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Sistema Poltico de la Repblica Federal de Alemania

Juan Carlos Monedero (UCM)


ndice: 1. Estado federal, Estado de derecho, Estado de partidos: antecedentes
histricos de la cultura poltica alemana. 1.1 Alemania fin de siglo: el cierre de
una poca. 1.2 Fases de la poltica alemana. 1.2.1 La era guillermina. 1.2.2 La
Repblica de Weimar. 1.2.3 El nazismo alemn: el Tercer Reich. 1.2.4 La
Alemania dividida. 1.2.5 La Alemania unificada.. 2. La Ley Fundamental de
Bonn. 3. La organizacin federal del Estado. 4. El Presidente Federal. 5. El
Parlamento. 5.1 El Bundestag (Dieta Federal). 5.2. El Bundesrat (Consejo
Federal). 5.3 El proceso legislativo. 6. Gobierno y administracin. 7. El poder
judicial. 8. La participacin poltica. 8.1 El sistema electoral. 8.2 el Sistema de
partidos. 8.3 Los grupos de presin. 8.4 Los medios de comunicacin. 9. La
poltica europea de Alemania y las relaciones internacionales. 10. Bibliografa.
Objetivos: La Repblica Federal de Alemania, como la principal potencia
econmica de la Unin Europa, es uno de los pases de mayor relevancia
mundial. Su frustrada configuracin como Estado nacional sin Austria-, la
tarda incorporacin al reparto colonial, su conflictivo desarrollo poltico durante
el siglo XX, as como su responsabilidad en dos guerras mundiales, hacen de
este pas un caleidoscopio poltico central en el panorama mundial. Tres rasgos
centrales, anclados en su constitucin, son sus principales seas de identidad
poltica: el Estado social, el federalismo y la divisin de poderes, culminada
sta ltima con la existencia de un Tribunal Constitucional activo e
independiente en un pas que, desde 1949, ha realizado 52 reformas
constitucionales sin conflicto.
Ideas y conceptos clave: Estado social; federalismo; divisin de poderes;
Tribunal Constitucional; Grundgesetz; SPD; CDU-CSU; Die Linke/La izquierda;
Los Verdes; FDP; Era Guillermina; Repblica de Weimar; nazismo; Repblica
Democrtica Alemana; unificacin alemana; Bundestag; Bundesrat; Lnder;
sistema electoral; Canciller Federal; Presidente Federal; corporativismo;
cogestin.
1. Estado federal, Estado de derecho y Estado de partidos: antecedentes
histricos de la cultura poltica alemana
1.1 La nueva Alemania tras la unificacin: el alejamiento de Europa
Tres de los principales rasgos del sistema poltico alemn construidos
desde el final de la Segunda Guerra Mundial estn sometidos a profundos
cambios: el Estado social, amenazado por la crisis del modelo neoliberal y la
crisis general del sistema (econmica, financiera, energtica, inmobiliaria,
alimentaria, laboral, etc.); el federalismo, replanteado con una profunda reforma
constitucional en el ao 2006, en respuesta a problemas internos la capacidad
de veto del Bundesrat cuando tena una mayora de un signo poltico diferente
al del gobierno- y tambin a los cambios en una economa cada vez ms
globalizada y la vinculacin institucional cada vez ms estrecha con la Unin
Europea; y la propia relacin con Europa, cuestionada por la prdida de

influencia de Alemania en una UE ampliada a 27 y por la recuperacin de la


autoestima alemana, tras la reunificacin del ao 1990, que la lleva a dar por
superado el estigma de la Segunda Guerra Mundial y el Holocausto contra el
pueblo judo. La cada del Muro en 1989, smbolo del fin de la guerra fra y de
la derrota del bloque sovitico, abra una nueva realidad en una Alemania
cuyos mximos esfuerzos desde la rendicin incondicional de 1945 a las tropas
americanas y luego a las soviticas, fue volver a juntar el pas dividido en 1949
por motivo del enfrentamiento entre Washington y Mosc.
El ao 2000, dcimo aniversario de la unificacin de los dos pases
separados tras la Segunda Guerra Mundial, se inauguraba en Alemania con
una noticia de honda significacin poltica: la Fiscala Federal del Estado abra
una investigacin al ex Canciller y presidente honorario de la Unin
Democrtica Cristiana (CDU), Helmut Kohl, quien haba sido mximo
responsable del gobierno de Alemania entre 1982 y 1998 y presidente de la
CDU durante veinticinco aos (1973-1998): el dirigente que ms tiempo haba
estado gobernando en Alemania despus del Kaiser Guillermo II.
La apertura de la investigacin deba aclarar si proceda el
procesamiento al Canciller de la unificacin por malversacin de fondos. Se
trataba del uso particular que haba realizado Kohl entre 1993 y 1998 de
donaciones secretas por valor de, aproximadamente 2 millones de marcos (un
milln de euros). Esta acusacin se entremezclaba con toda una cadena de
informaciones que ligaban a la CDU con una trama paralela de contabilidad
que demostraba su financiacin ilegal por parte de empresas que se haban
beneficiado de decisiones administrativas tomadas por el Gobierno. La
conculcacin de la Ley de Partidos alemana, que establece claramente en su
artculo 21 la publicidad de la financiacin de los mismos, era, pues, un hecho.
En el centro de la polmica estaba la negativa del ex Canciller a dar los
nombres de las personas que le haban entregado el dinero, a lo que se neg
aduciendo obligaciones de honor pese a las presiones dentro de su partido
para que pusiera fin al escndalo. La sospecha de que la ocultacin de los
nombres estaba relacionada con el intento de impedir que salieran a relucir
nuevas implicaciones era generalizada en la oposicin y la prensa. Una
comisin de investigacin parlamentaria se form para dilucidar las
responsabilidades.
La cultura poltica alemana, intolerable ante la informacin de un
comportamiento irregular de sus polticos, exigi la comparecencia de Kohl:
deba dar explicaciones pblicas de su comportamiento. Alemania es una
democracia a la defensiva que, en recuerdo de su pasado, muestra un hondo
respeto a las reglas de juego democrticas. La explicacin dada por el antiguo
Canciller se vinculada a lo que sera su mximo blasn, la unificacin de
Alemania, smbolo del supuesto fin del Sonderweg (camino especial) que haba
estigmatizado a su pas. Kohl intent justificar la existencia de dinero donado
annimamente, y del que slo l era responsable, afirmando haber dedicado
esas cantidades, an a sabiendas de que transgreda la ley, a reforzar a la
CDU en el territorio de la antigua Repblica Democrtica Alemana (RDA), con
el fin de frenar al Partido del Socialismo Democrtico (PDS), la fuerza poltica
heredera del partido comunista de la RDA. El recurso a la nacin alemana, una
constante en la corta historia de Alemania, volva a hacerse or. De nuevo se
brindaba un inters que era presentado como superior a las formalidades
democrticas (en este caso, frenar a los poscomunistas). La guerra fra daba

sus ltimos coletazos. Los cinco nuevos Lnder del Este, como hermanos
pequeos, eran tutelados desde el centro. Durante el proceso de unificacin y
en los aos posteriores se ha sealado cmo el principio federal alemn, un
elemento caracterstico del sistema poltico de la RFA, se vea debilitado por la
unificacin, toda vez que la debilidad poltica (y econmica) de los territorios del
Este de Alemania significaban el refuerzo de la administracin central. La
tutela de la RDA desde Bonn, capital de la RFA hasta 1991 (cuando sera
sustituida por Berln), y la labor omnmoda de los principales partidos alemanes
(CDU, SPD y el Partido Liberal Democrtico, FDP) en el territorio de la antigua
Alemania Democrtica era una seal en esa direccin debilitadora del
federalismo. Y como siempre, todo este proceso tena lugar bajo la mirada
siempre suspicaz de la Unin Europea.1
Es cierto que este tipo de comportamientos ocurren en buena parte de
las democracias occidentales y que tambin se haban dado antes tambin en
Alemania, cuando entre 1982 y 1987 sali a la opinin pblica un sonado
asunto relacionado con el consorcio industrial Flick que llev, incluso, a la
dimisin del Presidente del Bundestag miembro de la CDU- y al Ministro de
Economa afiliado al FDP-. Pero el referido Spendenaffr (el asunto de las
donaciones), adems de marcar un cambio de poca daba cuenta de manera
resumida de los principales rasgos del sistema poltico alemn. Estos rasgos
seran los siguientes: (1) el poder del Canciller, algo ms que un primus inter
pares dentro del gobierno; (2) la centralidad de los partidos en el
funcionamiento del sistema poltico (el llamado Parteienstaat o Estado de
partidos); (3) la importancia de la guerra fra en la evolucin poltica de
Alemania desde la derrota militar del III Reich en 1945, y el peculiar papel
desempeado por la idea de nacin en el desarrollo de Alemania; (4) el rigor
del Estado de derecho en Alemania, con un funcionamiento desarrollado de la
divisin de poderes y la consiguiente independencia del poder judicial y la
autonoma relativa del Parlamento; (5) las transformaciones del federalismo; (6)
los problemas vinculados a la poltica de grosse Koalition (gran coalicin), esto
es, el acuerdo generalizado entre las principales fuerzas polticas acerca del
funcionamiento del sistema poltico; (7) la vinculacin creciente entre poltica y
economa en un mundo crecientemente globalizado, con la consiguiente
amenaza a la frmula economa social de mercado, clave del milagro
econmico alemn de posguerra; (8) la fortaleza de la sociedad civil y la
existencia de medios de comunicacin independientes; (9) la creciente
1

La declaracin de Bonn como capital de la RFA est vinculada al deseo de las potencias
vencedoras de la Segunda Guerra Mundial (EE.UU., Inglaterra y la URSS) de evitar cualquier
nueva inclinacin de Alemania hacia Oriente, es decir, hacia un lugar geogrfico
supuestamente ligado a la irracionalidad antiilustrada, lo que se identificaba con una capital,
Berln, que simbolizaba a la Prusia militarista y su desprecio por los ideales de la Ilustracin
(Berln haba sido la capital de Prusia, de la Alemania imperial, de Weimar y del nazismo). En
ese sentido, una pequea ciudad, ms cercana a Europa occidental que al centro y Este
europeos, debiera servir para conjurar ese peligro. Esa lucha alemana entre Oriente y
Occidente es la que retrata la clebre novela de Thomas Mann La montaa mgica, con el
enfrentamiento entre el liberal Settembrini y el intolerante jesuita Naphta. La complejidad del
futuro de Berln tras la derrrota de Alemania se incrementaba al haber sido el ejrcito rojo el
primero en entrar en la capital del III Reich y colocar la simblica bandera comunista sobre el
ruinoso tejado del Reichstag. Desde el bloqueo de Berln en 1948 hasta la cada del muro en
1989, Berln ha sido el referente por excelencia, y casi nunca exento de conflictos, de Alemania
(Prez-Espejo, 1995). En la RDA sigui siendo Berln la capital desde 1949.

europeizacin de la poltica alemana, bien de manera institucional, bien como


referencia poltica permanente.
Si en algo estaban de acuerdo politlogos, periodistas, polticos y
ciudadanos era que con la acusacin al Canciller de la unificacin una poca
tocaba a su fin. Apenas un mes antes de la comparecencia pblica de Kohl, en
noviembre de 2000, una foto quera simbolizar toda una poca: Kohl,
Gorbachov y Bush celebrando el dcimo aniversario de la cada del muro de
Berln en 1989. Esta celebracin, pretenda al tiempo zanjar la guerra fra y el
siglo XX, y entregaba a estos tres polticos un dulce momento al representar
con especial brillo un cierre de poca. Tres hombres que haban vivido la
experiencia de la Segunda Guerra Mundial, que haban caminado el trecho
hacia las democracias actuales desde sitios bien diferentes, tres hombres que
haban cambado la faz del mundo, ahora decan adis con desigual fortuna en
la valoracin que sus ciudadanos hacan de su labor.
En 1998, Helmut Kohl era sustituido en la presidencia del gobierno por el
socialdemcrata Gerhard Schrder, en una coalicin con Los Verdes.
Inauguraba el ao 2000 con la casa en orden y sus tradicionales adversarios
heridos, de manera tal que los vaivenes de la tercera va (neu Mitte en su
versin alemana), o las pugnas internas motivadas por la oposicin del ala
socialdemcrata tradicional - simbolizada en Oskar Lafontaine - eran problemas
menores vista la debilidad de la oposicin democristiana. Ciertamente, los
inicios del siglo XXI, una vez quebrada la hegemona de la CDU-CSU durante
buena parte de la existencia de la RFA, era socialdemcrata. La segunda
comparecencia en las urnas de Schrder tambin careca de grandes
problemas. La oposicin del SPD a la segunda guerra de Irak (a diferencia del
apoyo que haba brindado a la primera), ms una inundacin en el Este,
manejada con gran pericia meditica por Schrder (que se moj literalmente),
le llev a una nueva victoria en 2002, renovando la formacin de Gobierno con
Los Verdes.
A partir de ese momento, Schrder, al igual que la socialdemocracia
britnica, francesa o espaola, decidi hacerse cargo del ajuste econmico que
reclamaba la crisis del modelo. La ausencia previa en Alemania de gobiernos
neoliberales duros (como el de Thatcher en Inglaterra), hizo que los recortes
realizados por el gobierno del SPD fueran ledos por los fuertes sindicatos
como un ataque a los derechos laborales y al Estado social consagrado en la
Grundgesetz, la Ley Fundamental, nombre de la Constitucin alemana. En
verdad, tanto la llamada Agenda 2010 como el paquete Hartz IV, suponan
evidentes reducciones del seguro de desempleo, recortes de subsidios,
ampliacin de la edad de jubilacin y ampliacin de los horarios comerciales,
aspectos todos de gran relevancia en la cultura econmica alemana. La
asuncin por parte de la socialdemocracia de las polticas econmicas propias
de la CDU, llevaron a sucesivas derrotas del SPD en las elecciones regionales
durante ese segundo mandato de Schrder. Pretendiendo disciplinar a su
propio partido que le reprochaba haberse inclinado demasiado a la derecha-,
Schrder adelant las elecciones un ao forzando la Ley Fundamental con el
beneplcito del Tribunal Constitucional (como constitucionalmente el Canciller
no puede disolver el Parlamento, provoc una mocin de confianza donde la
abstencin de sus propios diputados gener la disolucin del Parlamento y la
convocatoria de elecciones). La falta de un programa poltico propio de la
socialdemocracia, junto a las dificultades econmicas, ayudaran a construir la

imagen de Angela Merkel, una poltica proveniente del Este, a la que la prensa
presentara como la Margaret Thatcher que Alemania necesitaba (Anderson,
2009). La campaa de Merkel, basada en reducciones de impuestos y
motivaciones individualistas, dio, por la dureza de sus aseveraciones, una baza
ideolgica al SPD, que la us acusndola de poner en riesgo el Estado social
alemn. El resultado electoral en 2005 gener prcticamente un empate. Una
gran coalicin entre el SPD, ya sin Schrder, y la CDU fue la solucin.
Alemania, que arrastraba desde la unificacin el lastre de incorporar al primer
mundo a 16 millones de personas provenientes de la extinta Repblica
Democrtica Alemana (RDA), poda encontrar una ms fcil salida poltica si
los dos grandes partidos se hacan cargo de los ajustes. ste se hizo
principalmente sobre los trabajadores (incrementos de la jornada laboral y
menores salarios), aunque el mantenimiento de algunos elementos propios del
modelo corporatista alemn, tales como la cogestin empresarial entre
trabajadores y empresarios (que evit las deslocalizaciones al estar sentados
los sindicatos en los consejos de administracin), la alta productividad (y, por
tanto, la capacidad exportadora alemana) y el papel de las cajas de ahorro
(ligadas al territorio y, por tanto, comprometidas con los prstamos a las
empresas), permitieron una mejora de la economa que beneficiara a la nueva
Canciller.
Pero la nueva Alemania surgida de la unificacin no debe confundirse
con un lugar idlico ausente de fricciones. Los ataques constantes a extranjeros
llevaron a Alemania a ocupar los primeros lugares en los informes
internacionales sobre racismo (PNUD, 2000: 3). La tercera generacin de
inmigrantes estn asumiendo sus races originales principalmente turcas-, y
con los consiguientes problemas de integracin y las fricciones donde
alemanes pobres sin estudios de origen alemn se enfrentan a alemanes
pobres sin estudios de origen turco. En una direccin similar, la presencia de
Alemania en zonas de conflicto internacional sigue generando recelos tanto
dentro como fuera del pas, incluso cuando sta tiene lugar bajo mandato de la
ONU. Las comparaciones con otros momentos histricos, cuando la Alemania
de Hitler llev a Europa la ms terrible guerra de la que hay memoria, son
constantes, fuera en Yugoslavia o en Libia (pese a la peticin de buena parte
de la intelectualidad ligada al SPD y a la CDU-CSU de recuperar la
normalidad recuperando el intervencionismo militar, en este caso amparado
en la coartada de las guerras humanitarias). Otra nueva lnea de conflicto
abierta est vinculada a la coalicin de gobierno entre el SPD y Los Verdes, ya
que estos ltimos, aunque encabezados por su ala ms moderada, siguen
planteando problemas a la poltica medioambiental socialdemcrata (menos a
la participacin militar alemana, donde el giro belicista de Los Verdes arrastr
su antigua faceta pacifista heredera del mayo del 68). Los problemas
econmicos, principalmente el paro, comparativamente muy alto en el territorio
de la antigua RDA, se mostr como un problema grave desde los comienzos de
la unificacin, y an se mantiene (con agravantes recurrentes, como el xodo
de jvenes que abandonan el territorio de los llamados nuevos Lnder para ir a
trabajar a la parte occidental de Alemania). La irrupcin con relevancia electoral
de los poscomunistas del Partido del Socialismo Democrtico, an ms con la
creacin de La Izquierda (Die Linke) abri igualmente otra perspectiva de
colaboracin del SPD, esta vez con una izquierda ms tradicional, que,

fuertemente criticada por los democristianos de la CDU-CSU e, incluso, por las


alas moderadas del SPD y de Los Verdes, slo ha tenido lugar algunos
mbitos regionales, pese a que una coalicin SPD-Verdes-La Izquierda lograra
mayora incluso en el mbito federal.
1.2 Fases de la poltica alemana:
Un somero paseo por la historia poltica alemana nos permite sealar
cuatro grandes momentos desde su fundacin en 1871 (Cotarelo, 1993: 19): (1)
el Obrigkeitstaat guillermino, esto es, el Estado autoritario prusiano - (18711918); (2) la Repblica de Weimar (1918-1933); (3) el III Reich
nacionalsocialista (1933-1945); (4) la Alemania dividida (1945-1989). A stos
cabra aadir una nueva fase, (5) la Alemania unificada (1990 en adelante).
La aventura imperial de la era guillermina (1871-1918)
Desde el Congreso de Viena de 1815, el mbito alemn funcionaba
polticamente a travs de la Confederacin Alemana (Deutsches Bund). sta
estaba formada por Austria, quien posea la presidencia, Prusia y treinta y siete
pequeos Estados que se mantenan bajo la tutela de las grandes potencias.
Pese a que Austria doblaba en poblacin y territorio a Prusia, conforme avanz
el siglo los prusianos fueron ganando en fuerza econmica y militar a Austria,
quien terminara siendo un Estado subordinado a los intereses prusianos. La
guerra de Prusia y Austria contra Dinamarca en 1864, ganada por las fuerzas
germanas, marc el inicio claro de la rivalidad entre las dos potencias que se
disputaban la hegemona alemana. Las guerras entre Prusia y Austria en
1866-67 y en 1870-71 zanjaran la balanza en favor de Prusia. sta dirigira la
unificacin tras la disolucin en 1866 de la Confederacin Alemana y la
creacin de la Confederacin Nortealemana, iniciando lo que se conoce como
la pequea Alemania de la que quedaba excluida Austria por voluntad propia.
En 1870, la poltica de Bismarck de Blut und Eisen (sangre y hierro)
desembocara en la guerra franco-prusiana. La victoria prusiana trajo consigo la
clara hegemona de Prusia al unirse a la Confederacin Nortealemana los
Estados del sur. El 18 de enero de 1871, Guillermo I, rey de Prusia, era
proclamado Emperador de Alemania. Se iniciaba el segundo Imperio Alemn
(Deutsches Kaiserreich), pretendida continuacin del Sacro Imperio Romano
que haba existido entre 962 y 1806.
Durante el periodo guillermino funcion un Estado autoritario en cuanto
era una monarqua constitucional no parlamentaria donde se concentraban
frreamente los poderes en el Emperador y en el Canciller Imperial (la
Constitucin les otorgaba la direccin de la nacin). Puede hablarse, por tanto,
de un rgimen personal (Jesse, 1981). En este segundo Imperio, la tradicin
federal histrica alemana segua, sin embargo, dejando su impronta, si bien
aspectos clave como la poltica exterior o la declaracin de guerra competan al
poder central. El Imperio funcionaba como un Estado federal, aunque los
Estados miembros mantenan competencias tales como la representacin
exterior o el requisito de su aprobacin para determinados aspectos (la
declaracin de guerra necesitaba la aprobacin del Bundesrat (Consejo
Federal). Si bien la direccin de la nacin corresponda al Emperador y al
Canciller, la soberana descansaba colegiadamente en el Bundesrat. Pero en

realidad, era el Canciller, figura en la que se concentraban muchos poderes,


quien diriga la poltica nacional. La composicin del Bundesrat era proporcional
al territorio (con un total de 25 Estados federados), y pese a que Prusia no
tena mayora en el mismo (posea 17 votos de 58, pues, como recoga el
artculo 6 de la Constitucin, asuma los votos de otros Estados), una alianza
en su contra no era una prctica corriente. Una de las formas de garantizar el
poder por parte de Prusia estaba en que bastaba una oposicin de 14 votos en
el Bundesrat para que no prosperase ninguna reforma constitucional. En
conclusin, puede afirmarse que el carcter federal era simplemente formal
(Laufer/Mnch, 1997: 39). Por otro lado, el Reichstag (Dieta Imperial) era, al
menos nominalmente, el rgano representativo de la nacin alemana. Era
elegido por sufragio universal masculino directo (mayores de 25 aos) en todo
el territorio. Pese a poseer este carcter representativo, no poda exigir
responsabilidades al Canciller Imperial, pues a ste lo nombraba en exclusiva
el Emperador (siendo desempeado el cargo normalmente por el Canciller de
Prusia). Su labor se concentraba en la produccin legislativa y en la aprobacin
de los presupuestos, compartiendo con el Bundesrat esa capacidad. Le
corresponda al Bundesrat , con la autorizacin del Emperador, la disolucin del
Reichstag. En cuanto al sistema electoral, se elega por un sistema de mayora
absoluta, debiendo irse a una segunda vuelta en caso de no alcanzarla en la
primera ningn candidato. Eso beneficiaba a los partidos conservadores, que
se aliaban para frenar el paso a los diputados socialistas. E igualmente, la
proporcin entre votos y escaos tampoco era proporcional (ya en 1890 tenan
los socialistas mayora de votos pero slo tuvieron mayora de escaos en
1912). Este conjunto de factores obligan, pues, a que no pueda hablarse, pese
a que se presentase en la poca como tal, de una parlamentarizacin del
sistema poltico alemn, ya que no poda hablarse de un gobierno colegiado
responsable ante el Parlamento.
La Repblica de Weimar (1918-1933)
La proclamacin de la Repblica de Weimar (1919) vino precedida por
una tumultuosa situacin social motivada por: (1) la derrota militar en la Primera
Guerra Mundial; (2) el agravamiento de la cuestin social, con la introduccin
en la agenda poltica del cambio revolucionario facilitado por el triunfo en Rusia
de la revolucin bolchevique; (3) el agotamiento del modelo articulado por la
Constitucin de 1871; (4) y, especialmente, el colapso de una monarqua
exhausta por sus propios errores. Conviene resaltar que la derrota militar trajo
aparejados los problemas de la desmovilizacin, de la procura de alimentos,
as como tensiones separatistas (recordemos la importancia del contenido
federal en la historia alemana). Y fue el intento de los responsables de la
armada de hacer un ltimo viaje de la muerte para enfrentarse a los ingleses en
la desembocadura del Tmesis, mientras se estaba negociando ya con el
Presidente Wilson la capitulacin, lo que motiv en octubre de 1918 el
levantamiento de los marinos en Wilhemhaven y pobl poco a poco de
banderas rojas las cubiertas de los barcos y los muelles alemanes. Fue el
comienzo de una revolucin que se transmitira con rapidez a las principales
ciudades alemanas. Este conjunto de problemas caus el descontento del que
se nutriran las fuerzas de la izquierda. La derrota del ejrcito del Kaiser en la
guerra fue la causa de la revolucin y no al contrario, como luego argumentara

el nazismo para justificar su poltica represora (Ptzsch, 1992). Esas


convulsiones sociales fueron, a su vez, el escenario para una de las
explosiones artsticas ms relevantes de Alemania, asociando al periodo de
Weimar, entre otros, los nombres de Bertold Brecht, Kurt Weil, George Grosz,
Fritz Lang, Kurt Tucholsky, Walter Gropius y el movimiento artstico de la
Bauhaus.
El 9 de noviembre abdicaba el Emperado Guillermo II en favor del
Prncipe Max von Baden y hua a Holanda. Ante el vaco de poder, se cre un
gobierno provisional compuesto por el Partido Socialdemcrata (SPD) y una
escisin de esa misma formacin, el Partido Socialdemcrata Independiente
(USPD). El Gobierno estaba dirigido por Friedrich Ebert (SPD), quien hubo de
enfrentarse no slo a la firma del armisticio sino a la revolucin que se haba
puesto en marcha. El mismo da 9, Philipp Scheidemann, del SPD, proclamaba
la Repblica Alemana como forma de frenar a los sectores ms izquierdistas.
Frente a ese anuncio, Karl Liebknecht, de la Liga Espartaquista (germen del
futuro Partido Comunista Alemn), proclamaba la Repblica Socialista Libre. El
19 de enero de 1919 eran convocadas elecciones constituyentes, siendo el
SPD el partido ms fuerte de la cmara pero sin alcanzar una mayora ni
siquiera alindose con el USPD (respectivamente, el 379 % de los votos y 163
escaos y 76% y 22 escaos, de un total de 421). En febrero se creara la
Coalicin de Weimar entre el SPD, los catlicos del Centro (Zentrum) y el
Partido Democrtico Alemn (opuesto tanto a la vuelta de la monarqua como a
una repblica consejista al estilo sovitico), logrando entre todos una cmoda
mayora.
A comienzos de enero, un mes despus de haber sido creado el Partido
Comunista Alemn, comenz un levantamiento popular en Berln, que despus
se extendera a otras ciudades. Este movimiento reclamaba una repblica
consejista (sobre el modelo de los soviets). Desde la perspectiva
socialdemcrata se entenda el levantamiento como un intento de emular el
modelo leninista (donde la vanguardia de revolucionarios profesionales
articulados en el partido comunista sustitua al pluralismo poltico). La rpida
convocatoria de elecciones a una Asamblea Nacional Constituyente tena como
uno de sus fines frenar los impulsos revolucionarios. La desconfianza de la
socialdemocracia ante la espontaneidad de las masas era un elemento clave
de sus anlisis. De hecho, el SPD opt finalmente por la alianza con fuerzas
polticas vinculadas al pasado, lo que radicaliz an ms a los trabajadores y
situ en posiciones de poder a personas y grupos nada comprometidos con las
formas democrticas (uno de los factores de la debilidad de la Repblica de
Weimar). Friedrich Ebert, como mximo responsable poltico, y Gustav Noske,
nombrado Comandante en jefe, fueron los encargados de reprimir duramente el
levantamiento con la ayuda de los freikorps, grupos de voluntarios vinculados a
la derecha, financiados por los industriales y organizados por el ejrcito
(Fulbrook, 195: 223). Rosa Luxemburgo y Karl Liebknecht, los mximos
representantes de la Liga Espartaquista, fueron brutalmente asesinados el
mismo da de las elecciones por oficiales del ejrcito. La connivencia de la
recin estrenada repblica con los sectores ms conservadores vinculados al
antiguo rgimen provoc la progresiva radicalizacin de los sectores a la
izquierda del SPD, que vean en la Repblica una organizacin poltica de la
burguesa. Los obreros revolucionarios que organizaban huelgas generales
fueron ms duramente reprimidos militar y judicialmente que los insurrectos

que protagonizaron el golpe de extrema derecha dirigido por Wolfgang Kapp y


sus freikorps en 1920. Hay que recordar que aquella intentona golpista fue
abortada slo gracias a una huelga general protagonizada por los obreros
(Abendroth, 1980).
El 6 de febrero se reuna la Asamblea Nacional en la ciudad de Weimar,
famosa a travs del legado cultural de Goethe y Schiller (ms tarde, como
terrible paradoja, se instalara junto a ella el campo de concentracin de
Buchenwald), convencida de que all encontraran la tranquilidad que faltaba en
el Berln revolucionario para redactar la Constitucin que tomara el nombre de
la ciudad. El borrador sobre el que trabajaran haba sido redactado por el
jurista y profesor berlins Hugo Preuss por encargo de Ebert, lo que otorgaba
unidad al conjunto. En el Prmbulo haca ya aparicin la nueva concepcin de
Alemania y la incorporacin de los derechos sociales:
El pueblo alemn, de acuerdo en sus poblaciones, y animados por la voluntad
de renovar y consolidar en libertad y justicia al imperio, de servir la paz interna y
exterior y promover el desarrollo social, se otorga esta Constitucin

Tras declararse en su artculo 1 una repblica y sealar que el poder del


Estado proceda del pueblo, la reforma del artculo 15 de la Constitucin de
1871 introduca, ahora de forma real, la forma parlamentaria de Gobierno en
Alemania (Garca Cotarelo, 1995: 261), y daba respuesta a una de las
reclamaciones del Presidente norteamericano Wilson tras la guerra:
El Canciller necesita para el ejercicio de su funcin de la confianza del
Bundestag. El Canciller asume la responsabilidad por todos los actos que
realice el Emperador en el ejercicio de sus competencias constitucionales. El
Canciller y su sustituto son responsables ante el Bundestag y el Bundesrat por
el ejercicio de sus competencias

La Constitucin de Weimar, basada en parte en las Constituciones de


1849 y 1871, estableca la soberana popular, el sufragio universal directo y
secreto de hombres y mujeres - por vez primera - a partir de los 20 aos, con
una proporcionalidad prcticamente total, y la sealada responsabilidad ante el
Parlamento del Canciller y del Presidente de la Repblica (que nominalmente
ya no lo era del Reich, rebajando as las connotaciones monrquicas del
pasado imperial). El Canciller, nombrado por el Presidente, diriga
nominalmente el gobierno, si bien su figura estaba siempre atrapada entre las
lbiles mayoras parlamentarias que le otorgaban su confianza, y la amenaza
que supona la capacidad del Presidente para destituirle. El Parlamento
(Reichstag) funcionaba bsicamente como un rgano consultivo y de control
donde estaban representados los 17 Estados federados. Para compensar al
Parlamento, el Presidente era elegido por sufragio universal directo con un
mandato de siete aos (algo insistentemente recomendado por Max Weber).
Las relevantes funciones de ste llevaron a caracterizarle como un Erzatzkaiser
(sustituto del Emperador), que terminara llevando a la Repblica a un sistema
presidencialista de facto, especialmente desde la muerte de Ebert en 1925 y su
sustitucin por el Mariscal Otto von Hindenburg. Al Presidente le corresponda
el nombramiento y la separacin del cargo del Canciller y de los miembros del
Gobierno; la disolucin del Parlamento (lo que rebajaba sustancialmente la
capacidad de ste); someter las leyes emanadas del Reichstag, si lo
9

consideraba pertinente, a consulta popular; el mando supremo del ejrcito; y,


sobre todo, en virtud del artculo 48 (sobre el Estado de emergencia), tena la
posibilidad de tomar medidas contra lo que interpretase como perturbaciones
del orden, lo que le facultaba para gobernar a travs de Decretos
presidenciales al margen del Parlamento. La introduccin en la Constitucin de
elementos de democracia directa (el artculo 73 introduca el plebiscito popular,
y bastaba el 10% de los electores para elaborar un proyecto de ley que poda
ser sometido a votacin popular) abri paso a la demagogia durante los aos
de la Repblica, y est en la base del ascenso en 1925 a Presidente de la
Repblica del mariscal Hindenburg. Hitler utilizara igualmente esa posibilidad
para agitar a la poblacin (disgustada, entre otras razones, con la ocupacin
francesa del Ruhr) con motivo del plebiscito sobre el Plan Young en 1929 sobre
reparaciones de guerra (Jesse, 1993).
La proporcionalidad del sistema electoral trajo consigo una atomizacin
del Parlamento, lo que dificult la consecucin de mayoras estables que
sostuvieran al Gobierno. Nunca en toda la historia de la repblica de Weimar
alcanz ningn partido ms del 50% de los votos. El carcter antisistema de
algunos partidos dificultaba igualmente la construccin de coaliciones de
gobierno. La insistencia depositada por el Parlamento en la funcin de control
llev a que los propios partidos que formaban parte del Gobierno fueran
duramente censurados por diputados de sus mismas formaciones. La
separacin de poderes era interpretada como la necesaria oposicin entre el
Parlamento y el Gobierno, lo que dificultaba la gobernabilidad. Los problemas
ligados a las reparaciones de guerra pactado en el Tratado de Versalles en
19192, y la crisis econmica colaboraban con una situacin donde partidarios
de soluciones autoritarias tenan una gran influencia en el ejrcito, la justicia, la
administracin y la economa. El resultado paulatino fue la radicalizacin de las
fuerzas enemigas del sistema parlamentario en la derecha (partidos
conservadores nostlgicos del Imperio y el Partido de los Trabajadores
Nacional Socialista - NSDAP - liderado por Hitler3) y en la izquierda (Partido
Comunista). Y todo ello sin olvidar que la revolucin y la contrarrevolucin
estaban en la agenda poltica europea del momento (en las elecciones de
1919, incluso los partidos de la derecha proclamaban la socializacin de una
parte de la industria como forma de no perder votos: la experiencia sovitica
dejaba su fuerte impronta en la arena europea)(Ramos Oliveira, 1973:
7);(Abendroth, 1980: 89).
La Constitucin de Weimar recoga un compromiso entre la burguesa y
el proletariado, y de ah que tuviera carcter de Repblica social, dando un
paso ms all de los inicios de Estado social inaugurados por Bismarck. La
Constitucin, adems de recoger los derechos liberales tpicos del siglo XIX
(igualdad ante la ley, libre circulacin, libertad personal, libertad de
2

Es proverbial la advertencia lanzada por Keynes en su libro Las consecuencias econmicas


de la paz. Keynes haba estado en Versalles como parte de la representacin de Inglaterra, y
publicara al ao siguiente sus reflexiones acerca de lo que consideraba arrojar a Alemania a la
desesperacin
3
El partido nazi empez siendo una pequea organizacin con vinculaciones desde un
principio al ejrcito. De su programa cabe destacar: la anulacin del Tratado de Versalles, la
creacin de una gran Alemania, exigencia de mayor espacio vital, ciudadana sangunea y
retirada de la misma a los judos, y antimarxismo. En un principio incorporaba elementos
socialistas que fue abandonando conforme se sustanciaba su alianza con los grandes
terratenientes, banqueros y grandes industriales.

10

pensamiento y expresin, derecho a la libre prctica religiosa, libertad de


reunin y de asociacin, inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia),
introduca una considerable relacin de derechos sociales, que habran de
servir para frenar la radicalizacin obrera en pos de la instauracin de una
repblica socialista: obligaciones sociales de la propiedad y la vivienda,
particin y uso de la tierra, seguridad social, nacionalizacin de la propiedad
privada, convenios colectivos, cogestin, etc.
Cuando empezaron a notarse los efectos de la crisis del 29, los grandes
terratenientes e industriales, los principales sectores del ejrcito y el mismo
Presidente Hindenburg, buscaron un sustituto en la Cancillera dirigida hasta
ese momento por el socialdemcrata Hermann Mller. En 1930 era nombrado
Henrich Brning, un ex oficial, lder parlamentario del Zentrum, que inaugur el
llamado Prsidialregierung, el gobierno presidencialista apoyado en las
facultades extraordinarias que brindaba el artculo 48, siempre que contase con
la neutralidad del Reichstag. Cuando se encontr con la oposicin del
Parlamento a aprobar unas medidas econmicas, disolvi el Reichstag a la
bsqueda de una mayora cmoda, y convoc elecciones. En los comicios del
14 de septiembre de 1930, el NSDAP incrementaba sustancialmente sus
resultados. El partido nazi pasaba de 12 escaos y el 26% de los votos
obtenidos en 1928, a 107 diputados y el 183% de los votos. El SPD volva a
ser la fuerza poltica ms votada, pero segua lejos de alcanzar la mayora (143
escaos y el 245%). En tercer lugar, el Partido Comunista, con 77 actas y el
131%; por ltimo, el Zentrum, con 68 diputados y el 117%.
En el invierno de 1931 la cifra de parados ascenda a 6 millones de
personas. En octubre de ese ao se organiz el frente de Harzburgo, formado
por nacionalistas, la organizacin militarista y antiparlamentaria Stahlhem
(casco de acero) y los nazis. Este frente sirvi para que el partido nazi
apareciera acompaando a grupos burgueses, facilitando su aceptacin social.
Brning, que haba sido alzado por los sectores parlamentarios ms
conservadores, era ahora considerado un mal menor por los socialdemcratas.
En marzo de 1932, Hindenburg era reelegido Presidente de la Repblica
en la segunda vuelta, apoyado por los partidos democrticos con un nico fin:
impedir la eleccin de Hitler, quien haba quedado en la primera vuelta en el
segundo lugar. El resultado final de las elecciones otorg la victoria a la
coalicin republicana que apoyaba al anciano Presidente, quien logr 19
millones de votos en la segunda vuelta, frente a los 13 millones de Hitler - dos
millones ms que en la primera vuelta - y los casi 4 del candidato comunista,
Ernst Thlmann, quien opt por presentarse frente a Hitler antes que apoyar a
los partidos de la coalicin. (Eran los tiempos de la llamada tctica de clase
contra clase, orientada desde el Comintern, y que presentaba a la
socialdemocracia, desde la perspectiva comunista, como aliados del nazismo).
El Partido nazi ya era la principal fuerza poltica de la Repblica de Weimar. A
pesar de la victoria, Hindenburg manifestara su descontento al haber sido
elegido con los votos de la coalicin de Weimar (principalmente,
socialdemcratas del SPD y catlicos del Zentrum), mientras que sus votantes
conservadores y nacionalistas, se quejaba, se habran inclinado por Hitler. El
comienzo de una serie de intrigas con esos poderes marc un punto de
inflexin (la figura del Ministro del ejrcito, el general von Schleicher, fue
decisiva en el proceso que acabara con la Repblica debido a su capacidad de

11

influencia sobre Hindenburg). La destitucin de Brning fue la primera decisin


en esa lnea. La disolucin de la Repblica de Weimar entraba en su recta final.
En junio de 1932, Hindenburg, azuzado por el general Schleicher,
sustitua a Brning por el ex oficial del ejrcito barn Franz von Papen. El
nuevo Canciller, que perteneca al ala conservadora del catlico Zentrum,
aliment la hoguera del nacionalsocialismo. Adems de permitir su constante
refuerzo, convoc nuevas elecciones, que en ese momento slo podan
beneficiar a los partidos extremos (supuso la emergencia del NSDAP como
fraccin ms importante del Reichstag), indult a miembros del Partido nazi
involucrados en brutales asesinatos de comunistas, legaliz la SA y las SS,
prohibidas por el gobierno anterior, y dio un golpe de Estado en Prusia. Von
Papen destituy al gobierno socialdemcrata de Otto Braun y Karl Severing y
se nombr a s mismo, utilizando un decreto de emergencia, Comisario imperial
de Prusia. Una de las preguntas no respondidas de aquella decisin es porqu
la socialdemocracia no hizo frente al putsch de Prusia, pues contaba con
fuerzas para el enfrentamiento. Por el contrario, la cesin se tradujo en un
aumento de la desmoralizacin de los trabajadores, pues desapareca el ltimo
bastin frente a la irresistible ascensin de Adolfo Hitler.
En las elecciones del 31 de julio, los nazis pasaron de 107 a 230
diputados, con 13,8 millones de votos. El Zentrum avanzaba diez escaos
(ganaba 700.000 votos, con un total de 58 millones). Los otros beneficiados,
los comunistas, reciban 700.000 nuevos votos y pasaban de 77 a 89 escaos
(53 millones de votos y el 143%). El SPD perda seiscientos mil votos,
rondando los 8 millones de papeletas (el 21,6%). El 13 de agosto Hitler era por
vez primera recibido por el octogenario Hindenburg, a quien exigi que le
nombrara Canciller. El Presidente de la Repblica se opuso y reproch al lder
nazi los desmanes que sus seguidores protagonizaban con el beneplcito del
cabo bohemio, como nombraba Hindenburg despectivamente a Hitler. Los
siguientes meses, marcados por la extrema violencia callejera de los nazis,
fueron de prctica ingobernabilidad. El 6 de noviembre se convocaban nuevas
elecciones al Reichstag, tras retirar la cmara en su prctica totalidad la
confianza al Canciller von Papen (votaron conjuntamente contra von Papen
nazis, comunistas, catlicos, socialdemcratas y populistas). En las elecciones
de noviembre los nazis perdieron 34 escaos (cerca de tres millones de votos).
Los comunistas, por el contrario, ganaban 500.000 votos ms, llegando a los
100 escaos. El resultado de las elecciones, donde se abstuvo un milln y
medio de personas que votaron en julio, no solvent ninguno de los problemas.
Elecciones al Reichstag (6 de noviembre de 1932)
Partido Comunista
Partido Socialdemcrata (SPD)
Partido Democrtico Alemn
Partido Popular Bvaro
Zentrum
Partido Popular Alemn
Partido Nacional Socialista

100
121
2
20 29
70
11
196

168
204
09
119
17
33

12

(NSDAP)
Partido Popular Nacional Alemn
otros
escaos totales

52
12
584

72
52

El 2 de diciembre Von Papen fue sustituido por quien haba sido pieza
clave en su nombramiento, Kurt von Schleicher, jefe del ejrcito. Schleicher, un
personaje movido por la estricta ambicin personal, apenas estara en el cargo
dos meses, intentando ganarse a los sindicatos y al ala izquierda del nazismo
presentndose como el general social, lo que provoc la alarma del mundo
empresarial. Desde comienzos de su mandato, se iniciaron las intrigas por
parte de los grandes terratenientes, banqueros, Hitler e, incluso, el depuesto
von Papen, en direccin a confiar a los nazis el futuro del pas. Es famosa la
reunin del 4 de enero de 1933 donde el Partido nazi, en una reunin con von
Papen y el banquero von Schrder, recompuso sus maltrechas finanzas
gracias a pactos con la gran industria. Fue parte del gran capital quien permiti
que los nazis se auparan al poder (Klein, 1985: 106). Las elecciones en enero
de 1933 en el Land de Lippe-Detmold, donde gan el Partido
Nacionalsocialista, apuntalaban ese camino. Sin embargo, Hindenburg se
resista a nombrar Canciller a ese cabo austriaco. (Bracher, 1984). No hay
que olvidar que en 1923, Hitler haba sido condenado y encarcelado - fue
cuando escribi el Mein Kampf - por organizar una Marcha sobre Berlnen
imitacin a la Marcha sobre Roma que otorg el poder a los fascistas italianos
de Mussolini. Pero la falta de operatividad del Parlamento, junto con la
polarizacin poltica, haca especialmente sensible para el Presidente las
opiniones de su crculo ms ntimo, compuesto por industriales, militares y
grandes terratenientes (donde el hijo de Hindenburg desempe un importante
papel). Los intentos de Schleicher por evitar ser sustituido fracasaron (incluida
un intento de insurreccin que no fue apoyada por los socialistas ni los
sindicatos). El 30 de enero el anciano Presidente ceda y nombraba Canciller a
Hitler, una vez que von Papen, quien deba ocupar ese cargo, cediese ante el
temor de que Schleicher diera un golpe de Estado con el ejrcito (Ramos
Olivera, 1973: 60). Para supuestamente compensar ese nombramiento, von
Papen ocupaba la viceCancillera, al tiempo que slo se incorporaban dos
ministros nazis (Gring y Goebbels). La idea era rodear al nuevo Canciller de
personas ligadas a los partidos de la derecha, pretendiendo que esto iba a
significar un freno a sus pretensiones totalitarias.
El nazismo en Alemania: el Tercer Reich (1933-1945)
El 5 de marzo de 1933 se convocaban nuevas elecciones. El Partido
nazi, que ya ejercitaba abiertamente la represin y la censura, sac el 439%
de los votos (ms de 17 millones de personas) y 288 escaos de un total de
647. Con los 52 votos de los nacionalistas, los nazis seguan sin alcanzar la
mayora necesaria para modificar la Constitucin. Ese da escriba Goebbels en
su diario: Qu significan hoy ya las cifras? Somos los seores en el Imperio y
en Prusia. El 27 de febrero, bien el holands Marinus van der Lubbe actuando
por su cuenta, bien los propios nazis, prendieron fuego al edificio del Reichstag.
La propaganda nazi aprovech la ocasin para echar la culpa al Partido

13

Comunista. Ese mismo da eran prohibidos los actos pblicos y la prensa de los
partidos de credo marxista. El 28 de febrero, el Presidente dictaba una
ordenanza de emergencia para la defensa del pueblo y del Estado que dejaba
fuera de vigor los derechos polticos constitucionales y facilitaba la detencin
de socialistas y comunistas e, incluso, su condena a muerte o a cadena
perpetua.
Las elecciones tuvieron lugar en un clima de represin de las fuerzas de
la izquierda. La alineacin de los poderosos sindicatos socialistas con el
gobierno nazi y la posterior incautacin de sus bienes y encarcelamiento de sus
lderes, como ya haba ocurrido con el Partido Comunista y ocurrira con el
SPD, anegaba la posibilidad de cambio alguno. El 23 de marzo, y tras
conseguir el apoyo de algunos de los pequeos partidos de la derecha y del
Zentrum, e impidiendo que los comunistas y algunos socialistas acudieran al
Reichstag ese da, Hitler hizo aprobar la Ley de plenos poderes que haca
innecesaria la ratificacin parlamentaria de cualquier ley emanada de la
Cancillera. El KPD (partido comunista de Alemania), el SPD y los dems
partidos fueron uno a uno declarados ilegales. A partir del 14 de julio, el nico
partido legal era el nacional-socialista. Una posterior purga acabara con las
disidencias internas y con las pugnas por el poder (especialmente con lo que
haba sido el brazo armado del Partido nazi, las SA). El 10 de mayo se
quemaron en la Plaza de la pera de Berln los libros inmorales de Heinrich
Mann, de Kurt Tucholsky, de Arnold Zweig, de Sigmund Freud, y se prohiba su
obra junto a la de Bertolt Brecht, Franz Kafka, Alfred Dblin, Paul Klee, Oskar
Kokoschka, George Groz, Otto Dix y tantos otros que haban elevado la
contribucin del arte alemn a categora universal. Era el smbolo de la
consuncin de la Repblica de Weimar.
Las desproporcionadas y miopes reclamaciones de guerra del Tratado
de Versalles; las tensiones provocadas por los nunca debilitados partidarios del
rgimen imperial guillermino, con quienes la repblica fue en exceso amable y
en quienes se apoy para frenar a la izquierda revolucionaria; las presiones
bolchevizadoras de la izquierda socialista y comunista; el socavamiento de la
democracia que supuso el Putsch de Prusia realizado por von Papen para
desbancar a la socialdemocracia del poder; la financiacin del nazismo por
parte de grandes industriales y banqueros; las connivencias dentro de los
diferentes aparatos de poder; la fragmentacin parlamentaria y las
posibilidades abiertas al presidencialismo en la Constitucin de 1919; la crisis
econmica, con los resultados de altas cifras de paro e inflacin; el paulatino
orden violento instaurado en la calle por los nazis; en suma, los problemas de
legitimacin de una repblica sin republicanos, propios de un pas sin tradicin
democrtica, junto con la existencia de determinados personajes - la camarilla
que rodeaba al anciano Hindenburg; el ambicioso Hitler; el intrigante von
Papen; el conspirador Schleicher - que ahondaron en la direccin que
marcaban estos problemas estructurales, configuran un complejo panorama
que no permite afirmar que el ascenso de los nazis al poder fuera sin ms el
resultado de una decisin democrtica. Es cierto que el Partido nazi fue,
relativamente, el ms votado, pero es igualmente cierto que los votos conjuntos
de sus opositores le superaban en nmero (que no en violencia y poder). El
marco general de aquel proceso no permite fciles comparaciones
reduccionistas cuya conclusin se asiente en la afirmacin Hitler lleg con los
votos al poder. Pero s es cierto que los aos posteriores vinieron a decantar al

14

pueblo alemn, una vez eliminada con brutalidad a toda la oposicin, con los
avatares del Reich de los mil aos, continuacin del Sacro Imperio Romano y
del imperio guillermino (Goldhagen, 1996)4.
Slo durara doce aos, pero bastaron para marcar una de las pginas
ms infames de la historia de la humanidad. La instauracin y desarrollo del
Tercer Reich puede definirse, en lo poltico, como la tarea de
desmantelamiento de todos los derechos civiles recogidos en la Constitucin
de 1919 y su sustitucin por el arbitrario gobierno del partido nico y del lder
carismtico, Adolfo Hitler, quien concentrara a partir de 1934 los cargos de
Canciller y presidente bajo la figura de Fhrer (caudillo o dirigente). De esta
manera, un hombre mediocre y demaggico, sin xito en ninguna de las
parcelas en las que se haba ocupado hasta la fecha (arquitectura, pintura,
ejrcito), alcanzaba el mximo poder en Alemania, con un proyecto de
reconstruccin nacional asentado en el odio y la contrarrevolucin y apoyado
por los grandes industriales y banqueros enemigos del contenido social de la
Repblica de Weimar.
En los primeros aos, Hitler puso en marcha una poltica dirigida al pleno
empleo, cuyos pilares fueron el control de la inflacin - uno de los males reales
y psicolgicos de la repblica de Weimar que se incorpor a la cultura poltica
alemana y an hoy permanece en forma de obsesin por la estabilidad
monetaria - y el rearme, que satisfizo las expectativas de beneficio de la
industria y visti de uniforme a centenares de miles de jvenes desempleados.
Un conjunto de polticas pblicas se encargaba de cerrar la adhesin popular al
nuevo rgimen, que se beneficiaba igualmente del inicio de una coyuntura
favorable: construccin de grandes carreteras y nuevos edificios pblicos,
viviendas sociales de bajo coste, prstamos pblicos para las reparaciones en
los hogares,
siempre acompaado de
un insistente programa de
adoctrinamiento espectacular - paradas militares, msica marcial,
concentraciones populares perfectamente escenificadas -, sistemticamente
transmitido a toda Alemania a travs de los modernos medios de comunicacin
manejados con singular eficacia por Joseph Goebbels (Deutsch y Schmitt,
1987: 177).
Otro elemento central de la legitimidad del nazismo estuvo en la
construccin de un chivo expiatorio al que se culpaba de todos los males,
desde la inflacin a la amenaza comunista, pasando por la derrota en la guerra
o la debilidad mundial a la que se habra visto postrada Alemania. La poltica
racista se inici en abril de 1933, cuando miembros del partido nazi se situaron
a las puertas de los negocios, consultas, bufetes de judos e impidieron la
entrada a sus clientes. Posteriormente se redujo su acceso a determinados
trabajos y se prohibi que ocuparan cargos de relevancia en la administracin.
La designacin de la condicin de judo, descartada la posibilidad de su
determinacin sangunea, se hizo a travs de otros rasgos de identificacin que
4

El Ministerio de Propaganda prohibi en 1939 la expresin III Reich, pues se estaba


generalizando a modo de mofa la expresin IV Reich, lo que cuestionaba obviamente la
milenaria duracin que se le pretenda al recientemente inaugurado imperio. Adems, coincida
con el progresivo nazi de la religin, pues se consideraba a s mismo como una doctrina de
salvacin. La expresin III Reich, si bien toma su expresin concreta del libro del mismo
nombre de 1923 de Arthur Moeller, tiene su origen en Joaqun de Fiore, quien estableci en la
primera filosofa de la historia la sucesin de tres edades, la del padre, la del hijo y la del
espritu santo. Esta tercera edad se caracterizaba por el amor y la libertad. La influencia de
Fiore alcanz a Vico, Hegel, Comte, y Marx entre otros. (Voegelin, 1968)

15

terminaron apelando a una supuesta alma juda en la que descansaba la


culpa. El siguiente paso no poda ser sino la afirmacin del nmero dos de la
jerarqua nazi, Hermann Gring,: En mi Ministerio yo decido quin es judo
(Mckel; Kistler; Preiter, 1991). Poco despus las medidas alcanzaran tambin
a los gitanos (al menos 250.000 murieron en campos de concentracin). A
partir de la conocida como noche de los cristales rotos entre el 9 y el 10 de
noviembre de 1938, la situacin para los judos empeor, camino del
holocausto que costara la vida a cerca de seis millones de personas. Esa
noche fueron saqueados y destrozados 75.000 negocios propiedad de judos,
190 sinagogas fueron incendiadas y 25.000
judos encarcelados. El
totalitarismo no se conformaba, como las tiranas, con abolir el espacio pblico,
sino que necesitaba ahogar el espacio privado. Era, en expresin de Hanna
Arendt (1981), la radicalidad del mal, pues el nazismo pretenda no abolir
comportamientos o creencias sino la propia naturaleza humana, cercenar la
libertad y condenar a muerte no por hacer o pensar sino por el inevitable hecho
de ser.
Uno de los elemento clave de la organizacin administrativa en el
periodo nazi fue la fusin o solapamiento de los cargos estatales y los del
partido, de manera que le corresponda a este ltimo el poder real en toda la
organizacin del Estado. A travs de la llamada Gleichshaltung (coordinacin)
los patrones de conducta nazis eran incorporados como modelos generales
aplicables a la sociedad alemana. Esto se lograba a travs de la obligatoria
incorporacin en cada tramo de edad a la organizacin que correspondiera del
partido (juventudes, estudiantes, trabajadores, servicio militar y servicio civil,
asociaciones de mujeres, SS, SA, etc.). Todo esto se acompa de una frrea
poltica cultural. Bajo la direccin del Ministro de Propaganda Goebbels se cre
la Reichskulturkammer (cmara de cultura del Reich), competente para todo lo
que tuviera que ver con msica, pintura, teatro, literatura y ensayo, prensa,
radio y cine. El arte moderno fue catalogado como degenerado, prohibida toda
la produccin realizada por judos, as como todos los contenidos relacionados
con el pacifismo, el humanismo, el liberalismo, la democracia, el marxismo o el
comunismo. Una vigilada educacin - donde le corresponda a la Schutzstaffel
(escuadrilla de seguridad), las temidas SS, la formacin de los cuadros del
Estado y del partido - y el arropamiento constante a la juventud en todo tipo de
actividades, especialmente deportivas, colaboraban, junto a la represin, en la
obediencia popular. A la escenificacin del poder del partido como poder
popular le corresponda el resto, encargndose las SS, la polica interior del
partido bajo direccin de Himmler de castigar severamente las desviaciones,
especialmente a partir de 1936 cuando la polica estatal y las SS pasaron
ambas a estar dirigidas por Himmler. Contra judos, gitanos, homosexuales,
comunistas se puso en marcha todo el desarrollo tcnico alcanzado en
Alemania (o importado de otros pases, como ocurri con la IBM y su
participacin indirecta en el holocausto). Era, en palabras de Thomas Mann, un
romanticismo altamente tecnolgico. El modernismo reaccionario (Herf,1990)
cumpla sus ms tenebrosos designios.
Al Fhrer le corresponda el nombramiento y sustitucin de todos los
cargos en el partido y en cada uno de los niveles de la administracin, as
como el mando supremo del ejrcito. En el Reichstag, cuyos miembros
propona Hitler y eran votados por la poblacin en una nica lista del NSDAP,
se sustanciaba, segn la versin oficial, la unin del pueblo y su Fhrer. En

16

todo el periodo, frente a 7 leyes emanadas del Reichstag hubo 987 del
gobierno. Esta ausencia de divisin de poderes estaba en consonancia con el
derecho nazi - que cont con la colaboracin de Carl Schmitt -, donde la
igualdad no tena la validez recogida en el derecho liberal, pues el derecho a la
vida perteneca al pueblo alemn y no a los individuos concretos. La dualidad
entre el mantenimiento formal de parcelas del derecho burgus y la existencia
de un poder emanado del Fhrer dejaba al primero sin validez real.
La poltica del Lebensraum (espacio vital) condujo inevitablemente a la
guerra, tras una intolerable tolerancia de los pases democrticos hacia la
Alemania dirigida por Hitler que slo pudo pararse, por la tardanza, con
medidas de guerra. El abandono por parte de las democracias europeas de la
Espaa republicana fue otro elemento que anim el expansionismo alemn. En
1938 se produjo la anexin de Austria y la invasin de Checoslovaquia,
admitida esta ltima por Francia e Inglaterra tras el Pacto de Munich. La victoria
de las tropas franquistas en Espaa, apoyada por fuerzas italianas y alemanas,
alent a Hitler a apoderarse de Polonia. Esto ocurra el 1 de septiembre de
1939. Dos das despus, Inglaterra y Francia declaraban la guerra a Alemania.
El saldo fue escalofriante. Cerca de cincuenta millones de muertos, de los
cuales casi la mitad los puso la Unin Sovitica. Cerca de seis millones de
judos, seis millones de polacos, cuatro millones de alemanes, trescientos mil
norteamericanos. Y en proporcin, ms civiles que militares. El 7 de mayo, tras
el suicidio de Hitler, se firmaba la capitulacin alemana en forma de rendicin
incondicional (por tanto, sin tratado de paz) ante los americanos, y un da
despus, el 8 de mayo, antes los soviticos. La divisin del mundo en bloques
pactada en Yalta y Potsdam era ya un hecho.
La Alemania divida (1945-1989)
La Alemania dividida
es el producto, principalmente, de la
responsabilidad germana en el inicio de la contienda, a la que hay que sumar el
desencuentro entre los dos bloques que iban a representar los principales
papeles durante la guerra fra. Para los intereses soviticos, Alemania deba
formar parte, junto con Finlandia, Polonia, Checoslovaquia, Yugoslavia y
Austria, de un cordn sanitario de norte a sur que le garantizase, bien porque
estaba bajo su influencia, bien por su neutralidad, que nunca vendra de o
desde su territorio un ataque de las potencias occidentales. No olvidemos que
stas estaban enfrentadas con la URSS desde su nacimiento en 1917. El
hecho de que en 1941 las tropas alemanas llegaran prcticamente hasta las
puertas de Mosc era otro elemento de gran peso en el anlisis sovitico. Para
Gran Bretaa y los Estados Unidos, Alemania deba, como gran potencia,
incorporarse al campo occidental, pues su inclinacin hacia el campo sovitico
desequilibrara la relacin de fuerzas y pondra de nuevo en la agenda la
revolucin. Adems, tenan tambin inters en trazar una frontera entre la
URSS y sus pases, intentando que esa zona contase como aliada occidental.
La guerra fra se inici antes del fin de la guerra mundial y determinados
comportamientos, como el abandono de la URSS por parte de los aliados
durante el frente de Stalingrado, o la falta de beligerancia de los pases
democrticos con la Espaa franquista, dieron razones para la desconfianza de
Stalin. Por parte sovitica, su compromiso con Occidente era nulo, despus de
muchos aos de recelos y ataques mutuos. Tan cierto es que desde las

17

potencias occidentales no se vea con malos ojos un enfrentamiento entre la


Alemania nazi y la URSS de Stalin, como que el dictador sovitico no dud,
seguramente a la vista de esa posibilidad (aunque no necesariamente), en
pactar con el dictador alemn un pacto de no agresin en 1939 a la espera de
que las potencias capitalistas se enfrentasen entre ellas sin involucrar a la
URSS. En esta discusin, la URSS apoy tras la derrota nazi una Alemania
unificada, a la que esperaba poder atraerla si no hacia su esfera de influencia,
s a una neutralidad que alejase su potencial peligro.
La falta de encuentro tuvo un punto de inflexin en 1948, cuando los
soviticos decidieron bloquear la ciudad de Berln cerrando sus carreteras,
puertos y accesos ferroviarios. El territorio de Alemania haba sido dividido en
cuatro partes entre las potencias vencedoras. Por iniciativa britnica, que
quera un apoyo europeo frente a Alemania y la URSS, los EE.UU. cedieron
parte de su zona a Francia, pese a su colaboracin con el nazismo durante el
gobierno de Vichy entre 1940, ao de la ocupacin alemana, y 1944, cuando
fue liberada tras el desembarco de Normanda. El carcter emblemtico de
Berln hizo que tambin esta ciudad, pese a quedar en la zona de ocupacin
sovitica, fuera dividida en cuatro partes. El 20 de junio de 1948, las potencias
occidentales hicieron una reforma monetaria que ahondaba en otras medidas principalmente la unificacin poltica, tras la monetaria, con la creacin de la
trizona, la fusin de las zonas estadounidense y britnica, a las que se unira
posteriormente la francesa - cuya meta era obvia: la creacin de un gobierno
alemn. Como protesta, los soviticos cerraron los accesos a Berln, salvo por
el aire. El mayor puente areo de la historia, dirigido por los Estados Unidos,
abasteci durante once meses a la poblacin. Aquella operacin inclin a
buena parte de la poblacin a favor del modelo occidental, hasta ese momento
no claramente decantada ni por la democracia liberal ni por la socialista. El 23
de mayo, un Consejo Parlamentario ratific la Ley Fundamental de Bonn, tras
la autorizacin de los aliados. Naca la Repblica Federal de Alemania (RFA).
El 7 de octubre, una Cmara Popular provisional declaraba el nacimiento de la
Repblica Democrtica Alemana (RDA).
La RFA (que analizaremos adelante con ms en profundidad al ser el
sistema poltico que ha terminado imponindose) iba a organizarse como una
democracia parlamentaria. La Ley Fundamental, nombre al que se opt para
denotar el carcter provisional del pas en tanto en cuanto se mantuviera la
divisin (adems de que se trataba de un pas ocupado), iba a conjugar las
indicaciones marcadas por las potencias vencedoras, la reciente experiencia de
la Repblica de Weimar y del nazismo, y la divisin del territorio del Reich en
dos partes (adems de los territorios que pasaron a formar parte, tras la guerra,
de la URSS, Polonia y Checoslovaquia).
Por su parte, la Repblica Democrtica Alemana5 se organizaba como
una democracia socialista, con pluralidad de partidos pero con una nica lista
electoral, y donde el poder perteneca en realidad al nico partido marxista5

Mientras que la parte occidental se reclamaba continuadora legal del Reich y por eso se
denominaba Repblica Federal de Alemania, la RDA daba un salto dialctico y se desentenda
del nazismo, atribuyndolo a la Alemania de Bonn. Al considerar que no exista una sola
Alemania, optaba por un adjetivo y se denominaba Repblica Democrtica Alemana. Por su
parte, la Repblica Federal de Alemania quera denotar que, pese a que existiesen dos
Estados alemanes, slo haba una nacin, doctrina que luego hara propio el Tribunal
Constitucional (Cotarelo, 1993).

18

leninista autorizado, el Partido Socialista Unificado Alemn (Sozialistische


Einheitspartei Deutschland), resultado de la forzada fusin en 1946 en la zona
de ocupacin sovitica del SPD y del Partido Comunista Alemn. La RDA tuvo
un dficit de legitimacin ya poco tiempo despus de su nacimiento. En 1953
se registraron levantamientos populares en buena parte de su territorio, donde
los trabajadores reclamaban tanto mejoras laborales y salariales como mayores
grados de democracia. El levantamiento fue duramente reprimido. Con motivo
de la represin de la protesta del 17 de junio, el poeta y dramaturgo Bertolt
Brecht, una de las figuras intelectuales ms comprometidas con la creacin de
una Alemania socialista, escribi en un poema, La solucin, que no sera
conocido hasta muchos aos despus:
"Despus del levantamiento del 17 de junio
reparti el Secretario General de la Unin de Escritores
octavillas por la Avenida de Stalin.
All poda leerse que el pueblo haba descuidado
la confianza que el gobierno le tena
y ahora slo con el doble de trabajo
podrn reconquistarla. Y no sera quiz
mucho ms sencillo que el gobierno
disolviera al pueblo y
a algn otro eligiera?

La legitimacin en la RDA fall en los cuatro mbitos en los que se


configuraba la legitimidad en el mbito europeo de tradicin occidental; es
decir, no fue capaz de lograr el consentimiento por parte de su ciudadana ni
como Estado nacional ni como Estado de derecho, ni como Estado
democrtico ni como Estado social. Los problemas nacionales fueron los
mismos que haba afectado siempre a Alemania, con el agravante de que
ahora deba justificar su existencia como Estado separado. En cuanto a los
componentes que configuran a un Estado democrtico (formas reales de
participacin que recojan la pluralidad), estaban desvirtuadas en la RDA por el
monopolio de facto del SED. El Estado de derecho quebraba desde el
momento en que no exista divisin de poderes (la justicia era impartida por
militantes sin formacin, y no exista un derecho administrativo que permitiera
litigar contra el Estado) y los niveles del partido se solapaban con los niveles
similares del Estado, siendo en realidad los rganos de partido los decisorios.
En cuanto a los elementos que configuran un Estado social, si bien es cierto
que el nivel de vida en la RDA era el ms alto de los pases del Este, dos
factores debilitaron su potencial legitimador. En primer lugar, desde mediados
de los aos setenta el bienestar de la Alemania oriental era posible
principalmente gracias a los prstamos que obtenan de la Alemania occidental;
y en segundo lugar - pero ms relevante -, el nivel de vida con el que se
comparaban los ciudadanos de la RDA era el de la RFA, comparacin
posibilitada por la visualizacin en el este de Alemania de la televisin
occidental, y por el acercamiento que brind la Ostpolitik iniciada por Willy
Brandt a partir de 1970. La tutela sovitica sobre la joya de la corona de los
pases del Este se dejaba tambin notar en el nimo ciudadano (la Constitucin
de la RDA recoga la amistad expresa de Alemania oriental con la URSS, y el
ruso se estudiaba obligatoriamente en la escuela), constantemente vigilado por
una descomunal red de polica e informantes no oficiales que construan un
19

ejrcito de ms de cien mil personas. La respuesta popular fue la construccin


de una nischengesellschaft, una sociedad de nichos donde la poblacin se
refugiaba en su vida privada.
En octubre de 1990 desaparecera la RDA, unindose a la RFA
aprovechando los mecanismos dispuestos a tal efecto por la Ley Fundamental
(el artculo 23 as lo facilitaba). El proceso fue vertiginoso. Desde 1985
ostentaba el cargo de Secretario General del PCUS Mijail Gorbachov, un
reformador que conoca el agotamiento del modelo sovitico e introdujo
cambios en aras de intentar salvar el socialismo. Cuando la perestroika
(reestructuracin) brind la posibilidad del cambio, y la glasnot (transparencia)
permiti renombrar la realidad existente, la falta de legitimidad se tradujo en la
RDA, como antes haba ocurrido en Polonia o en Checoslovaquia, en accin
colectiva opuesta al rgimen. Los tres elementos que lograban la estabilidad en
la RDA - bienestar, adoctrinamiento y represin - haban perdido a la altura de
1989 su validez, especialmente este ltimo, cuando desde la URSS se insisti
en que no tolerara salidas como la realizada por las autoridades chinas en la
Plaza de Tiananmen en junio de 1989. En agosto de ese ao se pusieron en
marcha mecanismos de voz y salida como respuesta a la insatisfaccin que
produca el rgimen. La salida tom forma de huida del pas y ocupacin de las
embajadas de la RFA en pases del Este, principalmente en Checoslovaquia y
Hungra, mientras la voz lo haca incrementndose el nmero de los asistentes
a las manifestaciones ilegales convocadas bajo el paraguas de los grupos de
oposicin y de la iglesia evanglica.
La ausencia de represin trajo como consecuencia que el nmero de los
asistentes a las manifestaciones fuera en aumento, pues tampoco las
principales demandas eran atendidas (renovacin generacional de los cargos
del partido, permisos para salir del pas, mejoras econmicas). Un punto de
inflexin haba tenido lugar en 1988, con motivo de la manifestacin oficial
celebrada todos los 17 de enero en recuerdo del asesinato de Rosa
Luxemburgo y Karl Liebknecht en 1918. Al margen de las autoridades,
numerosas pancartas con una oficialmente olvidada frase de Rosa
Luxemburgo desencadenaron la tormenta: la libertad es siempre la libertad de
los que piensan de otro modo. Las detenciones, que haban empezado antes
de la manifestacin, continuaron durante y despus de la misma. La
intervencin policial fue contundente. Un da despus, cuatro jvenes en
huelga de hambre por las detenciones tambin eran encarcelados. Apenas diez
das ms tarde, en procesos secretos, buena parte de los detenidos, bajo la
acusacin de haber tenido reuniones para traicionar a la patria, eran
condenados a penas que acariciaban lo ms severo del cdigo penal. Mientras
algunos reciban como castigo seis meses de prisin, otros eran expulsados de
la RDA. Los ciudadanos peligrosos de la Alemania del Este eran confinados
por las autoridades del rgimen burocrtico a un supuesto olvido. La respuesta
popular tampoco se hizo esperar. En algn momento el vaso se haba colmado.
En Berln se multiplicaron las misas de solidaridad con los perseguidos y nunca
vieran los prrocos tan concurridas sus celebraciones. En cuarenta ciudades
de la Repblica empezaron acciones de apoyo a los detenidos y expulsados.
Las colectas alcanzaron cifras inimaginables. La solidaridad llegaba desde el
Este y el Oeste de manera sorprendente. Los artistas manifestaban
pblicamente su protesta contra los ataques a sus colegas expulsados. Por vez
primera, la protesta sala fuera de los grupos opositores y de las iglesias. La

20

bestia empezaba a andar. Una frase que hablaba de la libertad de los otros
haba desbaratado la jaula de hierro del rgimen del Partido del Socialismo
Unificado. La oposicin se armaba de razn con las palabras de la combatiente
espartaquista. Faltaba muy poco para que el pueblo, incorporando a su credo
los mensajes del socialismo, saliera como un nico cuerpo a la calle a gritar a
los funcionarios del socialismo realmente existente: Nosotros somos el pueblo.
En noviembre de ese ao eran cientos de miles los que recordaban
cada semana a los dirigentes de la RDA que ellos eran el pueblo. El 9 de
noviembre, y tras un error en la lectura de una decisin del Politbur, se
autorizaba a los ciudadanos a abandonar el pas, algo prohibido desde la
creacin en agosto de 1961 del Muro de Berln. Anunciado por la televisin de
la RFA, horas despus miles de personas se abalanzaron sobre los diferentes
pasos. Fue un momento tenso que pudo zanjarse en un bao de sangre.
Alrededor de las diez de la noche, los primeros ciudadanos pasaban a la parte
occidental de Berln. El muro haba cado.
La necesidad de tomar medidas haba llevado al Politbur del SED rgano poltico mximo del pas junto con el Secretario General del partido - a
sustituir en diciembre de 1989, en una conjura palaciega a Erich Honecker,
quien haba sido el hombre fuerte de la RDA. La decisin llegaba tarde y el
sustituto, Egon Krenz - quien sera posteriormente juzgado y encarcelado como
responsable de los disparos en la frontera a los que intentaban huir del pas era la persona que haba felicitado a los comunistas chinos por la respuesta
dada en la Plaza de Tiananmen a los estudiantes que reclamaban democracia.
En pocos das, las manifestaciones que reclamaban Nosotros somos el
pueblo, pasaron a decir Nosotros somos un pueblo, decantndose por la
unificacin. Esto implicaba dos grandes problemas: por un lado, las relaciones
entre los dos Estados alemanes; y por otro, los aspectos internacionales,
donde hay que destacar la autorizacin de las potencias que todava
mantenan la soberana sobre las dos Alemanias (recordemos que no hubo
tratado de paz tras la derrota del nazismo); la pertenencia a alguno de los
bloques militares a los que pertenecan la RFA y la RDA (OTAN y Pacto de
Varsovia respectivamente); y la integracin en la Comunidad Europea.
Respecto de lo primero, la propuesta realizada desde la RDA de crear
una confederacin fue rechazada por la RFA, quien propuso un generoso plan
donde los marcos orientales se equipararan a los occidentales en una
proporcin 1 a 1. El deseo de los ciudadanos del Este de alcanzar el bienestar
de la Alemania occidental acelerara an ms el proceso. En lo que respecta a
la poltica de bloques, la debilidad de Gorbachov y de la propia URSS
terminara permitiendo la pertenencia de la Alemania unificada a la OTAN. Y en
cuanto a la integracin en la CE, el juego de partidas y contrapartidas,
especialmente entre Francia y Alemania, se zanjara con el Tratado de
Maastricht, donde la puesta en marcha de la Unin Econmica y Monetaria era
- entre otras muchas cosas - el intento francs de lograr influencia en un banco
europeo compartido que sustituyera el poder omnmodo del Bundesbank
(Monedero, 1993).
La Alemania unificada.
La nueva Alemania, decidida a terminar con su estigma de gigante
econmico y enano poltico (Willy Brandt) comenz su andadura creando

21

inquietud entre parte de sus socios europeos. Con motivo de la guerra en


Croacia, Alemania forz a la Unin Europea al reconocimiento de ese territorio
desgajado de la Repblica Yugoslava. El 23 de diciembre reconoca Alemania
en solitario a Croacia. El 2 de enero, forzada, lo haca Francia, y el 15 de enero
el resto de los pases de la UE. Este rpido reconocimiento imposibilit la
exigencia del respeto por parte de Croacia a la minora serbia, que terminara
siendo expulsada de la Krajina. El rgimen de Franjo Tudjman se caracteriz
por un fuerte autoritarismo. No en vano, en los funerales del Presidente
Tudjman en enero del 2000 las ausencias de los mandatarios internacionales
fue clamorosa. Igualmente fue motivo de discusin la rapidez con la que se
pretenda zanjar la equiparacin del Este y el Oeste alemanes, pues retraa
fondos que complicaban el desarrollo del resto de los pases europeos.
Algunas reticencias planteadas con motivo de la participacin de Alemania en
los fondos comunitarios (buscando reducir la aportacin germana) gener
igualmente fuertes crticas. Otro motivo de discusin estuvo en la Presidencia
el Banco Central Europeo, donde Alemania impuso al holands Win
Duisemberg (cercano a los postulados del Bundesbank), mientras que los
franceses queran sentar en el principal silln a un compatriota suyo. Durante
los aos posteriores a la unificacin se multiplicaron los atentados racistas, en
muchas ocasiones saldados en muertes. Este conjunto de factores plante el
riesgo de que la nueva Alemania unificada olvidara sus compromisos europeos,
especialmente a partir de la victoria electoral de Gerhard Schrder, el nuevo
lder de la RFA que no haba conocido, como Kohl, la guerra mundial y la
responsabilidad de Alemania en el Holocausto. Este distanciamiento respecto
de la Unin Europea continuara con ngela Merkel, en especial con las crisis
econmicas que afectaron a algunas de las pequeas economas europeas y
tambin a Espaa. Alemania, que cuando lo necesit incumpli el Pacto de
Estabilidad (incurriendo en dficit crecientes motivados por el costo de la
unificacin), estuvo en contra de cualquier rescate europeo a economas
como la griega, la portuguesa o la irlandesa, reforzando la idea de varias
velocidades dentro de la UE. Las presiones al Banco Central Europeo para
mantener los tipos de inters altos, dificultaba la salida de la crisis a muchos
pases -entre ellos Espaa-, pero era funcional para los intereses econmicos
alemanes (control de la inflacin y refuerzo de su capacidad exportadora). La
Europa de los 27 dificultaba reeditar las frmulas anteriores de liderazgo,
donde Alemania y Francia construyeron el eje Bonn-Pars que nucleaba
Europa. La falta de sintona entre Merkel y Sarkozy, en medio de la crisis
econmica europea, tampoco ayud a encontrar soluciones dialogadas
(Beyme, 2010). Slo la presin conjunta de varios pases europeos, as como
la generalizacin de la idea de que Alemania estaba volviendo a abandonar
Europa, suavizaron sus posturas, pero un tab una Alemania fuerte y
desatada de compromisos- haba hecho de nuevo su entrada en el panorama
poltico europeo.
La nueva poltica socialdemcrata puesta en marcha por Schrder, el
nuevo centro, en sintona con la tercera va defendida por Tony Blair y
formulada por el politlogo de la London School, Anthony Giddens, insisti
desde la Unificacin en lo que ha sealado Schmidt (1995) como la principal
caracterstica de la RFA: su configuracin como un Estado de gran coalicin,
esto es, como una articulacin poltica donde las diferencias entre las dos
grandes fuerzas polticas, el SPD y la CDU, son simplemente de matiz.

22

La nueva Alemania sigue teniendo como tarea principal la equiparacin


del nivel de vida en las dos partes, siempre sin olvidar la vigilante mirada del
resto de los pases de su entorno. Tras la Unificacin, un chiste se hizo muy
popular en el territorio de la antigua RDA: sabes por qu los chinos an son
felices? La sarcstica respuesta no se haca esperar: porque todava tienen un
muro. Ya en 1990, cuando en Berln se empezaba a desmontar el hormign
que separaba en dos sus calles, el Presidente federal Richard von Weizscker
alert sobre el peligro de otra construccin quiz ms slida, de otro muro que
habitaba en la nueva repblica, esta vez en las cabezas de los ciudadanos.
Ese muro no ha dejado de pender desde entonces sobre la poltica germana,
como un empedrado del cielo dispuesto siempre a derrumbarse. Los
ciudadanos del Este, diecisis millones de votantes, deciden el signo del
gobierno de Alemania. El Canciller Kohl, acorralado en 1989 por sus
adversarios de dentro y fuera de su partido, encontr en la derrota del enemigo
de la guerra fra el pulmn que no hallaba en su gestin poltica. El Canciller de
la unificacin prometi a los ciudadanos de la maltrecha Repblica
Democrtica ingresar a la velocidad de la luz en el primer club econmico del
mundo. El entonces candidato socialdemcrata, Oskar Lafontaine, alert del
precio de la unificacin y de las dificultades que aqul proceso, ms presidido
por la prisa que por la sensatez, iba a acarrear a Alemania y, de paso, al resto
de Europa. Pag cara la claridad de su discurso. Incluso la salida de su partido
(que se sald con la creacin de una nueva formacin poltica, en alianza con
los poscomunistas del PDS). Helmut Kohl, con una campaa de estilo
norteamericano que deslumbr a los espartanos germano orientales, se hizo
una vez ms con las riendas de Bonn en las primeras elecciones de la
Alemania unificada. Todava habra de ganar una vez ms en 1994. El SPD no
sala de su marasmo. Ni Hans-Jochen Vogel (1982) ni Johannes Rau (1986) ni
Oskar Lafontaine (1990) ni Rudolf Scharping (1994) pudieron contra el
aparentemente incombustible lder de la Unin Cristiano Demcrata (CDU).
Como conclusin, diecisis aos ininterrumpidos de gobierno democristiano en
la principal potencia europea.
Los resultados de las elecciones del 27 de octubre de 1998 otorgaban,
despus de ms de tres lustros, la victoria a un renovado partido
socialdemcrata que se alzaba con el 40, 9 % de los votos (frente al 35,2 % de
la CDU). Los anteriores candidatos, todos con un perfil ms ntidamente de
izquierda, no lograron lo que Gerhard Schrder, un ambicioso poltico del siglo
XXI, alcanzaba con un mensaje donde la ideologa se dilua y la imagen se
impona sobre el discurso. Con una participacin electoral del 82,3 % (un 3,3 %
ms que en los ltimos comicios), la poblacin se movilizaba con dos mensajes
claros: echar a Kohl, y reescribir la ideologa socialdemcrata bajo la apelacin
al centro.
Gerhard Schrder iba a ser, tras su deslumbrante victoria en su feudo de
Baja Sajonia, el abanderado de ese viaje en Alemania. Fiel a su modelo
britnico, su empeo electoral consisti en reinventar ese espacio poltico de
rearticulacin de la izquierda socialdemcrata, aunque Helmut Kohl nunca
desarroll la guerra a los sindicatos tal y como Margaret Thatcher hizo en el
Reino Unido. En la nueva lnea poltica del SPD era menester, adems de una
cuidada imagen, expulsar del centro a sus entonces inquilinos (los
democristianos de Kohl). Antao, la renovacin de la izquierda traa consigo el
surgimiento de nuevas izquierdas. A finales del siglo XX, Schrder, como Blair

23

en Inglaterra, como Clinton en los Estados Unidos, como Fernando Henrique


Cardoso en Brasil, como Prodi en Italia, rebautiz ese lugar que, al decir del
politlogo Duverger, se constitua con la izquierda de la derecha y la derecha
de la izquierda, y reinvent el nuevo centro.
El eslogan electoral del nuevo centro, ayuno de contenidos fuertes,
necesitaba reforzarse, en aras de la credibilidad, con el apoyo del paradigma
britnico. La internacional centrista, denominada no sin abuso tercera va, iba a
reforzar la apuesta alemana. De ah la oferta del futuro Canciller para
transformar el eje Paris-Bonn en un tringulo Berln, Pars, Londres. Las
razones eran realmente de peso, pues a las peculiares relaciones francogermanas, haba que aadir la escasa sintona del candidato del SPD con
Lionel Jospin, un poltico ms cercano a un jacobinismo socialista que para el
socialdemcrata alemn no es sino una rmora del pasado.
Las principales propuestas polticas del SPD en esa campaa se
resumieron en una palabra: continuidad. El mayor nfasis en las polticas
nacionales (frente al internacionalismo de Kohl); las garantas en cuanto a
seguridad interior (frente a la criminalidad organizada, una de las bestias
negras en la opinin pblica alemana); la lucha contra el paro dentro del
mantenimiento de las mismas recetas macroeconmicas; y el mantenimiento
de los compromisos exteriores configuraron el eje del mensaje de la
socialdemocracia.
El giro social a la izquierda de esa nueva fase se constat en una doble
direccin. Por un lado, en los votos que engloban los partidos tradicionalmente
de izquierdas, esto es, el SPD (40,9 %), los Verdes (6,7 %), junto a los excomunistas del PDS (5,1 %), que construan una mayora que no se poda
ejecutar por la estigmatizacin de los post comunistas. La prdida de ms de
seis puntos de la CDU apenas se equilibr con el crecimiento de los partidos de
la extrema derecha (en total, aumentaron el 1,2 %, consiguiendo en conjunto el
3 % de los votos). Y en segundo lugar, por la ruptura de la estructura alemana
tradicional de partidos y la entrada en escena, con posibilidades de gobierno,
tanto de los Verdes (en el mbito federal) como del PDS (en el mbito de los
Lander). La coalicin de gobierno entre el SPD y los Verdes abri un nuevo
escenario en el gobierno federal de la RFA a partir de las elecciones de 1998,
algo que ya exista en los niveles municipal y de Land. Y la incorporacin de
pactos de gobierno con el PDS es otra realidad que tom cuerpo
principalmente con la alcalda de Berln, merced a la considerable fuerza del
PDS en la zona oriental de la ciudad.
La ideologa de la globalizacin insiste en el mensaje de la incapacidad
de la poltica para frenar los dictados del mercado. Esta afirmacin, convertida
en axioma para gran parte de la clase poltica occidental, no queda lejos de esa
rearticulacin de las fuerzas progresistas que se pretende desde posiciones
nominalmente centristas. La nueva repblica alemana, que a partir del ao
2000 recuper la capitalidad berlinesa, sirve para reforzar una de las dos
grandes lneas que atraviesan hoy da al socialismo y, desde ah, servir
tambin para orientar la direccin que tome la poltica en la Unin Europea.
Como se ha apuntado, las diferencias en el nivel econmico entre las
dos antiguas Alemanias se mantienen, pero no es menor el diferencial en lo
que respecta a la cultura poltica en el Este y el Oeste. La nueva Repblica de
Berln, como se conoce a la etapa surgida de la unificacin, muestra la
herencia del pasado autoritario de la RDA, manifestado en una menor

24

confianza en las instituciones democrticas liberales y una mayor valoracin de


los elementos de justicia social que identificaban el discurso de la ex Alemania
oriental. Articular puntos de encuentro sigue siendo el mayor reto para la
convivencia de esta nueva etapa.
Cuadro: Elecciones al Bundestag (participacin electoral y escaos por
partido)
Wahlbetlg: Porcentaje de participacin
Sitze: escaos
Sonstige: otros
Quelle: fuente

2. La Ley Fundamental de Bonn


La nueva Constitucin alemana, aprobada con el nombre de Ley
Fundamental (LA), y que entr en vigor en 1949, tena como antecedente
inmediato el fracaso de la Repblica de Weimar y su desembocadura en el
nazismo. Desde la perspectiva occidental se barajaron todo tipo de
explicaciones - y soluciones en consonancia - para explicar por qu se haba
llegado a la guerra mundial. Ya antes de terminar la contienda, Henry
Morgenthau, Ministro de Finanzas de los EE.UU, haba propuesto la total
desindustrializacin de Alemania y su transformacin en un pas agrario, opcin
finalmente desechada por Roosevelt. Muy al contrario, en 1947 se pondra en
25

marcha, ya bajo mandato de Truman, el Plan Marshall para la reconstruccin


de Europa. En esa misma lnea de reconstruccin segn el patrn de los
vencedores, la futura Constitucin alemana deba conciliar su desarrollo interno
con los principios de las democracias parlamentarias liberales. Algunas de las
ideas recogidas en la Constitucin de Weimar - primera Constitucin liberal
alemana - deban ser completados con otros alambicados principios que
garantizasen el normal funcionamiento de la democracia y, al tiempo, hicieran
operativo el gobierno. La Ley Fundamental logr un amplio consenso en sus
aspectos principales: la divisin vertical y horizontal del poder a travs del
federalismo; la caucin ante un poder excesivo del Presidente, especialmente
en el nombramiento del Gobierno y en la disolucin del Parlamento (como
ocurriera en Weimar); la ausencia de derechos de excepcin y emergencia; el
refuerzo de los elementos federativos frente a los plebiscitarios; la prevencin
de una dictadura parlamentaria a travs de la mocin de censura constructiva;
y, finalmente, aunque no fuera recogido en la Constitucin y tuviera que
esperar a una posterior ley, un sistema electoral que, garantizando la pluralidad
del pas - atravesado por multitud de cleavages - evitase el fraccionamiento
partidista de la Repblica de Weimar. Para ello, adems de aplicar el sistema
Hare-Niemayer como frmula der asignacin de escaos, estableci una
barrera (Sperrklausel) del 5% de los votos respecto del total de votos
realizados para obtener representacin parlamentaria (Beyme, 1991: 38 y ss.)
Ya se ha sealado que ese carcter de relativa imposicin llev a que
los constituyentes optaran por un nombre que recogiera la provisionalidad de la
norma en tanto en cuanto el territorio permaneciera dividido. El artculo 146 de
la Ley Fundamental estableca que la misma perdera su vigencia cuando fuera
sustituida por una Constitucin que fuera aprobada libremente por el pueblo
alemn. Con la incorporacin en octubre de 1990 de la antigua RDA a la RFA,
se exigi desde foros internos y desde otros pases (especialmente aquellos
con los supuestamente Alemania mantena reivindicaciones territoriales,
principalmente Polonia y Checoslovaquia) que el artculo 146 desapareciera
(algo que habra sido obvio en caso de que la unificacin se hubiera realizado a
travs del propio artculo 146 y se hubiera, por lo tanto, promulgado una nueva
Constitucin). El artculo 146 finalmente qued as redactado: Esta Ley
Fundamental, que tras la culminacin de la unidad y libertad de Alemania rige
para todo el pueblo alemn, perder su vigencia el da que entre en vigor una
Constitucin adoptada en libre decisin por el pueblo alemn.
Para Klaus von Beyme, decir, como sostena Bagehot, que el Prembulo
es la parte ms importante de la Constitucin es perfectamente vlido para la
Ley Fundamental, pues es all donde, como elemento solemne, se marc el
compromiso nacional para completar la unidad y la libertad de Alemania
mediante libre determinacin. Era el frontispicio que recordaba la divisin de
Alemania tras la Segunda Guerra Mundial. En la reforma del Prembulo
realizada en 1990 desapareca ese mandato y se afirmaba que los diferentes
Lnder habran culminado en libre autodeterminacin la unidad y libertad de
Alemania. Igualmente, all donde en 1949 se sealaba su voluntad de
participar en una Europa libre, en 1990 pasaba a referirse a una Europa
unida. La amenaza territorial pareca as conjurada.
El papel central del Parlamento (Bundestag) est firmemente establecido
en la Constitucin a travs del artculo 63 (eleccin por el Parlamento del
Canciller o Presidente Federal - Bundeskanzler -) y el 67 (revocacin

26

parlamentaria del Canciller, si bien en forma de mocin constructiva). Por su


parte el Canciller tiene la posibilidad de disolver el Parlamento. Mientras que la
figura del Presidente Federal - Bundespresident -,se ve constitucionalmente
recortada a funciones representativas, el papel del Canciller est reforzado,
correspondindole la direccin del Gobierno. Otro elemento caracterstico es el
reconocimiento constitucional de los partidos polticos (artculo 21). Una
reforma de 1983 introdujo la obligatoriedad de que su organizacin interna sea
democrtica, as como la publicidad de la procedencia y utilizacin de sus
recursos y bienes (como ya vimos, de notoria importancia en el final poltico de
Kohl). El principio federal tambin es uno de los elementos recogidos en la
Constitucin, reforzndose su carcter cooperativo entre el centro y las
federaciones. En 2006, el sistema federal sufri un profundo cambio el paso,
segn algunos autores, de un federalismo cooperativo a un federalismo
competitivo- que llev al cambio de ms de 40 artculos de la Constitucin.
La reforma constitucional reclama una mayora de dos tercios tanto en el
Budestag como en el Bundesrat. Determinados aspectos de la Constitucin son
inmodificables: la divisin de la Federacin en Lnder; el principio cooperativo
de los Lnder en la legislacin (la solidaridad interterritorial); y los derechos
fundamentales, consignados entre el artculo 1 y el 20. El compromiso con los
derechos fundamentales (abolidos por Hitler a raz del incendio del Reichstag
nada ms iniciarse su mandato) queda sealado en el artculo 1, indicndose
que vinculan a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial como derecho
directamente aplicable. A travs del artculo 14 se establece que el uso de la
propiedad privada est sujeta al bienestar general, marcndose por tanto una
meta social a la Repblica (reforzada a su vez por el artculo 15, que recoge la
posibilidad de la socializacin, mediante ley, de los medios de produccin). En
el artculo 20 se recoge el carcter social del Estado, acompaando a la
declaracin de la soberana popular y a un principio de autodefensa ciudadana
en su apartado cuarto (Contra cualquiera que intente derribar ese orden les
asiste a todos los alemanes el derecho de resistencia cuando no fuera posible
otro recurso). El carcter social del Estado es un elemento crucial de la LF y
tambin se recoge, siguiendo el artculo 28.1 de la LF, en la prctica totalidad
de las constituciones federales. Mientras que la idea de Estado de derecho
refuerza la legalidad y otorga garantas para la seguridad jurdica, el Estado
social restringe la libertad individual - por ejemplo, obligando a pagar impuestos
- en aras de lograr un mayor bienestar colectivo. De esta manera, a la libertad
individual se le une la seguridad colectiva y la igualdad de oportunidades, con
la salvaguarda de un mnimo de bienestar garantizado al margen del uso que
se haga de esas oportunidades vitales.
3. La organizacin federal del Estado
Ya se seal que las especificidades de la construccin nacional en
Alemania determinaron un carcter federal o pseudofederal (Beyme, 1991:
327) mantenido en la prctica totalidad de su historia. La centralizacin de
poderes durante el periodo nazi era un elemento a eliminar en el nuevo
periodo, recuperndose las peculiariedades de las diferentes partes de un pas
que integraba antiguos reinos soberanos, ciudades pertenecientes a la Liga
Hansetica, una Prusia hegemnica o territorios fronterizos con el reino de los
francos. Desde la perspectiva de los aliados tambin se consideraron, como se

27

ha apuntado, diferentes posibilidades para desmembrar al pas que haba


causado la Segunda Guerra Mundial. En Yalta, Roosevelt y Churchill
discutieron con Stalin la conveniencia de una descentralizacin federal.
Mientras que estuvo abierta la posibilidad de influencia sovitica en el conjunto
de Alemania, Stalin no apoyara esa idea6. La posterior creacin de dos
Estados alemanes llev la discusin por otros derroteros. Desde la perspectiva
occidental, si bien la parte ms problemtica, Prusia, quedaba ya escindida
con la creacin de la RDA, el resto del territorio deba recuperar una estructura
federal que impidiera una concentracin de fuerzas capaz de dirigir de nuevo
hacia una guerra.
En el Convenio de Potsdam (1945) se recoga esa determinacin de
debilitar el poder central alemn. Para Charles de Gaulle se deba ir un paso
ms all, aboliendo una Alemania unida y restableciendo la plena autonoma
de las diferentes unidades alemanas que gozaran de tradicin (Prusia, Sajonia,
Baviera, Wrttemberg, Baden, Hessen, Palatinado, la provincia del Rin y las
provincias del nordeste). Posteriormente, la necesidad de crear un Estado lo
suficientemente eficaz como para actuar de freno frente a la URSS llev a que
las autoridades militares norteamericanas, inglesas y francesas se decantaran
por el modelo federal, si bien los contenidos histricos fueron sacrificados por
el ms arbitrario de las fronteras que haban trazado las fuerzas de ocupacin.
Este fue el mandato cuando convocaran en septiembre de 1948, a travs del
Documento de Frankfurt, a una Asamblea Constituyente que redactara un texto
democrtico con una organizacin territorial de corte federalista. La garanta de
ese federalismo reposaba en la creacin de una cmara de representacin
territorial (con una atribucin a cada Land de un mnimo de 3 votos, recibiendo
5 votos los Lnder ms poblados) y en la garanta de un principio de reparto de
la financiacin entre la administracin central y la de los Lnder. Por su parte,
las principales fuerzas polticas, el SPD y la CDU, se manifestaron a favor de
un Estado federal y no de una federacin de Estados, esto es, apoyaron la
existencia de un poder central que diera unidad a la nacin de los alemanes
(problemas como el de los doce millones de alemanes expulsados de sus
tierras al Este del ro Oder, o las cuestiones sociales, reclamaban un Estado
central fuerte). El espritu de la Paulskirche de 1848-49, cuando se reuni por
vez primera un Parlamento alemn libremente elegido y elabor un proyecto de
Constitucin democrtica, federal y con un nutrido catlogo de derechos
fundamentales, reapareca en suelo alemn cien aos despus.
En la RDA se declar la unidad y carcter democrtico de la repblica,
que se construa sobre los Lnder alemanes. En 1952 se sustituyeron las
funciones ms relevantes de los Lnder por los distritos, con el fin de reforzar el
poder central de la repblica, en este caso no en nombre de un abstracto
inters del pueblo alemn sino de una no menos abstracta defensa del
socialismo y la democracia. Los Lnder no seran restablecidos en la RDA
hasta 1990, en vsperas de la incorporacin a la RFA. Su escasa tradicin
inmediata, as como la debilidad econmica y administrativa propia vinculada a
su pasado, han servido para que el Estado central se haya reforzado desde la
unificacin (para algunos autores, la ratificacin del Tratado de la Unin
Europea tambin ha modificado las competencias de los Lnder, a lo que
6

Archivos de la URSS desclasificados demostraron el carcter estratgico que tena la


cuestin alemana para Stalin, as como el enorme inters manifestado por lograr influencia en
el conjunto del territorio (Der Spiegel, 2000).

28

habra que sumar la labor rectora creciente del Estado en una economa
crecientemente globalizada. La conclusin sera un proceso con
descentralizacin administrativa pero con centralizacin econmica y
legislativa)(Garca Soriano, 1997).
La estructura federal alemana est organizada en 16 Lnder (incluyendo
los cinco nuevos de la antigua RDA), quienes poseen sus rganos estatales y
Constitucin propios. Segn el artculo 79 de la Ley Federal, Es inadmisible
toda modificacin de la presente Ley Fundamental que afecte a la divisin de la
Federacin en Lnder o al principio de la Cooperacin de los Lnder en la
legislacin. Y recordemos que el artculo 20.1 reconoce el derecho de
resistencia contra todo aqul que pretenda derribar el Estado federal,
democrtico y social. Igualmente, es doctrina del Tribunal Constitucional
alemn que el principio federal es una de las determinaciones constitucionales
bsicas, ya que sobre l se organiza el poder estatal.
El federalismo alemn tena de manera clara un carcter cooperativo,
con la salvaguarda final de que el derecho de la Federacin poda sobre el
derecho de los Estados federados (art. 31). ste es uno de los aspectos que
buscaba cambiar la reforma constitucional de 2006, especialmente por las
dificultades que se haban creado para poder desarrollar estos principios.
Como recoge el ttulo VIIIa sobre Tareas comunitarias, la Federacin cooperar
con los Lnder en sectores importantes de la vida econmica y social (clnicas,
estructura econmica, agricultura y costas). Este carcter cooperativo ha
significado en su desarrollo legal una serie de aspectos: se coadyuva al
desarrollo equilibrado de los Estados federados; flexibiliza los conflictos entre el
centro y los Estados; genera un marco de transferencias presupuestarias de la
Federacin a los Estados, as como una colaboracin de estos en la decisin
del gasto total; los Estados tienen un mayor margen de participacin en el
gasto que lo que le corresponde proporcionalmente a sus ingresos (Cotarelo,
1991: 25). Segn el artculo 107 LF, una ley garantizar la compensacin de la
desigualdad financiera de los Lnder, sin olvidar que todos los Estados
federados estn sometidos a la coercin de la Federacin, previa autorizacin
del Bundestag, para obligar al Land a cumplir con las obligaciones que la Ley
Federal u otras leyes le obliguen (art.37). La obligacin que tiene la Federacin
de garantizar la igualdad de condiciones de vida en todo el territorio federal (art.
106.3.2) es otro elemento que refuerza la centralizacin econmica. Las
reformas en los artculos 84.1.2 y el 72.3 han rebajado fuertemente estas
posibilidades, al permitir a los Lnder apartarse de la legislacin federal en aras
de una mayor eficacia.
En consonancia con el artculo 28 (El orden constitucional de los Lnder
deber responder a los principios del Estado de derecho republicano,
democrtico y social expresados en esta Ley Fundamental), el sistema de
gobierno de los diferentes Lnder se corresponde con el de un rgimen
parlamentario, con salvedades especialmente en los tres Estados ciudad
(Hamburgo, Berln y Bremen), a quienes les corresponden tambin tareas
comunales. Con la excepcin de Baviera, en todos los Lnder hay una sola
cmara. Las labores de codecisin legislativa que le corresponden al Bundesrat
en el mbito federal obviamente no existen aqu.
Fueron los procesos de globalizacin y europeizacin los que llevaron a
poner en la agenda la necesidad de una reforma del federalismo alemn. Por
un lado, se trataba de reforzar las labores ejecutivas del gobierno central

29

(pinsese, por ejemplo, en los problemas ante la ruptura de Pacto de


Estabilidad europeo por parte de un Land o, en la direccin contraria, como los
Estados federados pueden colaborar en una decisin que ser trasladada por
el Gobierno central a las autoridades de la UE). Por otro, de establecer unas
bases de competencia entre los Lnder en la direccin del Workfare State
(Jessop, 2008) y el fomento de la competitividad. El modelo federalista era afn
a una concepcin del Estado social que estaba empezando a ser puesta en
cuestin. La eficacia capacidad ejecutiva- reclamaba el lugar de la democracia
(la participacin territorial). El federalismo cooperativo alemn, dejaba paso, al
menos potencialmente, a un federalismo competitivo donde cada Land poda
poner en marcha reformas que les distanciara de otros territorios. Este cambio
en el federalismo supuso un cambio en el para qu. Los Lnder asuman
mayores capacidades para poner en marcha procesos de desarrollo propios
(pensados en la etapa de desregulacin neoliberal) y el Estado central
orientaba sus competencias hacia el mercado. Se trataba, por tanto, de una
reforma del federalismo afn a una fase de desmantelamiento de las exigencias
del Estado social de posguerra alemn. No es extrao, en este sentido, que
algunos diputados como el liberal Ernst Burgbacher- pidieran poner fin a la
falsa ideologa de la nivelacin, a fin de cuentas daina para todos. Ya en
2003, se reuni el KOMBO, una comisin conjunta del Bundestag y del
Bundesrat para establecer los cambios que precisaba el federalismo en el siglo
XXI (Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der
bundesstaatlichen Ordnung), que buscaba liberar al Gobierno central de las
ataduras legales con los Lnder a la hora de tomar decisiones, y, al tiempo,
aumentar la capacidad de maniobra de los Lnder (Moore, Carolyn , Jacoby,
Wade and Gunlicks, 2008). En el marco del gobierno de Gran Coalicin entre el
SPD y la CDU-CSU (acuerdo firmado en noviembre de 2005), se acord la
reforma del federalismo en Alemania (recurdese que para la reforma
constitucional hacen falta dos tercios de los votos en el Bundestag y en el
Bundesrat). La reforma tena tres grandes momentos. El primero haca
referencia a los cambios polticos constitucionales de reparto de
competencias); la segunda, a los cambios financieros (de manera que los
Lnder ricos financiaran a los pobres al tiempo que se reconsideraba la
capacidad fiscal de las federaciones); la tercera, a cambios territoriales. Los
fines de la reforma acordados hacan referencia a una ms clara distribucin
de las competencias legislativas y la eliminacin de la legislacin marco, la
reduccin de las posibilidades de bloqueo de la legislacin atribuidas al
Bundesrat, la supresin de los supuestos de financiacin mixta y la reforma de
las denominadas ayudas financieras, as como, finalmente, la reforma de la
representacin de Alemania en el Consejo de la Unin Europea y la
determinacin constitucional de la distribucin interna de las responsabilidades
financieras frente a Europa (Gutirrez, 2008)). Se trataba de reducir las
competencias de los Gobiernos de los Lnder en el Bundestag para
incrementar las de los Parlamentos de cada Land. Los cambios implicaban la
ampliacin de la competencia legislativa exclusiva de los Lnder, supresin de
la legislacin marco y reordenacin del catlogo de materias sujetas a
legislacin concurrente, con una reduccin del mbito de aplicacin de la
clusula de imprescindibilidad (Erforderlichkeitsklausel) del artculo 72.2
GG, pero a la vez con introduccin de la posibilidad de que los Lnder puedan
en numerosos mbitos apartarse, mediante normas con rango de ley, de la

30

legislacin federal (Martn Vida, 2006). Uno de los principales puntos de


discusin, el mbito educativo, pasaba a formar parte primordial de las
competencias de los Lnder.
En concreto se traduca en reducir el porcentaje de leyes que precisaban de la
aprobacin del Bundesrat del 60% a alrededor del 30%. Por su parte, los
"Lnder" pasaban a tener ms competencias educativas y una responsabilidad
nica en la administracin del funcionariado pblico. En conformidad con la
poltica securitaria tras el 11-S de 2001, el Estado central obtena, en cambio,
ms poder en la lucha antiterrorista, as como en asuntos medioambientales y
notariales (nuevo artculo 73).
Pese a estos cambios, slo el desarrollo real determinar la realidad de
los mismos. Habiendo quedado descartados en un primer momento los
cambios territoriales (los Lnder ms pequeos y dbiles econmicamente
quedan en una situacin de subordinacin y, por tanto, abiertos a ser
devorados por otros ms grandes. Aunque el procedimiento constitucional para
ello art. 29 LF- lo hace muy difcil), corresponde al propio desarrollo poltico y
social de Alemania y Europa dar cuenta del final de este proceso.
En cuanto a la poltica comunal, la atribucin a los distritos y
comunidades de la capacidad para organizar los asuntos locales est recogida
constitucionalmente en el artculo 28. La administracin local tiene las mismas
clusulas de salvaguarda que los Lnder, y el principio descentralizador vlido
para el mbito de los Estados federados es tambin en este caso aplicable.
4. El Presidente Federal
El recuerdo de las implicaciones polticas de la figura del Presidente
Federal (Bundespresidentk) durante la Repblica de Weimar llev a que en la
Ley Fundamental esta figura variar sustancialmente su papel. Por un lado, se
limitaban sus funciones a las meramente representativas; por otro, se
renunciaba a su eleccin directa por la ciudadana, lo que le privaba de una
legitimidad que s iba a tener el Bundestag . El Presidente federal, cuya edad
mnima debe ser de 40 aos, es elegido por un periodo de cinco aos, con la
posibilidad de una nica reeleccin, por la llamada Asamblea Federal
(Bundesversammlung), quien tomar la decisin sin un debate previo. La
Asamblea Federal est compuesta por el Bundestag y un nmero igual de
miembros elegidos por las representaciones populares de los Lnder de
manera proporcional (otro rasgo del principio federativo). La Asamblea Federal
elegir al Presidente en primera instancia por mayora absoluta, y si sta no se
alcanzase en dos votaciones, por mayora simple.
Esta eleccin recae en personas que han participado activamente en la
poltica, si bien su labor no habra nunca merecido la oposicin frontal del otro
gran partido. La labor ceremonial de la figura del Presidente como integrador
de la nacin hace necesario el reconocimiento generalizado por parte de la
poblacin y de sus representantes. En la misma direccin, slo puede ser
separado de su cargo por el Tribunal Constitucional, previa acusacin por parte
del Bundestag o del Bundesrat aprobada por una mayora cualificada de dos
tercios. Por causa de impedimento o de terminacin anticipada del mandato,
las funciones sern desempeadas por el Presidente del Bundesrat.

31

La capacidad de accin del Presidente est limitada y debe siempre


estar refrendada bien por el Canciller Federal, bien por el Ministro competente
en casa ocasin (con las salvedades del nombramiento y relevo del Canciller
en el caso de que en una tercera votacin parlamentaria no haya alcanzado
una mayora simple, y en el caso de que el gobierno deba continuar trabajando
en funciones hasta el nombramiento de un nuevo Canciller). Le corresponde al
Presidente la propuesta del Canciller para su eleccin en el Bundestag, as
como su nombramiento, si bien realmente est en manos de la mayora
parlamentaria la decisin final (adems de que el Bundestag queda facultado
para elegir a otro Canciller por mayora absoluta en caso de no ser elegido el
propuesto por el Presidente). Slo en el caso de que en una tercera votacin el
candidato propuesto por el Presidente no alcance la mayora simple, tiene la
posibilidad el Presidente de nombrarlo Canciller o bien de disolver el Bundestag
.
En cuanto a sus funciones, el Presidente Federal representa a la
Federacin en el mbito internacional, concluye los tratados con otros Estados
extranjeros, acredita y recibe a los ministros plenipotenciarios, nombra y releva
a los jueces y funcionarios federales, de igual modo que a los oficiales y
suboficiales, y ejerce el derecho de gracia en nombre de la Federacin.
El poder neutro en la RFA no corresponde al Presidente Federal, sino
al Tribunal Constitucional, a quien le compete la interpretacin de la Ley
Fundamental. Por esto, que corresponda al Presidente la promulgacin de las
leyes es interpretado como contrario al sistema, pues en un conflicto entre
rganos (por ejemplo, entre el Gobierno y el Bundesrat), se le concede al
Presidente la capacidad de decantarse a travs de la promulgacin. Esto no
empece para que la labor presidencial sea integradora y fomentadora del
consenso, ejerciendo funcionalmente un trabajo de unidad simblica de la
nacin. De ah que el desarrollo de su funcin est muy vinculado a la tarea
que desarrolle el Canciller, esperndose por parte de la ciudadana una
compensacin de la lnea poltica o el estilo de la Cancillera (es lo que
ocurri con la presidencia de Alemania, donde la discrecin de Richard von
Weizscker (1984-1989 y 1989-1994) permita una identificacin con el
Estado de aquellos que no se reflejaban en el mpetu verbal de Helmut Kohl)
(Beyme, 1991:294-96). La figura del Presidente est muy ligada a la
personalidad de quien la represente, teniendo la posibilidad de marcar un
sello propio a travs de los discursos (no ocurre como con el caso espaol,
donde el Jefe del Estado, esto es, el monarca, no puede alejarse en sus
comparecencias pblicas de la lnea marcada por el Gobierno). Sin embargo,
esto no debe confundirse con ninguna rivalidad, tal y como podra extraerse
del modelo francs de la cohabitacin, pues, como se ha sealado, la fuerte
parlamentarizacin del sistema poltico alemn debe entenderse como el
intento de superar los errores de Weimar, donde uno de los principales fue la
bicefalia que produjo la existencia de una fuerte Presidencia Federal. Los
presidentes de la RFA han sido Theodor Heuss (FDP), Heinrich Lbke (CDU),
Gustav Heinemann (SPD), Walter Scheel (FDP), Karl Carstens (CDU),
Richard von Weizscker (CDU), Roman Herzog (CDU), Johannes Rau (SPD),
Horst Khler (CDU) que dimiti de inmediato-, Jens Bhrnsen (SPD)
elegido provisionalmente- y Christian Wulff (CDU).

32

5. El Parlamento
En comparacin con otros pases europeos de su entorno (Francia,
Inglaterra), el sistema parlamentario se introduce tardamente en Alemania. Ya
se ha sealado cmo en la Repblica de Weimar, el parlamentarismo se vio
debilitado a travs de la figura del Presidente Federal, as como en lo referente
a la iniciativa legislativa y la introduccin de elementos plebiscitarios. Por todo
esto, hubo un gran inters por parte del Consejo Parlamentario que elabor la
Ley Fundamental en reforzar el sistema parlamentario. A travs de la eleccin
formal del Presidente del Gobierno a travs del Parlamento, o con
procedimientos tales como la mocin de confianza, o rechazando la iniciativa
legislativa plebiscitaria se pretendi reforzar ese carcter parlamentario. El
papel del Presidente Federal respecto del Parlamento, como hemos visto,
quedaba igualmente reducido y sometido a un frreo control normativo,
especialmente en lo referente a la disolucin de las cmaras legislativas. De
cualquier forma, el papel del Parlamento no poda conspirar en contra de otra
de las grandes motivaciones del nuevo rgimen: la estabilidad. De ah que
instrumentos como la mocin de censura constructiva - necesidad de
consensuar parlamentariamente un Canciller alternativo - vinieran a plantear la
colaboracin del legislativo en la estabilidad. El parlamento alemn ha recibido
una gran importancia simblica en la cultura poltica alemana de posguerra7.
Sin embargo, eso no quita que estn en la agenda poltica todas las crticas
que apuntan al cambio de funciones vinculadas al parlamentarismo
racionalizado - ya perfiladas con tanta certeza como inters autoritario por Carl
Schmitt durante Weimar -, centradas principalmente en las estructuras del
Estado de partidos y su incompatibilidad con la divisin clsica de poderes.
5.1 El Bundestag (la Dieta federal)
El carcter federal de la RFA obliga a una estructura bicameral, si bien
slo el Bundestag es una cmara representativa, pues el Bundesrat es un
rgano netamente federal, esto es, no representa a los Estados federados - no
se configura a travs de unas elecciones - sino a los gobiernos de los mismos
(Garca Cotarelo, 1995: 271). El federalismo, como forma de organizacin
poltica, matiza la idea de que existe un solo pueblo que sea titular de la
soberana, matiz que ha recordado el Tribunal Constitucional Alemn al
establecer que los Lnder tienen un poder propio que no es delegado por la
Federacin. En el caso alemn, las funciones del Bundestag son mayores que
las del Bundesrat, si bien esta segunda cmara tiene poder de veto respecto de
aquellas
leyes
que
requieren
preceptivamente
su
apoyo
(las
Zustimmungsgesetz o leyes que, por afectar directamente a los Lnder,
7

Uno de los aspectos ms debatidos de la reforma del Reichstag en la nueva Repblca de


Berln, nombre otorgado tras el traslado de la capitalidad, la sede de la Cancillera y del
Parlamento a la antigua capital de Prusia, fue la instalacin de una gran cpula
(originariamente diseada por el espaol Calatrava y finalmente realizada por el ingls Foster)
cuya principal razn de ser era que la ciudadana pudiera siempre estar por encima de sus
representantes. Ese carcter simblico otorgado al Parlamento alemn contrasta con el caso
espaol, donde la puerta principal de las Cortes, salvo en ocasiones slo se abre en las
sesiones inaugurales para el jefe del Estado, esto es, el representante de la monarqua
hereditaria.

33

requieren el asentimiento por parte del Bundesrat). Pero ser el Bundestag el


que centre la vida poltica, pues es ante l donde normalmente comparece el
Canciller y los Ministros y donde tienen lugar los principales debates polticos
(desde la Ley de presupuestos al Debate sobre el estado de la nacin).
El Bundestag est formado por, al menos, 598 diputados y diputadas
elegidos para cuatro aos a travs de lo que se conoce como eleccin
proporcional parcialmente personalizada. La composicin del Bundestag, sin
embargo, nunca es fija pues los llamados Escaos Sobrantes
(Uberhangmandate), fruto de la diferencia entre los obtenidos en la listas de
partido y los obtenidos directamente en las 299 circunscripciones, generan
variaciones Tras las elecciones de 2009, se compona de 621 escaos (en el
captulo 8.1 nos ocuparemos detalladamente del sistema electoral)8. Los
diputados, segn el artculo 38 LF, son representantes de todo el pueblo, no
estando ligados a otro mandato que el de su conciencia. Su labor se garantiza
a travs de la inviolabilidad, esto es la imposibilidad de ser procesado o
requerido debido al ejercicio de su voto o por sus declaraciones polticas en el
Bundestag o en las comisiones (salvo en el caso de incurrir en ofensas
calumniosas) y de la inmunidad, es decir, el requerimiento de la aprobacin
parlamentaria para su imputacin o detencin debido a actos sujetos a sancin
penal (salvo en el caso de ser detenido en flagrante delito o en el curso del da
siguiente a haber sido cometido el mismo).
Conforme con su carcter de rgano supremo de la Federacin, el
Bundestag elige a su Presidente, Vicepresidentes y Secretario, de igual forma
que establece su propio reglamento. Al Presidente le corresponden los plenos
poderes administrativos y policiales en el Bundestag. De ah que existan
garantas para que no se disuelva anticipadamente, salvo en caso de que el
Canciller propuesto no alcance la mayora necesaria (63.4 LF) o de que el
Canciller pierda una mocin de confianza y el Bundestag no encuentre sustituto
en 48 horas (art. 68 LF).
La representacin del Bundestag corresponde a su Presidente, de quien
depende la administracin del Bundestag y a quien le compete hacer valer el
reglamento interno de funcionamiento. Es elegido por mayora absoluta y, al
igual que ocurriera con el Presidente Federal, su funcin suele inclinarse a la
conciliacin y la integracin, de acuerdo con el carcter sealado del sistema
poltico alemn como democracia a la defensiva.
Las funciones de una cmara legislativa en un Estado actual produccin de leyes y control del gobierno principalmente - estn marcadas por
la complejidad y cantidad de los temas respecto de los que es competente. De
ah que sea necesario un reparto claro de trabajo que permita dar salida a los
requerimientos que se le presenten. Esta tarea se realiza en el Bundestag a
travs del trabajo en grupos parlamentarios y en comisiones parlamentarias,
donde es determinante el hecho de que los diputados son reclutados por los
partidos polticos. A menudo se plantea la contradiccin entre la cooperacin
de los partidos en la formacin de la voluntad poltica del pueblo (art.21.1 LF) y
la prohibicin de mandato imperativo alguno (art.38.1 LF), sabida la rgida
disciplina de partido existente (principalmente porque corresponde al partido la
elaboracin de las listas, de manera que el diputado dscolo pierde su
oportunidad de ser reelegido). Si bien se asume por un imperativo prctico que
8

Por una decisin de la Comisin de Reforma del Bundestag, a partir de la XV legislatura


(2002), el nmero de diputados queda reducido a 598 y el nmero de circunscripciones a 299.

34

ambos principios deben convivir, no deja de ser cierto que estos aspectos se
excluyen mutuamente. Detrs de este problema est el hecho de que el
liberalismo es una teora normativa de la realidad (Rubio Llorente, 1993), y no
positiva, es decir, que inventa la realidad que nombra, no limitndose a
describirla desde presupuestos objetivos. De esta forma, alteraciones en
alguno de sus supuestos (por ejemplo, el del mandato representativo o la
representacin del conjunto de la nacin por los diputados) supondra la
quiebra total del elemento legitimatorio del sistema, sostenido sobre la ficcin
de un parlamento homogneo representativo de todos los intereses, clases e
ideologas de la nacin.
El orden del da, as como todos aquellos los aspectos del
funcionamiento interno del Bundestag no reservados al Presidium o al
Presidente lo determina el llamado Consejo de los mayores (ltestenrat)9,
integrado por el Presidium (una mesa parlamentaria, compuesta por el
Presidente y los Vicepresidentes del Bundestag), y por 23 miembros ms
elegidos por los diferentes grupos parlamentarios segn una relacin
proporcional a su presencia en la cmara. Este Consejo de Mayores tiene
encomendadas tambin funciones de apoyo a la presidencia del Bundestag.
La organizacin de los diputados se realiza a travs de los grupos
parlamentarios, compuestos por al menos el 5% de los miembros de la
cmara que pertenezcan a un mismo partido o partidos con objetivos comunes
pero que no hayan competido en ningn Estado. Esto es lo que permite un
grupo compuesto por la CDU y la CSU, ya que el primero no se presenta en
Baviera y el segundo slo lo hace en este Land. El grupo es el organismo
bsico de funcionamiento parlamentario, y al que se acoplan los
parlamentarios. Es, por tanto, el elemento disciplinador de las diputados
individuales en favor de la disciplina de partido.
El trabajo central de la cmara reposa en las Comisiones Permanentes
ya que sus propuestas de acuerdo son prcticamente aceptados por el pleno
(Ismayr, 1997: 412). Su nmero oscila alrededor de la veintena. Existen
principalmente cinco tipos de Comisiones: (1) las permanentes, (2) las
especiales, (3) las de investigacin, (4) las de encuesta (Enquete), y (5) otras,
especialmente la comisin electoral y la comisin de mediacin. La Ley
Fundamental establece cuatro comisiones permanentes: una para los asuntos
de la Unin Europea, otra de Asuntos Exteriores, otra de Defensa y una ms de
Peticiones (que tramitar las quejas y peticiones al Bundestag). Dentro de las
comisiones permanentes, las ms prestigiosas - reservadas a los polticos ms
veteranos - son la de Presupuestos y la de Asuntos Exteriores, mientras que la
comisin de Peticiones suele asignarse a los recin llegados a las tareas
parlamentarias (Hbner, 1995: 16). Adems, la Ley Fundamental recoge la
posibilidad de crear comisiones de investigacin, bastando para su creacin
que sea pedida por la cuarta parte del Bundestag (aunque la mayora que las
componga coincida con la mayora que sostiene al gobierno). Las comisiones
de investigacin suponen una poderosa forma de control parlamentario, pues
adems de la capacidad para construir pruebas en sesin pblica, tiene la
posibilidad de recurrir a los reglamentos penales (corresponder de cualquier
modo a los jueces la apreciacin y calificacin final de los hechos). La
9

En algunos textos, este rgano ha sido traducido como Junta de Portavoces, trmino que
ayuda a su comprensin por su similitud con el homlogo espaol, pero que desconsidera el
significado del original.

35

experiencia alemana muestra que, por lo general, las comisiones de


investigacin se vinculan a escndalos. Otra posibilidad la brinda el reglamento
del Bundestag en su artculo 56, donde se permite la formacin de las llamadas
comisiones Enquete, destinadas a preparar decisiones acerca de aspectos de
especial complejidad, con la peculiariedad de que puede nombrarse como
parte de la misma a expertos. stas suelen versar sobre asuntos de tecnologa
y medio ambiente, aunque quiz la ms renombrada fue la encargada de
clarificar el pasado de la RDA. Otra posibilidad es la creacin de Comisiones
Especiales, encargadas de casos concretos que requieren una cuidada
atencin (por ejemplo, la Comisin Gauck creada en 1990, ocupada con la
colaboracin con la polica poltica de la RDA y a quien se le confi el estudio
de las actas de la polica secreta germano oriental). Algo relevante para las
tareas de control parlamentario es la posibilidad de convocar audiencias
pblicas con expertos e interesados respecto de algn proyecto de ley,
principalmente por iniciativa de la oposicin, bastando que el 25% de los
miembros de la comisin lo soliciten (Ismayr, 1997: 414).
Las reuniones del Bundestag son pblicas, si bien, y por iniciativa del
10% de sus miembros o del Gobierno Federal, una mayora de dos tercios
puede decidir la ausencia de pblico.
En cuanto a las funciones del Bundestag podemos dividirlas en (1)
electorales y de control, (2) de representacin, (3) de formacin de la voluntad
pblica, y (4) legislativas (stas ltimas las analizaremos en el captulo 5.3) .
Las funciones electorales son principalmente, como ya se seal, la eleccin,
sin debate previo, del Canciller Federal, y la mocin de censura constructiva.
Segn esta ltima, la cmara debe ponerse de acuerdo acerca de un candidato
alternativo a la Cancillera que se alce con la mayora absoluta de los votos del
Bundestag (art.67 LF). La mocin de censura slo se ha puesto dos veces en
marcha. En la primera ocasin fracas cuando la CDU/CSU intent en 1972
sustituir a Willy Brandt (SPD) por Rainer Barzel. La siguiente ocasin s result,
siendo derribado Helmut Schmidt (SPD) en 1982 y sustituido por Helmut Kohl,
quien obtuvo el apoyo de su grupo (CDU/CSU) y de los liberales del FDP. La
mocin de censura constructiva tiene detrs la experiencia de Weimar, donde
el Canciller poda ser expulsado de su cargo sin estar garantizada su sucesin.
Otra funcin electoral del Bundestag es la Cuestin de confianza . Si el
Canciller no lograra en una mocin de confianza el apoyo de la mayora de
miembros del Bundestag, el Presidente Federal, a propuesta del Canciller,
podr disolver en los siguientes 21 das la cmara. Ese derecho a la disolucin
expira si el Bundestag elige por mayora otro Canciller. El artculo 81 LF
presenta aqu problemas potenciales, pues seala que si en el caso previsto
en el art.68 el Bundestag no fuere disuelto, el Presidente Federal podr, a
solicitud del Gobierno Federal y con la aprobacin del Bundesrat, declarar el
estado de emergencia legislativa para un proyecto de ley que el Bundestag
rechace, a pesar de que el Gobierno Federal lo hubiese declarado urgente.
Este artculo permite aprobar durante seis meses leyes con el nico concurso
del Bundesrat. Sin embargo, el hecho de que nunca en la historia haya sido
declarado ese estado de emergencia legislativa es una seal tanto del buen
funcionamiento del juego parlamentario en Alemania como del recuerdo
negativo respecto de cualquier excepcionalidad vinculado a la experiencia de
Weimar (Hbner, 1995: 22).

36

Con respeto al nombramiento de los Ministros, el Parlamento no tiene


funciones reguladas. Pero esto no implica que no tenga nada que decir, pues
las diferentes fracciones parlamentarias gozan de una independencia ganada
respecto del Gobierno y de los partidos que las convierten a menudo en un
agente con criterios propios que deben ser odos. Las rebeliones de las
fracciones parlamentarias son siempre una posibilidad. Valga de ejemplo cmo
en 1992, Helmut Kohl tuvo que nombrar al sustituto del Ministro de Asuntos
Exteriores que le dict, frente a su deseo, la coalicin parlamentaria que le
sostena; o las limitaciones que esa misma coalicin le marcaron para que
eligiera en diferentes ocasiones a Ministros que fueran miembros del
Parlamento. Por ltimo, el Bundestag vota tambin la mitad del Tribunal
Constitucional Alemn, al Comisario del Bundestag para Asuntos de Defensa y,
a propuesta del Gobierno Federal y junto con el Bundesrat, al Presidente de la
Corte Federal de Cuentas y al Comisario Federal para la proteccin de datos.
Las funciones de control del Gobierno forman parte de las funciones
clsicas del parlamentarismo. Las principales son: los diferentes tipos de
preguntas; las comisiones de investigacin; y la posibilidad de derribar al
Canciller a travs de una mocin de censura constructiva. Instrumentos de
control del Bundestag seran el derecho de peticin; el Comisario para Asuntos
de Defensa; la revisin de cuentas; y el Comisario Federal para la proteccin
de datos. Las preguntas al Gobierno son de cinco tipos y configuran
bsicamente un instrumento de la oposicin para cuestionar la poltica del
Gobierno. Las grandes interpelaciones (grosse Anfragen) se presentan por
escrito por al menos el 5% de los diputados y suelen ir acompaadas de un
gran debate. Las pequeas interpelaciones (kleine Anfragen) tienen el mismo
trmite pero se responden por lo comn por escrito. Las preguntas orales son
realizadas por los diputados de manera individual en una tiempo reservado
para preguntas (la Fragestunde) que tiene lugar en el Bundestag, con un
mximo de tres horas del plenario semanal reservado para las preguntas y
respuestas. En esas sesiones es posible hacer, en el curso de la discusin,
hasta dos preguntas aadidas, lo que enriquece considerablemente el debate.
Las preguntas de actualidad son presentadas por una fraccin parlamentaria
o por el 5% de los diputados y deben estar limitadas a temas actuales de
inters general, disponiendo la dos posiciones de cinco minutos cada una para
exponerlas.
El hecho de que la mayora parlamentaria coincida con la que sostiene al
Gobierno, conduce, como viene siendo comn en los sistemas parlamentarios
racionalizados, a que el control siempre est coartado por la decisin del
partido o coalicin gobernante. Adems, la multitud de decisiones que ha de
acometer el Estado lleva a que buena parte del control sea a posteriori,
rebajndose sobremanera la capacidad de influir sobre l. Por ltimo, una de
las principales razones actuales de ser del control parlamentario del Gobierno,
esto es, el traspaso a la opinin pblica de la poltica gubernamental (y de la
labor de la oposicin), depende de manera absoluta de los medios de
comunicacin. Puede concluirse, incluso, que la verdadera labor de control,
entendida como fiscalizacin de la labor del Gobierno con resultados ejecutivos
corresponde a los medios de comunicacin y slo indirectamente a la
ciudadana. Otro tanto ocurre con las labores del Parlamento como formadores
de opinin pblica, en lnea con la interpretacin liberal clsica que pretenda
que de la libre discusin parlamentaria saldran los mejores argumentos para el

37

buen gobierno de la nacin. En ese sentido, la discusin en los plenarios


debiera servir para mostrar las diferentes soluciones para los problemas del
pas. Pero las peculiariedades del Estado de partidos, la creciente complejidad
de los asuntos pblicos, junto con la profunda crisis de credibilidad/afiliacin a
los partidos polticos alemanes, construye un escenario en donde el crdito
concedido al Parlamento (medido en la puntuacin otorgada en las encuestas)
decrece constantemente.
5.2 El Bundesrat (el Consejo Federal)
Junto con el Bundestag, el Presidente Federal, el Gobierno Federal y el
Tribunal Constitucional, el Bundesrat es uno de los cinco rganos
constitucionales de la RFA, de manera que sus decisiones afectan a la
Federacin en su conjunto y no slo a los Lnder (Soler y Catal, 1997:
196).Como se ha dicho, la creacin de los Lnder precede incluso a la
aprobacin de la Ley Fundamental, lo que da seal de la importancia que el
modelo federal tiene en el sistema poltico alemn. De ah que el papel que le
corresponde al Bundesrat sea igualmente de gran relevancia. El Bundesrat se
constituye como un rgano singular diferenciado de otras cmaras territoriales
(por ejemplo, la italiana, la norteamericana o la espaola), principalmente por
su neto contenido federal. No puede, por tanto, decirse que se trata de una
segunda cmara (Beyme, 1993: 331). Los miembros del Bundesrat no son
elegidos ni por las asambleas de los Lnder ni por la poblacin de los mismos,
sino que son designados directamente por los gobiernos de los diferentes
Lnder. Esta designacin evita que sea el mismo cuerpo electoral el que
compone el Bundestag y el Bundesrat (algo que pasa, por ejemplo, en Espaa,
donde en la eleccin de ambos la circunscripcin es la provincia). Este mtodo
pretende alejar del debate la discusin entre partidos para concentrarlo en los
problemas netamente vinculados a los Lnder y sus problemas, siempre desde
un celo federal, frente a las pretensiones siempre abiertas de concentracin
administrativa provenientes del Estado central. En una similar direccin, los
miembros del Bundesrat no representan sus propios puntos de vista sino los de
sus Gobiernos (cesan cuando dejan de pertenecer al Gobierno). Esta especie
de mandato imperativo tiene lgica en la medida en que los Gobiernos son
rganos colegiados, de manera que sus representantes en el Bundesrat no
puede perder esa condicin y ser sustituida por la opinin personal de uno de
sus miembros.
El Bundesrat se compone actualmente (2011) de 69 miembros, donde se
entremezcla el principio de representacin proporcional a la poblacin y el
principio, propio del federalismo norteamericano, de representacin igual para
todos los territorios (un Land, un voto). De esta manera, segn marca el art.51
LF, Cada Land tiene por lo menos tres votos. Los Lnder con ms de dos
millones de habitantes tienen cuatro, los Lnder con ms de seis millones de
habitantes, cinco, y los Lnder con ms de siete millones de habitantes seis
votos. Es en la mezcla de esos dos principios donde se entiende la disparidad
entre los tres votos de, por ejemplo Mecklenburgo-Vorpomerania (19 millones
de habitantes) y los seis votos de Renania del Norte-Westfalia (177 millones de
votantes). De ah que el Tratado de Reunificacin incorporara la categora de
los Land de ms de seis millones de habitantes para compensar la entrada de
los cinco nuevos Lnder provenientes de la antigua RDA.

38

El Bundesrat tiene: (1) derecho a iniciativa legislativa; (2) capacidad de


veto en las Leyes de Consentimiento. Estas son leyes que, como ya se ha
dicho, precisan del asentimiento por mayora absoluta del Bundesrat por versar
sobre temas que afectan directamente a los Lnder. Son principalmente leyes
que modifican la Constitucin; leyes referidas a cuestiones financieras de los
Lnder; y leyes que afectan a la organizacin y procedimientos administrativo
de los Lnder (Blanke: 373); (3) decide conjuntamente con el Bundestag los
reglamentos que regulen las sesiones conjuntas de ambas cmaras; (4) tiene
el derecho a examinar todos los proyectos de ley que elabore el Gobierno,
gozando de un plazo de seis semanas para examinarlo; (5) tiene labores de
control del Gobierno, Federal, pues ste tiene, adems del derecho a ser odo
por el Bundesrat, la obligacin de asistir a las reuniones y comisiones del
Bundesrat y de mantenerlo al corriente sobre los asuntos pblicos. De esta
labor se encarga el Consejo Permanente de la Presidencia del Bundesrat,
rgano encargado de mantener la conexin entre el Bundesrat y el Gobierno
Federal; y por ltimo, (6) el Bundesrat forma a partes iguales con el Bundestag
la llamada Asamblea Federal (Bundesversammlung), encargada de nombrar al
Presidente Federal. Los miembros de la Asamblea son elegidos por los
parlamentos federales segn un principio de proporcionalidad.
Como veamos, la reforma de 2006 marc un punto de inflexin, ya que
se permiti a los Lnder el derecho de apartarse de la legislacin federal, si
bien el gobierno central sigue manteniendo un poder coordinador cuando
entienda que concurre una especial necesidad de una regulacin unitaria a
nivel federal.
5.3 El proceso legislativo
El Estado social y democrtico de derecho desarrollado en el marco
europeo despus de la Segunda Guerra Mundial, sita a la administracin en
una labor poltica de intervencin que precisa ser regulada legislativamente,
adems de que exige facultar al poder ejecutivo con la suficiente capacidad
legisladora como para ejercer eficazmente la tarea que se le encomienda. Esto
no implica que el creciente papel desarrollado por el Estado site al Ejecutivo al
margen del respeto al ordenamiento constitucional, sino que destaca un
aspecto que viene a complejizar las ya difciles relaciones entre los diferentes
poderes del Estado y de estos con la ciudadana. En esta direccin, el artculo
20.3 LF dice que El poder legislativo est sometido al orden constitucional; los
poderes ejecutivo y judicial, a la ley y al derecho
El procedimiento legislativo otorga absoluta primaca al Bundestag,
siendo tanto el Bundesrat como el Gobierno instancias complementarias y de
apoyo de aquella: el Bundesrat, aportando experiencia administrativa; el
Gobierno, brindando conocimiento especfico de las materias. Cierra el ciclo el
Presidente Federal, a quien le corresponde la sancin de la leyes. Pero queda
claro que la competencia legislativa es un monopolio del Bundestag. Esta
competencia exclusiva se ejerce frente al pueblo (siendo escptica en
procedimientos de democracia directa, reducidos al referndum y a los casos
de modificaciones territoriales), frente al Presidente Federal (no existe el
referndum legislativo por iniciativa presidencial ni la capacidad reglamentaria
de urgencia que existan en Weimar), y frente al Gobierno Federal (no estn

39

permitidos decretos que complementen o suplanten a una ley, adems de que


limita la delegacin legislativa (Garca Cotarelo, 1995: 279-80).
Como dice el artculo 77 LF, las leyes federales las acuerda el
Bundestag, pasndolas el Presidente tras su adopcin sin demora al
Bundesrat. Es a travs del Bundesrat como los Lnder participan en la
legislacin de la Federacin (art.50 LF). El procedimiento legislativo se inicia
con la presentacin del proyecto en el Bundestag. El derecho de iniciativa lo
tienen el Gobierno, los diputados (con un tamao mnimo equivalente a un
grupo parlamentario, es decir, 15 diputados) y el Bundesrat (art. 76 LF). Los
proyectos de ley del Gobierno Federal deben primero enviarse al Bundesrat,
quien podr dictaminarlos (no es preceptivo) dentro de un plazo de seis
semanas, devolvindolos despus al Gobierno, quien asumir o no las
apreciaciones hechas en la cmara. Posteriormente el Gobierno presenta el
proyecto de ley en el Bundestag. Los proyectos de ley del Bundesrat se envan
al Bundestag a travs del Gobierno Federal, quien debe devolverlos en un
plazo de tres meses acompaando necesariamente su opinin al respecto. En
el Bundestag se realizan tres lecturas de los proyectos de ley. Tras la primera
deliberacin, el proyecto se enva a la comisin correspondiente. Para la
segunda lectura se hace previamente pblico el informe de la comisin en el
pleno, bien por escrito, bien oralmente. A la aprobacin en el pleno del proyecto
de ley en la segunda lectura le corresponde la tercera lectura, que ir
acompaada de la votacin final. A partir de este momento, el proyecto pasa a
ser una ley, si bien an puede naufragar si el Bundesrat negase su aprobacin
o impugnase la decisin final.
El procedimiento legislativo en el Bundesrat comienza una vez que le ha
sido presentada la ley aprobada en el Bundestag tras la tercera lectura. En
caso de que se trate de una ley que modifique la Constitucin, precisa, al igual
que en el Bundestag, una mayora de dos tercios de los votos (art.79.2 LF).
Aquellas leyes que no impliquen modificacin constitucional pero que afectan a
principios bsicos de la ordenacin de la Federacin, as como las leyes de
aprobacin (Zustimmungsgesetz), requieren necesariamente la aprobacin del
Bundesrat. Frente a las dems leyes, el Bundesrat slo puede plantear una
impugnacin dentro de las dos siguientes semanas a su presentacin. Dentro
de las tres semanas siguientes a la presentacin de la ley en el Bundesrat, ste
podr exigir la convocatoria de una Comisin de mediacin
(Vermittlungsausschuss), formada, segn el reglamento conjunto aprobado por
ambas cmaras, por 16 miembros del Bundestag y 16 del Bundesrat. Esta
Comisin ser la encargada de la discusin conjunta del proyecto de ley. La
Comisin puede proponer el mantenimiento, el cambio o la supresin de la ley
acordada. El cambio o la supresin de la ley exige una nueva decisin del
Bundestag, debiendo pasar posteriormente de nuevo al Bundesrat. En caso de
que la Comisin decida mantener la ley, sta pasar directamente al
Bundestag. En caso de que, tras pasar por la Comisin de mediacin, el
Bundesrat rechace nuevamente la ley, sta se retirar definitivamente.
En las leyes en las que no se precisa la aprobacin del Bundesrat, ste,
una vez terminado el procedimiento ante la Comisin de mediacin, puede
presentar una impugnacin de la ley acordada en el Bundestag en un plazo de
dos semanas (ar.77.3 LF). La impugnacin tiene solamente el efecto de aplazar
su aprobacin. La mayora simple del Bundestag puede siempre quitar validez
a la impugnacin que venga del Bundesrat tambin por mayora simple. Sin

40

embargo, en caso de que la impugnacin obtenga una mayora de al menos


dos tercios, el rechazo del Bundestag exige una misma mayora. De no lograr
esta mayora, la ley no sera aprobada.
Los proyectos que adopte el Bundestag se transforman en ley si son
aprobados por el Bundesrat, siempre y cuando no se convoque la Comisin de
Mediacin, si no se produce ninguna impugnacin o cuando la impugnacin del
Bundesrat fuera rechazada por los votos del Bundestag (art. 78 LF).
Posteriormente, las leyes son refrendadas por el Canciller o por los Ministros
competentes y promulgadas por el Presidente Federal (con la promulgacin se
constata que la ley es formalmente conforme al orden vigente). Posteriormente
son publicadas en el Boletn de Leyes de la Federacin, entrando en vigor, de
no mediar ninguna fecha, 14 das despus de su publicacin.
Por ltimo, es relevante sealar que el 40% de las leyes aprobadas por
el Bundestag son trasposiciones de leyes emanadas del Parlamento Europeo
(no el 80% o el 90%, como algunas veces se plantea).
6. El Gobierno y la Administracin
Como venimos reseando para toda la estructura bsica de la Ley
Fundamental, tambin en lo que respecta a la figura del Canciller estuvo muy
presente el recuerdo de la experiencia de Weimar, caracterizada por la
existencia de un jefe de Gobierno dbil. Por esta razn, el sistema poltico
inaugurado en 1949 busc construir una figura reforzada del mximo
responsable del Gobierno que exiliase el recuerdo de la bicefala del Ejecutivo
de Weimar, propio de organizaciones polticas monrquicas. El resultado lleva
a que pueda hablarse de una Kanzlerdemokratie, es decir, de una democracia
de Canciller, donde la figura preeminente del mismo, marcada a su vez por la
relacin de confianza entre el Gobierno y el Parlamento, es uno de los rasgos
caractersticos del sistema poltico alemn actual.
Segn el artculo 62 de la Ley Fundamental, el Gobierno est compuesto
por el Canciller Federal (Bundeskanzler) y los Ministros Federales. Tambin
pertenecen de facto al Gobierno los Secretarios de Estado parlamentarios,
creados a semejanza del gabinete britnico, con funciones bsicamente de
apoyo a los ministerios a los que se adscriben (a menudo, en Gobiernos de
coalicin se utiliza esta figura para compensar la orientacin poltica de los
diferentes partidos).
Segn indica la Ley Fundamental, le corresponde al Bundestag la
eleccin del Canciller, no mediando previamente debate alguno, ya que se vota
a la persona y no a un programa de Gobierno. Al Canciller, a su vez le
corresponde la eleccin de sus Ministros, no otorgando por tanto el Parlamento
la confianza a ninguna otra figura que a la del jefe del Ejecutivo. Esto llevar a
que solamente sea al Gobierno en conjunto y, en concreto, al Canciller, a quien
el Bundestag pueda exigir responsabilidad. Y si bien los Ministros tienen su
propia responsabilidad respecto de los asuntos de sus respectivos ministerios
(art. 65 LF), la cmara no puede retirar la confianza a ninguno de ellos, pues
tampoco previamente se la ha otorgado. Lo ms que le cabe al Parlamento es,
utilizando los medios de control parlamentario - preguntas e interpelaciones
principalmente -, manifestar su descontento con alguna actividad ministerial, a
la espera de que el Canciller obre en consecuencia. Esta caracterstica

41

refuerza, por tanto, la figura del Canciller, quien es algo ms que un primus
inter pares en el Gobierno.
Ms all de las consideraciones jurdicas, la figura del Canciller, que por
lo comn coincide con la persona que detenta la mxima responsabilidad en el
partido que gobierna, incorpora a su labor como mximo responsable del
ejecutivo todas sus peculiariedades personales. Como seala Stern (1987:
136): Son polticos con sus deseos, metas, individualidades; ellos le dan su
impronta al oficio y con ello a la institucin que ocupan. Conceptos como, por
ejemplo, democracia de Canciller, Estado de partidos, legitimacin
democrtico-plebiscitaria, no son caracterizaciones jurdicas, sino que
proceden de la aplicacin, de la interpretacin de normas jurdicas por homines
politici. Es importante relacionar el nuevo papel otorgado al Canciller con la
organizacin correspondiente al llamado Estado de partidos y al
parlamentarismo racionalizado, conceptos ambos que establecen la primaca
de las organizaciones polticas partidistas, comprometidas a su vez en la
compleja realizacin del Estado social (recordemos que la economa social de
mercado, impulsada desde finales de los aos cuarenta por el Ministro de
economa y posteriormente Canciller Ludwig Erhard, implica una correccin
estatal de la labor del mercado en aras de una redistribucin ms igualitaria de
la renta).
El Canciller es elegido a propuesta del Presidente Federal, obteniendo el
cargo quien rena la mayora absoluta en una primera eleccin (art.63.1 y 2),
algo que ha ocurrido con todos los Cancilleres salvo con Helmut Kohl en 1982.
En caso de no alcanzarse esa mayora, existe la posibilidad de una segunda
votacin con la misma exigencia de mayora absoluta que tendr lugar dentro
de los 14 das siguientes, correspondiendo ahora la propuesta no al Presidente
Federal sino al Bundestag, apoyada por la cuarta parte de sus miembros
(art.63.3). Si esta eleccin no se realizara, inmediatamente se efectuar otra
votacin - la tercera -, para la cual basta la mayora simple. En esta ocasin, el
Presidente Federal podr optar por nombrar al Canciller o disolver el
Bundestag. En el caso del nombramiento del Canciller sin haber obtenido la
mayora simpe, ste nace apoyado por una minora parlamentaria (mnimo del
25% de los diputados), posibilidad que implica una apuesta por la
gobernabilidad por encima de otras consideraciones (por ejemplo, el principio
parlamentario, que apuesta por mayoras en su seno), sancionando la
posibilidad de un Gobierno con una cmara muy dividida.
En lo que respecta a las funciones del ejecutivo, se reconocen tres
principios generales (Garca Cotarelo, 1995: 287-88): el principio de
colegialidad pura (el art.62 LF deja claro que El Gobierno federal se compone
del Canciller Federal y de los Ministros federales); el principio monocrtico,
segn el cual existe una completa subordinacin de los Ministros al Canciller
(segn el art.64 LF, Los Ministros federales sern nombrados y relevados por
el Presidente Federal a propuesta del Canciller Federal. En la misma
direccin, el art.65 LF establece que: El Canciller federal fija las directrices de
la poltica y asume la responsabilidad de las mismas); y el principio de
responsabilidad ministerial individual (por el art. 65, si bien las directrices
polticas las establece el Canciller, cada Ministro federal dirige por s y bajo su
propia responsabilidad los asuntos de su Departamento). Como se ve, existe
un personalizacin en la figura del Canciller de la direccin poltica, que
contrasta con otros sistemas, como el espaol, donde esa labor rectora le

42

corresponde al Gobierno (art. 97 de la Constitucin Espaola de 1978). Esa


personalizacin sera an mayor en caso de inestabilidad poltica, pero el
sistema electoral alemn construye Parlamentos estables que no han hecho
nunca posible esa situacin, adems de que, como ya se ha visto, el carcter
constructivo de la mocin de censura es otro elemento de refuerzo de la figura
del Canciller, pese al debilitamiento que supone del parlamentarismo. Cabe
resear igualmente que tambin al Ministro de Hacienda le corresponde una
preeminencia dentro de ese Gobierno colegiado, ya que, segn el artculo 112
LF, es quien tiene derecho de veto para todas aquellas propuestas que
supongan un aumento del gasto, adems de ser el responsable de la rendicin
de cuentas ante el Parlamento (art.114 LF).
El reforzamiento del Ejecutivo, vinculado a la apuntada racionalizacin
del Parlamento, se condensa en el artculo 80 LF, donde se establece la
delegacin legislativa desde el Parlamento al Gobierno: El Gobierno federal,
un Ministro Federal o los Gobiernos de los Lnder, podrn ser autorizados
mediante ley a dictar decretos. En la ley deber determinarse el contenido, el
objeto y el alcance de la autorizacin otorgada. En tales decretos se
mencionar su fundamento jurdico. Cuando la ley prevea que una autorizacin
para dictar decretos podr ser delegada, la delegacin deber efectuarse por
decreto. La autoridad del Canciller sobre el grupo parlamentario que la
sostiene (hemos dicho que tambin ostentar la mxima direccin del partido)
facilita, pues, esa autorizacin. Hay que aadir la existencia desde 1967 de los
Secretarios de Estado parlamentarios, representantes del Gobierno
encargados de asumir de manera creciente tareas propias del Ejecutivo y que
colaboran directamente en el mantenimiento de la disciplina respecto del
Gobierno por parte de la fraccin parlamentaria.
No hay que olvidar, sin embargo, que la situacin de preeminencia del
Canciller tambin le marca, como obligacin poltica al margen de sus tareas
constitucionales, salvaguardar los equilibrios a los que le obliga su posicin en
el partido, de manera que en la designacin de Ministros y dems cargos debe
respetar, bajo riesgo de crear inestabilidad dentro de sus propios apoyos, los
repartos proporcionales entre las diferentes alas de sus formaciones, los
diferentes Lnder, grupos de presin, gneros, religiones, etc. Adems, la
existencia de Gobiernos de coalicin, as como el carcter colegiado del
Gobierno sealados resitan el papel del Canciller, si bien la personalidad de
la persona que ejerza el cargo va a ser un elemento determinante (Ismayr,
1997: 418). Durante el proceso de unificacin esta caracterstica fue muy
relevante, pues el entonces Canciller, Helmut Kohl, quien estaba en uno de sus
momentos polticos ms bajos, utiliz las posibilidades que brindaba la
Cancillera para presentarse a s mismo en las primeras elecciones conjuntas
como el Canciller para Alemania y, posteriormente, como el Canciller de la
Unificacin, personificando todo el proceso y reclamando para s todo el xito
del mismo.
El conjunto de los funcionarios que trabajan en los diferentes ministerios
asciende a unas 25.000 personas (no confundir con la gente que trabaja para
el Estado, cifra que excede de los tres millones y medio de personas). El
reclutamiento de los mismos sigue siendo un monopolio de los juristas, debido
a que los estudios principales que se reclaman son los de derecho. La
organizacin de los funcionarios mantiene los principios federales del Estado,
de manera que son los Lnder y los municipios a quienes les compete

43

principalmente la labor administrativa en representacin de la Repblica. En


cuando al orden interno, es jerrquico, en consonancia con la tradicin
heredada del Estado prusiano, correspondindole al Ministro la cspide del
mismo. Por debajo de l estn los Secretarios de Estado - entre uno y tres - y
los directores de Ministerio, cargos polticos ambos que son sustituidos con el
cambio de Gobierno. El resto de la organizacin se considera profesional. En
definitiva, puede decirse que los funcionarios alemanes mantienen, en
comparacin con otros pases de su entorno, una mayor independencia
poltica.
Como seala Cotarelo (1993: 32), cabe destacar dos particularidades
cuando se relaciona el Gobierno federal con los Gobiernos federados. Por una
lado, el hecho de que los Gobiernos de los Lnder operan como
seleccionadores de lites para el Gobierno Federal y el Bundestag, pudiendo
demostrar su capacidad y apoyo pblico en el territorio del Land antes de
ejercer esas labores para el conjunto del pas. En segundo lugar, la existencia
de diferentes coaliciones en los diferentes Lnder, as como la libertad para
crear alianzas diferentes a las que existan en el Gobierno central, supone un
ejercicio de consenso que va a facilitar posteriores acuerdos para toda la
Repblica. La alianza del SPD con los Verdes para formar Gobierno en
Hessen, Westfalia del Norte-Renania, Sajonia-Anhalt y Schlesig-Holstein
habran preparado el Gobierno de coalicin del SPD y los Verdes presidido por
Gerhard Schrder tras su victoria en las elecciones de octubre de 1998.
7. El poder judicial
Siguiendo los principios de la divisin de poderes de Monstesquieu, el
poder judicial en Alemania est configurado y nominado en la LF como tal en el
Ttulo IX (La administracin de justicia), emanando, al igual que el poder
legislativo y el ejecutivo, del pueblo (art.20.2 LF). Una vez ms, la experiencia
del III Reich exiga en el nuevo rgimen la plena independencia de los jueces y
su total sometimiento a la ley, si bien, a diferencia de lo que planteaba el autor
del espritu de las leyes, los jueces van a ser algo ms que la boca que dice
las palabras de la ley. El artculo 97 afirma este principio al constitucionalizar
en el artculo 97 LF que Los jueces son independientes y estn sujetos
nicamente a la ley. Este principio tambin vara sustancialmente con lo que
era el funcionamiento de la justicia en la RDA, sujeta a los dictmenes polticos
y ejecutada por jueces cuyo nico requisito era la pertenencia al partido
comunista, de quien dependan.
Al igual que en otros mbitos, la administracin de justicia est dividida
en la RFA entre la Federacin y los Lnder, hasta el punto que los diferentes
Lnder tienen incluso sus propios Tribunales Constitucionales. Como recoge el
art. 92 LF: el poder judicial est confiado a los jueces y es ejercido por el
Tribunal Constitucional federal, por los Tribunales federales previstos en la
presente Ley Fundamental y por los Tribunales de los Lnder. Igualmente,
pertenece a la legislacin concurrente (no exclusiva de la Federacin), el
derecho civil, el penal el rgimen penitenciario, la organizacin judicial, el
procedimiento judicial, el rgimen de la abogaca, del notariado y del
asesoramiento jurdico (art.74.1 LF). Para solventar las dificultades intrnsecas
a este complicado reparto de funciones, se sigue la regla de establecer la

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actuacin de los Lnder en primera y segunda instancia, reservando por lo


comn la ltima instancia a la Federacin (Serra y Martnez, 1997: 257).
Segn el artculo 20.3 LF, El poder legislativo est sometido al orden
constitucional; los poderes ejecutivo y judicial, a la ley y al derecho. La
concepcin garantista propia del Estado de derecho, asegura, como frontispicio
de la Constitucin, la dignidad del ser humano y su intangibilidad, siendo
obligacin de los poderes pblicos su respeto y su proteccin. La sujecin de
todos los poderes del Estado a la ley, y la posibilidad brindada al Tribunal
Constitucional de declarar cualquier ley contraria a la Constitucin y, por tanto,
no vlida, son elementos clave del Estado de derecho alemn, dejando de
manera clara las funciones judiciales estrictamente consagradas a los jueces
(mientras que las funciones del Legislativo y del Ejecutivo estn ms sujetas a
confusin). Siempre con la vista puesta en el abuso realizado durante el
nazismo, dentro del Estado de derecho alemn se refiere una amplia gama de
derechos fundamentales que complementan los aspectos bsicos del mismo:
separacin de poderes, independencia de los tribunales, legalidad de la
administracin, proteccin legal contra los actos de los poderes pblicos y
responsabilidad jurdica de la administracin (Serra y Martnez, 1997: 244).
Todos estos aspectos se enuncian para evitar con contundencia la indefensin
respecto del aparato del Estado propia del totalitarismo del III Reich.
La funcin jurisdiccional - juzgar y ejecutar lo juzgado - le corresponde a
los jueces. Para garantizar su independencia personal, los jueces son
nombrados con carcter permanente, no pudiendo ser relevados contra su
voluntad ni suspendidos, trasladados o jubilados fuera de lo que dispongan las
leyes (art.97.2 LF). A cambio, se pide a los mismos, adems del preceptivo
sometimiento a las leyes,
un comportamiento que no cuestione su
independencia. Sin embargo, esta caracterstica no lleva, como en Espaa, a
impedir la afiliacin de los jueces a los partidos polticos. Las infracciones
contra la Ley Fundamental o la Constitucin de un Land por un juez slo puede
ser sancionada por el Tribunal Constitucional Federal, lo que es otra garanta
para su independencia. Esta labor de control del poder judicial a los dems
poderes del Estado trae consigo otros problemas, como puede ser la
judicializacin de la poltica o, ms all, la asignacin a un poder no elegido
democrticamente de funciones que debieran pertenecer, de acuerdo con el
fundamento de la democracia representativa, a los rganos en donde est
depositada la soberana popular.
Conforme con la funciones que se les otorgan a los jueces, estos deben
tener una formacin acorde con la responsabilidad que se les entrega (obtenida
en las facultades de derecho y en el ejercicio prctico en algn campo jurdico).
La profesionalidad de los jueces se acredita tras superar dos exmenes
relativos a una parte terica y a otra la prctica..
Si bien existe en la RFA un Tribunal Federal Supremo, encargado de
examinar los recursos sobre sentencias dictadas por los Tribunales Superiores
de Justicia de los Lnder (recurso conocido como revisin, de carcter similar a
la casacin espaola), no corresponde a la justicia ordinaria saber de la
Constitucionalidad de las leyes. Esa labor est encomendada expresamente a
una institucin que, antes de su creacin en 1951 (aunque ya apareca en la
LF), careca de tradicin en la historia jurdica alemana: el Tribunal
Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht). Detrs de la creacin de
un Tribunal Constitucional estaba la voluntad de garantizar que la ley se

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acompasase no slo formalmente, sino tambin materialmente, al Estado de


derecho. Otra gran razn aconsejaba la creacin de un Tribunal Constitucional:
encontrar un rgano que zanjase las discusiones entre el Estado federal y los
Lnder sin poner con ello en juego ni debilitar el carcter federal de la repblica
(von Beyme, 1991: 368). Esta voluntad llev a dotar al Tribunal Constitucional
del carcter de rgano constitucional, junto al Bundestag, el Bundesrat, el
Gobierno Federal y el Presidente Federal. (Recurdese que en Espaa el TC
no pertenece al poder judicial).
Pese a que el modelo seguido para su creacin fuera la Corte Suprema
de los Estados Unidos, el Tribunal Constitucional alemn concentra ms
funciones, lo que le hace tambin ms susceptible de la crtica acerca de la
judicializacin de la poltica (peligro ya denunciado durante Weimar, entre otros
por Carl Schmitt, cuando se discuti acerca de la posibilidad, finalmente
denegada, de crear una jurisdiccin constitucional). Componen el Tribunal
Constitucional, segn el artculo 94.1, jueces federales y otros miembros,
elegidos por el Bundestag y el Bundesrat por mayora de dos tercios, no
pudiendo pertenecer a ninguno de estos parlamentos ni al Gobierno federal ni a
los organismos correspondientes de un Land. Este mandato lleva a que tres
magistrados de cada uno de los dos Senados en que se divide el Tribunal,
sean elegidos entre magistrados que pertenezcan a los Tribunales Superiores
federales. La eleccin por el Parlamento les otorga una legitimidad mayor que
la que poseen el resto de los jueces, equiparndose a la de los miembros del
Gobierno, si bien incorpora tambin su politizacin, pues el resultado final es
una adscripcin ideolgica de sus miembros a los principales partidos. Esto
puede llevar a situaciones complicadas, donde a la queja acerca de la
capacidad poltica del Tribunal se suma la potencial sospecha de que pueda
tomar decisiones que enmienden resoluciones de los rganos polticos
motivados por intereses partidistas. De hecho, sentencias acerca de temas de
gran importancia, tales como la aprobacin por parte de Alemania del Tratado
de la Unin Europea o del Tratado de Lisboa o asuntos vinculados a la
unificacin (constitucionalidad del Tratado de Unificacin firmado por la RFA y
la RDA, o el mantenimiento de la carga fiscal al territorio de la antigua RFA
para acercar el nivel de renta de la antigua RDA a la media alemana), suelen
venir acompaadas de polmica al evidenciarse la capacidad de determinar
lneas polticas que, correspondiendo al Ejecutivo y al Legislativo, estn en
manos del Tribunal Constitucional. De cualquier forma, esto es una
caracterstica propia de los Tribunales Constitucionales, rganos donde lo
poltico y lo jurdico se mezclan de forma no claramente definida (Rubio
Llorente, 1993: 578). No olvidemos que detrs de esta discusin hay un
problema de fondo: la prdida de responsabilidad parlamentaria del Ejecutivo
en los sistemas de parlamentarismo racionalizado, donde la mayora
parlamentaria es la misma que sostiene al Gobierno, de manera que puede ser
que el Tribunal Constitucional se apropie de esa labor de control del Ejecutivo
abandonada o morigerada por el Parlamento.
Segn la LF, corresponde al Bundestag y al Bundesrat la eleccin, a
partes iguales, de los diecisis magistrados del TC. Mientras que el Bundesrat
elige a la mitad de los miembros del Tribunal de manera directa, el Bundestag
nombre una comisin de doce compromisarios elegidos en listas presentada
por los partidos polticos, de donde saldrn los ocho magistrados. Esto limita el
poder individual de los diputados, adems de que no posibilita la eleccin de

46

ningn magistrado por parte de los partidos pequeos. En la misma direccin


hay que entender la pugna partidista por la eleccin de los magistrados del TC,
que provoca regularmente fricciones entre los grandes partidos que
desembocan en retrasos en la renovacin del Tribunal. No en vano, a menudo
los miembros del TC son militantes o simpatizantes de algn partido poltico
(por lo comn, SPD y CDU-CSU) (Jimena, 1997). Los diecisis magistrados del
TC son elegidos por un periodo de doce aos sin posibilidad de reeleccin.
Los magistrados estn separados en dos salas llamadas Senados
(Senat) que componen colegiadamente el Tribunal. El Presidente y el
Vicepresidente del TC, elegidos alternativamente por el Bundestag y el
Bundesrat, dirigen cada uno una sala, y pese a que existe un nmero par en la
composicin de las mismas (ocho en cada una), no existe voto de calidad de la
presidencia (algo que s existe en el caso espaol). Este carcter paritario
obliga a que las decisiones sea adoptadas por mayora. La primera de las
salas, el Senado para los derechos fundamentales, se encarga de los derechos
de la persona, controlando los recursos de amparo (Verfassungsbeschwerde)
vinculados al Ttulo I de la LF. El segundo, Senado para el Estado de derecho,
se encarga especficamente de los asuntos que tienen relacin con la
administracin pblica, ejrcito y objecin de conciencia, procedimientos que
conducen a multas y sanciones penales, conflicto entre rganos, prohibicin de
partidos polticos y reclamaciones electorales. Dentro de estas ltimas
competencias le corresponde al Tribunal Constitucional la defensa ejecutiva de
la Constitucin, es decir, la implantacin de medios materiales conducentes a
asegurar la subsistencia del Estado, de su Constitucin y de su paz interna
(Faller, 1979: 47). Es aqu donde se incardina la prohibicin de partidos
polticos (lo que ocurri, por ejemplo, con el Partido Comunista Alemn en 1952
y con el neonazi Partido Imperial Socialista en 1956); la suspensin de
derechos fundamentales; el enjuiciamiento de la responsabilidad de los jueces;
y el enjuiciamiento de la responsabilidad del Presidente Federal. Pero, como se
ha apuntado, esa relevancia pone en manos del Tribunal una responsabilidad
que puede llevar a una mala interpretacin de su funcin, como ocurrira
durante el Gobierno de Willy Brandt (1969-1974), cuando la actitud
obstruccionista del Tribunal generaliz la sospecha de su carcter conservador
(Beyme, 1991: 382).
La actividad del Tribunal Constitucional, de cualquier modo, es muy
relevante tanto por su consideracin social como por el elevado nmero de
procedimientos que incoa. Estos son principalmente recursos de amparo (ms
del 90%), de los cules apenas el 3% tienen xito. Como las principales
controversias polticas en Alemania se dirimen en el Tribunal Constitucional, no
resulta extrao que entre el 4 y el 5% de las leyes sean declaradas en su
totalidad o en parte inconstitucionales (Ismayr, 1997: 435).
8. La participacin poltica.
8.1 El sistema electoral
Segn el art.38 LF, los diputados del Bundestag son elegidos por
sufragio universal, directo, libre, igual y secreto, representan al pueblo en su
conjunto y no estn ligados a mandatos ni instrucciones ms all de su
conciencia. En este artculo se reproducen, por tanto, los principios clsicos del

47

parlamentarismo liberal - sufragio individual; representacin de la nacin;


prohibicin de mandato imperativo - enunciados, entre otros, por Burke en el
siglo XVIII. Teniendo en cuenta que el Bundesrat se elige por los Gobiernos de
los Lnder, y que el Presidente Federal es elegido por la Asamblea Federal, el
nico rgano de representacin personal en Alemania es el Bundestag
(Cotarelo, 1993: 40). El sistema electoral alemn es proporcional parcialmente
personalizado, a la bsqueda de un sistema que conjugase la
representatividad del sistema proporcional con la estabilidad y capacidad
decisoria del sistema mayoritario. El sistema electoral es fruto de un
compromiso entre las principales fuerzas polticas, ya que, como se ha
apuntado, la CDU apost en los inicios de la RFA por un sistema mayoritario,
mientras el SPD prefera la proporcionalidad.
Desde 1990, tras la unificacin, se elegan 656 escaos (en 2009 fueron
elegidos 621), a travs de un complicado proceso en donde cada ciudadano
puede depositar dos votos, uno para una lista de partido - que es el realmente
importante - y otro que se atribuye personalmente a un candidato o candidata
en circunscripciones ms pequeas. La mitad de los escaos, se eligen
directamente en las correspondientes circunscripciones uninominales, con
mayora simple, de manera que quien obtenga ms votos es a quien se le
asigna el escao. Los resultados obtenidos en esa eleccin directa se tienen
que poner en relacin con el segundo voto, pues estn, como vamos a ver,
directamente vinculados. Los otros escaos se eligen en cada uno de los 16
Lnder, a travs del llamado segundo voto o mandato, en listas de partido
cerradas y bloqueadas (no se pueden introducir ni eliminar nombres ni alterar el
orden de los mismos). La eleccin de los diputados elegidos con el segundo
mandato se realiza en dos fases. En la primera, se suman todos los votos
obtenidos por cada partido en cada Lnder. Una vez sumados todos los votos
vlidos, se asignan los escaos a los partidos segn la frmula Hare-Niemayer
(hasta 1985 se aplic DHondt)10. As se sabe cuntos escaos corresponden a
cada partido en cada uno de los Lnder. Ahora, para ver a qu personas
concretas se les asigna el escao, hay que hacer otra operacin. En las listas
cerradas y bloqueadas de cada Land, se sacan de ella todas aquellas personas
que hayan obtenido el escao de manera directa por haber sido los ms
votados en sus circunscripciones. Los escaos restantes que les corresponda a
cada partido segn los votos obtenidos por el segundo mandato se otorgan,
segn el orden fijado en las listas presentadas por los partidos en cada Land, a
los candidatos que no hayan obtenido mandato directo. El nmero de escaos
se otorga, como hemos dicho, en la proporcin que mande el segundo voto.

10

La variante
conseguido por
circunscripcin.
circunscripcin.
restos.

Hare-Niemayer se obtiene de la siguiente manera: el nmero de votos


cada partido se multiplica por el nmero de escaos que se asignan en cada
Esa cantidad se divide entre el total de los votos vlidos emitidos en esa
Los escaos se asignan a las mayores cuotas y, finalmente, a los mayores

48

Como se ve, los electores poseen dos votos, uno donde se vota a
personas en cada circunscripcin (a la izquierda) y un segundo
voto donde se vota a las listas de un partido. Fuente:
Bundeszentrale fr politische Bildung
Qu ocurre si en un Land hay partidos que han obtenido el mandato
directo - por ejemplo, porque el candidato es conocido y respetado en su
circunscripcin - pero no les corresponde escao segn el segundo voto porque los electores han decidido no confiar en esas siglas y no han alcanzado
la barrera (Sperrklausel) del 5% -? Si eso ocurre con un partido que ha ganado
escao directo en tres circunscripciones, se le otorgan los escaos obtenidos
directamente aunque no supere la Sperrklausel. De lo contrario, los pierden.
Igualmente hay otra salvedad. En Sachsen, en las elecciones de 1994, a la
CDU le correspondan, segn el segundo voto, 18 escaos. Pero haba ganado
en las 21 circunscripciones del Land. Los tres escaos de ms sacados
tambin se le adjudicaron. Esos escaos se llaman escaos excedentes
(Uberhangmandate). Desde 1953, los partidos tienen que superar para obtener
escao el 5% de los votos totales emitidos en toda Alemania, y desde 1956
son, como se ha dicho, tres los mandatos directos que se deben obtener para
que se asignen escaos en caso de no superarse la barrera. El fin que buscaba
esta clusula era impedir la presencia parlamentaria de partidos radicales,
aunque ello supusiera una merma de la representatividad democrtica. En las
elecciones de la unificacin de 1990, esta regla se aplic de manera separada
en el territorio de la RDA y en el de la RFA para permitir que las formaciones
polticas de la antigua RDA tuvieran posibilidad de superar el 5%, algo
prcticamente imposible de aplicarse para toda la nueva Alemania.
El sistema electoral alemn es un sistema proporcional, donde la
diferencia entre votos y escaos es pequea (Nohlen, 1997: 613). El sistema
de doble voto sirve principalmente para asignar los nombres de las listas de los
partidos, pues es lugar comn que sean los mismos nombres los que acuden a
las listas y a la eleccin directa, ya que as se refuerza la posibilidad de
eleccin de las personas escogidas por el partido para presentarlas en la
circunscripcin. El llamado vote-plitting, esto es, una diferenciacin de
personas entre el primer y el segundo voto, se utiliza en Alemania para
expresar las preferencias de coalicin. Partidos tradicionalmente considerados
bisagra, principalmente el Partido Liberal (FDP), o los Verdes (die Grnen)
reciban el segundo voto si existan perspectivas de coalicin - aunque tambin
podan ser apoyados con el primer voto -, de manera que, as, sin dejar de
apoyar a las grandes fuerzas, el electorado matizaba esa opcin permitiendo a
49

una partido menor alcanzar el 5% requerido para entrar en el Parlamento, sin


por ello regalar su voto (Rudzio, 1996: 187). De cualquier modo, los votos
obtenidos actualmente por las dos grandes formaciones, CDU-CSU y SPD, si
bien ha descendido desde las dcadas anteriores, donde normalmente
lograban cuando menos el 80% de los votos, ahora ocupa algo ms del 50% de
los mismos, por lo general con una alta participacin que ronda siempre
alrededor del 80% del censo (porcentaje que desciende desde los aos 80 en
las elecciones a los Lnder y en las europeas)(Ismayr, 1997: 424).
8.2 El sistema de partidos
Tras el trauma del nazismo, los partidos polticos estn reconocidos
constitucionalmente en Alemania, por las mismas razones por las que los
constituyentes italianos o espaoles decidieron, tras sus experiencias con el
fascismo, reforzar a estas organizaciones, pieza clave de la democracia liberal.
Su constitucionalizacin significa, pues, una repulsa a los regmenes
antidemocrticos (Garca Pelayo, 1986: 49). Adems, su positivacin en el
ordenamiento constitucional vena a recoger una nueva fase de la democracia
parlamentaria y de la organizacin estatal que se denomina con frecuencia
Estado de partidos, al ser estos la pieza esencial para la nueva organizacin
poltica que corresponde al Estado social y democrtico de derecho. Es ste un
elemento de gran relevancia, pues la centralidad alcanzada por estas
organizaciones muta el significado tradicional de la democracia liberal, hasta el
punto que trastoca la prohibicin del mandato imperativo toda vez que el
mandato de los partidos se hace inexcusable.
Segn la lista de funciones que recoge la ley de partidos polticos de
1967, entre las funciones irrenunciables de los partidos estara las siguientes:
reclutamiento de polticos; formacin del Gobierno; y agregacin y articulacin
de intereses y opiniones. Estas funciones estn tambin recogidas en la Ley de
Partidos, de manera que un partido que no concurra durante seis aos
seguidos a unas elecciones generales o de Land, pierde su condicin de tal
(art.2 de la Ley de Partidos Polticos). Todos estos elementos se engloban bajo
la ya apuntada expresin democracia defensiva (wehrhafte Demokratie), una
de las caractersticas ms relevantes del sistema de partidos alemn (von
Beyme, 1991). ste carcter de democracia defensiva ya se encuentra en la
autorizacin en 1946 (antes de la creacin de la RFA y de la RDA) para crear
partidos polticos otorgada por las fuerzas de ocupacin aliadas de Alemania,
ya que slo concedieron tal autorizacin a los partidos que se haban
caracterizado como antifascistas (SPD, cristianos sociales, liberales y
comunistas). El temple defensivo de la democracia alemana toma cuerpo en la
cultura poltica en un exquisito celo por las formas. Como consecuencia de esa
exigencia ciudadana de respeto escrupuloso a los procedimientos de la
democracia, a partir de los aos noventa entr en la agenda poltica como tema
urgente el llamado enojo poltico (Politikverdrossenheit). Este concepto,
declarado en 1992 palabra del ao, ocup el centro de la informacin poltica
en Alemania. Este enfado poltico, se ha caracterizado por el creciente
descontento ciudadano con los partidos polticos (ms de la mitad de la
poblacin manifiesta su decepcin con estas organizaciones), con el
consiguiente descenso de la participacin electoral, especialmente notable en
las elecciones comunales y, al igual que en el resto de los pases de la UE, en

50

las europeas. En cuanto a la militancia, slo un 33% de los votantes


pertenecen a un partido poltico (aproximadamente dos millones de
ciudadanos).
La construccin del sistema de partidos alemn es fruto de un conjunto
de lneas de conflicto (cleavages) propias de su historia. Podemos resumirlas
de la siguiente forma: seguidores del imperio (Reich) frente a enemigos del
Imperio; republicanos frente a enemigos de la Repblica de Weimar; partidarios
de la provisionalidad de la RFA frente a enemigos de la divisin de Alemania;
protestantismo frente a catolicismo; nacionalismo frente a legitimismo
regionalista; obreros frente a burgueses; mundo agrario frente a mundo
industrial; y refugiados frente a los que han permanecido en su tierra (Este y
Oeste del Elba). De estos conflictos surgen los principales partidos alemanes,
caracterizados por su posicin ante cada uno de estos aspectos (von Beyme,
1991: 125).
En la actualidad funcionan parlamentariamente cinco grandes partidos.
La Unin Demcrata Cristiana-Unin Social Cristiana (Christliche
Demokratische Union-Christliche Sozial Union) actan en las elecciones como
una nica fuerza poltica, pero son en verdad dos partidos, siendo la CSU el
homlogo para Baviera de la CDU. La CDU era la heredera del Zentrum
catlico de la Repblica de Weimar. Esos orgenes catlicos han pesado en el
compromiso social de la CDU-CSU. Tras la guerra, extendi su carcter
confesional a todo el cristianismo y desarroll, en consonancia con el auge de
la izquierda en Europa, los aspectos sociales del credo cristiano (tras la guerra,
la CDU estaba incluso a favor de la nacionalizacin de la tierra). Los ltimos
gobiernos de Helmut Kohl fueron abandonando progresivamente ese
compromiso social, aproximndose a presupuestos del neoliberalismo. La
CDU-CSU ha gobernado, por lo comn con el apoyo del FDP, la mayor parte
de la historia de la RFA (con la salvedad del periodo 1969-1980, cuando
gobernara el SPD, y tras 1998, bajo la coalicin SPD-Los Verdes)
El SPD es el partido decano del socialismo mundial y entronca con el
Partido Socialista de Marx, Engels y Lasalle (Cotarelo, 1993: 36). En los aos
veinte incorpora el revisionismo de la mano de Eduard Bernstein, derrotando a
su ala izquierdista, de la cual saldr el Partido Comunista Alemn dirigido por
Rosa Luxemburgo y Karl Liebknecht. Su evolucin ideolgica, marcada por su
temprana incorporacin a tareas de gobierno durante la Repblica de Weimar,
ser constante, destacando el abandono definitivo del marxismo en 1959 (en el
congreso de Bad Godesberg), la Ostpolitik en los aos setenta o su adhesin a
la tercera va en los noventa. Habiendo nacido como partido de clase,
despus de la Segunda Guerra Mundial evolucion hacia un catch-all-party.
Pese a ser el partido con mayor afiliacin de Alemania, no ha dejado de sufrir el
alejamiento de estas formaciones por parte de la poblacin.
El Partido Liberal Democrtico (Frei Demokratische Partei) hereda la
tradicin liberal de Weimar, pero incorpora su ala ms progresista. Su
importancia est vinculada al papel de bisagra desempeado, ocupando por lo
comn la cartera de Asuntos Exteriores en gobiernos socialdemcratas y
democristianos, conforme con su voluntad de generalizar el credo liberal por
todo el mundo. Su mantenimiento permanente en el Gobierno de Alemania,
salvo en dos breves periodos, supone un elemento de moderacin de las dos
grandes fuerzas polticas respecto de sus programas mximos.

51

El PDS, heredero del SED, pas a ser el candidato a recoger los votos
del descontento. Al vincularse con el rgimen estalinista de la RDA,
inicialmente tuvo muchas dificultades para obtener representacin en la parte
occidental del pas. Por el contrario, su implantacin en el Este (especialmente
en Berln) le permiti ir consolidndose parlamentariamente. El programa de
ajuste laboral de Schrder, (en especial el paquete Hartz IV) fue utilizado por el
SPD para convocar manifestaciones que llegaron a reunir a 100.000
manifestantes. En 2005, la deriva ideolgica del SPD y la convocatoria de
elecciones anticipadas alent la unin entre el PDS y una escisin del SPD,
liderada por el carismtico Oskar Lafontaine. La Izquierda (Die Linke), ahora
con el aval de polticos occidentales, se convertira en la tercera fuerza poltica
al obtener tambin resultados ms all de la antigua RDA, superando a Los
Verdes en el Parlamento.
Los Verdes (die Grnnen) vieron la luz poltica en 1980 y tres aos
despus entraron en el Bundestag. Si bien nacieron con un perfil netamente
ecologista y conservador, rpidamente incorpor otras tradiciones propias del
68 tales como el pacifismo, el feminismo o la solidaridad internacional. Es la
expresin ms clara de la transformacin de un movimiento social en un partido
poltico, con sus ventajas de frescura y sus desventajas de desorganizacin en
un Estado pensado para el funcionamiento de partidos burocratizados. La
asuncin por parte de los dems partidos del credo ecologista, junto con la
participacin en el Gobierno que bombarde Yugoslavia en 1999, situaron a los
Verdes en una situacin complicada al perder su especificidad.
La cuota del SPD y la CDU-CSU en el Parlamento alemn ha ido, como
decamos, en declive. Si en los aos setenta sumaban casi el 90% del
electorado, en las elecciones de 2009 baj al 56%. La secularizacin de la
sociedad alemana, la prdida de fuerza de la industria y su sustitucin por el
sector terciario, el peso de los valores postmateriales y los cuellos de botella de
la democracia liberal (por ejemplo, a la hora de mantener el Estado social), que
se traducen en aumentos de la abstencin (con la menor participacin histrica
el 70,78%- en las elecciones de 2009) ha reducido notablemente el nmero
de militantes de estos partidos y su apoyo electoral.
El sistema de partidos alemn se desarroll bajo el control de las
potencias de ocupacin. Si bien hubo continuidad con lo que representaba la
historia de Alemania, hubo algunas disparidades respecto de la poca de
Weimar. El SPD y el KPD reprodujeron sus lneas obreristas tradicionales. El
FDP unific la separada tradicin liberal, encarnando su vertiente nacional y su
vertiente liberal de izquierda. La CDU, de nueva creacin, entroncaba con el
Zentrum catlico de la repblica de Weimar pero, si bien mantuvo su
representacin del catolicismo obrero y empresarial, articul un perfil
interconfesional, representando igualmente al protestantismo conservador e,
incluso, sobre todo en la formacin hermanada de Baviera, la CSU, integrando
a ideologas de derecha amables incluso con el nazismo. Las tendencias
federalizantes condujeron a la formacin de partidos regionalistas (el Partido
Bvaro o el Partido Alemn), de la misma manera que la existencia de tres
millones de expatriados tras la devolucin de los Sudetes a Checoslovaquia en
1945 determin la creacin de la Unin de los expatriados y privados de sus
derechos (Bund der Heimatvertrieben und Entrechteten) (Ismayr, 1997: 426).
Sin embargo, la nivelacin social alcanzada gracias al desarrollo
econmico de posguerra conocido como milagro alemn, permiti una

52

concentracin del voto en tres grandes partidos (CDU, SPD, FDP),


reducindose sobremanera el potencial fragmentador de las lneas de conflicto
sealadas. Adems de que la proporcionalidad del voto (una vez superada la
barrera del 5%) haba hecho imprescindible, hasta 1998, al FDP para formar un
gobierno de coalicin con alguno de los dos grandes partidos. Igualmente, el
carcter de la RFA como pas-frontera con el Este de Europa limitaba las
posibilidades de un radicalismo de izquierda que hubiera problematizado el
sistema de partidos (como se ha apuntado, incluso lleg a prohibirse el Partido
Comunista Alemn en 1952). La sealada barrera de entrada del 5%,
introducida en las elecciones de 1953, terminaba de simplificar los problemas al
impedir prcticamente la creacin de nuevos partidos desde mediados de los
aos 50. Este hecho situ tambin a los pequeos partidos (en la extrema
derecha y en la extrema izquierda) en un radicalismo propio de quienes,
formalmente, quedan fuera de las posibilidades de la actividad parlamentaria.
Una seal caracterstica del sistema de partidos alemn es la idea de la
grosse Koalition, una gran coalicin entre las dos principales fuerzas polticas.
sta tuvo lugar en 1966, cuando el Ministro de Finanzas del FDP dimiti del
Gobierno dirigido por Ludwig Erhard (CDU), y la unin del SPD y del FDP no
bastaba para lograr una coalicin de gobierno. Con la intencin de impedir la
ingobernabilidad, el SPD apoy al Canciller de la CDU Kurt Georg Kiesinger,
entrando en el Gobierno. La desideologizacin de los partidos - partidos
atrapalotodo en la expresin de Kirchheimer sealada-, permita este
acercamiento, pese a que una gran coalicin sea una palpable muestra de la
crisis de la democracia de partidos y la burla de la democracia parlamentaria,
toda vez que impide el cambio de Gobierno. Las razones para ponerlo en
marcha - la gobernabilidad - fueron principalmente econmicas, y con la idea
de que cualquier crisis pondra en evidencia la supuesta labilidad del sistema.
Es otra seal del carcter defensivo de la democracia alemana sealado,
aunque al final termine volvindose contra la propia democracia.
La unificacin ha generado un nuevo sistema de partidos (Anderson,
2009) donde Los Verdes y tambin La Izquierda entraron dentro de las
posibilidades de coalicin, algo que cambiaba el papel de bisagra tradicional de
los liberales del FDP (pudiendo ser sustituidos por unos Verdes escorados
hacia la derecha que haban abandonado buena parte de su carcter
contracultural de los setenta) y generaba una profunda transformacin en la
izquierda al generar falta de concrecin en un SPD incapaz de decidir si
escorarse a la izquierda para adversar a La Izquierda o a la derecha para hacer
otro tanto con los liberales, los verdes e, incluso, la CDU. En 2005, SPD,
Verdes y La Izquierda tenan mayora, pero Schrder renunci y el SPD prefiri
la Gran Coalicin con la derecha antes que formar gobierno con los antiguos
comunistas (algo que no ocurri con el gobierno de Berln, en coalicin SPD-La
Izquierda). En las elecciones de 2009, el SPD se hunda, Los Verdes y La
Izquierda mejoraban, y la CDU-CSU obtena un mejor resultado respecto de
2005 y pasaba a gobernar de nuevo, en esta ocasin con los liberales del FDP.
Segn el art. 21.1 LF: Los partidos cooperarn en la formacin de la
voluntad poltica del pueblo. Su creacin ser libre. Su organizacin interna
deber responder a los principios democrticos. El artculo 1 de la Ley de
Partidos recoge el carcter pblico de su tarea. De esta forma, los partidos
aparecen como los interlocutores por excelencia entre los ciudadanos y los
rganos del Estado. De ah que, inmediatamente, el art.21.3 LF deje claro que

53

Los partidos que por sus fines o por actitud de sus adherentes tiendan a
desvirtuar o destruir el rgimen fundamental de libertad y democracia, o a
poner en peligro la existencia de la Repblica Federal de Alemania, son
inconstitucionales.
La financiacin de los partidos polticos ha ocupado un papel de primera
importancia en Alemania, hasta el punto, como vimos en el primer captulo, de
que el poltico ms relevante de las tres ltimas dcadas en Alemania, Hemut
Kohl, el Canciller de la unificacin, tuvo que dimitir de sus cargos honorficos y
someterse a la apertura de un procedimiento judicial y finalmente pagar una
onerosa multa por negarse a dar los nombres de las personas que financiaron
a la CDU. El artculo 21.1 de la LF establece que Los partidos debern dar
cuenta pblicamente de la procedencia y utilizacin de sus recursos, as como
de sus bienes. Segn la ley de Partidos Polticos de 1967, los partidos reciben
por parte del Estado el dinero gastado en las campaas electorales, el 20% del
cual puede ser adelantado si se han cumplido en las ltimas elecciones los
requisitos para cobrarlos. La sentencia del Tribunal Constitucional de 3 de
diciembre de 1989 vena a reconocer el derecho a financiacin de todas las
actividades de un partido (no slo de las elecciones) al no exigir a los partidos
pruebas concretas de los gastos electorales. Para solventar problemas
vinculados al fraude fiscal, en 1983 se llev a cabo una reforma de la Ley de
Partidos, que reforma el artculo 21 LF en la forma actual, dejando clara la
necesidad de transparencia y publicidad de las finanzas globales y particulares
de los partidos. El artculo 22 de la Ley de Partidos instauraba la Igualdad de
oportunidades (Chancenausgleich), por la cual, todos los partidos que
hubieran obtenido el 05% de los votos en el territorio nacional recibiran una
cantidad anual. De esta manera, el Tribunal Constitucional vena a afirmar que
el Estado no est impedido constitucionalmente a financiar la actividad general
de los partidos polticos (Flores Gimnez, 1997: 139 y ss.). Esta financiacin
no debiera en ningn caso suponer el 100% de la financiacin de los partidos,
pues eso los pondra a merced del Estado, sacrificando as su libertad para
conformar la voluntad popular. Por eso, el Tribunal Constitucional establece
que los medios de financiacin privados (cuotas ms donaciones) son ms
importantes que los pblicos, ejerciendo el Estado tan slo un papel subsidiario
(ibidem.: 143).
La ltima reforma de la Ley de Partidos es de 1 de enero de 1994, donde
se pretenda sacar las consecuencias del escndalo Flick vinculado a la
financiacin ilegal de los partidos polticos. En esta ltima ley se recoge la
subvencin directa estatal de los partidos; rearticula el privilegio fiscal de
cuotas y donaciones (fij en 6000 marcos alemanes el tope anual de las
donaciones y las contribuciones de los militantes que podan desgravarse),
redujo los gastos anuales de publicidad; y estabeci la obligatoriedad de
presentar un informe financiero y contable. Entre los diferentes partidos, en el
SPD destaca una mayor financiacin a travs de las cuotas de los afiliados,
mientras que el FDP y la CSU son los mayores receptores de donaciones.
8.3 Los grupos de presin
El llamado tercer sector define a esas organizaciones que no estn
englobadas como primer sector, es decir, Estado (Parlamento, Gobierno,
administraciones, justicia, pero tambin escuelas y teatros) ni como segundo

54

sector, esto es, mercado (empresas, consorcios, organizaciones econmicas).


Por tanto, son organizaciones entre el Estado y el mercado, caracterizadas
principalmente por su carcter no lucrativo. Dentro de este tercer sector habra
que incluir a los partidos polticos, a las asociaciones, las cmaras y las iglesias
(Alemann, 1996). Es indudable que no todas estas organizaciones tienen las
mismas caractersticas, siendo diferente una iglesia, un partido poltico, una
asociacin de empresarios, una organizacin ecologista o un colegio
profesional. Estas diferencias suelen estar recogidas en la legislacin,
estribando la diferencia en el acercamiento o alejamiento de la administracin
en lo que respecta a sus fines y a su organizacin, lo que, a su vez, les hace o
no sujetos de derecho pblico. Dentro de los grupos de inters, y una vez
analizados los partidos polticos, vamos a prestarle atencin a los sindicatos y a
las patronales por su especial importancia en la organizacin econmica de la
RFA caracterizada como corporativismo.
Es caracterstico de los Estados sociales, como forma de organizacin
poltica que intenta sintetizar los aspectos de libertad propios de la tradicin
liberal y los factores de redistribucin naturales al socialismo, la actividad de
grupos de presin que intentan inclinar hacia alguno de estos polos las
decisiones econmicas. De esta manera, mientras que los sindicatos buscan
un mayor reparto del beneficio empresarial, bien a travs de aumentos
salariales, bien a travs de mejoras en las condiciones laborales, las empresas
buscan aumentar los beneficios, bien reduciendo los costes sociales, los costes
laborales o incrementando la productividad introduciendo nuevas tecnologas o
procesos de produccin. La asuncin de la labor de estas organizaciones en la
formacin de la voluntad poltica es propia de los Estados occidentales,
principalmente despus de la Segunda Guerra Mundial, aunque su nacimiento
y desarrollo pertenecen al siglo XIX. Mientras que las asociaciones de
trabajadores nacen para dar respuesta a las precarias condiciones laborales
que acompaaban al sistema capitalista, las asociaciones de empresarios son
una respuesta a la competencia extranjera y a las crisis cclicas de esas
economas (Alemann, 1996). La expresin
Estado de asociaciones
(Verbndestaat ), es un trmino acuado para la RFA, y seala el carcter
cuasi institucional que los grupos de inters tienen en Alemania (Cotarelo,
1993: 38). De hecho, el inters de las potencias aliadas por la reconstruccin
econmico llev a que fueran antes permitidas las asociaciones de
empresarios que los partidos polticos. Aproximadamente existen en Alemania
5000 asociaciones con capacidad de influir socialmente (frente a un total de
200.000 asociaciones, casi un 25% de ellas deportivas y registradas en el
mbito comunal).
La Ley Fundamental de Bonn constitucionaliza en el artculo 9 estas
agrupaciones: Todos los alemanes tienen derecho a constituir asociaciones y
sociedades (). Queda garantizado a toda persona y a todas las profesiones el
derecho a formar asociaciones destinadas a defender y mejorar las condiciones
econmicas y de trabajo. Los convenios tendentes a restringir o impedir este
derecho sern nulos, e ilegales las medidas que se adopten a este fin.
Las asociaciones empresariales estn concentradas en la Asociacin
Federal de Industrias Alemanas (Bundesverband der Deutschen Industrie)
(BDI), interesada en las reivindicaciones de la empresa industrial, y la
Asociacin
Federal
de
Asociaciones
Alemanas
de
Empresarios

55

(Bundesverband der Deutschen Arbeitgeberverbnde) (BDI), ocupada de


representar los intereses de los empresarios.
Si bien los sindicatos alemanes no tendrn su desarrollo real hasta
finales del XIX, una vez que las leyes antisocialistas de Bismarck dejaran de
aplicarse (1890), durante todo el siglo tuvieron una gran actividad,
anticipndose a la labor que despus desarrollarn los partidos de izquierda.
De ah que, cuando las organizaciones polticas obreras se articularon a finales
del XIX, los sindicatos se vincularon ntimamente a los partidos. Tras el
desmantelamiento de las organizaciones obreras durante el nazismo, su
rearticulacin despus de 1949 sera diferente, inicindose la separacin entre
partidos y sindicatos pese a la sintona poltica que pudiera existir. En 1949 se
crea
la
Federacin
de
Sindicatos
Alemanes
(Deutschen
Gewerkschaftsbund)(DGB), como lugar de encuentro del sindicalismo alemn.
La DGB es independiente poltica y financieramente de los partidos, si bien
mantiene vinculaciones personales con el SPD, perteneciendo al Partido
Socialdemcrata entre el 75 y el 85% de los altos funcionarios del sindicato
(Ismayr, 1997: 430). La organizacin de los casi nueve millones de
trabajadores dentro del DGB es por ramas de actividad. Fuera de la Federacin
existen tres sindicatos ms: el Sindicato Alemn de Empleados (Deutsche
Angestelltengewerkschaft), con ms de medio milln de afiliados, que rene a
controladores de vuelo, psiclogos, entrenadores de ftbol y artistas y
trabajadores de los medios de comunicacin; la Federacin de Alemana de
Funcionarios (Deutsche Beamtenbund), con ms de un milln de afiliados que
trabajan en las administraciones pblicas; y la Federacin Cristiana de
Sindicatos (Christlicher Gewerkschaftsbund), con trescientos mil afiliados
organizados en quince ramas.
Desde 1949, la negociacin colectiva tiene lugar entre las diferentes
ramas de los sindicatos y la patronal, no interveniendo el Gobierno en su
determinacin. Esto fomenta una conflictividad social menor, al no ser la huelga
el nico recurso en manos de los trabajadores. Sin embargo, el abandono de
este compromiso por parte de muchas empresas en los nuevos Lnder de la
antigua RDA, junto con el desmantelamiento de parcelas del Estado social, ha
aumentado considerablemente la actividad huelgustica desde el inicio de los
noventa. Al tiempo, la capacidad de influir de los grupos de inters en los
Ministerios, en los Lnder o en el Bundestag (donde hay registrados hasta
16.000 asociaciones, cuyo principal fin es influir en las decisiones polticas),
genera una nueva situacin. El Estado debe adaptarse a la cualidad de red de
las relaciones sociales, donde ya no hay centros de referencia como antao
(los sindicatos o los partidos polticos), sino ndulos donde el centro est
redefinido, de manera que las decisiones polticas se toman escuchando a los
miembros de las asociaciones que tienen algn inters en el asunto concreto
que se trate. Otro tanto ocurre con la puesta en marcha de determinados
servicios sociales, crecientemente desarrollados por asociaciones privadas con
apoyo financiero pblico (Ismayr, ibidem.).
8.4 Los medios de comunicacin
Los media (medios de comunicacin) son un elemento crecientemente
relevante para la comprensin de un sistema poltico. Basta considerar las
funciones clsicas que el liberalismo otorga al Parlamento o a los partidos

56

polticos (representacin, control del gobierno, reclutamiento de lites,


formacin de la voluntad pblica) para darnos cuenta de que sin el concurso de
los medios estas funciones quedan desvirtuadas. La vinculacin entre
democracia liberal y opinin pblica sita en un lugar privilegiado a la
posibilidad material de construir esa opinin pblica. Si en los inicios del
liberalismo esa esfera pblica tena lugar en foros tan restringidos como el
sufragio (por ejemplo, en los cafs y tertulias), en la actualidad se construye
necesariamente en los medios. En alguna medida, el papel que antao
representaba un sindicato para un partido poltico, ahora lo representa un
medio de comunicacin. Por tanto, la reflexin acerca de los medios ha de
situarse en el centro de la reflexin acerca de la participacin poltica en las
democracias avanzadas (Thompson, 1998).
Los media en Alemania se caracterizan por: la existencia de una
rigurosa prensa y semanarios, si bien tambin poseen medios sensacionalistas
de gran tirada; por una televisin y radio pblicas, tanto en el nivel federal como
en los Lnder, plural y atenta a los contenidos polticos y culturales; por la
descentralizacin geogrfica de los medios; y por la disponibilidad de mltiples
canales privados de televisin y radio , en donde, si bien se presta ms
atencin al entretenimiento, respetan igualmente la pluralidad poltica.11. Ms
problemtico es en estas cadenas la regulacin de la publicidad, ya que es su
fuente de financiacin. Esto puede llevar a choques con las instancias pblicas
encargadas de velar por la conveniencia de los contenidos de los mismos. La
audiencia de las cadenas privadas RTL, SAT1 y PRO7 supone el 42,2%, frente
al 39% de las pblicas ARD y la ZDF. Los problemas de pluralidad poltica han
estado ms vinculados a los pequeos partidos y a los de nueva creacin,
especialmente a Los Verdes y, posteriormente, con mayor virulencia, al PDS.
Sin embargo, numerosas sentencias del Tribunal Constitucional han velado por
el cumplimiento de la pluralidad y el equilibrio poltico.
Existen en Alemania 408 diarios y 28 semanarios, de los que se venden
en total 32,4 millones de ejemplares (Ismayr, 1997: 433). Pese a esta variedad,
cinco grandes grupos editoriales concentran el 418% del mercado. El diario
ms vendido es el sensacionalista Bild-Zeitung (criticado por su falta de
escrpulos por el nobel Heinrich Bll en su novela de 1974 El honor perdido de
Katharina Blum). La prensa regional tiene mayor importancia numrica que los
peridicos que se editan para todo el pas, pero son estos los que marcan la
pauta de opinin pese a que, en conjunto, no vendan ms de un milln
doscientos mil ejemplares. Algunos de estos peridicos estn considerados
como los de ms calidad de Europa (el Frankfuter Allgemeine Zeitung y el
Sddeutsche Zeitung). En cuanto a su lnea poltica, el Frankfurter Allgemeine
Zeitung, es de tendencia conservadora y cercano a la CDU; el Sddeutsche
Zeitung, liberal de izquierda; el Frankfurter Rundschau, socialdemcrata,
estando cercano al SPD.; y Die Welt, que es el ms conservador de los diarios
de tirada nacional. El Taggeszeitung es un peridico alternativo identificado con
los presupuestos polticos de los Verdes y de todos los nuevos movimientos
sociales. Pese a la vitalidad de los nuevos movimientos sociales en Alemania,
11

Es prcticamente impensable en Alemania una denuncia como la presentada por todos los
grupos de la oposicin en Espaa en marzo de 2000, protestando por lo que entendan era un
abuso por parte del Gobierno de la televisin pblica. A la denuncia se aada la queja de la
oposicin acerca del control poltico que ejerca indirectamente el Gobierno de buena parte de
los medios de comunicacin privados.

57

fruto, como vimos, de la cultura poltica democrtica alemana, el llamado


popularmente Taz ha sufrido recurrentes crisis econmicas. En cuanto a los
semanarios, Die Zeit, editado por el ex Canciller socialdemcrata Helmut
Schmidt, y Die Spiegel, editado por el conocido periodista Rudolf Augstein, son
los dos medios ms influyentes en los crculos polticos alemanes, movindose
ideolgicamente en una izquierda moderada (lo que en modo alguno significa
que sacrifiquen su compromiso informativo por sintonas polticas partidistas).
Existen radiotelevisiones pblicas vinculadas a los Lnder, de las cuales
once trabajan conjuntamente en la Comunidad Laboral de la Institucin
Radiofnica
Alemana
(Arbeitsgemeinschaft
der
Rundfunkanstalten
Deutschlands)(ARD), financiada principalmente con tasas privadas. La ARD es
quien organiza la primera cadena alemana (Erste Deutsche Fernsehen). La
segunda cadena (Zweite Deutsche Fernsehen) (ZDF), tiene una estructura
vinculada a los Lnder. En cuanto a la programacin, se verifica una tendencia
creciente en estas cadenas pblica a la bulevarizacin de la informacin, es
decir, a una frivolizacin propia de los programas de variedades, debido a la
competencia con las cadenas privadas (Ismayr, 1997: 434). Esta tendencia va
en detrimento, principalmente, de los contenidos polticos y culturales,
agravando los problemas de comunicacin que tienen los partidos polticos y
las dems organizaciones sociales.
9. La poltica europea de Alemania y las relaciones internacionales
Que la RFA era un gigante econmico y un enano poltico era una
queja constante del Canciller Willy Brand, protestando por el escaso peso
internacional que tena la primera economa europea dos dcadas despus de
acabada la Segunda Guerra Mundial. El pasado alemn inmediato - la
experiencia nazi y el horror de Auswitz -, razn de ser de ese veto exterior,
negaba el inters de Alemania en hacer de 1945 una Stunde null, una hora
cero donde la historia pertenecera a un pasado a olvidar. Hasta 1952 La RFA
no recuper - y de manera parcial - la soberana. La no existencia de un
Tratado de Paz hasta 1990, llev a que la RFA estuviera limitada en asuntos de
defensa y relaciones exteriores a la decisin de las potencias ocupantes. Su
pertenencia desde su creacin (1955) a la OTAN y a la CEE - como le ocurrira
a Espaa a partir de 1986 - eran la garanta de que Alemania estara integrada
sin fisuras en el bloque occidental de la guerra fra. La doctrina marcada por las
dems potencias occidentales se guiaba por el principio put the germans
down, keep the soviets out. La divisin de Alemania en 1949 en dos Estados
se converta en el principal problema exterior de la Repblica Federal de
Alemania, erigida como la legtima continuadora del III Reich. Una poltica
exterior que se enfrentaba radicalmente con el bloque sovitico toda vez que
no reconoca a la RDA ni aceptaba la frontera polaca en los ros Oder-Neisse
como vlida.
Esa prioridad de la poltica exterior alemana, recogida como mandato
constitucional en la Ley Fundamental de 1949, tuvo diferentes medios en virtud
a los distintos gobiernos. La doctrina Hallstein, instaurada en 1955, declaraba
acto de enemistad con la RFA el establecimiento de relaciones con la RDA por
parte de terceros pases, provocando la ruptura de relaciones diplomticas (por
ejemplo, con Yugoslavia en 1957 y con Cuba en 1963) o el establecimiento de
sanciones econmicas. En 1966, a partir de la Gran Coalicin, se suaviz

58

esta doctrina, que deaparecera definitivamente en 1972 con la firma del


Tratado Fundamental (Grundvertrag) con la RDA. La Ostpolitik de Willy
Brand, vino a reorientar de manera radical la doctrina Hallstein, y buscaba
lograr un acercamiento al Este que evitase una confrontacin nuclear sobre
suelo alemn. En los acuerdos con la Unin Sovitica y Polonia (1970) o con
Checoslovaquia (1973) se renunciaba al uso de la fuerza y se reconoca las
fronteras. Este nuevo rumbo, cuya validez tuvo que establecer el Tribunal
Constitucional, se asent sobre la idea de que existan dos Estados alemanes
aunque una sola nacin. En 1973, los dos Estados alemanes pasaban a ser
miembros de pleno derecho de las Naciones Unidas. La calculada ambigedad
de Kohl desde 1982 aplic una doctrina de palo en el discurso y de zanahoria
en los hechos, de manera que, si bien se endureci la valoracin pblica de la
RDA, se mantuvieron contactos constantes e, incluso, se financi la maltrecha
economa de la Alemania oriental desde mediados de los aos setenta. El fin
de la separacin de Alemania, y la recuperacin de la plena soberana a travs
del Tratado 2+4 supondra un nuevo papel internacional para la RFA, recibido
con contradicciones por el resto de los pases europeos desacostumbrados a
una Alemania con reclamaciones propias. En el Tratado 2+4, que sancionaba
la permanencia de Alemania en la OTAN, la RFA reconoca como definitiva la
frontera Oder-Neisse, renunciaba al uso de armas atmicas y limitaba su
ejrcito a 370.000 soldados.
Cuando en la dcada de los noventa, una vez desaparecida la URSS y
cado el muro de Berln, las acciones blicas occidentales cobraron un nuevo
nfasis (guerra del Golfo, intervencin en Yugoslavia), la antigua belicosidad
alemana - adems de su propia legislacin - dificultaba la intervencin de
tropas de la RFA en acciones militares. Por un lado, el Tribunal Constitucional
tuvo que aprobar en 1994 la constitucionalidad de la intervencin bajo mandato
de la ONU de tropas alemanas fuera del territorio nacional. Por otro, el
recuerdo en las poblaciones europeas de la Segunda Guerra Mundial haca
conflictiva la presencia en el exterior de los alemanes, siempre presa fcil del
recuerdo de los horrores del nazismo. Con motivo de la guerra emprendida por
la OTAN contra Serbia en 1999, la presencia de soldados alemanes, que se
haba evitado en momentos anteriores para evitar suspicacias, fue comparada
como una vuelta de las tropas del III Reich en apoyo de los colaboracionistas
yugoslavos (crtica facilitada al carecer la intervencin de la autorizacin de la
ONU). El camino especial alemn formaba parte de la no menos especial
historia de Alemania. El Tratado de la Unin Europea era el resultado de ese
nuevo lugar que le corresponda a Alemania. Por un lado, Francia se vinculaba
a la poderosa economa alemana a travs de la creacin de la Unin
Econmica y Monetaria. A cambio, Alemania haba conseguido, adems de la
devolucin de la soberana por parte de las potencias vencedoras, avanzar en
la idea de una Europa poltica que le permitiera un mayor margen de actuacin.
La ampliacin de la UE al Este de Europa, el tradicional patio trasero alemn,
iba a formar parte del principal inters internacional de la nueva Alemania
unificada. Pero las obligaciones financieras de la RFA tanto en los Lnder de la
antigua RDA como en los pases del Este iba a resentir su economa,
trasladndose al mbito de la UE esas dificultades al poner en cuestin su
tradicional posicin deudora respecto del resto de los pases pertenecientes a
la Unin. La peticin de un sitio permanente en el Consejo de Seguridad de

59

Naciones Unidas iba a ser otro elemento de friccin, pues trastocaba el


equilibrio existente desde el fin de la Segunda Guerra Mundial.
La paulatina recuperacin de voz y voto en la arena internacional
despus de la Segunda Guerra Mundial la recibi Alemania a travs de su
pertenencia a las organizaciones polticas europeas. La inclusin en las
Comunidades Europeas como socio fundador le permiti tener una proyeccin
exterior que, en solitario, le estaba vedada. Todo lo contrario de lo que le
ocurra al otro socio principal, Francia, que encontraba un mayor beneficio en el
mbito econmico, pues la solidez de sus relaciones internacionales y sus
muchos intereses exteriores le aconsejaban no compartir esa capacidad con
sus socios europeos. En este sentido es preciso considerar que Francia posea
armamento nuclear, mientras que Alemania, no slo no posea tales ingenios
sino que tena sus fuerzas militares plenamente integradas en la estructura de
la OTAN (slo en 1955 permitieron las potencias vencedoras el establecimiento
de un ejrcito en la RFA, lo que, a su vez, oblig a cambiar la LF debido a la
prohibicin constitucional original de una Alemania rearmada). La presencia
internacional de Alemania est crecientemente vinculada a su condicin de
potencia exportadora, lo que le garantiza una presencia comercial en todos los
continentes que, desde los aos noventa, pretender tener tambin un contenido
poltico (ya se ha sealado la voluntad alemana de ocupar un puesto
permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU).
Pginas web con informacin sobre Alemania:
http://www.bpb.de/ (pgina dedicada a informacin poltica)
http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Homepage/home.html
(pgina del gobierno alemn)
http://www.tatsachen-ueber-deutschland.de/es/ (libro de consulta on-line
sobre Alemania con informacin actualizada. En castellano).
http://www.mexiko.diplo.de/Vertretung/mexiko/es/DZ__00/__BienvenidosA
lemania.html (pgina en castellano del Ministerio de Asuntos Exteriores
de Alemania, con acceso directo al Centro Alemn de Informacin).
http://kiosko.net/de/ (acceso directo a los principales diarios alemanes)
http://www.dw-world.de/dw/0,,653,00.html (diario alemn en castellano).

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