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Boletn de la A.G.E. N.

45 - 2007,
pgs. 49-78
Planificacin
territorial para la gestin de riesgos en Europa

PLANIFICACIN TERRITORIAL PARA LA GESTIN


DE RIESGOS EN EUROPA
Mark Fleischhauer, Stefan Greiving y Sylvia Wanczura
Universitt Dortmund

RESUMEN
Este artculo presenta los resultados de una evaluacin realizada como parte del proyecto
de investigacin ARMONIA (Applied Multi Risk mapping of Natural Hazards for Impact
Assessment). El objetivo era identificar qu aspectos del ciclo de gestin de desastres cubre
la planificacin territorial en la prctica de planificacin de los estados miembro de la Unin
Europea Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Italia, Polonia, Espaa y el Reino Unido. Contrariamente a la hiptesis inicial, el anlisis de la prctica de planificacin muestra que la funcin de la planificacin territorial en la evaluacin y gestin de riesgos se ha sobrevalorado en
muchos sentidos. Los resultados indican que la planificacin territorial es slo uno de muchos
factores de la gestin de riesgos que, en general, no participa en la evaluacin de riesgos, que
los enfoques de evaluacin de riesgo mltiple no se usan en la prctica de planificacin y que
los indicadores de riesgo son indicadores de resistencia y vulnerabilidad que no se utilizan en
absoluto. Este artculo interpretar estos sorprendentes resultados y responder a la pregunta
de la funcin de la planificacin territorial en la evaluacin y gestin de riesgos.
Palabras clave: Riesgos, planificacin territorial, experiencias europeas.
ABSTRACT
This paper presents the results of an assessment made as a part of the research project
Applied Multi Risk mapping of Natural Hazards for Impact Assessment (ARMONIA).
The aim was to identify which aspects in the disaster management cycle are covered by
spatial planning in planning practice in the European Union Member States Finland, France,
Germany, Greece, Italy, Poland, Spain and the United Kingdom. In contrast to the initial
Fecha de recepcin: enero 2007.
Fechade aceptacin: noviembre 2007.

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hypothesis, the analysis of planning practice has shown that the role of spatial planning in
risk assessment and management in many ways has been overestimated. The results have
shown that spatial planning is only one of many actors in risk management that it is in
general not involved in risk assessment, multi-risk assessment approaches are not used in
planning practice and that risk indicators are hardly and vulnerability indicators not at all
used. The article will interpret these surprising results and will answer the question of the
role of spatial planning in natural risk assessment and management.
Key words: Risks, spatial planning, european experiences.
I. INTRODUCCIN
Los desastres naturales son un ejemplo tpico de conflicto entre las personas y el medio
ambiente. En parte, la vulnerabilidad de las reas pobladas a los desastres naturales se debe a
dcadas de polticas de planificacin territorial que no tuvieron en cuenta los peligros y riesgos en las decisiones sobre planificacin territorial y desarrollo. Por lo tanto, es fundamental
agrupar el conocimiento, la tecnologa y los agentes del campo de la gestin de riesgos y
planificacin territorial para conseguir una prevencin y mitigacin de desastres naturales
ms efectiva.
En cuanto a la gestin de riesgos y la funcin de la planificacin territorial, se puede
observar un giro interesante en relacin con las demandas sobre planificacin territorial.
Hasta mediados de los aos 90, los peligros naturales se gestionaban mediante unidades
de gestin de emergencias u otras divisiones de planificacin sectorial. Fueron autores
como Burby (1998) o Godschalk et al. (1999) quienes pusieron de manifiesto la necesidad
y la importante funcin de la planificacin territorial en el ciclo de gestin de riesgos. Sin
embargo, recientemente, no slo han aceptado esta idea planificadores y responsables polticos, sino que tambin se corresponde con iniciativas de investigacin recientes que destacan
la funcin potencial de la planificacin territorial para la evaluacin y gestin de riesgos (por
ejemplo, Comisin Europea, 2003).
1.1. Perfil de peligros naturales de Europa
Europa se caracteriza por varios elementos geofsicos y climticos que la hacen susceptible de una amplia gama de catstrofes naturales extremas. Entre 1998 y 2002, los desastres
naturales y los accidentes tecnolgicos afectaron a ms de siete millones de personas en
Europa y causaron al menos 60 billones de euros en prdidas aseguradas, muy por debajo
de las prdidas totales, ya que muchos afectados no estaban asegurados (EEA, 2003, 1).
Dentro del territorio europeo, la distribucin de peligros naturales es muy distinta. Europa
Occidental, Central y Oriental, con sus grandes sistemas fluviales, pero tambin con las
pequeas corrientes del Mediterrneo, son vulnerables a las inundaciones. El Sur de Europa
y el Mediterrneo se caracterizan por los peligros de sequa e incendios forestales, aunque
este ltimo tambin se aplica a Europa Oriental. Del mismo modo, Europa Occidental y las
Islas Britnicas son propensas a las tormentas y las reas montaosas de los Alpes, los Piri50

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neos y los Crpatos, a desprendimientos de tierra y avalanchas. Finalmente, algunas reas


especficas del Mediterrneo central y oriental estn amenazadas por sesmos y erupciones
volcnicas (EEA, 2003, 2).
La tabla 1 muestra el alcance de los mayores desastres naturales de las ltimas dcadas en
los pases Europeos. Entre 1970 y 2005 se produjeron 824 desastres naturales como sequas,
sesmos, temperaturas extremas, inundaciones, desprendimientos, erupciones volcnicas,
oleajes y temporales de mar, incendios incontrolados y temporales de viento, que causaron
ms de 70.000 muertes y daos materiales valorados en ms de 150 billones de euros. La
tabla tambin muestra que las inundaciones, temporales de viento, sesmos y temperaturas extremas son, con diferencia, los desastres que han tenido mayores consecuencias, ya
que han provocado un 98% de las muertes registradas y el 89% de las prdidas calculadas.
Sin embargo, estos grandes desastres muestran unos perfiles muy distintos si se observan
los efectos medios por desastre. De media, una subida de temperaturas extrema provoca
688 muertes, seguida por los sesmos (160), desprendimientos (29) e inundaciones (12). En
cuanto a los costes en daos, un temporal de viento causa unos daos de 22,2 billones de
euros, seguido por las inundaciones (16,4 billones de euros), incendios descontrolados (16,4
billones) y erupciones volcnicas (4,1 billones de euros).
Al agrupar estas cifras despus de examinar estos grandes desastres, resulta evidente que
el pblico, los medios y los polticos tienden a percibir en menor medida los desastres que
duran varias semanas o meses y cubren grandes reas (como temperaturas extremas) que
Tabla 1
EFECTOS DECLARADOS DE LOS MAYORES DESASTRES NATURALES EN PASES EUROPEOS
(1970-2005)
Nmero de desastres

Muertos

Daos aproximados
(en miles de euros)

Inundaciones

274

3.270

53.577.458

Temporales de viento

215

1.546

34.403.573

Sesmos

123

19.644

43.936.462

Temperaturas extremas

69

47.466

1.889.329

Incendios

63

248

2.471.668

Desprendimientos

46

1.314

1.023.464

Sequa

26

12.989.281

Volcanes

36.769

Oleaje / Temporal de mar

11

824

73.508

150.328.003

Total

Fuente: EM-DAT, 2005.


En la base de datos de desastres EM-DAT slo se introducen desastres que cumplen los siguientes criterios mnimos: (a) 10 o ms personas fallecidas, (b) 100 o ms personas afectadas, (c) declaracin de estado de emergencia,
(d) peticin de ayuda internacional.

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Figura 1
PELIGROS NATURALES AGREGADOS EN EUROPA

Fuente: Schmidt-Thom y Kallio, 2006.

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los desastres concentrados en el tiempo y el espacio, especialmente si estn conectados con


grandes impactos fsicos (inundaciones, incendios forestales, sesmos).
En el mapa siguiente se puede observar la distribucin territorial de los casos y la posicin
de los desastres naturales en Europa. Muestra la tipologa de peligros naturales basada en los
indicadores de 11 peligros: avalanchas, sequa, sesmos, temperaturas extremas, inundaciones, incendios forestales, desprendimientos de tierra, temporales de mar, tsunamis, erupciones volcnicas y tormentas tropicales y de nieve. Cada indicador de riesgo tiene un valor de
1 a 5 en funcin de la magnitud del peligro en cada rea NUTS 3 y se mide segn la opinin
de expertos (cuestionario del mtodo Delphi). La amplia variedad de peligros existentes y su
desigual distribucin geogrfica dan pie a distintos perfiles de peligro en los pases europeos
(Schmidt-Thom, 2005, 71ff.; Greiving, Fleischhauer y Lckenktter, 2006).
Esta visin general muestra que los peligros naturales y tecnolgicos pueden producir
serios impactos en la economa, la sociedad y el entorno. La conciencia de dichos riesgos ha
dado pie en ltima instancia al establecimiento del Fondo de Solidaridad de la Unin Europea, que intervendr principalmente en caso de grandes desastres naturales con una grave
repercusin sobre las condiciones de vida, el entorno natural o la economa en una o varias
regiones de un estado miembro o un pas que haya solicitado la adhesin (Comisin Europea,
2002). Adems, la gestin de riesgos tendr una mayor prioridad como objetivo de la poltica
regional de la Unin Europea en el prximo periodo de financiacin 2007-2013 (Comisin
Europea, 2004, 2, 7ff.; Unin Europea, 2004, 23).
1.2. Enfoque de la investigacin
Este artculo presenta ocho casos prcticos por pas y su evaluacin, llevada a cabo como
parte del proyecto de investigacin ARMONIA (Applied Multi Risk mapping of Natural
Hazards for Impact Assessment) durante los aos 2004-2007 con la financiacin del Sexto
programa marco de la Unin Europea. El objetivo general de ARMONIA consiste en proporcionar a la Unin Europea un conjunto de metodologas armonizadas para producir mapas
de riesgo integrados y as conseguir unos procedimientos de planificacin territorial ms
efectivos en reas de Europa propensas a desastres naturales (inundaciones, sesmos, desprendimientos de tierra, incendios forestales, erupciones volcnicas, eventos meteorolgicos
extremos).
En vista del objetivo del proyecto, la evaluacin que se presenta en este artculo se basa
en tres preguntas principales:
Cmo considera la planificacin territorial el riesgo de desastres naturales?
Qu funcin desempea en la prctica la planificacin territorial en el proceso de
gestin de peligros naturales?
Qu tipo de informacin necesita la planificacin territorial para desempear un
papel importante en la mitigacin de riesgos naturales?
La seccin anterior mostraba que en los pases europeos existen distintos perfiles de
peligros naturales. Al mismo tiempo, cada pas europeo se caracteriza por un sistema de
planificacin administrativa y territorial propio. Debido a estas circunstancias, es evidente
que existe una gran variedad de enfoques y experiencias de gestin de peligros naturales en

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Italia

Espaa

Grecia

Reino Unido

Alemania

Polonia

Finlandia

Total
49

21

22

Sesmos

30

Temperaturas
extremas

127

12

16

15

16

23

35

Inundaciones

15

Desprendimientos

Volcanes

Oleaje /
Temporal
mar

39

13

Incendios

103

21

22

14

11

27

Temporales de
viento

376

23

40

42

53

56

72

89

Total

Fuente: EM-DAT, 2005.


Slo se introducen desastres que cumplen los siguientes criterios mnimos: (a) 10 o ms personas fallecidas, (b) 100 o ms personas afectadas, (c) declaracin de
estado de emergencia, (d) peticin de ayuda internacional.

Francia

Sequa

Tabla 2
TIPOS DE DESASTRES DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIN EUROPEA SELECCIONADOS (1970-2005)
Mark Fleischhauer, Stefan Greiving y Sylvia Wanczura

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la planificacin territorial. Por lo tanto, la investigacin se llev a cabo como una evaluacin
internacional que cubra los estados miembro de la Unin Europea: Alemania, Espaa, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Polonia y el Reino Unido. Se han seleccionado estos pases
porque se caracterizan por distintos peligros y perfiles de planificacin territorial. Otro criterio fue la amplia distribucin geogrfica, que cubre pases del Norte, Este, Sudeste, Oeste
y Centro de Europa.
La tabla 2 incluye los desastres naturales que se han producido en los pases seleccionados entre 1970 y 2005. Muestra que los pases que forman parte de la evaluacin cubren
todos los desastres naturales que se han producido durante las ltimas dcadas.
Un segundo criterio para la seleccin de estos pases fue la existencia de distintas estructuras de gestin y planificacin, especialmente en el mbito local. Aunque todos los pases
seleccionados, a excepcin del Reino Unido, cuentan con una estructura, objetivos y competencias de planificacin de uso territorial similares, existen grandes diferencias en el mbito
de la planificacin regional. Los ocho pases evaluados se pueden agrupar en tres categoras
referentes al nivel de coordinacin e integracin de las polticas de planificacin regional
(Greiving y Kemper, 1999, pp. 30f.):
Categora A: pases con una planificacin regional institucionalizada que incluye planes regionales vinculantes u otras formas de efectos vinculantes.
Categora B: pases con una planificacin regional institucionalizada sin efectos vinculantes.
Categora C: pases sin planificacin regional o planes regionales, con coordinacin
exclusiva en el mbito regional.
La siguiente tabla 3 clasifica los pases europeos seleccionados en funcin de su mtodo
de planificacin regional. Muestra que todos los pases evaluados tienen un mbito de planificacin regional, pero sus efectos vinculantes difieren en gran medida.
Tabla 3
CLASIFICACIN DE LA PLANIFICACIN REGIONAL EN LOS ESTADOS MIEMBRO DE LA UNIN
EUROPEA SELECCIONADOS
Categora

Pases

Categora A
(planicacin regional institucionalizada que incluye
planes regionales vinculantes u otras formas de efectos
vinculantes)

Finlandia, Alemania, Italia,


Espaa, Polonia

Categora B
(planicacin regional institucionalizada sin efectos
vinculantes)

Reino Unido

Categora C
(sin planicacin regional o planes regionales, con
coordinacin exclusiva en el mbito regional)

Francia, Grecia

Fuente: Greiving y Kemper, 1999, 30f.; VASAB, 2000.

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II. EVALUACIN DE LA APROXIMACIN DE LA PLANIFICACIN TERRITORIAL A LOS PELIGROS


NATURALES EN LOS ESTADOS MIEMBRO DE LA UNIN EUROPEA SELECCIONADOS
2.1. Resultados generales
El proyecto ARMONIA inici los estudios de los pases siguiendo una estructura comn
que permita una evaluacin comparativa de los casos prcticos y la identificacin de ventajas y problemas de los distintos sistemas de planificacin y las prcticas de gestin de peligros naturales. Las preguntas que necesitaban respuesta en los estudios por pases seguan

Mapas de
peligro

Uso de indicadores
de vulnerabilidad

Aspectos de
riesgo mltiple
considerados

IN, DT, IF,


SE, EE

PSE

PSE, PTE

DP

Francia

DT, IN,
IF, SE

PSE

PSE, PTE

DP

Alemania

IN, DT,
EE, LS

PSE

PSE, PTE

PD

Grecia

IN, IF,
VO, SE

PSE

PSE, PTE

Sin datos

Italia

IN, DT,
VO, IF

PSE

PSE, PTE

Sin datos

Polonia

DT, IN,
IF, SE

PSE

PSE, PTE

PD, DP,
OI

Espaa

IN, DT,
IF, VO, SE

PSE

PSE, PTE

DP, OI

DT, IN

PSE

PSE, PTE

Sin datos

Pas

Mapas de
peligro

Uso de mapas en
la prctica de la
planicacin

gestin de
riesgos

Autoridad al cargo de
evaluacin
de riesgos

Peligros importantes
relacionados con
la planicacin
territorial

Tabla 4
INFORMACIN BSICA SOBRE LA GESTIN DE LOS PELIGROS NATURALES

Finlandia

Reino Unido

DT = desprendimientos de tierra
IN = inundaciones
IF = incendios forestales
VO = peligros volcnicos
SE = sesmos
EE = eventos meteorolgicos extremos
Fuente: Greiving, Fleischhauer y Wanczura, 2005, p. C-4

56

PSE = planificacin sectorial


PTE = planificacin territorial
+ gran importancia/s
o importancia media/parcial
- poca/ninguna importancia/no
PD = potencial de daos econmicos
DP = densidad de poblacin
OI = otros indicadores

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dos direcciones: en primer lugar, cmo considera la planificacin territorial los peligros
naturales y, en segundo lugar, cmo se organiza la evaluacin y gestin de peligros naturales y si la planificacin territorial desempea un papel fundamental en los mismos. En este
artculo (Greiving, Fleischhauer y Wanczura, 2005; 2005a; 2005b) se resumen y comentan
las respuestas a estas preguntas. La tabla siguiente proporciona una visin general de los
resultados centrales.
A nivel muy general (sin distinguir entre niveles de planificacin y peligros aislados),
la tabla muestra que la planificacin territorial gestiona la mayora de peligros naturales
(desprendimientos de tierra, inundaciones, incendios forestales, volcanes y sesmos). Sin
embargo, al comparar esta lista con los perfiles de peligros naturales por pas (vase la tabla
2), es evidente que la planificacin territorial no siempre considera los peligros naturales. En
este punto, existen diferencias significativas entre los distintos pases.
Por otra parte, los estudios han revelado algunos parecidos sorprendentes entre los pases
evaluados en cuanto a responsabilidad en la evaluacin y gestin de riesgos. En todos los
pases, slo las divisiones de planificacin sectorial son responsables de la evaluacin de
riesgos. La planificacin territorial no desempea un papel significativo en este contexto.
Adems, la gestin de riesgos se basa principalmente en informacin relacionada con los
peligros y no se presta ninguna atencin a la exposicin al peligro (Alemania, Finlandia y
Espaa). Slo en Francia parece comn el trazado de mapas de peligros y riesgos para todos
los peligros relevantes. El anlisis revel que en la prctica de planificacin, slo algunos
pases trazan mapas de peligros (Francia, Espaa), mientras que los mapas de riesgos no
se utilizan en absoluto. Esto se corresponde con el hecho de que existe un dominio de la
evaluacin de peligros en los estados miembro evaluados. Del mismo modo, se presta poca
atencin a la vulnerabilidad, es decir, al uso de indicadores o mapas de vulnerabilidad (como
en el ejemplo de Alemania).
La planificacin territorial y sectorial comparten la responsabilidad de la gestin de riesgos, pero la planificacin territorial desempea una funcin secundaria y acta principalmente en el rea de mitigacin de peligros debido al carcter de largo plazo de las decisiones
de planificacin. En el mbito regional, varias divisiones responsables de la planificacin
sectorial estn al cargo de la gestin de riesgos naturales. La planificacin regional suele
ser uno de los muchos factores de apoyo con la tarea de implantar medidas o garantizar la
implantacin de medidas aplicadas por las divisiones de planificacin sectorial. La planificacin territorial slo es importante para la minimizacin de los daos potenciales en el
contexto de medidas de mitigacin no estructurales (Finlandia y Alemania). Por otra parte,
los municipios, que son un agente importante en el mbito local, usan la planificacin territorial como una herramienta ms para reducir los riesgos dentro de su rea de responsabilidad
(Alemania, Francia y Polonia).
Otra pregunta en el centro del anlisis fue si existen aproximaciones de peligro mltiple
para evaluar riesgos naturales y si se tienen en cuenta en la prctica de planificacin. Esto se
consider importante porque la visin territorial de los peligros naturales debe abarcar todos
los tipos de peligro a travs de una aproximacin de mltiple peligro o riesgo en todos los
mbitos territoriales. La planificacin territorial no puede reducir su enfoque a uno o dos
peligros porque es la responsable de un rea territorial concreta y no de un objeto particular.
En contraposicin al ideal terico, la mayora de evaluaciones de riesgos analizadas en los
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Mark Fleischhauer, Stefan Greiving y Sylvia Wanczura

distintos estados miembro se centran en un nico peligro y/o una perspectiva orientada al
proyecto. En algunos casos, se basan en estudios cientficos sin una influencia significativa
sobre la prctica de planificacin (Alemania). En los pases analizados, los nicos ejemplos
de enfoque de mltiple riesgo introducido sistemticamente como base analtica de la prctica de planificacin se encuentran en Francia, Grecia e Italia. Es necesario tener en cuenta
que algunos pases se ven afectados por un nmero mayor de desastres naturales (por ejemplo, Grecia, en contraste con el Reino Unido), de modo que, especialmente en estos pases,
un enfoque de mltiple peligro sera muy ambicioso.
Aparte de estos resultados, se observ en todos los pases evaluados que la intensidad de
la atencin prestada a los peligros naturales depende de las experiencias de desastres recientes ms que de los desastres del pasado o las evaluaciones de peligro cientficas (proceso
basado en desastres). Por lo tanto, la evaluacin y gestin de riesgos se centran ms en peligros frecuentes que en eventos poco frecuentes. El resultado es una tendencia a infravalorar
el peligro y riesgo que suponen los eventos extremos.
Adems, en todos los ejemplos de prcticas recomendadas presentados, se presta especial
atencin a la coordinacin de actividades de los agentes que participan en el proceso basado
en desastres, como mitigacin, preparacin, respuesta y recuperacin. Sin embargo, la prctica de planificacin general se caracteriza por agentes que trabajan con poca o ninguna
coordinacin entre ellos.
Un requisito bsico para cualquier tipo de evaluacin que deba utilizarse en planificacin
territorial es la existencia de mapas de peligro y riesgo con una base legal vinculante. Esto
significa que la planificacin territorial necesita informacin representable territorial y cartogrficamente como base para tomar decisiones sobre el futuro uso y desarrollo territorial. Es
necesario que esta informacin se ajuste a la escala territorial que se debe usar en el mbito
local o regional. La prctica de planificacin analizada indica que el trazado de mapas de
peligro es una tarea obligatoria en la mayora de pases evaluados, al menos para los peligros
de crecidas de los ros ms importantes (Alemania y Reino Unido). Slo en algunos pases
analizados la base legal para mapas de peligros y riesgos no es suficiente o no es satisfactoria
(por ejemplo, en Polonia, donde todava no existe ningn marco legal).
2.2. Problemas y riesgos identificados en la gestin de peligros en el mbito regional
En primer lugar, es necesario reconocer que la planificacin territorial acta en distintos
mbitos territoriales (regionales y locales). En el caso de la gestin de peligros naturales, la
importancia del mbito regional cobra sentido en dos aspectos: por una parte, el mbito local
suele tener una escala demasiado pequea para un mtodo efectivo de planificacin de reduccin de riesgos y, por otra parte, existen intereses locales individuales distintos y, en muchos
casos, opuestos, en los municipios responsables de la planificacin territorial.
La siguiente identificacin de problemas y riesgos se hizo a travs de la base de los elementos que se consideran importantes para gestionar correctamente los peligros naturales en
un contexto de planificacin territorial:
planificacin regional y sectorial con efectos vinculantes,
existencia de instrumentos de desarrollo en el mbito regional,
existencia de una organizacin de coordinacin regional.
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2.2.1. Planificacin regional y sectorial con efectos vinculantes


En la mayora de casos, los desastres naturales afectan a regiones enteras. Como consecuencia, una estrategia de respuesta que funcione en un mbito superior al local parece indispensable para obtener una influencia efectiva sobre la exposicin a peligros. Por lo tanto,
la tarea principal de la planificacin regional y los fondos estructurales por regin debe ser
establecer un marco vinculante para las actividades de mitigacin de peligros locales.
En general, los estudios por pas muestran que las polticas, programas y medidas de
gestin de riesgos regionales o nacionales suelen fracasar porque las autoridades del mbito
local no los siguen debido a una diferencia de prioridades. Los polticos y otros responsables
de nivel local tienen otras prioridades y, a menudo, la gestin de riesgos ocupa un segundo
lugar por detrs de problemas como el desempleo, los daos a la poblacin, la falta de infraestructuras, etc. (por ejemplo, en Alemania). Como consecuencia, se puede afirmar que el
punto fuerte clave de un sistema de planificacin para reducir el riesgo de peligros naturales
es la existencia de instrumentos de planificacin regional con efectos vinculantes. Esto tiene
la ventaja de que las instituciones de planificacin de mayor nivel pueden decidir un mtodo
comn para implantar las polticas de gestin de riesgos. Esto, al menos en teora, ayuda a
evitar los inconvenientes de una poltica de intolerancia en el mbito local.
Los efectos vinculantes pueden tener varias formas, como se puede ver en los estudios
por pas:
planificacin regional sin efectos vinculantes o inexistente (Reino Unido, Polonia, Grecia y el Schma rgional damnagement et de dveloppement du territoire
[SRADT] en Francia);
efectos vinculantes en el mbito de planificacin (del uso) territorial local (parciales
en Italia, Finlandia y Espaa);
efectos vinculantes para todas las autoridades de planificacin (planificacin sectorial
al mismo nivel o niveles inferiores y planificacin territorial; Alemania) y
vinculante para todos (autoridades pblicas y personas privadas; parcialmente en Italia).
Del mismo modo que con la planificacin regional, los efectos vinculantes de los instrumentos de planificacin sectorial se pueden considerar un punto fuerte, ya que en casi todos
los casos de los estados miembro evaluados, la evaluacin de riesgos (y, en concreto, de
peligros) es responsabilidad de autoridades de planificacin sectorial como juntas consultivas
sobre aguas, mtodos de prospeccin geolgica, etc. Idealmente, los resultados de estas evaluaciones deberan dar pie a la aplicacin de ciertas restricciones para las autoridades de planificacin y los agentes privados con el fin de reducir riesgos. Estas restricciones se pueden
implantar de un modo ms efectivo si las decisiones de planificacin sectorial (por ejemplo,
el trazado de zonas peligrosas) son vinculantes. De lo contrario, no existe ninguna garanta
de que los agentes regionales y locales sigan la necesidad de ejercer restricciones sobre el
desarrollo en vistas a otros intereses sociales o econmicos a corto plazo.

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2.2.2. Existencia de instrumentos de desarrollo en el mbito regional


La planificacin regional debe desempear un papel activo en cuestiones de desarrollo.
Un elemento indispensable para el xito de dichos instrumentos es la existencia de recursos
financieros en el mbito regional. Esto es muy importante porque la falta de coordinacin
existente y la responsabilidad compartida entre la planificacin regional y la prevencin de
riesgos de la planificacin sectorial se puede ver seriamente limitada. En muchos estados
miembro evaluados, la planificacin regional acta principalmente estableciendo restricciones sobre el desarrollo de ciertas reas (por ejemplo, Alemania). Slo en Francia el nivel
regional desempea un papel importante en las decisiones sobre la distribucin del desarrollo
de infraestructuras de proteccin contra peligros (el Contrat de plan Etat-Rgion y la Directive territoriale damnagement). Sin embargo, estos instrumentos no afectan a la gestin de
riesgos naturales.
2.2.3. Existencia de una organizacin de coordinacin regional
La mayora de instituciones interactan con otras del mismo modo: horizontal y verticalmente. Las interacciones horizontales se producen en el mismo nivel de organizacin social
y la interaccin vertical es el resultado de vnculos o interacciones entre distintos niveles en
los que participan instituciones de diferentes niveles de la organizacin social. El problema
de la interaccin es una consecuencia de la existencia de muchos agentes que se ocupan
de cuestiones territoriales importantes en una zona determinada. Este problema entre los
diferentes agentes implicados en la evaluacin y gestin de riesgos es fundamental en Europa
y especialmente en el mbito regional, ya que no existe una unidad de coordinacin central
como, por ejemplo, la FEMA (Federal Emergency Management Agency) de Estados Unidos,
que integra todas las actividades anteriormente dispersas en el campo de la llamada mitigacin de desastres. El objetivo de la FEMA consiste en reducir la prdida de vidas y propiedades y proteger las infraestructuras crticas de todo tipo de peligros mediante un completo
programa de gestin de emergencias de mitigacin, preparacin, respuesta y recuperacin
basado en riesgos (para ms informacin, vase http://www.fema.gov).
En casi todos los pases analizados, no hay ninguna organizacin o autoridad comparable
con la FEMA que (a) recopile informacin sistemticamente sobre peligros y vulnerabilidades y (b) coordine posibles estrategias y medidas para el proceso de prevencin de riesgos.
Slo el ejemplo francs de la CARIP, situada a nivel departamental (regional), muestra que
una organizacin (o unidad) de coordinacin de este tipo recopila informacin y la pone a
disposicin de los responsables de la toma de decisiones y el pblico en general.
2.3. Problemas y riesgos identificados en la gestin de peligros en el mbito local
Aunque resulta evidente que el mbito regional desempea una funcin importante para
la evaluacin y gestin de riesgos, no hay ninguna duda sobre la importancia del mbito local
a la hora de tomar decisiones sobre el desarrollo y uso del territorio. Esto significa que todo
tipo de gestin de riesgos se debe basar y conectar con el mbito local y tambin debe tener
en cuenta las caractersticas especiales y prioridades locales. Si se ignoran las necesidades
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Planificacin territorial para la gestin de riesgos en Europa

y objetivos locales, cualquier tipo de gestin de riesgos fracasar inevitablemente, como


demuestran los peores casos de los informes de los pases evaluados (por ejemplo, Reino
Unido).
En general, las diferencias en la planificacin territorial local son pequeas en comparacin con la regional. A excepcin del Reino Unido, todos los estados miembro evaluados
tienen un proceso de planificacin territorial en dos fases que consiste en unos planes de
uso territorial detallados de preparacin. Mientras el primer nivel cubre todo el municipio
(excepto en Francia, donde el Schma de cohrence territoriale suele cubrir un rea supramunicipal), el segundo nivel proporciona una base detallada legalmente vinculante para los
permisos de construccin.
Aunque la planificacin territorial local es ms o menos homognea en los distintos pases, las diferencias de gestin de los peligros naturales se basan en las diferencias de exposicin a peligros en distintas partes de Europa. Como consecuencia, la mayora de problemas y
riesgos que se identifican ms adelante se aplican a todos los estados miembro analizados.
Del mismo modo que sucede con el nivel regional, la identificacin de problemas y riesgos se bas en los siguientes elementos:
concienciacin pblica en el mbito local,
incorporacin de la evaluacin de riesgos y peligros a la planificacin territorial,
existencia de directrices para la evaluacin y gestin de riesgos locales,
coordinacin y cooperacin de actividades de mitigacin a largo plazo y respuesta a
emergencias.
2.3.1. Concienciacin pblica en el mbito local
La concienciacin pblica es un factor clave para un proceso de gestin de riesgos satisfactorio. La informacin y la formacin pertenecen a las acciones complementarias de un
proceso de gestin de riesgos que forman una parte importante de la preparacin ante desastres de la sociedad. La informacin, su suministro e intercambio, como elemento de la gestin de riesgos, pertenecen al proceso de comunicacin de riesgos, que debe cumplir tres
objetivos principales:
garantizar que todos los receptores de un mensaje de riesgo puedan comprender su
significado,
persuadir a los receptores de dicho mensaje para que cambien su actitud hacia el
riesgo y su comportamiento y
proporcionar las bases para un proceso de comunicacin bidireccional que contribuya
a resolver conflictos de riesgo (y tambin a mejorar la participacin pblica en el proceso de toma de decisiones de emergencia).
El objetivo de proporcionar informacin a las personas es ampliar su visin de los peligros y riesgos, ya que slo se pueden mitigar los peligros y riesgos conocidos. Esto debera
conducir a un cambio en el comportamiento de las personas de manera que puedan responder
a los riesgos de forma activa. La formacin va todava ms all al proporcionar a ciudadanos
y expertos los conocimientos necesarios para reaccionar adecuadamente en caso de peligro.
Muchos de los ejemplos de prcticas recomendadas analizadas prestan especial atencin
a este aspecto (ciudad de Colonia, Alemania; rea de Kodzko, Polonia; informacin para
Boletn de la A.G.E. N. 45 - 2007

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Mark Fleischhauer, Stefan Greiving y Sylvia Wanczura

el pblico local en los Pirineos Orientales y otros dpartements de Francia). Aqu, el nivel
local es el nivel adecuado porque los responsables de la toma de decisiones estn prximos a
aquellos potencialmente afectados por desastres naturales.
2.3.2. Incorporacin de la evaluacin de riesgos y peligros en la planificacin territorial
La planificacin territorial local toma decisiones para la sociedad sobre el uso y desarrollo de ciertas reas. Por lo tanto, la planificacin territorial influye en mayor o menor medida
en la vulnerabilidad territorial de las poblaciones urbanas y rurales.
El carcter territorial de un peligro se puede definir por los efectos territoriales que se
pueden producir si un peligro se convierte en un desastre. Adems, el potencial de peligro
debe considerarse un aspecto importante que futuras actividades de asentamiento deben tener
en cuenta. Aqu, la directiva SEA (Strategic Environmental Assessment) debe considerarse,
en principio, un instrumento clave para integrar las cuestiones relacionadas con el riesgo en
los procesos de planificacin territorial. Sin embargo, actualmente, ninguno de los pases
analizados considera activamente los peligros dentro del proceso SEA. Existen dos formas
de integrar la evaluacin de peligros y riesgos en la planificacin territorial en los estados
miembro evaluados:
Planificacin territorial de preparacin: en general, la planificacin territorial de
preparacin representa un papel secundario y reactivo porque, bsicamente, slo es
vinculante para otras autoridades de planificacin. Adems, en algunos pases, la
obligaciones establecidas por las autoridades regionales son estrictamente vinculantes para los municipios (Alemania). Sin embargo, algunos ejemplos (como Polonia)
demuestran que este nivel es importante para especificar las prescripciones relacionadas con los peligros naturales de la planificacin regional para los municipios y que
puede desempear un papel importante para la reduccin de los daos potenciales.
Planificacin territorial detallada: ste es el nivel principal en que se toman y llevan
a cabo las decisiones relativas al territorio, ya que estos instrumentos suelen ser vinculantes para todos, por ejemplo, los terratenientes privados y pblicos. En este punto
se especifican las bases para generar medidas de proteccin.
Sin embargo, los ejemplos analizados indican que las medidas de gestin de riesgo de los
municipios utilizan la planificacin territorial, as como otros instrumentos, pero que sta no
suele promover la gestin de riesgos de manera activa. Para ese objetivo, se necesitan unidades especiales que se deben crear como en el ejemplo de prctica recomendada de la ciudad
de Colonia (Alemania) o las unidades para el anlisis de riesgos y de informacin preventiva
(Cellule danalyse des risques et dinformation preventive, Francia).
2.3.3. Existencia de directrices para la evaluacin y gestin de riesgos locales
Resulta bastante complicado desarrollar un conjunto detallado de instrumentos y medidas
que acten como un tipo de limitacin restrictiva para la prctica de planificacin. Debido
a la naturaleza de la planificacin, una aproximacin de este tipo fracasara: incluso desde
un punto de vista terico y dada la imprevisibilidad del desarrollo de sociedades y procesos
naturales, resulta imposible crear medidas vlidas para cada caso y contexto de planificacin.
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Boletn de la A.G.E. N. 45 - 2007

Planificacin territorial para la gestin de riesgos en Europa

Adems, el gran nmero de peligros relevantes, que pueden interactuar y tener efectos acumulativos, tambin se debe tener en cuenta. Finalmente, dada la diversidad de los sistemas
de planificacin y la multitud de factores naturales y socioeconmicos, una formulacin
de instrumentos coherentes o medidas de mitigacin especficas es casi imposible. Como
consecuencia, la formulacin de directrices informativas para armonizar un proceso de planificacin y conjunto de metodologas satisfactorio parece ms prometedor que una formulacin de medidas generales que se deba ajustar a todos los peligros. En este contexto, es
importante destacar que a menudo los municipios no necesariamente conocen las fuentes de
informacin, agentes y contactos existentes, coste y efectividad de distintas medidas, etc. En
tales situaciones, la existencia de cualquier tipo de apoyo para la introduccin de un proceso
de gestin de riesgos a nivel local a travs de unas directrices o un manual para la gestin de
riesgos se debe considerar una oportunidad.
En los estados miembro evaluados, el caso de Francia (directrices para la prevencin de
riesgos en general y para ciertos peligros en particular) se debe destacar como un ejemplo a
seguir. Del mismo modo, la mencionada FEMA ha publicado una serie de manuales sobre gestin de riesgos en el mbito local. En el caso de Polonia (municipio de Kodzko), su plan local
para la reduccin y prevencin de inundaciones es una especie de directriz para la gestin de
inundaciones dirigida a todos los pblicos, es decir, no slo a las autoridades de planificacin,
sino tambin a los ciudadanos. En otros estados miembro analizados (como Alemania y Grecia)
slo existen directrices para la generacin de medidas de proteccin en reas amenazadas por
las inundaciones o los sesmos, dirigidas principalmente al pblico general.
2.3.4. Coordinacin y cooperacin de actividades de mitigacin a largo plazo y respuesta a emergencias
En vista del hecho de que normalmente existen agentes diferentes al cargo de la mitigacin y la respuesta a emergencias, la coordinacin de sus actividades, as como la cooperacin entre ellos parece muy difcil pero tambin muy necesaria. Las preguntas principales de
este contexto son: existe una cooperacin entre las unidades de emergencia ante desastres
y las autoridades de planificacin territorial? Existe un intercambio de conocimientos o,
al menos, un acuerdo sobre objetivos y estrategias? La evaluacin de los informes por pas
demuestra claramente que la coordinacin est limitada principalmente al intercambio de
informacin (vase Finlandia y el Reino Unido), mientras que en otros pases, las esferas
estn totalmente separadas (vase Grecia y Alemania). De nuevo, Francia se puede considerar una excepcin, ya que la CARIP controla una gran parte del proceso de gestin de
riesgos. Sin embargo, algunos ejemplos de prcticas recomendadas ofrecen conceptos interesantes que pretenden una visin ms integrada (vase la ciudad de Colonia y el municipio
de Kodzko).
Idealmente, una estrategia de gestin de riesgos debe integrar todas las fases del ciclo de
gestin de desastres, desde la mitigacin a la recuperacin, pasando por la preparacin y la
respuesta. Slo de este modo parece posible una decisin sobre alternativas existentes para
tolerar o alterar el riesgo. Por ejemplo, un objetivo ambicioso de reducir drsticamente un
dao potencial slo se puede conseguir si las restricciones de asentamiento, la proteccin de
la construccin y la concienciacin pblica van de la mano.
Boletn de la A.G.E. N. 45 - 2007

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Mark Fleischhauer, Stefan Greiving y Sylvia Wanczura

Tambin se pueden identificar dos elementos en que la planificacin del uso territorial
local desempea un papel fundamental en el contexto de la gestin de emergencias:
La integracin necesaria de intereses relacionados con la respuesta a emergencias en
las actividades de asentamiento e infraestructuras: las unidades de respuesta deben
poder alcanzar en un espacio de tiempo adecuado tanto un rea residencial como unas
instalaciones industriales. Adems, en caso de asignacin de estaciones de respuesta a
emergencias, la planificacin del uso territorial debe tener en cuenta el impacto de los
peligros potenciales, as como una disponibilidad adecuada de los distintos medios de
transporte.
La planificacin urbana del uso territorial se puede entender como un factor clave en
el caso de las actividades de recuperacin tras desastres. La planificacin debe coordinar la necesaria reconstruccin de hogares e infraestructuras, preferentemente basada
en los principios de gestin de riesgos, como evitar zonas peligrosas.
2.4. Conclusiones de la evaluacin
Potencialmente, todas las oportunidades identificadas se pueden considerar elementos
tiles para una aplicacin general en cualquier pas y, por lo tanto, tambin para una armonizacin de las prcticas y metodologas de planificacin territorial entre los estados miembro.
Sin embargo, cabe destacar que esta esperanza no es muy realista, ya que algunas oportunidades, que se pueden considerar puntos fuertes en algunos pases miembro no resultan fciles
de implantar o adaptar en otros pases. Por lo tanto, el criterio principal para la seleccin de
elementos clave de prcticas recomendadas debe ser la posibilidad de su adopcin, independientemente de las culturas y sistemas de planificacin existentes o de otros factores sociales,
culturales y financieros. Como consecuencia, los resultados se centran en los aspectos procedimentales y metodolgicos. Los puntos siguientes forman un ncleo mnimo de elementos
tiles.
2.4.1. Evaluacin de peligros
La evaluacin del peligro es, como ya hemos mencionado, una tarea para la planificacin sectorial. Como consecuencia, no es necesario centrarse en la evaluacin de peligros
como parte del proceso de planificacin territorial. Sin embargo, la planificacin territorial
se puede considerar el usuario final de la informacin relacionada con el peligro que proporciona la planificacin sectorial. Para satisfacer los requisitos de la planificacin territorial, se
necesitan unos estndares mnimos para el trazado de mapas de peligros. Adems, la planificacin sectorial debera indicar las reas que pueden verse amenazadas por eventos peligrosos. Como consecuencia, la autoridad responsable de la gestin de riesgos podra sopesar las
amenazas existentes con otros intereses en las zonas donde el alcance territorial del peligro y
el uso del terreno se superponen.
A partir de esta base, se pueden elegir estrategias de gestin de riesgos especficas
para reas propensas a ciertos peligros. Adems, se pueden garantizar unos requisitos
procedimentales comparables, as como los resultados de la evaluacin de peligros que
lleve a cabo la planificacin sectorial. Tambin es evidente que cualquier directiva futura
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Boletn de la A.G.E. N. 45 - 2007

Planificacin territorial para la gestin de riesgos en Europa

de la Unin Europea destinada a los peligros o al trazado de mapas de riesgos se debe


dirigir a todas las autoridades de planificacin que trabajen con la evaluacin de peligros.
2.4.2. Evaluacin de riesgos
No es fcil que las divisiones de planificacin sectorial adopten una perspectiva de mltiple riesgo, ya que en general se centran en ciertos peligros naturales. Se puede concebir
como una tarea correspondiente a la planificacin territorial, que se encarga de las amenazas
potenciales de un rea territorial concreta y su posible interaccin. Los resultados de una
evaluacin de mltiple riesgo conducen a medidas de gestin de riesgos que pueden influir
en la gestin de riesgos de los peligros nicos que realizan las divisiones de planificacin
sectorial. En todos los casos, la planificacin sectorial puede ser responsable de la implantacin de medidas adecuadas con el objetivo de reducir el riesgo general de un rea concreta.
Como consecuencia, la implicacin de distintas autoridades de planificacin sectorial en el
mbito de la evaluacin y gestin de mltiples riesgos parece indispensable para conseguir
una estrategia coordinada e integrada.
Adems, la coordinacin de actividades se debe considerar un aspecto importante de la
gestin de riesgos, especialmente a nivel regional. La evaluacin de riesgos integrada necesita un factor de coordinacin. Debido a la amplia gama de responsabilidades existentes,
principalmente son los municipios los que pueden asumir esta tarea. Se necesita una unidad
de riesgo o un grupo de trabajo especial responsable de la coordinacin de la evaluacin y la
gestin de riesgos. La planificacin del uso territorial slo se puede entender como un factor
de apoyo en este contexto (1) contribuyendo a la evaluacin de vulnerabilidades porque los
responsables de la planificacin territorial conocen, por ejemplo, las poblaciones vulnerables
o el desarrollo futuro de los daos potenciales e (2) implantando objetivos de proteccin, por
ejemplo, mediante restricciones de asentamiento.
Finalmente, la directiva SEA (Strategic Environmental Assessment) se considerar una
herramienta comn. Tambin se necesitar un marco procedimental para la evaluacin de
riesgos para conseguir los objetivos polticos de la directiva medioambiental de la Unin
Europea. La legislacin establece la directiva SEA, que se puede describir como un marco
procedimental comn para la gestin de los riesgos que amenazan el medio ambiente. Sin
embargo, dado que la directiva SEA es relativamente nueva y parece que no se utiliza para
gestionar peligros, sera de gran ayuda enfatizar el papel fundamental de la directiva SEA a
los responsables de la planificacin.
2.4.3. Gestin de riesgos
Las autoridades regionales y locales necesitan conocer los procedimientos para llevar
a cabo un proceso de gestin de riesgos efectivo. Las prcticas recomendadas analizadas
indican que la gestin de riesgos puede resultar de gran ayuda en la planificacin territorial.
Sin embargo, en cada caso, el xito se basa en la cantidad de informacin disponible sobre el
riesgo existente y sobre las medidas adecuadas para tolerar o alterar el riesgo evaluado. Por
lo tanto, parece prometedor para divulgar la informacin existente, que a menudo no est disBoletn de la A.G.E. N. 45 - 2007

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Mark Fleischhauer, Stefan Greiving y Sylvia Wanczura

ponible para todas las oficinas de planificacin. La creacin de directrices y manuales para
la gestin de riesgos podra llenar este vaco.
Adems, la participacin proactiva del pblico ayuda a influir sobre hogares individuales. Esta implicacin tiene dos dimensiones: en primer lugar, proporcionar una informacin
completa sobre el riesgo potencial existente, as como sobre los elementos existentes de
mitigacin, preparacin y respuesta para mejorar la concienciacin pblica y, en segundo
lugar, en funcin de la concienciacin pblica despertada, la integracin activa de hogares
individuales en la gestin de riesgos.
Otro aspecto importante es la necesidad de conceptos integradores que resultan evidentes
en los ejemplos de prcticas recomendadas. Estos elementos cubren medidas de mitigacin
estructurales y no estructurales, as como elementos de preparacin y respuesta. Como consecuencia, su perspectiva debe abarcar un campo ms amplio que el territorial. Por lo tanto,
la planificacin territorial es slo uno de los muchos factores de este campo de accin.
Finalmente, la reorientacin de la poltica de financiacin, combinada con el desarrollo
de objetivos de proteccin, se considera un elemento importante en la gestin de riesgos.
Actualmente, la financiacin de proyectos individuales para la gestin de riesgos es muy
buena. Normalmente, estos proyectos se eligen sin unos objetivos de proteccin operacionalizada como base. Por lo tanto, el cumplimiento de ciertos objetivos no se puede garantizar
ni evaluar. La idea principal subyacente al desarrollo de objetivos de proteccin consiste
en producir acuerdos con un resultado cuantitativo. El gobierno asignar la financiacin en
funcin de los objetivos. El mbito regional o local ser el responsable de la implantacin de
medidas para alcanzar los objetivos de proteccin.
III. CULES SON LAS NECESIDADES REALES DE LA PLANIFICACIN TERRITORIAL PARA
GESTIONAR LOS PELIGROS NATURALES?
3.1. Interpretacin de los resultados
Al resumir los estndares europeos de planificacin territorial y evaluacin de riesgos
naturales, cabe destacar tres resultados:
La gestin de peligros en Europa se centra principalmente en la evaluacin de peligros. Se presta menos atencin a la vulnerabilidad. Las encargadas de la evaluacin
de riesgos son las autoridades de planificacin sectorial, ms que las autoridades de
planificacin territorial.
Existen pocas diferencias en el mbito local entre las escalas de la planificacin territorial preparatoria y detallada: se usan los mismos indicadores e ndices para la evaluacin de peligros y riesgos naturales.
Slo se han identificado aspectos de mltiple peligro en algunos ejemplos (Francia,
Grecia e Italia, aunque slo en Francia este concepto integra la vulnerabilidad). Adems, la planificacin territorial no utiliza ni integra directamente estos ejemplos.
A continuacin se describen e interpretan estos resultados principales.

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Boletn de la A.G.E. N. 45 - 2007

Planificacin territorial para la gestin de riesgos en Europa

3.1.1. Necesidad de informacin sobre vulnerabilidad en la prctica de planificacin


En un principio, el trabajo del proyecto ARMONIA se basaba, hasta cierto punto, en la
hiptesis de la falta de conceptos y metodologas compartidos para evaluar la vulnerabilidad.
Esto se interpret como el motivo principal de la poca atencin que la prctica de planificacin presta a la vulnerabilidad. Los resultados de la evaluacin de las aproximaciones a
la planificacin territorial en los estados miembro de la Unin Europea demuestran que la
vulnerabilidad y su evaluacin slo desempean un papel secundario en la planificacin
territorial.
Sin embargo, la pregunta es si el motivo de esto es realmente la falta de conceptos y
metodologas compartidos o si existen otros motivos para estos resultados de la investigacin. A continuacin se considera una explicacin alternativa para la prctica de planificacin observada. Es la siguiente:
No se presta atencin a la vulnerabilidad en el contexto de la evaluacin de riesgos porque,
en cierta medida, la planificacin territorial no necesita evaluacin ni mapas de vulnerabilidad. Por lo tanto, los responsables de la planificacin no se centran en este parmetro.
Desde una perspectiva de planificacin, se necesita informacin sobre el alcance, la
intensidad y la magnitud de los eventos potencialmente peligrosos que provocan algunos
peligros. La planificacin territorial no la proporciona ni la determina. Esto significa que las
autoridades de planificacin sectorial deben proporcionar la informacin relacionada con los
peligros.
Sin embargo, en la mayor parte de casos, la planificacin territorial ya dispone de la
informacin relacionada con la vulnerabilidad, ya que factores como la distribucin actual
de la poblacin, la situacin de las reas residenciales o la infraestructura tcnica es informacin bsica necesaria para cualquier actividad de planificacin territorial. No obstante,
observamos que la prctica de planificacin actual presta poca atencin a la vulnerabilidad
en el contexto de peligros y riesgos naturales. La nica excepcin se encuentra en Italia, en
el mbito local.
Todo mapa de vulnerabilidad debe considerarse informacin ms o menos esttica sobre
la vulnerabilidad durante un periodo de tiempo concreto. Dado que la planificacin es responsable de los futuros usos territoriales, dicha informacin es menos importante en comparacin con un peligro potencial concreto que pueda causar daos en reas destinadas a
zonas residenciales o actividades de desarrollo. Una excepcin es la eliminacin y el traslado
infraestructuras o estructuras de asentamiento en algunos casos extremos.
Los responsables de los futuros cambios territoriales son los hogares o desarrolladores privados basados en las designaciones de la planificacin territorial. Normalmente, la
prctica de la planificacin impone ciertas restricciones de asentamiento a las reas de alto
riesgo. Sin embargo, estas decisiones deben entenderse como medidas de mitigacin no
estructurales. Estas medidas se pueden diferenciar en funcin del tipo de desarrollo de un
rea propensa a un peligro natural. Aunque se podra prohibir cualquier tipo de rea residencial, otras instalaciones (como almacenes y edificios de almacenamiento) se podran permitir.
Del mismo modo, es necesario prestar especial atencin en el caso de la asignacin de una
infraestructura particularmente vulnerable (por ejemplo, un colegio o un hospital) o una
infraestructura peligrosa (como una planta qumica).
Boletn de la A.G.E. N. 45 - 2007

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Mark Fleischhauer, Stefan Greiving y Sylvia Wanczura

Es evidente que los aspectos relacionados con la vulnerabilidad slo resultan tiles para
la planificacin territorial en trminos de gestin de riesgos y no de evaluacin de riesgos.
Esto se puede observar en el anlisis de la prctica de planificacin actual de este artculo y
tambin en otros pases como Suiza (Schaller, 2003).
En la mayora de casos, basta con determinar en un plan territorial que algunas actividades de asentamiento futuras estn prohibidas. Para ello, basta con una evaluacin del
peligro. En este contexto, se necesita informacin bsica sobre el tipo de infraestructura
que sera vulnerable en vistas a un cierto peligro. Los estndares de construccin, manuales
de proteccin y otros materiales proporcionan esta informacin a un nivel general. No se
necesita informacin detallada sobre la vulnerabilidad actual en una rea concreta respecto
a un asentamiento concreto, ya que las restricciones se dirigen a nivel general a distintos
usos territoriales potencialmente vulnerables (como reas residenciales, terrenos industriales,
superficies cultivadas, zonas verdes, etc.).
El caso italiano es una excepcin en este contexto, ya que en Italia, especialmente a nivel
local, existen actividades de traslado. stas son necesarias en caso de riesgo extremo en que
las personas se ven amenazadas por eventos naturales como erupciones volcnicas repentinas. Slo en estos casos, la vulnerabilidad se considera un factor importante para comparar
los riesgos existentes. En este contexto, parece indispensable un concepto y una metodologa
compartidos para evaluar la vulnerabilidad. No obstante, una evaluacin de riesgos completa
sera demasiado en la mayora de casos de planificacin. Por lo tanto, no debe integrarse
como requisito obligatorio en una posible directiva sobre trazado de mapas de peligro que se
ha planteado en la Comisin. Sin embargo, esta iniciativa se bloque y se dej de desarrollar,
ya que muchos estados miembro estn en contra, aunque una directiva as sera til para
garantizar un estndar mnimo que proporcionase requisitos vinculantes para la prctica de
planificacin diaria.
Es muy importante que la futura directiva sobre evaluacin y gestin de inundaciones
(Comisin Europea, 2006), sea coherente con esta lnea de argumentacin (Comisin Europea, 2005; 2005a): los objetivos generales del trazado de mapas de inundaciones son, entre
otros respaldar los planes de gestin de riesgo de inundaciones, planificacin territorial
y planes de emergencia (Comisin Europea, 2005, 6). De hecho, los mapas de riesgo de
inundacin no estn pensados para respaldar explcita y concienciadamente la planificacin
territorial. Adems, el borrador del artculo sobre el trazado de mapas de riesgo de inundacin indica que los mapas de riesgo son necesarios para justificar el coste de las medidas de
gestin de riesgo de inundaciones (Comisin Europea, 2005, 6).
Con esta perspectiva, es necesario reajustar la importancia de la vulnerabilidad para la
planificacin territorial.
Puede que resulte til observar la evaluacin de vulnerabilidades desde una perspectiva ms amplia que la de la planificacin territorial. La integracin de la informacin relacionada con la vulnerabilidad es indispensable como parte de los conceptos
integrados que cubren todo el ciclo de desastres (para las actividades de preparacin
y respuesta a emergencias). Sin embargo, la planificacin territorial no se centra en
estos conceptos. Como ya se ha sealado, la planificacin territorial slo se puede
entender en este contexto como un factor de apoyo importante. La planificacin sectorial usa los indicadores de vulnerabilidad (que se muestran en las matrices de eva68

Boletn de la A.G.E. N. 45 - 2007

Planificacin territorial para la gestin de riesgos en Europa

luacin) para sus propios objetivos. Esto es especialmente relevante para la evaluacin
de la viabilidad y rentabilidad de las medidas de mitigacin estructural (como parte
de la estrategia de gestin de riesgos). Esto significa, por ejemplo, la integracin de la
vulnerabilidad de distintos bienes amenazados en la perspectiva de mltiple peligro.
3.1.2. Algunas diferencias entre las escalas de la planificacin territorial preparatoria y detallada
Los dos niveles de planificacin local se pueden considerar un usuario integrado de la
informacin relacionada con los peligros. Aunque las diferencias de escala pueden dar pie a
distintas necesidades respecto a esta informacin, no existe ninguna diferencia en la prctica
por dos motivos: en primer lugar, la planificacin sectorial lleva a cabo la evaluacin de
peligros con sus propios objetivos, bsicamente en una escala. En segundo lugar, el nivel
municipal es responsable de las dos escalas de la planificacin local.
3.1.3. Necesidad de evaluacin de mltiple peligro
Una evaluacin de mltiple peligro como tarea especial para una organizacin de planificacin sectorial de coordinacin no parece necesaria para la planificacin territorial. La
superposicin de la informacin sobre distintos peligros individuales que proporcionan las
distintas autoridades de planificacin sectorial proporcionan una informacin adecuada para
su consideracin en las decisiones sobre planificacin territorial. Adems, es necesario considerar las relaciones e interacciones entre distintos peligros (cadenas de riesgo) y posibles
efectos acumulativos.
Este tipo de integracin de la planificacin territorial como usuario final parece mucho
ms efectiva y eficiente en comparacin con la integracin de la autoridad de planificacin
sectorial. Los potenciales usuarios finales de la informacin relacionada con peligros tienen
distintas necesidades en vista de sus diferentes objetivos de planificacin (por ejemplo, la
planificacin territorial y las numerosas autoridades de planificacin responsables de las
inversiones en infraestructura, etc.). Por lo tanto, una posterior integracin por parte de los
propios usuarios finales puede adaptarse mejor segn sus necesidades especficas.
Como consecuencia, el trabajo de investigacin posterior debera centrarse en la optimizacin y armonizacin de la evaluacin de peligros, necesaria principalmente para la prctica
diaria de la planificacin territorial. Debera utilizarse un enfoque de mltiple riesgo para
los casos aislados que lo requieran (como el traslado del desarrollo existente descrito ms
arriba).
3.2. Recomendaciones para la informacin de peligros naturales con objetivos de planificacin
territorial
Como hemos mencionado, la planificacin territorial desempea slo uno de muchos
papeles dentro del ciclo completo de desastres, que consiste en elementos de mitigacin,
preparacin, respuesta y recuperacin. Desempea un papel especialmente importante en el
rea de mitigacin, con el objetivo de reducir los daos a personas, bienes y recursos antes
de que se produzca un desastre. La mitigacin de peligros hace referencia a acciones con
Boletn de la A.G.E. N. 45 - 2007

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Mark Fleischhauer, Stefan Greiving y Sylvia Wanczura

un impacto a largo plazo (por ejemplo, la planificacin territorial como actividad de mitigacin no estructural pero tambin mitigacin estructural como el refuerzo o proteccin de
infraestructuras o edificios). El papel de la planificacin territorial en el rea de mitigacin
incluye las acciones siguientes, que se pueden desempear en distintos niveles de planificacin (regional, local):
Conservacin de reas libres de desarrollo: la planificacin territorial dispone de los
instrumentos necesarios para conservar libres del futuro desarrollo algunas zonas:
(a) propensas a peligros (como inundaciones o avalanchas),
(b) necesarias para reducir los efectos de un evento peligroso (por ejemplo, reas de
retencin de agua) y
(c) necesarias para garantizar la efectividad de las actividades de respuesta (como vas
de escape y puntos de acumulacin).
Decisiones diferenciadas sobre el uso territorial: adems de proteger ciertas reas del
desarrollo, la planificacin territorial tambin puede tomar decisiones sobre tipos de
uso territorial aceptables segn la intensidad y frecuencia del peligro existente (por
ejemplo, se puede permitir el uso de una zona propensa a inundaciones para la agricultura, pero no para reas residenciales).
Recomendaciones en planes de territorio o zonas legalmente vinculantes: aunque las
recomendaciones sobre ciertos requisitos de construccin pertenecen al rea de los
permisos de construccin, es posible realizar algunas recomendaciones en el mbito
de los planes de territorio o zonas (por ejemplo, altura mnima de los edificios por
encima del nivel del suelo, prohibicin de stanos, prohibicin de fulleo y tipo de
techo).
Influencia de la planificacin territorial sobre la intensidad y frecuencia del peligro
(=potencial del peligro): la planificacin territorial tambin puede contribuir a una
reduccin del potencial del peligro, como la proteccin o alcance de reas de retencin de crecidas de ros, bosques de proteccin, etc.
Para desempear su papel en mitigacin de peligros, la planificacin territorial necesita
informacin adecuada y fiable como base para sus decisiones sobre las reas que se deben
conservar, los usos territoriales que se deben permitir, las restricciones de construccin que
se deben aplicar y cmo puede contribuir a minimizar el potencial de riesgos. Para todas
estas reas de toma de decisiones, para todos los mbitos de la planificacin y para todos los
peligros, la planificacin territorial tiene ciertos requisitos sobre la informacin relacionada
con los peligros.
3.2.1. Requisitos de la planificacin territorial para los mapas o la informacin relacionada con peligros naturales
La tabla 5 ofrece una visin general de los requisitos de la planificacin territorial para la
informacin sobre peligros y mapas de peligro. La tabla distingue entre los niveles de planificacin regional, local/preparatoria y local/detallada. Tambin incluye el nivel de los permisos
de construccin. En contraste con el nivel de planificacin local/detallado, que todava se
debe entender como una oferta de posibilidades de desarrollo para desarrolladores privados
principalmente, los permisos de construccin se otorgan por caso en relacin con un nico
70

Boletn de la A.G.E. N. 45 - 2007

Planificacin territorial para la gestin de riesgos en Europa

objeto. Los permisos de construccin slo se otorgan si un desarrollo cumple los requisitos
especficos de un rea determinada. Aunque el mbito de los permisos de construccin de la
mayora de pases no pertenece a la planificacin territorial, se debe incluir porque:
1. aclara la diferencia entre la planificacin territorial y los permisos de construccin,
2. es el nico instrumento de planificacin legalmente vinculante del Reino Unido (permiso de planificacin) y
3. es el instrumento ms importante para gestionar peligros omnipresentes como eventos
meteorolgicos extremos y, en cierta medida, tambin sesmos.
Los permisos de construccin se otorgan caso por caso. Las posibles obligaciones restrictivas de algunos casos, como stanos impermeables, se basan en estndares de construccin
que se han designado independientemente para los distintos tipos de construcciones (construcciones residenciales, pisos, etc.) y los materiales que se usan para la construccin. Estas
regulaciones forman parte de los reglamentos nacionales de construccin o estn integradas
en reglamentos de construccin especficos para zonas propensas a riesgos. En este contexto,
de nuevo la vulnerabilidad desempea un papel importante a nivel general durante el proceso
de trazar el cdigo de una construccin (por ejemplo, la definicin de vulnerabilidades especficas de los tipos de edificacin o materiales de construccin). La vulnerabilidad concreta
de una zona o construccin especfica no es relevante aqu. La intensidad del potencial de
peligro debe considerarse como la base nica para otorgar permisos de construccin individuales, combinados con o sin condiciones especiales (por ejemplo, respecto a una elevacin
mnima, el diseo del techo o los muros, etc.).
En la primera columna de la tabla 5 se enumeran las posibles acciones de planificacin
territorial descritas anteriormente. La segunda columna menciona detalladamente las posibles herramientas que se pueden usar en los planes regionales o en los planes territoriales
preparatorios/detallados. Estas herramientas funcionales pueden variar entre pases, pero,
en general, representan todas las intervenciones posibles que puede realizar la planificacin
territorial para mitigar y reducir el riesgo y los daos de los eventos peligrosos. Las columnas
tres a siete incluyen la informacin necesaria para que la planificacin territorial tome decisiones de minimizacin de riesgos adecuada. Esta informacin se puede traducir en indicadores adecuados. La ltima columna proporciona ejemplos e ideas sobre el contenido de los
mapas de peligro til para los objetivos de la planificacin territorial.
Los requisitos de la planificacin territorial para la informacin relacionada con los peligros se pueden resumir del modo siguiente, separados para los dos niveles de planificacin
relevantes:
Planificacin regional: la planificacin regional se debe concebir como un marco
general para planes y programas locales y regionales, incluso en Alemania y otros
pases, donde existen instrumentos de planificacin con efectos vinculantes para la
planificacin del uso territorial en el mbito regional. Por lo tanto, basta con identificar las reas potencialmente amenazadas para evitar, por ejemplo, ms actividades de
asentamiento.
Planificacin territorial: en el mbito local, se necesita una evaluacin de peligros
ms detallada. La planificacin territorial se debe concebir como una base vinculante
para los permisos de construccin individuales basada en designaciones concretas,
relacionadas con terrenos particulares. Para adoptar designaciones territoriales potenBoletn de la A.G.E. N. 45 - 2007

71

Instrumentos de
planicacin para la
mitigacin de riesgos

alcance de inundacin
frecuencia de inundacin

proteccin de sitios
y rutas para infraestructuras ( 7 (4) 1-3
ROG)

Decisiones diferenciadas
sobre el uso territorial

alcance de inundacin
frecuencia de inundacin
altura de inundacin
velocidad del agua

sitios y rutas para


infraestructuras ( 5
(2) 3-4 BauGB)
tipo de uso territorial
( 5 (2) 1-2, 5, 8-10
BauGB)

Decisiones basadas en el
tipo de desarrollo
alcance del rea del
sesmo
intensidad del sesmo
(posibles daos)
tipo de efectos (movimiento de tierra,
suelo licuado)

alcance del rea del


sesmo
intensidad del sesmo
(posibles daos)
frecuencia de sesmo

alcance del rea del


sesmo
intensidad del sesmo
(posibles daos)

alcance del rea del


sesmo
intensidad del sesmo
(posibles daos)
frecuencia de sesmo

Informacin requerida
sobre el peligro de
sesmo

alcance de desprendimiento y avalancha


intensidad de
desprendimiento y
avalancha
frecuencia de
desprendimiento y
avalancha
tipo de desprendimiento y avalancha

alcance de desprendimiento y avalancha


intensidad de
desprendimiento y
avalancha
frecuencia de
desprendimiento y
avalancha

alcance de desprendimiento y avalancha


intensidad de
desprendimiento y
avalancha

alcance de desprendimiento y avalancha


intensidad de
desprendimiento y
avalancha
frecuencia de
desprendimiento y
avalancha

Informacin requerida
sobre el peligro de
desprendimiento y
avalancha

alcance los efectos


volcnicos
tipos de efectos
volcnicos (ujos
piroclticos, tormentas de ceniza, lahares,
erupciones laterales)
alcance los efectos
volcnicos
tipos de efectos
volcnicos (ujos
piroclticos, tormentas de ceniza, lahares,
erupciones laterales)

alcance de incendio
forestal
intensidad de incendio forestal

alcance los efectos


volcnicos
tipos de efectos
volcnicos (ujos
piroclticos, tormentas de ceniza, lahares,
erupciones laterales)

alcance los efectos


volcnicos
tipos de efectos
volcnicos (ujos
piroclticos, tormentas de ceniza, lahares,
erupciones laterales)

Informacin requerida
sobre el peligro de
volcn

alcance de incendio
forestal

alcance de incendio
forestal

alcance de incendio
forestal

Informacin requerida
sobre el peligro de
incendio forestal

Escala: 1:1.000
1:5.000
zonas de peligro
intensidades de
peligro

Escala: 1:25.000
1:50.000
zonas de peligro
intensidades de
peligro

Contenido del mapa de


peligro

Como ejemplo, se mencionan los prrafos del BauGB (German Federal Building Code) y el ROG (Federal Regional Planning Act). (La tabla contina en la pgina siguiente.)
Fuente: proyecto ARMONIA, 2005.

alcance de inundacin
frecuencia de inundacin

reas con restricciones de uso ( 5 (2)


6-7 BauGB)

Conservacin de reas
libres de desarrollo

Local / preparatorio (1:5.000 1:50.000)

alcance de inundacin
frecuencia de inundacin

zonas prioritarias
para usos o funciones
relevantes para el
territorio ( 7 (2) 3
ROG)

Informacin requerida
sobre el peligro de
inundacin

Conservacin de reas
libres de desarrollo

Regional (1:50.000 1:500000)

Nivel y actividad de
planicacin (escala)

Tabla 5a
REQUISITOS DE LA PLANIFICACIN TERRITORIAL PARA LA INFORMACIN RELACIONADA CON LOS PELIGROS NATURALES

Instrumentos de planicacin para la mitigacin


de riesgos

alcance de inundacin
altura de inundacin
velocidad del agua
cantidad/tipo de
materiales slidos del
agua

alcance del rea del


sesmo
intensidad del sesmo
(posibles daos)
tipo de efectos (movimiento de tierra, suelo
licuado)

alcance de desprendimiento y avalancha


intensidad de desprendimiento y avalancha
tipo de desprendimiento y avalancha

alcance de incendio
forestal
intensidad de incendio
forestal

alcance de incendio
forestal
intensidad de incendio
forestal

alcance de incendio
forestal
intensidad de incendio
forestal

alcance de incendio
forestal

Informacin requerida
sobre el peligro de
incendio forestal

alcance los efectos


volcnicos
tipos de efectos
volcnicos (ujos
piroclticos, tormentas
de ceniza, lahares,
erupciones laterales)

alcance los efectos


volcnicos
tipos de efectos
volcnicos (ujos
piroclticos, tormentas
de ceniza, lahares,
erupciones laterales)

alcance los efectos


volcnicos
tipos de efectos
volcnicos (ujos
piroclticos, tormentas
de ceniza, lahares,
erupciones laterales)

alcance los efectos


volcnicos
tipos de efectos
volcnicos (ujos
piroclticos, tormentas
de ceniza, lahares,
erupciones laterales)

Informacin requerida
sobre el peligro de volcn

---

Escala: 1:500 1:5.000


zonas de peligro
intensidades de peligro

Contenido del mapa de


peligro

Como ejemplo, se mencionan los prrafos del BauGB (German Federal Building Code) y el ROG (Federal Regional Planning Act). (La tabla contina desde la pgina anterior.)
Fuente: ARMONIA project, 2005.

cumplimiento de requisitos legales (planicacin, estadsticas, etc.)


en el mbito de objetos
individuales, segn el
tipo de construccin

Permisos de construccin (construcciones individuales)

alcance de desprendimiento y avalancha


intensidad de desprendimiento y avalancha
tipo de desprendimiento y avalancha

altura del nivel de


elevacin ( 9 (2)
BauGB)
regulaciones de
construccin detalladas
( 9 (3) BauGB)

Recomendaciones detalladas
alcance del rea del
sesmo
intensidad del sesmo
(posibles daos)
tipo de efectos (movimiento de tierra, suelo
licuado)

alcance de desprendimiento y avalancha


intensidad de desprendimiento y avalancha
tipo de desprendimiento y avalancha

alcance del rea del


sesmo
intensidad del sesmo
(posibles daos)
tipo de efectos (movimiento de tierra, suelo
licuado)

alcance de inundacin
altura de inundacin
velocidad del agua

sitios y rutas para


infraestructuras ( 9 (1)
11-13 BauGB)
tipo de uso territorial
( 9 (1) 1-2, 4-5, 9, 15,
17-18, 20, 22, 25-26
BauGB)
reas con medidas de
prevencin estructural
obligatorias ( 9 (5) 1
BauGB)

Decisiones basadas en el
tipo de desarrollo

alcance de inundacin
altura de inundacin
velocidad del agua
cantidad/tipo de
materiales slidos del
agua

alcance de desprendimiento y avalancha


intensidad de desprendimiento y avalancha
tipo de desprendimiento y avalancha

alcance del rea del


sesmo
intensidad del sesmo
(posibles daos)

Informacin requerida
sobre el peligro de
desprendimiento y
avalancha

alcance de inundacin

Informacin requerida
sobre el peligro de sesmo

reas con restricciones


de uso ( 9 (1) 10, 16,
23-24 BauGB)

Informacin requerida
sobre el peligro de
inundacin

Conservacin de reas
libres de desarrollo

Local / detallado (1:500 1:5,000)

Nivel y actividad de
planicacin (escala)

Tabla 5b
REQUISITOS DE LA PLANIFICACIN TERRITORIAL PARA LA INFORMACIN RELACIONADA CON LOS PELIGROS NATURALES

Mark Fleischhauer, Stefan Greiving y Sylvia Wanczura

cialmente restrictivas y protectoras debido al potencial del peligro, por una parte, y a
la vulnerabilidad de los posibles usos del terreno y la construccin, es fundamental
disponer de una informacin precisa sobre el peligro, incluso para los planes territoriales de preparacin.
3.2.2. Delimitacin de zonas peligrosas como base para las decisiones sobre planificacin territorial
Desde el punto de vista de la planificacin territorial, existe una pregunta central que se
debe considerar sobre el modo en que la informacin sectorial (especialmente el alcance y la
intensidad de los peligros) se traduce a dimensiones territoriales sobre los distintos niveles
territoriales. La informacin sobre el alcance y la intensidad de un peligro es muy importante
para la produccin de mapas de peligro. El alcance de un peligro se puede mostrar identificando y delineando zonas de peligro a una escala adecuada. La intensidad de un peligro se
puede mostrar diferenciando las reas propensas a peligros en reas con una intensidad de
peligro distinta. Estas zonas de peligro se pueden llamar y describir de la siguiente manera,
con ejemplos sobre las restricciones de planificacin territorial (vase tambin Egli, 2000):
Intensidad de peligro 0: ningn peligro (por ejemplo, reas situadas fuera de las zonas
propensas a inundaciones). Sin restricciones de planificacin.
Intensidad de peligro I: intensidad de peligro moderada (por ejemplo, zonas que
podran llegar a inundarse pero con poca profundidad y baja probabilidad). Los edificios existentes se pueden seguir utilizando como antes y pueden crearse regulaciones
para la proteccin de la construccin o la contratacin de seguros. Las nuevas instalaciones importantes y vulnerables (hospitales, colegios, edificios gubernamentales
y administrativos) o las instalaciones que presenten un peligro potencial (refineras,
fbricas de productos qumicos) no se permiten a menos que se tomen ciertas medidas
de proteccin estructural (por ejemplo, elevacin mnima por encima del nivel del
suelo, sin stanos, etc.). Se permiten otros usos nuevos y pueden crearse regulaciones
para la contratacin de seguros.
Intensidad de peligro II: intensidad de peligro alta (por ejemplo, reas que se pueden
llegar a inundar con un nivel de agua alto y una gran probabilidad de que se produzca una inundacin). Los edificios existentes se pueden conservar y mejorar. Las
ampliaciones de construcciones existentes slo se permiten si se han tomado ciertas
medidas de proteccin estructural. Las nuevas instalaciones importantes y vulnerables
(hospitales, colegios, edificios gubernamentales y administrativos) o las instalaciones
que presenten un peligro potencial (refineras, fbricas de productos qumicos) no se
permiten en absoluto. Se permiten otros tipos de uso territorial si se toman ciertas
medidas de proteccin estructural (por ejemplo, elevacin mnima por encima del
nivel del suelo, sin stanos, etc.).
Intensidad de peligro III: intensidad de peligro muy alta. Los usos existentes se pueden conservar y mejorar. Sin embargo, se puede considerar e implantar el traslado de
asentamientos o desarrollos. No se permite ningn nuevo uso territorial estructural (se
pueden permitir las actividades agrcolas).
Las clases de intensidad de peligro se pueden representar en un mapa, por ejemplo, con un
conjunto de colores de blanco/amarillo-blanco/amarillo/azul/rojo como en los Gefahrenkar74

Boletn de la A.G.E. N. 45 - 2007

Planificacin territorial para la gestin de riesgos en Europa

ten de Suiza. Otro ejemplo son las clases blanco/azul/rojo que se utilizan en Francia en los
Plans de prvention des risques. Debido a la existencia de muchas variaciones locales sobre
las clases blanco/rojo/azul estndares, en Francia se ha hecho un esfuerzo por estandarizar
las clases de intensidad de peligro. Esta estandarizacin se basa en el modelo HAZUS de la
FEMA (Federal Emergency Management Agency) de Estados Unidos y distingue seis clases
a las que se pueden asignar las intensidades de los distintos peligros naturales (MEDD, 2004,
4-5).
Cualquier mapa de mltiple peligro es, en primer lugar, la suma de todos los mapas de
peligro individuales. Adems del trazado de zonas de riesgo intenso, las posibles interacciones y efectos acumulativos se mostrarn en los mapas de riesgo para que se puedan considerar en decisiones sobre la planificacin. En un rea especifica, las restricciones se pueden
aplicar segn el mayor peligro existente en la zona (sea cual sea).
Sin embargo, cabe destacar que se necesita una transferencia de la informacin relacionada con los peligros que proporcionan las divisiones de planificacin sectorial al lenguaje
de la planificacin territorial. Idealmente, el carcter vinculante de la delimitacin de zonas
peligrosas es una parte del carcter vinculante de todo el plan territorial. Esto significa que
la planificacin territorial debe tener en cuenta la informacin de peligro que se proporciona
dentro y como parte del proceso de toma de decisiones, para tomar distintas decisiones en
funcin del tipo de desarrollo y la zona de intensidad de peligro en que se llevar a cabo.
3.2.3. Armonizacin de leyendas de mapas de peligro para la planificacin territorial
Cada mapa se caracteriza por su leyenda especfica. Una leyenda es un sistema de clasificacin en un rea particular que utiliza una escala de mapa definida y un conjunto de datos
concretos que pueden contener todas las clases posibles o un subconjunto. Una leyenda
depende (a) de la representacin cartogrfica y a escala, como la aparicin de clases mixtas y
(b) de los datos y la metodologa de trazado de mapas. Como consecuencia, leyendas distintas que no tienen un sistema de clasificacin de referencia comn no se pueden comparar ni
correlacionar (modificado a partir de Choudhury y Jansen, 1997).
Como ya hemos mencionado, la gestin de peligros territorialmente relevantes requiere
un enfoque de mltiple peligro en el sentido de que se deben cubrir todos los peligros y se
deben considerar atentamente las posibles interconexiones en el espacio y el tiempo. As
pues, es necesario encontrar una base para los mapas de peligros para combinarlos en una
perspectiva de mltiple peligro (por una institucin coordinadora o por la propia planificacin territorial que actuar como usuario final). Esto requiere la armonizacin de leyendas de
los distintos mapas de peligro.
Uno de los retos ms importantes en el contexto de cualquier tipo de armonizacin, especialmente en el contexto europeo, es la obligacin de una evaluacin y trazado de mapas de
peligro en dos fases llevados a cabo por las distintas autoridades de planificacin sectorial.
Esto ser una garanta para la informacin del mbito regional y local, que tendr en cuenta
las necesidades identificadas en ambas escalas.
Respecto a la planificacin territorial como usuario final de la informacin relacionada
con los peligros, un proceso de armonizacin descrito, por ejemplo, en una directiva de la
UE podra sealar la necesidad de las autoridades de planificacin territorial de usar un enfoBoletn de la A.G.E. N. 45 - 2007

75

Mark Fleischhauer, Stefan Greiving y Sylvia Wanczura

que de mltiple peligro para sus decisiones, por ejemplo, tener en cuenta todos los peligros
territorialmente relevantes dentro de un rea. Para ello, un anexo de dicha directiva podra
sugerir los peligros relevantes y los indicadores adecuados. Sin embargo, esta directiva no
realizar sugerencias metodolgicas sobre cmo englobar todos los peligros en una visin de
mltiple peligro. Esto podra y debera ser la tarea de, por ejemplo, un manual metodolgico
sobre este tema.
IV. CONCLUSIN
La planificacin territorial no es la responsable de la evaluacin de riesgos, pero utiliza
los resultados que obtiene la planificacin sectorial. Sin embargo, la relevancia de la evaluacin de riesgos para la planificacin territorial debe ajustarse de nuevo: normalmente,
la planificacin territorial slo necesita informacin sobre peligros; el riesgo y la vulnerabilidad slo son importantes en algunas situaciones extremas (por ejemplo, si se considera
el traslado de desarrollos existentes). En general, para la gestin de riesgos (actividades de
mitigacin no estructural, slo importa la vulnerabilidad de los distintos objetos que se deben
proteger (como el tipo de uso territorial o los distintos tipos de construcciones). Por otra
parte, la mitigacin estructural y la planificacin de emergencia necesitan informacin sobre
la vulnerabilidad existente. Esta informacin se debe considerar una base para el anlisis de
costes y beneficios de las alternativas o planes de evacuacin existente.
Como consecuencia, el futuro trabajo cientfico debera centrarse en la optimizacin y
armonizacin de la evaluacin de peligros, que se necesita principalmente para la prctica
diaria y rutinaria de la planificacin territorial. Esos resultados deben formar parte de la
futura directiva sobre el trazado de mapas de peligros.
Para situaciones extremas de peligros graves y alta probabilidad, en que se considera la
relacin entre la poblacin existente y el desarrollo, el futuro trabajo debe utilizar un enfoque
de mltiple riesgo que se pueda adoptar para la planificacin territorial. Esto debe entenderse
como un estndar ideal y se debe presentar como una recomendacin, por ejemplo, como
parte de un manual. Aqu, es fundamental la necesidad de acuerdo sobre una definicin
comn de la vulnerabilidad.
Adems, es necesario hacer las siguientes observaciones, conclusiones y recomendaciones:
Escalas territoriales: la informacin sobre peligros se necesita a dos escalas distintas:
regional y local. Como consecuencia, slo se necesitan dos leyendas armonizadas.
Enfoque de mltiple riesgo: no existe una necesidad real de crear indicadores de
mltiple riesgo o ndices desde el punto de vista de la planificacin territorial. Lo
realmente importante es que la prctica de la planificacin territorial considere todos
los peligros relevantes.
Enfoque de mltiple peligro: la mayora de los ejemplos demuestran que las escalas
de peligro relativo son una posibilidad para crear informacin de mltiple peligro
integrada.
Gestin de la informacin: es extremadamente importante que la informacin existente sea accesible y que se gestionen los flujos de informacin.

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Boletn de la A.G.E. N. 45 - 2007

Planificacin territorial para la gestin de riesgos en Europa

Indicadores: el indicador ms importante para la planificacin territorial es el alcance


del peligro; adems, la frecuencia es importante; para algunas designaciones de planificacin, los indicadores de intensidad de peligro (profundidad y velocidad del agua,
etc.) son muy importantes
Destinatarios: la planificacin sectorial debe considerarse el destinatario directo de
la futura directiva, mientras que la planificacin territorial se puede caracterizar como
uno de muchos usuarios finales que deben tener en cuenta la informacin sobre riesgos proporcionada.

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