Está en la página 1de 20

LA REFORMA DEL ESTADO AUTONMICO

Javier PREZ ROYO*


SUMARIO: I. Introduccin: necesidad de revisar la interpretacin que se ha venido haciendo del proceso de construccin
del Estado autonmico. II. La estructura del Estado en la
Constitucin. III. Coherencia en el desarrollo inicial de la voluntad constituyente. IV. La quiebra de la coherencia. V. La
reforma de la Constitucin. VI. El fin del principio dispositivo. VII. Las reformas estatutarias o la confirmacin de la estructura del Estado.

I. INTRODUCCIN: NECESIDAD DE REVISAR LA INTERPRETACIN


QUE SE HA VENIDO HACIENDO DEL PROCESO DE CONSTRUCCIN
DEL ESTADO AUTONMICO

La interpretacin de la estructura polticamente descentralizada del Estado que se ha construido en estos casi tres ltimos decenios a partir del reconocimiento del derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que componen Espaa y del establecimiento de las condiciones y
lmites para su ejercicio en la Constitucin de 1978, ha descansado en
dos tesis, complementarias la una de la otra, que han sido aceptadas de
manera prcticamente unnime por la doctrina: la tesis de la desconstitucionalizacin de la estructura del Estado y la tesis del principio dispositivo. Dado que el Constituyente no defini la estructura del Estado
y dej abierto un abanico de posibilidades, sera a travs del ejercicio del
derecho a la autonoma puesto a disposicin de los titulares del mismo,
como ocurre por lo dems con todos los derechos que se reconocen constitucionalmente, como se habra acabado definiendo dicha estructura.
* Profesor de Derecho Constitucional, Espaa.

209

210

JAVIER PREZ ROYO

Ambas tesis han sido herramientas sumamente tiles para orientarnos


en la situacin de desconcierto en que se encontraba la sociedad espaola en el momento de la transicin a la democracia, que formalmente
se cierra con la aprobacin de la Constitucin, pero que materialmente se
prolonga por algn tiempo, en especial por lo que respecto al segundo
gran problema constituyente que tena que resolver la sociedad espaola,
el de la alternativa al Estado unitario y centralista heredado de nuestra historia constitucional e incluso de la ltima preconstitucional, se refiere.
Es cierto que en la Constitucin no hay una voluntad constituyente inequvocamente expresada sobre cul debe ser la estructura del Estado y que
esa imprecisin constituyente tuvo que ser precisada mediante la aprobacin de los estatutos de autonoma de las distintas nacionalidades y regiones en el momento de constituirse en comunidades autnomas. De ah que
la estructura del Estado est definida por lo que comnmente denominamos bloque de la constitucionalidad, integrado por la Constitucin y los
estatutos de autonoma de las diecisiete comunidades autnomas y de las
dos ciudades autnomas. La imprecisa voluntad constituyente inicial habra sido complementada por las precisas voluntades estatuyentes autonmicas ulteriores. Al disponer de su derecho a la autonoma, al hacer uso
del llamado principio dispositivo, las nacionalidades y regiones habran
concretado la voluntad constituyente insuficientemente formulada, es decir, habran subsanado la desconstitucionalizacin de la estructura del
Estado en que incurri el Constituyente de 1978.
Esta interpretacin tiene la ventaja de que permite dar razn, a partir
de la Constitucin y sin violentarla formalmente, del proceso de construccin del Estado autonmico, pero tiene el inconveniente de que no se
ajusta a lo que realmente ha ocurrido. Es lo que voy a intentar argumentar en las pginas que siguen.
En mi opinin, para entender lo que realmente ha ocurrido en el proceso de construccin del Estado autonmico hasta hoy, y para entender
las actuales reformas estatutarias, hay que revisar la interpretacin que
hemos venido haciendo del mismo y corregirla a partir de las siguientes
bases:
En la Constitucin hay una opcin claramente formulada por una
forma de estructura del Estado. No hay una definicin completamente cerrada, pero s hay una opcin por una determinada forma
de descentralizacin poltica.

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

211

Dicha opcin en el proceso inicial de puesta en marcha de la


Constitucin se desarrolla de manera coherente nicamente mediante la aprobacin de los estatutos vasco y cataln.
La coherencia empieza a quebrar en la negociacin parlamentaria
del estatuto gallego inmediatamente despus de que se hubiera
producido la negociacin de los estatutos vasco y cataln, y quiebra definitivamente en el referndum de ratificacin de la iniciativa autonmica de Andaluca, celebrado el 28 de febrero de 1980.
La opcin de la Constitucin es reformada mediante los pactos
autonmicos de 1981. Los pactos autonmicos no se limitaron a
interpretar la Constitucin dentro de las posibilidades que sta
ofreca, sino que supusieron una reforma de la misma. Reforma
que se extendi de manera completamente inequvoca a un solo
punto, pero que era el punto decisivo, porque supona el punto de
apoyo para toda la construccin ulterior, en la que se modificaba
con carcter general la opcin del Constituyente.
A partir de ese momento, el llamado principio dispositivo deja de
jugar materialmente casi cualquier papel en la construccin de la
estructura del Estado.
Las actuales reformas estatutarias vienen a confirmar la reforma
de 1981 de la estructura del Estado definida en la Constitucin.
No estamos, pues, ante una reforma de la estructura del Estado, sino ante una confirmacin de dicha estructura, pero no de la definida constitucionalmente, sino de la revisada tras el terremoto del
referndum andaluz del 28 de febrero de 1980.
II. LA ESTRUCTURA DEL ESTADO EN LA CONSTITUCIN
Hemos tendido a decir, y me incluyo en la tendencia, que el Constituyente espaol de 1977-1978 no saba qu quera respecto de la estructura
del Estado; que saba la que no quera e incluso lo que no poda querer, el
Estado unitario y centralista, pero que no saba lo que quera y de ah el que
no fuera capaz de definir la estructura del Estado en la Constitucin.
Sin embargo, repasando el iter constituyente y el propio texto constitucional, es difcil mantener dicha tesis. De la confrontacin del primer
Proyecto de Constitucin, publicado en el Boletn Oficial de las Cortes
(BOC) el 5 de enero de 1978, con las reelaboraciones sucesivas por la

212

JAVIER PREZ ROYO

propia Ponencia Constitucional, por la Comisin Constitucional del Congreso de los Diputados, el Pleno del Congreso y por la Comisin de
Constitucin y el Pleno del Senado as como con el texto definitivo, resulta clara una manifestacin de voluntad constituyente respecto de la estructura del Estado. Una manifestacin de voluntad que el constituyente
no se atreve a imponer con todas sus consecuencias en el texto definitivo
de la Constitucin, porque ingenuamente pens que poda alcanzar el
mismo resultado de una manera oblicua, facilitando, por un lado, el acceso a la autonoma por una va, la de los artculos 151 y 152 de la Constitucin, a los territorios que hubieran plebiscitado estatutos de autonoma
durante la Segunda Repblica y dificultando, por otro, dicho acceso de
una manera que se consideraba prcticamente insuperable a todos los dems. El Constituyente no impona de manera completamente insuperable
un ejercicio diferenciado del derecho a la autonoma a los primeros y a
los segundos, pero casi lo impona, es decir, manifestaba una preferencia
clara por una estructura del Estado, en la que tres comunidades autnomas
(Pas Vasco, Catalua y Galicia) ejerceran el derecho a la autonoma de
manera claramente diferenciado respecto de las dems.
Esto es perfectamente demostrable con una interpretacin histrica
del texto constitucional. El punto de partida del Constituyente, el primer
proyecto de Constitucin, fue, justamente, el opuesto al que se acabara
imponiendo en el texto definitivo.
En el primer Proyecto de Constitucin haba una definicin clara de la
estructura del Estado, que puede ser sintetizada en los siguientes puntos:
La decisin constitucionalmente conformadora de la estructura del
Estado del artculo 2o. estaba formulada en trminos mucho ms
sencillos que la decisin que definitivamente figurara en el texto
definitivo de la Constitucin. El artculo 2o. del proyecto se limitaba a establecer el principio de unidad poltica del Estado y a reconocer el derecho a la autonoma de una manera clara y precisa: La
Constitucin se fundamenta en la unidad de Espaa y la solidaridad
entre sus pueblos y reconoce el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran. No hay ninguna de las reservas que en el texto definitivo se expresaran, de manera implcita
pero muy expresiva, sobre los posibles efectos disgregadores del
ejercicio del derecho a la autonoma.

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

213

Se diferenciaba en la ubicacin de la Constitucin la autonoma


municipal y la provincial de la autonoma regional/nacional, figurando las primeras en el ttulo V, dedicado al gobierno y la administracin (artculo 105), mientras que a la segunda estaba dedicado
en exclusiva el ttulo VIII.
El proyecto contemplaba un acceso generalizado e indiferenciado
a la autonoma por todos los territorios que se constituyeran en comunidades autnomas: haba una nica va de acceso a la autonoma (artculo 129); una nica forma de elaboracin del estatuto de
autonoma (artculo 131); una misma arquitectura institucional para todas las comunidades autnomas (artculos 132-136); un nico
sistema de distribucin de competencias entre el Estado y las comunidades autnomas (artculos 137-140); un mismo sistema de
control de los actos de los rganos de las comunidades autnomas
(141); y un mismo sistema de financiacin (artculos 145-148). En
el Proyecto de Constitucin se contemplaba un Estado territorializado por completo en comunidades autnomas (territorios autnomos los denominaba), que ejerceran en condiciones de igualdad
un derecho a la autonoma de naturaleza inequvocamente poltica,
ya que en todos los momentos de ejercicio del derecho a la autonoma el Proyecto optaba por la respuesta que despus quedara
recogida en los artculos 151 y 152 de la Constitucin.
Esta definicin de la estructura del Estado se completaba con el
diseo de un Senado integrado casi por completo por senadores
autonmicos designados por las Asambleas Legislativas de los
Territorios Autnomos (artculo 60).
El primer proyecto de Constitucin defina, pues, con precisin la estructura del Estado espaol, ya que estableca, en primer lugar, de manera inequvoca que las condiciones de ejercicio del derecho a la autonoma
reconocido a las nacionalidades y regiones seran las mismas para todas y, en segundo, las equiparaba a todas en cuanto unidades de descentralizacin poltica del Estado en general y en particular en el proceso de
formacin de la voluntad del Estado a travs del Senado.
Esta voluntad inicial inequvoca de definicin de la estructura del Estado sera revisada en todas las fases ulteriores del iter Constituyente, empezando por la propia reelaboracin que del proyecto inicial hizo la Ponencia Constitucional que lo haba elaborado con base en los votos

214

JAVIER PREZ ROYO

particulares de los grupos parlamentarios del Congreso y las enmiendas de


los diputados, que se publicara en el BOC del 17 de abril de 1978. Ah
empezara lo que ha acabado siendo definido como la desconstitucionalizacin de la estructura del Estado, en la medida en que el Constituyente
abandonara la perspectiva general, esto es, la de construir un marco de
descentralizacin poltica comn para todas las nacionalidades y regiones
y empezara a diferenciar entre unas y otras en lo que al ejercicio del derecho a la autonoma se refiere. El Constituyente empezaba a sustituir una
perspectiva general por otra particularizada no de la titularidad, pero s del
ejercicio del derecho a la autonoma, perspectiva en la que profundizara a
lo largo de las siguientes fases del iter constituyente sin volverla a revisar.
Las dos formas distintas de ejercer la iniciativa autonmica, las dos maneras diferentes de elaboracin del estatuto de autonoma, la diferente arquitectura institucional y la diferenciada distribucin de competencias entre el
Estado y las comunidades autnomas segn la va de acceso a la autonoma que se hubiera seguido, aparecen ya en el proyecto que se publica en
el BOC del 17 de abril de 1978 y ya no desaparecer. En este proyecto
aparecen de manera muy confusa, distribuyndose la mayor parte de las
decisiones entre el texto y una muy extensa disposicin adicional nueva.
Dicha confusin ira corrigindose progresivamente en las siguientes fases
hasta llegar a la redaccin definitiva.
El Constituyente no renunci, pues, a definir la estructura del Estado,
sino que sustituy una primera definicin, en la que no diferenciaba entre
titularidad y ejercicio en el derecho a la autonoma reconocido a las nacionalidades y regiones, por otra en la que diferenciaba no en lo relativo
a la titularidad pero s en lo tocante al ejercicio del derecho por las primeras respecto de las segundas.
Esto es algo que resulta claro del proceso de elaboracin de la Constitucin. El Constituyente no quiso que todos los territorios se constituyeran en comunidades autnomas por la misma va y que ejercieran el derecho a la autonoma en condiciones de igualdad y no lo quiso de manera
deliberada, ya que renunci expresamente a esa opcin que era la que haba tomado como punto de partida. Con base en una interpretacin histrica no se puede llegar a otra conclusin.
A la misma conclusin se llega con una interpretacin literal, sistemtica y teleolgica del texto constitucional. La traslacin de la autonoma de
municipios y provincias del ttulo IV al ttulo VIII es el primer indicador
de la revisin de la decisin de la estructura del Estado. Desaparece la

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

215

distincin entre una autonoma bsicamente administrativa, la de municipios y provincias, y una autonoma exclusivamente poltica, la de las comunidades autnomas, para dar paso a una concepcin genrica de la autonoma en la que podrn establecerse diversas gradaciones: desde la
autonoma exclusivamente poltica, que se reserva de manera inequvoca
para tres territorios, a la autonoma mixta, en la que se yuxtapondran los
elementos poltico y administrativo con un peso no determinado de uno y
del otro, que genricamente se contempla para todas las dems.
As resulta expresamente de la lectura de la Constitucin, el Constituyente no configur la va de los artculos 143 y 146 y la de los artculos
151 y 152 como vasos comunicantes, sino como compartimentos estancos. Una vez ejercida la iniciativa del proceso autonmico por una va o
por otra quedaba sellado el destino del ejercicio del derecho a la autonoma de manera definitiva. Tanto en el procedimiento de elaboracin del
estatuto de autonoma, como en lo relativo a la arquitectura institucional
o a la distribucin de competencias, la lnea de separacin entre unas y
otras no poda ser traspasada. Toms Ramn Fernndez lo explicara con
nitidez en su contribucin al libro por l coordinado, Lecturas sobre la
Constitucin Espaola:1
La Constitucin ha organizado, pues, dos tipos de regiones cualitativamente diferentes, unas de carcter o nivel poltico y otras simplemente administrativas... Ambos niveles, poltico y administrativo, parecen estar incomunicados entre s, ya que, una vez ejercitada la iniciativa del proceso
autonmico... no se prev ninguna forma de pasar del nivel inferior administrativo al superior poltico. Por la va de la reforma de los estatutos las
comunidades que inicialmente se hubieran situado en el nivel administrativo slo pueden ampliar el mbito competencial primitivo al cabo de los
cinco primeros aos de rodaje en los trminos del artculo 148.2, pero no
cambiar de sustancia por mucho que haya aumentado en extensin e intensidad su conciencia autonomista, ya que no hay ninguna previsin expresa
en ese sentido.2

El punto decisivo de la distincin lo situ el Constituyente, pues, en el


momento de la iniciativa del proceso autonmico. El Constituyente dise1

Madrid, Facultad de Derecho-UNED, 1978.


La Organizacin territorial del Estado y la administracin pblica en la Constitucin, pp. 351 y 352.
2

216

JAVIER PREZ ROYO

una iniciativa fcilmente transitable, la del artculo 143, y otra prcticamente intransitable, la del artculo 151. A continuacin, mediante la
disposicin transitoria segunda exoner de recorrer esa va prcticamente
intransitable a los territorios que en el pasado hubieran plebiscitado afirmativamente proyectos de estatuto de autonoma.... De esta manera, el
Constituyente abra de par en par las puertas a una autonoma de naturaleza exclusivamente poltica a Catalua, Pas Vasco y Galicia y se la cerraba a todos los dems territorios, a los que confinaba a una suerte de
limbo autonmico, ya que, de la lectura de los artculos dedicados a la
va del artculo 143 resultaba imposible determinar cul era la naturaleza
de la autonoma que se podra ejercer.
En la Constitucin hay, por tanto, un diseo de estructura del Estado, en
el que se define con precisin el ejercicio del derecho a la autonoma para
Catalua, el Pas Vasco y Galicia, y no se define el de los dems territorios,
que ni siquiera se dice cules y cuntos son, pero que, en ningn caso, podrn equipararse a los primeros. El Constituyente no constitucionaliz una
estructura del Estado en la que todos los territorios tuvieran claramente definida su posicin como unidades de descentralizacin poltica del Estado,
pero s rechaz una estructura en la que todos tuvieran la misma posicin.
En negativo la estructura est claramente definida; en positivo tambin,
aunque de una manera territorialmente parcial.
No es cierto, por tanto, que en la Constitucin no est definida la estructura del Estado. Hay una opcin claramente formulada a favor de una
estructura asimtrica, en la que tres territorios ejerceran un derecho a la
autonoma en condiciones distintas de los dems. Esto es lo que quiso el
Constituyente y as resulta de la utilizacin conjunta de todas las reglas
de interpretacin comnmente aceptadas en el mundo del derecho.
III. COHERENCIA EN EL DESARROLLO INICIAL DE LA VOLUNTAD
CONSTITUYENTE

De que sta era la voluntad constituyente quedan pocas dudas cuando


se analiza el proceso de desarrollo inicial de la Constitucin en lo que a
la estructura del Estado se refiere. Las primeras Cortes Constitucionales,
elegidas en la primavera de 1979, que tenan una composicin personal y
poltica prcticamente idntica a la de las Cortes Constituyentes de 1977,
entendieron que la Constitucin les obligaba a poner en marcha de manera inmediata la autonoma de Catalua, el Pas Vasco y Galicia, dejando

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

217

para un momento posterior el acceso a la autonoma y las condiciones


concretas de ejercicio del derecho de los dems territorios.
A una velocidad de vrtigo, las Cortes tramitaron por el procedimiento
de urgencia la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (LOTC), con la
finalidad de que el Tribunal Constitucional estuviera constituido en el
momento de la negociacin final de los proyectos de estatutos de autonoma cataln y vasco entre la Delegacin de la Asamblea proponente y la
Comisin Constitucional del Congreso de los Diputados, por si su arbitraje fuera necesario. A tal efecto en la LOTC (publicada en el BOE del 5
de octubre de 1979) se incluira un recurso previo de inconstitucionalidad contra estatutos de autonoma y dems leyes orgnicas, del que despus, afortunadamente, no se tuvo que hacer uso en los procesos estatuyentes, aunque s dio muy buen resultado en el caso de la LOAPA.
Despus, como es sabido, el recurso sera desnaturalizado por el uso que
se hizo del mismo en la tercera legislatura constitucional, lo que acabara
conduciendo a su supresin.
La negociacin de los proyectos de estatuto vasco y cataln se desarrollara tambin a una velocidad notable, de tal manera que en el mes de
noviembre se alcanzara el acuerdo entre las asambleas de parlamentarios
proponentes y las Cortes Generales, y su texto quedara listo para que
pudiera ser sometido a referndum de los ciudadanos vascos y catalanes.
Ambos referndum se celebraran con normalidad en 1980 constituyndose ambos territorios en comunidades autnomas.
Hasta este momento la congruencia entre lo que las Cortes Constituyentes haban decidido y lo que hicieron los rganos constituidos, estatales y autonmicos, aunque mejor habra que decir preautonmicos, ya
que ni Catalua ni el Pas Vasco eran todava comunidades autnomas,
las Cortes Generales, las asambleas legislativas vasca y catalana y el
cuerpo electoral vasco y cataln, fue completa. El inicial desarrollo de la
estructura del Estado se ajustaba a lo decidido por el Constituyente.
Pero la congruencia llegara hasta aqu. A partir del momento en que
se puso fin a la negociacin de los estatutos vasco y cataln, se iniciara
una rectificacin en la interpretacin de la Constitucin, que acabara
conduciendo a la quiebra de la decisin constitucionalmente adoptada
acerca de la estructura del Estado. La quiebra se iniciara con la negociacin del proyecto de estatuto de autonoma para Galicia y se consumara
con la crisis que se desatara con el referndum de la iniciativa del proce-

218

JAVIER PREZ ROYO

so autonmico en Andaluca. Pero no adelantemos conclusiones y vayamos por orden.


IV. LA QUIEBRA DE LA COHERENCIA
En la negociacin del Estatuto gallego se sigui un camino distinto del
que se haba seguido en los casos vasco y cataln. El gobierno y su mayora parlamentaria formalmente dio cumplimiento al mandato constitucional
de manera parecida a como lo haba hecho en los casos cataln y vasco y
puso en marcha la negociacin con los representantes de la Asamblea parlamentaria casi inmediatamente despus de que finaliz la negociacin
vasca y catalana. Pareca, en consecuencia, que iba a dar cumplimiento a
lo previsto en la disposicin transitoria segunda de la Constitucin en los
trminos en que sta estaba redactada, en los que no se estableca diferencia alguna entre los territorios que hubieran plebiscitado afirmativamente
Proyectos de estatutos de autonoma... para acceder a la autonoma por la
va del artculo 151 de la Constitucin.
Sin embargo, no sera as. El gobierno y la mayora parlamentaria entendieron que se poda diferenciar donde el Constituyente no haba diferenciado y que se poda imponer a Galicia el ejercicio del derecho a la
autonoma en condiciones distintas a aquellas que se haban pactado con
vascos y catalanes. A diferencia de lo que haba ocurrido en estos dos casos, en los que la negociacin haba acabado con un acuerdo pleno, en
Galicia finaliz con desacuerdo, prevaleciendo, en consecuencia, la voluntad de las Cortes Generales sobre la de la Asamblea Parlamentaria gallega. El proyecto de estatuto que se debera someter a referndum qued
fijado en diciembre de 1979, pero el referndum no se convocara de manera inmediata ante el temor de que pudiera ser rechazado por el cuerpo
electoral gallego.
Hubo, pues, una doble incongruencia; primero, la de diferenciar donde
el Constituyente no haba diferenciado. No se entiende muy bien con base en qu precepto de la Constitucin el gobierno y la mayora parlamentaria entendieron que Galicia debera ejercer el derecho a la autonoma
de manera diferenciada a como lo haran el Pas Vasco y Catalua.
La segunda incongruencia consisti en retener la convocatoria del referndum ante el temor al voto negativo del cuerpo electoral gallego, retencin que tambin careca de cobertura constitucional.

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

219

En este previsible rechazo de los ciudadanos gallegos, que no pudo


materializarse porque el referndum no se convoc con base en el texto
de diciembre de 1979, empezaba a prefigurarse el rechazo a la interpretacin de la Constitucin en el sentido de diferenciar entre el ejercicio del
derecho a la autonoma por Catalua y el Pas Vasco y los dems territorios, rechazo que alcanzara su punto culminante en Andaluca.
Y lo alcanz, porque se produjo el nico desafo al eje central del diseo del Constituyente de la estructura del Estado, que, como antes he
dicho, descansaba en la condicin de intransitable de la iniciativa del
proceso autonmico contemplado en el artculo 151.1 de la Constitucin,
de la que se haba liberado mediante la disposicin transitoria segunda a
Catalua, el Pas Vasco y Galicia. Mediante ese artificio es como el
Constituyente consider que se podra imponer en la prctica el modelo
de estructura del Estado que quera imponer, pero que no quera decir expresamente que lo impona.
Andaluca se convirti de esta manera en la prueba de fuego para la
estructura del Estado contenida en la Constitucin. En Andaluca es donde se iba a comprobar si la barrera establecida en el artculo 151.1 de la
Constitucin resultaba realmente infranqueable, como haba considerado
el Constituyente que sera o, si por el contrario, no lo sera y se vendra
abajo el diseo trabajosamente construido en el proceso constituyente.
La verdad es que, jurdicamente, la barrera result infranqueable. El
referndum de ratificacin de la iniciativa autonmica, en el que se exiga la mayora absoluta del censo electoral de cada una de las provincias
cuyos municipios y diputaciones provinciales hubieran manifestado su
voluntad de constituirse en comunidad autnoma por la va del artculo
151 de la Constitucin, no alcanz ese resultado en la provincia de
Almera. En consecuencia, en trminos constitucionales debera de haberse declarado que la iniciativa autonmica por la mencionada va del
artculo 151 de la CE no haba prosperado y que las provincias andaluzas
tendran que esperar cinco aos para poder reiterarla, ya que as lo dispona expresamente el artculo 8.4 de la LO 2/1980, del 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de referndum: Celebrado el referndum, si no llegase a obtenerse la ratificacin por el voto afirmativo de
la mayora absoluta de los electores de cada provincia, no podr reiterarse la iniciativa hasta transcurridos cinco aos.
Polticamente, sin embargo, la barrera fue franqueada. El aviso que
haban dado los ciudadanos gallegos al intento de privilegiar el ejercicio

220

JAVIER PREZ ROYO

del derecho a la autonoma por parte de Pas Vasco y Catalua y que haba imposibilitado la convocatoria del referndum de ratificacin del proyecto de estatuto, se convertira en una censura abierta por parte del
cuerpo electoral andaluz en el referndum de ratificacin de la iniciativa
autonmica celebrado el 28 de febrero de 1980. En las condiciones ms
difcilmente imaginables la mayora absoluta del cuerpo electoral andaluz, aunque sin la mayora del cuerpo electoral de Almera, haba ratificado la iniciativa autonmica acordada por la prctica totalidad de los
ayuntamientos y por todas las diputaciones provinciales. Formalmente,
es decir, jurdicamente, el referndum fracas por muy pocos votos en
una provincia, pero materialmente, esto es, polticamente, el referndum
se gan en el conjunto de Andaluca.
Cuando apenas haba transcurrido algo ms de un ao desde la entrada
en vigor de la Constitucin y a propsito del segundo gran problema
constituyente con el que tena que enfrentarse la sociedad espaola tras
la muerte del general Franco, el de la transicin del Estado unitario al
Estado polticamente descentralizado, Espaa se encontraba enfrentada a
un problema de tensin entre legitimidad y legalidad, que es justamente
la tensin a la que responde y se supone que debe resolver todo proceso
constituyente. Obviamente el proceso constituyente de 1977-1978 no haba conseguido este objetivo. Poco ms de un ao despus de su finalizacin se volva a plantear el problema de la legitimidad de la respuesta
que haba dado no a un problema cualquiera, sino al problema de la estructura del Estado.
Quiere decirse, pues, que el resultado del referndum de ratificacin
de la iniciativa autonmica en Andaluca plante a la sociedad espaola
un problema materialmente constituyente. Jurdicamente era imposible
que Andaluca se constituyera en comunidad autnoma por la va del artculo 151 de la CE, polticamente era imposible que no lo hiciera. Y de
la respuesta que se diera a este problema andaluz dependera la respuesta
que se diera al problema de la estructura del Estado en toda Espaa. Pas
Vasco y Catalua pueden ser contempladas como excepciones en una definicin general de la estructura del Estado espaol, pero Andaluca no
puede serlo en ningn caso. La norma espaola podra soportar las excepciones vasca y catalana, pero no la excepcin andaluza. Andaluca en
Espaa no puede ser nunca excepcin, unicamente puede ser norma. O
dicho en otros trminos, el referndum andaluz haba sido formalmente
andaluz, pero materialmente haba sido un referndum espaol.

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

221

No haba ms que dos opciones: mantener la vigencia de la Constitucin contra viento y marea e impedir que Andaluca accediera a la autonoma por la va del artculo 151 de la Constitucin o proceder a la reforma de la Constitucin, a fin de que Andaluca se equiparara a los tres
territorios que haban plebiscitado afirmativamente proyectos de estatuto de autonoma..., con las consecuencias que previsiblemente tendra la
segunda decisin para las dems regiones en su proceso de constitucin
en comunidades autnomas.
No sin titubeos, la segunda opcin es la que acabara imponindose,
aunque no se siguiera el procedimiento de reforma previsto en el propio
texto constitucional. Pero esto pertenece al siguiente apartado.
V. LA REFORMA DE LA CONSTITUCIN
Formalmente, como se acaba de decir, la Constitucin no sera reformada, pero materialmente lo fue de manera indudable. Y desde dos puntos de vista, uno particular, para hacer posible el acceso a la autonoma
de Andaluca por la va del artculo 151 de la CE y, otro general, para extender por fases la solucin andaluza a todas las dems regiones cuando
se constituyeran en comunidades autnomas.
Con la redaccin del artculo 151 CE el problema andaluz no tena solucin, o se le reformaba o no era posible el acceso de Andaluca a la autonoma por la va prevista en dicho artculo. La respuesta vendra no de
una reforma expresa de la Constitucin, sino de una reforma manifiestamente anticonstitucional de la LO 2/1980, reguladora de las distintas modalidades de referndum.
En efecto, en dicha LO, el artculo 8o. dedicado a regular la ratificacin por referndum de la iniciativa autonmica prevista en el artculo
151.1 de la Constitucin..., contena un prrafo 4 que se reduca al apartado que se ha citado textualmente en el epgrafe anterior de este trabajo.
Se trataba de la nica redaccin compatible con el tenor literal del artculo 151 de la CE.
Dicho artculo 8.4 de la LO 2/1980 sera modificado por la LO
16/1980, del 16 de diciembre, que lleva el significativo ttulo de modificacin del prrafo cuarto del artculo octavo de la LO reguladora de las
distintas modalidades de referndum. En dicha reforma de la LO
2/1980, se contravendra expresamente lo previsto en el artculo 151 de

222

JAVIER PREZ ROYO

la CE, introduciendo una excepcin a lo previsto en el mismo, que carece


de cualquier tipo de cobertura constitucional.
Esto no obstante, la iniciativa autonmica prevista en el artculo 151 se entender ratificada en las provincias en las que se hubiere obtenido la mayora de los votos afirmativos previstos en el prrafo anterior, siempre y
cuando los votos afirmativos hayan alcanzado la mayora absoluta del censo de electores en el conjunto del mbito territorial que pretenda acceder
al autogobierno.

Se trata de un precepto que no slo carece de cobertura constitucional,


sino que choca frontalmente con lo previsto en la propia Constitucin.
No es que no haya un solo precepto en el que esta nueva redaccin del
apartado cuarto del artculo 8o. de la ley reguladora de las distintas modalidades de referndum pudiera ampararse, sino que el tenor literal del
artculo 151.1 y el proceso de su elaboracin impiden que pudiera ser interpretado de esa manera.
Ahora bien, si de esta manera anticonstitucional se intent resolver el
problema planteado por las siete provincias en las que se haba alcanzado
la mayora absoluta del censo electoral, de una manera no menos anticonstitucional se abordara el de la fallida respuesta de la provincia de
Almera, posibilitando su incorporacin a las otras siete que acabaran
constituyendo la Comunidad Autnoma de Andaluca. La LO 16/1980,
introducira un nuevo apartado que reza as:
Previa solicitud de la mayora de los diputados y senadores de la provincia
o provincias en las que no se hubiera obtenido la ratificacin de la iniciativa, las Cortes Generales, mediante Ley Orgnica, podrn sustituir la iniciativa autonmica prevista en el artculo 151 siempre que concurran los
requisitos previstos en el apartado anterior.

Este precepto vuelve a carecer de cobertura constitucional, ya que el


supuesto contemplado en el artculo 144, c, de la CE no estaba previsto
en ningn caso para la iniciativa autonmica del artculo 151 de la CE,
sino nicamente para la del artculo 143 de la CE.
De esta manera quedara salvado el obstculo que se interpona en el
proceso de constitucin de Andaluca como Comunidad Autnoma por
la va del artculo 151 de la CE.

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

223

Pero la reforma de la Constitucin no se detendra aqu, sino que se


impondra con carcter general, afectando a todo el territorio del Estado.
En efecto, una vez despejado el camino a finales de 1980 para que
Andaluca ejerciera su derecho a la autonoma por la va del artculo 151
CE, se iniciara un proceso de negociacin entre el gobierno de UCD y el
PSOE, con la finalidad de dar respuesta al ejercicio del derecho a la autonoma de las dems regiones.
Dicho proceso de negociacin sera preparado por un Informe de una
Comisin de Expertos, presidida por el profesor Garca de Enterra, que
hara entrega del mismo al gobierno el 19 de mayo de 1981. Con base en
dicho Informe el gobierno y el PSOE alcanzaran unos Pactos Autonmicos en julio de 1981, en los que, formalmente, lo que se hace es interpretar la Constitucin, pero materialmente, se le est reformando, ya que bsicamente lo que hicieron fue convertir en norma lo que la Constitucin
haba previsto como excepcin. O por decirlo con palabras de uno de los
autores del mencionado Informe, el profesor Muoz Machado: los Pactos generalizan en todo el territorio espaol las Comunidades autnomas y uniforman u homogeneizan el contenido de la autonoma....3
En efecto, dichos Pactos se extenderan a los siguientes extremos:
1. Fijacin del mapa autonmico, con indicacin del nmero de las
comunidades autnomas y de las provincias que integraran cada
una de ellas, aunque se contemplaba la existencia de comunidades
uniprovinciales. Todas las que no haban accedido a la autonoma
por la va del artculo 151 de la CE lo haran por la va del artculo
143 constitucional.
2. Ello no obstante, todas las comunidades ejerceran una autonoma
de naturaleza poltica, con una estructura organizativa ms que similar idntica, basada en lo previsto en el artculo 152 de la CE para las comunidades que se hubieran constituido exclusivamente por
la va del artculo 151 constitucional.
3. En lo que al nivel competencial de las nuevas comunidades autnomas se refiere, los Pactos previeron la utilizacin de la Ley Orgnica de transferencia contemplada en el artculo 150.2 de la CE para
equiparar competencialmente a la Comunidad Valenciana y Cana3 Derecho pblico de las comunidades autnomas, Madrid, 1982 t. I, pp. 152 y 153,
nfasis del autor.

224

JAVIER PREZ ROYO

rias con las comunidades que haban accedido por la va del artculo 151 CE, dejando la ampliacin competencial de las dems para
un momento ulterior, aunque con clara vocacin de que tal ampliacin se produjera.
4. En los Pactos se fijara el plazo en el que se pondra fin al proceso
autonmico: el 1o. de febrero de 1983.
Mediante los Pactos Autonmicos de 1981 se sustituira la perspectiva particularizada del ejercicio del derecho a la autonoma por una
perspectiva general, es decir, se modificara la decisin del Constituyente respecto de la estructura del Estado. O por decirlo de otra manera: el
resultado que se alcanz con dichos Pactos es mucho ms parecido al
que contemplaba el primer Proyecto de Constitucin, el del 5 de enero de
1978, al que acabara contemplando el texto constitucional. La revisin
del primer Proyecto que se hara a lo largo del iter constituyente sera revisada a travs de los Pactos Autonmicos, a travs de los cuales se ha
acabado definiendo la estructura del Estado.
VI. EL FIN DEL PRINCIPIO DISPOSITIVO
La iniciativa autonmica por la va del artculo 151 de la CE por
Andaluca fue la ltima manifestacin prctica del tan cacareado principio dispositivo. Una vez que el ejercicio de dicho principio por Andaluca tuvo los resultados que tuvo, los dos grandes partidos de gobierno del
Estado espaol, en aquel momento UCD y PSOE, ms adelante PSOE y
PP, llegaron a la conclusin de que con base en tal principio no se poda
proceder a construir con razonables posibilidades de xito una estructura
del Estado. De ah que, a partir de ese momento, aunque formalmente el
principio permanece en el artculo 2o. de la CE, en la prctica no se ha
hecho prcticamente nada con base en el mismo.
En el Informe del Comit de Expertos se dira con toda claridad:
Precisamente en el influjo predominante que las iniciativas territoriales estn teniendo en la construccin del Estado de las autonomas puede reconocerse buena parte de las dificultades que el proceso est representando
en la actualidad, pues, ciertamente, la fuerza innovadora que la Constitucin otorga a aquellas iniciativas es muy amplia y, por consiguiente, los
resultados de su actualizacin pueden ser muy heterogneos. Estos resulta-

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

225

dos, que pudieran no haber sido objetables si hubiera sido una pequea
parte de los territorios espaoles los que accedieran a la autonoma, son
notablemente inconvenientes para un proceso autonmico como el nuestro
que, impulsado por una dinmica poltica bien conocida, est llegando a
una generalizacin hoy ya irreversible.

Ms claro, imposible. El principio dispositivo est bien, mientras su


ejercicio queda confinado al Pas Vasco, Catalua y Galicia, tal como lo
entendi el propio Constituyente, pero no cuando del mismo se pretende
hacer uso por las dems regiones, como ocurri con Andaluca. El proceso de construccin de la estructura del Estado tiene que invertirse mediante un diseo general por parte de los dos grandes partidos de gobierno de Espaa. La estructura del Estado debera construirse de arriba a
bajo, aunque admitiendo el ejercicio del derecho a la autonoma, y no de
abajo a arriba. El reconocimiento del derecho a la autonoma no se pona
en cuestin, pero el marco normativo para su ejercicio se definira por el
Estado de manera prcticamente unilateral, ajustndose a dicho marco
los procesos estatuyentes de las distintas comunidades autnomas.
Eso es lo que se hizo con los Pactos Autonmicos de 1981 as como
con la aplicacin de los mismos. Pues los Pactos seran cumplidos escrupulosamente por los firmantes de los mismos que disponan de las mayoras suficientes para ello. En sucesivas oleadas, diciembre del 81 (Andaluca, Asturias, Cantabria), junio-agosto del 82 (La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragn, Castilla-La Mancha, Canaria, Navarra) y febrero del 83 (Extremadura, Baleares, Madrid, Castilla-Len), se aprobaran
los estatutos de todas las comunidades que no haban plebiscitado estatutos
de autonoma durante la Segunda Repblica. Para las comunidades autnomas de Canarias y Comunidad Valenciana el mismo da de la publicacin de sus estatutos se publicaron sendas leyes orgnicas de transferencia,
las LO 11 y 12/1982, mediante las cuales se equipararon desde el punto de
vista competencial con las comunidades que haban accedido a la autonoma por la va del artculo 151 CE.
Esa ausencia del principio dispositivo a partir del ejercicio del mismo
por Andaluca, llegara a su mxima expresin en los Pactos Autonmicos del 28 de febrero de 1992, acordados entre el PSOE en el gobierno y
el PP en la oposicin, mediante los cuales se dise un proceso de ampliacin de competencias de las comunidades que se haban constituido
por la va del artculo 143 de la CE con la finalidad de equipararlas a las
que se haban constituido por la va del artculo 151 constitucional. En

226

JAVIER PREZ ROYO

cumplimiento de tales Pactos se aprob la LO 9/1992, con base en el artculo 150.2 de la CE, a fin de transferir competencias a las comunidades
constituidas por la va del artculo 143. El contenido de dicha Ley Orgnica se incorpor posteriormente a los diversos estatutos de autonoma a
travs de las reformas de los mismos llevadas a cabo todas simultneamente (Leyes Orgnicas 1 a 11 de 1994, BOE de 25 de mayo de 1994).
El resultado final es que tenemos una estructura del Estado integrada
por diecisiete comunidades autnomas que tienen la misma naturaleza en
cuanto unidades de descentralizacin poltica del Estado, que tienen la
misma arquitectura, el mismo nivel competencial y, con la excepcin del
Pas Vasco y Navarra, el mismo sistema de financiacin. El parecido con
el modelo que se defini por el Constituyente es escaso y el mecanismo
mediante el cual se ha instrumentado tampoco tiene que ver gran cosa
con lo que en el texto constitucional se contempl.
VII. LAS REFORMAS ESTATUTARIAS O LA CONFIRMACIN
DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO
A la luz de lo expuesto hasta el momento, qu valoracin cabra hacer de las reformas estatutarias que se han producido en la primera mitad
de esta legislatura y de las que se van a producir en estos prximos
aos?, qu valoracin, obviamente, desde la perspectiva con la que he
concebido este trabajo, esto es, desde la perspectiva de la reforma de la
estructura del Estado? Pues no me interesa en este estudio el contenido
de las reformas estatutarias, sino nicamente la incidencia de las reformas en el diseo de la estructura del Estado.
Y la respuesta a esta interrogante es, en mi opinin, bastante clara. Las
reformas estatutarias han sido de una intensidad extraordinaria en lo que al
ejercicio del derecho a la autonoma por las comunidades autnomas que
las han llevado a cabo se refiere, pero no han supuesto reforma de la estructura del Estado, esto es, de la definicin del modelo de descentralizacin poltica que se acab imponiendo a partir de 1981 y que se ha consolidado desde entonces.
Las reformas estatutarias estn siendo de una intensidad extraordinaria.
Los nuevos estatutos no son propiamente reformas de los originarios, sino
que son estatutos nuevos, que vienen a sustituir ms que a reformar a aquellos. Basta comparar a unos y otros. En la extensin, en las nuevas materias
que se regulan, en el detalle con que se regulan las materias que estaban re-

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

227

guladas en lo estatutos originarios, en prcticamente todo, con la relativa excepcin de la definicin de la frmula parlamentaria de gobierno, nos encontramos ante una nueva norma, no ante una reforma de la antigua.
En consecuencia, creo que se puede afirmar sin temor a errar que, con
los nuevos estatutos, las comunidades autnomas van a ejercer el derecho a la autonoma en condiciones distintas de aquellas en las que lo han
ejercido estos ltimos casi veinticinco aos. El Estado autonmico va a
ser, por tanto, un Estado distinto, en la medida en que las unidades territoriales de que se compone van a hacer uso del derecho a la autonoma
de una manera distinta y ms intensa de lo que lo han hecho hasta ahora.
A menos que se hicieran realidad los pronsticos alarmistas formulados por el PP tras la aprobacin de la reforma del Estatuto de Autonoma
de Catalua de que su aplicacin podr conducir a la ruptura del principio de unidad poltica del Estado, en cuyo caso no nos encontraramos
ante una reforma sino ante una destruccin no ya de la estructura del
Estado sino de todo el sistema constitucional en su conjunto, a menos
que esto ocurriera, no habra una revisin perceptible del modelo de descentralizacin poltica que tenemos desde 1981.
A lo que estamos asistiendo es a la confirmacin del proceso de generalizacin del ejercicio del derecho a la autonoma en condiciones de
igualdad, si bien con una intensidad superior. Ha habido un cambio en la
intensidad del ejercicio del derecho, pero dicho cambio no ha conducido
a que se introduzca una diferenciacin entre unas comunidades autnomas y otras y, por tanto, no ha alterado la posicin que cada una de ellas
ocupa en el Estado. Esto ni siquiera se ha discutido en estos procesos de
reforma a diferencia de lo que ocurri en el momento de inicial puesta en
marcha de la estructura del Estado tanto en el proceso constituyente como en el de inicial puesta en marcha de la Constitucin, en el que ese fue
el tema central en torno al cual gir el debate sobre el modelo de descentralizacin poltica que debera imponerse en Espaa. La simetra en lo
que se refiere al ejercicio del derecho a la autonoma, por un lado, y al
lugar que cada comunidad autnoma ocupa en el Estado, por otro, no ha
sido puesta en cuestin en estos procesos de reforma estatutaria. Al contrario, han sido premisas de las que han partido los procesos de reforma
como si fueran cuestiones que ya estn definitivamente resueltas y que,
justamente por ello, estn por encima de toda discusin.
El nico problema que las reformas estatutarias eventualmente pueden
plantear es, como se ha dicho antes, el de la compatibilidad del ejercicio

228

JAVIER PREZ ROYO

del derecho a la autonoma con la intensidad con que los nuevos estatutos lo contemplan con el principio de unidad poltica del Estado. Podr
continuar existiendo el Estado espaol como un Estado nico una vez
que los estatutos hayan sido desarrollados y las comunidades autnomas
ejerzan todas las competencias que en ellos se asumen en los trminos en
que los nuevos estatutos las regulan?
No tengo duda de que el principio de unidad poltica del Estado no est
en peligro por las reformas estatutarias. Pero, obviamente, hasta que no pase algn tiempo y no veamos qu ocurre con el ejercicio real y efectivo del
derecho a la autonoma en los trminos en que los nuevos estatutos lo contemplan, no podremos dar una respuesta a este interrogante.
En todo caso, en el tenor de lo que ha sido nuestra experiencia en materia de descentralizacin poltica desde el comienzo de la transicin, creo
que podemos razonablemente pronosticar que no es probable que esos pronsticos agoreros se hagan realidad. Tambin a finales de los setenta y en
los primeros aos ochenta omos pronsticos similares y despus hemos
podido comprobar que el Estado autonmico no solamente ha sido el Estado ms legtimo sino tambin el Estado ms eficaz de nuestra historia contempornea. El Estado con seguridad en el que su unidad ha estado ms a
salvo.
Dicho con otras palabras, la evidencia emprica de que disponemos
nos permite concluir que no es previsible que el ejercicio del derecho a la
autonoma acabe siendo incompatible con el principio de unidad poltica
del Estado, probablemente porque en las reformas se est siguiendo el
mismo camino que se sigui a partir de 1981, el de abordar el problema
de la estructura del Estado no de una manera territorialmente parcial, sino como un problema general. La generalizacin de las autonomas con
la misma naturaleza, la misma arquitectura institucional, el mismo nivel
competencial y el mismo sistema de financiacin se ha revelado como el
instrumento ms potente del que ha dispuesto Espaa en su historia contempornea para fortalecer su unidad poltica. Nada permite pensar que
no va a ser as en el futuro. El peligro para la unidad de Espaa no ha venido nunca del ejercicio del derecho a la autonoma, sino de su no reconocimiento. El centralismo ha sido un riesgo mucho mayor para la unidad de Espaa de lo que lo ha sido la autonoma. Nada nos permite
pensar que en el futuro no va a seguir siendo as.