Liderando el

Desarrollo
Sostenible de las
Ciudades
Unidad Temtica
Gestin del Agua

Semana 5

Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Gerente Sector de Conocimiento y Aprendizaje:
Federico Basaes
Jefe del Instituto Inter-Americano para el Desarrollo Econmico y Social - INDES:
Juan Cristbal Bonnefoy
Coordinador General del Programa:
Jos E. Yitani
Equipo del programa:
Alison Elas
Ana Haro
Andrea Dusso
Autor del Documento:
CleanAir Institue
Correccin de estilo y maquetacin:
Manthra Comunicacin integral

Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Instituto
Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social (INDES). Cualquier reproduccin parcial o total de
este documento debe ser informada al INDES- BID en la direccin josey@iadb.org.
La revisin de este documento ha contado con la participacin de Jos Yitani, Federico Scodelaro, Ana
Haro y Alison Elias.
La preparacin del presente documento fue financiada por el Fondo de Fortalecimiento de la Capacidad Institucional (ICSF), gracias al aporte del Gobierno de la Repblica Popular de China.
Las opiniones expresadas en esta publicacin son exclusivamente de los autores y no necesariamente
reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los
pases que representa. Se prohbe el uso comercial o personal no autorizado de los documentos del
Banco, y tal podra castigarse de conformidad con las polticas del Banco y/o las legislaciones aplicables.
Copyright [2014] Banco Interamericano de Desarrollo.

Contenido
Introduccin 3

1. Panorama general y desafos 3

2. El plan de agua potable y saneamiento
y los instrumentos de gestin 6

3. Las etapas del ciclo del agua  7

4. Gestin del agua y desarrollo sostenible  10
Conclusiones 14

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Unidad temtica:

Gestin del Agua

Introduccin
La gestin del agua representa uno de los retos con mayores implicaciones ambientales, sociales y econmicas para los gobiernos
locales. Una adecuada prestacin de servicios forma parte fundamental del camino hacia el desarrollo sostenible de las ciudades,
ya que beneficia a sus habitantes, mantiene un equilibrio con el
entorno, fomenta el crecimiento econmico y representa un motor
para la inversin pblica.
El objetivo de este documento es brindar una visin general de los
desafos a los que se enfrentan los gobiernos locales en cuanto a
la gestin del agua, presentar herramientas que faciliten la toma
de decisiones y respaldarlas con experiencias implementadas en
la regin.

1. Panorama general y desafos

1.1 Dimensin regional
Al considerar que en Amrica Latina y el Caribe (ALC) se concentra
ms de 30% de los recursos de agua dulce del mundo; que casi
40% del territorio de Amrica Central se ubica en cuencas internacionales; y que las cuencas de los tres ros ms grandes del planeta
(Amazonas, Orinoco y La Plata) se encuentran en Amrica del Sur
(CEPAL, 2013), se podra afirmar que existe agua suficiente para
cubrir las necesidades de toda la poblacin. Sin embargo, dicho
recurso no es accesible para todos y algunos pases o ciudades
padecen de un serio problema hdrico.
Las causas son variadas y dependen, en gran medida, de la realidad de cada pas. Cabe destacar el acelerado crecimiento poblacional; la poca o nula planeacin urbana; la falta de infraestructura,
eficiencia y gestin hdrica, as como la desigualdad en el suministro. En efecto, la falta de eficiencia en la explotacin del recurso y
suministro hdrico en la regin representan una cobertura y apro-

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vechamiento del agua subptimos. El difcil acceso a ciertas zonas

urbanas y la informalidad de algunos asentamientos dificultan la
universalizacin del servicio bsico. Igualmente, la baja calidad de
la infraestructura y la falta de mantenimiento incrementan las prdidas de dicho recurso, por lo que disminuye la calidad del servicio
y se limita su sostenibilidad.
Por otro lado, la pobreza y la falta de control por parte de las autoridades pblicas contribuyen a la contaminacin de los cuerpos
de agua y suelos, con vertidos de aguas residuales sin previo tratamiento, lo que ocasiona graves daos ambientales que, a su vez,
implican un elevado coste social. En ALC, existen numerosos casos
de contaminacin: la cuenca del ro Tiet, en Brasil, y el Valle del
Mezquital, en Mxico, son ejemplos representativos de los problemas ocasionados por descargas de importantes asentamientos
humanos (la zona metropolitana de So Paulo y del valle de Mxico, respectivamente), donde se combinan descargas industriales
(metales pesados, compuestos orgnicos, contaminacin trmica)
y municipales (carga orgnica, patgenos, nutrientes).
Asimismo, la creciente dependencia, por parte de ALC, de las fuentes hdricas subterrneas y la poca, o nula, experiencia en trminos
de recarga con aguas tratadas, ocasiona una drstica disminucin
de los niveles freticos. Esta problemtica adquiere adems una
dimensin gerencial si se tiene en cuenta que la regin cuenta con
un gran nmero de aguas transfronterizas como, por ejemplo, el
acufero Guaran, uno de los acuferos ms importantes del mundo,
compartido por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (Graf Rey,
2007). En promedio, menos de 20% del agua residual generada en
la regin recibe un tratamiento adecuado (PNUMA, 2001).

1.2 Dimensin subnacional

En las ltimas dcadas, las ciudades de ALC han experimentado
un acelerado crecimiento producido en la mayor parte de los casos
por la inmigracin de zonas rurales a zonas urbanas. Actualmente,
cerca de 80% de la poblacin de la regin vive en reas urbanas
(ONU/HABITAT, 2012) lo que incide en el incremento de la demanda de todos los servicios bsicos.
En materia de suministro de agua potable, el gran desafo descansa
en la cobertura universal. Parte de la poblacin de las urbes latinoamericanas todava no cuenta con un acceso satisfactorio al recurso,
sea porque carece de conexiones domiciliares a la red o porque la

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continuidad en el servicio es baja. Para el ao 2011, ms de 15 millones de los habitantes de las zonas urbanas (aproximadamente 3%
de la poblacin) de ALC no tena acceso a una fuente mejorada de
agua y cerca de de 60 millones (13%) no contaban con instalaciones
mejoradas de tratamiento del agua (OMS/UNICEF, 2013).
Otro de los grandes desafos del suministro es la necesidad de
disponer de agua de calidad para el consumo humano. Esta se
determina a partir de la comparacin de parmetros de monitoreo
segn niveles estndar previamente definidos, comnmente, por
la autoridad ambiental a nivel nacional.
Finalmente, en materia de suministro, otro de los retos que empiezan a vislumbrarse para las ciudades es la necesidad de garantizar
la prestacin del servicio a largo plazo. La concentracin de poblacin en las reas urbanas tiene como consecuencia la sobreexplotacin de las fuentes de abastecimiento. Muchas de las grandes
urbes del continente las han explotado durante aos, por lo que,
en la actualidad, enfrentan escasez y baja calidad del agua. Las ciudades de Aracaj, Bogot y Mxico, por ejemplo, importan agua
para garantizar el abastecimiento a la poblacin.
Por otra parte, en relacin con los servicios de saneamiento, la
ampliacin de la cobertura es uno de los principales desafos. La
meta es lograr que todos los hogares y negocios cuenten con una
conexin al sistema de alcantarillado. Esto permitira desalojar de
manera limpia y segura los desechos. Asimismo, es necesario implementar un buen sistema de drenaje, de forma que dicho sistema no se vea afectado por las lluvias y las inundaciones. Cabe
mencionar la experiencia de la ciudad de Mxico, cuya forma de
asumir estos retos fue bombear agua del Sistema Lerma-Cutzamala elevndola ms de 1 km y transportndola por ms de 120 km,
y construir sistemas de drenaje profundo con una capacidad de
desalojo de casi 700 m3/s. Estos esfuerzos mejoraron la situacin,
pero no resolvieron los problemas de saneamiento.
Otro aspecto que requiere atencin es el tratamiento de aguas
residuales y el control de la contaminacin. Los niveles de contaminacin de los ros que atraviesan centros poblados, por ejemplo,
aumentan debido a la falta de tratamiento, la inadecuada disposicin de residuos slidos, descargas clandestinas industriales y domsticas, entre otras causas.
Cabe sealar que, tanto en materia de suministro como de saneamiento, las ciudades deben enfrentar el deterioro de la infraestruc-

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tura, el cual se produce por un dficit de mantenimiento, el mal

funcionamiento de los equipos, fallos sistmicos, fugas y derroches,
cambios recurrentes en la densidad poblacional, etctera. En pases
como Blice, El Salvador y Panam, se estiman prdidas entre 35%
y 54% en la red de distribucin de agua potable (ADERESA, 2008).
Finalmente, la gestin del servicio representa otro de los grandes
desafos para las ciudades. Debido a ineficiencia en el cobro, muchos de los sistemas tarifarios que rigen en ALC no favorecen la
sostenibilidad de las entidades prestadoras de servicios, lo que
reduce las capacidades limitadas de inversin y aumenta los fallos del sistema.

2. El plan de agua potable y saneamiento

y los instrumentos de gestin

En una regin donde el crecimiento acelerado y desordenado de

las ciudades es usual, la planificacin representa una herramienta fundamental para alcanzar el desarrollo sostenible. Un plan de
agua potable y saneamiento es un documento de planificacin y
ejecucin en el que se plantean las prioridades y acciones necesarias para una correcta gestin del agua a nivel local.
El objetivo de este tipo de planes es asegurar la prestacin de servicios en el corto, mediano y largo plazo, considerando las tendencias de crecimiento demogrfico de las ciudades y las necesidades
de la poblacin. Ningn plan puede ser elaborado sin la voluntad
poltica necesaria y su planteamiento debe trascender el tiempo
de las administraciones polticas, por lo que incluye una proyeccin a largo plazo que permita el desarrollo de todas sus etapas.
Todo plan debe partir de un diagnstico confiable sobre el estado
actual de los servicios de agua potable y saneamiento, para definir objetivos y metas. Por eso, se debern determinar los indicadores que sern utilizados durante la evaluacin de la efectividad
del plan. Asimismo, se debe establecer quienes sern los actores
involucrados en la prestacin de servicio, tanto los diferentes sectores gubernamentales, como los usuarios, entidades financieras y
otros que jueguen un papel fundamental en la gestin del servicio.
La capacidad institucional de cada uno tambin ser evaluada, as
como los mecanismos de cooperacin.
El xito de un plan de agua potable y saneamiento depende, en
gran medida, de los instrumentos de gestin que considere. Uno
de los ms importantes es el financiamiento del plan, ya sea a tra-

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vs del presupuesto de los gobiernos locales, la incorporacin de

presupuestos federales o de polticas que aumenten los ingresos
de los organismos operadores de agua y aseguren que los prestadores de servicios sean capaces de realizar inversiones.
La incorporacin de sistemas de informacin, monitoreo y evaluacin, as como la definicin de la estructura de gestin de los servicios y las polticas tarifarias, son otros instrumentos de gestin que
deben determinarse en la planificacin.
En resumen, ante los retos que enfrentan los gobiernos locales de
la regin, el desarrollo e implementacin de planes de agua potable y saneamiento debe ser un eje rector que fomente la transicin
hacia un modelo sostenible de gestin del agua. Sin embargo, la
planificacin presenta desafos propios. En efecto, demanda una
permanente voluntad poltica que trascienda los periodos de gobierno, as como la cooperacin de diferentes sectores gubernamentales y privados. Asimismo, resulta fundamental asegurar el financiamiento a largo plazo no solo de las obras de infraestructura,
sino tambin de la prestacin general del servicio. Por ltimo, un
plan tendr mayores posibilidades de ser exitoso, si define adecuadamente los mecanismos de evaluacin y monitoreo y, por tanto, los indicadores sobre los que estos se apoyarn.

3. Las etapas del ciclo del agua

La siguiente figura representa la prestacin de servicios en una ciudad. En principio, el proceso se divide en dos conjuntos de actividades, las cuales involucran el suministro y el saneamiento.

Figura 1. Elementos de la gestin del agua en una ciudad

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3.1 Suministro
En primer lugar, el ciclo contempla la captacin de agua. Esta puede provenir de fuentes superficiales (ros, manantiales, lagos, presas, entre otras) o subterrneas (pozos, acuferos en el subsuelo).
Debido a que la disponibilidad de agua en una cuenca es limitada,
los organismos operadores deben garantizar el suministro a largo
plazo, lo que incluye resolver desafos sobre la sobreexplotacin
de acuferos y la importacin de agua de otras cuencas.
Posteriormente, el agua es conducida a plantas potabilizadoras. Una
ciudad cuenta con mltiples plantas, en caso de que el agua se obtenga de diversos sitios, o con plantas de gran volumen, si la mayora del agua que abastece la ciudad proviene de una nica fuente.
Finalmente, el agua se incorpora a la red de agua potable y se
entrega a los usuarios. Para muchos operadores este es un punto
crtico, especialmente cuando el porcentaje de fugas en la red de
distribucin es considerable. Los retos de mayor relevancia son actualizar y aumentar la infraestructura, evitar el aumento desproporcionado por los costos de operacin y fomentar el uso racional del
recurso por parte de los usuarios.
En Bogot, por ejemplo, ciudad cuya poblacin actual supera los
ocho millones, se implementaron estrategias como la reestructuracin de la empresa prestadora de servicios y la construccin de
importantes obras de infraestructura para importar agua de una
cuenca cercana a la ciudad, con el objetivo de garantizar el suministro de agua potable. Como resultado, 99% de los habitantes
tiene acceso a agua potable de forma continua.

3.2 Saneamiento
Los organismos operadores del agua deben ofrecer un servicio de
saneamiento que incluya la conduccin de aguas residuales y su
reincorporacin al entorno. Dicho servicio se compone de una red
de alcantarillado y plantas de tratamiento y reutilizacin de agua
residual. Sin embargo, la mayora de las ciudades de la regin todava espera un aumento de la cobertura de la red de saneamiento. En la ciudad brasilea de Aracaj, por ejemplo, cuya poblacin
se ha incrementado ms de 150%, dicho servicio cubre apenas
40%. Sus metas, por tanto, incluyen el fortalecimiento del organismo operador y triplicar las conexiones de la red.

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Asimismo, es importante que las ciudades garanticen el drenaje,

es decir, la conduccin del agua fuera de la ciudad. Un problema
recurrente en la regin es que el diseo de las urbes no considera
la separacin de aguas pluviales y residuales. Esto, adems del
desaprovechamiento de una importante fuente de agua, implica
problemas ocasionados por redes de alcantarillado rebasadas durante precipitaciones torrenciales.
En relacin con el tratamiento, es importante que los sistemas de
saneamiento traten de manera adecuada las aguas residuales. Generalmente, se manejan tres niveles de tratamiento:
Primario. Eliminacin de todo tipo de slidos flotantes o en sus-

pensin.
Secundario. Eliminacin de materia orgnica.
Terciario. Incluye procesos ms sofisticados que permiten la eli-

minacin de nutrientes, restaurar las propiedades organolpticas del agua y desinfectarla.

En relacin con lo anterior, es necesario considerar la reutilizacin
del agua, medida que adquiere fuerza en Amrica Latina. El agua
tratada favorece el riego de parques y jardines as como representa
un ingreso para los organismos operadores ya que, si su calidad lo
permite, puede ser vendida a las industrias o con fines recreativos.
Cuando esto no es posible, se devuelve al cauce del que fue tomada o se canaliza artificialmente hacia cuerpos de agua cercanos.
Finalmente, el control de la contaminacin y una buena calidad
del agua son consecuencia de sistemas de saneamiento adecuados. Sin embargo, los problemas que estos presentan obligan a
las autoridades a implementar medidas correctivas, como planes y
programas de remediacin, los cuales forman parte de los planes
de gestin hdrica, cuyo fin es restaurar las condiciones previas de
los cuerpos de agua contaminados. Adems del tratamiento de
aguas residuales, estos planes deben incluir actividades de remocin de residuos, el monitoreo de los niveles de contaminacin y
la introduccin de especies nativas, entre otras. Una de las ms
importantes es la implementacin de instrumentos de control de
contaminacin como, por ejemplo, la supervisin de las descargas
industriales y la aplicacin de fuertes sanciones en caso de que se
descarguen efluentes con concentraciones de contaminantes superiores a las permitidas.

Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

4. Gestin del agua y desarrollo sostenible

4.1 La dimensin econmica del agua
La gestin del agua implica costos importantes, por lo que las tarifas y tasas aportadas por los usuarios a cambio de los servicios recibidos, por lo menos, deberan cubrir todos los costos operativos
y de renovacin, adems de los de administracin de los recursos
hdricos (GWP & INBO, 2009). Esto asegurara la autosuficiencia
y sustentabilidad de los prestadores del servicio. Adems, es importante contar con un sistema de cobros que fomente el pago,
que permita el mantenimiento y renovacin de la infraestructura
as como cubra las campaas de concientizacin.
Adems de ser necesaria para la operacin de las empresas prestadoras del servicio, la tarificacin del agua muestra a los usuarios
que se trata de un bien escaso y valioso, y que ofrecerlo en los lugares, tiempos y con la calidad que se desea, representa un costo
asociado.
Tpicamente, las cuotas varan de acuerdo con los usos del agua
(agricultura, generacin elctrica, industrias, consumo domstico,
entre otros). Las tarifas incluyen los costos de tratamiento, los cuales, idealmente, consideran el volumen de agua descargado y la
cantidad y tipo de contaminantes, aspecto importante al tratarse
de efluentes industriales. Existen diferentes esquemas de cobro,
como cargos fijos, determinados por el tipo de usuario, ubicacin
y/o extensin geogrfica, nmero de habitantes, horas de operacin, entre otros aspectos. Los esquemas de cobro por consumo
volumtrico son ms verstiles, precisos y promueven un consumo
consciente; sin embargo, implican la incorporacin de medidores
y procedimientos de lectura y verificacin.
De esta manera, el diseo tarifario debe ser eficiente (que los precios recuperen los costos, incluyendo la remuneracin al capital invertido, y que las tarifas recuperen los costos mnimos de produccin o prestacin), equitativo (evitar la discriminacin y exclusin
de los usarios, promover la utilizacin de la red) y sostenible.

4.2 La dimensin ambiental del agua

Los efectos del cambio climtico y la alta vulnerabilidad de algunas
zonas urbanas y rurales de ALC procovan graves desastres que, entre muchas otras consecuencias, debilitan los esfuerzos por reducir

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la pobreza y generar un desarrollo humano sostenible. Entre 1995

y 2006, episodios hidrometeorolgicos, como sequas e inundaciones, y sobre todo, climticos, como huracanes, afectaron a 20
millones de personas, aproximadamente (PNUM, 2010).
Para desarrollar polticas y planes locales, es necesario identificar
y entender la vulnerabilidad del sector hdrico ante los impactos
asociados a este fenmeno:
Huracanes ms intensos y frecuentes. Afectan directamente

la infraestructura productiva y, por tanto, las redes de abastecimiento de los servicios hdricos.
Intensificacin de los periodos secos. Evitan la recarga de los

cuerpos de agua superficiales y acuferos, la cual garantizara el

abastecimiento a mediano y largo plazo.
Aumento del nivel del mar en zonas costeras. Expone a mu-

chos acuferos a la intrusin salina, fenmeno que disminuye la

disponibilidad del recurso para consumo humano y que, tambin, es consecuencia de una creciente demanda y una extraccin excesiva de los acuferos costeros.
Precipitaciones ms intensas y prolongadas. Se traducen en

inundaciones ms recurrentes y severas que pueden paralizar la

economa local.
En este sentido, es necesario desarrollar planes de adaptacin y
mitigacin al cambio climtico que permitan a las ciudades enfrentar desastres naturales y reducir la emisin e impacto de los gases
contaminantes. Para esto, se requiere informacin especfica sobre
sus condiciones y efectos en cada lugar.

4.2.1. Medidas de adaptacin

Atencin prioritaria al mantenimiento de los sistemas de abas-

tecimiento de agua potable, para evitar la contaminacin por

rupturas y asegurar un mejor aprovechamiento del recurso, principalmente, en pocas de escasez.
Mejoramiento del sistema de alcantarillado y tratamiento, de

acuerdo con las condiciones reales y una proyeccin de la demanda futura.

Promocin del aprovechamiento de espacios en azoteas verdes

y agricultura urbana.

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Implementacin de sistemas de recoleccin de aguas pluviales

e infraestructura para su aprovechamiento directo, por ejemplo,

en el sector agrcola.
Participacin activa en la creacin y administracin de zonas de

reservas ecolgicas.
Desarrollo de planes de crecimiento urbano con un enfoque

sostenible que considere las experiencias en zonas de riesgo.

Estricto control del otorgamiento de licencias y permisos de

construccin que cumplan los criterios necesarios de planeacin

y prevencin de riesgos.
Campaas de concientizacin y educacin sobre el recurso h-

drico, que evite su desperdicio.

Mecanismos que fomenten la construccin de edificaciones ver-

des, de manera que incentiven, por ejemplo, la captacin de

aguas pluviales.

4.2.2. Medidas de mitigacin

Desarrollo de estrategias que prevengan y reviertan la defores-

tacin y degradacin y, por tanto, contribuyan a la captacin de

carbono y la recarga de acuferos.
Oportunidades de captacin del metano generado en las plan-

tas de tratamiento de aguas residuales (PTAR), para su posterior

aprovechamiento.
Ahorro de energa derivado de un manejo ms eficiente del re-

curso, lo que se traduce en una disminucin de los gases de

efecto invernadero emitidos a la atmsfera.

4.3 Dimensin institucional

Los instrumentos de gestin deben ser definidos en el Plan de
agua potable y saneamiento. Los instrumentos ms importantes
son los sistemas de informacin, la estructura de gestin, el sistema de cobros y la evaluacin del plan y todas sus etapas.

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Gestin del Agua

4.3.1. Diagnstico y sistemas de informacin

Tanto para los organismos operadores, como para el gobierno local, es primordial contar con un sistema de informacin confiable
que permita determinar el estado de la gestin del agua a partir de
datos actualizados y certeros e implementar un sistema de cobro y
mecanismos de evaluacin adecuados.
Entre la informacin ms valiosa se incluye:
cantidad de usuarios
servicios prestados
usos del recurso
consumo de agua
cantidad de agua tratada
volumen de agua disponible
grado de contaminacin y/o sobreexplotacin de las fuentes de

agua
prdidas de agua en redes de distribucin
eficiencia en el manejo de los recursos del prestador de servicios
nivel de pago por parte de los usuarios
interrupciones en la prestacin de los servicios.

Los indicadores son una de las herramientas ms utilizadas para

realizar diagnsticos y conformar sistemas de informacin, ya que
contienen datos globales. Asimismo, son tiles para supervisar y
evaluar la implementacin de planes. A grandes rasgos:
Los indicadores utilizados en los programas cuya meta sea el

mejoramiento de los servicios de agua potable y saneamiento,

se relacionan con los hogares o personas con acceso a los servicios o la cobertura general.
En el caso de los programas destinados a grupos vulnerables,

los indicadores sern especficos de estos grupos.

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Para aquellos relacionados con el fortalecimiento institucional y

el incremento de los niveles de eficiencia, los indicadores comprendern la presencia o ausencia de informes financieros realizados por auditoras externas y publicados en medios como la
pgina web de las empresas prestadoras de servicios; la creacin de unidades de transparencia, entre otros.
En cuanto a la eficiencia, los indicadores se relacionarn con el

costo por metro cbico o la reduccin de los porcentajes de los

costos administrativos o de gestin.
Otros indicadores comunes son el porcentaje de agua tratada y

vertida a cuerpos de agua, la revisin de los estndares de calidad del agua potable y/o agua tratada, el nmero de usuarios
con uso medido del agua, realizacin de estudios, publicacin
de informes e, incluso, monto de inversiones en el sector.

Conclusin
Un diseo sostenible de gestin de agua dispone de:
sistemas tarifarios equitativos y con recuperacin de costos
un manejo adecuado y racional del recurso
un sistema de saneamiento eficiente, que incluya un tratamien-

to de aguas residuales previo a su descarga en los sistemas de

alcantarillado y/o cuerpos de agua
reutilizacin de cierto tipo de agua para usos especficos
captacin de aguas pluviales para su posterior aprovechamiento
instrumentos para una gestin ptima.

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Bibliografa
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