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Contenido
1. Introduccin .................................................................................................................................... 3
2. Facultad de Contradiccin ............................................................................................................... 4
3. Recursos Impugnativos ................................................................................................................... 5
3.1 Recurso de reconsideracin ...................................................................................................... 7
3.1.1 Caractersticas del recurso de reconsideracin ................................................................. 8
3.2 Recurso de apelacin ................................................................................................................ 9
3.2.1 Las relaciones de jerarqua ............................................................................................... 10
3.3 Recurso de revisin ................................................................................................................. 10
4. Requisitos del recurso ................................................................................................................... 11
5. Particularidades de los Recursos ................................................................................................... 12
5.1 Acto firme ................................................................................................................................ 12
5.2 Error en la calificacin ............................................................................................................. 13
6. Alcance de los recursos ................................................................................................................. 13
7. Silencio administrativo en materia de recursos ............................................................................ 13
8. Suspensin de la ejecucin ........................................................................................................... 13
9. Resolucin del recurso .................................................................................................................. 14
10. Agotamiento de la Va Administrativa. ....................................................................................... 15
10.1 Consideraciones constitucionales en el agotamiento de la va administrativa .................... 16
10.2 Las situaciones jurdicas aptas para agotar la va administrativa ......................................... 17
10.2.1 Resolucin de autoridad que no reconozca superior jerrquico ................................... 18
10.2.2 Resolucin administrativa expresa o silencio administrativo producido en segunda
instancia .................................................................................................................................... 19
10.2.3 Resolucin administrativa expresa de tercera instancia (recurso de revisin) ............. 19
10.2.4 Silencio administrativo producido en segunda instancia o tercera instancia, segn
el caso ........................................................................................................................................ 21
10.2.5 Revocacin o anulacin de oficio de resoluciones administrativas ............................... 21
10.2.6 Resolucin de Tribunales y Consejos Administrativos regidos por leyes especiales ..... 22
10.3 El caso especial de recurso de aclaracin que genera el agotamiento de la va previa. ...... 22
10.4 La carga de la prueba luego del agotamiento de la va previa ante sede judicial................. 23
MODELOS DE ESCRITOS .................................................................................................................... 25
1.- ESCRITO DE ALEGACIONES ....................................................................................................... 26
2.-ESCRITO DE APERSONAMIENTO DE TERCEROS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .... 27
3.- ESCRITO DE CONSULTA PREVIA SOBRE TRAMITACIN DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO .......................................................................................................................... 28
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1. Introduccin
Es comn que las personas que interactan con la Administracin Pblica asocien
como lo mismo, el derecho a recurrir los actos administrativos con el derecho a recurrir
decisiones judiciales, sin embargo, ambas figuras jurdicas se encuentran
fundamentadas en naturalezas totalmente distintas y por tanto sus efectos en la
prctica son obviamente dismiles.
Una de estas principales asociaciones o semejanzas erradas que tanto la
Administracin como los administrados advierten entre estas figuras, es que
consideran que el recurrir actos administrativos responde, como en el caso de las
decisiones judiciales, al derecho a la instancia plural y que todo recurso es una
institucin pensada en favor del ciudadano; ideas que si bien son perfectamente
aplicables a los recursos en va judicial, son obsoletas para con los recursos
planteados en sede administrativa.
Esto se debe a la naturaleza y a la instancia en la que se vienen a desarrollar la
interposicin de los recursos administrativos, tema en el cual el Tribunal Constitucional
se ha pronunciado afirmando que el derecho a la doble instancia no es un contenido
esencial del derecho al debido procedimiento administrativo, pero que s lo es del
derecho al debido proceso judicial, pues la garanta que ofrece el Estado
Constitucional de Derecho es que las reclamaciones de los particulares contra los
actos expedidos por los rganos pblicos, sean resueltas por un juez independiente,
imparcial y competente, sede en la que, adems se debe posibilitar que lo resuelto en
un primer momento pueda ser ulteriormente revisado, cuando menos, por un rgano
judicial superior1
.
De igual modo afirma Morn que el recurso administrativo no constituye como
aparenta, una garanta en favor del administrado, sino una verdadera carga en su
contra y un privilegio para la administracin.
Debemos recordar que por la existencia de la regla de la prejudicialidad de la va
previa o el deber de agotar la va previa, es que ningn administrado puede llevar a
cuestionar una decisin administrativa directamente al Poder Judicial, sino que tiene
que cumplir con el deber de promover un decisin que cause estado, para recin
demandar a la administracin2
.
Por tanto, como ya hemos manifestado, la recurrencia administrativa, no se sustenta
en la necesidad de dar al administrado la oportunidad de contar con dos pareceres de
la Administracin emitidas por instancias diferentes, ni tampoco apoyar al administrado
en favor de una solucin pronta a su problema, sino que en su bsqueda por acceder
a la justicia ante el Poder Judicial tiene que atravesar satisfactoriamente la gama de
recursos necesarios para agotar la va administrativa.
Esta particularidad pro administracin de los recursos en va administrativa tiene
importantes efectos prcticos, y es que basados en dicha naturaleza el pago de un
derecho para impugnar una decisin de la Administracin a la cual se encuentra
obligado el administrado y no le favorece necesariamente, resulta atentatorio contra el
1
2. Facultad de Contradiccin
El tribunal Constitucional nos dice que la Ley ha regulado el ejercicio de los recursos
administrativos como expresin de la facultad de contradiccin de las decisiones
administrativas indicando que frente a un acto que lesiona el derecho del administrado
procede su contradiccin en la va administrativa mediante los recursos administrativos
previstos en la norma.
De ello puede deducirse que el ejercicio de la facultad de contradiccin requiere de la
decisin administrativa transgreda un derecho o un inters legtimo, por ende quien no
es portador del mismo, no podra impugnar los actos administrativos.
Ahora bien, la norma tambin ha concretado la facultad impugnatoria a los actos
definitivos que ponen fin a la instancia y a los actos de trmite que determinen la
imposibilidad de continuar el procedimiento, por lo que un acto que no tenga estas
caractersticas no sera materia de contradiccin. As por ejemplo: No es impugnable
la resolucin mediante la cual se inicia un procedimiento administrativo de oficio, ya
sea por el cual se inicia un procedimiento sancionador o disciplinario, ello debido a que
no se da terminado el procedimiento con ella ni tampoco impide la continuacin del
mismo.
Al respecto el artculo 206 de la LPAG nos dice que conforme a lo sealado en el
Artculo 108, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona
un derecho o inters legtimo, procede su contradiccin en la va administrativa
mediante los recursos administrativos sealados en el artculo 207 de la LPAG, que
son reconsideracin, apelacin y revisin.
Asimismo, slo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los
actos de trmite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o
produzcan indefensin. La contradiccin a los restantes actos de trmite deber
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Prohibicin de que los poderes pblicos acten conforme a la mera voluntad de sus titulares,
sin ajustarse a las normas. En el Estado de derecho rige el imperio de la ley, a la que estn
sujetos todos los poderes. La arbitrariedad, la actuacin sin fundamento jurdico, es propia de
la tirana.
4 Garanta orientada a salvaguardar el ejercicio del derecho a recurrir la decisin en una
segunda instancia sin que dicho ejercicio implique correr un riesgo mayor de que se aumente la
sancin impuesta en la primera instancia.
alegarse por los interesados para su consideracin en el acto que ponga fin al
procedimiento y podrn impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se
interponga contra el acto definitivo.
Por ltimo, no cabe la impugnacin de actos que sean reproduccin de otros
anteriores que hayan quedado firmes, ni la de los confirmatorios de actos consentidos
por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
3. Recursos Impugnativos
Para empezar resulta vital entender que un recurso administrativo no es otra cosa que
la manifestacin de voluntad unilateral del administrado por la cual dentro de un
procedimiento iniciado contesta una decisin de la Administracin que se supone viola,
desconoce o lesiona un derecho o inters legtimo del Administrado, exigindole a la
Administracin revisar tal pronunciamiento, a fin de alcanzar su revocacin o
modificatoria. En este sentido, los recursos administrativos de los cuales se pueden
valer los administrados son:
a) Recurso de reconsideracin
b) Recurso de apelacin
c) Recurso de revisin
El trmino para la interposicin de los recursos es de quince (15) das perentorios, y
debern resolverse en el plazo de treinta (30) das. En este sentido, el trmino para
admitir la interposicin de los recursos, se efecta dentro del plazo perentorio de
quince das hbiles contados desde el da siguiente hbil de la notificacin del acto o
de su publicacin en el Diario Oficial, segn corresponda. Si ninguno de estos hechos
se cumple por inaccin administrativa, o no constara certeramente su cumplimiento, o
la fecha en que fue realizado, el plazo se tendr por no iniciado, y consecuentemente
el recurso interpuesto en cualquier momento deber ser considerado como presentado
durante da hbil.
En caso de una adecuada notificacin y publicacin, y vencido el plazo para la
presentacin del recurso, la disconformidad subsistente no puede admitirse ni
resolverse como recurso, aunque, la buena prctica administrativa admite a trmite y
resolucin una contradiccin extempornea, a modo de reclamacin, en lugar del
recurso, siempre que sea presentada dentro del plazo de prescripcin del derecho
subjetivo.
No obstante el periodo perentorio para concluir el plazo de presentacin del recurso
administrativo, no excluye la posibilidad que el mismo da de recibida la comunicacin
del acto administrativo, el administrado pueda presentar el respectivo recurso de
reconsideracin.
La prueba de la fecha de presentacin de los recursos resulta de la constancia sellada,
fechada y firmada por el agente receptor (cargo) o del recibo que se pueda entregar en
ese momento. Si no constara la fecha de presentacin de todas maneras se tendr por
sentado oportunamente el recurso, no obstante, en caso de un futuro cuestionamiento
en la fecha de presentacin del recurso, la carga de la prueba recaer sobre el
administrado, quin deber independientemente ver la forma de probar la fecha de
presentacin del recurso, en caso contrario se tendr por extemporneo.
Es aquel rgano emisor del acto recurrido tambin denominado sujeto recurrido o
pasivo.
-
rgano decisor
Respecto al rgano decisor se distinguen tres roles que pueden confluir en uno o ms
autoridades administrativas:
- El rgano ante quien el escrito del recurso debe ser presentado.
- El rgano al cual se dirige inmediatamente el recurso.
- El rgano habilitado para pronunciarse sobre el recurso
El primer sujeto es la dependencia o reparticin competente para recibir fsicamente el
escrito conteniendo el medio de impugnacin especfico (unidad receptora). Por ser
comunes en todas las entidades, su identificacin no reviste mayor dificultad.
Por su parte los otros dos sujetos merecen ser objeto de precisiones, ya que estn
referidos a diferentes roles que en el recurso de reconsideracin, desempea una
misma autoridad. Mientras que el rgano al cual se dirige el recurso debe darle trmite
hacia la instancia decisoria (sujeto recorrido), el rgano que debe resolverlo ser el
verdadero definidor del fondo del asunto5.
Terceros interesados
Son aquellas personas que de una forma un otra como consecuencia de un acto
administrativo ven afectados sus derechos o intereses en forma indirecta y no se
encuentran incluidos dentro de la fase inicial del proceso, pero que pueden y deben
ser tomados en cuenta con la finalidad cuidar de no vulnerar sus derechos e intereses.
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10
Guzmn Napur, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Pacfico Editores, Lima,
Junio, 2013, p. 618.
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Guzmn Napur, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Pacfico Editores, Lima,
Junio, 2013, p. 620.
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Por ltimo, el artculo 211 establece que todo recurso deber ser autorizado por
letrado.
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un acto definitivo, tambin hay actos administrativos que producen el mismo efecto sin
causar estado. El ejemplo puesto por Jorge Dans, el de una resolucin dictada por un
funcionario de menor rango que no es recurrida oportunamente por el interesado ante
el rgano superior que le preceda inmediatamente en la lnea jerrquica, es bastante
aleccionador sobre las diferencias existentes al respecto17.
8. Suspensin de la ejecucin
El artculo 216 de la LPAG establece que la interposicin de cualquier recurso,
excepto los casos en que una norma legal establezca lo contrario, no suspender la
ejecucin del acto impugnado. Ello es coherente con lo dispuesto por la propia Ley en
materia de ejecutoriedad del acto administrativo, en consecuencia, las decisiones de la
Administracin se ejecutan, en principio, no obstante que el administrado se oponga a
ellas.
No obstante lo dispuesto en el prrafo anterior, la autoridad a quien competa resolver
el recurso podr suspender de oficio o a peticin de parte la ejecucin del acto
recurrido, un ejemplo de ello, -como una excepcin al principio de ejecutoriedad- lo
podemos encontrar en la Ley de Contrataciones del Estado, en la cual se establece
17
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b)
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15
Morn Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo
General. Lima: Gaceta Jurdica, 2009, pp. 639-640.
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Tenemos entre los primeros, los supuestos por los cuales agotan la va las decisiones
de los rganos ubicados en la cumbre de la organizacin administrativa (Ej.
Presidencia dela Repblica, rganos autnomos o encargados de resolver conflictos
cuasijurisdiccionales (Ej. Tribunales administrativos).
Entre los segundos, el agotamiento con la emisin de una segunda decisin
administrativa y, por su parte, los supuestos de agotamiento de la va inspirados en la
circunstancia desventajosa del administrado, son los actos adversos expresos o
tcticos provenientes de la segunda instancia administrativa, las declaraciones de
nulidad de oficio, etc21.
10.2.1 Resolucin de autoridad que no reconozca superior jerrquico
Artculo 218.2 Son actos que agotan la va administrativa:
a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacin ante una
autoridad u rgano jerrquicamente superior en la va administrativa o cuando
se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por
interponer recurso de reconsideracin, en cuyo caso la resolucin que se
expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso
impugnativo agota la va administrativa.
La primera situacin detallada en el artculo 218, de la Ley de Procedimiento
Administrativo General, en adelante la Ley, que determina el agotamiento de la va
administrativa se deriva de la particular estructura de la organizacin administrativa.
Tal, es el caso que si la resolucin proviene de una autoridad administrativa cuya
organizacin administrativa no se encuentra implementada con una instancia
jerrquicamente superior, es obvio, que ser su decisin administrativa, la que agote la
va administrativa directamente.
En este supuesto, para el nivel del Gobierno Central tenemos las resoluciones
adoptadas por cuatro tipos de autoridades:
- La Presidencia de la Repblica.- En el primer caso tenemos las resoluciones
supremas emitidas por el Presidente de la Repblica, como instancia inicial y
nica de algn procedimiento administrativo.
- Los ministros de Estado.- En el caso de los ministros de Estado, esto ocurre
cuando emiten sus resoluciones ministeriales, las cuales agotan por s misma
la va administrativa, pues no cabe recurso de apelacin ante el Presidente de
la Repblica, pues este no constituye jerarqua administrativa ordinaria, a
menos que la ley exigiera expresamente la va de la Resolucin suprema, por
lo cual, la va administrativa queda agotada con la expedicin expresa o ficta de
la correspondiente resolucin suprema.
- Las mximas autoridades de los organismos constitucionalmente autnomos.En el caso de los organismos autnomos constitucionales, la situacin es
idntica, agotada la instancia administrativa el acto emitido por el jerarca de
instituciones como por ejemplo: Banco Central de Reserva, Contralora General
de la Repblica, Reniec, ONPE, etc, agotan la va administrativa.
21
Morn Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo
General. Lima: Gaceta Jurdica, 2009. pp. 644-645.
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- Las mximas autoridades de los organismos pblicos descentralizados.Finalmente, las decisiones de las mximas autoridades de los organismos
pblicos descentralizados tambin agotan la va administrativa por si mismos,
As sucede, por ejemplo con la Sunat, Indecopi, Senasa, IPD, etc.
10.2.2 Resolucin administrativa expresa o silencio administrativo producido en
segunda instancia
Artculo 218.2 Son actos que agotan la va administrativa:
b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la
interposicin de un recurso de apelacin en aquellos casos en que se impugne
el acto de una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica.
La forma natural como queda dilucidado el procedimiento administrativo es con la
obtencin de un segundo parecer de la organizacin estatal a cargo del funcionario
superior que en va de recurso, conoce y resuelve la controversia generada por la
decisin primigenia de un subordinado. Con la aplicacin de esta causal, el
procedimiento administrativo ordinario queda sujeto solo a dos instancias y el recursal
se limita a una.
En buena lgica, solo la decisin elaborada y firme proveniente de alguna autoridad
superior administrativa es la que puede ser contradicha ante el Poder Judicial, por ello,
la legislacin impone a los administrados la necesidad de inducirla mediante la
interposicin del recurso de apelacin.
Por ello, cuando un funcionario inferior en el organigrama jerrquico y de funciones
dicta un acto agraviante para los intereses de algn administrado, le corresponde
recurrir mediante apelacin ante el superior jerrquico, con el objeto de obtener en
esa segunda instancia- una decisin favorable a su pretensin. Si el superior ratifica la
decisin del subalterno, es contra esta decisin que corresponde intentar la accin
contenciosa administrativa. De igual modo, este mismo efecto tambin se logra si la
resolucin de segunda instancia no contuviera una decisin de fondo sino meramente
formal o de renvo a la autoridad subordinada (por ejemplo, la anulacin de la
resolucin apelada pero sin reconocer el derecho del administrado), puesto que la
situacin de agotamiento tambin se hubiera producido a favor del recurrente, y
adems, la norma no exige que la resolucin de segunda instancia sea de fondo o con
algn contenido determinado, sino solamente que meramente otorgue a la autoridad la
posibilidad de controlar la decisin del subordinado. Por otro lado, es importante
recalcar que la jurisprudencia ha establecido como insuficiente para considerar
agotada la va a travs del recurso de apelacin, si se trata de una segunda decisin
expedida por un mismo funcionario absolviendo un recurso de reconsideracin.
10.2.3 Resolucin administrativa expresa de tercera instancia (recurso de
revisin)
Artculo 218.2 Son actos que agotan la va administrativa:
c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la
interposicin de un recurso de revisin, nicamente en los casos a que se
refiere el Artculo 210 de la presente Ley.
El recurso de revisin es el medio impugnativo excepcional procedente contra actos
administrativos firmes emanados de las entidades descentralizadas del poder, que es
interpuesto ante una tercera autoridad gubernativa encargada de su tutela, para que
19
adecuadamente
que
la
descentralizacin
Morn Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo
General. Lima: Gaceta Jurdica, 2009. pp. 648-649.
20
incluso, si es el gobierno el que alega la falta de agotamiento, deber probar que agoto
la va o en su defecto que se encuentro sujeto a algn supuesto exonerativo, lo vual no
desvirta la obligacin del Estado de indicar al administrado los recursos por agotarse
idneos y eficaces que no han sido empleados.
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MODELOS DE ESCRITOS
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Firma
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Firma
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De, (Nombres y apellidos del Administrado), con Documento Nacional de Identidad N XXXXXX, con
domicilio legal en XXXXXXXXXXXX XXXX XXXXXXXX, ante usted respetuosamente me presento y digo:
I. Petitorio:
Que en virtud del presente documento, interpongo Queja Administrativa por el defecto de tramitacin
incurrido en el Expediente N XXXXXXX que se encuentra bajo responsabilidad del (mencionar la el
nombre y procedencia de la autoridad que emiti la resolucin), consistente en XXXXXXXXXXXX, con el
fin de que su despacho disponga la subsanacin de la debida tramitacin del procedimiento
administrativo.
II. Fundamentos de hecho:
El defecto de tramitacin que informo consiste en la
. Incurrida por la. A cargo del procesamiento del Expediente N
XXXXXXXXXX materia de mi peticin. Como usted podr apreciar la conducta infringe el artculo XXXXXX
de la Ley (indicar la Ley correspondiente), en cuanto dispone que (indicar el sustento sealado en la Ley
que fundamenta la queja). Para probar estos extremos, me permito indicarle se sirva a analizar el
trmite dado (folios XXX), sin perjuicio del informe escrito en virtud del artculo 172 de la Ley
N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General deber exigir, solicito acte las siguientes
pruebas:
1. (.)
2. (nueva prueba)
III. Fundamentos de derecho
Fundamento mi solicitud en lo dispuesto por el artculo 158 de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, de acuerdo al cual los administrados tienen la facultad de presentar quejas
administrativas ante las autoridades jerrquicamente superiores por los defectos de tramitacin en que
incurran sus subalternos, por lo expuesto,
SOLICITO:
1. Se inicien las respectivas acciones de verificacin de la inconducta funcional que denunci
tomndose en consideracin las pruebas aportadas por mi parte en el presente documento.
2. Se disponga la subsanacin de la desviacin de materia de la presente queja y de concluirse en la
existencia de indicios de responsabilidades, se disponga lo necesario para el inicio del expediente de
sustanciacin para su determinacin en la va que corresponda.
Firma
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Firma
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Firma
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