GESTION DEL RIESGO

DE DESASTRES
Para la planificación del desarrollo local

CRéDITOS

índice

Gestión del Riesgo de Desastres
Para la planificación del desarrollo local
Primera edición, diciembre de 2009
Tiraje: 2,000 ejemplares

Presentación
Agradecimientos
Introducción

Esta publicación ha sido editada en el marco del Proyecto
“Fortaleciendo la participación social y las capacidades de
gestión de los gobiernos locales en el proceso de reconstrucción”
auspiciado por Cáritas del Perú, con el asesoramiento técnico
del Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) y
Soluciones Prácticas ITDG.

Capitulo I: MARCO TEORICO Y NORMATIVO

13-24

1. Desarrollo sostenible

a. Definición


b. Medios de vida sostenibles

c. Los desastres en el desarrollo

d. La reducción del riesgo de desastres

13-16
13
14
16
16

2. Gestión del Riesgos de desastres
2.1. Definiciones

a. Desastre

b. Peligro

c. Vulnerabilidad y Capacidad

d. Riesgo

17-24
18-21
18
19
19
20-21

2.2. Proceso

a. Estimación del riesgo

b. Reducción del riesgo de desastres

c. Respuesta

d. Reconstrucción

21-24
22
22
23
23

2.3 Normativa

a. Normativa internacional y regional

b. Normativa nacional

24
24
24

La impresión de esta Guía ha contado también con el auspicio de Servicios
Educativos El Agustino (SEA).
Coordinadora del Equipo Técnico: Ana Lucía Cosamalón Aguilar (MCLCP)
Equipo Técnico: Vilma Lovón y Marina
Sicre (Cáritas del Perú) Alcides Vilela (Soluciones Prácticas ITDG-DFID),
Luis Fernando Málaga; Guadalupe Masana García, Ángel Montesinos
Echenique y Juber Ruiz Pahuacho (INDECI).
Asesoría Temática: Héctor Hanashiro (Cáritas del Perú), Federico
Arnillas y Félix Grández (MCLCP), Pedro Ferradas (Soluciones
Prácticas ITDG), Luis Felipe Palomino (INDECI).
Apoyo a la validación en campo: Mesas de Concertación de Lucha
contra la Pobreza de los departamentos de Ica y Lima Región, Cáritas
de la provincia de Yauyos, Servicios
Educativos El Agustino (SEA) con el proyecto ejecutado en el
distrito de Pueblo Nuevo, Chincha.
Cuidado de la edición: César Chaman Alarcón
Diseño y Diagramación: César Fernández Fernández
Dibujo Carátula y páginas interiores: Tito Piqué Romero
© Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza,
©Cáritas del Perú
Calle Ureta Nº 147, Miraflores, Lima
Teléfono 511-4472006
www.mesadeconcertacion.org.pe
ISBN:
Hecho el depósito legal N° ______ en la Biblioteca Nacional del
Perú Nº________
Se permite la reproducción total o parcial de esta publicación citando la
fuente y remitiendo copia de los materiales a los editores

7
9
11

CAPITULO II: ACTUALIZACIÓN DEL PLAN
DE DESARROLLO CONCERTADO EN EL MARCO
DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

25-48

1. Gestión del Riesgo de Desastre y Desarrollo Sostenible
1.1. Las municipalidades en la gestión de riesgo de desastre

26-29
27

A. Roles y funciones de los gobiernos regionales y locales
en la gestión del riesgo de desastres

27-28

B. Funciones de las oficinas de Defensa Civil de los gobiernos
regionales y locales como instancias técnicas
del Comité de Defensa Civil

28-29

5

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

2. Proceso de incorporación del enfoque de gestión de riesgos
en la planificación local
2.1. Definiciones
2.2. Proceso del Presupuesto Participativo
A. Fase de preparación

i) Comunicación

ii) Sensibilización

iii) Convocatoria

iv) Identificación y registro de agentes participantes

v) Capacitación de agentes participantes
B. Fase de Concertación

a) Desarrollo de Talleres de Trabajo

a.1) Taller de identificación y priorización de problemas

a.2) Evaluación Técnica de Proyectos

a.3) Taller de priorización de Proyectos de Inversión
C) Fase de Coordinación entre Niveles de Gobierno
D) Fase de Formalización

d.1) Inclusión de Proyectos en el Presupuesto Institucional

d.2) Rendición de Cuentas
3. Normativa
CAPITULO III: HERRAMIENTAS PARA LA GESTION
DEL RIESGO DE DESASTRES

6

29
29-31
30-48
32-34
32
32
33
33
33
34-46
35-40
40-41
42-46
46
46-47
47-48
47
47-48
48

49-69

1. Estimación del riesgo

1.1 Análisis de la vulnerabilidad

1.2 Tipos de vulnerabilidad

1.3 Estratificación de la vulnerabilidad

1.4 Identificación del peligro

1.5 Estratificación del peligro

1.6 Cálculo del riesgo
2. Mapa comunal de riesgos

2.1 Organización del trabajo

2.2 Discusión sobre los riesgos y amenazas

2.3 Preparación de una guía para la observación y búsqueda

de información

2.4 Recorrido por la comunidad

2.5 Discusión y análisis de resultados parciales

2.6 Elaboración colectiva del mapa de riesgos
3. Mapa de actores

3.1 Identificación de los actores

3.2 Caracterización de los actores
4. Declaratorias de emergencia
5. Plan de Operaciones de Emergencia

5.1 Formato de plan básico

50-57
50-51
51-52
53
53-54
55
56-57
57-61
58
59

Glosario
Bibliografía
Anexos

71-73
75
77-88

59
60
61
61
62
62
63-64
64-66
67-69
68-69

presentación

E

l territorio peruano está sujeto a la ocurrencia de diversos fenómenos naturales, tales como sismos,
inundaciones, heladas, avalanchas, etcétera. En múltiples ocasiones, la ocurrencia de los mismos
ha tenido consecuencias dramáticas para la sociedad, tanto por el número de vidas humanas
que se perdieron como por la desolación económica y social en la que dejaron a los damnificados y
afectados.
El dolor que sigue a la tragedia ha tendido a reforzar una cultura fatalista que impide aprender de lo
ocurrido, sacar lecciones y corregir prácticas para que la historia no se repita, o al menos no con los
mismos resultados. Peor aún, en no pocos casos los errores previos se repiten, comprometiendo y
exponiendo a más personas a sus dramáticas consecuencias. Los efectos del terremoto del 15 de agosto
de 2007 son un ejemplo reciente de ello.
Si bien siempre ocurrirán estos eventos naturales, e incluso es posible que algunos de estos tiendan a
incrementarse en el futuro, como consecuencia, por ejemplo, del cambio climático, los factores que los
convierten en desastres tienen que ver más bien con prácticas sociales, con el nivel de pobreza y el nivel
de desigualdades sociales, así como con la falta de ordenamiento territorial, que la cultura fatalista y
otros paradigmas dominantes impiden enfrentar.
Al mirar hacia adelante, no debemos olvidar que hubiera sido posible evitar muchas pérdidas de vidas
humanas y que se desplomaran tantas viviendas en las provincias de Pisco, Chincha, Ica, Yauyos y Cañete,
así como en Huancavelica, Castrovirreyna y Huaytará, si las hubiéramos construido con técnicas sismo
resistentes y si se hubiera considerado el nivel de peligro en que se encontraban las poblaciones.
La reconstrucción, aún pendiente en muchos aspectos, es una oportunidad para no repetir esos errores,
de tal forma que un fenómeno semejante u otro tipo de fenómenos naturales a los que están expuestas
estas poblaciones, no vuelva a reproducir las mismas consecuencias.
Tampoco podemos perder de vista que en muchas zonas del país nuestra población vive en condiciones
similares a las pre-existentes en las áreas que fueron afectadas por el sismo del 15 de agosto y que no
deberíamos esperar otro desastre para empezar a actuar.
La elaboración de la guía que estamos presentando, responde a estas dos motivaciones a través de la
incorporación de un enfoque de prevención y gestión de riesgos a los procesos de planificación del
desarrollo local en la perspectiva del desarrollo sostenible, con herramientas que permitan conocer los
peligros, vulnerabilidades y tomar desde ya las decisiones y poner en marcha las acciones para que no
se repitan los desastres.
Federico Arnillas L.
Presidente de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza

7

agradecimientos

E

sta guía ha supuesto el esfuerzo de numerosas personas e instituciones comprometidas
con el proceso de reconstrucción de la zona afectada por el sismo del 15 de agosto. Por
ello el primer reconocimiento es a las organizaciones de la sociedad civil, funcionarios,
representantes de las ONG, representantes de las Mesas de Concertación para la Lucha Contra
la Pobreza distritales, provinciales y regionales, quienes han aportado en la mejora de los
contenidos de este documento, brindando su mejor aporte y experiencia.
Nuestro agradecimiento a las 447 personas que han participado en la validación de esta guía.
De la provincia de Pisco intervinieron 104 personas; de la provincia de Ica, 106; de la provincia
de Chincha, 142; de la provincia de Cañete, 66; y en la provincia de Yauyos, 29. También el
agradecimiento a los Alcaldes, Alcaldesas, Regidores que brindaron su tiempo y que a la
vez estuvieron dispuestos a leer con atención el documento, alcanzando sus propuestas y
aportes.
El agradecimiento especial:
A Cáritas del Perú que ha promovido el Proyecto “Fortaleciendo la participación social y las
capacidades de gestión local en el proceso de reconstrucción”, en el marco del cual se ha
elaborado la guía.
A Soluciones Prácticas ITDG, por haber brindado el apoyo técnico tanto en la elaboración del
documento como en las diversas capacitaciones desarrolladas.
Al Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), que ha brindado la asesoría técnica y con el que
se ha trabajado de manera concertada, no sólo en la elaboración de los contenidos sino en
todo el proceso de validación y redacción final del documento.
Agradecemos también las contribuciones de Raquel Guaita y Jaime Vargas, quienes
acompañaron la fase inicial de este trabajo.
Finalmente, un agradecimiento a Servicios Educativos El Agustino (SEA), institución con la
que hemos realizado un trabajo compartido en el distrito de Pueblo Nuevo de la provincia de
Chincha, con el proyecto “Apoyo a la reconstrucción participativa de Pueblo Nuevo y Chincha
capacitando en enfoque de gestión de riesgos de desastres” y ha contribuido al financiamiento
de esta publicación.

9

introducción

E

n marzo de 2008, con base en las lecciones aprendidas a partir del sismo del 15 de agosto
del 2007, la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP), Cáritas del
Perú, Soluciones Prácticas ITDG y el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), iniciaron
las coordinaciones institucionales para elaborar un instrumento que permitiese aplicar estos
aprendizajes a los procesos de reconstrucción de la zona afectada, y en la medida de lo posible,
aprovechar los mismos para otras localidades del país expuestas a riesgos equivalentes.
Esta publicación es uno de los resultados de ese trabajo y tiene la finalidad de promover el
desarrollo sostenible, incorporando de manera expresa la gestión de riesgos como herramienta
para alcanzar este objetivo. Está dirigida a autoridades locales y funcionarios que pertenecen
a municipalidades distritales y provinciales, pequeñas y medianas (menos de 125,000
habitantes), a organizaciones de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales
que se dedican a incidir y brindar soporte técnico en relación con la gestión del riesgo y la
gobernabilidad.
El año y medio transcurrido entre el inicio de su formulación y su presente publicación, ha sido
un tiempo dedicado al acompañamiento a los procesos locales, a la formulación de la guía
como tal y a su validación con los actores vinculados a los procesos de toma de decisiones
a nivel local para la reconstrucción de las zonas afectadas por el sismo del 15 de agosto del
2007.
El proceso de validación ha sido muy importante, tanto por el número de personas que han
participado (447 personas) como porque, además, sirvió para desarrollar capacidades y recoger
los aportes de esta población, potenciales usuarios del material elaborado. De esta manera, se
desarrollaron 25 entrevistas a autoridades locales ente Alcaldes, Alcaldesas y Regidores, (Ver
el detalle en el Anexo Nº 9), 12 Talleres (4 corresponden a la región de Lima y 8 a la región
de Ica). Y se generaron, a su vez, 10 informes de validación completos de los promotores que
intervinieron en la zona.
La guía tiene como objetivo constituirse en un instrumento técnico que sirva para la
incorporación de la Gestión de Riesgo de Desastres en el proceso del Presupuesto Participativo
y en los Planes de Desarrollo Concertado. Ofrece conceptos, enfoques y herramientas
metodológicas sustentadas en el marco jurídico nacional y en el mandato internacional de
Hyogo, el cual ha sido suscrito por el Estado peruano.
Está dividida en tres capítulos, el primero se inicia con el concepto de desarrollo sostenible, a
su vez se desarrollan los conceptos de desastre, peligro, vulnerabilidad, capacidad y resiliencia,
riesgo, estimación del riesgo, reducción del riesgo de desastre, respuesta y reconstrucción.

11

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

marco teórico y
normativo

En el segundo capítulo se presentan los roles y funciones de los gobiernos regionales y locales
en relación a la gestión de desastres y se desarrolla de manera exhaustiva el procedimiento
para incorporar este enfoque en el proceso del presupuesto participativo. Dentro de las fases
del Presupuesto Participativo, se ha dado una mayor atención a los talleres de actualización del
Plan de Desarrollo Concertado, en los cuales se ha sugerido la utilización de una metodología
relacionada a la estimación del riesgo, brindando para ello variables e indicadores para elaborar
un diagnóstico.

Capitulo I:
MARCO TEÓRICO Y NORMATIVO

Finalmente en el tercer capítulo, se presentan las herramientas fundamentales para elaborar el
diagnóstico local, como son: la estimación del riesgo, el mapa comunal de riesgos, el mapa de
actores. También incluye las Declaratorias y el Plan de Operaciones de Emergencia, instrumentos
que facilitarán el manejo técnico de la gestión de riesgos en los gobiernos locales.

Se llama desarrollo sostenible al desarrollo que satisface las necesidades del presente
sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias
necesidades1.

1. Desarrollo sostenible


a. Definición

1 Informe Bruntland “Nuestro fututo común”, Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas,
1987

12

13

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

an
cie
ro

ma

Una herramienta gráfica que clarifica el trabajo centrado en los medios de vida es el
pentágono de recursos o capitales. El fortalecimiento de cada recurso transforma la
2 Chambers, R y G. Conway. Sustainable rural livelihoods: Practical concepts for the 21st century. Documento de debate sobre
el IDS 296. Brighton: IDS,1992.

l

El enfoque de trabajo centrado en los medios de vida o medios de subsistencia
considera cinco clases de recursos, capitales o activos interrelacionados, que deben
analizarse para plantear estrategias de protección y fortalecimiento que conduzcan
a un desarrollo sostenible.

cia

[2] Un proceso es sostenible cuando está centrado en la protección y el fortalecimiento
de los medios de vida de la población tendrá por lo tanto, mayores posibilidades
de alcanzar un mayor desarrollo que otros modelos que no toman en cuenta estos
aspectos.

So

Diferencias y ventajas

[1] Los procesos tradicionales de desarrollo se centran en los recursos explotables.
Los procesos de desarrollo sostenible, en cambio, se centran en las personas y las
poblaciones de un modo participativo, integral y dinámico.

14

Hu

no

b. Medios de vida sostenibles

Cada persona y cada colectividad tienen sus propias formas de sustento o medios de
vida, gracias a los cuales sobreviven y tienen un determinado nivel de vida. Un medio
de vida es sostenible cuando puede soportar y recuperarse de choques y tensiones,
y, a la vez, mantener y mejorar sus posibilidades y activos, tanto en el presente como
de cara al futuro, sin dañar la base de recursos naturales existentes.

Por ejemplo, en el pentágono siguiente, se visualiza que el recurso físico está más
desarrollado, más resistente que el recurso natural, el cual necesitaría ser fortalecido.

Fís
ico

figura del pentágono, evidenciando cuál necesita ser protegido o fortalecido para un
desarrollo equilibrado.

Fin

Todo desarrollo implica la mejora de las condiciones y niveles de vida de una
sociedad o comunidad. Actualmente, existen dos grandes modelos de desarrollo: uno
tradicional, que busca un crecimiento económico sin restricciones, y uno alternativo,
llamado desarrollo sostenible. El concepto de desarrollo sostenible se sustenta
en que los recursos del planeta, aunque abundantes, son limitados, por lo que su
explotación infinita y la concentración de beneficios que produce son insostenibles.
Fue presentado por primera vez en 1987, en el informe Nuestro futuro común, de la
Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas. En ese
marco, los países deben elaborar sus propias agendas nacionales, regionales y locales
de desarrollo sostenible. Para ello, Naciones Unidas planteó el Programa 21 o Agenda
21, un plan de acción para el desarrollo mundial sostenible del siglo XXI, desde el
punto de vista social, económico y ecológico2.

marco teórico y
normativo

Natural

Recurso humano. Representa
las destrezas, el conocimiento, la
capacidad de trabajo y la buena
salud de la gente. Este recurso
varía dependiendo del tamaño de
la familia, los niveles de destreza,
la educación, el potencial de
liderazgo, la salud, etcétera.
Recurso natural. Indica la
existencia de bosques, tierras
agrícolas, agua, aire, ganado,
clima, biodiversidad y otros
recursos de los que dependen las
personas.

Recurso social. Son las relaciones interpersonales, formales e informales, de las cuales
se derivan oportunidades y beneficios para el fortalecimiento de los medios de vida.
Se desarrollan mediante la mejora de la interacción, la cual aumenta la capacidad de
las personas para trabajar juntas; la pertenencia a grupos más formales, las relaciones
de confianza que faciliten la cooperación, reduzcan costos de transacción y ayuden
a desarrollar redes de protección entre grupos sociales de menores recursos. Los
principales beneficios del recurso social son el acceso a la información, a la influencia
o al poder, así como la posibilidad de presentar algún reclamo o exigir apoyo de
otros.
Recurso físico. Es el entorno físico que ayuda a las personas a satisfacer sus necesidades
básicas y a hacer más productivos la infraestructura básica, los sistemas de transporte,
el abastecimiento de agua y saneamiento, la energía, buenas comunicaciones y el
acceso a la información, el capital productivo que mejora los ingresos, los artículos y
utensilios domésticos y los bienes de consumo personal.
Recurso financiero. Son los que utilizan las personas para incrementar, diversificar u
optimizar sus medios de vida. Incluye recursos disponibles (ahorros, crédito, efectivo,
depósitos bancarios o activos como ganado y joyas) y flujos regulares de dinero
(pensiones, salarios, remesas, etcétera).

15

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

c. Los desastres en el desarrollo

marco teórico y
normativo

2. Gestión del Riesgo de Desastres (GRD)3

Los desastres son interrupciones graves en el proceso de desarrollo. Pueden
alterarlo, frenarlo u obstruirlo, y deben ser considerados como variables de trabajo,
junto a los factores políticos y sociales. Como señala el PNUD, “aproximadamente
el 75% de la población mundial vive en zonas que han sido azotadas, al menos una
vez entre 1980 y el 2000, por un terremoto, un ciclón tropical, una inundación o
una sequía.”

d. La reducción del riesgo de desastres

La reducción del riesgo de desastres es una estrategia fundamental para el desarrollo.
Por ello, se llamó a la década de 1990 “Decenio internacional para la reducción de los
desastres naturales”, buscando generar estrategias para la respuesta y reducción de
los desastres y creándose a continuación la Estrategia Internacional de Reducción
de Desastres (EIRD). Esta estrategia busca establecer comunidades resilientes a los
desastres, mediante la promoción de una mayor concientización sobre la importancia
de la reducción de los desastres, como
un componente integral del desarrollo
sostenible. En esta misma dirección
CALIDAD
DE VIDA Colapso
se creó el Marco de Acción de Hyogo
2005-2015, que busca el aumento
de la resiliencia de las naciones y las
comunidades ante los desastres.
Desarrollo
Sostenible
El grafico representa el impacto que
genera un peligro en el proceso de
desarrollo. Se evidencia que una
Desarrollo
sociedad se desarrolla de manera
Insostenible
insostenible cuando es más afectada
por el impacto de un peligro. Una
sociedad es sostenible cuando reduce
TIEMPO
los niveles de pobreza e incorpora la
Pasado
Presente
Futuro
gestión de riesgos.

La Gestión del Riesgo de Desastre (GRD) es el conjunto de decisiones administrativas,
de organización y conocimientos operacionales desarrollados por sociedades
y comunidades para implementar políticas y estrategias, y para fortalecer sus
capacidades, con el fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres
ambientales y tecnológicos. Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo
medidas estructurales (por ejemplo, construcción de defensas ribereñas para evitar
el desbordamiento de un río) y no-estructurales (por ejemplo, la reglamentación de
los terrenos para fines habitacionales) para evitar o limitar los efectos adversos de
los desastres4.

La gestión de riesgos de desastres puede ser:
a) La gestión prospectiva, que evita la generación de nuevas condiciones de
vulnerabilidad.
b) La gestión correctiva, que busca reducir las condiciones de vulnerabilidad
existentes.
c) La gestión reactiva, que busca responder de la mejor manera ante situaciones de
desastre (preparativos para la emergencia y reconstrucción).

16

Buscando reducir los niveles de riesgo existentes para proteger los medios de vida de
los más vulnerables, la gestión del riesgo de desastre constituye la base del desarrollo
sostenible, y en este marco está vinculada a otros temas transversales, como género,
derechos y medioambiente.
3
4

Las definiciones de este capitulo corresponden a la terminología del INDECI SINADECI
Terminología de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, EIRD, 2004

17

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

2.1. Definiciones

a. Desastre

Un desastre es una interrupción grave en el funcionamiento de una comunidad que
causa grandes pérdidas a nivel humano, material o ambiental, suficientes para que
la comunidad afectada no pueda salir adelante por sus propios medios, necesitando
apoyo externo.
Si bien los desastres se clasifican de acuerdo al origen del peligro que lo genera
(natural o inducidos por el ser humano), son las condiciones de vulnerabilidad
y las capacidades de la sociedad afectada las que determinan la magnitud de los
daños. Es por eso que un sismo de la misma intensidad puede destruir un edificio
de cuatro pisos en el Perú y no afecta a un edificio de 50 pisos en Japón (uso de la
microzonificación sísmica, sistemas constructivos entre otros).
En consecuencia, los desastres no son naturales sino por el contrario, son la resultante
de un proceso de construcción de condiciones de vulnerabilidad causados por el
hombre y de un desarrollo inadecuado e insostenible en el tiempo.
Todo desastre tiene una expresión
territorial definida, que puede
variar entre lo local hasta cubrir
grandes extensiones de un país,
la cual no siempre coincide con
una delimitación jurisdiccional.
Además, el territorio donde ocurre
un desastre no necesariamente
es el mismo espacio donde se
generaron los factores causales
del riesgo. Por ejemplo, la
contaminación de la parte alta
de una cuenca, causada por una
empresa que arroja sus desechos
en el río, constituye un riesgo para
las comunidades ubicadas cerca de
la fuente de contaminación pero
también para las comunidades que
viven en la parte baja de la cuenca.
Sin un manejo integrado de las
cuencas, mediante coordinaciones entre gobiernos locales, sociedad civil, empresas,
etcétera, para prevenir y mitigar el riesgo de desastre y favorecer la protección del
medioambiente, el riesgo se desplaza hacia zonas que no lo generan.

18

marco teórico y
normativo

b. Peligro

Un peligro es la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural o inducido por
el ser humano, potencialmente dañino, para un periodo específico y una localidad o
zona conocida. Se identifica, en la mayoría de los casos, con el apoyo de la ciencia y
la tecnología.
Se pueden clasificar en:

- Peligros de origen natural, que se explican por procesos dinámicos en
el interior (por ejemplo, terremoto, tsunami) o en la superficie de la Tierra (por
ejemplo, deslizamientos), por fenómenos meteorológicos y oceanográficos (como el
Fenómeno del Niño) o biológicos (como las plagas)

- Peligros inducidos por la actividad del ser humano (por ejemplo, incendios,
derrames, explosiones, etcétera).
En el Perú, los peligros5 más frecuentes son de origen natural, como la probabilidad de las
inundaciones, aluviones, deslizamientos, heladas, sequías y terremotos. Sin embargo,
en los últimos decenios vemos que la actividad del ser humano (contaminación,
deforestación, desarrollo industrial) tiene consecuencias sobre el comportamiento del
clima, agravando y haciendo más frecuentes e impredecibles los eventos.
En la interacción de la naturaleza con la acción humana aparecen amenazas al
ambiente. Ejemplo de ello son las inundaciones y deslizamientos resultantes de los
procesos de deforestación y degradación o deterioro de cuencas, erosión costera por
la destrucción de manglares e inundaciones urbanas por falta de adecuados sistemas
de drenaje. Los cambios en el ambiente y las nuevas amenazas que se generarán con
el Cambio Climático Global son el ejemplo extremo de las amenazas.

c. Vulnerabilidad y capacidad

La vulnerabilidad es el grado de resistencia y/o exposición de un elemento frente a
la ocurrencia de un peligro. Puede ser física, social, económica, cultural e ideológica,
institucional y política, o de otro tipo.
Se refiere a una serie de características que predisponen a una persona, un grupo
o una sociedad a sufrir daños frente al impacto de un peligro y que dificultan su
recuperación.
Esos factores de vulnerabilidad pueden revertirse en capitales o recursos, a través del
5

Sinónimo de amenaza según terminología de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres EIRD

19

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

marco teórico y
normativo

Ambiental y ecológico
Físico
Económico
Social
Cultural e ideológico
Político e institucional
Educativo
Científico y tecnológico

CAPITALES O
RECURSOS
Natural
Físico
Financiero
Social

El riesgo sólo puede existir al ocurrir presentarse un peligro en determinadas
condiciones de vulnerabilidad, en un espacio y tiempo particular. No puede existir
un peligro sin la existencia de una sociedad vulnerable y viceversa. De hecho, peligros
y vulnerabilidades son mutuamente condicionados. Por lo tanto, al aumentar su
resiliencia, una comunidad reducirá sus condiciones de vulnerabilidad y nivel de
riesgo.
características de una comunidad vulnerable y resiliente
COMUNIDAD VULNERABLE

RESILIENCIA

FACTORES DE VULBERABILIDAD

MEDIOS DE VIDA SOSTENIBLES

VULNERABILIDAD GLOBAL

fortalecimiento de los medios de vida, entendido como la combinación de todas las
fortalezas y recursos disponibles dentro de una comunidad o sociedad que puedan
reducir el nivel de riesgo o los efectos de un desastre. El desarrollo de las capacidades
permite reforzar los medios de vida y aumentar la protección de dichos medios ante
la ocurrencia de un evento peligroso. Vulnerabilidad y capacidad son las dos caras de
una misma moneda.

Humano

Los factores que condicionan la vulnerabilidad global pueden revertirse en capitales o
recursos, a través del fortalecimiento de los medios de vida, los mismos que permiten
desarrollar la resiliencia de la comunidad. Por ejemplo, la contaminación del agua del
río, el tratamiento inadecuado de los desechos domésticos y la tala indiscriminada
de bosques para uso agrícola evidencian una vulnerabilidad del entorno natural por
la comunidad, lo cual puede revertir en capital natural si los pobladores aprenden a
manejar y usar adecuadamente sus recursos naturales.
La protección de los medios de vida permite a una comunidad revertir condiciones de
vulnerabilidad en capitales o recursos que fortalecen su capacidad de transformarse
y/o recuperase tras un evento adverso. La resiliencia es la capacidad de adaptación
de una comunidad o sociedad, potencialmente expuesta a peligros, resistiendo o
cambiando con el fin de alcanzar y/o mantener un nivel de riesgo aceptable en su
funcionamiento. Se determina por el grado en el cual es capaz de auto-organizarse
para incrementar su capacidad de aprendizaje sobre desastres pasados, con el fin de
lograr una mejor protección futura y mejorar las medidas de reducción de riesgo de
desastres.

d. Riesgo

El riesgo es la estimación o evaluación de probables pérdidas de vidas y daños a los
bienes materiales, a la propiedad y la economía, para un periodo específico y un área
conocida. Se evalúa en función de la relación entre el peligro y la vulnerabilidad.

20

COMUNIDAD RESILIENTE

El desastre sorprende a la
comunidad.

La comunidad cuenta con mecanismos de alerta
temprana para tomar las medidas adecuadas ante la
ocurrencia de un peligro.

La comunidad no conoce los
peligros que pueden amenazarla.

La comunidad ha identificado sus peligros y elaborado
un mapa de peligros conocido por todos los moradores.

La comunidad no sabe a dónde ir
en caso de emergencia.

La comunidad ha identificado, señalizado y
acondicionado lugares seguros.

La comunidad no está preparada
para la ocurrencia de una
emergencia.

La comunidad ha formado y capacitado una Brigada
de Defensa Civil, que sabe cómo actuar en caso de
emergencia.

La comunidad preserva la flora existente y extiende sus
La comunidad deforesta para
en zonas que no generan un riesgo para su
aumentar sus parcelas cultivables. parcelas
seguridad.
La comunidad adopta una actitud
pasiva ante la ocurrencia de un
desastre, considerándolo un
castigo divino.

Encabezada por el dinamismo de las autoridades,
la comunidad toma conciencia de la posibilidad de
prepararse para afrontar a un desastre y reducir los daños
ocasionados.

La comunidad vive a orillas
de un río que tiene crecientes
frecuentes.

La comunidad se reubica en una zona más segura o
implementa medidas estructurales para minimizar el
riesgo de inundación.

2.2. Proceso
El Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI)
identifica cuatro procesos en la gestión del riesgo
de desastres para el Sistema Nacional de Defensa
Civil (SINADECI):



- La estimación del riesgo
- La reducción del riesgo
- La respuesta
- La reconstrucción

Estimación
del riesgo

Reconstrucción

Gestión
del
Riesgo de
Desastres

Reducción
del riesgo

Respuesta

21

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

marco teórico y
normativo

a. Estimación del riesgo

La estimación del riesgo es el conjunto de acciones y procedimientos que se realizan en
un determinado centro poblado o área geográfica, a fin de levantar información sobre
la identificación de los peligros naturales y/o tecnológicos y analizar las condiciones
de vulnerabilidad, para determinar o calcular el riesgo esperado (probabilidad de
daños: pérdida de vidas e infraestructura). Para más detalle sobre la metodología de
estimación del riesgo, ver la parte III.

b. Reducción del riesgo de desastres

La reducción del riesgo agrupa las acciones de prevención, disminución de
vulnerabilidades y preparación.
- La prevención específica corresponde al conjunto de actividades y medidas diseñadas
para proporcionar protección permanente contra los efectos de un desastre. Incluye
entre otras, medidas de ingeniería (construcciones sismorresistentes, protección ribereña
y otras) y de legislación (uso adecuado de tierras y agua, ordenamiento urbano y otras).
- La reducción del impacto del desastre requiere también de una adecuada preparación,
entendida como la planificación de acciones para las emergencias, el establecimiento de
alertas y ejercicios de evacuación para una respuesta adecuada durante una emergencia
o desastre. La preparación se refiere a las actividades y medidas tomadas anticipadamente
para asegurar una respuesta eficaz ante el impacto de peligros, incluyendo la provisión
de información para la evacuación temporal de la población y propiedades del área de
peligro.
¿QUÉ ES EL SISTEMA DE ALERTA TEMPRANA?
Es la provisión de información oportuna y eficaz a través de instituciones
identificadas, que permiten a individuos expuestos a una amenaza, la toma de
acciones para evitar o reducir su riesgo y su preparación para una respuesta
efectiva.
Los SAT incluyen tres elementos:
• Conocimiento y mapeo de amenazas.
• Monitoreo y pronóstico de eventos inminentes.
• Proceso y difusión de alertas comprensibles a las autoridades políticas
y población, así como adopción de medidas apropiadas y oportunas en
respuesta a tales alertas.

22

c. Respuesta

La respuesta se define como el conjunto de acciones y medidas aplicadas durante la
ocurrencia de una emergencia o desastre, a fin de reducir sus efectos. Contempla la
evaluación de los daños, la asistencia con techo, abrigo y alimentos a los damnificados
y la rehabilitación para la pronta recuperación temporal de los servicios básicos
(agua, desagüe, comunicaciones, alimentación y otros) que permitan normalizar las
actividades en la zona afectada por el desastre.

d. Reconstrucción

Después del desastre, viene la fase de reconstrucción que consiste en la recuperación
del estado pre-desastre, tomando en cuenta las medidas de prevención y mitigación
necesarias y de acuerdo con las lecciones dejadas por el desastre. Se trata de
reconstruir de manera integral la comunidad afectada de tal modo que lo ocurrido no
vuelva a suceder o, por lo menos, que sus proporciones sean menores. Es una etapa
fundamental en la promoción de un desarrollo planificado integrando el enfoque de
gestión de riesgo de desastre.

23

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

2.3 Normativa

a. Normativa internacional y regional

ACTUALIZACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO
EN EL MARCO DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Capitulo II:
ACTUALIZACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO EN EL MARCO DEL
PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

A nivel internacional y regional, las dos últimas décadas han sido
fundamentales en el reconocimiento de la necesidad de reducir el riesgo
de desastre, lo cual se ha traducido en una actividad normativa importante.
Para ver el desarrollo de este tema, revise el Anexo Nº 1.

b. Normativa nacional

Como consecuencia del terremoto y aluvión en el Callejón de Huaylas, en
mayo de 1970, el Gobierno creó un sistema para proteger a la población frente
a futuros desastres. Ese es el evento que favoreció la toma de conciencia
sobre la necesidad de disponer de un Sistema Nacional de Defensa Civil
dedicado a la gestión del riesgo de desastre. Para una mayor información
sobre el orden cronológico de las normas que delimitan la Defensa Civil en
el Perú, revise el Anexo Nº 2.

24

25

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

ACTUALIZACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO
EN EL MARCO DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

1. Gestión del riesgo de desastres y desarrollo sostenible
El rol de las municipalidades no se limita a ver la gestión de riesgo como parte de la Defensa
Civil, sino que el tema es inherente a su función de instancia promotora del desarrollo
local. Considerando que la planificación es uno de los momentos más importantes de la
gestión del desarrollo local, presentamos un diagrama que ejemplifica el planeamiento
del desarrollo local con enfoque de gestión de riesgos: (Ver diagrama)

la gdr en los procesos de desarrollo

Planificación
del desarrollo

PROCESOS DE
Planificación
Planes de
desarrollo
Diagnóstico

Planes de
ordenamiento
territorial

PROCESOS DE
PRESUPUESTOS
PARTICIPATIVOS

Formulación
de proyectos
de inversión

Incorporación
de GdR
Utilidad de
la GdR

NACIONAL /
SECTORIAL
Diseño de estrategias
Actualización
de planes

Criterios
para reducir
vulnerabilidad

LOCAL /
REGIONAL
Priorizar
proyectos

Análisis
de riesgo
(micro)

LOCAL/REGIONAL
Inversiones
seguras
Proyectos
específicos

Podemos ver que el proceso de planeación local implica diversos instrumentos, que se van
nutriendo uno del otro y alimentan al Plan de Desarrollo Concertado (PDC). Aquí tiene especial
importancia el Plan de Atención y Prevención de Desastres, que es un ìplan estratégico de
largo plazoî. Este documento define la política de Defensa Civil y contiene los objetivos,
estrategias y programas que orientan las actividades institucionales e interinstitucionales
para la prevención y reducción de riesgo, y los preparativos para la reducción de emergencias

26

1.1 Prevención
u Promover y brindar apoyo técnico a las comisiones del Comité de Defensa Civil para la
planificación, la prevención y atención de desastres como un instrumento que nutre la
planificación del desarrollo regional, incorporando la gestión de riesgos en el planeamiento del
desarrollo sostenible.

Planes de
gestión de
cuencas

REGIONAL
Orientar
diseño de
políticas

1.1 Las municipalidades en la gestión del riesgo de desastre

Gestión local del riesgo es el proceso en el cual los actores locales logran reducir el nivel
de riesgo local y establecer las condiciones para que esa reducción sea sostenible y
plenamente integrada a los procesos de desarrollo. La responsabilidad de la municipalidad
en la gestión del riesgo parte desde la concepción misma del desarrollo: la planificación
territorial y determinación sobre usos del suelo, la formulación e inclusión de estrategias
de prevención y mitigación en todas las acciones de planificación urbana, entre otros
aspectos.

Planes de
competitividad

Programas y
proyectos de
reducción del
riesgo

A. Roles y funciones de los Gobiernos Regionales y Locales en la gestión del
riesgo de desastre

Planes de
prevención
y AD

Análisis
de riesgo
(macro)

y la rehabilitación en casos de desastres. Asimismo, al incorporar la gestión del riesgo en el
PDC de una localidad se debe producir el ajuste de las herramientas de gestión interna
municipal (Plan de Desarrollo Institucional, Plan Operativo Institucional, Plan de Desarrollo
de capacidades), que permiten a la municipalidad asumir eficaz y eficientemente su rol en
la implementación del PDC.

u Contar con una Oficina de Defensa Civil, asignando las condiciones mínimas de funcionamiento,
cuyo tamaño dependerá de la complejidad, cobertura y magnitud del organismo, promoviendo la
organización y capacitación de brigadas de Defensa Civil.
u Coordinar con las entidades científico-técnicas que tengan a su cargo la identificación de
peligros, análisis de las vulnerabilidades y estimación de riesgos para adoptar las medidas de
prevención más efectivas.
u Ejecutar el planeamiento, coordinación y supervisión de las actividades y obras de prevención,
involucrando a todas las entidades ejecutoras del ámbito de su competencia, fomentando la
incorporación del concepto de prevención en la planificación del desarrollo.
u Brindar apoyo técnico a la Comisión de Logística para mantener actualizados los inventarios
de personal y bienes muebles en su ámbito geográfico para la atención de la emergencia y la
supervisión del funcionamiento de los almacenes de Defensa Civil, así como del control de sus
niveles de almacenamiento.
 Municipalidades provinciales: Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel
provincial, que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana, así como las áreas
de protección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de
conservación ambiental

27

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

ACTUALIZACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO
EN EL MARCO DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

 Municipalidades provinciales: Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo
Rural, el Esquema de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos
Humanos y demás planes específicos, de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento
Territorial.

u Manejar el acervo documentario, llevando el libro de actas, archivo del Comité de Defensa
Civil y centralizando la información cursada por sus miembros.
u Informar acerca del grado y oportunidad del cumplimiento de los acuerdos.

 Municipalidades provinciales: Aprobar la regulación provincial respecto del otorgamiento
de licencias y las labores de control y fiscalización de las municipalidades distritales en
las materias reguladas por los planes antes mencionados, de acuerdo con las normas
técnicas de la materia, sobre seguridad del Sistema de Defensa Civil.

u Apoyar la ejecución del planeamiento, coordinación y supervisión de las obras de
prevención, involucrando a todas las entidades ejecutoras del ámbito de su competencia.
u Informar mensualmente al presidente sobre el ejercicio de sus funciones.

 Municipalidades Distritales: Aprobar el plan urbano o rural distrital, según corresponda,
con sujeción al plan y a las normas municipales provinciales sobre la materia.
u Aplicar las normas de Defensa Civil en el área de su competencia.
u Establecer normas y controlar procedimientos para la zonificación y uso del territorio y para las
construcciones, considerando las evaluaciones y mapas de riesgo.
 Fortalecer el espíritu solidario y el trabajo colectivo, orientado hacia el desarrollo de la convivencia
social, armoniosa y productiva, a la prevención de desastres naturales y a la seguridad ciudadana
 La autoridad municipal puede ordenar la clausura transitoria o definitiva de edificios,
establecimientos o servicios cuando su funcionamiento constituye peligro o riesgo para la
seguridad de las personas y la propiedad privada o la seguridad pública, o infrinjan las normas
reglamentarias o de seguridad del sistema de defensa civil.
- Toda obra de infraestructura, sea pública o privada, requiere de licencia de construcción del Gobierno
local dentro de cuya jurisdicción se halla el inmueble, previo certificado de conformidad expedido por
el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios o del Comité de Defensa Civil, según corresponda.

1.2 Atención
u El presidente del gobierno regional o alcalde provincial y distrital conduce el Centro de
Operaciones de Emergencia Regional, Provincial o Distrital (COER, COEP, COED), según sea el
caso.
u La municipalidad distrital coordina las acciones necesarias para la atención de las
poblaciones damnificadas por desastres naturales o de otra índole, a través del Comité de
Defensa Civil.
u Para los efectos de expropiación con fines municipales, se consideran causas de necesidad
pública la reubicación de poblaciones afectadas por catástrofes o peligros inminentes.

B. Funciones de las oficinas de Defensa Civil de los gobiernos regionales/
locales como instancias técnicas del Comité de Defensa Civil
1. Prevención
u El jefe de la Oficina de Defensa Civil asumirá el cargo de secretario técnico del Comité de
Defensa Civil.

28

2. Atención
u En caso de desastre, el jefe de la Oficina de Defensa Civil, como secretaría técnica del
Comité, deberá mantener informados al presidente del mismo y a los comités de mayor
rango (provinciales y regionales) sobre la evaluación de daños y acciones de rehabilitación
realizadas en el ámbito de su responsabilidad.
u Centralizar la recepción y custodia de ayuda material y ejecutar el Plan de distribución de
ayuda en beneficio de los damnificados en caso de desastre, a través del Comité.

2. Proceso de incorporación del enfoque de gestión de riesgo en la planificación
local.
2.1 Definiciones
El Plan de Desarrollo Concertado
(PDC) es un documento orientador del
desarrollo regional o local y del proceso
del presupuesto participativo. El PDC
contiene los acuerdos sobre la visión de
desarrollo y objetivos estratégicos de
la comunidad, en concordancia con los
planes sectoriales y nacionales.
Sobre su base se identifican, analizan y
priorizan los problemas y soluciones a
través de proyectos de inversión durante
la Fase de Concertación del proceso del
Presupuesto Participativo.

EL PLAN DE DESARROLLO
CONCERTADO:
• Es un documento de largo plazo,
de una región, provincia, distrito o
comunidad.
• Es el punto de partida para el proceso
del Presupuesto Participativo.
• Debe ser elaborado de manera
concertada, con mecanismos de
participación ciudadana.

Además de ser el punto de partida para el proceso del Presupuesto Participativo, es
un instrumento de planeamiento importante porque:

29

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

ACTUALIZACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO
EN EL MARCO DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

-Orienta el desarrollo de
un territorio tomando en
cuenta las políticas nacionales,
sectoriales y regionales.
-Fortalece los procesos
de relación entre diferentes
actores públicos y privados
y permite a los actores de un
territorio decidir su futuro.
-Posibilita la integración y
articulación de los distintos
intereses e iniciativas para
promover el desarrollo del
territorio.
-Permite una mayor viabilidad
política, técnica y financiera de los programas y proyectos que se formulen e
implementen.
-Ayuda a superar los problemas de corto plazo y concertar voluntades, potencial y
recursos del territorio para responder a los desafíos del desarrollo.
2.2 Proceso del Presupuesto Participativo
El Presupuesto Participativo1 es un proceso que fortalece las relaciones Estado
-Sociedad mediante el cual se definen las prioridades sobre las acciones o proyectos
de inversión a implementar en el nivel del Gobierno Regional o Gobierno Local, con
la participación de la sociedad organizada, generando compromisos de todos los
agentes participantes para la consecución de los objetivos estratégicos.
Los objetivos del presupuesto participativo son los siguientes:
a) Mejorar la eficiencia en la asignación
y ejecución de los recursos públicos, de
acuerdo a las prioridades consideradas
en los objetivos de los Planes de
Desarrollo Concertado y en los
Programas Presupuestales Estratégicos
del Presupuesto por Resultados.
b) Reforzar la relación entre el Estado
y la Sociedad Civil, introduciendo
1

30

¿Para qué nos sirve?
El Presupuesto Participativo es
un mecanismo de participación
ciudadana que permite priorizar
la asignación de recursos de
acuerdo a los objetivos del Plan de
Desarrollo Concertado.

DS Nº 142-2009-EF, Aprueban el Reglamento de la Ley Nº 28056 - Ley Marco del Presupuesto Participativo. 24/6/2009

formalmente en el ámbito de la gestión pública, mecanismos que permiten mejorar
la focalización de la inversión pública hacia aquellos grupos de la población con
mayores carencias en servicios básicos.
c) Comprometer a la sociedad civil en las acciones a desarrollar para el cumplimiento
de los objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo Concertado, creando conciencia
respecto de los derechos y obligaciones que los ciudadanos tienen como
contribuyentes y como actores en la implementación de las acciones del Estado y la
sociedad en su conjunto.
d) Reforzar el seguimiento, control, vigilancia y rendición de cuentas de la ejecución
del presupuesto, con el fin de mejorar la efectividad de la acción del Estado hacia el
logro de resultados.
Fases del Presupuesto Participativo
El presupuesto participativo se implementa en cuatro fases, descritas a continuación
de forma gráfica:
FASE 1
Preparación

FASE 2
Concertación

FASE 3
Coordinación

FASE 4
Formalización

Comunicación

Desarrollo
de talleres
de trabajo

Articulación de
políticas y proyectos
GR-GLP-GLD

Coordinación para
la inclusión de PIPs
en el PIA

Sensibilización

Formulación
de acuerdos y
compromisos

Rendición
de cuentas

Convocatoria

Identificación y
registro de los
agentes participantes
Capacitación
de los agentes
participantes

En esta parte se sugieren considerar aspectos del enfoque de gestión de riesgos
dentro de cada fase del proceso del presupuesto participativo. Se ha tomado como
referencia fundamental para el desarrollo de las fases el Reglamento de la Ley Nº
28056 - Ley Marco del Presupuesto Participativo.

31

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

A. Fase de Preparación
Esta fase esta compuesta por las acciones de comunicación, sensibilización, convocatoria,
identificación y capacitación de los agentes participantes. Antes del inicio de estas acciones
es necesaria la aprobación de la Ordenanza que reglamenta el Proceso del Presupuesto
Participativo del Año Fiscal. En ella debe precisarse el cronograma del proceso, la conformación
del Equipo Técnico y los mecanismos de registro de los agentes participantes, entre otros
aspectos. Se sugiere que esta ordenanza llamada en muchos casos “de Planeamiento del
Desarrollo Concertado y Presupuesto Participativo”, considere un enunciado que refleje la
importancia de la gestión de riesgos de desastres en el desarrollo local.
Un momento importante a considerar en esta etapa es la conformación del equipo técnico,
el mismo que está integrado por profesionales y técnicos de las instancias de planeamiento,
presupuesto y acondicionamiento territorial del gobierno regional, la oficina de planeamiento
y presupuesto de los gobiernos locales, la oficina de Programación e inversiones en el
gobierno regional y local, el área de desarrollo urbano y rural o quienes hagan sus veces y los
profesionales en temas de planeamiento y presupuesto provenientes de la sociedad civil. Es
conveniente incluir en este equipo al profesional y/o técnico de la Oficina de Defensa Civil, que
permitiría tener una voz que ponga en agenda el tema de gestión de riesgos.
Otro aspecto importante es la capacitación que debería tener el equipo técnico con la finalidad
de actualizar conocimientos, unificar criterios y asumir el proceso de forma conjunta y con
responsabilidades definidas. Sugerimos que uno de los temas esté referido a la gestión del
riesgo.
i)

Comunicación

Los Gobiernos Regionales y Locales desarrollan actividades de comunicación con el fin que la
población se encuentre debidamente informada sobre los avances y resultados del proceso. Para
ello pueden utilizar todos los medios con que cuenta la localidad (periódicos, radios, televisión,
afiches, bambalinas, perifoneo, volanteo, participación en espacios comunales, etcétera),
haciendo énfasis en la descripción del proceso, para motivar la participación de la población.
Esto incluye las acciones de comunicación que se realizan para mantener informada a la
población sobre el desarrollo, los avances, dificultades y logros del Proceso de Presupuesto
Participativo, contribuyendo a la transparencia del mismo.
ii)

Sensibilización

La importancia de esta acción radica en la necesidad de promover la participación
responsable de la sociedad civil en la programación participativa del presupuesto, ejecución,
control y sostenibilidad de los proyectos de inversión, con el fin de lograr una participación
comprometida de la población.

32

ACTUALIZACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO
EN EL MARCO DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

iii)

Convocatoria

El Gobierno Regional o Gobierno Local, en coordinación con su Consejo de Coordinación,
convoca a la población organizada a participar en el Proceso del Presupuesto Participativo,
haciendo uso de los medios de comunicación. La convocatoria debe promover la integración
al proceso de representantes de las distintas entidades del Estado y de la sociedad civil, tales
como: direcciones regionales, universidades, entidades públicas de desarrollo, organizaciones
empresariales, colegios profesionales, asociaciones juveniles, organizaciones sociales de base,
comunidades, asociaciones de personas con discapacidad, mujeres, jóvenes, niños y otros
en situación de riesgo y vulnerabilidad, sea por razones de pobreza, etnicidad, violencia o
género.
En esta labor resulta muy útil para los gobiernos locales contar con el Registro Único de
Organizaciones Sociales, el mismo que permite conocer el eje temático de cada organización,
fecha de constitución, ubicación, junta directiva, etcétera.
Un elemento que puede motivar la respuesta de la población ante la convocatoria es reconocer
los peligros a los que está expuesta una zona y su grado de vulnerabilidad. Asimismo,
a nivel de organizaciones relacionadas a la gestión de riesgos es conveniente convocar a los
representantes del Comité de Defensa Civil del nivel distrital y comunal, a las organizaciones
representativas de la población afectada por los desastres y a las instituciones públicas y
privadas que intervienen en materia de reconstrucción y gestión de riesgos.
iv)

Identificación y Registro de Agentes Participantes

El Gobierno Regional o Gobierno Local dispone de formas de registro de los Agentes
Participantes, los que deben ser designados o elegidos para cada proceso participativo por las
organizaciones a las cuales pertenecen.
El proceso de inscripción se realiza mediante la apertura de el Libro de Agentes Participantes,
registrándose allí a todas las organizaciones que hayan cumplido con los requisitos establecidos
en la Ordenanza del proceso del Presupuesto Participativo (solicitud, copia simple de DNI,
acreditación del representante de la comunidad para participar en el proceso del Presupuesto
Participativo Local, etcétera). Estos requisitos varían de acuerdo con las características de la
zona y su población.
En esta actividad se considerará el Registro de las Organizaciones relacionadas a la gestión
de riesgos que deseen participar, como los Comités de Defensa Civil, las organizaciones
sociales creadas en el marco de la emergencia o reconstrucción.
v)

Capacitación de Agentes Participantes

El Gobierno Regional o Gobierno Local implementa mecanismos de capacitación y programas

33

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

de desarrollo de capacidades para los agentes participantes, en especial para los Consejeros
Regionales, Regidores y agentes de la sociedad civil. Asimismo, la Dirección Nacional del
Presupuesto Público, en coordinación con los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales,
desarrollará y promoverá programas de capacitación descentralizados, orientados a fortalecer
el Proceso del Presupuesto Participativo, así como otros que se consideren necesarios para el
proceso.
Las capacitaciones deben ser permanentes, ajustándose a las necesidades y características de
la población de la jurisdicción y pueden ser realizarse por medio de reuniones y talleres, en
los que las autoridades y la población se informen acerca de las tareas que involucra dicho
proceso.
El Cronograma de capacitación sirve para fortalecer las capacidades de los participantes en el
proceso de presupuesto. Adicionalmente a los contenidos que propone el instructivo sobre
Presupuesto Participativo, es importante considerar los siguientes temas:
• Los desastres y el desarrollo. Aquí se pueden desarrollar los siguientes contenidos:
1. Desarrollo y medios de vida sostenibles.
2. Conceptos básicos de la gestión de riesgo.
3. Vinculación entre desastre y desarrollo.
• Los impactos del cambio climático. En este tema se pueden desarrollar los siguientes
contenidos:
1. Causas, efectos y consecuencias.
2. Cómo hacer frente al cambio climático, medidas de adaptación y mitigación.

En esta etapa se desarrollan talleres de trabajo coordinados y dirigidos por el equipo
técnico, quienes son responsables del proceso del Presupuesto Participativo. Está integrado
por profesionales y técnicos de las siguientes dependencias: la oficina de Planeamiento,
Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del gobierno regional; la oficina de Planeamiento
y Presupuesto de los gobiernos locales; la oficina de Programación e Inversiones en el
gobierno regional y local; el área de Desarrollo Urbano y Rural, o quienes hagan sus veces, y
los profesionales con experiencia en temas de planeamiento y presupuesto provenientes de
la sociedad civil.
a) Desarrollo de Talleres de Trabajo
Los Talleres son convocados por el Presidente Regional o el Alcalde, en su calidad de presidente
del Consejo de Coordinación Local, a través de los cuales se desarrollarán las distintas acciones
conducentes a la priorización de proyectos de inversión y compromisos del Estado y la Sociedad
Civil. Los talleres tienen por objeto, sobre la base de la visión y los objetivos estratégicos del Plan
de Desarrollo Concertado, identificar, analizar y priorizar los problemas y soluciones a través de
los proyectos de inversión.
El Equipo Técnico es el encargado de brindar apoyo para la realización de los talleres de trabajo,
debiendo preparar la información necesaria y consolidar sus resultados para la posterior
evaluación de las propuestas de inversión resultantes del proceso, para ser consideradas en los
presupuestos institucionales.

Para la implementación de la capacitación se puede contar como soporte técnico al Comité de
Defensa Civil, los organismos de la sociedad civil y la cooperación internacional que desarrollen
acciones referidas a esta temática.

En los talleres es importante entregar una carpeta con material de consulta que podría contener
un resumen del Plan de Desarrollo Concertado, un informe de la gestión del año anterior, la
relación de los proyectos concluidos y sus costos de mantenimiento, y los recursos totales y
por fuentes financieras que se asignan en el proceso. También se entrega material relacionado
a los temas que se van desarrollando en los talleres de capacitación.

B) Fase de Concertación

En el caso del tema “Los desastres y el desarrollo”, el material de consulta podría ser el registro
de los desastres en la localidad, el mapa de peligros y riesgos.

Esta fase comprende las actividades de identificación de los problemas, evaluación técnica
de las posibles soluciones y la priorización de proyectos propuestos por el Presidente de la
Región o el Alcalde local así como la formulación de acuerdos y compromisos respecto al
financiamiento.
El objetivo de esta fase es reunir a los funcionarios del Estado y los representantes de la
sociedad civil para desarrollar un trabajo concertado de diagnóstico, identificación y
priorización de problemas y de proyectos de inversión que constituyan soluciones a los
problemas de la población, sobre todo de aquellos sectores con mayores necesidades de
servicios básicos.

34

ACTUALIZACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO
EN EL MARCO DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Para la realización de los talleres es necesario realizar acciones preparatorias como las
siguientes:
Actualización del diagnóstico del Plan de Desarrollo Concertado que contiene los
siguientes ejes básicos sugeridos:
 Condiciones de vida de la población;
 Actividades económicas y productivas
 Territorio y medio ambiente;
 Institucionalidad y actores locales.

35

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

ACTUALIZACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO
EN EL MARCO DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Asimismo, deberán identificarse las potencialidades del territorio, entendidas como
capital o recursos que se dividen en naturales, físicos o de infraestructura, humanos y
económico-financieros, como vimos en el primer capítulo.
Un instrumento útil en esta etapa, para incorporar el enfoque de gestión de riesgos,
pueden ser los siguientes formatos donde se han desagregado dentro de cada capital o
recurso, variables e indicadores básicos.

RECURSOS FÍSICOS
VARIABLE

Vivienda e
infraestructura
pública segura

INDICADOR
Porcentaje de viviendas ubicadas en
zonas seguras
Porcentaje de infraestructura pública
ubicada en zonas seguras
Material y técnica de construcción de la
vivienda
Material y técnica de construcción de la
infraestructura pública

Agua

INDECI, ONG, gobiernos locales
Gobierno local, licencias de construcción, certificado de habitabilidad, habilitación urbana
Gobierno local, licencias de construcción, certificado de habitabilidad, habilitación urbana
SUNARP, gobierno local, COFOPRI

Cobertura

Red de energía del Perú

Suelo

ENAHO
Empresas eléctricas

Accesibilidad

Equipo técnico

Seguridad

Ministerio de Transportes

Cobertura de agua dentro de la vivienda

Censo INEI y proyectos locales

Abastecimiento de Cobertura de vivienda con servicio higiénico dentro de la vivienda
agua y desagüe

Censo INEI y proyectos locales

Infraestructura
comunal, equipos
y herramientas

36

INDECI, ONG, gobiernos locales

Gobierno local - licencias de transporte

Acceso a servicios
de información y
comunicación

Calidad del
aire

FUENTE DE INFORMACIÓN

Cobertura
Sistemas de
transporte

VARIABLE

Matriz 1

Nivel de formalidad de las viviendas
Situación del
servicio de energía Accesibilidad
eléctrica
Calidad del servicio

RECURSOS naturales

Calidad del servicio de agua

Gobierno local, Junta Administradora de Servicio de Saneamiento (JASS), Sedapal

Acceso al servicio de teléfono fijo

Censo INEI y proyectos locales

Acceso al servicio de teléfono celular

Censo INEI y proyectos locales

Acceso al servicio de radiodifusión

Gobierno local

Acceso al servicio de radiotransmisión

Gobierno local

Acceso al servicio de prensa

Gobierno local

Infraestructura de riego

Junta de regantes, agencias técnicas del MINAG

Cobertizos para el ganado

Junta de regantes, agencias técnicas del MINAG

Matriz 2

INDICADOR

FUENTE DE INFORMACIÓN

Grado de contaminación del parque automotor

MTC, equipo técnico

Grado de contaminación generado por actividad minera y
afines

OSINERGMIN, reportes de las
mineras, equipo técnico

Cantidad suficiente de agua

Información comunal, calendario
estacional

Calidad (relaves mineros, desechos domésticos, desagüe,
etcétera)

Ministerio de Salud

Prácticas de conservación (buen manejo de desechos
domésticos, reducción de fertilizantes...)

Equipo técnico, agencias técnicas
del MINAG

Nivel de fertilidad

Agencias técnicas del MINAG

Prácticas de conservación (uso de fertilizantes naturales,
descanso del suelo, diversificación de cultivos, manejo de
la profundidad del suelo, acondicionamiento de andenes,
terrazas y zanjas, control de erosión)

Equipo técnico, agencias técnicas
del MINAG

Nivel de reducción del área de bosque en los últimos 30 años
INRENA
(por deforestación y/o desertificación)
Bosque

Biodiversidad

Manejo y conservación (forestación, reforestación, protección de la regeneración natural, explotación adecuada)

INIA, INRENA, gobiernos locales,
información comunal

Diversidad de cultivos

Información comunal

Manejo de semillas

Información comunal

Conservación de flora y fauna nativas (caza regulada, turINIA, INRENA, gobiernos locales,
ismo responsable, reservas y parques nacionales protegidos,
información comunal, MINCETUR
protección y/o repoblamiento de especies)

Extensión
y uso de
terrenos
agrícolas

Área cultivable

Gobierno local, agencias técnicas
del MINAG

Área cultivada (por familia)

Juntas de regantes

Área con pastizales (por familia)

Juntas de regantes, agencias
técnicas del MINAG

37

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

ACTUALIZACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO
EN EL MARCO DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

RECURSOS sociales
VARIABLE
Sistema de
apoyo social

Sistema
político

INDICADOR

FUENTE DE INFORMACIÓN

% pobladores afiliados al seguro social

Censo INEI

% de programas sociales ubicados en zona de
pobreza o extrema pobreza

Discusión y evaluación por el equipo técnico

Liderazgo del gobierno local

Discusión y evaluación por el equipo técnico

Nivel de coordinación con instancia superior de
gobierno

Discusión y evaluación por el equipo técnico

Nivel de coordinación en el mismo nivel de
gobierno

Discusión y evaluación por el equipo técnico

Representatividad del gobierno local

Actas de rendición de cuentas del Presupuesto Participativo, ONPE

Nº de rendiciones de cuentas públicas

Discusión y evaluación por el equipo técnico.

Enfoque de gestión de riesgo incorporado en las
políticas locales

Ordenanzas y resoluciones de la alcaldía,
Plan de Desarrollo Concertado

Nivel de funcionamiento de las organizaciones
sociales

Registro Único de Organizaciones Sociales

Nivel de representatividad de las organizaciones
sociales de acuerdo con los intereses de los
pobladores

Registro Único de Organizaciones Sociales,
Registro de Agentes Participantes del
Presupuesto Participativo

Organización
de la población N° de organizaciones relacionadas a la Defensa
Civil

Participación
ciudadana

Rasgos
culturales

38

Matriz 3

Registro Único de Organizaciones Sociales,
Registro de Agentes Participantes del
Presupuesto Participativo

Nivel de formalización de las organizaciones
sociales

Registro Único de Organizaciones Sociales

Nivel de participación de las mujeres

Registro Único de Organizaciones Sociales

Grado de relación entre gobierno local y organizaciones sociales

Discusión y evaluación por el equipo técnico

Nivel de funcionamiento de los Comités de
Vigilancia Ciudadana

Plan de trabajo, reportes de actividades

Nivel de funcionamiento del Comité de Defensa
Civil

Discusión y evaluación por el equipo técnico

Nivel de percepción del riesgo (creencias y
conocimientos)

Discusión y evaluación por el equipo técnico

Actitud ante desastres

Discusión y evaluación por el equipo técnico

Sentimiento de pertenencia a la localidad

Discusión y evaluación por el equipo técnico

RECURSOS humanos
VARIABLE

Salud

Matriz 4

INDICADOR

FUENTE DE INFORMACIÓN

Desnutrición infantil

Ministerio de Salud

VIH / TBC

Ministerio de Salud

Violencia familiar

PNP, DEMUNA

Nivel de alfabetismo

Censo INEI

Educación básica regular (inicial, primaria y secundaria) Ministerio de Educación, DRE, UGEL

Educación y
formación

Población

Educación superior (universitaria y técnica)

Universidades, institutos superiores

Conocimientos tradicionales (para la producción,
artesanía, medicina tradicional)

Información comunal

Nivel de preparación de la población en prevención y
atención a desastres

Gobierno local - Comité de Defensa
Civil

Existencia y conocimiento de trabajos de investigación
relacionados a los desastres

Universidades, institutos superiores,
ONG, gobiernos locales, Indeci

Por grupos de edad

Censo INEI

Madres adolescentes

Censo INEI

Madres solteras

Censo INEI

Personas con discapacidad

Censo INEI

Ocupación principal por agrupación

Censo INEI

Actividad económica a la que se dedica su centro de
trabajo por agrupación

Censo INEI

RECURSOS financieros
VARIABLE
Recursos
financieros
disponibles

Ingresos
económicos
periódicos

Matriz 5

INDICADOR

FUENTE DE INFORMACIÓN

Ahorros de dinero

Información comunal

Activos (ganado, semillas, joyas)

Información comunal

Acceso al crédito
Pensiones, subvenciones y remesas
Ingresos familiares (salarios)

Banco de la Nación, Superintendencia de
Banca y Seguros
Programas sociales, ONPE, Ministerio de
Trabajo
Censo INEI

39

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

ACTUALIZACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO
EN EL MARCO DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Para el desarrollo de la fase diagnostica sugerimos, además, usar herramientas como la
estimación del riesgo, el mapa de riesgos y el mapa de actores, con las cuales se puede
recabar información relacionada a las capacidades locales para la reducción de las
vulnerabilidades de la localidad, los mismos que podemos encontrar en la tercera parte del
presente Manual.

a.1 Taller de Identificación y Priorización de Problemas

Este taller tiene como objetivo identificar los problemas fundamentales que afectan a la
población para posteriormente permitir una adecuada asignación de los recursos públicos.
Para ello se toma como base el diagnóstico actualizado y que se utilizará en el proceso
de presupuesto participativo, el mismo que es enriquecido con las opiniones de los
agentes participantes.
Presentación del Plan de Desarrollo Concertado - PDC
En este taller se presenta la visión y objetivos estratégicos contenidos en el Plan de
Desarrollo Concertado2. En general, un Plan de Desarrollo Concertado debe tener
el siguiente contenido mínimo: (1) Diagnóstico (2) Visión de desarrollo (3) Ejes y
objetivos estratégicos (4) Proyectos estratégicos.
A continuación, les presentamos como se ha incorporado la gestión de riesgos
en la Visión y los Ejes Estratégicos del Plan de Desarrollo Concertado Distrito de
Humay 2009-2021, de la provincia de Pisco, departamento de Ica, ejecutado por
la Municipalidad Distrital de Humay y financiado por la ONG ADRA Perú y OXFAM
Internacional. A la vez, también se compara la visión distrital con las visiones regional
y provincial, observando coherencia entre las tres.

VISIÓN
El distrito de Humay es un territorio que avanza en su desarrollo integral y sostenible,
basado en el fortalecimiento de las capacidades humanas y organizacionales de su
población y el impulso de cadenas productivas posicionadas competitivamente
en los mercados y que se gestionan haciendo uso responsable de los recursos
naturales y adaptándose al cambio climático. Las familias, que participan
organizadamente en la toma de decisiones para el desarrollo local, han reducido
considerablemente sus niveles de pobreza al contar con infraestructuras esenciales
seguras y servicios públicos/básicos de calidad.

Comparación con la Visión Regional y Provincial
Visión de la Región Ica al 2021

Visión de la Provincia de Pisco al 2021

La región de Ica ha optimizado la calidad
de vida de su población con igualdad de
oportunidades y la práctica de valores, en
un espacio de desarrollo descentralizado,
sostenible y competitivo, con una estrategia
de integración territorial concertada y
participativa, potenciando sus recursos.

Orientada al desarrollo sostenible con necesidades
satisfechas, con ciudades limpias, ordenadas,
seguras y planificadas tomando en cuenta la
prevención del riesgo con gobiernos locales
transparentes que tienen capacidad de gestión
con una sociedad civil gestadora de la solución
de sus problemas.

Los ejes estratégicos son las áreas, campos, procesos claves o dimensiones prioritarias
que permiten sistemáticamente alcanzar el desarrollo. Entre los principales ejes
estratégicos están el desarrollo social, el desarrollo económico, el medio ambiente
y el desarrollo institucional y de capacidades. Los objetivos estratégicos son las
prioridades o propósitos que se definen a partir de los ejes estratégicos y orientan
las acciones y proyectos. Les presentamos los componentes clave/ejes del Plan de
Desarrollo Concertado del distrito de Humay.
Plan de Desarrollo Concertado Distrito de Humay
COMPONENTES CLAVE
EJES ESTRATÉGICOS
Territorio que avanza en su desarrollo integral
y sostenible.
Desarrollo del distrito basado en el
fortalecimiento de las capacidades humanas y
organizacionales de su población.
Distrito que impulsa el posicionamiento
competitivo en el mercado de las cadenas
productivas

40

Actividades productivas sostenibles para la
competitividad económica

Distrito que gestiona el uso responsable de
los recursos naturales adaptándose al cambio
climático.
Distrito que promueve la participación
organizada de las familias en la toma de
decisiones para el desarrollo local, (las cuales)
han reducido considerablemente sus niveles
de pobreza
Distrito que fomenta la infraestructura esencial
segura y servicios públicos/básicos de calidad

2 Plan de Desarrollo Concertado, Módulo de Planeamiento Concertado e Institucional. Guía específica. 2005. 33p. Editado
por el MEF, PRODES, CND y USAID.

LÍNEAS ESTRATÉGICAS

Desarrollo social y reducción de la pobreza
Desarrollo organizacional y fortalecimiento de
las instituciones y espacios de concertación
Articulación vial para el acceso al mercado y a
los servicios sociales
Gestión del riesgo para el desarrollo social y
económico

41

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

ACTUALIZACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO
EN EL MARCO DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

El objetivo de esta actividad es la evaluación técnica de la cartera de proyectos
que tiene el gobierno local y que deben ser propuestos como soluciones a los
problemas priorizados. Para realizar la evaluación se deben considerar los criterios
de impacto establecidos por el MEF3.
Los criterios que se definen son los siguientes:
De alcance, referido al nivel de extensión geográfica que cubre el proyecto.
De cobertura, referido al impacto que de manera directa o indirecta debe tener el
proyecto en la población objetivo
De monto de inversión, referido a la estimación del costo total del proyecto
El Equipo Técnico analiza la cartera de proyectos vinculados a los problemas
priorizados, verifica si éstos cuentan con la viabilidad correspondiente en el
marco del Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP, o el Informe Técnico
favorable para el caso de los proyectos de gobiernos locales no sujetos a
dicho sistema, su vigencia, y si éstos guardan coherencia con los criterios de
alcance, cobertura y monto de inversión establecidos. Tomando en cuenta los
siguientes criterios:
Para Proyectos de Impacto Regional

Los problemas priorizados orientarán la evaluación técnica a realizarse por el
Equipo Técnico y la definición de priorización de proyectos. De esta fase se obtiene
un informe con los problemas identificados y priorizados.

a. 2

Evaluación Técnica de Proyectos

En esta fase hay que considerar que hasta el año 2009, los agentes participantes
asistían al Presupuesto Participativo con propuestas desde sus comunidades o
agrupaciones a las que representaban. Según el nuevo Reglamento del Presupuesto
Participativo, la evaluación de proyectos se realizará sobre los proyectos que ya se
encuentran en la cartera de proyectos del gobierno local, partiendo de la premisa
de que estos ya cuentan con Planes de Desarrollo Concertado en los cuales se han
determinado las líneas estratégicas, objetivos estratégicos y programas.

42

Los Gobiernos Regionales, al determinar los Proyectos de Impacto Regional, deben
tener en cuenta que el monto total del proyecto no sea menor a tres millones
de nuevos soles (S/. 3 000 000,00); que su alcance sea pluriprovincial, debiendo
beneficiar a un mínimo de tres (03) distritos que se encuentren ubicados en dos
(02) provincias como mínimo; y, que su cobertura en la población objetivo no
sea menor al 5% respecto a la población total de la región. Si luego de distribuir
el financiamiento asignado al Presupuesto Participativo, conforme al criterio
señalado en el párrafo precedente, se obtiene un saldo menor a tres millones de
nuevos soles dicho saldo se orienta a financiar proyectos de impacto regional,
utilizando el criterio de cobertura a la población objetivo.
Asimismo, en el caso que el monto asignado al Presupuesto Participativo sea
menor a tres millones de nuevos soles los proyectos de impacto regional sólo
consideran el criterio de cobertura en la población objetivo.

3 DS Nº 097-2009-EF Precisan criterios para delimitar proyectos de impacto regional, provincial y distrital en el Presupuesto
Participativo. 29/4/2009

43

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

Para Proyectos de Impacto Provincial
Las Municipalidades Provinciales, al determinar los Proyectos de Impacto Provincial
deben tener en cuenta que el monto del proyecto de impacto provincial no sea
menor a un millón doscientos mil nuevos soles (S/. 1 200 000,00) que su alcance
sea pluridistrital, debiendo beneficiar a un mínimo de dos (02) distritos del ámbito
jurisdiccional; y, que su cobertura en la población objetivo no sea menor al 5%,
respecto a la población total de la provincia. Si luego de distribuir el financiamiento
asignado al Presupuesto Participativo, conforme al criterio señalado en el párrafo
precedente, se obtiene un saldo menor a un millón doscientos mil nuevos soles
dicho saldo se orienta a financiar proyectos de impacto provincial utilizando el
criterio de cobertura a la población objetivo. Asimismo, en el caso que el monto
asignado al presupuesto participativo sea menor a un millón doscientos mil nuevos
soles los proyectos de impacto provincial sólo consideran el criterio de cobertura
en la población objetivo.

ACTUALIZACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO
EN EL MARCO DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

pérdida de beneficios (interrupción de tránsito, desabastecimiento de alimentos,
etcétera), como podemos ver en el siguiente gráfico:

Deslizamiento
(peligro)

Beneficios

Proyecto
Operación y
mantenimiento

Las Municipalidades Distritales, al determinar los Proyectos de Impacto Distrital,
no tienen restricción en el monto de la inversión, debiendo tener en cuenta
que su alcance contenga acciones cuyos resultados permitan, en el ámbito
distrital, solucionar un problema relevante de la comunidad, preferentemente
en salud, educación, saneamiento, transportes, comunicación, entre otros; y su
cobertura en la población objetivo no debe ser menor al 5% de la población
total del distrito. Si el proyecto presentado no cuenta con la viabilidad requerida
y responde a los criterios de priorización antes señalados, el Equipo Técnico
coordina con las unidades correspondientes la formulación y aprobación del
proyecto. En el supuesto que el Gobierno Local no se encuentre en el marco del
SNIP, será necesario el informe técnico respectivo.
En la evaluación técnica de los proyectos es importante conocer el riesgo
asociado al proceso de desarrollo e identificar posibles escenarios de riesgo.
De esta manera establecemos cuál es el proyecto con mejor escenario y menor
costo. Existe una metodología para la incorporación del análisis del riesgo de
desastres en los proyectos de inversión pública que ha sido elaborado por el
Ministerio de Economía y Finanzas con el apoyo de la Cooperación Alemana al
Desarrollo GTZ.
Por ejemplo, en la construcción de una carretera, en la evaluación del proyecto debe
incorporarse el análisis de riesgo que nos permite tomar en cuenta la posibilidad
de deslizamiento durante las lluvias, incorporando en la inversión medidas de
prevención; de lo contrario se tendrían costos adicionales por rehabilitación y

44

Costo de rehabilitación
Costo de pérdidas de beneficios
“Pérdidas cuando no se incorpora la
gestión de riesgos”.

S/.
Para Proyectos de Impacto Distrital

Beneficios

Costo de un proyecto sin incorporar la GdR: inversión inicial
+ Operación y mantenimiento + costo de rehabilitación +
costo de pérdida de beneficios
Diagrama adaptado de la exposición del MEF
“Incorporación del AdR en los PIPs”

Por otro lado también es importante considerar la aplicación de medidas estructurales
y no estructurales. En relación a las medidas estructurales, se puede realizar acciones
como el refuerzo de estructuras existentes de líneas viales, plantas industriales,
edificaciones vulnerables, hospitales; expedición de códigos de construcción;
reubicación de viviendas, de infraestructura o centros de producción ubicados en
zonas de amenaza.
Las medidas no estructurales pueden ser activas o pasivas.
• Las medidas activas son aquellas que promueven la interacción directa con las personas,
como la organización para atención de emergencias, el desarrollo y fortalecimiento
institucional, la educación formal y capacitación, las campañas de difusión, la participación
comunitaria y la gestión a nivel local.
• Las medidas pasivas están más relacionadas con la legislación y la planificación: normas
de construcción, reglamentos de uso de suelo, estímulos fiscales y promoción de seguros.
No requieren de significativos recursos económicos y, por tanto, son muy propicias para
consolidar los procesos de reducción del riesgo.
El Equipo Técnico presentará la lista de proyectos que superaron la evaluación técnica y
que se ajustan a los criterios de impacto. Si el proyecto tiene naturaleza multianual, deberá

45

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

presentarse los montos estimados de inversión por año, a fin de conocer los niveles de
inversión que deberán ser considerados en los montos que se asignarán al presupuesto
participativo de los años siguientes.
Luego, el representante del EquipoTécnico ordena los proyectos de mayor a menor puntaje,
siendo los de mayor puntaje los prioritarios y los de menor puntaje los menos prioritarios.
Finalmente, se señala el costo total de cada proyecto y si cuenta con cofinanciamiento,
precisando el monto para conocimiento de todos los agentes participantes.
Los proyectos priorizados en el proceso, cuyo financiamiento requiera total o parcialmente
recursos públicos, serán tomados en cuenta para su incorporación en el Presupuesto
Institucional.
La relación de proyectos que califican la evaluación técnica deberá ser incorporada dentro
del documento del Presupuesto Participativo para cada año fiscal.

a.3 Taller de Priorización de Proyectos de Inversión

ACTUALIZACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO
EN EL MARCO DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

La coordinación entre los niveles de gobierno implica acciones de articulación y
consistencia de proyectos. Para la implementación del enfoque de gestión de riesgo
es determinante la coherencia entre los planes distritales, provinciales y regionales, la
cual permite tener una visión integral del territorio.
Para reducir los factores de vulnerabilidad, hay que articular el nivel local con el nivel
regional. Las causas y efectos relacionados a la vulnerabilidad van más allá del ámbito
local. De la misma manera, las acciones correctivas y prospectivas deben tener una
aplicación a nivel de cuencas, de región, o los niveles interprovincial e interdistrital.
D) Fase de Formalización
Esta fase comprende los proyectos de inversión priorizados y con presupuesto previsto
en el Presupuesto Institucional de Apertura del ejercicio correspondiente al año en
curso, así como la Rendición de Cuentas respecto de los acuerdos y compromisos
asumidos en el año anterior.

En base a la lista de proyectos que superaron la evaluación técnica presentados por el
presidente regional o el alcalde y que ya cuentan con los costos estimados y el cronograma
de inversión, los agentes participantes priorizan los proyectos.
Además de los criterios establecidos, se sugiere considerar como un criterio de priorización
la identificación de los peligros y el nivel de riesgo del proyecto. Algunos elementos a
considerar en esta etapa son, por ejemplo:

1.- La ubicación de proyectos de infraestructura en zonas seguras, haciendo
uso del mapa de peligros.

2.- Proyectos y acciones que disminuyan las vulnerabilidades sociales,
económicas y ambientales de las comunidades locales,

3.- Proyectos que consideren planes elaborados con la participación de la
población que se encuentra en situaciones de peligro.
Esta información deberá ser recogida en una ficha sobre la acción o proyecto, la que será
entregada al Equipo Técnico de acuerdo al Formato de información mínima del Proyecto.
C) Fase de Coordinación entre Niveles de Gobierno
Los gobiernos regionales y locales, a través de sus autoridades, efectúan las
coordinaciones necesarias para definir acciones de intervención en el ámbito de su
competencia, con el fin de armonizar políticas basadas en el interés común.

46

d.1 Inclusión de Proyectos en el Presupuesto Institucional

Los proyectos priorizados en el proceso, y que constituyen parte del Acta de Acuerdos
y Compromisos, deberán ser incluidos en el Presupuesto Institucional del Gobierno
Regional o Local. Copia del Acta de Acuerdos y Compromisos, así como el documento
del Proceso Participativo, es adjuntado al Presupuesto Institucional de Apertura que
se remite a la Contraloría General de la República, a la Comisión de Presupuesto y
Cuenta General de la República y a la Dirección Nacional de Presupuesto Público del
Ministerio de Economía y Finanzas.

d.2

Rendición de Cuentas

Constituye un mecanismo de transparencia en el cual el titular del pliego (presidente
regional o alcalde) debe informar a los agentes participantes sobre el cumplimiento
de los acuerdos y compromisos asumidos en el año anterior por las entidades del
Estado y la sociedad civil.
En este taller la autoridad local rinde cuentas acerca de:

• El Presupuesto Participativo del año anterior, proyectos ejecutados y no
ejecutados, dificultades en la ejecución de los proyectos, nivel de cumplimiento en
el aporte de los agentes participantes, cumplimiento del cronograma de proyectos
aprobado.

• Las propuestas de continuidad de proyectos para el presente año.

47

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

En la rendición de cuentas se deberá incluir el informe acerca de los programas y
proyectos planificados y ejecutados en el año, el informe de los avances vinculados a
las acciones de prevención, emergencia, rehabilitación y reconstrucción.

herramientas para la gestión
del riesgo de desastres

Capitulo III:
HERRAMIENTAS PARA LA GESTIÓN
DEL RIESGO DE DESASTRE

En el informe final y ayuda memoria se sugiere incluir el avance del Plan de
Reconstrucción y el compromiso de los actores especialmente referidos a la gestión
de riesgo.
3. Normativa
Para un mayor desarrollo de la normativa que sustenta la formulación del Plan de
Desarrollo Concertado y el proceso del Presupuesto Participativo, ver el Anexo Nº 3
de la presente guía.

48

49

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

1. Estimación del riesgo
Según la metodología del INDECI, se desarrollarán los siguientes contenidos.

(infraestructura, vivienda y actividades productivas, entre otros) puede sufrir daños
humanos y materiales.

¿Qué es la estimación del riesgo?

Para el análisis de la vulnerabilidad se debe promover la identificación y caracterización
de los elementos que se encuentran expuestos, en una determinada área geográfica, a
los efectos desfavorables de un peligro.

Es un conjunto de acciones y procedimientos que se realizan en un determinado centro
poblado o área geográfica, para levantar información sobre:

• La identificación de los peligros naturales y/o tecnológicos1.
• El análisis de las condiciones de vulnerabilidad.
• El cálculo del riesgo esperado (probabilidades de daños: pérdidas de vidas e
infraestructura).
La estimación del riesgo nos permite:
• Recomendar las medidas de prevención (de carácter estructural y no estructural)
adecuadas, para mitigar o reducir los efectos de los desastres.
¿Por qué es importante la estimación del riesgo?

Porque:
• Contribuye a cuantificar el nivel de daño y costos sociales y económicos de un centro
poblado o área geográfica frente a un peligro potencial.

1.1 Análisis de la vulnerabilidad
Busca determinar el grado de debilidad o exposición frente a la ocurrencia de un
peligro natural o antrópico causado por el hombre. Es la facilidad con que un elemento
1

La vulnerabilidad de un centro poblado es el reflejo del estado individual y colectivo de
sus elementos o tipos de orden ambiental y ecológico, físico, económico, social, y científico
y tecnológico.
Para el proceso de identificación de vulnerabilidades se recomienda analizar también los
recursos o capitales.
1.2 Tipos de vulnerabilidad
Existen diversos tipos de vulnerabilidad, como la social, educativa, cultural e ideológica,
económica, científico tecnológica y ambiental y ecológica. Les presentamos tres ejemplos
sobre como obtener el nivel de vulnerabilidad; los demás cuadros los pueden ver en los
Anexos Nº 4, 5, 6, 7 y 8.
vulnerabilidad social
variable

Constituye una garantía para la inversión en los casos de proyectos de desarrollo.

• Permite adoptar medidas preventivas y de mitigación/reducción de desastres.

• Constituye un elemento para el diseño y adopción de medidas de prevención
específica, como la preparación/educación de la población para una respuesta adecuada
durante una emergencia y crear una cultura de prevención.

• Permite racionalizar los potenciales humanos y los recursos financieros en la
prevención y atención de los desastres.

50

herramientas para la gestión
del riesgo de desastres

Incluye los peligros/amenazas denominadas socio naturales

Nivel de organización

VB
< 25%
Población
totalmente
organizada
Participación
total

Participación de la población en los
trabajos comunales
Grado de relación entre las
instituciones y organizaciones locales Fuerte relación
Tipo de integración entre las
organizaciones e instituciones locales Integración total

nivel de vulnerabilidad
VM
VA
26% a 50%
51% a 75%
Población
Población
escasamente
organizada
organizada
Participación
de la mayoría
Medianamente
relacionados
Integración
parcial

VMA
76% a 100%
Población no
organizada

Mínima
participación

Nula
participación

Débil relación

No existe

Baja integración

No existe
integración

Este cuadro analiza la vulnerabilidad social en cuatro variables (columna de la izquierda); luego en las
siguientes columnas (frente a las variables) hace una descripción de cada una; y en la parte superior de cada
columna establece los valores Vulnereabilidad Baja (VB), Vulnerabilidad Media (VM), Vulnerabilidad Alta (VA),
Vulnerabilidad Muy Alta (VMA), con los porcentajes correspondientes. Si hacemos el análisis de vulnerabilidad
social de una comunidad cuya población no está organizada, no tiene una práctica de faenas comunales, no hay
coordinación y no están articuladas sus organizaciónes, sin duda la vulnerabilidad social será muy alta.

51

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

herramientas para la gestión
del riesgo de desastres

vulnerabilidad educativa
variable
Progra mas educativos
formales (Prevención
y Atención de
Desastres - PAD)
Programas de
capacitación
(educación no formal)
de la población PAD
Campañas de difusión
(TV, radio y prensa)
sobre PAD
Alcance de los
programas educativos
sobre grupos
estratégicos

nivel de vulnerabilidad
VB
VM
VA
< 25%
26% a 50%
51% a 75%
Desarrollo
Desarrollo con
permanente de
regular permanencia Insuficiente
desarrollo de temas
temas relacionados sobre temas de
sobre prevención de
con prevención de prevención de
desastres
desastres
desastres
La totalidad de
La mayoría de
La población está
la población está
la población
escasamente
capacitada y
se encuentra
capacitada y
preparada ante un capacitada y
preparada
desastre
preparada

1.3 Estratificación de la vulnerabilidad
VMA
76% a 100%
No están incluídos
los temas de PAD
en el desarrollo
de programas
educativos

La vulnerabilidad puede estratificarse en cuatro niveles: bajo, medio, alto y muy alto, cuyas
características y valor correspondiente se detallan en el cuadro siguiente.
estrato, descripción y valor de la vulnerabilidad

No está capacitada
ni preparada la
totalidad de la
población

Difusión masiva y
frecuente

Difusión masiva y
poco frecuente

Escasa difusión

Cobertura total

Cobertura
mayoritaria

Cobertura
insuficiente, menos Cobertura
de la mitad de la
desfocalizada
población objetivo

Conocimiento sobre
la ocurrencia de
desastres

Percepción de la
población sobre los
desastres
Actitud frente a
la ocurrencia de
desastres

52

Actitud altamente Actitud parcialmente
previsora
previsora

Actitud
escasamente
previsora

Percepción totalmente
irreal - mística religiosa
Actitud fatalista,
conformista y con
desidia

Viviendas asentadas en terrenos seguros, con material noble o sismorresistente, en buen
estado de conservación, población con un nivel de ingreso medio y alto, con estudios
y cultura de prevención, con cobertura de los servicios básicos, con buen nivel de
organización, participación total y articulación entre las instituciones y organizaciones
existentes
Viviendas asentadas en suelo de calidad intermedia, con aceleraciones sísmicas moderadas,
inundaciones muy esporádicas, con bajo tirante y velocidad. Con material noble, en regular
y buen estado de conservación, población con un nivel de ingreso económico medio, cultura
de prevención en desarrollo, con cobertura parcial de los servicios básicos, con facilidades de
acceso para atención de emergencia. Población organizada, con participación de la mayoría,
medianamente relacionados e integración parcial entre las instituciones y organizaciones
existentes
Viviendas asentadas en zonas donde se esperan altas aceleraciones sísmicas por sus
características geotécnicas, con material precario, en mal y regular estado de construcción,
con procesos de hacinamiento y tugurización en marcha. Población con escasos recursos
económicos, sin conocimientos ni cultura de prevención, cobertura parcial de servicios
básicos, accesibilidad limitada para atención de emergencia; así como una escasa
organización, mínima participación, débil relación y una baja integración entre las
instituciones y organizaciones existentes
Viviendas asentadas en zonas de suelos con alta probabilidad de ocurrencia de licuación
generalizada o suelos colapsables en grandes proporciones, de materiales precarios, en mal
estado de construcción, con procesos acelerados de hacinamiento y tugurización. Población
de escasos recursos económicos, sin cultura de prevención, inexistencia de servicios básicos
y accesibilidad limitada para atención de emergencias; así como una nula organización,
participación y relación entre las instituciones y organizaciones existentes

VMA
(Vulnerabilidad
muy alta)

VMA
76% a 100%
Desconocimiento
total de la población
sobre las causas y
consecuencias de los
desastres

Vb
(Vulnerabilidad
baja)

VA
(Vulnerabilidad
alta)

vulnerabilidad cultural e idEológica
variable

descripción / características

VM
(Vulnerabilidad
media)

No hay difusión

En este caso, la vulnerabilidad educativa se explica también en cuatro variables (columna de la izquierda); si
por ejemplo hacemos un análisis de vulnerabilidad de la Institución Educativa “San Luis Gonzaga” de Ica, y
encontramos que en su currícula han incorporado la prevención y atención de desastres (PAD), tienen a toda su
población capacitada, hacen campañas de difusión y simulacros, y la cobertura es total, sin duda tienen una baja
vulnerabilidad (BV), hecho que sería muy deseable para todas las instituciones educativas del país.

nivel de vulnerabilidad
VB
VM
VA
< 25%
26% a 50%
51% a 75%
Conocimiento
La mayoría de la
Escaso
total de la
población tiene
conocimiento
población sobre conocimientos
de la población
las causas y
sobre las causas y
sobre las causas y
consecuencias de consecuencias de los
consecuencias de
los desastres
desastres
los desastres
La totalidad de la La mayoría de la
La minoría de la
población tiene
población
tiene
una
población tiene
una percepción
percepción
real
de
una percepción
real sobre la
la
ocurrencia
de
los
realista y más
ocurrencia de
desastres
místico y religioso
desastres

estrato
/ nivel

valor
1
< de
25%

2
De 26%
a 50%

3
De 51%
a 75%

4
De 76%
a 100%

1.4 Identificación del peligro

Es la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural o inducido por la actividad
del ser humano, potencialmente dañino, de una magnitud dada, en una zona o
localidad conocida, que puede afectar un área poblada, infraestructura física y/o el
medio ambiente.
Clasificación del peligro
El peligro, según su origen, puede ser de dos clases:

a) De carácter natural
b) De carácter socio-natural y tecnológico, inducido por la acción del ser humano.

53

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

herramientas para la gestión
del riesgo de desastres

clasificación de los principales PELIGROS

1.5 Estratificación del peligro

PELIGROS

INDUCIDOS POR LA ACTIVIDAD
DEL HOMBRE

DE ORIGEN NATURAL

Para fines de Estimación del Riesgo, las zonas de peligro pueden estratificarse en cuatro
niveles: bajo, medio, alto y muy alto, cuyas características y su valor correspondiente se
detallan en el cuadro siguiente
estrato, descripción y valor de las zonas de peligro
estrato

POR EL PROCESO
EN EL INTERIOR
DE LA TIERRA

POR EL PROCESO
EN LA
SUPERFICIE
DE LA TIERRA

HIDROMETEOROLóGICOS
y oceanográficos

biológicos

sismo

deslizamiento
de tierra

inundación

epidemias

incendio (urbano,
industrial y forestal)

maremoto
(tsunami)

aluvión
(huaico)

vientos fuertes

plagas

explosión

actividad volcánica

derrumbe

lluvias intensas

derrame de sustancias químicas
peligrosas

alud

helada

contaminación ambiental

erosión fluvial
en laderas

sequía

fuga de gases

granizada

subversión

nevada
oleajes
anómalos

Identificación de los peligros: regla práctica

54

1

2

3

Conocer las características
de la zona. Verificar los tipos
de laderas y suelos, lluvias,
existencia de ríos, etcétera.
Asimismo, la presencia de
actividades industriales y
otras que pudieran dañar el
medio ambiente.

Conocer la historia de los peligros que han causado
emergencias anteriormente, la frecuencia con
que se han presentado, los daños provocados y las
medidas que se han adoptado en esas ocasiones.

Informarnos de
cuáles son las causas
que originan los
peligros, las posibles
consecuencias de
éstos y las medidas
para prevenir y
atender sus efectos.

No debemos perder de vista ninguna situación
que podría convertirse en riesgo y afectarnos en
un futuro.

descripción o características

valor

Terrenos planos o con poca pendiente, roca y suelo compacto y seco, con alta
capacidad portante.
pb
Terrenos altos no inundables, alejados de barrancos o cerros deleznables. No
(Peligro bajo)
amenazados por peligros, como actividad volcánica, maremotos, etcétera.
Distancia mayor a 500 metros desde el lugar del peligro tecnológico.

1
< de 25%

pM
(Peligro
medio)

2
De 26% a
50%

Suelo de calidad intermedia, con aceleraciones sísmicas moderadas. Inundaciones
muy esporádicas, con bajo tirante y velocidad.
De 300 a 500 metros desde el lugar del peligro tecnológico.

Sectores donde se esperan altas aceleraciones sísmicas por sus características
geotécnicas.
pA
Sectores que son inundados a baja velocidad y permanecen bajo agua por varios días.
(Peligro alto)
Ocurrencia parcial de la licuación y suelos expansivos.
De 150 a 300 metros desde el lugar del peligro tecnológico.

3
De 51% a
75%

Sectores amenazados por alud - avalanchas y flujos repentinos de piedra y lodo
(“lloclla”).
áreas amenazadas por flujos piroclásticos o lava.
Fondos de quebrada que nacen de la cumbre de volcanes activos y sus zonas de
pMA
deposición afectables por flujos de lodo.
(Peligro muy Sectores amenazados por deslizamientos o inundaciones a gran velocidad, con
alto)
gran fuerza hidrodinámica y poder erosivo.
Sectores amenazados por otros peligros: maremoto, helada, etcétera.
Suelos con alta probabilidad de ocurrencia de licuación generalizada o suelos
colapsables en grandes proporciones.
Menos de 150 metros desde el lugar del peligro tecnológico.

4
De 76% a
100%

El cuadro dividido en tres columnas indica: a la izquierda, la estratificación clasificada en niveles de peligro Peligro
Bajo (PB) Peligro Alto (PA), Peligro Medio (PM), Peligro Alto (PA) y Peligro Muy Alto (PMA); la columna del centro
describe las características de cada estrato; y, finalmente la columna derecha asigna un valor en porcentajes a
cada estrato. De este modo, cuando nos referimos a una zona de peligro con una estratificación cuyo valor es de
76 a 100% estamos ante una situación muy grave.

55

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

herramientas para la gestión
del riesgo de desastres

1.6 El cálculo del riesgo

Matriz de peligro y vulnerabilidad

Una vez identificados los peligros (P) a los que está expuesto el centro poblado, y realizado el
análisis de vulnerabilidad (V), se procede a una evaluación conjunta, para calcular el riesgo (R),
es decir estimar la probabilidad de pérdidas y daños esperados (personas, bienes materiales,
recursos económicos) ante la ocurrencia de un fenómeno de origen natural o tecnológico.
El cálculo del riesgo corresponde a un análisis y una combinación de datos teóricos y empíricos
con respecto a la probabilidad del peligro identificado, es decir, la fuerza e intensidad de
ocurrencia; así como el análisis de vulnerabilidad o la capacidad de resistencia de los elementos
expuestos al peligro (población, viviendas, infraestructura, etcétera).
Existen diversos criterios o métodos para el cálculo del riesgo: por un lado, el método analítico
y, por otro, el descriptivo.
El criterio analítico, llamado también matemático, se basa fundamentalmente en la aplicación
o el uso de la ecuación siguiente:
R= f (P, V)
R: Riesgo
P: Peligro
V: Vulnerabilidad
f : Función

Peligro muy alto

riesgo alto

riesgo alto

riesgo muy alto

riesgo muy alto

peligro alto

riesgo medio

riesgo medio

riesgo alto

riesgo muy alto

peligro medio

riesgo bajo

riesgo medio

riesgo medio

riesgo alto

peligro bajo

riesgo bajo

riesgo bajo

riesgo medio

riesgo alto

vulnerabilidad baja

vulnerabilidad media vulnerabilidad alta

riesgo bajo (< de 25%)

riesgo medio (26% al 50%)

riesgo alto (51% al 75%)

vulnerabilidad muy
alta
riesgo muy alto (76% al 100%)

En este cuadro, el vértice de las flechas se ubica entre vulnerabilidad alta y peligro muy alto, por tanto, el análisis nos
indica que el riesgo es muy alto. Pero si el vértice se ubicara entre vulnerabilidad baja y peligro bajo, el análisis sería de
riesgo bajo, o puede ser que la vulnerabilidad sea alta pero el peligro es bajo, en cuyo caso el análisis es riesgo medio.

Para el uso de las autoridades y funcionarios de gobiernos locales se recomienda aplicar
el criterio descriptivo, además de la matriz de Peligro y Vulnerabilidad.
2. Mapa comunal de riesgos2

Dicha ecuación es la referencia básica para la estimación del riesgo, donde cada una de las
variables: Peligro (P), Vulnerabilidad (V) y, consecuentemente, Riesgo (R), se expresan en
términos de probabilidad. La mención de este método tiene solo fines informativos, por
cuanto no es de uso práctico para el cálculo del riesgo. Es decir, la fórmula ayuda a visualizar la
relación del riesgo con el peligro y vulnerabilidad.
El criterio descriptivo se basa en el uso de una matriz de doble entrada: la ìMatriz de Peligro
y Vulnerabilidadî. Para tal efecto, se requiere que previamente se hayan determinado los
niveles de probabilidad (porcentaje) de ocurrencia del peligro identificado y del análisis
de vulnerabilidad, respectivamente. Con ambos porcentajes, se interrelaciona, por un
lado (vertical) el valor y nivel estimado del peligro; y por otro (horizontal) el nivel de
vulnerabilidad promedio. En la intersección de ambos valores se podrá estimar el nivel
de riesgo esperado.
Si en una comunidad determinamos Peligro Muy Alto (PMA) y
Vulnerabilidad Alta (VA), se observa que se cruzan en la zona de
Riesgo Muy Alto. Este procedimiento se aplica de acuerdo a las caracterìsticas del peligro
y la vulnerabilidad.

56

2
Estrategia Internacional de Riesgo de Desastres, EIRD, www.eird.org/fulltext/ABCDesastres/teoria/notas/mapariesgo.
htm-15k-

57

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

Presentamos a continuación una guía para construir Mapas de Riesgos, es un instrumento
para las comunidades y las organizaciones locales, en su trabajo de preparación y
capacitación para hacer frente a los riesgos y amenazas a las que están expuestas.

¿Qué es un mapa de riesgo?

herramientas para la gestión
del riesgo de desastres

2.2. Discusión sobre los riesgos y las amenazas

En esta reunión se explica qué es riesgo, amenaza y vulnerabilidad, para que todos
compartan y comprendan los conceptos básicos. Esto será de mucha utilidad cuando se
haga el recorrido por la comunidad para identificar los riesgos y amenazas.

Un Mapa de Riesgos es un gráfico, un croquis o una maqueta, donde se identifican y se
ubican las zonas de la comunidad, las casas o las principales obras de infraestructura que
podrían verse afectadas si ocurriera una inundación, un terremoto, un deslizamiento de
tierra o una erupción volcánica.
En el Mapa de Riesgos se utilizan símbolos o dibujos, para identificar determinados
lugares que sirven de puntos de referencia, como por ejemplo la Cruz Roja, el centro
de salud, la Policía, los bomberos, las iglesias, el edificio de la municipalidad, el
río que pasa por la comunidad, la escuela, etcétera. Se usan también colores para
señalar mejor las zonas de riesgo específico que tienen determinados lugares, por
ejemplo, el color rojo para zonas de mucho peligro, el color amarillo para zonas en
riesgo, el color verde para zonas sin riesgo.

2.1. Organización del trabajo

Primero se organiza el trabajo para buscar información y elaborar el Mapa de Riesgos de
la comunidad.
Se puede hacer así:
• Convocar a reunión de trabajo:
invitación a la comunidad, a los representantes institucionales, a las autoridades locales y a la población en general, para que participen en la reunión.
• Exponer los objetivos de la reunión: para destacar la importancia de
la preparación y planificación comunal
para enfrentar las emergencias.
• Analizar las experiencias
pasadas: e propósito es permitir
que los participantes exterioricen
sus recuerdos y, con base en esas
experiencias, motivar y sensibilizar a
los asistentes acerca de la necesidad
de trabajar juntos para enfrentar las
emergencias.

58

Entonces, con la ayuda de personas que conocen el tema, se explica lo siguiente:
• Qué son los riesgos, las amenazas y la vulnerabilidad.

• Identificación de las principales amenazas: ¿Cuáles son las amenazas a las
que está expuesta la comunidad? De ellas, ¿cuál es la amenaza más significativa?

2.3. Preparación de una guía para la observación y búsqueda de información

Es importante hacer una guía para buscar información, según el tipo de amenazas que
tenemos. Por ejemplo, se pueden usar preguntas como:
• Si ocurriera una inundación en esta comunidad, ¿qué zonas o áreas
comunales, qué obras de infraestructura, qué casas o edificios corren los mayores
riesgos?, ¿por qué?

59

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

• Si ocurriera un terremoto en esta comunidad, ¿qué edificios o zonas, qué
obras de infraestructura, qué casas o edificios presentan los mayores riesgos?, ¿por
qué?

Ejemplo de una guía de información y observación:

Tomemos como ejemplo la amenaza de una tormenta tropical intensa, frente a la
cual, la comunidad corre el riesgo de sufrir graves inundaciones.


a) ¿Qué terrenos de la comunidad podrían inundarse si ocurriera un temporal
intenso?, ¿por qué?


b) ¿Cuáles han sido los terrenos que se han inundado en años anteriores?


c) ¿El río podría salirse del cauce?, ¿en qué zona o área?, ¿hay casas en esta zona?
Número, tipo de viviendas, animales domésticos, etcétera.


d) ¿Qué terrenos podrían provocar una avalancha, como producto de un
desprendimiento de tierras o deslizamiento? ¿Hay casas, familias, cultivos?

e) ¿Qué casas o barrios de la comunidad, podrían verse afectados en caso de una
inundación?, ¿por qué?, ¿es evidente el riesgo?

f) ¿Qué obras (puentes, muros, carreteras, edificios, etcétera) podrían ser
afectados?


g) ¿Existe el riesgo de quedar incomunicados en caso de ruptura de la carretera o
del puente que comunica con otra zona?


h) ¿Dónde consideran que hay mayor riesgo de sufrir un impacto adverso como
producto de una inundación?


i) ¿Hay focos de contaminación, como basureros o bodegas con agroquímicos?

herramientas para la gestión
del riesgo de desastres

2.5. Discusión y análisis de resultados parciales

Cuando los grupos han completado el recorrido y tienen información, se convoca a
reunión general, en la cual se discuten, analizan y priorizan los resultados. Cuando la
información es aceptada por todos, se ubica en el mapa.
El trabajo en la plenaria puede incluir las siguientes actividades:
• En grupos se discute y consolida la información. Cada grupo se reúne y discute
sobre la información más importante.
• Registro de la información de los grupos: la información que van proporcionando
los grupos es sometida a consideración de todos y se anota o registra.

La información proporcionada es ubicada en el Mapa de Riesgos.
2.6. Elaboración colectiva del mapa de riesgos

El Mapa de Riesgos de la Comunidad puede hacerse de varias formas.

Procedimiento A

Una persona con habilidad para el dibujo prepara un croquis de la comunidad,
como borrador para ubicar los riesgos detectados por los grupos. Cuando todos
han expuesto sus resultados, todos preparamos la versión final del mapa.

Procedimiento B

Cada grupo dibuja en una cartulina o papel de trabajo, la zona que le tocó observar
e identifica los riesgos más significativos que encontró. Después, con los dibujos
preliminares de cada grupo, los organizadores prepararán un Mapa de Riesgos Integrado.
De esta forma, se consolida toda la información y se prepara un Mapa General, en el cual
se identifican y ubican las observaciones de todos los grupos.

2.4. Recorrido por la comunidad
3. Mapa de actores

Para iniciar el recorrido es necesario:

60


Formar grupos y distribuirse las zonas de observación: trabajar en grupos
de alrededor de cinco personas, con una copia de la guía de observación.

Un mapa de actores es una herramienta sencilla que permite identificar a todas las personas,
grupos y/u organizaciones que pueden ser importantes para el desarrollo de determinadas
actividades.


Definir el tiempo del recorrido y una hora para que se reúnan nuevamente
todos los participantes.

El mapa de actores sirve para visualizar el nivel de interés de los actores hacia una
problemática o proyecto, y su capacidad de incidencia al respecto, mediante su

61

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DESARROLLO LOCAL

herramientas para la gestión
del riesgo de desastres

caracterización previa (matriz de actores). Permite mayor comprensión de los asuntos
que están en juego y la actitud de los actores. Da la posibilidad, por ejemplo, de
elaborar estrategias para convencer a un actor influyente que no está interesado por
dicha actividad o saber con qué alianzas se puede contar. Es una herramienta muy
útil a disposición de los responsables políticos, de las organizaciones e instituciones
para la toma de decisiones.

3.2. Caracterización de los actores

Para caracterizar a los actores identificados, se debe llenar la siguiente matriz:

Matriz de identificación de actores
EJEMPLO

¿Cuáles son los pasos para la elaboración de un mapa de actores?
Cada paso está ilustrado con un ejemplo en relación a la gestión del riesgo de desastres

Gobierno regional

Tipo de
actor /
grupo

¿A qué categoría pertenece el actor?
Se distinguen 4 categorías básicas:
- Instituciones públicas (gobiernos locales, sectores,
etc.)
- Instituciones privadas (empresas)
- Organizaciones sociales (juntas vecinales, brigadas
comunales de Defensa Civil, Vaso de Leche, etcétera)
- Organizaciones sin fines de lucro (iglesias, ONG,
organizaciones de la cooperación internacional,
etcétera.)

Organización
social

Institución Pública

Rol y
funciones
del actor

¿Qué rol desempeña el actor y cuáles son sus
funciones en su campo de acción?

Organización
y comercialización de la
producción
local

Interés

¿Qué tanto el actor está interesado y de acuerdo?
Se distinguen 3 niveles de interés:
- Favorable
- Indiferencia
- Oposición

Elaborar el
expediente
técnico
para esa
propuesta

Para realizar esta tarea se requiere de un trabajo multidisciplinario.
3.1. Identificación de los actores

- Son o podrían verse afectados positiva o negativamente
- Poseen información, experiencia o recursos necesarios que nos interesa
- Son necesarios para la toma de decisión y/o adopción de medidas

Ejemplo: Proyecto de parque natural

62

Asociación
de
productores

Paso 2: Identificación y análisis de actores

Se debe identificar a todas las personas, grupos y organizaciones que están relacionados
con el tema que nos interesa y que pueden cumplir con alguna de las siguientes
características:


¿Cuál es el nombre del actor?

Paso 1: Especificar el tema

Se debe definir el tema o problema en base al cual se realizará el mapa de actores.
Ejemplo: Protección de áreas naturales

Nombre del
actor

criterios

actores

Son o podrían verse afectados positivamente
o negativamente

Comunidades, asociación de productores, turistas,
gobiernos locales y regionales

Poseen información, experiencia o recursos
que nos interesan

Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), ONG
trabajando ese tema

Son necesarios para la toma de decisiones y/o
adopción de medidas

Gobiernos locales, gobierno regional, Consejo de
Ministros, Ministerio de Agricultura, INRENA

Potencialidades y
debilidades

Relaciones
con otros
actores
Capacidad
de
incidencia

¿Cuáles son las potencialidades y debilidades del
actor en relación con el tema definido?
Las potencialidades y debilidades pueden ser
humanas, materiales, financieras.
¿Qué relación mantiene el actor con los otros actores?
Se trata de identificar relaciones que mantiene
el actor con otro(s) actor(es) y que puedan ser
revelantes.
Se distinguen :
- Confianza y cooperación (alianza) - Indiferencia
- Conflicto
¿Cuál es la capacidad de incidencia del actor?
Se distinguen tres niveles de capacidad de incidencia:
- Baja - Media - Alta

- Fomentar el
desarrollo regional
integral sostenible
- Elaborar el
expediente técnico
para esa propuesta
Favorable
(conservación recursos
naturales; promoción
turismo responsable:
protección medios de
vida)
Especialistas en el
tema

Alianzas con
gobiernos locales

Incidencia
baja

Incidencia alta

63

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DESARROLLO LOCAL

herramientas para la gestión
del riesgo de desastres

MODELO DE MAPA PARA VISUALIZAR A LOS ACTORES

Mucha influencia
Institución

Gobierno
regional

Actor que puede
impedir la
implementación de
una entidad

ALIADOS

Gobiernos
locales

Empresa X
Asociación de
productores

INTERES
DESFAVORABLE/
OPOSICION

Comunidades

INTERES
FAVORABLE/
APOYO

Turistas

Poca influencia
En este caso, si se va a implementarse un proyecto de defensas ribereñas frente a un posible desborde de un río que
puede afectar a un centro poblado, en el lado derecho superior debe aparecer el Gobierno Regional, el Gobierno Local,
la Asociación de Productores, entre otros, caracterizados porque tienen interés favorable y mucha influencia, y por
ello pueden ser aliados. Hacia el lado izquierdo superior se ubicarían aquellos actores cuyo interés es desfavorable o
van a ser oposición. ¿Quiénes podrían ser? quizás un Comité de Regantes porque les va a obligar a reubicar una toma
de captación de agua, o informales que extraen arena o piedra del cauce del río para venta, etcétera. Hacia abajo se
ubicarían los actores que tienen poca influencia.

4. Declaratorias de emergencia
Dentro del marco normativo nacional, es importante mencionar las declaratorias
excepcionales de emergencia en ìcaso de perturbación de la paz o del orden interno,
de catástrofe o de graves circunstancias que afectan la vida de la Nación3 como son la
Declaratoria de Estado de Emergencia y la Declaratoria de Situación de Emergencia.
3

64

Art. N° 137, Constitución política del Perú 1993

El Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, puede decretar,
por plazo determinado, en todo el territorio nacional o en parte de él, y dando cuenta al
Congreso o a la Comisión Permanente, el Estado de emergencia en caso de perturbación
de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida
de la Nación.
El Estado de Emergencia es una declaratoria excepcional de carácter extraordinario,
generada por hechos que perturban la paz y el orden interno, situaciones catastróficas
que afectan la vida de la Nación. El correspondiente procedimiento es dado por el DS
Nº 058-2001-PCM, según el Artículo Nº 8 del Reglamento de la Ley del SINADECI y sus
modificaciones, DS Nº 69-2005-PCM.
Las solicitudes y gestiones de esta declaratoria deben generarse en la justa
dimensión de los hechos, con la debida oportunidad y dentro de los parámetros de
los procedimientos establecidos por la ley. Es indispensable que exista una situación
o hecho que determina una circunstancia, originando la necesidad imperiosa de
adoptar una medida inmediata.
El diagrama que presentamos nos muestra el proceso de la Declaratoria de Estado de
Emergencia.
Las solicitudes que provienen de los comités locales de Defensa Civil son canalizadas
por el Comité Regional de Defensa Civil, el cual evalúa la viabilidad de la solicitud y su
justificación. Si el Comité Regional da su aprobación, la solicitud será evaluada por INDECI,
apoyándose sobre las opiniones de sectores comprometidos.
De ser procedente la solicitud, INDECI remite a la PCM el proyecto de Decreto Supremo
que establece el plazo de la DEE, el ámbito geográfico y las entidades del sector que deben
ser exoneradas de los procesos de selección. Se adjunta también informes técnicos sobre
las acciones para afrontar la emergencia.
Con aprobación de la PCM, se publica el Decreto Supremo de DEE. Excepcionalmente, la
PCM puede presentar de oficio la solicitud de EE al Consejo de Ministros, por circunstancias
o desastres de gran magnitud.
La prórroga del Estado de Emergencia puede ser solicitada por entidades encargadas
de ejecutar las acciones para afrontar la emergencia, rehabilitación y/o reconstrucción,
adjuntando los informes técnicos de cada entidad que fundamenten la solicitud.
La Situación de Emergencia es una figura de connotación legal y administrativa, incluida
en la legislación estatal en materia de adquisiciones, que trae el establecimiento de una
exoneración respecto de los procesos de selección establecidos para facilitar la adquisición
de bienes y/o servicios que permitan afrontar la emergencia acontecida.

65

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

herramientas para la gestión
del riesgo de desastres

Debe existir como condición indispensable una situación de peligro inminente u
ocurrencia de una situación catastrófica que pone en riesgo o afecta la vida humana y/o
la defensa nacional.
El procedimiento es descrito en el Articulo Nº 22 del DS Nº 012-2001-PCM, Texto Único
Ordenado de Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA

Gobierno
regional
Comité
local

Gobierno
nacional

Comité
regional

Sectores

El Plan de Operaciones de Emergencia es un plan de nivel operativo que organiza
la preparación y la respuesta a la emergencia, considerando los riesgos y los medios
disponibles en el momento. Este plan es evaluado periódicamente mediante simulaciones
y simulacros.
El Plan de Operaciones de Emergencia es un proceso técnico permanente y continuo
aplicado a la Defensa Civil; se realiza en base a la estimación de los riesgos existentes en
las respectivas áreas de competencia (nacional, sectorial, regional, institucional y local),
con la finalidad de determinar las medidas a aplicar y los recursos a utilizar para evitar,
reducir o eliminar los efectos de los desastres.
El Plan, como documento formal, debe establecer el escenario y objetivos específicos
que deriven en la asignación de tareas, responsabilidades y recursos necesarios para
salvaguardar la vida y el patrimonio, frente a los desastres de cualquier índole, debiendo
contener las decisiones explícitas y coherentes que involucren a las instituciones y personal
responsable, definiendo la coordinada utilización de los recursos con el propósito de
cumplir los objetivos encomendados.

Autoridad

NO

Evaluación
técnica

5. Plan de Operaciones de Emergencia

NO
Primera
evaluación
integral

Elabora
expediente

Segunda
evaluación
integral

NO
INDECI

Consolida
evaluaciones

Eleva
expediente

Tercera
evaluación
expediente
PCM
Publica
DEE

66

67

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

herramientas para la gestión
del riesgo de desastres

5.1 Formato básico del plan

En lo posible, se respetará el esquema del Plan que se describe a continuación:

68

I. Título del Plan
de Operaciones de
Emergencia

a) Información cartográfica
Es el mapa de la jurisdicción conteniendo la ubicación de cuencas, ríos, centros poblados,
asentamientos humanos, vías de comunicación, zonas agrícolas y puntos de alto riesgo de la
zona. Se ubica como primer anexo al Plan.
b) Base legal
c) Organización

II. Situación
Se presenta la
realidad actual de la
jurisdicción, los recursos
humanos, materiales
y financieros que
tiene la comunidad,
y las suposiciones de
lo que podría suceder
como resultado de la
Evaluación de Riesgos.

a) Situación actual
- Indicar los peligros y vulnerabilidades que presenta su jurisdicción.
- Describir antecedentes de emergencias o desastres ocurridos.
- Indicar el grado de vulnerabilidad y preparación de la población en acciones de Defensa
Civil, para enfrentar desastres, y recursos humanos, materiales y financieros con que cuenta.
- Otros aspectos que caractericen su realidad.
b) Supuestos e hipótesis
- De acuerdo a la situación actual, se indicará qué fenómeno podría ocurrir.
- De acuerdo a la situación actual, qué pérdidas posibles va a tener su localidad.
- Qué otros efectos se podrían producir.
- Otras suposiciones que sean convenientes, de acuerdo a la situación actual.

III. Misión

Indica: Quién, Qué, Cuándo, Dónde y Para Qué.
Ejemplo:
Quién: El Comité Provincial de Defensa Civil de la Provincia de Jaén.
Qué: Aplicará en la prevención y atención, las medidas para reducir el riesgo frente a
probables inundaciones.
Cuándo: Durante el período de tiempo comprendido entre el mes de mayo y noviembre del
presente año.
Dónde: En todo el ámbito de la Provincia de Jaén.
Para Qué: Para preparar a la población ante la probabilidad de ocurrencia de inundaciones,
reducir su vulnerabilidad y aumentar su capacidad de respuesta, para disminuir las pérdidas
humanas y daños materiales.

IV. Ejecución
Es el conjunto de
medidas, acciones,
asignación de
recursos, tareas y
responsabilidades para
el cumplimiento de la
Misión.

En la prevención:
Las Comisiones deberán definir las actividades que ejecutarán y las de las instituciones y
entidades que pertenecen a su comisión.
En la atención de la emergencia:
Se ejecutará el plan para la atención de la emergencia. Cada componente cumplirá
estrictamente con las tareas asignadas, por ejemplo, la Comisión de Salud se encargará de
atender a los heridos, la Policía Nacional se encargará del orden interno, etcétera.
En la reconstrucción:
Se asignarán las tareas necesarias para la reconstrucción de la infraestructura dañada. Por
ejemplo: el Sector Agricultura diseñará programas de reconstrucción de la zona agrícola
afectada, en coordinación con el Comité de Defensa Civil.

V. Instrucciones de
Coordinación

1. Indicar las coordinaciones a efectuar con los diferentes organismos públicos y privados,
para el cumplimiento de las tareas asignadas.
2. Mencionar las acciones de difusión que se realizarán a través de los medios de
comunicación.

VI. Administración

Personal
Indicar la relación de personal que participará directamente en el cumplimiento de la misión.
Logística
Indicar los recursos materiales, vehículos, locales y otros, que se emplearán antes, durante y
después.
Financiación
Señalar los gastos que demandará el cumplimiento de la Misión.

VII Control,
Coordinación y
Comunicaciones.

1. Puesto de Control y Coordinación
Local donde se encuentre instalado el Centro de Operaciones de Emergencia (COE).
2. Comunicaciones
- Números de teléfonos del comité o del Centro de Operaciones de Emergencia (COE), según
sea el caso.
- Frecuencias de radio, número de fax, correo electrónico,

Luego de concluir con todas las partes del plan, el presidente del Comité de Defensa Civil
lo firmará para que se oficialice y se inicie su ejecución. Al pie de esta página, como en
todos los documentos oficiales, se colocará la Lista de Distribución.
Finalmente, y en páginas adicionales, deben colocarse los Anexos que pudiera tener el
plan. En este sentido, en los anexos pueden incluirse:










Mapas o cartas geográficas.
Red de comunicaciones.
Organizaciones conformadas para cumplir las tareas.
Inventarios de recursos humanos.
Inventarios de recursos materiales
Otros.

69

glosario

GLOSARIO

ESTIMACIóN DEL RIEGO: Conjunto de acciones y procedimientos que se realizan en
una área conocida, a fin de levantar información sobre la identificación de los peligros
naturales y/o inducidos por el hombre y el análisis de las vulnerabilidades, para calcular el
riesgo esperado (probabilidad de daños: pérdida de vida e infraestructura).
CAMBIO CLIMATICO: Cambio observado en el clima a escala global, regional y
subregional, causada por procesos naturales y/o actividad humana.
CAPACIDAD (EIRD, 2004): Combinación de todas las fortalezas y recursos disponibles
dentro de una comunidad o sociedad que puedan reducir el nivel de riesgo o los efectos
de un evento o desastre.
DEFENSA CIVIL: Conjunto de medidas permanentes destinadas a prevenir, reducir,
atender y reparar los daños a las personas y bienes que pudieran causar ó causen los
desastres o calamidades.
DESARROLLO SOTENIBLE (EIRD, 2004): Desarrollo que cubre las necesidades del
presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de cubrir sus propias
necesidades. Incluye dos conceptos fundamentales: “necesidades”, en particular aquellas
inherentes a los pobres, a quienes se debe dar prioridad; y la idea de “limitaciones” de la
capacidad del ambiente para resolver necesidades presentes y futuras, impuestas por el
estado de la tecnología y la organización social.
DESASTRE: Interrupción grave del funcionamiento de una comunidad causando grandes
pérdidas al nivel humano, material o ambiental, suficientes para que la comunidad
afectada no pueda salir adelante por sus propios medios, necesitando apoyo externo.
EMERGENCIA: Estado de daños sobre la vida, el patrimonio y el medio ambiente
ocasionados por la ocurrencia de un fenómeno natural o tecnológico que altera el normal
desenvolvimiento de las actividades de la zona afectada.
GESTIóN DE DESASTRE: Conjunto de conocimientos, medidas, acciones y
procedimientos, que conjuntamente con el uso racional de recursos humanos y
materiales, se orientan al planeamiento, organización, dirección y control de actividades
relacionadas con la prevención, la respuesta y la reconstrucción.

71

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

GESTIóN DEL RIESGO: Aplicación sistemática de administración de políticas,
procedimientos y prácticas de identificación de tareas, análisis, evaluación, tratamiento
y monitoreo de riesgos. La tarea general de la gestión del riesgo debe incluir tanto
la estimación de un riesgo particular como una evaluación de cuán importante es
(identificación del peligro, análisis de vulnerabilidad y evaluación/estimación del riesgo).
GESTIóN DEL RIESGO DE DESASTRE (EIRD, 2004): Conjunto de decisiones
administrativas, de organización y conocimientos operacionales desarrollados por
sociedades y comunidades para implementar políticas, estrategias y fortalecer sus
capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales
y tecnológicos consecuentes. Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo
medidas estructurales y no-estructurales para evitar (prevención) o limitar (mitigación y
preparación) los efectos adversos de los desastres

INDECI (Instituto Nacional de Defensa Civil): Organismo central, rector y conductor
del SINADECI, encargado de la organización de la población, coordinación, planeamiento
y control de las actividades de Defensa Civil.
MITIGACIóN: Reducción de lo efectos de un desastre, principalmente disminuyendo la
vulnerabilidad. Las medidas de prevención que se toman a nivel de ingeniería, dictado de
normas legales, la planificación y otros, están orientados a la protección de vidas humanas,
de bienes materiales y de producción contra desastres de origen natural, biológicos y
tecnológicos.
PELIGRO: Probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural o tecnológico
potencialmente dañino, para un periodo específico y una localidad o zonas desconocidas.
Se identifica, en la mayoría de los casos, con el apoyo de la ciencia y tecnología
PREPARACIóN: Planificación de acciones para las emergencias, el establecimiento
de alertas y ejercicios de evacuación para una respuesta adecuada (rápida y oportuna)
durante una emergencia o desastre
PREVENCIóN: Conjunto de actividades y medidas diseñadas para proporcionar
protección permanente contra los efectos de un desastre. Incluye entre otras, medidas de
ingeniería (construcciones sismorresistentes, protección ribereña y otras) y de legislación
(uso adecuado de tierras, del agua, sobre ordenamiento urbano y otras)
RECONSTRUCCIóN: Recuperación del estado pre-desastre, tomando en cuenta las
medidas de prevención necesarias y adoptadas de las lecciones dejadas por el desastre.
REDUCCIóN DEL RIESGO DE DESASTRE (EIRD, 2004): El marco conceptual referente
a la reducción del riesgo de desastres se compone de los siguientes campos de
acción: evaluación del riesgo, incluyendo análisis de vulnerabilidad, así como análisis y

72

glosario

monitoreo de amenazas; concientización para modificar el comportamiento; desarrollo
del conocimiento, incluyendo información, educación y capacitación e investigación;
compromiso político y estructuras institucionales, incluyendo organización, política,
legislación y acción comunitaria; aplicación de medidas incluyendo gestión ambiental,
prácticas para el desarrollo social y económico, medidas físicas y tecnológicas,
ordenamiento territorial y urbano, protección de servicios vitales y formación de redes
y alianzas.; sistemas de detección y alerta temprana incluyendo pronóstico, predicción,
difusión de alertas, medidas de preparación y capacidad de enfrentar.
REHABILITACIóN: Acciones que se realizan inmediatamente después del desastre.
Consiste fundamentalmente en la recuperación temporal de los servicios básicos (agua,
desagüe, comunicaciones, alimentación, y otros) que permitan normalizar las actividades
en la zona afectada por el desastre. Es parte de la Respuesta ante una emergencia.
SINADECI (Sistema Nacional de Defensa Civil): Conjunto interrelacionado de
organismos del sector publico y no publico, normas; recursos y doctrinas; orientados a la
protección de la población en caso de desastres de cualquier índole u origen; mediante la
prevención de danos, prestando ayuda adecuada hasta alcanzar las condiciones básicas
de rehabilitación, que permitan el desarrollo continuo de las actividades de la zona.
SISTEMA DE ALERTA TEMPRANA (SAT): Provisión de información oportuna y eficaz
a través de instituciones identificadas, que permiten a individuos expuestos a una
amenaza, la toma de acciones para evitar o reducir su riesgo y su preparación para
una respuesta efectiva. Los SAT incluyen tres elementos: conocimiento y mapeo de
amenazas, monitoreo y pronóstico de eventos inminentes, proceso y difusión de alertas
comprensibles a las autoridades políticas y población, así como adopción de medidas
apropiadas y oportunas en respuesta a tales alertas
VARIABILIDAD CLIMáTICA: Variaciones en el estado medio y otros datos estadísticos
del clima en todas las escalas temporales y espaciales
VULNERABILIDAD: Grado de resistencia y/o exposición de un elemento o conjunto de
elementos frente a la ocurrencia de un peligro
RESILIENCIA (EIRD 2004): Es la capacidad de un sistema, comunidad o
sociedad potencialmente expuesto a amenazas para adaptarse, resistiendo
o cambiando, con el fin de alcanzar o mantener un nivel aceptable en su
funcionamiento y estructura. Viene determinada por el grado en que el sistema
social es capaz de organizarse para incrementar su capacidad de aprender de desastres
pasados a fin de protegerse mejor en el futuro y mejorar las medidas de reducción de
los riesgos.

73

bibliografía

bibliografía
DFID, Hojas Orientativas sobre los medios de vida sostenibles, DFID, 1999,
www.livelihoods.org/info/guidance_sheets_rtfs/SP-GS1.rtf, (9/12/08)
ESTRATEGIA INTERNACIONAL PARA LA REDUCCION DE LOS DESASTRES (EIRD),
Terminología: Términos principales relativos a la reducción del riesgo de desastres, EIRD,
Naciones Unidas, 2004, http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm, (9/12/08)
HERZER H y GUREVICH R, “Degradación y desastre: parecidos y diferentes. Tres casos
argentinos para pensar y algunos dudas para plantear”en Ciudades en riesgo: degradación
ambiental, riesgos urbanos y desastres, FERNANDEZ, LA RED, USAID, LIMA, 1996
INDECI, Manual Básico para la estimación del riesgo, INDECI, Lima, Perú, 2006
INDECI, Manual de Conocimientos Básicos para Comité de Defensa Civil y Oficinas de
Defensa Civil, INDECI, Lima, Perú, Versión 5, 2009
LAVELL A, “Vulnerabilidad social: una contribución a la espe cificación de la noción y
sobre las necesidades de investigación en pro de la reducción del riesgo” in Seminario
Internacional sobre Nuevas Perspectivas en la Investigación Certifica y Técnica para
la Atención y Prevención de Desastres – INDECI – Perú - 24-26 de noviembre 2004,
http://www.ifeanet.org/biblioteca/result.php?descriptor=Catastrophe%20naturelle,
(05/12/2008)
LAVELL A, “Sobre la gestión del Riesgo: Apuntes hacia una definición”, in CEPRODE,
http://www.ceprode.org.sv/staticpages/pdf/spa/doc15036/doc15036.htm (05/12/2008)
TWIGG J, Características de una comunidad resiliente antes los desastres Nota Guía, in
Hazard Research Center, 2007, http://www.benfieldhrc.org/disaster_studies/projects/
communitydrrindicators_drr_indicadors_index.htm, (9/10/12)
WILCHES-CHAUX G, “La vulnerabilidad global”, in Los desastres no son naturales, LA
RED, 1993, www.crid.or.cr/digitalizacion/pdf/spa/doc4083/doc4083.htm , (11/12/08)

WEB
www.indeci.gob.pe • http://bvpad.indeci.gob.pe/html/es/home.html
http://www.caprade.org/caprade/index.php • http://www.eird.org/

75

anexos

Anexo Nº1
gestión de riesgos / normativa internacional

OBJETO DE LA NORMA

TEMA CLAVE

Resolución Nº 44-236, Asamblea General de las Naciones Unidas, 1989
Se estableció el Programa
Internacional “Decenio
Internacional para la Reducción
de los Desastres Naturales”
(DIRDN)

El DIRDN buscaba promover a nivel global el conocimiento sobre la
prevención y atención de desastres con énfasis en la aplicación de la ciencia
y tecnología, y mejorar la capacidad de cada país para la reducción de los
riesgos y adoptar sistemas de alerta regional, nacional y local, contando con
la ayuda de la cooperación internacional (1/01/90 – 21/12/99)

I Conferencia Mundial sobre la reducción de los desastres. Naciones Unidas, 1994
Adopción de La Estrategia de
Yokohama para un mundo
más seguro: directrices para
la prevención de los desastres
naturales, la preparación
para casos de desastre y la
mitigación de sus efectos y su
Plan de Acción

Orientación para reducir los riegos de desastres y sus impactos en las
cinco esferas siguientes: 1. Gobernanza (marcos institucionales, jurídicos y
normativos), 2. Identificación, evaluación y vigilancia de los riesgos y alerta
temprana; 3. Gestión de los conocimientos y educación; 4. Reducción de los
factores de riesgos subyacentes; 5. Preparación para una respuesta eficaz y
una recuperación efectiva

Resolución A/54/497 (22/12/199) y 56/195 (22/12/12001), Asamblea General de Naciones Unidas

Aplicación Estrategia Internacional para la Reducción de los
Desastres (EIRD)

La EIRD buscará habilitar a las sociedades para resistir ante los peligros
naturales y desastres tecnológicos y ambientales para reducir las pérdidas
ambientales, humanas, económicas y sociales. Esta visión podrá realizar
cuatro objetivos: 1.Incrementar la concienciación pública; 2. Alcanzar compromisos con autoridades públicas; 3. Estimular la formación de sociedades
interdisciplinarias e intersectoriales y ampliar la creación de redes sobre
reducción de los riesgos; 4. Mejorar el fomento del conocimiento científico
relacionado con las causas y los efectos de los peligros naturales, y desastres
ambientales y tecnológicos

Decisión 529 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (2002)

Creación del Comité Andino
para la prevención y atención
de desastres (CAPRADE)

El CAPRADE tiene por objeto de contribuir a la reducción del riesgo y del
impacto de los desastres naturales y antrópicos que puedan producirse en
el territorio de la Subregión Andina, a través de la coordinación y promoción de políticas, estrategias y planes, y la promoción de actividades en la
prevención, mitigación, preparación, atención de desastres, rehabilitación y
reconstrucción, así como mediante la cooperación y asistencia mutuas y el
intercambio de experiencias en la materia.

77

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

II Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, 2005

Marco de Acción de Hyogo
para 2005-2015: Aumento de
la resiliencia de las Naciones y
comunidades ante los desastres

Prioridades de acción
1. Garantizar que la reducción del riesgo de desastres sea una prioridad
2. Identificar, evaluar y monitorear los riesgos de desastres y mejorar las
alertas tempranas
Conocer el riesgo y tomar medidas.
3. Utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para crear una
cultura de seguridad y resiliencia a todos los niveles
4. Reducir los factores de riesgos subyacentes
5. Fortalecer la preparación en caso de desastre para asegurar una respuesta
eficaz a todo nivel
Temas transversales: enfoque para abordar múltiples amenazas, perspectiva de género y diversidad cultural, participación comunitaria y de
voluntarios, desarrollo de las capacidades y transferencia de tecnología

anexos

ANEXO Nº 2
Gestión de Riesgos / Normativa Nacional

OBJETO DE LA NORMA

TEMA CLAVE

Decreto Legislativo N° 19338, 29/03/1972 (y sus modificatorias y ampliatorias)

Ley del Sistema Nacional de
Defensa Civil

Art. 1º. Créase el Sistema Nacional de Defensa Civil como parte integrante de la
Defensa Nacional
Artículo 2º. Son objetivos del SINADECI: a) Prevenir daños, evitándolos o
disminuyendo su magnitud; b) Proporcionar ayuda y encauzar a la población
para superar las circunstancias del desastre o calamidad; c) Asegurar la rehabilitación de la población afectada; d) Concientizar a la población en el rol de
la Defensa Civil y su participación en ella; y, e) Asegurar, además, en cualquier
caso, las condiciones que permitan el desenvolvimiento ininterrumpido de las
actividades del país
Art. 5º. El Instituto Nacional de Defensa Civil es el Organismo central, rector y
conductor del Sistema Nacional de Defensa Civil, encargado de la organización
de la población, coordinación, planeamiento y control de las actividades de
Defensa Civil.

Decreto Supremo N° 005-88-SGMD, 12/05/1988 (y sus modificatorias y ampliatorias)

Reglamento de la Ley del
Sistema de Defensa Civil

Art. 1º. El Sistema de Defensa Civil es el conjunto interrelacionado de organismos del Sector Público y no Público, normas, recursos y doctrinas; orientados a
la protección de la población en caso de desastres de cualquier índole u origen;
mediante la prevención de daños, prestando ayuda adecuada hasta alcanzar
las condiciones básicas de rehabilitación, que permitan el desarrollo continuo
de actividades de la zona. Actúa en concordancia con la política y planes de la
Defensa Nacional.
Art. 13º. Conforme a la Ley, es obligatorio que cada Organismo del Sector
Público se ejerza la función de Defensa Civil.
Art. 26º. Ocurrido un desastre o calamidad, el respectivo Comité de Defensa
Civil de la zona afectada establece la movilización inmediata de los recursos
disponibles en su jurisdicción, para eliminar o disminuir los riesgos y ayudar a
los damnificados. Si fueran insuficientes recurrirá a localidades aledañas o a los
Comités Provincial, Departamental o Regional sucesivamente.
Art. 30º. El INDECI tiene la capacidad para intervenir directamente en desastres
de gran magnitud ya sea por la gravedad de los daños, su probable extensión,
probable repetición de riesgos, el mayor espacio territorial que abarque,
cuando hubieran desbordado las posibilidades regionales de atenuarlo o por
inminente incomunicación.

Decreto Supremo Nº 036-DE/SG, 23/11/1989
Plan Nacional de Defensa
Civil

78

Art. 1º. Aprobación del Plan Nacional de Defensa Civil

79

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

Decreto Supremo 081-2002-PCM, 15/08/2002
Comisión Multisectorial de
Prevención y Atención de
Desastres

Art. 1º. Créase la Comisión Multisectorial de Prevención y Atención de Desastres, generados por fenómenos de origen natural o tecnológico, encargada de
coordinar, evaluar, priorizar y supervisar las medidas de prevención de daños,
atención y rehabilitación en las zonas del país que se encuentren en peligro
inminente o afectados por desastres de gran magnitud

anexos

ANEXO Nº 3
Marco legal Plan Desarrollo Concertado y Presupuesto Participativo

Ley marco de modernización y de la gestión del Estado Nº 27658

Decreto Supremo Nº 001-A-2004-DE-SG, 15/01/2004

Aprobación Plan Nacional
de Prevención y Atención de
Desastres

Art. 1º. Aprobación del Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres 17
Art. 2º. Disponer que los Planes Sectoriales y Regionales, derivados del Plan
Nacional de Prevención y Atención de Desastres sean aprobados mediante
Resolución Suprema de cada Sector comprometido y mediante Ordenanza Regional, en un plazo de 30 y 60 días naturales, respectivamente. El contenido de
los mismos tendrá carácter prioritario para su inclusión en el correspondiente
Plan Estratégico Institucional

Decreto Supremo Nº 074-2009- PCM 17/11/2009
Lineamientos Generales
para la implementación del
mecanismo de Alerta Permanente para la atención de
emergencias, en los órganos
del Sistema Nacional de
Defensa Civil.

80

Art 2 Definición de Alerta Permanente
Art 3 Responsabilidades en los niveles de Gobierno

Establecer los principios y
la base legal para iniciar el
proceso de modernización
de la gestión del Estado, en
todas sus instituciones e
instancias.

Art. 5º. Principales acciones:
b. Concertación, con la participación de la sociedad civil y las fuerzas políticas, diseñando una visión compartida y planes multianuales, estratégicos y
sustentables
Art. 9º. El ciudadano tiene el derecho de participar en los procesos de
formulación presupuestal, fiscalización, ejecución y control de la gestión del
Estado, mediante los mecanismos que la normatividad establezca.

Ley de Bases de Descentralización Nº 27783

Desarrolla el contenido
de la Constitución Política
sobre descentralización,
que regula la estructura
y organización del Estado
en forma democrática,
descentralizada y
desconcentrada,
correspondiente al Gobierno
nacional, gobiernos
regionales y gobiernos
locales. Asimismo, define
las normas que regulan
la descentralización
administrativa, económica,
productiva, financiera,
tributaria y fiscal.

Art. 17º. Participación ciudadana.
Los gobiernos regionales y locales están obligados a promover la participación
ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo
y presupuestos, y en la gestión pública.
Art. 18º. Planes de desarrollo
El Poder Ejecutivo elabora y aprueba los planes nacionales y sectoriales de
desarrollo, teniendo en cuenta la visión y orientaciones nacionales y los planes
de desarrollo de nivel regional y local que garanticen la estabilidad macroeconómica.
Art. 19º. Presupuesto nacional descentralizado.
19.1 El presupuesto anual de la República es descentralizado y participativo.
Art. 20º. Presupuestos regionales y locales.
20.1 Los gobiernos regionales y locales se sustentan y rigen por presupuestos
participativos anuales como instrumentos de participación y gestión, los
mismos que se formulan e ejecutan de acuerdo a ley y en concordancia con los
planes de desarrollo concertados.

81

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Ley Nº 27867

Establece y norma la
estructura, organización,
competencias y funciones
de los gobiernos regionales.
Define la organización
democrática, descentralizada y desconcentrada del
gobierno regional conforme
a la Constitución y a la Ley
de Bases de la Descentralización.

Art. 8º. Principios rectores de las políticas y la gestión regional.
La gestión regional desarrollará y hará uso de instancias y estrategias concretas
de participación ciudadana en las fases de formulación, seguimiento, fiscalización y evaluación de la gestión del gobierno y de la ejecución de los planes,
presupuestos y proyectos regionales.
Art. 9º. Competencias constitucionales:
b) Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil.
Art. 15º. Atribuciones del Consejo Regional.
b) Aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo,
concordante con el Plan Nacional de Desarrollo y buscando articulaciones entre
zonas urbanas y rurales, concertadas con el Consejo de Coordinación Regional.
c. Aprobar el Plan Anual y el Presupuesto Regional Participativo, en el marco
del Plan de Desarrollo Regional Concertado y de conformidad con la Ley de
Gestión Presupuestaria del Estado y a las leyes anuales del Presupuesto General
de la República y la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal.
Incluir articulo 61

Ley Orgánica de Municipalidades Ley Nº 27972

Establece normas sobre la
creación, origen, naturaleza,
autonomía, organización,
finalidad, tipos, competencias, clasificación y régimen
económico de las municipalidades; también sobre
la relación entre ellas y con
las demás organizaciones
del Estado y las privadas, así
como sobre los mecanismos
de participación ciudadana y
los regímenes especiales de
las municipalidades.

82

Art. 9º Atribuciones del Concejo Municipal
1. Aprobar los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el Presupuesto
Participativo,
2. Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que
identifique las áreas urbanas y de expansión urbana; las áreas de protección o
de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental declaradas conforme a ley.
3. Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema
de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes específicos sobre la base del Plan de Acondicionamiento
Territorial.

anexos

Instructivo Nº 002-2008-EF/76.01
Establecer mecanismos y
pautas para el desarrollo
del proceso del Presupuesto
Participativo en los Gobiernos Regionales y Locales
(provincial y distrital) en el
marco de la Ley del Presupuesto Participativo.,

Anexo 15 Glosario de términos
a) Proceso participativo.- Es el conjunto de acciones conducentes al desarrollo y
formulación de instrumentos de gestión para el desarrollo regional y local que
incluyen la participación de la sociedad.

Ley Nº 29298 que modifica la Ley Nº 28056, Ley marco del Presupuesto Participativo
Articulo único
Se modifican los artículos
4to, 5to, 6to y 7mo de la
Ley Marco del Presupuesto
Participativo

Art. 6º. Fases del proceso participativo
El proceso participativo tiene las siguientes fases:
1) Preparación
2) Concertación
3) Coordinación entre los niveles de gobierno
4) Formalización

D.S 142-2009-EF Reglamento de la Ley Nº 28056 - Ley Marco del Presupuesto Participativo.
Regular el proceso del
Presupuesto Participativo de
acuerdo a lo establecido en
la Ley 28056-Ley Marco del
Presupuesto Participativo y
su modificatoria Ley 29298

Artículo 2º. El proceso de presupuesto participativo es un proceso que fortalece
las relaciones Estado-Sociedad, mediante el cual se definen las prioridades sobre las acciones o proyectos de inversión a implementar en el nivel de Gobierno
Regional o Loca, con la participación de la sociedad organizada, generando
compromisos de todos los agentes participantes para la consecución de los
objetivos estratégicos.

Art. 53º. Presupuesto de los Gobiernos Locales
Las municipalidades se rigen por
presupuestos participativos anuales como instrumentos de administración y
gestión, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan conforme a la ley de la
materia y en concordancia con los planes de desarrollo concertado de su jurisdicción. El presupuesto participativo forma parte del sistema de planificación.
Las municipalidades, conforme a las atribuciones que le confiere el artículo
197º de la Constitución, regulan la participación vecinal en la formulación de
los presupuestos participativos.

83

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

anexos

ANEXO Nº 5
Vulnerabilidad Física

ANEXO Nº 4
Vulnerabilidad Ambiental y Ecológica

nivel de vulnerabilidad

nivel de vulnerabilidad
variable
variable

VM

VA

VMA

< 25%

26 a 50%

51% a 75%

76% a 100%

Niveles de
temperatura
al promedio
normales

Niveles de
temperatura
ligeramente
superior al
promedio normal

Composición
y calidad del
aire y del agua

Sin ningún grado
de contaminación

Con un nivel
moderado de
contaminación

Alto grado de
contaminación

Nivel de contaminación
no apto

Condiciones
ecológicas

Conservación
de los recursos
naturales,
crecimiento
poblacional
planificado, no
se practica la
deforestación y
contaminación

Nivel moderado de
explotación de los
recursos naturales,
ligero crecimiento
de la población
y del nivel de
contaminación

Alto nivel de
explotación de los
recursos naturales,
incremento de
la población
y del nivel de
contaminación

Explotación indiscriminada
de recursos naturales,
incremento de la población
fuera de la planificación,
deforestación y
contaminación

Condiciones
atmosféricas

VB (Vulnerabilidad baja)

84

VB

VM (Vulnerabilidad media)

Niveles de
temperatura
superiores al
promedio normal

VA (Vulnerabilidad alta)

Niveles de temperatura
superiores estables al
promedio normal

VB

VM

VA

VMA

< 25%

26 a 50%

51% a 75%

76% a 100%

Material de
construcción
utilizada en
viviendas

Estructura
sismorresistente con
adecuada técnica
constructiva

Estructura de
concreto, acero
o madera, sin
adecuada técnica
constructiva

Estructuras de
adobe, piedra
o madera,
sin refuerzos
estructurales

Estructuras de adobe
caña y otros de menor
resistencia, en estado
precario

Localización de
viviendas (*)

Muy alejada > 5 Km

Medianamente
cerca 1 - 5 Km

Cercana 0.2 - 1 Km

Muy cercana 0.2 - 0 Km

Características
geológicas,
calidad y tipo
de suelo

Zonas sin fallas
ni fracturas,
suelos con buenas
características
geotécnicas

Zona ligeramente
fracturada, suelos
de mediana
capacidad portante

Zona
medianamente
fracturada,
suelos con
baja capacidad
portante

Zona muy fracturada,
fallada, suelos
colapsables (relleno,
mapa freática alta
con turba, material
inorgánico, etc.)

Leyes
existentes

Con leyes
estrictamente
cumplidas

Con leyes
medianamente
cumplidas

Con leyes sin
cumplimiento

Sin ley

(*) Es necesario especificar la distancia, de acuerdo a la ubicación del tipo de vulnerabilidad

VMA (Vulnerabilidad muy alta)

85

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

anexos

ANEXO Nº 6
Vulnerabilidad Económica
nivel de vulnerabilidad
variable

Actividad
económica

VB

VM

VA

VMA

< 25%

26 a 50%

51% a 75%

76% a 100%

Alta productividad
y recursos bien
distribuidos.
Productos para el
comercio exterior o
fuera de la localidad

Medianamente
productiva y
distribución regular
de los recursos.
Productos para el
comercio interior, a
nivel local

Escasamente
productiva y
distribución
deficiente de
los recursos.
Producto para el
autoconsumo.

Sin productividad y
nula distribución de
recursos

Acceso al
mercado
laboral

Oferta laboral >
demanda

Oferta laboral =
demanda

Oferta laboral <
demanda

No hay oferta laboral

Nivel de
ingresos

Alto nivel de
ingresos

Suficiente nivel de
ingresos

Nivel de ingresos
que cubre
necesidades básicas

Ingresos inferiores
para cubrir
necesidades básicas

Situación
de pobreza
o desarrollo
humano

Población sin
pobreza

Población con
menor porcentaje de
pobreza

Población con
pobreza mediana

Población con pobreza
total o extrema

variable

ANEXO Nº 8
Vulnerabilidad Científica Y Tecnológica
nivel de vulnerabilidad
VB
VM
VA
< 25%
26 a 50%
51% a 75%

VMA
76% a 100%

Existencia de
trabajos de
investigación
sobre desastres
naturales en la
localidad

La totalidad de los
peligros naturales
fueron estudiados

La mayoría de los
peligros naturales
fueron estudiados

Existen pocos
estudios de los
peligros naturales

Existencia de
instrumentos
para medición
(sensores) de
fenómenos
completos

Población totalmente
instrumentada

Población
parcialmente
instrumentada

Población con
Población sin
escasos instrumentos instrumentos

No existen estudios
de ningún tipo de los
peligros

Conocimiento
Conocimiento
Conocimiento total de
sobre la existencia
parcial de los
los estudios existentes
de estudios
estudios

Mínimo
conocimiento de los
estudios existentes

No tienen
conocimiento de los
estudios

La población
cumple las
conclusiones y
recomendaciones

Se cumple en
mínima proporción
las conclusiones y
recomendaciones

No cumplen las
conclusiones y
recomendaciones

La totalidad de la
población cumple
las conclusiones y
recomendaciones

La mayoría de la
población cumple
las conclusiones y
recomendaciones

ANEXO Nº 7
Vulnerabilidad Política Institucional
nivel de vulnerabilidad
variable

86

VB

VM

VA

VMA

< 25%

26 a 50%

51% a 75%

76% a 100%

Autonomía local

Total autonomía Autonomía parcial Escasa autonomía No existe autonomía

Liderazgo político

Aceptación y
respaldo total

Aceptación y
respaldo parcial

Aceptación
y respaldo
minoritario

No hay aceptación ni respaldo

Participación
ciudadana

Participación
total

Participación
mayoritaria

Participación
minoritaria

No hay participación

Coordinación de
acciones entre
autoridades locales
y funcionamiento
del CDC

Permanente
coordinación y
activación del
CDC

Coordinaciones
esporádicas

Escasa
coordinación

No hay coordinación
inexistencia CDC

87

GUIA PARA LA PLANIFICACION DEL
DESARROLLO LOCAL

Anexo N° 9

88

Dpto.

Provincia

Distrito

Nombre

Cargo

Ica

Pisco

San Clemente

Cleto Marcelino Rojas

Alcalde

Ica

Ica

Yauca del Rosario

Pelagio Ramos

Alcalde

Ica

Chincha

Chavin

Juan Peve Chuqispuma

Teniente Alcalde

Lima

Cañete

Cerro Azul

Juana Rosa Raspa De Pain

Alcaldesa

Lima

Cañete

Lunahuaná

Ovidio Espinoza Escajadillo

Alcalde

Lima

Cañete

Quilmaná

Celestino Yactayo Villalobos

Alcalde

Lima

Cañete

Nuevo Imperial

Jorge Alberto Garcia Quispe

Alcalde

Ica

Ica

San Jose de los Molinos

Félix Escobar Huamancayo

Alcalde

Ica

Ica

Salas Guadalupe

Juan Carlos Quuijandria

Alcalde

Ica

Ica

Pachacutec

Angel Adrián Palomino Ramos

Alcalde

Ica

Pisco

Humay

Claudio Pillaca Cajamarca

Alcalde

Ica

Ica

Los Aquijes

Ena Pilar Mejía Ramirez

Regidora

Ica

Chincha

Sunampe

Carmen Hernandez de Tasayco

Regidora

Ica

Chincha

Grocio Prado

Nancy Nolasco Arias

Regidora

Ica

Chincha

Chincha Alta

Juan Yataco Bautista

Regidor

Lima

Cañete

San Luis

Paulino Arturo Antezana Urbina

Alcalde

Lima

Pisco

Pisco provincia

Raul Felipe Doroteo Carbajo

Regidor

Lima

Pisco

Huancano

Julio Aurelio Rojas Ñañez

Alcalde

Ica

Pisco

Tupac Amaru Inca

Tomas Villanueva Andia Crisóstomo

Alcalde

Ica

Ica

La Tinguiña

Rubén Ananías Velásquez

Alcalde

Ica

Chincha

Pueblo Nuevo

Lucio Juarez Ochoa

Alcalde

Ica

Chincha

Tambo de Mora

Dominfo Farfán Gonzalez

Alcalde

Ica

Ica

Pueblo Nuevo

Julio Fredi Condori Flores

Alcalde

Lima

Cañete

Asia

Félix Dulanto Quispe Manco

Teniente Alcalde

Lima

Yauyos

Catahuasi

Ubaldo Javier Flores Vilchez

Regidor

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