UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARAN

ANDR PRESSENDO MENDES

ESTADO E REGULAO: O PROCESSO DECISRIO DO CADE

LINHA DE PESQUISA: Tecnologia, Regulao e Sociedade

TEMA: Regulao econmica e seu processo decisrio

Projeto de Pesquisa apresentado ao Programa de

Ps-Graduao em Polticas Pblicas da
Universidade Federal do Paran.

CURITIBA
2014

1 INTRODUO

A Constituio da Repblica de 1988 garante, no inciso IV do artigo 170, que a livre

concorrncia um dos princpios que regem a ordem econmica do pas. O Conselho
Administrativo de Defesa Econmica (CADE) foi institudo pela Lei 4.137/1962, para punir o
abuso de poder econmico. Porm, com a inteno de salvaguardar a concorrncia de maneira
mais incisiva no mercado brasileiro, criou-se o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia
(SBDC), inicialmente a partir da Lei 8.884/1994 e recentemente reestruturado com base na
Lei 12.529/2011. A partir desta lei, o CADE uma autarquia federal, vinculada ao Ministrio
da Justia, e compe a administrao indireta do Poder Executivo. Sua competncia
investigar e decidir a respeito de matrias concorrenciais, assim como fomentar e disseminar a
cultura da livre concorrncia no pas.
Na medida em que o CADE se encontra em um espao de interseco entre matria
jurdica e teoria econmica, sua organicidade tcnico-funcional marcada por uma inerente
interdisciplinaridade e reforada por um quadro profissional diversificado na tomada de
decises. Nota-se, em vista disso, no s a transposio e legitimao do pensamento
econmico poltica pblica de defesa da concorrncia, como tambm a necessidade de
criao de um novo conhecimento tcnico com razes tanto no direito quanto na economia.
Apesar do j existente aprofundamento terico e aplicado sobre a matria concorrencial,
percebe-se uma lacuna no que tange ao estudo das caractersticas institucionais do CADE e de
sua relao com especialistas vinculados ao estudo da defesa da concorrncia.
Posto isto, faz-se necessrio entender de que maneira os tcnicos, posicionados nas
diversas instncias do rgo, bem como os conselheiros do Tribunal Administrativo,
constroem uma espcie de consenso acerca da defesa da concorrncia. Essa jurisprudncia
pode ser entendida como resultado de um processo de profissionalizao, que conforme Maia
K. Davis CROSS (2013), um processo em construo. Nesse sentido, objetiva-se, de
antemo, identificar e descrever o perfil acadmico e profissional dos servidores do CADE.
Em seguida, investiga-se como se d a formao do consenso (negociaes, imposio
hierrquica, construo de jurisprudncia, por exemplo) luz do processo de
profissionalizao.

2 OBJETIVO GERAL DO ESTUDO

Pretende-se neste trabalho identificar a composio orgnica das decises sobre atos
de concentrao, emitidas pelos conselheiros do CADE, verificando-se, em vista disso, o
perfil dos membros que compem o Tribunal Administrativo de Defesa Econmica. Deste
modo, busca-se compreender a racionalidade deste ambiente decisrio e discutir as
condies estruturais e conjunturais que permeiam os votos dos conselheiros e do relator nos
casos estudados. Prope-se estudar essa racionalidade a partir do conceito de comunidade
epistmica, conforme exposto por Peter M. HAAS (1992), uma vez que os especialistas
partilham um grupo de valores, conhecimentos e linguagem sui generis os quais, por sua vez,
influenciam a prtica poltica da regulao antitruste. Neste contexto, o estudo apoia-se nos
casos que constituram a Brasil Foods (BRF) e a Kroton Educacional. Opta-se pelos referidos
casos por estarem posicionados antes e depois da Lei 12.529/2011. Nesse sentido, a formao
da BRF um caso a ser estudado em profundidade, pelo fato de o relator poca, Carlos
RAGAZZO, ter emitido voto sumariamente contra a fuso. J o segundo caso traz a formao
do maior grupo educacional do mundo, o que induz o debate acerca dos limites e
possibilidades do CADE inibir a formao de estruturas oligopolsticas no pas, mesmo com a
aplicao das restries aos atos de concentrao.

3 PROBLEMATIZAO

Esta seo apresenta questes pertinentes investigao do processo decisrio do

CADE sobre atos de concentrao, sugerindo um debate em trs momentos.
Preliminarmente, apresenta-se a estrutura desta instituio e sua funcionalidade. Em seguida,
argumenta-se em favor do entendimento desta a partir do conceito de comunidade
epistmica, no sentido atribudo por Peter M. HAAS (1992). Por fim, tem-se a relao dos
especialistas que compem esta suposta comunidade epistmica, com os casos estudados.

3.1 A DEFESA DA CONCORRNCIA NO BRASIL E O CADE

A Constituio de 1988, em seu artigo 170, incisos IV e V, estabeleceu a ordem
econmica alicerada na livre concorrncia e na defesa do consumidor. Porm, se pode falar,
de fato, em defesa da concorrncia no Brasil a partir da criao da Lei n 4.137/1962, que
instituiu o CADE como o rgo responsvel por reprimir o abuso de poder econmico no pas
(SALGADO, 2009, p.7). Com a Lei n 8.884/94, estruturou-se o SBDC, e o CADE passou a
ser autarquia federal, com autonomia administrativa e competncia para julgar atos atos de
concentrao (CADE, 2013, p.54). J em 2011, a Lei n 12.529 reestruturou o SBDC e
trouxe, dentre outras novidades, a exigncia de que as empresas notificassem com
antecedncia seus atos de concentrao, alm de alteraes pontuais nos valores requeridos
para que as operaes fossem consideradas relevantes concorrncia nacional.
O CADE no possui carreira prpria para servidores pblicos. Nesse sentido, suas
instncias contam com servidores de origens diversas dentro do Estado brasileiro. Para se ter
uma ideia, segundo consta no Portal da Transparncia da Controladoria-Geral da Unio, dos
quase 160 servidores com atuao no CADE, 49 so servidores lotados no MINISTERIO
DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTAO. Deste modo, fundamental entender
o papel que esses servidores possuem no funcionamento e na tomada de deciso do CADE.
Posto isto, o CADE exerce trs funes: (a) preventiva, (b) repressiva, (c) educativa
ou pedaggica. Sendo assim, procura-se proteger a ordem econmica de condutas ou
estruturas anticompetivivas. As primeiras dizem respeito s condutas praticadas pelas
empresas com o objetivo de, por meio da ao coordenada entre concorrentes, eliminar a
concorrncia ou obter lucro extraordinrio, com o consequente aumento de preos e reduo

de bem-estar para o consumidor (cartis). Por outro lado, o CADE atua frente s aes que
interferem na estrutura competitiva, os chamados atos de concentrao. Os atos de
concentrao abordados neste trabalho so as fuses e aquisies. Em suma, o papel desta
autarquia instruir a nao sobre os atos prejudiciais concorrncia, bem como incentivar
pesquisas acadmicas, produzir materiais educativos em parceria com demais rgos e
disseminar a cultura da livre concorrncia (CADE, 2014). Deste modo, o CADE constitudo
conforme indicado na figura 1.

FIGURA 1 ORGANOGRAMA GERAL DO CADE

Fonte: Disponvel no site oficial do CADE, 2014. Acesso informao > Institucional > Organograma.

Um dos objetivos deste trabalho entender a composio hierrquica da autarquia,

bem como a ordem de tramitao dos processos. Neste sentido, cabe elucidar o papel que a
Superintendncia-Geral possui na tomada de deciso, uma vez que compete a ela, dentre
outras funes, a de instaurar e instruir processo administrativo para a imposio de sanes
administrativas por infraes ordem econmica, conforme inciso V, da Lei n 12.529. O
conselho pode avocar os casos entendidos como novios competio, se assim for

determinado. O Tribunal Administrativo composto pelo presidente e por seis conselheiros.

Todos tem poder de voto e suas decises podem ser: (a) aprovao integral; (b) aprovao
com restries (remdios) e (c) reprovao. Neste aspecto, objetiva-se responder quatro
questes elementares:
(I)

Quais fatores influenciam a deciso do Tribunal Administrativo?

(II)

Como o processo de deciso estruturado?

(III)

Em que medida o ncleo decisrio est isolado de possveis externalidades?

3.2 O CONCEITO DE COMUNIDADE EPISTMICA APLICADO AO CADE

O ponto de partida a ideia de que, conforme Peter M. HAAS (1992, p.3), an
epistemic community is a network of professionals with recognized expertise and competence
in a particular domain and an authoritative claim to policy-relevant knowledge within that
domain or issue-area. Assim, investiga-se o CADE como uma possvel comunidade
epistmica, situada na interseco entre o direito e a economia. De acordo com HAAS
(ibdem), although an epistemic community may consist of professionals from a variety of
disciplines and backgrounds, they have (1) a shared set of normative and principled beliefs
[] (2) shared causal beliefs [] (3) shared notions of validity [] (4) a common policy
enterprise.
O conceito de comunidade epistmica geralmente est associado a um grupo de
especialistas (pesquisas autnomas, universidades e redes internacionais de pesquisadores, por
exemplo), que aconselha os policy makers na tomada de deciso, seguindo o modelo de
dficit, where epistemic communities are required to fill gaps in decision-makers
knowledge (DUNLOP, 2009, p.292-294). No entanto, conforme Maia K. Davis CROSS
(2013, p.153), it is important to appreciate that epistemic communities are also often located
within government structures, although they continue to exercise independent agency. Rather
than making such communities less influential, this may afford them greater access to
decision processes. Indeed, in some circumstances, governments are the catalyst, bringing
groups of experts together expressly to provide advice.
A interao dos profissionais, situados nesta rea estratgica do governo brasileiro,
refora a relao entre o direito e economia. Afinal, o ambiente interdisciplinar e abre
espao para o surgimento de um conhecimento que pode ser maior do que a soma de ambos

os saberes. Diante do exposto, procurar-se- compreender essa comunidade epistmica, a

partir do perfil acadmico/profissional do conselho do CADE, e a sua relao com as demais
instncias deste rgo regulador. Nesse sentido, as questes centrais so:
(I)

Quais as caractersticas de uma possvel comunidade epistmica de direito da

concorrncia?
(II)

Como se deu o processo de construo do saber econmico-jurdico que norteia a

defesa da concorrncia? Qual foi sua relao com a teorizao econmica da escola
neoclssica?
(III)

Como se d a comunicao entre os conselheiros do CADE e outros especialistas

nessa rea?

3.3 CASOS LUZ DA TEORIA

Analisar-se-o os atos de concentrao, especificamente fuses e aquisies. Os
casos selecionados obtiveram (b) aprovao com restries. Assim, visa-se entender o
processo decisrio para entender casos de dissenso, como ocorrido no ATO DE
CONCENTRAO n 08012.004423/2009-18, que criou a Brasil Foods. Na oportunidade, o
relator Carlos RAGAZZO foi sumariamente contra a fuso, o que no evitou sua aprovao.
O CADE um rgo que trata de uma matria substancialmente interdisciplinar.
Assim, seu corpo tcnico-funcional [] can consist of social scientists or individuals from
any discipline or profession who have a sufficiently strong claim to a body of knowledge []
(HAAS, 1992, p.16).
Portanto, necessria a anlise dos votos da relatoria e do conselho para que se
consiga compreender a rationale do processo decisrio e a sua interferncia na defesa da
concorrncia no Brasil. Nesse momento, levantam-se trs questes fundamentais:
(I)

Em que medida o voto do relator interfere na deciso final?

(II)

Como o consenso construdo? Em quais situaes ele no existe?

(III)

Qual a caracterstica de cada voto e sua racionalidade? Qual o arcabouo terico

que predomina em cada caso?

4 OBJETIVOS ESPECFICOS

Entender a relao interdisciplinar presente nas decises, argumentando-se que no

se trata to somente da legitimao da teoria econmica (neoclssica), mas, da aplicao de
um conhecimento novo, oriundo da interseco entre direito e economia, e criado nesse
processo decisrio por uma comunidade epistmica.
Elaborar um quadro contendo o nmero de vezes em que cada conselheiro optou por
(a) aprovao integral; (b) aprovao com restries (remdios) e (c) reprovao, para
fuses e aquisies desde 1994.
Elaborar um quadro apresentando informaes sobre os conselheiros desde 1994,
contendo: (i)formao acadmica, (ii) curriculum profissional e (iii) possvel filiao
partidria.

5 PROPOSTA METODOLGICA

A compreenso da estrutura/funcionamento da defesa da concorrncia no Brasil e,

por conseguinte, do papel que o CADE possui nesse processo, consistir, preliminarmente, na
reviso da Lei n 12.529, da Constituio Federal (artigos 170, 173, 174), e da obra Defesa da
concorrncia no Brasil: 50 anos, elaborada pelo CADE em 2013. Ademais, deve-se adentrar
a interseco entre direito e economia. Para tanto, prope-se a leitura da obra de Calixto
Salomo FILHO, intitulada Direito Concorrencial: as estruturas (2007) e do livro A Ordem
Econmica na Constituio de 1988, de Eros Roberto GRAU (2000).
O segundo momento entender o CADE luz do conceito de comunidade
epistmica. Esta tentativa se dar, a priori, pela reviso dos trabalhos de Peter. H. HAAS:
Introduction: epistemic communities and international policy coordination (1992) e
Epistemic communities (2007). Para consolidar o entendimento e desenvolver o conceito,
revisar-se-o as contribuies de Claire A. DUNLOP: Epistemic communities (2009) e Policy
transfer as learning: capturing variation in what decision-makers learn from epistemic
communities; e o artigo de Maia K. Davis CROSS: A European Epistemic Community of
Diplomats (2008). Por fim, para expor as caractersticas especficas desta comunidade
epistmica, como consensos, por exemplo, tem-se o objetivo de realizar entrevistas durante o
Programa de Intercmbio no CADE (PinCADE). Este evento tem o objetivo de difundir e
fortalecer a cultura de defesa da concorrncia, promover a cooperao cientfica e estimular
discusses e estudos acadmicos sobre o tema (CADE, 2014).
Em seguida, ser feita uma pesquisa documental dos casos a serem estudados, a
partir dos dados primrios dos votos escritos dos relatores, disponibilizados nas atas das
reunies do CADE, bem como nos udios dos votos dos conselheiros.
Quanto ao processo de investigao sobre o perfil dos conselheiros, sugere-se a
aplicao de um questionrio elaborado para traar o perfil acadmico, profissional e poltico
dos conselheiros, aps uma pesquisa preliminar na Plataforma Lattes.

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REFERNCIAS

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