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Orden, progreso y organizacin nacional
Carpeta 572 T4
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: Cubierta: GustavO MacrJ
Oszlak, Oscar
La formacin del Estado argentino: orden, progreso y organizacin nacional-t ed.Buenos Aires: Arlel, 2012. '
342 pp.; 23x15 cms
ISBN 978-987-1496-25-9
Reservados todos los derechos. Queda rigurosamente prohibida, sin la autorizacin escrita
de los titulares del copyright, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproduccln
parcial o [ora! de esta obra por cualquier medio o procedimiento, incluidos la reprografIa y
el tratamiento informtico.
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PRLOGO
Los quince aos trahscurridos desde la primera edicin de
este libro han sido' testigos de un viraje fundamental en la
concepcin que entonces se tena acerca del papel del Estado
nacional en la formacin y el desarrollo de la sociedad argentina. Ya en ese momento se adverta el surgimiento de una
nueva orientacin que, si bien no lleg a materializarse en
trminos de transformaciones importantes en la estructura o
tamao del Estado, tuvo un impacto' fundamental, tal vez decisivo, n la concepcin ideolgicq qu~., aos ms tarde, justificara las reformas estatales de los aos 90.
La consigna difundida por la dictadura militar que sintetiz esa nueva orientacin fue "achicar el Estado es agrandar la
N acin". Desde una visin histrica, esa frase engaosa simplificaba excesivamente y sobre todo distorsionaba groseramente el papel cumplido por el Estado nacional argentino como articulador esencial de' los patrones de relacin social que
permitieron instituir un orden capitalista en la sociedad argentina. Por ello, la primitiva cubierta de este libro, con una
intencin polemizadora, responda a aquella consigna: "Construir el Estado fue agrandar la Nacin. Fue imponer el orden.
Fue impulsar el progreso. La construccin del Estado permiti el desarrollo de la sociedad argentina".
En efecto, en la mayora de las experiencias exitosas de desarrollo capitalista la expansin del Estado -particularmente durante el siglo XIX- no tuvo lugar a expensas de la sociedad civil. Por el contrario, fue instrumental para producir el
crecimiento de la sociedad. Su protagnico papel en las tem-
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INTRODUCCIN
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'"
LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
Matltener y extender el movimiento iniciado desde Buenos Aires -la "revolucin liberal"- requera la centralizacin e institucionalizacin del poder estatal en el nuevo gobierno nacional surgido despus de Pavn. Era preciso ordenarse, para ordenar; regularizar el funcionamiento de los instrumentos de
dominacin que hadan posible el sometimiento de los diversos planos de interaccin social a las exigencias de un sistema
de produccin que se insinuaba con fuerza avasalladora.
Por cierto. el triunfo de Pavn creaba una situacin sin precedentes en la historia institucional del pas. A partir de entonces. la lucha poltica se entabl desde posiciones diferentes. De un conflicto "horizontal", entre pares (v.g. lucha entre
caudillos -como en la larga etapa de la anarqua- o entre,
bloques formados por emeras alianzas -como ocurriera durante los enfrentamientos entre la Confederacin Argentina y
el Estado de Buenos Aires-), se pas a una confrontaci6n
"vertical", entre desiguales. Toda movilizacin de fuer.zas contrarias al orden establecido por los vencedores sera calificada, de ah en ms, como "levantamiento" o "rebelin interior".
Al carcter segmentarlo de la organizacin social se haba superpuesto una dimensin jerrquica. Desde un Estado que se
eriga como forma dominante de integracin social y poltica,
como instancia que abarcaba y coronaba esa organizaci6n segmentara de la sociedad civil, una alianza de sectores sociales
con aspiraciones hegemnicas pretenda resolver definitivamente un pleito de medio siglo asumiendo por la fuerza el control\poltico del pas.
Caracterizar esta alianza, que cortaba a travs de regiones,
"partidos", clases, actividades y hasta familias, es una tarea
que socilogos la historiadores an tienen pendiente.2 Convengamos al menos que el centro de la escena poltica fue ocupado por una coalicin de fraCciones de una burguesa en formacin. implantada fundamentalmente en las actividades mercantiles y agro exportadoras que conformaban la todava rstica aunque pujante economa bonaerense, a las que se vinculaban 1) por origen social, un nutrido y heterogneo grupo de
intelectuales y guerreros que por su control del aparato institucional -burocrtico y militar- de la provincia portea,
constitua una autntica clase poltica; y 2) por lazos comerciales, diversas fracciones burguesas del Litoral fluvial y el
interior, cuyos intereses resultaban creciente mente promovidos a travs de esta asociacin.
.
Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan
variados, distaba mucho de~ser una coalicin fuerte o estable.
Sus latentes diferencias internas, que pronto comenzaran a
manifestarse, no eran menos profundas que las que la enfrentaban al pacto confederal. De aqu que el liderazgo inicial de
Buenos Aires pronto se diluira en un complejo proceso de recomposicin de la coalicin dominante, cuyos rasgos esenciales seran el descrdito y posterior crisis de su ncleo liberal
nacionalista3 y el ensanchamiento de sus bases sociales a travs de la gradual incorporacin de las burguesas regionales.
Transcurriran todava dieciocho afios hasta que se consolidara un "pacto de dominacin" relativamente estable. A lo largo
de ese perodo. tambin se iran consolidando los atributos
materiales del Estado, es decir, un sistema institucional con
alcances nacionales. El presente captulo est dedicado a examinar el proceso de imposicin del or4~n y de institucionalizacin del Estado nacional durante ese lapso hist6rico.
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Sin duda, la transferencia -forzada o no- de funciones' ejercidas de hecho por las provincias, concentr los mayores ?s"
'"fuerzCls del gobierno nacional, que fueron dirigidos especialmente a la formacin de un ejrcito y.un aparato recaudador
verdaderamente nacionales. 4
. .
I
. Disuelta la Confederaci6p. Argentina, las fuerzas militares
de Buenos Aires pasaron a constituirse en el ncleo del nu~vo
ejrcito nacional, al reunirse la Gu~dia N acion~ de Buenos
Aires con efectivos de la Confederacln y transferIrse al orden
nadonal el Ministerio de Guerra y Marina y la Inspeccin y
Comandancia General de Armas de la provincia de BuenosAires. 5 Formalmente, Mitre organiz un ejrcito regular en
1864, creando cuerpos d.e lnea que se distribuyeron estratgicamente por el interior del pas. Sir: e~ba~go, t~a.nscurri
ran todava muchos aos hasta que la mstltucln mllItar consiguiera organizarse sobre bases ms o menos estableS. A las
dificultades inherentes a la organizacin de sus cuadros, las
provincias, nunca resignadas a perder su poder d? convocatoria de milicias, sumaran nuevos obstculos maDlfestados en
diversas formas de enfrentamiento con el gobierno nacional. a
Como en el caso del ejrcito, aunque por razones mucho
ms obvias, la reorganizacin del sistema rentstico y su aparato recaudador se llev a cabo a partir de los recursos y organismos correspondientes de la provincia de Buenos Aires.
No obstante, transformarlos en una institucin implic desplegar diversas actividades, tales como adquirir el control de
lae: aduanas interiores que an se hallaban en manos de las
provincias, deslindar de hecho las jurisdicciones impositivas
de la nacin y las provincias, asegurar la viabilidad presupuestaria de los gobiernos provinciales, organizar y uniformar los organismos de recaudacin y control, y activar la bsqueda de recursos alternativos dada la insuficiencia de los ingroso:. corrientes. 7
No menores fueron los obstculos que hall la creacin de
otras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercer control sobre las dems reas que el gobierno nacional comenzaba a l'eivindicar como objeto de su exclusivo monopolio. Como
en el caso del ejrcito y la aduana,' en algunas areas se trata-
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ipspiraba su accin en otros terrenos. Este avance sobre la sociedad civil tuvo probablemente su ms importante manifestaci6n en la tarea de codificacin de fondo.
Las heterogneas disposiciones, costumbres, instituciones
y prcticas socialmente aceptadas, que desde ia colonia y a
travs de la catica etapa de vida independiente del pas haban conformado un cuerpo jurdico amorfo e inconsistente,
fueron lentamente sustituidos por modernos cdigos. Inspirados en la tradicin jurdica europea, pero adecundose a la
idiosincrasia de la sociedad argentina y alos requerimientos
que el nuevo orden impona, estos cdigos anticiparon y regularon minuciosamente los ms diversos aspects de la vida civil y la actividad econ6mica. 9
A veces, la apropiacin funcional implic la invasin de fueros ancestrales. Por ejemplo, cuando aftos ms tarde el Estado
tom a su cargo el registro de las personas, la celebracin del
matrimonio civil o la administracin de cementerios, funciones
tradicionalmente asumidas por la Iglesia.10 Otras veces, supuso la incursin en ciertos campos combinando su accin con la
de los gobiernos provinciales y la de los particulares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad 's la educacin, rea en
la que el gobierno nacional tendra una creciente participacin
y se reservara prerrogativas de superintendencia y legislacin
general. El caso de los ferrocarriles tambin representa un tpico campo de incursin compartida con las provincias y el sector privado -incluso bajo la forma dejoint ventures-. Mencionemos, adems, las reas de colonizacin, negocios bancarios y construccin de obras pblicas, como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menudo el gobierno nacional utiliz
la frmula de concesin -con O sin garanta- para la ejecucin de las obras o la prestacin de los servicios, contribuyendo a la formacin de una clase social de contratistas y socios
del Estado frecuentemente implantada adems en otros secto~
res de la produccin y la intermediaci6n. l l
Finalmente,el mismo desarrollo de las actividades productivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales. el rpido' adelanto tecnolgico. entre otros factores, fueron creando
nuevas necesidades regulatorias y nuevos servicios que el go-
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En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en Buenos Aires contaba con aliados de causa en el interior, fue latpjda movilizaCin de su ejrcito el argumento ms contundente ara" anar la adhesin" de las provincias. La centralizacin del poder y los recursos resu ta an msuficientes. Para
ser efectiva, deba ir acompaada por una descentralizacin
del control, es decir, por una "presencia" institucional permanente que fuera anticipando y disolviendo rebeliones interiores, y afirmando la.suprema autoridad del Estado nacional.
Sin embargo, esta presencia no poda ser slo coactiva. Los
largos aos de guerra civil haban demostrado la inviabilidad
de varios experimentos de creacin del Estado, fundados en la
fuerza de las armas o en effmeros pactos que cambiantes circunstancias se encargaban rpidamente de desvirtuar. Si
bien durante la guerra de independencia la organizacin del
Estado nacional haba tenido un claro sentido poltico, las luchas recientes haban puesto de relieve el inocultable contenido econmico que haba adquirido esa empresa. Por eso, la legitimidad del Estado asuma ahora un carcter diferente. Si
~ re resin -su faz coercitiva- apa:r:eca como condicin .~:
c;esaria para lograr el monopo io e a vio encla y e con ro rritorial, la creacin de bases consensuales de dominacin
apareca tambin como atributo esencial de la "estatidad".
Ello supona no solamente la constitucin de una alianza pol1tica estable, sino adems una presencia articuladora -material e ideolgica- que soldara relaciones sociales y afianzara los vnculos de la nacionalidad. De aqu el carcter multifactico gue deba asumir la presencia estatal, y la variedad
de formas de penetracin que la haran posible.
A pesar de ser aspectos de un proceso nico, las diversas
modalidades con que se manifest esta penetraci6n podran
ser objeto de una categorizacin analtica. Una primera modalidad, que llamar~represiva. supuso la organizacin de una
fuerza militar unificada y distribuida territorialmente, con el
objeto de prevenir y sofocar todo intento de alteracin del orden impuesto por el Estado nacional. Una segunda, que denominar cooptativa, incluy6 la captacin de apoyos entre los
Sectores dommantes y gobiernos del interior, a travs de la
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prodlIcidos en el interior luego del triunfo de las fuerzas porteas. la Por esta misma razn, sus dimensiones debieron modificarse reiteradamente para adecuarse a las alternativas,
en gran medida imprevisibles, de la institucionalizacin del
poder e8tata1.14 La falta de -una ley de conscripcin obligatoria
-problema arrastrado prcticamente desde las guerras de la
independencia- obligaba al gobierno nacional a destinar al
servicio activo a guardias nacionales indisciplinados, faltos de
instruccin y desprovistos del aplomo y la profesionalidad del
soldado de lnea. El gobierno tambin debi afrontar el problema de la homogeneizacin de los cuadros militares, ya que:
1) no se contaba con una fuerza integrada con eI'aportede todas las provincias; y 2) no exista una adecuada distribucin
jerrquica entre los diversos rangos.1 5
La creacin de un ejrcito nacional no elimin automticamente a las guardias nacionales mantenidas por las provincias. El gobierno nacional no contaba por entonces con poder
suficiente para avasallar este caro atributo de la autonoma
provincial. Adems, la capacidad de convocatoria militar continuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual dependa de su aporte para integrar una fuerza nacional. Esta capacidad local tambin explica la relativa facilidad con que. los
caudillos provinciales organizaron ejrcitos e intentaron recurrentemente alzarse contra la autoridad naciona1. 16
Durante ms de una dcada, que abarc prcticamente las
presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional debi
enf:rentar rebeliones interiores, sostenidas muchas veces por
poderosas fuerzas militares de las provincias. En general, estas rebeliones estuvieron inspiradas por una motivacin comn: la defensa de las autonomas prOVinciales, amenazadas
por la creciente centralizacin del poder en un Estado nacional que, a los ojos del intel'ior, encarnaba el proyecto hegemnico de Buenos Aires. Un poder capaz no solamente de repri
mir insurrecciones sino tambin de desplegar una !3erie de actividades "preventivas", dirigidas a imponer o restituir un
"orden" compatible con un esquema de dominacin en el qUe
la autoridad nacional resultara afianzada.
Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba el hew
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ros afios de la organizacin nacional. Desde 1876, al decretarse el licenciamiento de la Guardia Nacional, haba asunii;'
do la exclusiva responsabilidad de la actividad militar, formando sus cuadros con tropas enganchadas voluntariamente. Su protagnica actuaciQn en los hechos decisivos que eslabonaban el nuevo orden haba favorecido su profesionalismo e institucionalizacin. Durante 18 afios las fuerzas armadas nacionales haban salido airosas de sus diversos compromisos militares, ganando en capacidad organizativa y
operativa. Su estricta subordinacin al poder civil, destacada p~r Sarmiento y Avellaneda,24 acentuaron 'su espritu de
cuerpo evitando la dhrisin interna y el fraccionamiento partidario. Ya no tenan cabida en sus filas (o se ib8.I). extinguiendo) los enganchados involuntarios, los mercenarios ex, tranjeros o los "destinados" por crmenes. La prspera situacin econmica del pas durante el gobierno de Sarmiento
haba permitido normalizar el aprovisionamiento, vestuario,
armamento y puesta al da de los sueldos.215 Nuevos institutos militares apoyaban la formacin y perfeccionamiento de
los cuadros. 26 Y el avance tecno16gico"-sobre todo el acceso
al ferrocarril, al telgrafo y al nuevo armamento adquirido
en la dcada del 70- multiplicaba la capacidad ofensiva del
poder militar naiona1. 27
Toc a Avellaneda heredar el comando de una fuerza constituida en pivote de la penetracin estatal y control coactivo
del territorio nacional. Una fuerza institucionalizada en la lucha, en la renovada experimentacin organizativa, en la presencia de sus efectivos en apartadas guarniciones y en mltiples escenarios de combate. Una fuerza que haba conseguido
deshacer la Unin del Norte, prevenir los intentos secesionistas de Corrientes, reprimir las rebeliones entrerrianas, los levantamientos de Cuyo, las montoneras riojanas, las resistencias y conspiraciones cordobesas o santafecinas. Una fuerza,
en fin, que Avellaneda concentrara en la "solucin fina!" del
problema indgena, lo cual equivala a ganar el definitivo control de extensos territorios y su incorporacin al sistema productivo. Todo esto supona mantener el nivel de actividad y la
presencia institucional del aparato militar en gran parte del
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111.
En 1863, las sumas destinadas a cubrir los sernCios de la deuda pblica y el presupuesto militar representaron las dos terceras partes de las ejecuciones totales':\l La guerra de la Triple
Aljanza consolid6 aun ms esta estructura presupuestaria, al
elevar tanto la significacin de las asignaciones a Guerra y
Mariila (que oscilaron entr' el 55% y e165% del gasto total del
gobierno nacional) como el pago de la deuda pblica. Tal como
se desprende de los cuadros 1, 2 y 3, estos dos rubros absorbieron prcticamente la totalidad de los incrementos producidos
en las rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100%.
Elgrado de exigencia que planteaba al Estado nacional la actividad del aparato represivo, puede tambin constatarse _y
.pasta cierto punto medirse a travs de la comparacin de ,los
gaStos presupuestados con los ejecutados. En el cuadro 4 y grfico 1 se han dispuesto ambas series para el Ministerio de Grerra y Marina. De su lectura surge que hasta 1880, el Estado[no
tena ninguna capacidad de prever el volumen de sus gastos militares, los que a menudo superaban varias veces las cifras presupuestadas. En cambio, a medida que se avanza en la dcada
del 80, la discrepancia resulta cada vez fUs insignificante.
Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumador
peso que tuvo el componente represivo en la configuracin inicial del aparato estatal. Su contrapeso fue el incremento de
los recursos, sobre todo de los provenientes del uso del crdito. En parte, su obtencin fue posible merced a un celoso cumplimiento de los servicios de la deuda pblica. A su ,vez, el flo~
reeimiento de los negocios, al amparo de un "orden" que tenda a desligar el mbito de la produccin y el comercio de la
lucha armada,32 provocaba un continuo aumento de las rentas
es;atales. 33 Este constante aumento, unido al hecho de que
ahora era el gobierno nacional el que monopolizaba la poderosa aduana de Buenos Aires y, pese a sus penurias, cumpla estrictamente sus compromisos financieros, empez a despertar
el inters y la confianza del capital extranjero, vido en ese
entonces por hallar nuevas plazas para sus inversiones, De
este modo, se consigui activar un poderoso mecanismo de absorcin de recursos con el que pudieron satisfacerse las exigencias del hipertrofiado aparato miltar.34
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Ejerudones pr.suptJ8storios del gobierno nadollOl*
Cuadro 1
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1864
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14.110.077
188
2.380.911
83.1001
3.296.631
488.019
10.444.133
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1869
1.761.558
93.619
4.312.267
723.321
8.056.666
14.953.431
1810
1110.649
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1.498.289
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9.259.602
19.43'1.966
1811
2117.836
94.078
9184542
1.036.151
8.033.617
21.166.230
6.710.398 .
26.483.930
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2.480.299
97.029
16.027.640
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1813
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1.304.m
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9.413525
1.560.499
10.181.116
28.567.B61
1876
3.41'-604
158.602
9.660.959
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2.149.001
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9.021.198
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1.353.055
19.924.960
1818
3.211.630
169.895
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20.840.918
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2.371.566
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1880
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296.420
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114
115
Cuadro 2
'--r-....;...----l
Gobierno nacional
. Ejecuciones presupuestarlas (1863-1890)
1863 64 65 66 67 68 49 70 71 12 73 H 75 74 17 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90
Deudapblk1.l:
Gueiroyrnorino.
In~rIor.
Cuadro 3
AIIo
TOTAL
DIRKHOS DE
IlI1OIlAON
DEREOIOS OE
UIDllAOII
OIROI
1863
6.478,7
4.273.~
1.821.7
383,6
1864
7.005,3
4.268,7
2.221.7
514.9
1865
8.295,1
5.321.6
2.380,9
591,4
lSU
9.568.6
6.686.1
2.164.3
718.2
1867
12.040,3
8.113.1
2.533,6
793,6
1868
12.496,1
9.660.5
2.281,4
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1869
12.676,7
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12.m,9
2.303.0
1.711.0
1875
17.206,7
12.893.5
2.616.6
1.696,6
187&
. 13.583,6
9.S77,7
2.591.8
1.414.1
1871
14.824,1
10.843.4
2.324.5
1.656,2
1878
18.451.9
12.033.0
2.299,6
4.119,3
1879
20.961,9
12.844,7
2.Ba7,4
5.229,8
lBOO
19.594,3
12.055,8
3.520,4
4.0l8,1
13
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Cuadro 4
1862
IHIIIIOR
I'IIwPuISTADO
EIroJt\DO
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3:1.I1lO=4
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3:1.1011=4
1.297
3.342
1.106
973
+ 133
1865
1.012
965
+47
+ 4,8
2.734
7.1m
-4.365
-159.
1866
1.097
tl103
+94
+7,3
2J33
8.308
-5.575
-203,4
1867
1.091
912
+ 168
+ 11.8
2.813
9.273
-6.480
-230,3
1668
981
2.361
- 1.460
-70,1
3.104
10_445
-1.341
-236:;
1869
1.063
1.767
-70s
-60,3
3.3
8.057
4.613
-133,9.
1870
HOS
1.711
-306
-2U
3128
9160
-5535
-148,3
1871
1.536
2118
-662
-44,4
4.04'1
8.D33
-3984
- 98,4
... 32:;
+1,2
3.375
2.983
+ ~191
1872
3.678
2.480
+ 1198-
1873
2.307
4.191
-1.885
-81.7
5141
11.004
-5163
-91J
1874
2.484
5.835
~ 3.351
-134,8
5J32
9.417
3.684
-64,3
----
6170
-1888
-38.6
----------------
I
O
4.882
~--
1864
-~--_.-,---
- ~----------------_.
-----
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1675
3.190
7.240
40SO
126,9
i939
10.181-
-4.242
-71,4
1876
2,486
3.840
-994
40,0
5.60
U79
-1.729
-30.6
1877
1.877
2.149
-2]2
14,5
i016
7.353
-2.337
4&,6
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;
~
1878
2.056
3112
1.156
-56,2
5.218
5.712
-494
''l.4
1879
2.015
2.371
-357
-17,7
5.no
7.627
-2.512
'49,1
1880
2.583
3.844
-1251
48,4
40438
11.429
-6.991
-lS7.s
1681
3.262
6116
2.954
-90,S
4.643
8.056
-3412
-73,S
641
1163
-622
9],1
1882
4.8&
13.092
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4.841
7.627
2J86
-57,S
845
2.080
-1.235
-146,1
1883
6.380
16.465
10,084
158,0
5.702
8.118
-2.416
42,4
1.743
2.006
-262
'15,0
1884
6.9S1
20.m
-J3.309
'191,4
USl
1.819
1..168
27,1
2.384
2.944
S59
23,9
1885
10.330
20.675
10.344
100,1
1.435
7134
-299
4,0
2.5-49
3513
-963
31,7
1886
8.243
15.902
-7.659
9J,9
6.938
8.332
393
16,7
3.514
3.986
-472
13,4
18S7
9.818
16.306
6.428
'65,0
8.121
8.328
-206
-2,5
2.753
3.144
380
13,8
1888
12.814
27.799
14.976
116,8
7.100
8.764
;1664
-23,4
3.197
3.133
64
2.0
1889
15.602
50.309
-34101
222,4
8.311
9,478
l.167-14,0
2169
4.178
-1.409
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7.302
-4.393
151.0
1890
16.231
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1863
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120
""'P-E-M-ET-RA-C-I=-N-C-O-O-PT-'l\.-T-rv;-A""1f
~. Como he sealado. la penetracin cooptativa se refiere a la
I c.ru?tacin de apoyos entre los sectores dominantes locales y
i gobiernos provinciales, a travs de alianzas y coaliciones ba~
I sadas en compromisos y prestaciones recprocas tendientes a
~preservar y consolidar el sistema de dominacin impu~sto en
el orden nacional. La esencia de este mecanismo remite a las
reglas ms elementales del juego poltico: debilitar al adversario y reforzar las propias bases sociales de apoyo. Sin embargo, su aparente simpliCidad no debe ocultar dos imp )rtantes consideraciones: 1) la estrecha relaci6n entre cooptacin y
otras formas de penetracin estatal, que en experiencias histricas concretas se reforzaban o cancelaban mutuamente; y
2) la variedad de tcticas y recursos puestos en juego, cuyo
examen puede iluminar alguns aspectos todava no suficientemente aclarados del proceso de constitucin de .la dominacin est""atlil.
Para ser estrictos, ciertas formas de cooptacin ya haban
sido ensayadas por Buenos Aires durante .10s aftos de virtual
secesin de la Confederacin Argentina. Hemos visto que ni
las clases dominantes portefl.as constituan un bloque homogneo ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras contra
Buenos Aires. Luego de los sucesos del 11 de setiembre de
1852, origen del separatismo porteo, el gobierno de Buenos
Aires dict6 una ley autorizando al Poder Ejecutivo a efectuar
los gastos necesarios para el envo y desempefl.o de una misin
a la~ provincias del interior -confiada al general Jos Mara
Paz-:- "con el objeto de promover los intereses comune,s de to~
do gnero y de fortificar las relaciones recprocas". Aunque el
objetivo inmediato de la misin -desbaratar las tratativas de
Urquiza de reunir un Congreso Constituyent~- result un
fracaso, la iniciativa marc~el comienzo de una serie de acciones destinadas a convertir a Buenos Aires en el ncleo de la
organizacin nacional. A partir de entonces, el oro do su banco y los argumentos de sus mejores hombres se convirtieron
en el sutil complemento poltico de la accin paralelamente
desarrollada en el terreno militar. Por eso pudo afirmar Mitre
en 1869 que la poltica seguida despus de la batalla de Cepe-
121
16
123 .
.
'
"
17
124
bi~rno
125
Cuadro S
1863
1864
1865
1866
1867
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.. 229,0
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214,3
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1868
153,5
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1869
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1871
1872
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216,7
1.09
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1,02
220.0
0.83
1873
125.0
0,73
1874
1875
271,2
0.14
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len
225.0
154,2
52,5
1878
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0,25
1879
0,23
1880
52.5
52,5
1881
1882
52,S
52,S
0.18
0,09
1883
97,2
IBM
1885
97,0
0,22
0,17
57,0
0,10
1876
0,70
0,26
0,20
18&
1887
1888
57,0
0,10
57.0
340,2
0.09
0,45
1889
31B,6
0,30
1890
154,9
0,16
18
126
Romero destaca el uso del presupuesto nacional con este objeto durante el perodo 1862-76, especialmente a travs de la
creacin de nutridos contingentes de funcionarios nacionales y
provinciales, de profesores y maestros - en colegios llamados
precisamente "nacionales" por ser pagados por el Estado- de
miembros de las fuerzas armadas, del poder judicial, etc. 45 SefiaIa este autor que los ocupantes de estos nuevos cargos se
convirtieron en pilares de la estabilidad poltica de un interior
donde los "dostores" desplazaban definitivamente a los militares y caudillos. De ah que las capitales de provincia fueran,
desde entonces, principalmente centros administrativos. 46
El nepotismo y la institucin del spoils system, consecuencia inevitable de negociaciones pre y post-electorales, multiplicaban el uso instrumental de los cargos pblicos, ya que la
eleccin de un gobernador o de un presidente trafa aparejados cambios en la administracin pblica, desde los niveles
ms bajos de las municipalidades hasta los ms altos de los
ministerios. 47
Una idea aproximada de la importancia que fue adquiriendo este mecanismo la da el veloz crecimiento del nmero de
empleados pblicos nacionales radicados en el interior. Hasta
1862, la presencia del Estado nacional en las provincias se li
mitaba prcticamente a las aduanas y receptoras existentes
en diversos puntos fronterizos y a las oficinas de rentas que
funcionaban vinculadas al trfico aduanero. Slo 15 afio s des
pus, una elevadsima proporcin del personal civil y militar
de~ gobierno nacional se hallaba radicado o se desempeaba
en forma itinerante en el interior del pas. De acuerdo con una
estimacin que he efectuado para el ao 1876, sobre una dotacin total de 12.835 funcionarios, 10.96 se hallaban afectados de un'o u otro modo a funciones desarrolladas en las provinciaS. Si bien gran parte de este personal era militar, tambin la dotacin civil (y el clero, a cargo del gobierno central)
era ampliamente mayoritario respecto al radicado en Buenos
Aires (vase cuadro 6). Se trataba, sin duda, de una situacin
verdaderamente excepcional, por cuanto la centralizacin de
la dotacin y recursos del Estado en jurisdiccin federal sera
posteriormente la regla.
127
Cuadro 6
ft_
:l'residencildeJo Nndil
ConIm
Minlsllrio dellRIelio!
MiRisIW da ReJo. bleriolis
Tow
CIUDAD DI Bs.As.
162
162
913
244
34
12
!ltmWl
654
1.304
575
1.454
125
8.962
718
8.244
12.835
1.842
10.956
ToJales
15
22
.Minkllrio de Hocieftdo
)ll5lirio de WlmI VMarina
EXTniDR
729
l.m
37
_ : Elaborodo sable iJ bIlse de daros del PlflSlJlXlesfu Nudoool coofms en ~ Memona del Minlsferlo de Hocienda jXlr1I el dio
1876.
19
128
129
"Si hubiera de prevalecer la doctrina de que la misin de la autoridad Nacional cuando es llamada intervenir, es un mero instrumento de poder
que va solo sostener reponer al Gobierno que le llam en su auxilio esta preciosa garanta con la que la constitucin ha entendido asegurar l~ estabilidad de las instituciones republicanas, -sera una garanta acordada
los midos Gobiernos, la opresin, al despotismo. Pretender limitar las
facultades del poder intervehtor, en previsin de peligros quimeras 15 en
castigo de pretendidos abusos reducindole al rol de simple espectador de
los estravos del Gobierno que sostiene, por grandes que ellos sean -es
convertirle en verdugo del pueblo, cuyos sufrimientos es llamado p~sen.
ciar, sin tener el poder de hacer cesar, buscando en la observancia de la ley
la armona de todos los intereses y de todos los derechos. El Gobierno de la
Nacin jams podra aceptar tan funesto y menguado rol" (Memoria Ministerio del Interior, 1868).
Los gobiernos posteriores continuaron empleando la nterun recurso habitual, pese a que la opinIn pblIca conSIderaba este procedimiento como un reiterado avasallamiento a la autonoma provincial. Jurez Celman
llegara al extremo de afirmar que todas las intervenciones federales constituan "actos de administracin" (Mensaje,
1887), con lo cual pretenda legitimar la intromisi6n federal
en las provincias y la digitacin de gobernadores, por entonces practicadas desembozadamente.
La intervencin federal no fue un mecanismo destinado
nicamente a restablecer el orden o "asegurar la forma republicana de gobierno", como lo quera la Constituci6n. Su utilizaci6n selectiva apunt6 ms bien a la conformaci6n de un sistema poltico en el gue los "partidos" provinciales dominantes
s~ someteran a las orientaciones fijadas desde el gobierno naCIonal. Por eso, un anlisis de la penetracin cooptativa no
puede dejar de considerar el carcter y el papel jugado por los
partidos en esta singular etapa.
~ara ser est~ictos, sera errneo calificar com~ a
la mmensa vanedad de tendencias, facciones y agrupamientos escasamente orgnicos a travs de los que se expres6 la
actividad poltica desde la independencia hasta las ltimas
dcadas del siglo pasado. Durante ese extenso perodo el trmino "partido" se utiliz en el sentido de "parCialidad'" de corriente aglutinadora de intereses relativamente inmediatos y
20
130
tos
Cado Rosas, tanto en la Confederacin como en Buenos Aires flamantes federales se confundieron con exaltados unita... ',
rios, crendose bandos con similares teoras de gobierno pero,
131
cQn diferenci~s de personalidad en su conduccin. Eran partidos personahstas, a punto tal que Mitre gobern con la misma Constitucin de la Confederacin.
Luego de Pav~n, la divisin del partido libera pareci reactualizar la. contradiccin federalismo-unitarismo, expresada
en la creaCIn de sus ramas. Autonomista y Nacional lideradas
por .Alsina y Mitre.
lSi'
Esta ubicuidad se manifestaba en la sucesiva creacin y disolucin de clubes polticos y en la fre.cuencia con que los integrantes de esa verdadera "clase poltica" I cabeza visible del
nuevo rgimen, cambiaban de "partido".53 Ello revelaba una
flexibilidad y un pragmatismo atentos a consideraciones ads9ri~tivas e inte~ese~ cambiantes, antes que a principios ideo~c.os contradlctorlOs. Pero esta misma fluidez permita al
preSidente de turno combinar y manipular sus variados recursos a fin de mantener y afianzar las situaciones provinciale,') que le eran favorables y voIc'ar en su favor las contrarias.
Un gobierno nacional al que pesaba enormemente la tutela de
Buenos Aires y que an no contaba con apoyos claros -y sob.re to~o estables- en el interior, deba alentar un juego poltlc' abIerto en todos aquellos casos en que potenciales aliados
podan llegar a controlar la escena poltica provincial acudieno en su auxilio -y cerrando el juego- cuando l~s circunstancias resultaban desfavorables. Despojada de ret6rica
la definicin inicial del gobierno de Mitre sobre intervenci6~
federal y papel de los partidos resulta coherente con esta interpretacin:
21
132
~Respetando
133
22
comenzaron a surgir, junto con su gradual poblamiento, estados intermedios que la Constitucin Nacional denomin "territorios", y que por coincidir con espacios prcticamente inexplorados e inhabitados, no sujetos al dominio de gobierno local alguno, quedaron subordinados a la jurisdiccin nacional.
Esta particular conformacin del espacio haba tenido hasta entonces profundas repercusiones sobre la sociedad argentina. Afirmada por las distancias y el consiguiente aislamien~aba debilitado el desarrollo de vnculos nacionales, sentimientos de pertenencia y comunidad de destino. factores no
d~sdeables en la intensidad que adquirieron las guerras int~riores. Tambin haba impedido la formacin de un mercado nacional. En el interior, las producciones locales no consumidas dentro del mbito geogrfico inmediato, eran dificultosamente derivadas hacia los mercados a los que permitan acceder las antiguas y precarias rutas coloniales. 62 La circulacin haba adquirido as un caracterstico sentido centrfugo,
orientada hacia mercados que luego de la independencia pasaran a estar localizados fuera del territorio nacional (especialmente en Chile y Bolivia). A su vez, la produccin del Litoral pampeano fue acentuando su orientacin hacia mercados ultramarinos, dada la privilegiada posicin de sus puertos, la fecundidad de sus tierras y la creciente demanda para
sus productos desde el exterior,
A pesar de las dificultades, las actividades mercantiles y
las derivadas de la explotacin pecuaria registraron importa'Ptes progresos desde comienzos de siglo. Pero su escala no
se compadeca con las inmensas posibilidades que, a los ojos
de esa incipiente burguesa, abran la potencialidad del territorio y la sostenida expansin de los mercados externos. Sobre
todo, teniendo a la vista el ejemplo de los Estados Unidos,
otro vasto pas en el qW! aceleradamente se quemaban las
etapas que le permitiran' alcanzar un lugar de privilegio en el
"concierto de las naciones".68 Esa experiencia seftalaba ruro.;.
bos y pona de manifiesto carencias, Por eso la Constitucin
Nacional dictada en esos aos no adjudic al Estado nacional
un rol abstracto ni una misin utpica, sirio un programa muy
concreto, avalado en situaciones comparables por resonantes
134
135
23
Carpeta 572 T4
'"
136
:&11 dramtico tono de esta descripcin no alcanza sin embargo a transmitir totalmente el cuadro de precaried:td dominante. 56 La. inexistencia de caminos se hallaba asociada a carencias de.muy diversa ndole, que se constituan a su vez en
obstculos para su construccin. Adems de importantes problemas tcnicos y econmicos, la realizacin de un ca,mino dependa de que previa o simultneamente se resolvieran problemas de otra ndole. Por ejemplo, la escasez de agua en ciertas travesas exiga perforaciones en busca de aguas artesianas. Accidentes naturales como ros y montaas podan requerir la ereccin de puentes. A su vez, las posibilidades de internarse en extensas y desoladas comarcas deban considerar
137
24
138
139
25
140
~".Ja
141
das se mantienen tan solo por la virtud de los pueblos y por el prestigio que
el nuevo Gobierno Nacional debe la grandeza de su orijen y la sanidad
probada de sus intenciones: empero hay fuerzas irresistibles que obran en
el seno de las sociedades y que las precipitan veces ell abismos desconocidos, cuando la previsin de los Gobiernos no se anticipa preparar erremedio de los males, dando qireccin saludable esa vitalidad exuberante
y peligrosa. Tal es la situacin de la Repblica en mi concepto, y pienso que
es necesario ganar messs y das al tiempo para presentarles algo que 108
aliente en su abatimiento, que los conforte en su miseria, que moralice sus
sentimientos y los encamine al bien y la prosperidad comn" (Memora
Ministerio del Interior, 1863).
Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la organizaci6n nacional, tenan un evidente contenido programti~
co, aun cuando las circunstancias que los motivaran fueran
bastante especficas.70 El desorden era tambin visto como
producto de la miseria y, si el progreso requera orden, ta~
bin el orden requera progreso. Es decir, el progreso era un
factor legitimante del orden, por 10 que la accin del Estado
deba anticiparse a resolver un amplio espectro de necesidades insatisfechas que "agitaban los espritus" y amenazaban
destruir una unidad tan duramente ctlnseguida.
Pero qu necesidades? Cuando "todo estaba por hacerse"
-como es frecuente leer en los escritos de la poca- cmo fijar prioridades si el nuevo gobierno ni siquiera conoca el verdadero estado del pas? Lo primero, entonces, era tomar conciencia sobre la real envergadura de los problemas enfrentados, de las oportunidades desaprovechadas, de las aspiraciones, necesidades e intereses despertados a partir de las nuevas circunstancias que dominaban la escena poltico-institucional de la sociedad argentina. Un nuevo dilogo comenzara
as a entablarse entre representantes de un Estado, convencidos del inexorable destino de progreso del pas, y los agentes
sociales que intuan los mecanismos que podan concretarlo.
Por eso no es extrao que una de las primeras medidas adoptadas en todos los ramos de la actividad del gobierno fuera establecer contacto con los gobernadores provinciales recabando
informacin sobre los aspectos ms elementales de la vida de
una comunidad: producciones predominantes, estado de los
caminos, facilidades acordadas a la inmigracin, situacin de
26
142
la ;ducacin, capacidad de convocatoria de milicias y as sucesivamente. En este sentido, lo~ gobiernos provinciales asumieron inicialmente un claro papel de voceros de los intereses
econmicos de sus respectivas localidades, dada la ausencia
de otros mecanismos de representacin, tales como partidos u
organizaciones corporativas.
Si bien los informes de gobernadores y la nutrida correspondencia y contactos mantenidos con representantes del gobierno nacional permitan, en general, contar con un elemental cuadro de situacin, gran parte del papel articular cumplido por el Estado nacional se efectiviz a partir de una compleja red de interacciones entre "empresarios" estatales e individuos o sectores interesados. Resultara difcil establecer a qu
parte correspondi la mayor proporcin de iniciativas. Pero lo
cierto es que las condiciones creadas por el nuevo proceso institucionalizador produjeron una intensa movilizacin de' empresarios, profesionales, intermediarios polticos (o "influyentes") y unidades estatales, dispuestos a explorar y explotar las
oportunidades creadas por el propio proceso, poniendo en jue:"
go todos sus recursos.
Desde el punto de vista de la acCin estatal, esto supuso
echar mano a diversos mecanismos: 1) la provisin de medios
financieros y tcnicos para la ejecucin de obras o el suministro de servicios; 2) el dictado de reglamentos que introdujeran
regularidad y previsibilidad en las relaciones de produccin e
intercambio; 3) la concesin de beneficios y privilegios para el
de~arrollo de actividades lucrativas por parte de empresarios
pr~vados; y 4) el acuerdo de garantas - tanto a em}?resarios
como a usuarios- sobre la rentabilidad de los negocios emprendidO$ con el patrocinio estatal, la ejecucin de las. obras y
la efectiva prestaci6n de los servicios. En la realidad, estos di~
versos mecanismos se co.Jrundan muchas veces en un mismQ
caso, tal como ocurriera por ejemplo con la construccin yexplotacin de ferrocarriles. Pero la distincin analtica permite
en todo caso mostrar la variedad de manifestaciones de la presencia articuladora del Estado.
En general, y sobre todo antes de que comenzaran a afluir
los emprstitos directos al gobierno nacional, los recursos fi~
n~ncieros
143
ci:y.iento de ciertos servicios regulares. Durante la presidenci d~ Mitre se suscribieron numerosos contratbs con empresa.rios privados para la construccin de caminos, la ereccin
de puentes, el transporte d.e correspondencia, la mensura de
tierras, etc. 71 Habitualmente, las contrataciones eran precedidas por estudios tcnicos a cargo de ciertos funcionarios cu
ya misin encerraba, en germen, funciones que seran ms
tardfl asumidas por unidades burocrticas especializadas.
Un Inspector de Postas y Caminos o un Ingeniero Nacional
(como los Visitadores de Aduana o los Inspectores de Educacin, en otros ramos) eran verdaderos empresarios estatales,
hombres de gran versatilidad acostumbrados a recorrer el
pas y a enfrentar toda suerte de obstculos. Su juicio era por
10 general decisivo para poner en marcha un proyecto o concluir una negociacin.
Tambin fue evidente la influencia de estos "Adelantados"
estatales en la confeccin de los diversos reglamentos que intentaron introducir orden en ciertas transacciones y actividade.s sometidas, como tantos otros aspectos de la vida del
pas, a la anarqua y al abuso. Por ejemplo, mediante el decreto del 30 de octubre de 1862, el flamante gobierno reglament el servicio de postas garantizando la regiiiaridad de su
prestacin y la propiedad de los empresarios. 72 De la misma
manera, expidi una serie de importantes disposiciones tendientes a organizar un servicio de correos, reglamentando el
funcionamiento de oficinas, la seguridad de la correspondenc4a, y las responsabilidades emergentes del desempeo de
funciones vinculadas a este ramo. Tambin se requirieron informes a los gobernadores sobre los patrones de pesas, medidas lineales y de capacidad empleadas en cada provincia, en
previsin de que su falta de uniformidad dificultara la delineacin de tierras pblicas, el establecimiento de ferrocarriles o la rectificacin y mensura de caminos. Algunos aos
ms tarde se reglamentara un sistema uniforme de pes~sI y
medidas para todo el pas.
I
Cuando los recursos financieros y tcnicos de que pocHa
I
27
144
145
28
146
la haran "fecunda y gloriosa en el sentido del progreso" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).
El vaticinio ministerial no era infundado. El pas haba comenzado a experimentar el impacto de los "caminos de fierro"
cuy~ extensin crecera a un ritmo vertiginoso, 76 modificand~
radlcalmente la estructura espacial y econmica del pas. En
este contexto, fueron muy pocos quienes lograron percibir los
e~ectos ne!5~tivos que podra acarrear la particular configuracin adqUIrlda por el desarrollo de los ferrocarriles incluso en
aquellas regiones destinadas a padecer tales efects con marcada intensidad.77
Sin caer en simplificaciones ni catalogar al ferrocarril, sin
ms ~ecaudos, como un agente destructor y empobrecedor que
contribuy a quebrar un supuesto desarrollo econmico autnomo -lento pero armnico- en algunas regiones del pas, .
corresponde sealar que en algunos casos, como en Santiago
del.Estero, las expectativas que rodearon, su llegada no fueron
satisfechas. En general, los ferrocarriles nunca llegaron a integrar a las viejas poblaciones en las provincias interiores
nor~alme~te asentadas en terrenos apenas aptos para l~
ubslstencla. En muchos casos las vas frreas atravesaron
zonas desrticas, creando estaciones efimeras que terminaron
por aislar a las poblaciones asentadas en su derredor. El abaratamiento del costo de los fletes, que en teora acompaaba
al trazado de la red ferroviaria, poco signific en estos casos.
Los pueblos que fueron virtualmente "esquivados" tuvieron
qu~ ejercer serias -ya menudo infructuosas- presiones para lograr el beneficio del algn ramal tardo.
.
El manejo relativamente discrecional de las tarifas sirvi
adems, como un instrumento clave para favorecer o perjudi~
c~r el desarrollo de las diferentes regiones del pas. Denunclando el supuesto incumplimiento de los trminos de las concesiones en materia tarifaria, sealaba el diputado Osvaldo
Magnasco en 1887:
"Han servido (los ferrocarriles) como los elementos legltlmamente esperados, o por 01 contrario han sido obstculos sBrios para el desarrollo de
n~e~tra produccin, para la vida de nuestras industrias y para el desenvolVimiento de nuestro comercio. (oo.) Ah estn las provincias de Cuyo, por
147
ejemplo, vctimas de tarifas restrictivas, de fletes imposibles, de imposiciones insolentes, de irritantes exacciones, porque el monto de eJiQS fletes es
mucho mayor que el valor de sus vinos, de sus pastos y de sus carnea (... )
Ah estn Tuct.mn, Salta y. Santiago ...".78
29
1148
I
Izar-al directo r residen te de la empre sa, pasar por alto exigen Idas especu lativas de los propie tarios de tierras o asumi r costos inespe rados. 81
La garant a funcio naba no slo hacia los conces ionario s, sino tambi n hacia los gobier nos provin ciales y los particu lares.
Por ejempl o, el Estado nacion al se respon sabiliz aba de que el
ferroca rril funcio nara con regula ridad, comod idad y l!J~guri
dad. Para ello enviab a inspec tores nacion ales a exami nar las
vas y constru ccione s para determ inar si Be estaba en .!ondicianea de habilit ar el servici o, sin perjuic io de los infcrm es remitido s por los tcnico s de la empres a. Recoga, por Qtra parte, las quejas de los gobiern os provin ciales y daba traslad o de
las denunc ias a la empre sa, asumie ndo de este modo otra forma de-gar ailta. 82
Tambi n el Estado se constit ua en vocero de los accioni stas del pas (inclui do el propio gobiern o nacion al) ante la "empresa del ferroca rril, ejercie ndo su repres entaci n en las"
asamb leas, denunc iando la paraliz acin de obras, exigien do
su continu acin, plante ando la reducc in de tarifas para hacer accesib le el trfico , o requiri endo el poblam iento de las tierras entreg adas como condic in contra ctual. Excedi endo incluso sus compro misos, lleg a darse el caso" de que el Estado
acudie ra en auxilio de la empre sa ante dificul tades coyunt urales de financi amient o. s3
"
Otro interes ante ejempl o de garant a puede hallars e en la
actitud del gobiern o nacion al frente a la Coloni a del Chubu t,
que ~nmigrantes galese s haban estable cido en la Patago nia.
Ante las graves dificul tades inicial es enfren tadas pol' los colonos, deriva das de la pobrez a de las tierras , la falta de agua y
la escase z de todo elemen to necesa rio para asegur ar la subsistencia, el gobiern o asign efl. un comienzo la suma de 4COO pesos fuertes . Ms tarde, ante el riesgo de que los colonos no
contar an con provisi ones mnim as (por subsis tir las condiciones iniciale s), acord un subsid io mensu al de 700 pesos fuertes para vveres . En cierto momen to, frente al riesgo de que se
eterniz ara el subsid io, comision6 a M. lvare z de Arenal es a
inspec cionar el estado de la colonia y sus perspe ctivas. 84 Fi~
nalme nte, en 1867 Mitre resolvi contin uar con una subven -
149"
ci6n de 400 pesos fuertes , a condic in de que los colonos permanec ieran en el estable cimien to.
Puede aprecia rse entonc es la multip licidad de los compromisos asumid os por el Estado . Se garant izaban los capital es
en su rendim iento, la fuerza de trabajo en su reprod uccin y
la tierra en su posesi n.' Lucro, energ a y propie dad. Tres
fuerza s de cuya debida articul acin depend a el progre so.
Quisie ra destac ar, finalm ente, que una import ante consecuenci a de estas modal idades de penetr acin del Estado fue
el papel directo o indirec to gue comen z a cumpl ir como
emplea dor de fuerza de trabajo y formad or de un extens o sec'tal' de contra tIstas e interm ediario s. En el primer aspect o, no
me refiero solame nte al person al directa mente emplea do por
el Estado , sino adem s al constit uido por asalari ados y trabajado res no perma nentes indirec tamen te retribu idos mediante fondos pblico s. Es decir, me refiero a la capaci dad de
Estado para genera r socialm ente nuevas oportu nidade s de
trabajo asalari ado, extend iendo as las relacio nes de produc
cin capital istas.
Aunqu e traspo nga un par de aftas el perodo examin ado en
este trabajo , quisier a hilvan ar alguna s circun stancia s y datos
sueltos observ ables a comien zos de la dcada del 80, que permiten inferir la extrao rdinar ia import ancia que parece haber
tenido este desconocido aspecto de la accin del Estado . En el
mensa je de apertu ra de sesion es del Congre so de 1883, el presidente Roca indicab a que en la constru ccin de diez ferroca rriles nacion ales, provin ciales y particu lares (en ltima instancia garant izados por el Estado ) se emplea ban 14.500 obreros. Este nmer o propor ciona una pauta import ante para evaluar el consid erable peso que tena, dentro de la fuerza de trabajo total, el person al emplea do por contra tistas del Estado
en las innum erable s obras financ iadas por los gobiern os nacional y provin ciales. Basta consid erar la constru ccin y reparacin de puente s y camino s; la constru ccin de telgra fos,
puerto s, edificios pblicos; la canaliz acin de ros; la edificacin de escuel as (a razn de unas 30 por ao); la conver sin de
fortine s en pueblo s; la constru ccin de ciudad es comple tas como La Plata; la contra tacin de agrime nsores y tcnico s para
30
150
el estudio de la topografa, medicin y subdivisin de las nuevas tierras conquistadas; las tareas de estibaje portuario, las
obras de defensa de terrenos bajos; o la construccin de obras
de infraestructura en las cabezas de los nuevos territorios nacionales. s5
Si bien no es posible aventurar cifras, estas referencias reflejan al menos la enorme gravitacin que la presencia material del Estado comenz a tener en esta crucial etapa formativa de la sociedad argentina.
f PENETRACIN IDEOLGICA)
A diferencia de las modalidades consideradas hasta ahora,
la penetracin ideolgica apel a mecanismos mucho ms sutiles, a veces subliminales. Mecanismos que, operando sobre
un campo de percepciones, valores. actitudes . representaciones y comportamientos sociales claramente asociados a los
sentimientos de pertenencia a una comunidad nacional, tendieran a legitimar el nuevo patrn de relaciones sociales Que
se vena conformando.
La penetracin ideolgica, junto con la cooptacin y las diversas formas de penetracin material del Estado. contribuyeron a crear la pase consensual sobre la cual poda construirse un sistema de dommacin, Si bien, inicialmente, el Estado
nacional se haba edificado fortaleciendo principalmente su
aparato represivo, ningn sistema de dominacin estable poda sobrevivir sin consolidar, a la vez, un consenso ms o menoe generidizado acerca de la legitimidad del nuevo orden.
Despus de todo, combinaciones variables de coercin y con~
senso han sido siempre las bases de sustentacin de cualquier,
esquema Qe dominacin politica.
J
Si bien la penetracin ideolgica del Estado nacional implica lograr que en la co~cincia ordinaria de los miembros de
una sociedad se instalen ciertas creencias y valores hasta convertirlos en componentes propios de una conciencia colectiva,
es preciso diferenciar dos aspectos distintos de este proceso.
Por una parte. la creacin de una conciencia nacional, es decir un sentido profundamente arraigado de pertenencia a una
s5Jciedad territorialmente delimitada, que se identifica por
151
31
153
tradicionales -que sin duda realizaba-, sino por la t.ransmisin de valores seculares y pautas universalistas, una de uyas manifestaciones fue ellaicismo. 88
El criterio a.xial que logra.ba imponerse era el de u1,ili7.ar la
educacin como instrumento que asegurase la gobernabilidad
de "la masa". Un pueblo embrutecido poda operar como base
de maniobra de un "tirano" y, en consecuencia, ser "ingobernable", sin importar tanto que, en estado de relativa !.gnorancia, ese pueblo estuviera condenado a realizar magros al artes
al progreso material y social del pas. La educacin E'e conceba ms como garanta del orden que como condicin del progreso.
Se privilegiaba, en cambio, la preparacin de sujetos aptos
para el manejo de las funciones burocrticas -polticas y ad~
ministrativas-, desalentando la formacin de recursOS hu'manos idneos para insertarse en las actividades productivas.
En el marco de un rgimen poltico oligrquico y restrictivo, esta concepcin tendi naturalmente al elitismo y el enciclopedismo. La creacin de "colegios nacionales" y e!. nfasis
puesto en la ensefl.anza media, en desmedro de la educacin
primaria, confirmaban el carcter elitista que inspiraba la poltica oficia1. 89
El debat~ en torno a la Ley 1420 (de educacin comn, gratuita, laica y obligatoria) que tuvo lugar durante el ao 1883, .
se vincul estrechamente con el papel de la educacin primaria C9mo instrumento de control social, siendo objeto de disputa a quin deba corresponder este control. La poltica del gobierno nacional en esta materia avanzaba hacia una extensin del papel del Estado, a travs de la expansin del aparato educativo nacional, una creciente centralizacin de laa funciones reguladoras y la gradual "expropiacin" de atribuciones a la Iglesia y a otros sectores que, desde planteos "populares", le disputaban parcialmente facultades de control.lili!tos sectores advertan en el proyecto oficial un seyero mcorte
a la autonoma de la educacin, que pasaba a depender centralmente del poder politico. En 1883, Eduardo Wild reconoca la inevitabilidad del control de la instruccin pblica por
parte del Estado nacional.
32
Carpeta 572 T4
.-,
154
155, .
33
156
157
diciones heterogneas. La fusin, la homogeneizacin, el crisol de razas tambin convertira a esos hombres en ciudadanos previsibles. Rituales y smbolos -en sntesis, instrumentos de penetracin ideolgica- contribuyeron a,"modelar", en
su sentido estricto, esas conciencias. La idea de un destino comn, la sacralizacin de la-familia como clula bsica y mbito natural de convivencia, la construccin de un disciplinado
"nosotros", la adhesin a los justamente llamados "smbolos
patrios" -a travs del juramento a la bandera, la entonacin
del himno nacional <> el lucimiento de una escarapela durante
las festividades patrias- fueron algunos de los mecanismos
de los que se vali el Estado para crear en la conciencia ordinaria de los ciudadanos la conviccin de que el orden instituido coincida con un orden legtimo y deseable.
Concebido como un riguroso rito de pasaje, el serviciu mili. tar vena a cumplir fines similares a los contemplados en la
Ley General de Educacin y, en ms de un sentido, la cc.mpletnentaba. Luego de pasar por las filas del ejrcito, el proyecto
oficial prevea que los jvenes conscriptos seran "devueltos" a
sus hogares expurgados de todo sentimiento contestatario y
convertidos en "elementos de moralizacin pblica".
Pero adems, el pasaje por las filas poda constituirse tambin en un. instrumento de homogeneizacin tnica -el mtico "crisol de razas" imaginado por los hombres del 80- frente al carcter aluvional que adquira la poblacin a medida
que se extenda el proceso inmigratorio.
Este argumento se sumaba al expuesto anteriormente,
cuando el ministro de Guerra Riccheri retomaba la palabra en
la siguiente sesin del debate parlamentario:
"... hay un deber de parte de los gobernantes de este pueblo, y es tr.atar de
refundir en una sola todas las razas que representan los individuos que
vienen a sentarse al hogar del pueblo argentino (... ) Ante todo, segtln nuestro entender, el servicio obligatorio va a acelerar la fusin de los diversos
y m.ltiples elementos tnicos que estn constituyendo a nuestro psis en
forma de inmigraciones de hombres, porque no se nos negar que el respeto, sino el amor a la misma bandera, la observancia de la misma disciplina, y quiz los mismos sinsabores, los mismos peligros, asaz poderosos pa,ra realizar esa fusin de nacionales y extranjeros, de que tanto !tecesita~
mos, para llegar de una vez al tipo que nos tiene sealado el destino".94
( CRISTALIZACIONES INS'l'ITUCIQNALES
, Como contrapartida de estos avances sobre la sociedad civil, ~n el mbito del propio Estado nacional tambin comenza. ban a producirse cambios notables. Su aparato burocrtico y
normativo, correlato manifiesto de la dominacin estatal, experimentaba permanentes transformaCiones que no hacan sino marcar el ritmo y el carcter que adquira su intervenci6n
social. La descentralizacin del control, condicin inseparable
de la centralizacin del poder, implicaba diferenciar organismos, especializar funciones, desagregar y operacionalizar definiciones normativas abstractas, sin perder de vista la necesidad de coordinar e integrar la actividad desplegada por un
sistema institucional creciente mente complejo. Estas cristalizaciones de la penetracin estatal no eran ms que momentos
en el proceso de adquisicin de uno de los atributos esenciales
de la estatidad: .la emergencia de un conjunto funcionalmente
diferenciado de instituciones pblicas relativamente aut6nomas respecto de la sociedad civil, con cierto grado de profesionalizacin de sus funcionarios y de control centralizado sobre
sus actividades.
La precariedad de este aparato al comenzar el gobierno de
Mitre 95 contrasta con la relativa consolidacin alcanzada s6lo
dos dcadas ms tarde, cuando cuerpos de ejrcito se hallaban
34
158
di~tribuidos
. '159.
35
Carpeta 572 T4
.-,
de 'Connivencia con, o permeabilidad a la influencia de comerciantes locales, y al sometimiento o dependencia del apoyo de
caudillos locales. 97
La incompleta institucionalizacin de las unidades administrativas nacionales en el interior tambin se manifestaba
en su escasa especializacin y reducida legitimidad. Por ejemplo, si bien las aduanas y receptoras tenan como misin especfica controlar el comercio limtrofe y recaudar las 'rentas
por derechos, era frecuente la realizacin de "comisiones" para el gobierno central (v.g. el embargo de bienes del gobierno
paraguayo durante la Guerra de la Triple Alianza o la. eleccin
de un nuevo local para la estacin del ferrocarril CentT.al A:r~
gen tino por parte de la Aduana de Rosario), la convivencia en
una misma oficina con la Colectora de la provincia y el Correo, la falta de privilegios como organismo estatal frente a la
posibilidad de eviccin y expropiacin por parte de locadores
privados o gobiernos provinciales, o la conversin de oficinas
nacionales en cuarteles de gobiernos provinciales.
En tales circunstancias, resulta destacable el carcter "ex. plorador" y "empresario" del funcionario destacado en al interior. En un perodo de profundos cambios en la organizaci6n
prOductiva y espacial, los funcionarios nacionales l'ev~laban
un atento sentido de oportunidad frente a la apertura (o cierre) de-posibilidades de expansin y mejoramiento de lvs servicios. En este aspecto, asuman un claro papel intermediador
entre los intereses del gobierno nacional y los de la comunidad> de su jurisdicci6n, sin olvidar naturalmente la promoci6n
de sus propios intereses. Eran frecuentes las iniciativas para
la simplificacin de procedimientos, la concesin de ventajas
a comercia,ntes y productores, la realizacin de construccione$
mejoras de inmuebles, el traslado de dependencias a centros
en expansin, etc. Los informes de estos funcionarios tambiri
manifestaban preocupaci6n por las consecuencias de lus guerras y rebeliones interiores sobre la percepcin de rentas, o
por las tendencias centralizantes de la administracMn estatal
en Buenos Aires.
Estas observaciones ilustran una singular etapa de transi..
cin entre la burocracia colonial y el modelo institucional que
160
161
36
162
tal"Se cada vez ms crudamente, la influencia de modas y modelos' extranjeros en la organizacin y procedimientos burocrticos. Convendra efectuar, tal vez, una breve digresi6n sobre este fenmeno, puesto que sus repercusiones trascendie.:.
ron el plano de la mera creacin institucional.
.',
La imitacin, fruto de la dependencia cultural e ideolgica
que se tue estableciendo junto con la que se consolidaba en los
rdenes poltico y econmico,. influy el pensamiento y la accin de la poca. En un pas nuevo, sin tradicin cultural pro~
pia, que rechazaba la arcaica cultura colonial legada por una
Espaa decadente,99 la clase dirigente argentina mir hacia
Europa y los Estados Unidos, adoptando sus mo~elos de orga'
nizacin social y funcionamiento institucional.' Constitucin
norteamericana, prcticas presupuestarias francesas, organi..
~cin administrativa y comercial inglesas, fueron s610 algUnas de las mltiples manifestaciones de esta mmesi?Sin duda este fen6meno no se dio exclusivamente en la Argentina;
Con distintos grados se observa en la experiencia de la mayor
parte de los latecomers al proceso de desarrollo capitalista.
Ideas, innovaciones, tcnicas e instituciones administrativas
o polticas fueron, o bien adoptadas del exterior con adapta~
ciones menores, o bien desarrolladas con consciente referen~
ca a cambios producidos externamente.
Sin embargo, en el caso de pases que resolvieron exitosa"
mente las restricciones del capitalismo tardo (v.g. Rusia, Japn, Alemania) la adopcin y adaptacin tuvieron una contra.
pllrte material - condiciones sociales de produccin, forma de,
insercin en el mercado mundial- que hizo de 1i:J. imitacin'
una consideracin secundaria en la evaluacin de la eficacia de
los trasplantes. En cambio . en el caso argentino (y, en general;,
en Amrica Latina) la adopcin de conceptos y modelos for~
\ neos sobre los estndares apropiados del comportamiento ins",
titucional no siempre se' ajust a las reales necesidades de la,
gestin estatal, teniendo en cuenta el grado de desarrollo de
las fuerzas productivas en la sociedad argentina de la poca;:
En cierto modo, el aparato burocrtico que se concibe e in~
tenta desarrollar en la primera etapa de la organizacin na"
cional definitiva, constituye Un armazn formal que s610 muy
i63:
gradualmente ir adquiriendo contenido. Si de entrada es re-vestido de una apariencia solemne, racional y sofisticada, 'no
e~ ms que para ocultar las debilidades de un Estado an emb~or).ario, dotado de recursos limitados y rudimentarios, expuesto al ensayo y al error, pero en el que existe conciencia de
que la recreacin de form~s institucionales modernas, ya ens4yaias en pases ms evolucionados, aumentara su legitimidad. Ello le permitira no slo afianzar su autoridad sino tambin mejorar su imagen como garante de un nuevo orden, precisamente en circunstancias en que el pas comenzaba a conv~rtirse en potencial plaza para la inversin extranjera. 100
Desde el punto de vista de la diferenciacin estructural y
funcional del aparato burocrtico, el gobierno de Mitre mantuvo el esquema previsto en la Constitucin Nacional. El desp~cho de 'los asuntos a cargo del Poder Ejecutivo continu
siendo atendido a travs de cinco ministerios especializados.
Resulta difcil sustraerse a la tentacin de vincular la resultante distribuci6n de funciones con las modalidades de penetracin institucional del Estado y, en ltima instancia, con el
prOC~So de adquisicin de los atributQ,s de la "estatidad". Indudablemente, estos atributos se fueron conformando a travs del involucramiento del Estado en procesos que implicabiln una profunda transformacin del marco de relaciones sociales. Esto supuso modalidades de penetracin material e
iqeo16gica del Estado en la textura de una sociedad' que su
misma intervencin contribua a formar. De aqu la estrecha
vi,nculacin entre estas modalidades y el tipo de instituciones
eRpecializadas requeridas.
.Tres ministerios se constituyerop ep los instrumentos de
las istintas formas de penetracin ya discutidas. En primer
lugar, el Ministerio de Guerra y Marina, organismo dentro del
cual se fueron creando e integrando las diferentes unidades
que asumieron la conducci6n del aparato represivo del Estado, En segundo lugar, el Ministerio del Interior, articulador de
l(ls distintos mecanismos de penetracin cDoptativa, cuya misma denominacin seala el carcter funcionalmente indiferenciado pero estratgicamente crtico de su misin: establect"lr un modus vivendi entre el Estado nacional y las provin-
37
164
.i6i$""
cios. A su vez, las instituciones civiles y los particulares se enfteiitan"asltuacIOes(llspares. . E"cTerlos terreoo~~o~'~-la-""
enseanza, la benenc'cao-e registro civil, sus actividades
se veran circunscriptas, invadidas o e:xpropiad.as por el Estado, mientras que en otros (v.g. ejecucin de obras civiles, prestacin de ciertos servicios pblicos) encontraran oportunidades de desarrollar nuevas actividades bajo los auspicios y la
garanta de ese mismo Estado.
Quedara reservado al gobierno nacional un ancho abanico
de funciones: desde enfrentar al indio extendiendo el control
territorial hasta atraer la inmigracin y asegurar el empleo
productivo de la fuerza de trabajo. conducir las relaciones exteriores, atraer capitales y orientar suJnversi6n productivai o
egularizar las relaciones econmicas introduciendo relas de
previsibilidad y sancin. Es decir, aquellos aspectos de la problemtica del "orden" y el "progreso" cuya resolucin difcilmente poda quedar librada a la iniciativa o los recursos de algn sector de la sociedad civi1. 101 No obstante. durante el perdo que estamos considerando la accin del Estado tendi a
concentrarse sobre todo en aquellas actividades que demand'aban ms su iniciativa y capacidad de gestin que sus recursos materiales, por entonces todava escasos. Caben dentro de
esta categora de actividades la promocin de la inmigracin,
que en los aos sesenta y setenta adquiri un auge considerabl~; la contratacin de emprstitos y otras formas de finariciamiento ex.traordinario, destinados en gran parte a solventar
los gastos militares pero tambin a financiar la construccin
y garanta estatal de los primeros ferrocarriles e, indirecta~
mente, la concesin' de crdito a empresarios privados; y, en
general, las obras de infraestructura ms urgentemente re
queridas para acelerar la integracin de los diferentes merca-
38
166
dos regionales. A pesar de todo, las vicisitudes de los conflictos armados, la vulnerabilidad estructural de la economa
las coyunturas externas y las peridicas crisis fiscales, contri.
buyeron a que la accin del Estado se desplazara errtica"
mente de uno a otro rubro, en funcin del surgimiento de de"
mandas que los recursos no siemprepermitan satisfacer adecuadamente.
Cabe reiterar que esta nueva divisin social del trabajo no
slo tuvo caractersticas cambiantes durante los dieciocho
aos que estamos analizando, sino tambin manifestaciones
diferentes a nivel de las diversas instancias (nacin, provin,
cias, instituciones civiles) en que se distribua la actividad
social. As como durante la presidencia de Mitre se tendieron
las lneas estratgicas de la penetracin estatal en el tejidq
de una sociedad an desmembrada y convulsionada por las
guerras civiles, en la de Sarmiento se profundizaron los surcos abiertos por su antecesor, dndoles contenido. Si el "or~
den" fue ellema recurrente en el discurso y la accin de Mi
tre, el "progreso" fue el leit motiv de la gestin sarmientina:
Esta se inaugur bajo los mejores auspicios: una cruenta gue,
rra internacional prcticamente terminada, una crisis lanera
recin superada, un generalizado repunte de la produccin ;s:
un clima de excelentes relaciones con la provincia de BuenoE
Aires.1 02 Estas circunstancias contribuyeron a producir ~
inusitado despegue, una primera ola expansiva, cuyos efectos
pronto se hicieron sentir en el volumen del comercio exterior,
lps ingresos fiscales y el gasto pblico. La abundancia de i:~:
cursos, en gran medida producto de la contratqcin de em.:;
prstitos en Londres, cre nuevas posibilidades para la pr~;
mocin de los negocios y redujo la incertidumbre del gobier
no respecto a su propia viabilidad. Unos pocos indicadore~
pueden servir para apr~ciar la magnitud de los cambios pro..;
ducidos:'
.. '.::
,
MllLOH1 SORO
1873
DIIN(1A
MRLONfS SORO
Exporltldooes
38,5
62,4
62,1
11,7
19,6
67,5
14,5
31,9
12\),0
1867
Hi7. .
39
168
, pero con capacidad de generar ingresos t~bu~arios (fundamentalmente patentes al comercio y contrIbuClones sobre la
propiedad) suficientes para asegurar la reproducci6n del n,uevo patrn de relaciones sociales: servicios bsicos, CaP?Cltaci6n de la fuerza de trabajo, mantenimiento del orden mterno, etc.; y las restantes provincias, con economas declinantes debido a su desvinculacin de los mercados extel'Ilog y al
auge del comercio importador de Buenos Aires q~e ~e.d~al~
mente sustitua la produccin local, cuya precarIa !'ltuac16n
financiera se vio muchas veces agravada por alzamit~ntos ar~
mados dirigidos contra las autoridades nacionales o tontr~
sus propios gobiernos.104, De esta forma se configur u~a .Sl~uacin que tenda a reforzar la hesemona de las prOVInClaS
pampeanas y sus clases dominantes.
.' '.
La distinci6n efectuada debe verse tambin desde otro ngulo. Al a.sumir el gobierno nacional el conflicto que por dca
das haba sobrellevado Buenos Aires, sta -y ms tarde sus
socias menores 1015 - se encontraron en ptimas condiciones'
para reorientar sus esfuerzos y recursos. A partir de 1862,.
mientras el gobierno nacional intentaba dificultosamente de-'
limitar un mbito operativo en un medio hostil y con recursos
harto limitados la ciudad y la provincia de Buenos Aires su~
fran una expa~sin extraordinaria,l06 En tanto Mitre se de~
dicaba a reprimir levantamientos y malon~s, librar la gu~rr!
del Paraguay y afrontar una pesada y creClente deuda p~bli"
ca Buenos Aires prosperaba en sus escuelas, ferrocartlles,
pdehtes, caminos y colonias agrcolas. Durante los gobiernos.
de Saavedra y Alsina -como ms tarde los de Castro, Acosta ..
Casares y Tejedor- se producira una profunda transf~rl'Il;a
cin institucional fisica cultural y econ6mica de la (lro"VmCl8,;
En muchos aspectos. B~enos Aires se anticipara en su legis~
lacin y ep sus instjtllcjQD~S a las que hJego establecerla el go~;
:>9ierno nacional. 107
.
...
La burguesfa portea se cre, de este modo, u,na doble ba:
se de sustentacin. A travs del control de las instit'Cti'ihes Y:
recursos provinciales asegur las condiciones contextuales Y
las garantas de coercin indispensables para organizar y pro~
mover una actividad productiva y mercantil en rpida expan~
to
169
si6n y frecuente transformaci6n,lOB A travs de su privilegiado acceso al gobierno nacional, moviliz los recursos e instituciones que suprimiran los diversos focos de cuestionamiento
al nuevo sistema de dominaci6n y acercaran al puerto unidades productivas y mercados interiores creados a impulsos de
una vasta actividad de promocin, garanta de la inversin y
construccin de grandes obras de infraestructura. 109
lRELACIN NACIN-PROVINCIAS \
Hemos visto que las diferentes formas de penetracin estatal produjeron sustanciales cambios en el carcter de las relaciones Estado-sociedad. Por una parte, la creciente apropiacin por el Estado de nuevos mbitos operativos y su activo
involucramiento en la resoluci6n de las dos cuestiones centrales que dominaban la agenda de una sociedad que se constitua paralelamente, dieron lugar a una nueva divisin social
del trabajo. Por otra parte, el Estado se fue haciendo visible a
travs de un aparato burocrtico y normativo crecientemente
especializado, en el que se condensaban y cristalizaban los
atributos de la "estatidad". Naturalmente, estos procesos tendieron, al alterarse la relaci6n de poder entre el gobierno nacional y las provincias, a desplazar los ejes de articulaci6n social e integracin poltica. En esta seccin efectuar algunas
reflexiones sobre esos desplazamientos, sugiriendo que en
menos de dos dcadas, no slo cambi globalmente la correlaci6n de fuerzas entre el Estado (o "la Nacin" en los trminos
de entonces) y las provincias, sino tambin la situacin relativa de cada una de stas con respecto al primero.
En un cierto sentido, el proceso de formaci6n del Estado implic la gradual sustituCin del marco InstItuciOnal prov1udal
como prinCl!al eje articulador de relaciones sociales. Parte de
este mismo proceso fue la transformacin de diversos sectores
dominantes del interior en integrantes de una coalicin dominante a nivel nacional. Sin embargo, a pesar de que esto dio
lugar a que las bases del poder poltico tendieran a perder su
estrecha asociacin con la dominacin local, la provincia continu siendo -al menos hasta 1880- el otro trmino de la contradicci6n que planteaba la existencia de un Estado nacional.
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Esta circunstancia justifica el empleo de categoras "institucionales" -como "la provincia"- en lugar de categoras que
aluden a "fuerzas sociales". Ms que los partidos, que en elli~
mitado juego poltico de la poca cumplan muy parcialmente
el papel de mecanismos de representacin de las distintas
fracciones burguesas, fueron los gobiernos provinciales los
que continuaron siendo los interlocutores polticos del Estado
nacional y el mbito en el que se gestaron las alianzas, oposiciones y conflictos en torno a la organizacin nacional. Rc.!)o
t~nto, el carcter que asumi la relacin entre el Estado y los
diversos sectores_deJ.I:.l_!!!siEie1?-!~~~~esa no puede descono".
cer el papel intermediador de la instancia provincial.
De todos modos, cabe aqu reiterar una distincin entre.
Buenos Aires y las dems provincias, ya que sus respectivas
relaciones con el Estado nacional se ajustaron a patrones di~
ferentes. Recordemos que este Estado surgi de una solucin
impuesta, del desenlace de un largo perodo de enfrentamien;;
tos. Su existencia n.o puso fin a los enfrentamientos sino que
contribuy a localizarlos. en el propio mbito provincial, al
constituirse en una fundamental base de apoyo institucional"
de fracciones burguesas del interior adictas a la poUticas deL
gobierno nacional. El proceso de legitimacin del Estado inb
plic centralmente la cooptacin y continuado apoyo de estas.
fracciones, a travs de una accin diversificada que tendi ti..
promover sus intereses. La alianza inicial se vio as creciente.)
mente engrosada por sectores dominantes del interior que'
descubran que a travs de su participacin en las decisiones.
y la gestin estatal, podan incorporarse ventajosamente al
circuito dinmico de la economa pampeana.
La relacin nacin-provincias sufri as diversas vicisitu~
des en funcin de las resistencias y apoyos que el proyecto li":,
berel, encarnado en el Estado, hall tanto en las provincias:;
que haban pertenecido a la Confederacin como en la propi::
Buenos Aires. Si bien el Estado naci con el decidido auspicio.
de los sectores dominantes porteos, tambin naci expuest~
a sus tensiones y contradicciones. Buenos Aires apoy -inch
so prestando sus propias instituciones- toda iniciativa diri~
gida a penetrar el territorio nacional y afianzar la hegemona:
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contaba como socios a Urquiza, del Carril y Virasoro, todos ellos pro~L ....
nentes polticos y funcionarios en la misma poca. Tambin Urquiza'
Moci6 a Wheelwright, 'rhornton (ministro britnico en Buenos Aires);
Parish (vicecnsul), el gobierno nacional, el gobierno r el Banco de la
Pl'ovincia de Buenos Aires para la construccin del ferrocarril Central
Argentino. Para agregar un ej~plo ms, la sociedad annima que dio
origen en 1872 al Banco Nacional fue constituida por varios conocidos
empresarios, polticos y gobernadores, suscribiendo adems el gobierno
n6Cional un importante porcentaje del capital.
12 Estos ejrcitos provinciales, como es sabido, tuvieron su origen en
la desmovilizaci6n de tropas y la sublevaci6n de batallones de los ejrcito.a revolucionarios, coincidiendo con la culminaci6n de la guerra de la independencia y el fracaso de los sucesivos proyectos de unidad nacional.
El caudillismo, la anarqua y el arraigo de la idea federal son fen6menos
ntimamente vinculados a la cOnstitucin de estas fuerzas locales.
18 La permanente movilizaci6n del ejrcito pronto se convertira en
un fundamental instrwnento de penetraci6n y control territorial, sobre
t;Qdo una vez que la experiencia de la larga y cruenta guerra con el Pa.
r8riUay le otorgara una mayor aptitud profesional.
14 Por ejemplo, el primer cuerpo de ejrcito, al mando de W. PaunerO;. que interviniera en las operaciones contra Pealoza, caudillo de La
Rioja, fue disuelto un afio despUs de organizado el ejrcito; pero a partir de 1864, la guerra con el Paraguay exigi armar y equipar un ejrcito que neg a contar con 25.000 hombres. Lo mismo ocurri con la pequea fuerza de marina. Reducida en un comienzo a slo tres buques en
pie de guerra (los dems fueron arrendados a particulares), pronto debi redimensionarse con motivo del conflicto blico.
15.Sobre el primer aspecto, recin en 1866 se expresara oficialmente
que todas las provincias se hallaban "representadas" en el ejrcito nacional (con especial mencin de la eternamente rebelde provincia de Corrientes), aun cuando ello no significaba todava una verdadera integraci6n. En cuanto a la distribucin jerrquica, se trataba -como en otros
aapectos- de una situaci6n de arrastre. El otorgamiento de grados militares durante la guerra contra Espaa y las disputas locales produjo
una hipertrofia en el escalaf6n de jefes y oficiales. En 1822 se intent6
"jubilar~ (sin xito por falta de recursos) un "excedente de 11 generales,
63 jefes y 180 oficiales. Tambin la Confederacin Argentina leg al nuegobierno nacional un crecido nmero de personal militar que revistaba en posiciones aparentemente superiores a las que indicaban sus reales mritos, situacin atribuida a "la prodigalidad de la administraci6n
caduca del Paran". Es asfcomo en 1864 el escalafn del personal con
goce 4e sueldo inclua 25 generales y 60 coroneles (Alvarez, 1910). Es razonable suponer, claro est, que adems de atacar estos excesos, la "racionalizaci6n de los cuadros tambin perseguia el propsito de depurar1(\$ de aquellos elementos antagnicos a la causa portea.
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vin!!ias, tuvieran o no fronteras que guardar, deban contribuir proporcionalmente a defenderlas. Fundamentando la constitucionalidad de este principio, la nota con la que el general Martn de Gainza, ministro d~
Guerra, enviaba el decreto a los gobernadores, sealaba que se trataba
"de compartir el peso de una carga comn ... , porque en la vida nacional
no hay antagonismo de intereses, no puede haber indiferencia tampoco
y la riqueza que encierra la provincia de Santa Fe, que es fuente de ren~
ta nacional, tiene derecho a ser defendida por el esfuerzo y sacrificio de
todos, como riqueza argentina, como riqueza de todos". Es de hacer notar que ya en 1864, Emilio Castro -futuro gobernador de Buenos Aires- haba sostenido en la legislacin bonaerense el carcter inconstituci~nal de este servicio. Y que hacia fines de esa dcada, el sistema de
contIngentes de enganchados, peridicamente enviados a las guarniciones de fronteras, daba origen a intensos debates parlamentarios y a una
influyente corriente de critica social, recogida especialmente por la literatura y el periodismo.
23 Saliendo al paso de las crticas que esta situacin ocasionaba Sarmiento encontraba en la experiencia histrica propia y ajena ade~uada
justificaCin para esta situacin: "Desde las plantaciones avanzadas
adonde el Gobierno de un pas no alcanza, hast!l el sistema militar prusiano, el deber, la obligacin y la necesidad de defender la propiedad y
la vida, cuando son atacadas, o la integridad y el honor nacional, reposan sobre cada individuo de la sociedad, cualquiera que sea la forma de
gobierno. Las poblaciones nuevas en esta y la otra Amrica se armaron
desde el primer da de su existencia para defenderse, y slo cuando se
constituyeron en naciones, hicieron de esta defensa local un sistema de
defensa comn, llamndole Guardia Nacional. El ejrcito regular puede
suplirla o exonerarla; pero toda vez que aqul no est en proporcin con
la necesidad, la universalidad de los ciudadanos constituye el ejrcito
nacional, llmese milicia, Landwer o reserva. ,Toda limitacin que ponga al poder nacional militar sobre el uso de la Guardia Nacional es suicidar la Nacin y hacer nacer por fuerza lo que con tantos sacrifi;ios destruimos o neutralizamos entre todos, a saber: las milicias que con Ramrez y Quiroga sublevaron el pas y mantuvieron la guerra constante en
las provincias; las de Buenos Aires, comandadas por el General D. Juan
Manuel de Rosas durante veintisis aos, y las veinte mil lanzas de Ent:e Ros a las rdenes del Cal\itn General Urquiza. La guerra civil de
cmcuenta aos fue slo la antigua milicia localizada bajo un caudillo"
(Sarmiento, Mensaje, 1872).
24 Vanse, por ejemplo, las declaraciones en'tal sentido ~fectuadas en
los mensajes al Congreso de 1872 y 1875.
.
25 Este ltimo problema constitua casi una tradicin, al punto de
que el pago de haberes de los 60.000 hombres convocados bajo armas en
1874, antes de ser licenciados, signific - segn lo expresara Avellaneda- un "acto administrativo que no tiene hasta hoy precedentes".
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...
,fl3 Los testimo nios que recoge la historio graf'fa argenti na
acerca de la
. fluencia de la experie ncia norteam ericana sobre el p,ensam iento
y la
In
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coln de los estadist as argentin os son tan numeros oS como comcl.
en~ . Los docume ntos oficiales, incluso originad os en niveles de autorId ad
interme dios. as lo ratifican . Bscriba , por ejemplo , ~l presid?n
.te de la
C .misin de Inmigra cin de la Provinc ia de Buenos Aires al mInIstro
del
I;teri.or Rawson : "Cul llegar a ser... el desenvol~~iento de nuestra
s
. dustrias Y la animaci n produci da por la planteacLOn de otras
nuevas,
~cil es concebi rlo, por tener el ejemplo de los Estados Unidos" (Memoria Ministe rio del Interior , 1863).
.
64 La "patria grande" y la "patria chica", ~mbolos d~
esta contradICcin, fueron tema recurre nte de trabajos clSICOS de l~ h~eratura
Argentina, como el Facundo de Sarmien to Y el Dogma soclal~ta de Echeve-
ma.>
61 Esta observa cin alude a la famosa
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.. Sl Es interesante como ilustracin el esfuerzo desplegado en diciembre de 1866 :para lograr que el gobierno de la provincia de Crdo"
ba cediera las tierras expropiadas al gobierno nacional (para que ste;
a su vez, pudiera transferirlas a la compafia del ferrocarril), en una.
carrera contra el tiempo para producir un impacto psicolgico en la
reunin de accionistas que deba tener lugar en Londres dos meses
ms tarde.
82 Por ejemplo, mediante nota del 9 de noviembre de 1866, el gober;.
nadar de Crdoba denunciaba al ministro del Interior que en los hechos
la introduccin del ferrocarril en nada haba modificado las condiciones
en que se encontraba el Interior mediterrneo con relacin al Litoral,
pues el trfico continuaba efectundose COmo antes, por medio de carre:'
tas de bueyes. Ello se deba en apariencia a deficiencias del servicio y de
la administracin de la empresa.
..
88 En febrero de 1867, la CompafHa del Ferrocarril Central Argentino solicit al gobierno argentino una ayuda de 300.000 libras esterlinas.
para proseguir las obras, dada la incertidumbre y el endurecimiento del
mercado financiero de Londres con motivo de la crisis de 1866/7. El gobierno argentino propuso emitir bonos del crdito pblico y suscribirse
a la suma requerida con el producido de aquella colocaci6n.
S4 El informe de Arenales es un magnfico estudio antropolgico en el
que se desmenuza la vida de esa comunidad, caracterizando a los vagos
los disconformes, las relaciones con indios vecinos, los esfuerzos de ex"
ploracin de territorios contiguos y la viabilidad futura de la colonia.
85 A nivel provincial y municipal cabria mencionar adems la conS-
trucci6n de hospitales, cementerios, asilos y obras de urbanizacin, tales como pavimentos, redes cloacales y de electricidad.
.
S6 Para un tratamiento detenido del concepto de nacin como media
cin entre Estado y sociedad, vase O'Donnell, 1982.
S7 Vase Juan Carlos Tedesco, Educacin y sociedad en la Argentina .
(1880-1900), Buenos Aires, CEAL, 1982, pg. 36.
I 88 La violenta campafia de poltica educativa lanzada por Ramos Me- .
ja en 1906 expresa una reaccin (nacionalista) algo tarda contra la secularizaci6n de la ensefianza y un intento de reforzar los mecanismos de
control social ante el crecimiento de los niveles de conflicto social. Los .
afios previos al centenario marcan, precisamente, el apogeo del anarquismo y la plena incorporaci6n a la agenda del Estado de la denomina;' .
da "cuestin s o c i a l " . . .
S9 Al respecto, Tedesco (op. cit.) seala que hacia 1890, y gracias a la
accin desplegada por las primeras camadas de maestros normalistas
formados en una tradicin cuasipositivista, comenz6 a reClamarse la introduccin del trab~o manual como materia de ensefianza. Pero, agrega,
"esta acci6n estuvo limitada a las provincias de Buenos Aires y el Litoral;
el resto slo particip muy embrionariamente y, a pesar del entusiasmo
con que se encar la tarea, no logr cambiar la fisonoma de la educaci6n";
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qul! parece una irona el que aquellos hombres creyeran en serio que eso:
taban civilizando el continente americano." Juan lvarez, Historias de'
la provincia de Santa Fe (Buenos Aires, 1 9 1 0 ) . . '
100 Resulta ilustrativo, en tal sentido, el hecho de que la "cuestin in'~
dgena" slo consigui resolverse definitivamente a partir de la plena
asuncin de esta responsabilidad por parte del Estado nacional. Las numerosas y clebres campadas llevadas a cabo hasta entonces durante'.
ms de medio siglo, haban resultado infructuosas. El ejemplo de la Conquista del Desierto muestra, como pocos, la intima correlaci6n entre or.
den y progreso, al combinar en una misma estrategia de penetracin estatal componentes coercitivos y materiales que permitieron incorporai-.
amplios territorios al proceso productivo, consolidar la propiedad funda~
ria y afianzar institucionalmente al ejrcito nacional.
lOlLa imitacin no se restringi a la esfera organizacional del Esta".
do sino que tambin caracteriz a sus polticas. Sorprende, por el grado
de actualizacin, la frecuentacin de autores de moda, de cuyo juicio S'.
valan funcionarios y legisladores por igual para avalar sus respectivas
posiciones frente a asuntos en debate. Son ilustrativas en este sentido
las freouentes polmicas sobre temas eoonmicos, en las que se apelaba'
a la autoridad externa o se aluda a exitosas (o fracasadas) experiencias'
forneas. Basta citar los enfrentamientos entre proteccionistas y libre":
cambistas, conveI'$ionistas y anticonversionistas, partidarios del presu';;.
puesto equilibrado y emisionistas.
. . '1,.-'
102 El hecho de que el lder del autonomismo, Adolfo Alfjina,ejercie-:
ra la vicepresidencia contribuy sin duda a este mejoramiento dE; las re- .
laciones;-sometidas a tantas fricciones y enf.rentamientos durante la'.
presidencia de Mitre.
. c:'
103 La producci6n de az1icar en 'fu.cumn y de vino en Mendoza ad~.
quirieron creciente significacin para la economa de estas provincias.:
recin a partir de la dcada del 70, y sobre todo con la llegada del ferro;,'
carril. La situacin de las finanzas de estas provincias entre fines del si. :
glo pasado y comienzos del actual ha sido estudiada por Baln y Lpez.
Nisnovich, "Burguesas y gobiernos provinciales en la Argentina: la poltica impOSitiva de 'fu.cumn y Mendoza entre 1870 y 1974", Desarrollo
Econmico, vol. 17, N 67, octubre-diciembre de 1977.
104 De este ltimo grupo corresponder excluir ms adelante a las
provincias que, como ya he indiA:ado, consiguieron crear mercados nacio"
nales 'para su producci6n a g r o - i r i d u s t r i a l . ,
106 Es el caso de Entre Ros hasta el asesinato de Urquiza y las reba:, ;
liones de Lpez Jordn, y de Crdoba y Santa Fe en la dcada del 70,
acompafiando la efmera prosperidad que en el orden nacional iniciara
la presidencia de Sarmiento.
106 Por entonces se produjo el comienzo de lo que se conoce <!omo el .
segundo gran perodo de fundacin urbana del pas. Decidida la erec"
cin de pueblos en todos los partidos que no tuviesen centro de pobla-
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nada~~~~~'
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