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Old Differences and New Similarities:


American and European Immigration
Policies In a Comparative Perspective

Columbia University
November 12-13, 1999-11-10

“Spain and European Immigration Policies”

Walter Actis (Colectivo Ioé, Spain)

Session 6: Recent trends in European Immigration and Immigration Policies


2

LA POLÍTICA MIGRATORIA EN ESPAÑA. SU RELACIÓN CON EL MARCO


EUROPEO
Colectivo Ioé1

En esta comunicación se pretende poner de manifiesto las vinculaciones


existentes entre el diseño de políticas migratorias en España y en el ámbito de la
Europa comunitaria. Se mostrará, por un lado, que buena parte de la agenda política
española sobre esta materia ha estado condicionada por la vinculación con la Unión
Europea. Señalaremos, por otra parte, que existe un ámbito de autonomía para las
políticas estatales que en parte está siendo aprovechada por los sucesivos
gobiernos españoles. En este sentido destaca la utilización de un sistema de cuotas
anuales, que pretende regular la entrada continua de trabajadores no comunitarios.
Argumentaremos que esta particularidad española obedece a un intento de
conciliar las obligaciones de su pertenencia comunitaria (que pone énfasis en el
“control de fronteras exteriores”) con las peculiaridades de la situación sociolaboral
española, que combina altas tasas de desempleo con ofertas laborales no
cubiertas..

I. EVOLUCIÓN DE LA REGULACIÓN POLÍTICA DE LAS MIGRACIONES


EN EUROPA Y ESPAÑA

En este apartado presentamos la evolución de las políticas migratorias en


España, organizadas en cuatro períodos. La periodización intenta establecer
correspondencias con decisiones clave adoptadas en el ámbito europeo, con el fin
de establecer coincidencias y discrepancias.

Período 1974-1985: desde el cierre de fronteras hasta los acuerdos de Schengen.


Inmigración “libre” e “invisible” en España

En el ámbito de la Europa Occidental los años 1973-1974 representaron el fin


del modelo de crecimiento de postguerra, caracterizado como “pacto keynesiano”, o
modelo “fordista”. La llamada crisis del petróleo originó un freno del crecimiento del
empleo, un incremento de la desocupación y, entre otras medidas, la decisión de
cerrar las puertas a la inmigración extranjera en diversos países. El deterioro de las
condiciones de vida de un segmento importante de la población generó diversas
fragmentaciones sociales, entre ellas un sentimiento creciente de rechazo a los
inmigrantes y sus descendientes. A partir de este período el “problema de la
inmigración” aparece con fuerza en la agenda política de diversos países y se
convierte en cuestión a tratar en los acuerdos supranacionales.

Durante este período, en España, la entrada y establecimiento en el país de


ciudadanos extranjeros estaba poco regulada y se conseguía con relativa facilidad.
Al contrario que en los países centrales de Europa o de vieja inmigración, en
España la inmigración era una cuestión inexistente en el ámbito institucional:
aunque los flujos de salida estaban acabando, el país seguía con la vista puesta en
1
) Equipo de investigación sociológica ubicado en Madrid y compuesto por Walter Actis, Carlos Pereda y
Miguel Ángel de Prada. E-mail: ioe@nodo50.org URL: http://www.nodo50.org/ioe/
3

la emigración española. La importancia estructural del turismo para la economía


española a partir de los años 60, y el escaso volumen de inmigración extranjera
permitieron la existencia de una regulación laxa de los requisitos de entrada al país.
En este período se produjo la llegada de diversos flujos: unos originados en la
represión política en Latinoamérica (Chile, Uruguay, Argentina), que elegían España
como destino; otro era producto de las restricciones impuestas en otros países
europeos (marroquíes, senegaleses, gambianos, que permanecían en España ante
la posibilidad de atravesar la frontera francesa); uno más compuesto por los
rentistas y jubilados procedentes del centro y norte de Europa y, finalmente, una
presencia incipiente de personal directivo ligado a las filiales de las empresas
transnacionales implantadas en España. A todos estos flujos, les había precedido
en la preocupación político-social el caso de los refugiados que, a pesar del escaso
número, impulsó la promulgación de la Ley de Asilo en 1984.

En general, a un extranjero le bastaba con presentar en una aduana


española su pasaporte para obtener de forma automática una autorización de
estancia, como turista, no superior a los tres meses. A partir de esta vía las
personas podían establecerse y buscar empleo sin grandes dificultades, al margen
de cual fuera su situación jurídica. La normativa administrativa establecía que no
debía otorgarse permisos de trabajo para actividades con alto número de
desempleo entre la población autóctona, pero el desempleo masivo comenzó a
aumentar en España precisamente a finales de los años 70. Por otra parte, la
situación de irregularidad jurídica de los extranjeros no era motivo de mayor
preocupación, hasta entonces muchos inmigrantes “sin papeles” no tenían
conciencia de estar infringiendo las normas ni se sentían acosados por las
autoridades. Hasta ese momento la normativa aplicada era un conjunto de decretos
y circulares administrativas basadas en un decreto Ley de 1974, bajo el poder
discrecional de la Dirección General de Seguridad del Estado. Dos elementos
vinieron a cambiar esta realidad: por un lado, el deterioro de la situación
socioeconómica del país, que tocó fondo en 1985; por otro, la negociación para el
ingreso español en la entonces Comunidad Económica Europea, que ponía a la
orden del día la posibilidad de un mercado interior europeo y, con ello, la
importancia de replantear el control de fronteras comunes exteriores.2

Período 1986-1992: de Schengen a Maastritch. Control e inmigración irregular en


España

En 1985 se firmó el acuerdo de Schengen, por parte de Alemania, Francia,


Bélgica, Holanda y Luxemburgo. Se trata de un acuerdo intergubernamental que no
formaba parte de las instituciones comunitarias. Su objetivo principal era suprimir los
controles en las fronteras interiores (entre los países firmantes) a cambio de
asegurar el control de la fronteras exteriores comunes, con el fin de “garantizar la
seguridad de los ciudadanos”. A partir de ese momento las medidas relacionadas
con la inmigración y la presencia de ciudadanos de “terceros países” se convierte en
una cuestión de seguridad, por ello se desarrollan medidas de cooperación policial y
judicial entre los estados firmantes. Se estableció un sistema de visados obligatorio

2
Para una panorámica general sobre este momento, ver COLECTIVO IOÉ, Los inmigrantes en España,
Documentación Social, Nº66, Madrid, 1987.
4

para los ciudadanos de 120 países y un control más estricto sobre los demandantes
de asilo. En 1991 se puso en marcha el SIS (Sistema de Información Schengen),
con el fin de centralizar la información sobre personas buscadas por las diferentes
policías. Se supone, en principio, que se trata de una base de datos de personas
que han cometido delitos, pero el 86% son no-comunitarios insuficientemente
documentados3. Estas y otras actuaciones en el área de la “seguridad” indican que
se está construyendo un aparato euro-policial que basa sus discurso en el control, y
la criminalización, de la inmigración, y en la práctica conculca derechos básicos del
conjunto de los ciudadanos4. En resumen, el “espíritu de Schengen” consiste en
desconfiar de los inmigrantes ya asentados y en el rechazo de los que intentan
llegar; así la inmigración se constituye en “problema” y “amenaza”. Durante este
período se incorporaron al acuerdo Italia, España y Portugal.

Mientras tanto, en el ámbito de la Unión Europea no existía una política


común respecto a las migraciones, y las resoluciones al respecto se tomaban por el
consenso de todos los gobiernos, representados por los ministerios del Interior (es
decir, los encargados del orden y la seguridad). El Grupo de Trevi, constituido por
representantes de los ministros del interior, estableció a partir de 1990 criterios
restrictivos respecto al asilo5. Durante estos años la UE firmó tratados de readmisión
con diversos países limítrofes que obligan a dichos estados a readmitir a todo
extranjero llegado irregularmente desde sus fronteras a territorio de la UE. De esta
forma, la UE pretende construir un “cordón de seguridad”, induciendo a los países
vecinos -muchos de ellos aspirantes a ingresar en la UE- a convertirse en
guardianes exteriores de las fronteras comunitarias.

Durante este período, en España se promulgó la Ley de Derechos y


Libertades de los Extranjeros (julio de 1985) y su Reglamento (mayo de 1986),
normas jurídicas que ponían en marcha las bases de una política inmigratoria
centrada principalmente en el control de los flujos desde el prisma del orden público.
La ley garantiza derechos a los residentes legales, aunque con ciertas limitaciones;
entre ellas, la restricción de la libertad de circulación y residencia para los
poseedores de ciertos permisos de trabajo (que incluían a la mayoría de los
trabajadores de países no comunitarios), o el derecho de asociación (que podía ser
suspendido por decisión gubernativa, sin necesidad de mandato judicial)6. La ley no
3
) En 1997 sobre 497.000 registros 413.000 correspondían a indocumentados.
4
) Por ejemplo, se ha constituido la EUROPOL, organismo policial de información (no operativo) que no está
sujeto a ningún control, parlamentario o judicial. Sus áreas de actuación son tráfico de drogas, material
radiactivo, vehículos robados, de seres humanos e inmigración clandestina; siempre que sean cometidos por
organizaciones y afecten a dos o más estados. Existe un estatuto de inmunidad que impide registrar sus sedes,
los equipajes de sus miembros, acusarlos de procesar datos de forma indebida, etc. Además, el EIS (Sistema de
Información Europol) permite registrar datos de personas sospechosas de poder cometer delitos, además de los
de sus familiares, víctimas potenciales, amistades, etc.
5
) Se pretende que un demandante de asilo no pueda presentar su solicitud en más de un país de la UE; se
introduce el criterio de “demandas manifiestamente infundadas”, que permite rechazar solicitudes sin un estudio
detenido; se establecen sanciones para las empresas de transporte que traigan extranjeros no documentados,
aunque se trate de potenciales demandantes de asilo; se decide rechazar solicitudes de personas que procedan de
países donde “en general no existen riesgos de persecución” (concepto que reemplaza al de “país seguro”,
utilizado hasta entonces).
6
) Las limitaciones que se introducían al derecho de reunión fueron revocadas posteriormente por sentencia del
Tribunal Constitucional que modifica la doctrina constitucional referida a extranjería. Hasta entonces (1987) la
5

garantiza la estabilidad jurídica, el derecho de permanencia indefinida, el de


reagrupación familiar ni aborda las cuestiones relacionadas con la integración social
de los inmigrantes. El Reglamento de desarrollo de esta ley prohibía la discrimina-
ción laboral, pero negaba el acceso a programas de fomento del empleo (ayudas
estatales a la contratación) cuando el puesto lo desempeñen trabajadores con
permisos iniciales (que todavía a comienzos de los 90 incluían a más de la mitad de
los inmigrantes no comunitarios). Los criterios puestos en práctica a partir de estas
normas introdujeron dificultades importantes para ciertos colectivos de inmigrantes
que, al no contar con un contrato laboral en regla7, se vieron imposibilitados de
acceder a una autorización de residencia. De esta forma se fue produciendo un
incremento de la inmigración irregular, que se encontró enfrentada a políticas de
control y persecución policial. En esta situación buena parte de la inmigración quedó
abocada, por los criterios de la política gubernamental, a una situación de
precariedad e indefensión.

Por otra parte, en 1990 se reformó el Código Civil en el apartado referido a la


nacionalidad. Éste establece que para acceder a la nacionalidad española existen
varios procedimientos: recuperación de nacionalidad por parte de los españoles
emigrados, o de hijos de españoles, y acceso a la nacionalidad para extranjeros en
razón de su residencia en España. En este último caso la norma exige un mínimo de
años de residencia legal en España, que debe ser continua e inmediatamente
anterior a la solicitud; el número de años se fija, en general, en diez, pero se reduce
a dos en el caso de ciudadanos latinoamericanos, andorranos, filipinos,
ecuatoguineanos y sefardíes, a cinco años para los refugiados de otro origen y a
uno para los nacidos en España de padres extranjeros. Una Instrucción
gubernamental, sin rango de ley, de marzo de 1991 añade que el solicitante debe
acreditar buena conducta cívica y un grado "suficiente" de integración a la sociedad
española. De esta forma los criterios administrativos introducen una restricción
respecto a lo establecido por ley.

Período 1992-1997: de Maastrich a Amsterdam. Definición de una “política


española” de inmigración

En el ámbito europeo se registraron novedades significativas. Por una parte,


se produjo la incorporación de Grecia y Austria al acuerdo de Schengen, y en 1996
entró en vigor el convenio que permite a los ciudadanos de los países miembros la
libre circulación entre los países firmantes (sólo dos estados de la UE, Inglaterra e
Irlanda, permanecen al margen del acuerdo). Por otra, la Unión Europea aprobó el
Tratado de Maastritch en 1992, en el que se fijan las bases para una ciudadanía
europea, más allá de los límites de los estados miembros. Frente a la inmigración
este criterio tiene una consecuencia clara: establece una distinción jurídica, y
jerárquica, entre europeos comunitarios y “no europeos” (o ciudadanos “de terceros

mayoría de derechos fundamentales de los extranjeros quedaba vinculada a lo que dispusieran las leyes; por
tanto, no eran tales derechos hasta que no fueran reconocidos expresamente por ley. La sentencia citada anula
las restricciones a los derechos fundamentales, garantiza los de reunión y asociación, y afirma la subordinación
de las actuaciones administrativas (internamiento, expulsiones, etc.) a las decisiones judiciales. En la práctica,
sin embargo, muchas actuaciones gubernamentales escapan al control judicial.
7
) Precisamente porque sus principales ocupaciones se caracterizan por la alta estacionalidad (recolección
agrícola), eventualidad (construcción) e irregularidad (servicio doméstico).
6

países”). Desde ese momento se considera ciudadano de la UE a toda persona que


tenga la nacionalidad de un estado miembro; esta declaración obliga a modificar el
tratamiento que en las leyes de cada estado se daba hasta entonces a los
extranjeros comunitarios. Los inmigrantes de otros países quedan excluidos de este
marco: su participación activa en la construcción cotidiana de las sociedades
europeas no se ve reconocida en el plano jurídico y político. Por otra parte,
Maastritch no definía una política comunitaria de inmigración, seguían prevaleciendo
las decisiones de los estados y sólo podían tomarse resoluciones de alcance
europeo a partir de decisiones unánimes. Así, el “acervo comunitario” en materias
de inmigración se mantuvo en el mínimo común denominador, que casi siempre se
establece en base a criterios de “seguridad”.

Durante este período, en España se produjo una reorientación en la política


de inmigración aunque dentro del marco jurídico establecido por la Ley de
Extranjería. En realidad puede hablarse de que se diseña por primera vez una
política inmigratoria, superando el enfoque centrado puramente en la seguridad, y
derivado de la agenda del acuerdo de Schengen. La nueva orientación política puso
en marcha una operación de regularización de extranjeros (1991) que incorporó a
más de 100.000 inmigrantes a la situación de regularidad; se creó un ente
administrativo (Dirección General de Migraciones) en el que se prestaba especial
atención a esta cuestión y se estableció la coordinación entre diversos
departamentos de la administración central (Comisión Interministerial de Extranjería,
en 1992); se puso en marcha una política de contingentes laborales a partir de 1993
con el fin de regular las nuevas entradas de trabajadores no comunitarios8, se
aprobó un Plan de Integración Social de inmigrantes en 1994 y se creó un
organismo de participación social (Foro de la Inmigración, con representantes de la
administración, sindicatos y ONG españolas y asociaciones de inmigrantes).
Simultáneamente se desplegaron medidas para restringir las nuevas entradas,
coincidiendo con la firma del Acuerdo de Schengen por parte de España (1993).
Entre estas medidas destacan la exigencia de visado obligatorio a todas las
personas procedente de 120 países, algunos de ellos con importantes flujos
migratorios a España, como Marruecos (en 1991), Perú o la República Dominicana
(en 1993), o la firma de un acuerdo con el gobierno marroquí por el que éste se
compromete a readmitir a todos los extranjeros entrados a España a través de sus
fronteras (1992). Además, como consecuencia del Tratado de Maastritch se
estableció una diferencia clara entre extranjeros comunitarios y de terceros países;
a partir de entonces los primeros no necesitan permiso de trabajo para establecerse
en España y se produjo la primera, y única, reforma de la Constitución de 1978 para
otorgarles el derecho al voto en elecciones municipales.

En junio de 1994 entró en vigor una reforma legislativa que elimina la figura
del refugio, subsumiéndola en la del asilo. A partir de ese momento se arbitra un
procedimiento abreviado de admisión que permite a las autoridades rechazar con
8
) El contingente laboral está diseñado, en teoría, para regular la entrada de mano de obra no comunitaria. El
gobierno fija anualmente un cupo, pro ramas de actividad y provincias, en las que se supone que existen ofertas
de trabajo que no se cubren con la mano de obra residente en el país. En la práctica, sin embargo, desde 1994
esta fórmula sirve para realizar “regularizaciones encubiertas” ya que buena parte de los trabajadores admitidos
estaban residiendo en España de forma irregular. Según las autoridades, en los últimos años está creciendo el
número de personas que realmente llegan desde sus países de origen, aunque no existen datos estadísticos que lo
confirmen. Volveremos sobre este aspecto de la política migratoria española más adelante.
7

más facilidad en las propias fronteras, y también en el interior del país, a los
solicitantes cuyas peticiones “sean abusivas e infundadas”, mediante el
procedimiento de no admitir a trámite las mismas. Desde entonces se tiende a
aplicar de forma generalizada el procedimiento acelerado de denegación, práctica
que puede dar lugar a abusos y arbitrariedades; además, muchas resoluciones
denegatorias no fundamentan su motivación. El principal resultado de estas
reformas, desde el punto de vista cuantitativo, ha sido una disminución en el número
de solicitantes9. Finalmente, en febrero de 1996 se reformó el Reglamento de la Ley
de 1985, en la línea de aumentar los períodos de vigencia de los permisos de
trabajo y residencia, y se abrió un nuevo período de regularización (más
precisamente, de re-documentación) al que podían acceder todos los extranjeros
que hubieran entrado al país antes de enero de ese año y hubieran tenido alguna
vez un permiso de trabajo o residencia, o bien fueran familiares de estas personas.
Según uno de los máximos responsables de la política migratoria hasta 1996, el
nuevo reglamento “modificaba sustancialmente el propio espíritu e intención con que
la ley fue elaborada, y llevaba hasta el extremo sus posibilidades de integración”; sin
embargo, “las nuevas bases de la política inmigratoria del siglo XXI han de ser
radicalmente distintas de las que subyacen a la Ley Orgánica del 85. El modelo (...)
parece agotado”10.

Desde Amsterdam: ¿hacia una política comunitaria de migración? La “necesidad” de


mano de obra inmigrante en España, ¿una anomalía en el marco comunitario?

El Tratado de Amsterdam, aprobado en 1997, contiene medidas importantes


para las políticas migratorias. En primer lugar, se “comunitariza” el acuerdo de
Schengen, incorporando su articulado al marco institucional de la UE después de
un período transitorio; así medidas que se han desarrollado sólo en el ámbito
intergubernamental, sin control ni debate democrático, son adoptados por unas
autoridades que dicen abogar por una “Europa de los ciudadanos”, más abierta y
transparente. En segundo lugar, las políticas de inmigración y asilo dejarán de estar
sujetas a la regla de la unanimidad: en el plazo de cinco años podrán ser adoptadas
por el Consejo de ministros europeos por mayoría cualificada, y serán de
cumplimiento obligado para todos los estados miembros. No obstante, antes de
pasar a esta fase de formulación comunitaria de las políticas se necesitará el
acuerdo unánime de todos los países.

Mientras tanto, en la reciente cumbre de Tampere (1999) los jefes de


gobierno han discutido las propuestas para construir un “ámbito europeo de libertad,
seguridad y justicia”. Se trata de completar el diseño europeo, tras aprobar el
mercado y la monedad única y la libre circulación (de europeos), construyendo un
espacio judicial único. En este contexto se propone desarrollar, entre otras medidas,
un procedimiento común de asilo, aproximar las legislaciones nacionales referidas a
condiciones de admisión y residencia de los no comunitarios, y conseguir un
estatuto jurídico de los extranjeros “lo más cercano posible” al de los europeos.

9
) Entre 1992 y 1994 las solicitudes se situaron en torno a las 12.000 por año, a partir de 1995 descendieron en
torno al 50% (1995=5.678; 1996=4.730; 1997=6.764; 1998=4.975).
10
) ARAGÓN BOMBÍN, R., “Diez años de política de inmigración”, en Migraciones, Nº 0, 1996, pág. 45-49.
8

Paralelamente se considera necesaria una mayor cooperación policial entre los


estados de la UE, que los países candidatos al ingreso adopten ya los criterios de
Schengen y acepten “profesionalizar sus policías de frontera”. En resumen, en el
discurso se incorporan criterios de “integración” de los inmigrantes, aunque sin
asegurar su plena equiparación de derechos, mientras en la práctica se sigue
reforzando la cooperación policial bajo la perspectiva de controlar la “amenazante
presión migratoria”.

Cuadro: MOMENTOS SIGNIFICATIVOS EN LA DEFINICIÓN


DE POLÍTICAS MIGRATORIAS EN EUROPA Y ESPAÑA

AÑO UNIÓN EUROPEA ESPAÑA


1974 “Cierre de fronteras” “Embalsamiento” de inmigrantes
1985 Acuerdo de Schengen Ley de Extranjería- 1ª regularización
1986 Ingreso en la C.E.E. (U.E.)
1990 SIS (Schengen)
1991 Primera ampliación Schengen Primera declaración política global de
inmigración
Visado a marroquíes
1992 Tratado de Maastritch (UE) * Distinción entre extranjeros
(consenso Ministros del Interior) comunitarios y no comunitarios.
* Modificación de la constitución
* Acuerdo de readmisión con * Acuerdo de readmisión con
Polonia Marruecos
1993 Grupo Trevi (Londres): criterios * Ingreso a Schengen. Implantación
restrictivos para el asilo de visados obligatorios
* Sistema de cuotas de inmigración
(recelo socios comunitarios)
1994-5 Generalización acuerdos Nueva ley de Asilo (restrictiva)
readmisión
1996 Libre circulación en espacio * Reforma reglamento ley extranjería.
Schengen * Nueva regularización.
* Cambio de gobierno
1997 Tratado de Amsterdam Propuestas de modificar la ley de
(comunitarización de la política inmigración
migratoria?)
1999 * Puesta en marcha del euro * Acuerdo con Marruecos para
* Cumbre de Tampere inmigración temporera
* Discusión nueva ley de inmigración

En España, se produjo en 1996 un cambio de gobierno: tras doce años de


gobiernos del Partido Socialista asumió el poder el Partido Popular. Una de sus
primeras medidas fue una reforma de la estructura administrativa del gobierno que
separó, por un lado, la gestión de flujos inmigratorios de carácter laboral
(contingentes y permisos de trabajo) y, por otro, la política social destinada a la
población extranjera, unificando la atención de inmigrantes y refugiados bajo la
9

responsabilidad de un mismo organismo. El desarrollo de la política gubernamental


en su conjunto sigue descansando en las negociaciones y acuerdos de una
Comisión Interministerial de Extranjería, aunque existe una discusión acerca de la
conveniencia de constituir un órgano político con capacidad de establecer
decisiones sobre política migratoria y con poder político suficiente para
implantarlas11. Durante sus primeros años de mandato, el gobierno (PP) mantuvo
una línea de continuidad con la política formulada por su antecesor (PSOE). Por una
parte se siguen desarrollando los aspectos relacionados con el control de fronteras,
presentados como consecuencia necesaria a los compromisos adquiridos al firmar
el Acuerdo de Schengen12. Por otra, los responsables políticos insisten en la
importancia de las medidas de integración social, se dota de recursos al Plan de
Integración social de los inmigrantes y se confirma la continuidad del Foro para la
integración de los inmigrantes. El actual discurso político se basa en un doble
criterio: por un lado, restricciones para nuevas entradas de inmigrantes, matizadas
por la persistencia del sistema de cuotas; por otro, la necesidad de asegurar la
“integración” sin discriminaciones de los residentes.

Últimamente el gobierno español parece estar impulsando de forma abierta la


idea de que la mano de obra inmigrante es “necesaria” para el desarrollo de la
economía española. En diversas provincias españolas existe una demanda temporal
de mano de obra para la recolección de productos agrícolas que no es cubierta por
la población autóctona. Tradicionalmente esta carencia se ha suplido mediante el
desplazamiento temporal de trabajadores españoles de otras regiones. En 1997 el
gobierno, las organizaciones empresariales y los sindicatos firmaron un convenio
para regular la contratación y las condiciones laborales de estos asalariados. En
1999 se estableció un acuerdo adicional por el que se acuerda un procedimiento
para contratar a trabajadores extranjeros en sus propios países cuando la oferta de
mano de obra residente en España (española, comunitaria o no comunitaria) resulte
insuficiente. Se trata de regular migraciones temporales, no superiores a nueve
meses por año. A continuación, los gobiernos de España y Marruecos firmaron un
Acuerdo para organizar el trabajo y la permanencia de trabajadores temporeros
marroquíes en España. Estos instrumentos ponen en marcha una nueva fórmula
para regular los flujos de mano de obra inmigrante, adecuándolos a las demandas
empresariales (disponibilidad de mano de obra por tiempo determinado) y
circunscribiendo las responsabilidades del estado y la sociedad española (no se
otorga el permiso de residencia continuada ni los derechos asociados, como
reunificación familiar, servicios sociales, etc.). Paralelamente, durante los últimos
meses el ministro de Trabajo viene insistiendo sobre la “escasez” de mano de obra
11
) En la actualidad, tras la diversidad de ministerios y organismos que intervienen sobre la población inmigrada,
el peso decisivo en la configuración de políticas sigue correspondiendo al Ministerio del Interior. La propuesta
de un organismo gubernamental unificado, con peso político y recursos económicos, pretende -por un lado-
asegurar la coordinación y el cumplimiento de las directrices y -por otro- diluir la fuerte impronta policial de la
política inmigratoria. En los últimos meses, sin embargo, parece que predomina el criterio de no innovar.
12
) En enero de 1998 el director de la policía presentó el Plan Sur, destinado a aumentar los controles fronterizos
y la vigilancia de los puertos españoles; se desarrollará en Andalucía, Murcia, Ceuta y Melilla, contará con 100
agentes policiales y su presupuesto alcanzará en un año los 1.500 millones de pesetas. Mientras tanto, con la
ayuda de fondos comunitarios se intenta “impermeabilizar” las fronteras de Ceuta y Melilla, mediante la
construcción de alambradas y la colocación de sofisticados sistemas de detección. El resultado de estas
actuaciones no ha sido el freno a la inmigración irregular sino el endurecimiento de las condiciones de entrada y
el fortalecimiento de las maffias dedicadas al tráfico de personas.
10

en ciertas regiones y sectores productivos, que se vería agravada en razón del


crecimiento económico y del empleo que se registra en España13. Por ello justifica la
necesidad de mantener el sistema de cuotas así como la puesta en marcha de
nuevos flujos de inmigración temporal.

Las características futuras de la política migratoria en España depende, en


buena medida, de la aprobación de una nueva de ley sobre la materia. Desde 1997
se discuten en el Parlamento diversos proyectos y borradores; puesto que la actual
legislatura finaliza en diciembre de 1999, sólo un consenso de todos los partidos
puede asegurar que se apruebe a tiempo una nueva ley. Existe, por una parte, una
necesidad técnico-jurídica de adecuar la ley, puesto que desde 1993 el Tribunal
Constitucional viene ampliando su doctrina respecto a lo que deben considerarse
derechos de los extranjeros, afirmando que todos los derechos fundamentales,
excepto el de sufragio y el de ser elegidos en las elecciones generales,
corresponden a los extranjeros; este criterio obliga a modificar algunos aspectos de
la ley. Por otra parte, en la práctica las instituciones oficiales vienen reconociendo
derechos que no existen en la legislación. Los últimos borradores de ley conocidos
reconocen a los inmigrantes no comunitarios14 derechos similares a los españoles,
aunque estableciendo diversas cláusulas de reserva y de condicionalidad15. Aún así,
al establecer diferentes categorías de ciudadanos a los que les corresponden
derechos diferenciados (españoles, europeos comunitarios, residentes de países
terceros, inmigrantes irregulares) se produce una institucionalización de la
exclusión. Siguiendo la pauta marcada en otros países de la UE, el Estado español
no garantiza los derechos de todas las personas que están bajo la soberanía de su
orden constitucional.

13
) Tradicionalmente España es el país de la Unión Europea con mayor porcentaje de desempleados. Este
alcanzó niveles máximos en 1985 (21,6% de la población activa), posteriormente descendió hasta el 16,3%
(1990) y volvió a aumentar hasta alcanzar un nuevo máximo en 1994 (24,2%). Desde entonces se registra un
descenso continuado y a mediados de 1999 se recupera el nivel de 1990. Aún así, el número de desempleados
supera los 2,5 millones de personas. Este proceso ha ocurrido mientras la población activa se incrementaba
continuamente; en los próximos años se espera un descenso de la misma, debido a que llegarán a la edad laboral
cohortes menos numerosas; por ello, si continúa el incremento del empleo la tasa de paro puede descender aún
más. Sin embargo, la tasa de actividad femenina en España es baja en relación a los países de Europa
occidental; las mujeres constituyen una vía potencial de incremento de la población activa y, consecuentemente,
del desempleo.
14
) En la ley sólo se considera extranjero a quienes tienen nacionalidad de un país no comunitario y no son
familiares directos (cónyuges, hijos) de españoles o de residentes de la UE.
15
) Por ejemplo, se reconocen iguales derechos a la educación, al trabajo (aunque teniendo en cuenta la
‘situación nacional de empleo’), a la Seguridad y servicios sociales, a la asistencia jurídica gratuita en caso de
necesidad, libertad de reunión y de manifestación, de sindicación y de huelga, de acceso al empleo en la
administración pública pero con contrato ‘laboral’ no funcionarial, o a la reagrupación de sus familiares
directos, entre otros. También se acuerda el derecho a voto en elecciones municipales, aunque “en los términos
que establezcan las leyes y tratados” . Existe libertad de circulación por el territorio español, pero el ministerio
del Interior puede dictar medidas individuales de restricción. El extranjero podrá recurrir las resoluciones
administrativas, aunque con limitaciones en caso del procedimiento de expulsión de urgencia. Se establece la
obligación del visado, que se otorgará en función de “los compromisos internacionales asumidos por España”.
La denegación de visado deberá ser una resolución motivada, aunque el gobierno podrá establecer excepciones
para los procedentes de determinados países: en estos casos valdrá la pura arbitrariedad gubernamental. Por
último, no se prevé realizar una nueva regularización aunque se establece que los irregulares que puedan
demostrar dos años de residencia ininterrumpida en el país y tengan medios económicos de subsistencia
accederán a un permiso de residencia.
11

II. REGULACIÓN INSTITUCIONAL Y PROCESOS SOCIALES

Hasta aquí hemos presentado, desde un enfoque descriptivo, algunas


características clave de las políticas migratorias en el ámbito de la UE y de España.
En lo que sigue avanzamos algunos elementos que pueden ayudar a la
comprensión e interpretación de los hechos descritos.

Hemos constatado que existe una convergencia en aspectos claves de las


políticas migratorias: criterios de cierre y “seguridad”, progresiva transferencia de las
decisiones a ámbitos supranacionales, sin debate parlamentario ni societal,
exclusión inicial de los residentes no comunitarios de los derechos de ciudadanía (y
paralela inclusión en los mismos de los extranjeros de otros países comunitarios),
reforzamiento de las fronteras exteriores bajo la promesa de garantizar derechos y
seguridad crecientes en el interior, etc. En España las cuestiones de la inmigración
fueron introducidas en la agenda política “desde fuera”, en razón del ingreso en la
Unión Europea. Posteriormente se ha ido diseñando un enfoque político más
completo del fenómeno, que se ha visto condicionado desde dos planos: por una
parte, las constricciones derivadas de la pertenencia a Schengen y a la UE; por otra,
una elaboración “propia”, a partir de los condicionantes de la economía española y
de los intereses de los agentes sociales locales.

El contexto de estos procesos de formulación de políticas es el de la


globalización financiera y la construcción de un espacio europeo transnacional,
caracterizado por el desarrollo de un mercado y una moneda única, paralelo a la
transferencia creciente de soberanía económica a marcos supranacionales, sea de
manera voluntaria (independencia del Banco Central Europeo, desarrollo de
normativa económica en el ámbito comunitario, etc.) o involuntaria (dependencia de
las inversiones especulativas del capital financiero). El modelo de construcción de la
Europa económica ha puesto el acento en la homogeneización de variables
monetarias, dejando de lado la convergencia de las economías reales y de las
estructuras sociales. En ese marco, existe un riesgo cierto de perpetuación de las
desigualdades socioeconómicas dentro de la UE, que afectan especialmente a los
países del Sur (o a importantes regiones de dichos países), que los llamados
“fondos estructurales” no llegan a compensar.

La economía española, integrada en posición subordinada dentro del marco


europeo tiene dificultades para afrontar la competencia intracomunitaria. Algunas de
las ventajas comparativas a las que puede acudir se basan en factores geográficos
(turismo de playa, producción hortofrutícola de exportación) o en incrementos de
productividad basados en la utilización de mano de obra barata (extensión de la
precariedad laboral, importancia de la economía sumergida, disminución de los
subsidios de desempleo, empleo de mano de obra inmigrante, etc.). Desde 1994 la
economía española experimenta un ciclo expansivo, caracterizado por un
crecimiento constante de la ocupación, aunque en buena medida se trata de
empleos de carácter temporal. Las tasas de ocupación y desempleo presentan
grandes variaciones regionales: en algunas zonas del país el paro es inferior al 10%
mientras que en otras supera el 25%. La actual estrategia gubernamental se basa
en “conseguir el pleno empleo eliminando rigideces”: por una parte se busca
12

abaratar la vivienda para permitir que los españoles desempleados se desplacen


hacia regiones donde hay ofertas de empleo; por otro, se valora que a medio plazo
habrá escasez de mano de obra autóctona debido al crecimiento del empleo y a la
disminución de la población en edad de trabajar, por ello se defiende la necesidad
de mantener el sistema de cuotas (contingente laboral anual) y de inaugurar un flujo
de inmigración de temporada para labores agrícolas. En resumen, la inmigración no
comunitaria responde a una “estrategia de flexibilización” de los mercados de
trabajo, que busca aumentar la oferta laboral a la vez que favorecer su
abaratamiento. Se plantea entonces una cuestión de fondo: ¿en qué medida esto es
compatible con el discurso que busca la “integración” y la equiparación de derechos
de los inmigrantes regulares con los autóctonos?

Algunos datos sobre la evolución reciente de la inmigración en España nos


permitirán responder a la cuestión y evaluar las consecuencias de las políticas
migratorias adoptadas en los años ‘90. Comparando la composición del stock de
trabajadores no comunitarios en 1992 y 1998 se observa que ha aumentado más el
número de mujeres que el de hombres (74% vs. 22%); que hay más asalariados
(53%) y menos trabajadores por cuenta propia (-28%); y que las ramas de actividad
que más inmigrantes reciben son agricultura (152%) y servicio doméstico (140%),
seguidas a gran distancia por la hostelería (19%); estas tres ramas incluían en 1992
al 40% de los Permisos de trabajo y en 1998 al 60%. En ese período las
nacionalidades que más han crecido son Perú (155%), R. Dominicana (138%),
China (102%), Colombia (48%) y Marruecos (40%). En resumen, se ha
incrementado la presencia de mujeres latinoamericanas (en menor medida
marroquíes y filipinas) en servicio doméstico, de hombres marroquíes en agricultura,
y de chinos de ambos sexos en hostelería.

¿A qué se debe esta evolución? Sin duda, no existe un único factor que la
explique, pero afirmamos que no se trata del producto del “libre juego” de la oferta y
la demanda laboral ni del resultado arbitrario de una suma de decisiones
individuales: en este caso tiene gran importancia la actividad reguladora ejercida
por la política migratoria. Veamos los efectos que ha tenido la aplicación, desde
1993, de la política de contingentes laborales: entre 1993 y 1998 se otorgaron unos
100.000 permisos de trabajo a través de este mecanismo (más otros 30.000 durante
1999)16; la gran mayoría de ellos destinados a dos ramas de actividad: el servicio
doméstico (el 55% del total) y la agricultura (32%).; los primeros se otorgan
principalmente a mujeres latinoamericanas para trabajar en Madrid y Barcelona; los
segundos a hombres marroquíes que se emplean en las tareas hortofrutículas de
Almería y Murcia. Por tanto, el grueso del incremento de la inmigración laboral
regular está canalizado por el mecanismo del contingente, que selecciona y dirige
los flujos, en función de la nacionalidad y el sexo, hacia actividades y espacios
geográficos muy determinados. Por tanto, al menos en la etapa inicial del recorrido
migratorio, la acción del Estado produce un efecto de segmentación de la mano de
obra extranjera, en función del género y la nacionalidad, respecto a los trabajadores

16
) A pesar de ello el stock total de PT sólo se incrementó en 73.200 personas en el período 1993-1998, por una
parte, porque algunos permisos concedidos en el contingente de 1998 no son contabilizados en el stock hasta el
año siguiente; por otra, porque debido a la precariedad laboral se dificulta la renovación normal de los permisos
y obliga a algunos trabajadores a recurrir de forma repetida a realizar los trámites bajo la modalidad de
contingente.
13

españoles, a los de países de la UE e incluso a inmigrantes de terceros países


llegados a España en los años 80. Puede argumentarse, sin embargo, que el poder
regulador de la política de permisos de trabajo es limitado, puesto que sólo limitan
las posibilidades iniciales de inserción laboral: a partir de los tres años el inmigrante
puede cambiar de actividad y de provincia sin restricciones.

Por tanto, interesa conocer en qué medida la acción de la política inmigratoria


circunscribe sus efectos a los primeros años de trabajo de los inmigrantes o si estos
se perpetúan en el tiempo. Para ello vamos a considerar dos indicadores. El primero
se refiere al tipo de permiso de trabajo: desde la ley de 1985 la mayoría de los
inmigrantes poseía permisos de vigencia anual, que sólo permitían realizar una
actividad en los límites de una única provincia. Esta modalidad de permiso coloca al
inmigrante en situación de “regularidad precaria”, ya que cada año debe renovar el
permiso para lo cual tiene que contar con un contrato de trabajo, situación que lo
coloca en posición de máxima indefensión respecto a las prácticas patronales.
Dentro de esta situación general los latinoamericanos y filipinos contaban con más
facilidades para acceder a permisos de larga duración que no restringen el tipo de
empleo. La reforma administrativa de 1996 puso en marcha un mecanismo para
facilitar a todos los trabajadores no comunitarios estos permisos; a pesar de ello a
finales de 1998 sólo el 52,3% había alcanzado dicho estatus (en otras palabras: el
48% de los permisos en vigor no permiten cambiar de rama de actividad). El
segundo indicador se refiere al cambio de rama de actividad de los trabajadores no
comunitarios que se dieron de alta en la seguridad social española a partir de 1991.
Los datos muestran que existe cierta movilidad: una parte de los inmigrantes que
comenzaron su actividad en una rama la han abandonado para pasar a otra; ocurre
con el 29% de los que empezaron como trabajadores agrícolas (aunque el
porcentaje desciende al 17% entre los africanos, el grupo más numeroso) y el 21%
de quienes comenzaron en el servicio doméstico (pero el cambio es mucho más
frecuente entre los varones -46%- que entre las mujeres -16% -)17. Por tanto, tienen
más facilidad para escapar de las constricciones de la política migratoria aquellos
sectores hacia los que no está enfocado principalmente el contingente (hombres en
servicio doméstico, no-africanos en agricultura).

¿Qué factores dificultan la movilidad de los inmigrantes por el resto de la


estructura ocupacional española? Tampoco podemos dar una respuesta sencilla a
este interrogante, pero sí es posible destacar dos tipos de factores: unos derivan del
proceso de trabajo y de las condiciones específicas de empleo; otros son
consecuencia de las “políticas de (no) integración”. Para ilustrar estas afirmaciones
veamos lo que ocurre en los dos principales sectores de inserción laboral de los
inmigrantes en España: la agricultura y el servicio doméstico.

La agricultura intensiva de regadío, estructurada en explotaciones


hortofrutícolas de tipo familiar, requiere abundante mano de obra en momentos
precisos del año: el trabajador debe estar disponible en los momentos de necesidad
y debe existir facilidad para prescindir de él cuando no se lo necesita. Por tanto, el

17
) El porcentaje de trabajadores que realmente ha cambiado de actividad es menor, puesto que muchos se ven
forzados a registrarse formalmente en una actividad (la que indica el permiso de trabajo) aunque estén ocupados
en otra. Cuando el permiso elimina las restricciones, se dan de alta en la rama en la que están trabajando, lo que
da lugar a una “movilidad estadística”.
14

grueso de la mano de obra está constituida por asalariados eventuales, la fuerte


estacionalidad en el empleo limita las posibilidades de asentamiento (hacinamiento
de jóvenes varones solos en infraviviendas, constitución ghettos residenciales
aislados de la población autóctona, imposibilidad de reunificación familiar, etc.). En
este sector se manifiesta un interés explícito del empresariado por aumentar las
cuotas de inmigración; paralelo al desinterés de los responsables políticos por
garantizar los servicios y prestaciones sociales básicos para estos ciudadanos. En
las provincias de Almería y Murcia alrededor de la tercera parte de la mano de obra
agrícola es inmigrante, mientras que los presupuestos públicos (de ayuntamientos,
gobierno regional y gobierno español) destinados a dicha población son ínfimos.

El servicio doméstico es una ocupación en retroceso entre las mujeres


españolas desde mediados de los años 80. Se trata de un sector laboral con
características especiales: carece de derecho al subsidio de desempleo, se realiza
en un ámbito privado en el que no funcionan los mecanismos de protección
institucional, y está caracterizado por un estigma de desvalorización social, que lo
asemeja más a los rasgos de la servidumbre que a los de un empleo asalariado.
Comparte, en general, la desvalorización social que se otorga al trabajo doméstico
por contraste con el que se realiza en la esfera mercantil. El gobierno español
facilita la entrada de inmigrantes en este sector con el argumento de que existe
demanda que la mano de obra española no cubre: sin embargo, aunque aún no
existen investigaciones definitivas al respecto, parece probable que el proceso sea
el inverso: es la presencia abundante -y crecientemente barata- de mujeres
inmigradas en busca de empleo lo que incrementa la demanda, y hace que aumente
el número de hogares que “puedan permitirse” contratar servicio doméstico. A
finales de 1998 los inmigrantes no comunitarios representan el 15% de los
ocupados en el sector y el 25% de los cotizantes a la Seguridad Social (debido a
que gran parte de las mujeres españolas que trabajan lo hacen de forma irregular).
La presencia de inmigrantes es particularmente destacada en la modalidad de
trabajadores que viven en la casa de los empleadores, que les permite maximizar el
ahorro de rentas a costa de segregarse de la vida social; el paso del trabajo
“interno” al “externo” (viviendo fuera de la casa de los empleadores) permite
desarrollar estrategias de inserción comunitaria a costa de disminuir los ingresos y
la capacidad de ahorro. Las estadísticas muestran que sólo abandonan el servicio
doméstico con cierta facilidad las inmigrantes que tienen otras redes étnicas de
inserción laboral, como ocurre con las chinas y portuguesas que pasan a trabajar en
la hostelería; en cambio, entre las latinoamericanas apenas el 10% ha conseguido
salir del sector hacia otro tipo de empleo. Estos datos muestran que no son las
políticas oficiales ni la “receptividad” de la sociedad española la que abre nuevas
vías de inserción laboral, sino las propias estrategias de las comunidades migrantes:
allí donde éstas no lo permiten la mayoría permanece confinada dentro del empleo
doméstico.

Resumiendo brevemente lo apuntado hasta aquí, tenemos que la inmigración


no comunitaria llega a España en un contexto genérico de flexibilización y “fin del
empleo estable”18. En ese marco, la política migratoria configura a los inmigrantes en
un segmento de población especialmente vulnerable, sometido a la precariedad
18
Sobre la situación actual en España puede verse, COLECTIVO IOE, Inmigrantes, Trabajadores, Ciudadanos.
Una visión de las migraciones desde España, Universitat de València, Valencia, 1999.
15

jurídica y a la limitación de derechos, dirigiéndolos hacia segmentos especialmente


precarios de la estructura ocupacional. Una vez en ellos, las condiciones de vida y
trabajo tienden a reproducir a estos trabajadores como grupos con escasas
posibilidades de movilidad ocupacional ascendente (puesto que la movilidad
geográfica es característica de los trabajadores temporeros de la agricultura). A este
panorama general el gobierno se propone sumar, a partir de ahora, la presencia
temporal de inmigrantes marroquíes para tareas agrícolas. De esta forma, la acción
institucional y la dinámica fragmentadora de los “mercados de trabajo” tienden a
configurar a la población inmigrante en segmentos separados y jerárquicamente
vinculados (inmigrantes nacionalizados, con permisos de larga duración, residentes
con permisos restringidos, inmigrantes con permisos de temporada, irregulares,
etc.). Esta dinámica establece límites claros a las proclamas ideológicas que
pretenden conseguir un estatus jurídico de los inmigrantes “lo más cercano posible”
al de la población autóctona y/o al de los residentes de países de la UE.

***
16

Lecturas
ARAGÓN BOMBÍN, R. (1996), “Diez años de política de inmigración”, Migraciones,
Nº 0, pág. 45-49.

COLECTIVO IOÉ (1987), Los Inmigrantes en España, Documentación Social Nº 66,


Madrid.

COLECTIVO IOÉ (1998), Inmigración y Trabajo. Trabajadores inmigrantes en el


sector de la construcción, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid.

COLECTIVO IOÉ (1999), Inmigrantes, Trabajadores, Ciudadanos. Una visión de las


migraciones desde España, Universidad de Valencia, Valencia.

WIHTOL DE WENDEN, C. (1999), “La question migratoire dans les traités


européens”, Migrations Société, Vol. XI, Nº 64-65, pág. 5-12, Paris.