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DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA


Presidente
Dr. Alberto Dibbern
Vicepresidente
Dr. Rogelio Simonatto
Secretario General
Abog. Guillermo Tamarit
Secretaria Acadmica
Prof. Mara Rosa Depetris
Secretaria de Ciencia y Tcnica
Dra. Nelba Tacconi
Secretario de Relaciones Institucionales
Ing. Agr. Alejandro Etchegaray
Secretario de Extensin Universitaria
Arq. Fernando Tauber
Secretaria de Asuntos Econmico Financieros
Cdora. Mercedes Molteni
Director de la Editorial (EDULP)
Lic. Jorge Luis Bernetti

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

ALBERTO PORTO (DIRECTOR)

UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA


MARZO 2004

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL


Alberto Porto (Director)
Diseo de tapa: Paula Romero (DCV)

Calle 47 N 380 e/2 y 3


(1900) La Plata. Provincia de Buenos Aires. Argentina
Tel/Fax: 54-221-427-4898/427-3992
E-mail: edulp@net-alliance.net.ar
La EDULP integra la Red de Editoriales Universitarias (REUN)
1 edicin marzo 2004
ISBN N 950-34-0270-0
Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723
2004 EDULP
Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra
Impreso en Argentina

Contenido
I - Introduccin _____________________________________________________ 11
I.1 - La Coparticipacin Federal de Impuestos _____________________________________________11
I.2 - Objetivo del trabajo ______________________________________________________________11
I.3 - Contenido del estudio_____________________________________________________________12

II - Caracterizacin de las provincias ___________________________________ 15


II.1 - Descripcin de los indicadores _____________________________________________________15
II.2 - Metodologa ___________________________________________________________________28
II.3 - Resultados _____________________________________________________________________30
II.4 - Conclusiones ___________________________________________________________________40

III - La teora econmica del federalismo fiscal___________________________ 41


III.1 - Participacin poltica ____________________________________________________________42
III.2 - Eficiencia econmica____________________________________________________________43
III.3 - La frontera del federalismo _______________________________________________________47
III.4 - Descentralizacin, autonoma local y responsabilidad local ______________________________47
III.5 - Asignacin de funciones fiscales y fuentes de financiamiento entre niveles de gobierno _______51
III.6 - Interdependencias ______________________________________________________________64
III.7 - Expandiendo el nivel de anlisis ___________________________________________________65

IV - Fundamentos tericos para la centralizacin tributaria y las


transferencias intergubernamentales ___________________________________ 67
IV.1 - Subaditividad de la funcin de costos de recaudacin __________________________________67
IV.2 - Minimizacin de la carga excedente de la recaudacin _________________________________67
IV.3 - Competencia tributaria entre jurisdicciones locales ____________________________________69
IV.4 - Externalidades interjurisdiccionales ________________________________________________69
IV.5 - Correccin de fracasos por toma de decisiones colectivas _______________________________70
IV.6 - Diferentes elasticidades-ingreso de los gastos e impuestos asignados a cada nivel de
gobierno ___________________________________________________________________________72
IV.7 - Niveles mnimos (ingreso mnimo y/o cantidad mnima de algn bien) ____________________72
IV.8 - Redistribucin del ingreso________________________________________________________74
IV.9 - Complementariedad entre bienes privados y bienes pblicos locales_______________________80
IV.10 - Tabla resumen de resultados. Transferencias intergubernamentales. Distintos tipos __________82

V - Distribucin personal y regional del ingreso y transferencias


intergubernamentales en la Argentina __________________________________ 83
V.1 - La correccin de disparidades fiscales como objetivo de las polticas pblicas________________83
V.2 - Disparidades fiscales a compensar y formas alternativas de instrumentacin _________________91

VI - Tamao y estructura vertical del Sector Pblico argentino: evolucin


de largo plazo ______________________________________________________ 97
VII - Tamao y perfil de las erogaciones y recursos de los gobiernos
nacional y provincial: 1950-2001______________________________________ 109
VII.1 - Comparacin de la estructura y de la evolucin de las erogaciones de ambos niveles de
gobierno __________________________________________________________________________109
VII.2 - Comparacin del tamao y perfil de los recursos entre niveles de gobierno: situacin
actual y comparacin retrospectiva _____________________________________________________112
VII.3 - Resumen____________________________________________________________________113

VIII - Comportamiento de los gastos y recursos pblicos provinciales. 1959-2001 _ 123


VIII.1 - Gasto total y gasto segn clasificacin econmica___________________________________123

VIII.2 - Gasto segn finalidad _________________________________________________________137


VIII.3 - Recursos provinciales _________________________________________________________146

IX - Etapas de la Coparticipacin Federal de Impuestos. Un anlisis crtico__ 155


IX.1 - El perodo previo a la Coparticipacin Federal de Impuestos (1853-1934). El
Federalismo Competitivo_____________________________________________________________155
IX.2 - El perodo de la Coparticipacin Federal de Impuestos (1935 hasta el presente).
Distintas etapas: del Federalismo Cooperativo al Coercitivo _________________________________157

X - Turbulencia en la estructura tributaria argentina. 1932-2000___________ 201


X.1 - Turbulencia tributaria ___________________________________________________________202

XI - Inestabilidad de los parmetros bsicos del Rgimen de


Coparticipacin Federal de Impuestos _________________________________ 211
XI.1 - Esquema simple de las relaciones fiscales intergubernamentales en la Argentina ____________211
XI.2 - Estabilidad de la distribucin primaria y de la mezcla de los recursos nacionales y su
impacto sobre el Rgimen de Coparticipacin de Impuestos _________________________________214
XI.3 - Una institucin para el funcionamiento responsable del Rgimen de Coparticipacin
Federal de Impuestos. Una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable ______219
XI.4 - Conclusin___________________________________________________________________222

XII - La capacidad, necesidad, confort y stress fiscales en las polticas


pblicas argentinas_________________________________________________ 223
XII.1 - Caractersticas de los prorrateadores de la distribucin secundaria y su evolucin___________224
XII.2 - Algunas cuantificaciones para la Argentina_________________________________________227
XII.3 - Las diferencias interprovinciales de gasto pblico por habitante: evolucin de
largo plazo _______________________________________________________________________237

XIII - Las polticas de descentralizacin fiscal y los condicionantes de las


disparidades regionales ____________________________________________ 241
XIII.1 - Modelo simple ______________________________________________________________242
XIII.2 - Cuantificaciones y evaluacin de polticas_________________________________________244
XIII.3 - Comentarios finales __________________________________________________________247
XIII.4 - Anexo de Tablas _____________________________________________________________250

XIV - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin ___________________ 253


XIV.1 - Fundamentos del rgimen de transferencias________________________________________253
XIV.2 - Lineamientos para una nueva Ley de Coparticipacin________________________________254
XIV.3 - La institucin para el funcionamiento responsable del Rgimen de Coparticipacin
Federal de Impuestos: una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable ______256
XIV.4 - Un nuevo rol para el gobierno nacional ___________________________________________256
XIV.5 - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin___________________________________256

XV - Conclusiones__________________________________________________ 263
XVI - Anexo I. Medidas de autonoma y de descentralizacin fiscal del
Sector Pblico argentino ____________________________________________ 269
XVII - Anexo II. Los recursos no renovables en un sistema federal _________ 277
XVII.1 - La teora sobre el uso racional de los recursos no renovables en un esquema de
gobierno nico _____________________________________________________________________277
XVII.2 - Las cuestiones del federalismo fiscal ____________________________________________280
XVII.3 - La legislacin argentina sobre la propiedad y explotacin del recurso no renovable________284

XVII.4 - La relevancia econmica de los recursos por regalas recibidas por las provincias
argentinas, la Coparticipacin Federal de Impuestos y el comportamiento fiscal de los
gobiernos de Argentina en dcadas recientes _____________________________________________285
XVII.5 - Conclusiones _______________________________________________________________294

XVIII - Anexo III. La responsabilidad provincial en el dficit y la deuda del sector


pblico argentino ___________________________________________________ 297
XVIII.1 - El dficit del Sector Pblico __________________________________________________297
XVIII.2 - Deuda del Sector Pblico. 19912001___________________________________________300
XVIII.3 - Conclusin ________________________________________________________________300

XIX - Anexo IV. Gastos y recursos pblicos provinciales 1959-2001 por


provincias ________________________________________________________ 301
XX - Anexo V. Estructura tributaria argentina. Evolucin, tendencia y ciclo.
1932-2001_________________________________________________________ 315
XX.1 - Evolucin de la estructura tributaria ______________________________________________315
XX.2 - Tendencia y ciclo en la estructura tributaria argentina. Aplicacin del filtro HodrickPrescott___________________________________________________________________________318

XXI - Anexo VI. Desempeo comparado Impuesto al Valor Agregado e Impuesto


sobre los Ingresos Brutos______________________________________________ 325
XXI.1 - Evolucin comparada del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y el Impuesto al Valor
Agregado _________________________________________________________________________325
XXI.2 - Cuantificaciones sobre la evolucin del Impuesto sobre los Ingresos Brutos ______________326

XXII - Anexo VII. Proyecciones fiscales________________________________ 337


XXII.1 - Criterios utilizados en las proyecciones_____________________________________________337
XXII.2 - Resultados de la proyeccin del status-quo________________________________________343
XXII.3 - Proyecciones consolidadas incluyendo cambios tributarios ___________________________345
XXII.4 - Incorporacin de la propuesta de coparticipacin a las proyecciones____________________348
XXII.5 - Descentralizacin de gastos ___________________________________________________352
XXII.6 - Reforma tributaria provincial __________________________________________________353

XXIII - Anexo VIII. Experiencia internacional _____________________________ 355


XXIII.1 - Perspectiva general _________________________________________________________355
XXIII.2 - Anlisis por pases __________________________________________________________358

XXIV - Bibliografa ________________________________________________ 385

Prefacio
Este estudio fue realizado por docentes-investigadores del Departamento de Economa
de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de La Plata. Se
cont con el ambiente acadmico que brinda la Universidad Nacional de La Plata, con
su trayectoria ms que centenaria en la creacin, transmisin y transferencia de conocimientos. La Fundacin Tinker brind apoyo financiero y el Ministerio de Economa
de la Provincia de Buenos Aires colabor para la publicacin de este volumen.
En las distintas etapas del proyecto colaboraron los docentes-investigadores Martin Cicowiez, Luciano Di Gresia, Atilio Elizagaray, Diego Fernandez Felices, Gonzalo
Fernandez, Marcelo Garriga, Horacio Piffano, Alberto Porto, Natalia Porto, Cecilia
Rumi y Jorge Sereno. Como Auxiliares de Investigacin participaron Aurora Gallerano
y Alejandro Tmola. En cada captulo se deja constancia de la autora y las colaboraciones. La creacin y actualizacin de la pgina web fue realizada por Martn Cicowiez. Las tareas de revisin final del libro fueron realizadas por Natalia Porto y las de
edicin estuvieron a cargo de Luciano Di Gresia con la colaboracin de Martn Cicowiez. La direccin del proyecto estuvo a cargo de Alberto Porto.
Varios estudios que no se incluyen en este volumen por razones de espacio, as como versiones ms detalladas de algunos captulos, fueron publicadas en la Serie Documentos de Federalismo del proyecto Desequilibrios Territoriales y Federalismo Fiscal
y pueden consultarse en www.depeco.econo.unlp.edu.ar/federalismo En esta pgina
pueden consultarse todas las actividades desarrolladas en el marco del proyecto.
Dr. Alberto Porto
Director del Proyecto
aporto@netverk.com.ar
La Plata, marzo de 2004.

CAPTULO I INTRODUCCIN

I - Introduccin

Alberto Porto

os desequilibrios territoriales y el papel de las polticas pblicas para su correccin es un tema que ha sido y es preocupacin permanente. La historia muestra
una creciente descentralizacin fiscal, de la Nacin a las provincias, que se debi a la
creacin de nuevas provincias (de las 14 originales a 23 y la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires en la actualidad) y a la transferencia de funciones y responsabilidades de
gasto. La descentralizacin fiscal ha sido asimtrica entre los poderes tributarios que
quedaron concentrados en el gobierno nacional- y los gastos que se transfirieron a las
provincias- lo que origin un importante desbalance vertical que tuvo que ser cubierto con transferencias intergubernamentales: en promedio, ms del 60% de los gastos
provinciales se financian con fondos recaudados por la Nacin. Los desequilibrios territoriales, junto con el objetivo de prestar los servicios pblicos en niveles similares en
todo el territorio, con niveles tambin similares de presin tributaria, llev a que el
promedio antes mencionado tuviera desvos significativos, con provincias que slo financian con recursos propios una fraccin muy pequea de su gasto pblico total. La
fuerte disociacin entre las responsabilidades de gastar y de recaudar, junto con un pobre diseo de los sistemas de transferencias, constituy un incentivo para la indisciplina fiscal, el endeudamiento excesivo y otras plagas que culminaron, en varias oportunidades a lo largo de la historia, en el colapso del sistema fiscal argentino.

I.1 - La Coparticipacin Federal de Impuestos


El tema de las transferencias intergubernamentales fue incorporado a la Constitucin
Nacional de 1994 que mand sancionar un nuevo rgimen antes del 31 de diciembre
de 1996. En parte por la complejidad del tema y en parte por la falta de un amplio debate que tienda un puente entre los acadmicos, los prcticos, los polticos y el pblico
en general, han pasado siete aos y el mandato constitucional sigue incumplido. La
crisis actual de la economa argentina y del sector fiscal en particular ha reinstalado en
la agenda de problemas a encarar y resolver el de las relaciones fiscales entre la Nacin
y las Provincias.

I.2 - Objetivo del trabajo


El objetivo de este trabajo es estudiar los principales problemas de la descentralizacin
fiscal en la Argentina en su situacin actual y en la perspectiva histrica, brindar elementos que resulten de utilidad para disear y evaluar polticas pblicas y proponer un
nuevo Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos.

11

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

I.3 - Contenido del estudio


Las disparidades provinciales de tamao y nivel econmico-social constituyen un condicionante de las polticas de descentralizacin fiscal. Estas disparidades econmicosociales se documentan en el Captulo II.
En el Captulo III se desarrollan los principales temas de la teora del federalismo
fiscal. En primer lugar se estudia que estructura de gobierno centralizada o descentralizada- es ms adecuada para el logro de los objetivos de eficiencia econmica y participacin poltica. En segundo lugar, se definen los conceptos de descentralizacin, autonoma local y rendicin de cuentas local (local accountability) que son clave en el
debate sobre los gobiernos locales. Se estudian luego los temas ms tradicionales de la
teora del federalismo fiscal: la asignacin de funciones o gastos entre niveles de gobierno, la distribucin de poderes tributarios, las transferencias intergubernamentales y
el financiamiento de las inversiones. La teora tradicional del federalismo fiscal se
ocupa de las cuestiones normativas vinculadas con los problemas antes mencionados.
La teora positiva explora el comportamiento real cuando aparecen polticos y burcratas con sus propias funciones objetivo. Se estudian luego las interdependencias en la
estructura federal de gobierno, o sea, como una modificacin impacta de un modo u
otro sobre el funcionamiento de todo el sistema. El captulo finaliza con una reflexin
sobre el problema de eleccin entre distintos modelos de federalismo para el logro de
los objetivos de eficiencia econmica, participacin poltica y proteccin de la libertad.
Como el inters central de este trabajo es el diseo de un nuevo sistema de Coparticipacin Federal de Impuestos, el Captulo IV se destina al estudio del fundamento
terico de las transferencias intergubernamentales. En el Captulo V se estudia la distribucin personal y regional del ingreso y su relacin con las transferencias intergubernamentales en la Argentina. Se presenta un argumento para justificar la correccin
de las disparidades fiscales, basado en la complementariedad de los bienes y se estudian que disparidades deberan compensarse y las formas alternativas de instrumentar
la correccin.
Los Captulos VI a XIII estudian la evolucin del federalismo fiscal en la Argentina. Como introduccin al tema, en el Captulo VI se presenta una breve sntesis de la
evolucin de largo plazo del Sector Pblico Argentino y su estructura vertical. Para
contar con un patrn de comparacin se agrega informacin similar para los Estados
Unidos y para un conjunto de pases desarrollados. En el Captulo VII se documenta,
con mayor desagregacin, la evolucin del tamao relativo y del perfil econmico y
funcional de los gastos de los gobiernos nacional y provinciales para la segunda mitad
del siglo XX. Se incluye tambin la evolucin comparada de los recursos pblicos corrientes de los dos niveles de gobierno. El Captulo VIII se destina al estudio de la evolucin de los gastos y recursos provinciales, a nivel de provincias, para 1959-2001. El
Captulo IX estudia las etapas del federalismo fiscal en la Argentina. Se distingue un
primer gran perodo, denominado de Federalismo Competitivo, que comprende el perodo previo a los Regmenes de Coparticipacin (1853-1934) y un segundo gran perodo, desde 1935 hasta nuestros das, en el que se distinguen nueve perodos o etapas
del rgimen, que comienzan con un Federalismo Cooperativo y culminan con el Federalismo Coercitivo con el que se transita desde fines de los aos 70. De cada uno de los
perodos se obtienen lecciones y enseanzas de utilidad para el diseo de un nuevo r12

CAPTULO I INTRODUCCIN

gimen. El Captulo X estudia la turbulencia de la estructura tributaria argentina y su


comparacin con la de otros pases de la OECD y de Amrica Latina. Argentina exhibe
un alto ndice anual de turbulencia tributaria. Esa turbulencia se traslada al Rgimen de
Coparticipacin de Impuestos por la va de cambios en la mezcla de recursos nacionales coparticipables y no coparticipables, que es la primera fuente de conflictos entre el
gobierno nacional y el conjunto de gobiernos provinciales. A la inestabilidad de la
mezcla se agrega la inestabilidad en el reparto de la masa coparticipable entre la nacin
y las provincias (distribucin primaria). Esta inestabilidad en los dos parmetros bsicos del rgimen se documenta en el Captulo XI. La tercera fuente de conflictos es la
distribucin de la parte provincial entre cada una de las jurisdicciones (distribucin
secundaria). En el Captulo XII se estudia el rol de la capacidad, necesidad, confort y
stress fiscales en las polticas pblicas argentinas. Se comienza con la evolucin de la
filosofa del rgimen en cuanto a distribucin secundaria, se revisan algunas cuantificaciones disponibles y se culmina con la evolucin de largo plazo (1900-2000) del gasto provincial por habitante en las distintas provincias argentinas.
La comparacin interprovincial del gasto por habitante, antes y despus de los
Regmenes de Coparticipacin, es ilustrativa per se de los condicionantes que las disparidades regionales imponen a las polticas de descentralizacin fiscal. Estas disparidades darn lugar a grandes diferencias interjurisdiccionales en cuanto a disponibilidad
de bienes pblicos locales, o a la implementacin de regmenes de transferencias que
deben disearse adecuadamente para que cumplan con sus objetivos y no generen distorsiones. El tema del diseo no es simple ya que, aun con gobiernos benevolentes,
implican conflictos entre las partes (jurisdicciones que ganan y pierden). Los problemas son mayores si los actores introducen sus propios objetivos el gobierno nacional
en cuanto a como distribuir las transferencias a las provincias y los gobiernos locales
en cuanto a como usarlas. Como varios estudios sobre descentralizacin fiscalregmenes de transferencias-correspondencia fiscal, proponen descentralizar servicios
desde las provincias hacia las municipalidades, se ha incluido el Captulo XIII que ilustra los condicionantes impuestos por las disparidades regionales en el caso especfico
de la transferencia a las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires del gasto en
educacin general bsica y de un impuesto local (sobre la propiedad inmueble) para
financiarlo.
En el Captulo XIV se presenta la propuesta de un nuevo Rgimen de Coparticipacin de Impuestos. En base a la asignacin actual de funciones se calcula la distribucin primaria. Para la distribucin secundaria se parte de la distribucin actual y se
propone un sendero temporal hasta el ao 2014, que corrige suavemente las principales
distorsiones. La propuesta est basada en la proyeccin de las variables fiscales para la
prxima dcada, de modo de darle viabilidad y explicitar los necesarios ajustes que
debern realizar los dos niveles de gobierno. La distribucin entre provincias se realiza
utilizando datos no manipulables por ninguna de las partes. El mecanismo de distribucin es simple y de fcil control. La propuesta es viable polticamente.
En el Captulo XV se concluye.
Se agregan varios Anexos con la finalidad de completar la informacin estadstica
y el desarrollo de distintos temas. En el Anexo I se cuantifican la descentralizacin y
la correspondencia fiscal en la Argentina. En el Anexo II se estudia la imposicin so13

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

bre los recursos naturales. En el Anexo III se documenta como se reparte la responsabilidad en el dficit fiscal y en la deuda pblica, entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales. El Anexo IV presenta un detalle de los gastos e ingresos de las provincias para 1959-2001. En el Anexo V se documenta la evolucin en el tiempo de la
estructura tributaria nacional para el perodo 1932-2001. La evolucin comparada del
principal impuesto provincial, Ingresos Brutos, con el impuesto nacional sobre el valor
agregado se estudia en el Anexo VI. En el Anexo VII se presentan en forma detallada
las proyecciones de las variables fiscales para la prxima dcada, as como la metodologa y las fuentes de informacin utilizadas. Finalmente, en el Anexo VIII se repasan
varias experiencias internacionales.
Varios documentos que complementan este libro y que no pudieron incluirse por
razones de espacio se encuentran disponibles en la pgina web
www.depeco.econo.unlp.edu.ar/federalismo. En esa misma pgina se han incorporado los Documentos de Trabajo correspondientes al proyecto, con un contenido ms
amplio y detallado que el de los captulos de este libro.

14

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

II - Caracterizacin de las provincias

Martn Cicowiez1

l objetivo de este captulo es describir la situacin relativa de las provincias argentinas utilizando indicadores tanto econmicos como sociales. Son muchos los indicadores que pueden emplearse para reflejar la situacin econmica y social de las
provincias argentinas. En la eleccin acerca de cules indicadores utilizar debe lograrse
un compromiso adecuado entre cantidad de indicadores y complejidad del anlisis.
Se emplea la metodologa del anlisis de factores para seleccionar, de manera no
arbitraria, el menor nmero de indicadores necesario para describir la situacin relativa
de las provincias argentinas. La idea bsica detrs del anlisis de factores es que un
mayor nmero de indicadores no siempre aumenta la capacidad descriptiva del anlisis
si existe correlacin entre ellos.
El captulo se organiza de la siguiente manera. En la seccin II.1 se describen cada una de las variables empleadas en el anlisis. La seccin II.2 describe brevemente la
metodologa del anlisis de factores. En la seccin II.3 se presentan los resultados obtenidos con respecto a los tres indicadores sintticos construidos con el fin de realizar
la caracterizacin econmico-social de las provincias argentinas. La seccin II.4 contiene las conclusiones del captulo.

II.1 - Descripcin de los indicadores


En esta seccin se describen los 16 indicadores, que se emplean luego para construir
los tres indicadores sintticos. De los 16 indicadores 7 son variables econmicas y 9
son variables sociales.
Las variables elegidas captan varios de los aspectos que contribuyen al desarrollo
econmico-social de las provincias argentinas.
Las variables fueron seleccionadas prestando especial atencin a las fuentes de informacin. En los casos donde fue posible se utiliz informacin del ltimo Censo Nacional de Poblacin y Vivienda (CNPV) realizado en 2001. Para algunas de las variables, que no pueden calcularse a partir de informacin censal, se emple la onda de
octubre de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) que elabora el INDEC. 2 3 Las
1

Particip como asistente de investigacin Magal Garca. Se agradecen los comentarios de Natalia Porto.
La EPH es una encuesta que recaba informacin demogrfica, social y econmica sobre los hogares de
los principales aglomerados urbanos del pas. Esta encuesta se realiza dos veces al ao en los meses de
mayo y octubre.
3
Para las variables construidas a partir de la EPH los valores correspondientes a la provincia de Buenos
Aires se obtienen como el promedio ponderado por la poblacin de referencia de los aglomerados Gran La
Plata, Partidos del Conurbano Bonaerense, y Baha Blanca mientras que para la provincia de Santa Fe se
calcula el promedio ponderado por la poblacin de referencia de los aglomerados Santa Fe y Rosario. La
2

15

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

variables restantes se obtuvieron de las estadsticas oficiales elaboradas por el ministerio de gobierno correspondiente. Para evitar el efecto de considerar un nico ao, en
que pueden reflejarse circunstancias coyunturales, para las variables que no fueron obtenidas de fuente censal se consideran promedios para el perodo 1999 a 2001.
II.1.a - Indicadores sociales
En este grupo se incluyen variables que captan aspectos sociales tales como densidad
poblacional, educacin, salud, caractersticas de la vivienda y delincuencia.
Densidad poblacional
La densidad poblacional mide la cantidad de habitantes por Km2 de superficie territorial. Para su construccin se utiliz informacin obtenida del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda (CNPV) de 2001. La Tabla 1 muestra grandes diferencias en la
densidad poblacional. Para todo el pas la densidad poblacional es de 13 habitantes por
Km2 de superficie. El mnimo se observa en Santa Cruz (0,8 habitantes por Km2) y el
mximo en la Ciudad de Buenos Aires (13.843,9 habitantes por Km2).
Tabla 1 Densidad poblacional ao 2001
Provincia
Ciudad de Bs As
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
TOTAL PAIS
(*) Habitantes por km2
Fuente: INDEC

Poblacin
2.768.772
13.818.677
333.661
3.061.611
929.236
983.087
413.240
1.156.799
485.700
611.484
298.460
289.820
1.576.585
963.869
473.315
552.677
1.079.422
622.094
366.900
197.191
2.997.376
806.347
100.960
1.336.664
36.223.947

Superficie
Densidad (*)
2
(km )
200
13.843,9
307.571
44,9
102.602
3,3
165.321
18,5
88.199
10,5
99.633
9,9
224.686
1,8
78.781
14,7
72.066
6,7
53.219
11,5
143.440
2,1
89.680
3,2
148.827
10,6
29.801
32,3
94.078
5,0
203.013
2,7
155.488
6,9
89.651
6,9
76.748
4,8
243.943
0,8
133.007
22,5
136.351
5,9
21.263
4,7
22.524
59,3
2.780.092
13,0

En trminos de poblacin, la
provincia de Buenos Aires concentra al 38% de la poblacin total del
pas. A continuacin se ubican Crdoba (8,5%), Santa Fe (8,3%) y la
Ciudad de Buenos Aires (7,6%). En
trminos de superficie, estas cuatro
provincias consideradas en conjunto
abarcan el 22% del territorio argentino. El 37,5% restante de la poblacin se distribuye en las dems provincias.
Tasa de analfabetismo
La tasa de analfabetismo se calcula
como el porcentaje de personas mayores de 10 aos que no saben leer
ni escribir. Esta informacin se obtuvo del CNPV de 2001. La tasa de
analfabetismo (Tabla 2) registra
valores que van desde 0,5% en la
Ciudad de Buenos Aires hasta 8%
en Chaco.

informacin para Ro Negro de la EPH se obtuvo aplicando a los datos de Neuqun el cociente entre los
datos de Ro Negro y los de Neuqun de octubre de 2002. Es slo a partir de octubre de 2002 que la EPH
incorpora un aglomerado urbano de la provincia de Ro Negro.

16

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

Tasa neta de escolarizacin secundaria


La tasa neta de escolarizacin secundaria se define como el porcentaje de personas de
entre 13 y 17 aos que asisten a la escuela con respecto al total de personas de esa
edad. Esta informacin se obtuvo del CNPV de 2001. La Tabla 3 muestra que en 18 de
las 24 provincias la tasa neta de escolarizacin secundaria supera el 60%. Las excepciones son Santiago del Estero
(48,1%), Misiones (50,2%),
Tabla 2 Tasa de analfabetismo
Chaco (52,3%), Corrientes
(54,3%), Tucumn (57%) y
Provincia
1980
1991
2001
Ciudad de Bs.As.
1,5
0,7
0,5
Formosa (57,1%). Para todo el
Buenos Aires
4,0
2,5
1,6
pas la tasa neta de escolarizaCatamarca
8,6
4,9
2,9
cin secundaria es 68,1%. La
Crdoba
5,6
3,5
2,1
provincia con mayor tasa de
Corrientes
15,9
10,3
6,5
Chaco
17,7
12,3
8,0
escolarizacin secundaria es
Chubut
8,2
5,0
3,1
Tierra del Fuego (94,1%).
Entre Ros
8,3
5,4
3,1
Calidad educativa

Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
TOTAL PAIS
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar

13,7
13,4
6,7
6,9
7,8
12,9
10,5
10,2
12,4
7,8
8,2
4,1
6,1
13,9
2,4
9,1

9,3
7,9
4,5
4,3
5,0
9,1
6,0
6,2
7,6
4,7
4,7
2,4
3,9
9,5
1,2
5,4
4,0
5,7
0,7
12,3
2,9

6,0
4,7
2,7
2,5
3,2
6,2
3,4
3,8
4,7
3,0
2,9
1,4
2,5
6,0
0,7
3,6
2,6
3,5
0,5
8,0
1,9

La calidad educativa se mide


empleando informacin del
Primer Operativo Nacional de
Evaluacin de Finalizacin del
Nivel Secundaria llevado a cabo
en 1997 por el Ministerio de
Cultura y Educacin de la Nacin. Se emplea como indicador
el promedio de respuestas correctas en las pruebas de Lengua
9,0
y Matemtica. La Tabla 3 mues1,5
17,7
tra que para el total del pas este
4,2
promedio es 63,7. Las tres proPorcentaje de personas mayores de 10 aos que no saben leer ni escribir
Fuente: INDEC
vincias mejor ubicadas son la
Ciudad de Buenos Aires (65,5),
Buenos Aires (67,9), y Neuqun (65,1), mientras que las tres provincias peor ubicadas
son La Rioja (49,1), Catamarca (50,2), y Santiago del Estero (51,8%).

17

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 3 - Tasa neta de escolarizacin secundaria y calidad educativa


Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
TOTAL PAIS
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar

Tasa de escolarizacin (1)


1991
2001
82,0
81,4
60,2
74,9
54,8
66,9
64,5
64,6
44,5
54,3
41,3
52,3
61,2
71,3
56,9
64,0
48,5
57,1
60,8
68,1
59,8
70,1
57,4
64,5
58,4
67,3
39,4
50,2
58,9
65,2
57,8
64,1
59,1
65,6
58,4
64,3
55,7
62,7
73,2
70,7
61,4
69,9
41,6
48,1
73,4
78,7
52,8
57,0
59,3
68,1
57,6
64,7
39,4
48,1
82,0
81,4
10,1
8,4

Calidad educativa 1997 (2)


Lengua
Matemtica
Promedio
71,8
67,3
69,5
68,8
66,9
67,9
52,7
47,7
50,2
64,4
61,4
62,9
57,2
55,2
56,2
54,7
49,9
52,3
62,7
56,8
59,8
65,8
60,0
62,9
54,2
50,2
52,2
57,1
56,6
56,9
67,0
62,2
64,6
50,2
48,0
49,1
63,3
64,6
64,0
58,7
55,7
57,2
66,8
63,4
65,1
66,6
63,4
65,0
56,0
57,9
54,1
58,5
57,3
57,9
61,8
54,9
58,4
61,7
57,4
59,5
66,3
63,3
64,8
54,5
49,1
51,8
61,1
55,4
58,2
58,5
50,4
54,4
65,2
62,3
63,7
60,9
57,1
59,0
50,2
47,7
49,1
71,8
67,3
69,5
5,6
6,0
5,7

(1) Porcentaje de personas con 13-17 aos que asisten a la escuela sobre el total en esas edades. Fuente: INDEC
(2) Promedio de respuestas correctas. Fuente: Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin

Tasa de mortalidad infantil


La tasa de mortalidad infantil se obtuvo del Programa Nacional de Estadsticas de Salud del Ministerio de Salud de la Nacin. La mortalidad infantil se calcula cada 1000
nacidos vivos segn el lugar de residencia de la madre. La Tabla 4 muestra, a lo largo
del perodo 1991-2001, una disminucin de la tasa de mortalidad infantil para todo el
pas que pasa de 25 por mil en 1991 a 16 por mil en 2001. Esta tendencia decreciente
se observa en todas las provincias. Cuando se considera el promedio 1999-2001 las
provincias con menor tasa de mortalidad infantil son Tierra del Fuego (9,5 por mil), la
Ciudad de Buenos Aires (9,9 por mil) y Neuqun (12,3 por mil), mientras que las provincias con las tasas de mortalidad infantil ms elevadas son Corrientes (25,2 por mil),
Formosa (25,6 por mil) y Chaco (25 por mil).

18

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 4 Tasa de mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos)


Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumn
Tierra del Fuego
TOTAL PAIS
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar

1991
15,2
24,2
31,8
22,3
28,5
32,3
19,1
23,2
24,5
33,2
20,5
27,2
23,6
32,1
15,6
24,1
32,9
24,6
28,6
19,9
22,2
29,2
28,6
16,7
24,7
25,0
15,2
33,2
5,5

1992
14,9
22,4
28,1
19,6
27,7
33,5
19,8
22,1
32,3
32,5
21,3
26,0
22,1
27,0
16,1
22,7
32,8
23,7
23,7
20,4
20,8
28,7
28,8
11,2
23,6
24,1
11,2
33,5
5,8

1993
14,6
22,3
23,1
20,8
26,9
34,3
18,0
22,7
27,9
26,7
17,9
24,1
20,5
29,8
16,2
21,4
27,7
21,3
26,2
18,5
19,8
28,9
27,1
15,2
22,9
23,0
14,6
34,3
5,1

1994
14,3
21,8
29,8
20,0
26,1
31,4
18,4
20,4
30,7
25,2
15,0
22,8
18,8
23,1
15,3
19,6
29,8
21,3
27,6
15,9
17,8
29,0
23,9
13,6
22,0
22,2
13,6
31,4
5,6

1995
13,1
22,2
26,1
20,5
27,3
32,8
20,3
20,5
30,5
26,4
17,4
22,1
18,4
23,2
14,1
20,8
26,8
25,2
23,1
21,9
17,6
23,3
28,9
11,1
22,2
22,2
11,1
32,8
5,4

1996
14,7
20,9
26,4
19,4
26,1
34,4
18,0
19,5
31,4
24,4
12,4
25,7
17,5
24,1
15,7
16,2
25,5
21,6
20,6
12,8
15,7
17,1
28,8
9,7
20,9
20,8
9,7
34,4
6,2

1997
12,2
18,8
25,6
16,3
22,8
28,2
19,1
19,6
29,8
24,0
12,1
19,3
16,7
21,3
13,8
15,5
20,5
21,5
19,9
16,0
16,3
16,6
19,6
11,2
18,8
19,0
11,2
29,8
4,8

1998
13,0
19,1
23,3
16,8
23,8
31,8
19,7
18,8
26,9
21,5
14,0
22,9
15,6
20,0
14,8
17,7
22,6
21,7
20,6
18,0
16,2
18,1
19,9
11,9
19,1
19,5
11,9
31,8
4,5

1999
10,7
16,6
20,3
15,3
22,9
29,0
17,9
19,5
23,6
23,4
15,2
20,6
16,2
21,7
12,4
15,8
21,2
20,7
18,9
13,2
15,2
15,5
22,5
7,8
17,6
18,2
7,8
29,0
4,8

2000
9,4
15,6
21,0
15,0
30,4
21,9
15,8
16,9
23,0
23,1
15,3
20,9
14,3
22,2
11,4
16,6
18,8
19,4
17,2
17,2
14,4
13,2
22,4
10,5
16,6
17,7
9,4
30,4
4,8

2001
9,6
15,5
15,5
16,2
23,5
24,0
13,1
14,9
28,9
18,4
12,4
23,5
12,1
19,6
13,0
14,7
19,1
18,8
17,8
14,5
14,3
14,8
24,5
10,1
16,3
17,0
9,6
28,9
4,9

Fuente: Ministerio de Salud de la Nacin

Caractersticas habitacionales
Se agrupan aqu las siguientes tres variables que se emplean para medir las caractersticas habitacionales de los hogares:4 i) hacinamiento del hogar (hogares con ms de tres
personas por cuarto); ii) tipo de vivienda (hogares con una vivienda de tipo inconveniente);5 y iii) condiciones sanitarias (hogares que no tienen ningn tipo de retrete).
Cada una de estas tres variables expresa el total de hogares con dficit habitacional
como porcentaje del total de hogares de la provincia. La informacin de estas variables
se obtuvo del CNPV de 2001.
La Tabla 5 muestra que el 4,8% de los hogares del pas tiene problemas de hacinamiento. Las provincias con menor porcentaje de hogares con problemas de hacinamiento son la Ciudad de Buenos Aires (1,6%), Tierra del Fuego (2%) y La Rioja

Se entiende por hogar al grupo de personas que viven bajo el mismo techo y que, adems, comparten los
gastos de alimentos (INDEC, 2003).
5
Se consideran como viviendas inconvenientes a ranchos, casillas, piezas de inquilinato, locales no construidos para viviendas y viviendas mviles (INDEC, 2003).

19

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

(2,3%) mientras que las provincias con mayor porcentaje son Formosa (13,3%), Salta
(12%) y Jujuy (10,5%).
El 17% de los hogares del pas presenta condiciones sanitarias deficitarias. El valor mnimo de hogares que habitan en viviendas con condiciones
sanitarias deficitarias se observa en la Ciudad de Buenos Aires mientras que
el valor mximo se observa en Formosa.
Tabla 5 Caractersticas habitacionales ao 2001
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
TOTAL PAIS
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar

Hacinamiento Tipo de vivienda


del hogar (1)
(2)
1,6
3,1
4,0
5,4
7,5
6,2
3,9
2,4
8,7
13,8
10,3
11,7
4,9
4,0
4,7
5,3
13,3
18,3
10,5
14,2
2,3
2,1
7,1
6,7
4,5
4,1
6,2
10,5
5,1
6,1
4,8
5,8
12,0
15,3
5,6
9,6
4,6
4,0
3,0
3,8
4,1
4,0
10,0
16,3
1,8
12,5
7,5
8,8
6,0
4,8
6,2
8,1
1,6
2,1
13,3
18,3
3,2
4,9

Condiciones
sanitarias (3)
1,9
14,8
24,8
10,7
32,0
45,4
14,2
14,8
51,7
32,8
6,1
20,9
13,2
43,9
11,9
16,5
33,2
18,8
13,3
8,0
13,6
48,5
5,5
27,1
16,9
21,8
1,9
51,7
14,4

El 6% de los
hogares del pas habita en viviendas de
tipo
inconveniente.
Las provincias con
mayor porcentaje de
hogares en viviendas
de tipo inconveniente
son Formosa (18,3%),
Santiago del Estero
(16,3%)
y
Salta
(15,3%) mientras que
las provincias con
menor porcentaje son
La Pampa (2,1%),
Crdoba (2,4%) y la
Ciudad de Buenos
Aires (3,1%).

(1) Porcentaje de hogares con hacinamiento (ms de 3 personas por cuarto)


(2) Porcentaje de hogares que habitan en viviendas de tipo inconvenientes
(3) Porcentaje de hogares que no tienen ningn tipo de retrete
Fuente: Elaboracin propia en base a INDEC

Tasa de delincuencia
La tasa de delincuencia se calcula como la cantidad de delitos denunciados cada mil
habitantes. El nmero de delitos denunciados en cada provincia se obtuvo del Ministerio de Justicia de la Nacin. La Tabla 6 muestra, para todo el pas, un crecimiento de la
tasa de delincuencia durante la dcada del 90 que pasa de 150 por mil en 1991 a 325
por mil en 2001. Este crecimiento se da en todas las provincias excepto Salta donde la
20

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

tasa de delincuencia disminuy levemente. El mayor crecimiento se observa en la Ciudad de Buenos Aires donde la tasa de delincuencia pas de 145 por mil en 1991 a 730
por mil en 2001. Cuando se considera el promedio 1999-2001 la tasa de delincuencia
muestra sus valores mnimo y mximo en Misiones (181 por mil) y la Ciudad de Buenos Aires (672 por mil), respectivamente.
Tabla 6 Tasa de delincuencia (delitos cada 1000 habitantes)
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
TOTAL PAIS
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar

1991
144,5
87,2
170,2
220,6
128,4
224,6
147,1
126,8
91,3
282,4
263,6
132,3
199,4
126,7
374,7
157,5
343,2
210,2
103,2
189,6
200,4
187,2
100,9
122,4
149,8
180,6
87,2
374,7
76,0

1992
102,7
114,6
185,1
201,1
126,6
222,4
150,9
128,2
92,3
271,2
217,1
152,5
191,0
125,2
383,5
161,8
367,2
194,1
123,2
186,4
201,6
180,0
104,9
140,0
154,3
180,2
92,3
383,5
74,6

1993
126,7
112,0
198,2
241,3
144,1
214,9
144,2
136,5
99,5
289,2
259,9
159,8
255,9
111,9
322,7
159,5
357,6
210,6
147,9
205,4
218,5
166,0
134,2
154,2
164,0
190,4
99,5
357,6
69,0

1994
211,9
120,5
229,2
251,4
166,4
208,6
151,4
129,9
96,3
299,5
267,4
193,3
320,4
118,4
330,3
177,9
407,7
142,9
137,5
217,9
227,7
167,5
174,7
168,2
182,8
204,9
96,3
407,7
76,8

1995
397,6
111,4
247,2
296,6
164,7
239,9
202,8
132,9
102,9
321,6
295,6
215,9
313,6
137,6
398,7
206,7
379,4
170,4
157,4
217,6
229,0
169,3
201,6
173,0
204,3
228,5
102,9
398,7
87,0

1996
418,6
126,0
271,4
348,2
188,9
272,5
209,5
174,1
118,0
334,3
320,6
201,0
366,9
120,7
534,0
225,9
n/d
237,4
183,0
295,8
241,9
187,1
269,5
192,5
216,6
253,8
118,0
534,0
100,7

1997
474,4
151,6
299,8
335,8
204,3
330,7
226,3
189,0
133,7
n/d
326,0
193,1
424,5
138,0
368,2
230,8
n/d
237,4
172,5
274,6
253,1
196,9
257,2
189,7
228,8
254,9
133,7
474,4
91,4

1999
630,1
209,2
323,0
341,2
234,7
356,0
205,3
189,4
176,8
119,6
351,1
196,6
566,3
159,1
451,9
276,9
247,4
370,3
189,9
316,8
241,0
219,1
262,2
195,0
285,3
284,5
119,6
630,1
125,2

2000
655,1
212,4
344,1
376,1
255,0
397,2
246,7
209,2
208,8
341,0
423,2
224,9
570,3
170,9
460,4
295,5
287,9
342,7
223,6
327,9
287,7
235,5
285,5
211,7
305,1
316,4
170,9
655,1
118,8

2001
729,9
217,4
340,3
404,3
291,8
441,9
297,1
197,5
269,4
395,4
402,5
238,3
562,7
214,2
610,2
385,6
303,8
398,7
210,7
429,1
319,6
221,2
307,3
216,3
325,3
350,2
197,5
729,9
136,2

Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio de Justicia de la Nacin

II.1.b - Indicadores econmicos


Este grupo de variables describe el nivel de actividad, el mercado laboral, la distribucin del ingreso y el nivel de la pobreza en las provincias argentinas.
Nivel de actividad
Como indicadores indirectos del nivel de actividad provincial se emplean las exportaciones y el consumo de energa elctrica. Debido a que la poblacin no est distribuida
de manera homognea en las provincias, para las variables relacionadas con el nivel de
actividad se consideran valores per cpita.
21

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Las exportaciones per cpita muestran, en el perodo 1999-2001, un valor promedio de 667 dlares. Por encima del promedio se ubican Buenos Aires, Catamarca, Crdoba, Chubut, Neuqun, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego. El valor
mximo de exportaciones per cpita se observa en Santa Cruz (4.621 dlares) y el mnimo en Formosa (35 dlares). En la Tabla 7 se presentan las exportaciones per cpita
para el perodo 1991-2001.
Tabla 7 Exportaciones en dlares per cpita
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
TOTAL PAIS
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar

1991
28,8
279,4
7,9
58,8
442,6
540,0
104,1
205,9
32,4
204,9
38,5
65,7
182,6
134,9
147,9
343,3
192,1
63,0
121,5
891,5
390,4
17,0
1.274,3
127,9
223,3
245,6
7,9
1.274,3
299,2

1992
26,4
300,7
5,9
28,4
423,6
619,7
69,8
179,1
36,0
152,0
28,1
38,9
152,0
156,0
161,1
405,9
143,1
82,2
180,2
1.619,1
329,4
8,5
1.077,4
111,9
225,2
264,0
5,9
1.619,1
375,8

1993
63,4
398,8
41,5
53,4
477,9
1.608,9
174,0
212,2
74,1
131,6
387,3
198,7
322,1
563,1
325,0
597,4
233,0
324,9
137,4
516,4
868,2
55,9
2.373,8
129,7
376,0
427,9
41,5
2.373,8
536,3

1994
102,7
472,0
88,5
554,2
115,7
279,7
1.393,7
194,3
80,7
130,2
473,6
290,9
310,6
181,4
1.215,9
426,4
245,0
84,4
356,5
3.233,4
976,0
89,6
2.654,1
187,1
446,2
589,0
80,7
3.233,4
810,4

1995
87,3
610,0
64,0
686,2
170,1
437,3
1.878,5
358,9
119,0
194,1
510,2
552,5
485,2
263,8
1.513,7
725,7
319,0
155,8
635,1
4.267,3
1.177,8
191,8
2.402,1
320,2
582,5
755,2
64,0
4.267,3
951,4

1996
85,7
660,7
73,8
792,2
140,4
474,2
2.073,9
377,9
123,5
265,0
510,6
453,3
432,5
218,1
1.693,9
737,9
373,5
199,2
727,2
7.020,6
1.424,6
248,4
2.493,7
296,2
654,0
912,4
73,8
7.020,6
1.450,4

1997
102,8
760,3
322,2
913,8
147,0
352,8
2.563,8
444,9
93,6
274,7
495,1
563,8
564,5
279,5
1.601,2
705,1
424,4
244,5
837,2
5.563,3
1.424,2
202,7
2.203,4
336,6
713,3
892,6
93,6
5.563,3
1.186,1

1998
96,2
756,4
1.614,5
1.031,9
125,9
232,2
2.098,5
462,8
62,6
207,1
713,8
467,0
524,4
253,3
1.303,1
579,2
403,3
246,8
909,1
3.560,2
1.544,1
201,5
2.005,2
306,3
713,3
821,1
62,6
3.560,2
838,5

1999
84,8
615,1
1.470,9
841,3
130,7
232,2
2.024,5
302,9
42,4
197,9
407,5
435,7
509,0
244,8
1.565,1
612,7
345,3
295,8
840,7
3.419,2
1.408,6
147,1
1.751,7
264,3
619,6
757,9
42,4
3.419,2
808,1

2000
77,4
678,2
1.060,7
896,3
101,3
158,7
2.870,9
259,8
28,1
157,4
406,7
534,0
562,8
283,4
2.275,1
646,5
381,9
272,1
890,1
5.005,2
1.389,1
82,4
3.170,2
315,3
678,1
937,7
28,1
5.005,2
1.220,4

2001
75,6
730,5
1.263,7
902,1
85,7
168,9
3.131,7
326,6
34,9
182,0
404,2
568,4
572,8
256,9
2.143,5
714,3
434,4
182,0
923,3
5.439,9
1.445,3
59,3
2.822,4
311,8
702,7
965,8
34,9
5.439,9
1.274,4

Fuente: Elaboracin propia en base a INDEC

El consumo de energa elctrica se calcula a partir de informacin obtenida de la


Secretara de Energa de la Nacin. Se incluye tanto el consumo residencial como el no
residencial.6 El valor promedio para el perodo 1999-2001 del consumo de energa
elctrica per cpita fue de 1.844 Kwh. Los valores mximos se observan en Chubut,
Catamarca y la Ciudad de Buenos Aires mientras que los valores mnimos se observan
en Formosa, Jujuy y Santiago del Estero. El consumo de energa elctrica per cpita
para el perodo 1991-2001 se presenta en la Tabla 8.

Los resultados del trabajo no cambian si slo se considera el consumo de energa elctrica no residencial.

22

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 8 Consumo per cpita de energa elctrica (Kwh)


Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
TOTAL PAIS
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar

1991
1.801,6
1.110,4
819,9
885,6
629,6
594,5
8.935,2
732,4
416,6
488,3
856,4
976,7
1.721,3
511,9
1.394,4
1.873,6
424,3
983,3
1.226,8
2.704,9
1.290,1
327,7
1.125,9
614,1
1.176,9
1.351,9
327,7
8.935,2
1.711,3

1992
1.874,9
1.205,5
874,8
959,7
654,7
590,4
8.530,9
775,7
423,7
483,4
907,4
1.027,7
1.749,8
563,6
1.424,4
1.661,9
453,8
893,3
1.382,7
2.766,4
1.409,0
368,3
1.129,7
679,0
1.239,4
1.366,3
368,3
8.530,9
1.627,2

1993
2.034,7
1.279,5
926,3
1.029,5
679,3
602,9
8.968,6
821,3
472,8
522,2
871,8
1.123,9
1.862,2
624,0
1.657,1
1.881,3
485,3
1.016,1
1.451,1
2.566,2
1.479,8
394,3
1.183,9
658,1
1.318,5
1.441,3
394,3
8.968,6
1.701,3

1994
2.256,1
1.389,3
1.035,8
1.082,3
696,5
663,5
8.744,1
871,9
509,2
581,1
998,3
1.021,5
1.900,7
659,3
2.150,5
1.925,4
499,6
1.200,3
1.564,5
2.278,2
1.482,6
425,7
1.265,5
711,9
1.403,8
1.496,4
425,7
8.744,1
1.648,5

1995
2.473,6
1.486,8
1.035,3
1.076,0
726,5
707,1
8.916,8
962,2
521,1
610,2
1.005,7
1.174,6
1.973,3
682,9
1.934,4
1.972,2
527,5
1.322,9
1.520,9
2.745,9
1.593,0
439,3
1.296,4
800,0
1.487,2
1.562,7
439,3
8.916,8
1.685,9

1996
2.558,7
1.590,9
1.062,4
1.132,7
789,3
772,2
7.929,8
1.050,1
534,2
632,3
1.059,3
1.315,4
2.044,9
659,6
1.919,7
1.909,5
536,9
1.422,8
1.648,4
2.847,2
1.679,6
518,9
1.246,7
849,6
1.551,0
1.571,3
518,9
7.929,8
1.495,3

1997
2.702,1
1.741,2
1.693,4
1.194,7
748,2
828,5
8.029,1
1.107,5
624,7
726,0
1.111,9
1.523,0
2.115,2
688,4
2.777,5
1.717,3
525,6
1.527,2
1.794,7
2.551,9
1.755,9
575,0
1.288,9
942,8
1.663,6
1.678,8
525,6
8.029,1
1.508,2

1998
2.838,7
1.861,9
3.425,1
1.292,5
800,9
839,3
6.585,8
1.174,1
635,2
727,5
1.177,5
1.671,7
2.123,6
749,9
2.898,8
1.783,9
646,9
1.692,5
1.916,1
2.822,2
1.855,6
608,9
1.243,2
1.002,4
1.756,7
1.765,6
608,9
6.585,8
1.306,6

1999
3.011,9
1.881,0
3.552,8
1.292,5
889,7
881,9
5.180,5
1.271,9
634,4
691,9
1.223,7
1.771,2
2.150,5
776,9
2.922,8
1.796,3
702,3
1.670,1
1.991,2
2.707,9
1.881,8
665,2
1.271,1
1.047,9
1.777,5
1.744,5
634,4
5.180,5
1.097,1

2000
3.047,0
1.950,5
3.288,1
1.393,8
878,6
842,6
6.908,4
1.263,3
614,8
685,7
1.245,7
1.760,1
2.008,7
786,8
2.632,8
1.725,7
764,3
1.728,1
2.063,1
2.438,8
1.942,6
675,2
1.619,9
1.054,4
1.829,8
1.805,0
614,8
6.908,4
1.323,0

2001
3.489,6
2.029,4
3.151,0
1.440,0
884,6
874,7
9.134,6
1.277,5
705,6
734,8
1.279,0
1.808,7
2.100,1
825,6
3.049,5
1.922,4
777,4
1.448,4
2.123,2
3.265,0
2.033,9
626,5
1.997,1
1.041,7
1.926,1
2.000,8
626,5
9.134,6
1.748,8

Fuente: Elaboracin propia en base a Secretara de Energa de la Nacin

Coeficiente de Gini
El coeficiente de Gini permite medir la desigualdad en la distribucin del ingreso. Este
coeficiente puede tomar valores comprendidos entre cero y cien. Cuando vale cero la
distribucin del ingreso es perfectamente igualitaria. Cuando vale cien la desigualdad
en la distribucin del ingreso es mxima. Como medida de ingreso se emplea el ingreso familiar equivalente individual que se calcula como el ingreso total del hogar dividido por el nmero de adultos equivalentes elevado a un parmetro que intenta captar
economas de escala internas al hogar7 (Gasparini et.al., 2001). La Tabla 9 muestra que
el coeficiente de Gini promedio del pas creci durante la dcada del 90 pasando de 41
en 1992 a 46 en 2001. Cuando se considera el promedio del perodo 1999-2001 se observa un valor mnimo de 39 en Santa Cruz y un valor mximo de 51 en Chaco.

Para el clculo del ingreso familiar equivalente se emplea la escala de adulto equivalente oficial del INDEC y se postula, a falta de estudios sobre el tema, un parmetro para captar las economas de escala internas al hogar de 0,8 que implica economas de escala moderadas.

23

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 9 Coeficiente de Gini


Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar

1992
39,4
38,4
42,3
39,7
43,0
47,8
38,4
40,2
42,6
46,8
37,4
41,9
40,5
45,7
44,0

1993
40,0
39,0
43,3
38,5
43,5
44,8
38,5
39,6
42,9
45,1
37,2
42,8
42,4
43,1
42,1

1994
42,6
38,9
43,8
41,3
43,2
45,2
41,0
40,1
42,7
43,6
38,7
43,8
42,0
43,6
43,3

1995
44,1
41,8
44,3
40,2
43,6
46,1
38,8
40,1
42,4
43,4
41,1
42,8
40,7
42,9
45,9

1996
42,6
41,2
41,7
43,8
45,7
40,2
43,6
46,0
43,7
40,9
42,1
43,1
46,1
47,7

1997
42,1
41,9
45,1
40,7
46,0
46,3
42,7
44,1
44,4
46,2
44,2
43,1
46,4
47,1
45,3

1998
43,1
43,5
44,2
41,1
46,0
51,0
43,2
43,3
47,0
49,8
39,7
47,1
41,1
48,7
47,1

1999
42,6
42,6
44,8
42,8
42,6
50,6
44,6
44,7
48,5
46,1
39,6
44,3
43,3
47,4
46,1

2000
43,6
44,0
47,1
42,2
42,9
51,7
44,6
44,7
51,0
46,7
41,8
45,8
46,7
50,6
45,4

2001
44,0
47,2
46,8
42,5
49,2
52,5
44,3
44,0
51,7
49,4
45,2
45,3
45,9
49,6
42,9

40,9
40,4
37,9
37,6
40,9
43,1
37,7
43,6
41,3
37,4
47,8
3,0

40,2
38,8
43,1
37,0
39,3
41,6
38,1
45,4
41,1
37,0
45,4
2,6

41,0
39,0
41,7
36,8
38,9
43,1
38,2
46,6
41,7
36,8
46,6
2,5

42,3
42,3
42,4
40,4
40,0
42,1
39,9
47,0
42,4
38,8
47,0
2,1

44,8
44,0
42,7
39,0
40,2
41,5
41,2
42,3
41,0
47,7
9,2

44,4
45,2
44,8
40,3
40,4
40,5
40,6
44,4
43,7
40,3
47,1
2,2

46,4
44,9
43,4
40,2
43,9
43,2
40,9
45,7
44,5
39,7
51,0
3,0

46,2
44,8
42,6
38,8
39,6
42,1
40,7
43,5
43,9
38,8
50,6
2,9

47,6
46,8
56,3
39,7
43,7
45,9
42,8
44,4
45,9
39,7
56,3
3,7

51,4
46,1
44,2
38,7
45,8
47,1
41,7
44,7
46,1
38,7
52,5
3,4

2002
44,8
47,4
45,2
44,4
44,8
51,3
45,8
48,3
47,4
47,8
46,5
46,4
46,8
49,8
47,6
50,6
50,2
44,2
44,8
40,7
45,5
46,3
47,0
47,9
46,7
40,7
51,3
2,4

Fuente: Elaboracin propia en base a EPH

Tasa de incidencia de la pobreza


La tasa de incidencia de la pobreza expresa la cantidad de personas pobres como porcentaje de la poblacin total. Una persona es considerada pobre si su ingreso no alcanza para cubrir el costo de la canasta bsica (lnea de pobreza). Como medida de ingreso
se emplea el ingreso familiar equivalente. La tasa de incidencia de la pobreza muestra
(Tabla 10) un crecimiento sostenido a lo largo de todo el perodo que va desde 1992
hasta 2001. Este comportamiento se repite en todas las provincias excepto Santa Cruz
donde la tasa de incidencia de la pobreza disminuy pasando de 15,9 en 1992 a 11,6 en
2001.8 La tasa de incidencia de la pobreza promedio del pas pas de 28,2 en 1992 a
40,5 en 2001.

En 2002 todas las provincias experimentaron un marcado aumento de la pobreza (CEDLAS, 2003).

24

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 10 Tasa de incidencia de pobreza


Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar

1992
5,6
21,7
33,2
19,0
42,8
46,7
15,8
26,5
45,4
45,1
18,3
28,8
19,3
36,0
23,8

1993
6,2
19,8
27,8
18,3
42,0
38,9
15,3
25,8
45,6
44,4
18,6
29,6
19,8
30,0
18,0

1994
6,7
22,7
32,0
14,9
41,7
43,5
18,1
29,9
42,7
41,7
21,0
30,1
20,2
35,6
25,2

1995
8,0
29,9
36,8
24,3
43,2
48,1
16,8
30,8
46,8
52,9
26,0
33,7
33,5
43,0
31,6

1996
7,5
33,8
40,6
49,2
49,0
19,1
34,9
54,1
54,2
25,2
35,1
32,3
44,6
30,6

1997
7,5
31,1
35,0
29,3
46,5
51,0
18,5
35,1
51,8
55,4
28,5
31,8
29,1
44,8
30,0

1998
5,9
31,2
39,7
28,3
49,3
56,3
20,8
36,1
50,1
58,0
28,6
36,7
31,1
44,2
29,7

1999
8,3
32,0
40,1
28,4
50,9
52,0
26,6
34,3
56,2
53,9
29,1
29,7
33,0
44,9
30,4

2000
9,5
33,9
39,4
29,7
52,4
53,5
26,6
36,3
59,3
50,4
30,5
39,6
37,7
49,5
30,3

2001
9,8
41,7
36,9
36,2
58,8
58,0
24,4
50,1
58,2
57,3
33,8
44,5
36,8
53,8
30,0

31,2
36,1
26,1
15,9
22,9
41,5
10,0
38,0
28,2
5,6
46,7
11,8

30,9
26,3
25,4
13,1
23,3
36,4
6,6
36,8
26,0
6,2
45,6
11,2

34,5
28,9
22,5
13,5
25,2
36,9
5,8
40,0
27,5
5,8
43,5
11,2

40,1
41,8
36,3
14,3
30,5
44,0
11,7
39,6
33,2
8,0
52,9
12,0

47,3
39,6
38,2
14,6
33,4
44,0
14,6
41,6
34,1
7,5
54,2
14,7

41,3
36,8
37,9
14,7
29,4
43,2
12,1
40,5
34,0
7,5
55,4
12,5

40,3
35,2
36,0
17,2
34,8
46,3
11,7
37,9
35,0
5,9
58,0
13,1

43,0
33,4
35,6
14,5
32,4
44,8
15,2
36,7
35,0
8,3
56,2
12,4

48,3
42,0
41,5
12,2
34,6
44,7
16,1
39,8
37,3
9,5
59,3
12,9

52,8
46,2
40,5
11,6
42,1
47,6
15,3
45,9
40,5
9,8
58,8
14,6

2002
21,2
62,7
62,7
58,5
74,4
71,6
42,2
66,7
69,1
73,1
49,3
66,3
58,5
70,0
50,9
52,2
70,5
67,9
62,8
33,3
61,5
66,5
38,3
70,8
59,2
21,2
74,4
13,8

Fuente: Elaboracin propia en base a EPH

Mercado laboral
En este grupo de variables se incluyen la tasa de actividad, la tasa de empleo y la tasa
de desempleo. La informacin correspondiente a estas variables es elaborada por el
INDEC en base a la EPH.
La tasa de actividad (Tabla 11) se calcula como el cociente entre la poblacin econmicamente activa, compuesta por la poblacin ocupada ms la poblacin desocupada, y la poblacin total. Esta variable muestra, para el promedio del
pas, una evolucin creciente entre 1992 y 2001. Este patrn se reproduce en la
mayor parte de las provincias especialmente hasta 1998.9 Para el promedio 19992001 las mayores tasas de actividad se registran en la Ciudad de Buenos Aires,
La Pampa, y Buenos Aires y las menores en Formosa, Santiago del Estero y Chaco.

Las excepciones son Formosa, Mendoza, Misiones, San Luis y Tierra del Fuego que muestran un comportamiento errtico durante el perodo.

25

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 11 Tasa de actividad


Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Sgo.del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar

1992
46,7
39,9
34,8
37,5
31,0
34,3
39,4
36,6
33,8
33,1
38,7
35,8
40,2
36,4
39,6

1993
47,7
41,5
35,4
38,4
31,9
35,0
38,4
34,3
33,7
32,5
39,8
34,8
37,3
39,1
40,6

1994
46,4
41,8
35,1
39,2
31,8
33,4
38,0
34,5
33,0
33,1
40,5
35,7
38,5
35,6
40,4

1995
48,2
42,6
34,6
38,4
35,9
33,2
38,7
36,0
33,0
31,9
41,4
36,2
37,5
36,1
40,0

1996
48,9
43,3
35,1
35,5
33,6
38,6
36,3
31,0
30,3
41,4
35,0
39,2
35,1
41,8

1997
49,6
43,4
37,2
41,7
36,9
34,3
39,4
36,5
33,5
35,0
42,1
36,6
37,7
35,5
40,5

1998
49,8
43,8
34,9
40,0
36,3
32,5
39,7
37,8
34,3
32,8
44,3
36,5
37,5
35,5
41,2

1999
50,7
44,1
38,8
40,9
35,5
33,9
39,1
39,3
32,8
33,3
43,8
37,8
39,3
35,2
42,1

2000
51,0
43,2
37,1
40,9
34,8
34,5
40,1
38,6
31,0
35,7
42,6
38,2
39,4
36,2
43,0

2001
50,2
42,4
38,7
37,0
38,0
34,9
39,2
39,5
31,5
35,0
44,2
36,6
39,4
34,1
43,6

36,9
35,6
38,1
37,4
40,9
35,1
42,6
37,4
37,5
31,0
46,7
3,4

36,1
36,0
39,8
37,8
39,5
33,6
41,5
37,2
37,5
31,9
47,7
3,6

37,6
36,9
39,8
37,8
38,8
34,2
41,4
35,8
37,4
31,8
46,4
3,5

36,5
37,0
38,2
38,5
39,4
33,0
40,9
36,2
37,5
31,9
48,2
3,6

36,9
36,0
37,3
38,1
37,5
32,3
40,5
37,5
37,3
30,3
48,9
4,2

38,0
37,2
38,9
37,7
38,9
32,5
41,3
37,7
38,4
32,5
49,6
3,7

38,9
37,7
37,0
38,2
37,9
31,0
41,6
38,0
38,1
31,0
49,8
4,2

40,4
37,5
36,8
39,6
38,7
32,2
38,8
38,9
38,7
32,2
50,7
4,1

38,9
38,5
40,2
39,4
41,1
34,5
39,9
40,0
39,1
31,0
51,0
4,0

39,4
39,3
37,1
40,2
42,6
35,0
42,6
38,2
39,1
31,5
50,2
4,0

2002
52,0
43,4
40,3
40,5
38,8
36,0
39,9
37,5
33,7
38,1
42,9
38,6
39,0
35,5
42,9
44,2
37,6
39,2
38,7
38,9
42,1
34,5
40,0
36,3
39,6
33,7
52,0
3,8

Fuente: INDEC

La tasa de empleo (Tabla 12) se calcula como el cociente entre la poblacin ocupada y la poblacin total. Las provincias que muestran, para el promedio 1999-2001,
tasas de empleo ms elevadas son la Ciudad de Buenos Aires, Santa Cruz, y La Pampa
mientras que las ms bajas se registran en Formosa, Jujuy y Chaco.
La tasa de desempleo se calcula como el cociente entre la poblacin desocupada y
la poblacin econmicamente activa. Esta variable muestra, para el promedio del pas,
un crecimiento durante el perodo 1992-2001 pasando de 7% en 1992 a 15,3% en 2001.
Las provincias con las tasas de desempleo ms altas, cuando se considera el promedio
1999-2001, son Santa Fe, Jujuy y Buenos Aires mientras que las ms bajas se observan
en Santa Cruz, Misiones y San Luis.

26

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 12 Tasa de empleo y desempleo


Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Rio Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Sgo.del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar

1992
44,5
36,9
32,7
35,5
29,9
32,4
33,9
34,0
30,8
30,9
37,8
32,7
38,4
34,3
36,1

1993
44,2
37,2
32,0
35,8
29,4
32,2
33,9
31,7
30,9
30,4
37,7
32,8
35,6
36,6
35,9

1994
42,3
35,6
32,4
35,4
28,8
29,7
33,3
31,4
30,8
29,8
38,4
31,8
36,5
32,6
35,0

1995
41,8
34,5
30,4
32,2
30,6
29,0
33,1
31,3
30,8
28,0
37,0
32,1
35,0
33,3
33,4

1996
42,7
34,2
30,6
30,0
28,6
34,0
32,4
28,4
26,5
37,9
31,4
36,6
32,5
36,7

1997
44,0
36,8
32,2
35,0
32,0
30,8
34,7
32,1
31,4
29,6
38,2
33,0
35,4
33,8
35,9

1998
45,5
37,3
30,6
34,9
32,0
28,9
34,6
34,0
32,0
27,7
39,3
33,7
35,4
33,8
36,2

1999
45,5
37,1
32,6
35,4
30,6
29,7
34,5
34,1
30,1
27,9
39,1
35,1
36,6
33,3
37,1

2000
45,7
36,1
30,9
35,8
29,0
30,6
34,8
33,4
27,6
28,9
37,8
33,6
35,5
33,6
37,0

2001
43,0
33,6
31,4
31,1
30,5
29,4
33,6
32,5
27,0
28,2
37,5
31,5
34,1
31,8
36,3

33,3
32,3
35,5
36,0
37,1
34,3
38,7
32,7
34,8
29,9
44,5
3,2

32,5
33,9
36,2
36,7
34,6
32,3
39,3
32,8
34,5
29,4
44,2
3,3

32,6
33,9
37,1
35,5
33,7
32,6
38,6
30,7
33,8
28,8
42,3
3,3

30,8
31,8
34,3
35,8
32,0
30,2
36,7
29,3
32,8
28,0
41,8
3,1

30,9
32,5
34,1
35,7
30,8
28,3
36,4
29,3
32,8
26,5
42,7
3,9

32,5
34,0
34,4
35,9
33,5
29,4
37,0
31,9
34,1
29,4
44,0
3,2

34,2
35,0
34,8
36,7
32,8
29,5
38,0
32,4
34,3
27,7
45,5
3,8

34,7
33,7
34,5
38,2
32,5
29,4
35,2
32,7
34,3
27,9
45,5
3,8

33,1
33,6
36,5
38,6
34,0
30,9
34,8
32,6
34,1
27,6
45,7
3,8

32,2
32,8
32,6
39,2
33,1
30,7
37,5
31,3
33,1
27,0
43,0
3,6

1992
4,8
7,5
5,9
5,3
3,6
5,4
13,9
7,1
8,9
6,6
2,4
8,7
4,4
5,8
8,9

1993
7,5
10,4
9,7
6,8
7,7
7,9
11,6
7,5
8,3
6,5
5,3
5,7
4,6
6,5
11,5

1994
8,7
14,9
7,5
9,6
9,6
11,0
12,5
8,8
6,8
9,7
5,3
10,9
5,1
8,3
13,5

1995
13,3
19,0
12,1
15,9
14,9
12,8
14,5
13,2
6,7
12,4
10,6
11,3
6,7
7,8
16,5

1996
12,8
21,0
12,7
15,4
14,9
11,9
10,7
8,1
12,5
8,6
10,5
6,6
7,5
12,3

1997
11,1
15,5
13,2
16,1
13,4
10,1
11,8
12,2
6,3
15,5
9,3
9,7
6,1
4,9
11,3

1998
8,6
14,9
12,5
12,8
12,0
11,3
12,8
10,0
6,9
15,6
11,3
7,6
5,7
4,8
12,2

1999
10,3
15,9
16,0
13,6
13,8
12,4
11,8
13,3
8,2
16,1
10,7
7,2
6,8
5,6
12,0

2000
10,4
16,5
16,8
12,5
16,7
11,3
13,3
13,5
11,1
19,1
11,2
12,1
10,0
7,1
14,0

2001
14,3
20,7
19,0
15,9
19,8
15,9
14,1
17,7
14,5
19,5
15,2
13,8
13,5
6,8
16,7

9,8
9,3
6,7
3,7
9,5
2,3
9,1
12,5
7,0
2,3
13,9
3,0

10,1
6,0
8,9
3,0
12,6
3,9
5,3
11,8
7,8
3,0
12,6
2,7

13,3
8,1
6,7
6,1
13,1
4,6
6,7
14,2
9,3
4,6
14,9
3,1

15,7
13,9
10,4
7,0
18,7
8,6
10,3
19,1
12,7
6,7
19,1
3,8

16,3
9,6
8,5
6,3
17,8
12,4
10,1
21,8
12,2
6,3
21,8
4,3

14,3
8,6
11,5
4,6
13,9
9,4
10,3
15,5
11,1
4,6
16,1
3,4

12,0
7,1
6,0
3,9
13,5
4,8
8,7
14,9
10,0
3,9
15,6
3,6

14,1
10,2
6,3
3,6
16,0
8,7
9,2
15,9
11,2
3,6
16,1
3,8

14,9
12,8
9,4
1,9
17,3
10,5
12,8
18,4
12,8
1,9
19,1
3,9

18,3
16,4
12,2
2,5
22,2
12,3
12,1
17,9
15,3
2,5
22,2
4,4

2002
45,0
34,5
32,0
32,7
31,2
39,7
34,2
31,8
30,6
30,3
36,9
33,3
34,5
32,0
35,2
37,8
30,9
34,0
33,8
37,7
34,0
31,0
33,7
29,8
34,0
29,8
45,0
3,5

Fuente: INDEC

Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Rio Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
S.del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar

2002
13,5
20,6
20,5
19,4
19,7
17,4
14,2
15,4
9,2
20,5
14,0
13,6
11,5
9,7
18,0
14,6
17,7
13,4
12,6
3,0
19,3
10,1
15,6
17,8
15,1
3,0
20,6
4,4

Fuente: INDEC.

27

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

II.2 - Metodologa
En esta seccin se describe brevemente la metodologa del anlisis de factores que se
emplea en la siguiente seccin para reducir el nmero de indicadores necesario para la
caracterizacin econmico-social de las provincias argentinas. Para una presentacin
completa de esta metodologa puede consultarse Johnson y Wichern (1992).
El anlisis de factores se emplea para replicar la matriz de correlacin de las 16
variables originales empleando una cantidad de factores comunes menor al nmero de
variables originales. Al reducir el nmero de indicadores bajo anlisis esta metodologa
permite simplificar el anlisis subsiguiente.10
El objetivo del anlisis de factores es describir las relaciones de correlacin entre
varias variables en trminos de unos pocos factores subyacentes. Se asume que las variables pueden agruparse segn su correlacin: las variables que pertenecen a un grupo
particular estarn altamente correlacionadas entre s pero presentarn baja correlacin
con las variables pertenecientes a grupos diferentes. De esta manera es posible que cada grupo de variables represente un factor comn responsable de la correlacin observada entre las variables originales.
La utilidad de aplicar este mtodo reside en que permitir identificar unos pocos
factores subyacentes que brindan similar informacin que un nmero ms grande de
indicadores.11 Por ejemplo, se cuenta con tres indicadores que describen las caractersticas habitacionales de los hogares: hacinamiento del hogar, tipo de vivienda y condiciones sanitarias. Estas tres variables estn positivamente correlacionadas. Para el anlisis de factores esta correlacin evidencia la existencia de algn factor comn a estos
tres indicadores capaz de resumir su comportamiento conjunto. Este factor podra denominarse factor de caractersticas habitacionales. El objetivo del anlisis de factores
es, entonces, describir el comportamiento de las variables originales empleando para
ello el menor nmero posible de factores comunes.
A continuacin se describe la metodologa del anlisis de factores. Sean
X1, X2,, Xp variables aleatorias observables. El modelo de factores postula que Xi es
linealmente dependiente de m variables aleatorias inobservables F1, F2, , Fm denominadas factores comunes y de p fuentes de variacin adicionales e1, e2, , ep denominadas factores especficos. El modelo de anlisis de factores puede escribirse como

X 1 = l11 F1 + l12 F2 + ... + l1m Fm + 1


X 2 = l 21 F1 + l 22 F2 + ... + l 2 m Fm + 2

X p = l p1 F1 + l p 2 F2 + ... + l pm Fm + p

10

La idea bsica del anlisis de factores es que si dos variables estn altamente correlacionadas parte de la
informacin que brinda una es reproducida por la otra. En el caso extremo, si la correlacin entre dos variables es perfecta, utilizar una o la otra es indiferente cuando se intenta describir el comportamiento relativo.
11
En la siguiente seccin se obtienen tres factores comunes a partir de las 16 variables descriptas en la
seccin anterior.

28

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

donde cada coeficiente lij es el peso de la variable i en el factor j. Las p variables X1, X2,
, Xp se expresan en trminos de m ms p variables aleatorias F1, F2, , Fm, e1, e2, ,
ep que son inobservables. El factor especfico ei est asociado nicamente con la variable Xi. La inobservabilidad de las variables Fj distingue al modelo de factores del modelo de regresin multivariado en el que las variables independientes son observables.
Todo excepto el lado izquierdo de las ecuaciones anteriores debe estimarse por lo que
el modelo tiene un nmero infinito de soluciones. Si no existe correlacin entre las variables el anlisis de factores no ser de utilidad ya que los factores especficos juegan
el rol dominante mientras que esta metodologa busca identificar algunos factores comunes importantes.
Tanto los factores como los trminos aleatorios son inobservables por lo que una
verificacin directa del modelo a partir de observaciones para X1, X2,, Xp carece de
sentido. Sin embargo, con supuestos adicionales acerca de las variables aleatorias Fj y
ei, el modelo de anlisis de factores implica ciertas relaciones de covarianza que pueden verificarse. En notacin matricial el modelo de anlisis de factores puede expresarse como X = L F + donde L es la matriz de pesos factoriales lij. El modelo de anlisis de factores asume que los vectores aleatorios inobservables F y e satisfacen las siguientes condiciones

E (F ) = 0

Cov (F ) = I

E ( ) = 0

1
0
Cov( ) = =
...

...

...

...
0

...
...

0
0
...

Cov ( , F ) = 0
La ltima condicin supone que los vectores F y e son independientes. Puede demostrarse que lo anterior implica la siguiente estructura de covarianza para el vector X

Var ( X i ) = li21 + ... + l im2 + i


Cov( X i X k ) = li1l k 1 + ... +l im l km
Cov (X i F j ) = l ij
La porcin de la varianza de la variable i explicada por los m factores comunes se
denomina communality. La porcin de la varianza de la variable i, Var(Xi) = ii, explicada por el factor especfico se denomina varianza especfica. Denotando con hi2 la
communality i se desprende de la estructura de covarianza que

ii = li21 + li22 + ... + lim2 + i


hi2 = li21 + li22 + ... + lim2
29

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

ii = hi2 + i
con i = 1, 2, , p
La communality i es la suma de los cuadrados de los pesos de la variable i en los
m factores comunes.
El modelo de anlisis de factores asume que la matriz de covarianza de X puede
reproducirse empleando los p x m pesos factoriales lij y las p varianzas especficas i.
Cuando p = m la matriz de covarianza de X puede reproducirse exactamente como LL'
por lo que puede ser una matriz de ceros. Es cuando m es menor que p que el anlisis
de factores resulta de utilidad.
El anlisis de factores estima los pesos factoriales lij; los m factores Fj; y los p
trminos aleatorios ei. Para una descripcin de los mtodos alternativos de estimacin
del modelo de anlisis de factores puede consultarse Johnson y Wichern (1992).
Cuando los pesos factoriales estimados no son fcilmente interpretables es usual
rotarlos con el fin de obtener una estructura de pesos factoriales alternativa. La rotacin
puede realizarse debido a la indeterminacin inherente a la construccin de los factores
mencionada ms arriba. A partir de una rotacin ortogonal de los pesos factoriales iniciales pueden obtenerse pesos factoriales que tienen la misma habilidad para reproducir
la matriz de correlacin. Una transformacin ortogonal corresponde a una rotacin rgida de los ejes de coordenadas.12 La rotacin intenta lograr un patrn de pesos tal que
cada variable muestre peso alto en slo un factor y pesos bajos en los dems. La determinacin de cul es el conjunto de factores ms fcilmente interpretable se realiza
de manera arbitraria.

II.3 - Resultados
En esta seccin se aplica la metodologa del anlisis de factores a los 16 indicadores
presentados anteriormente. El anlisis se realiza para un momento del tiempo. En el
caso de las variables censales se emplea informacin correspondiente al ao 2001. Para
las variables que no fueron construidas a partir de informacin censal se considera el
promedio del perodo 1999-2001 con el fin de evitar fluctuaciones de corto plazo. Slo
para el indicador de calidad educativa se emplea informacin correspondiente nicamente al ao 1997.
La Tabla 13 muestra los coeficientes de correlacin lineal entre las variables originales. El coeficiente de correlacin lineal entre dos variables toma valores entre -1 y
1. Un valor cercano a 1 indica que las dos variables se mueven simultneamente en la
misma direccin. Un valor cercano a -1 indica que las dos variables se mueven simultneamente en direcciones opuestas. Un valor cercano a cero indica que no hay asociacin lineal entre las variables. Los coeficientes de correlacin significativamente distintos de cero se muestran resaltados.

12

En la siguiente seccin se emplea la rotacin varimax para la construccin de los factores.

30

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

DELITOS

HACINAMI

VIVIENDA

SANITARI

POBREZA

DENSIDAD

CAL EDU

1,00
0,52
-0,34
-0,40
0,53
0,63
0,54
0,58
-0,36
-0,58

ESC SEC

1,00
0,53
0,75
-0,56
-0,21
0,71
0,53
0,74
0,76
-0,15
-0,42

MORT INF

1,00
0,11
0,00
0,06
0,09
-0,11
0,25
0,11
0,05
0,34
-0,07
0,04

GINI

1,00
-0,36
-0,55
-0,61
-0,69
0,65
0,58
-0,80
-0,64
-0,77
-0,88
0,58
0,71

ANALF

1,00
0,90
0,05
-0,51
-0,67
-0,73
0,74
0,58
-0,74
-0,68
-0,81
-0,78
0,61
0,79

DESEMP

1,00
0,39
0,40
-0,08
-0,31
-0,35
-0,44
0,49
0,23
-0,42
-0,53
-0,48
-0,57
0,21
0,25

EMPLEO

1,00
0,57
0,19
0,39
-0,39
-0,59
-0,18
-0,47
0,43
0,06
-0,45
-0,35
-0,48
-0,64
-0,16
0,14

EXP PC
ENERG PC
ACTIV
EMPLEO
DESEMP
GINI
MORT INF
ANALF
ESC SEC
DELITOS
HACINAMI
VIVIENDA
SANITARI
POBREZA
DENSIDAD
CAL EDU

ACTIV

EXP PC

ENERG PC

Tabla 13 Matriz de correlaciones

1,00
-0,87
-0,30
0,80
0,68
0,90
0,85
-0,35
-0,54

1,00
0,42
-0,65
-0,53
-0,82
-0,76
0,42
0,60

1,00
-0,37
-0,38
-0,44
-0,48
0,61
0,49

1,00
0,82
0,90
0,84
-0,30
-0,71

1,00
0,82
0,66
-0,22
-0,63

1,00
0,84
-0,29
-0,70

1,00
-0,47
-0,56

1,00
0,39

1,00

Se destacan, entre otras, las siguientes correlaciones entre las 16 variables incluidas en el anlisis:

las exportaciones per cpita estn positivamente correlacionadas con el


consumo de energa elctrica per cpita;

la tasa de desempleo no est correlacionada con ninguna de las dems variables;

la tasa de analfabetismo se correlaciona positivamente con el coeficiente


de Gini de la distribucin del ingreso;

la tasa neta de escolarizacin secundaria se correlaciona positivamente


con la calidad educativa;

la tasa de mortalidad infantil se correlaciona positivamente con la tasa de


analfabetismo y con la tasa de incidencia de la pobreza y negativamente
con la calidad educativa; y

la tasa de incidencia de la pobreza muestra correlaciones estadsticamente


significativas con la mayora de las variables.

La existencia de correlaciones estadsticamente significativas entre las variables permite


asumir que el anlisis de factores identificar factores comunes a las 16 variables originales
de manera tal que el nmero de factores comunes necesario para reproducir adecuadamente
la matriz de correlaciones presentada ms arriba sea menor al nmero de variables originales.
La Tabla 14, que inicia el anlisis de factores, permite determinar cul es el nmero de
factores comunes que permite una descripcin adecuada de las 16 variables originales. La primera columna muestra el nmero de factores que va desde un mnimo de 1 hasta un mximo
igual al nmero de variables incluidas en el anlisis. La segunda columna muestra la proporcin
de la varianza total de la muestra que logra explicar cada factor. La primera fila muestra que si
slo se retuviera el primer factor sera posible explicar el 56% de la varianza muestral.
31

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

El factor ms importante es aquel capaz de explicar una mayor proporcin de la


varianza muestral. El primer factor logra explicar el 56% de la varianza muestral. Los
siguientes dos factores explican el 20% de la varianza muestral. La tercera columna
muestra que los tres primeros factores, considerados en conjunto, logran explicar el
76% de la varianza muestral. A medida que se agregan factores aumenta la proporcin
de la varianza muestral que se logra explicar: con 16 factores sera posible reproducir
Tabla 14 Anlisis de factores
perfectamente la estructura de correlacin
Factor Proporcin Acumulativa
entre las 16 variables originales.
El beneficio de aplicar la metodologa
del anlisis de factores es mayor cuanto mayor es la proporcin de la varianza total de
la muestra explicada por un nmero pequeo
de factores. El analista debe seleccionar el
nmero de factores que considera relevantes
teniendo en cuenta el trade off que existe
entre el nmero de factores elegidos y la
capacidad explicativa de los mismos. El anlisis subsiguiente se realizar empleando los
primeros tres factores ya que son, como se
ver ms adelante, fcilmente interpretables.
La Tabla 15 muestra el peso factorial que
tiene cada variable en cada uno de los tres
factores.

56,1
11,9
8,2
5,7
5,0
3,7
2,9
2,3
1,4
1,1
0,6
0,4
0,2
0,2
0,1
0,0

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16

56,1
68,1
76,2
81,9
86,9
90,6
93,5
95,9
97,3
98,5
99,1
99,5
99,8
99,9
100,0
100,0

Tabla 15 Anlisis de los factores Pesos factoriales


Variable
1
Exportaciones per cpita
-0,659
Consumo energia elctrica per cpita
-0,595
Tasa de actividad
-0,680
Tasa de empleo
-0,644
Tasa de desempleo
0,000
Coeficiente de Gini
0,820
Tasa mortalidad infantil
0,552
Tasa de analfabetismo
0,894
Tasa neta de escolarizacion secundaria
-0,789
Tasa de delincuencia
-0,207
Hacinamiento del hogar
0,840
Tipo de vivienda
0,772
Condiciones sanitarias
0,920
Tasa incidencia pobreza
0,829
Densidad poblacional
-0,102
Calidad educativa
-0,594
Mtodo de componentes principales. Rotacin varimax

32

2
-0,309
0,025
0,666
0,641
-0,114
-0,005
-0,443
-0,205
0,290
0,777
-0,311
-0,272
-0,281
-0,364
0,858
0,553

3
0,557
0,220
-0,127
0,296
-0,934
-0,119
0,081
-0,002
-0,096
0,121
-0,155
-0,010
0,011
-0,357
0,045
-0,199

Unicidad
0,160
0,597
0,078
0,086
0,115
0,314
0,492
0,159
0,284
0,338
0,173
0,330
0,075
0,052
0,251
0,302

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

La columna denominada unicidad indica cul es el porcentaje de la varianza de la


variable que no es explicado por los tres factores.13 La unicidad de una variable capta
algn aspecto que es medido nicamente por esa variable. Valores por encima de 0,6
suelen considerarse altos (Johnson y Wichern, 1992). La Tabla muestra que el valor
ms alto para la unicidad es 0,596 correspondiente a la variable consumo de energa
per cpita.14
Los pesos factoriales considerados altos aparecen resaltados. La determinacin de
qu es un peso factorial alto y qu es un peso factorial bajo se hace en base a consideraciones subjetivas. Se observa que los valores resaltados para cada factor son claramente ms altos que el resto. La informacin de la Tabla se emplea, a continuacin,
para definir cada uno de los factores comunes que surgen del anlisis de factores.
II.3.a - Definicin de los factores
Se definen a continuacin cada uno de los tres factores identificados ms arriba. Cada
uno de los tres factores se interpreta a partir de las variables que muestran los pesos
factoriales ms elevados. Una vez seleccionadas las variables que integran cada factor
comn, en el apartado siguiente se construyen los indicadores sintticos correspondientes a cada uno de ellos.
Factor econmico-social
Este es el factor ms importante capaz de explicar el 56% de la varianza total de las 16
variables incluidas en el anlisis. En la Tabla 16 se observa que las variables con mayor peso en este factor son las exportaciones per cpita, el consumo de energa elctrica per cpita, la tasa de actividad, la tasa de empleo, la tasa neta de escolarizacin secundaria, la calidad educativa, el coeficiente de Gini, la tasa de mortalidad infantil, la
tasa de analfabetismo, el hacinamiento del hogar, el tipo de vivienda, las condiciones
sanitarias y la tasa de incidencia de la pobreza. Las primeras seis variables tienen peso
factorial negativo mientras que las restantes siete tienen peso factorial positivo. Se observa, entonces, que la metodologa del anlisis de factores permite identificar un factor comn a 13 de las 16 variables utilizadas para describir la situacin relativa de las
provincias argentinas.
Este factor tiene una connotacin negativa ya que las provincias que muestran valores ms altos para el indicador sinttico que se construye ms abajo a partir de este
factor sern aquellas con menor nivel de actividad, distribucin del ingreso ms desigual, peores indicadores educativos, peores indicadores de salud, mayor proporcin de
hogares con caractersticas habitacionales deficientes y mayor proporcin de poblacin
pobre. En lo que sigue a este primer factor se lo denomina factor econmico-social ya
que combina ambos tipos de variables.
Factor de mercado laboral
En este factor tienen pesos ms elevados las variables tasa de actividad, tasa de empleo, tasa de delincuencia y densidad poblacional. Las cuatro variables tienen pesos
13
14

La unicidad se denomina tambin varianza especfica.


La unicidad puede reducirse, trivialmente, seleccionando un mayor nmero de factores.

33

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

factoriales positivos por lo que las provincias ms densamente pobladas son aquellas
en las que el mercado laboral es ms grande al mismo tiempo que la delincuencia tambin es mayor. A este segundo factor comn se lo denomina factor de mercado laboral.
El resultado de que la tasa de delincuencia es mayor en las provincias con mayores tasas de actividad y empleo es consistente con el trabajo de Cerro y Meloni (1999)
que encuentran que la tasa de delincuencia se asocia positivamente con el nivel de actividad econmica.
Factor de tasa de desempleo
El tercer factor logra explicar el 8% de la varianza total de las 16 variables analizadas.
La nica variable con un peso relativamente alto en este factor es la tasa de desempleo.
Este resultado es consistente con la falta de correlacin entre la tasa de desempleo y
cualquiera de las dems variables sealadas al analizar la matriz de correlacin de las
16 variables originales.
Las provincias con un valor ms alto para el indicador sinttico construido a partir
de este factor sern aquellas con tasas de desempleo ms elevadas.
II.3.b - Indicadores sintticos
En este apartado se presentan los indicadores sintticos que se construyen a partir de
los tres factores identificados en el apartado anterior. Para construir los cuatro indicadores sintticos que surgen del anlisis de factores se sigue la siguiente metodologa: i)
de cada factor se seleccionan las variables con el peso ms alto; ii) el indicador sinttico para el factor 1 se obtiene mediante la suma de los valores estandarizados15 de las
variables seleccionadas en el paso anterior de acuerdo con el signo de sus pesos factoriales; y iii) el procedimiento se repite para los dems factores.
Indicador sinttico econmico-social
La segunda columna de la Tabla 16 muestra el valor del indicador sinttico construido
a partir del factor econmico-social mientras que la tercera columna muestra la ubicacin en el ranking de cada provincia. Con el objetivo de facilitar la presentacin se supone un valor de 100 para la Ciudad de Buenos Aires. Las que tienen mejor ubicacin
son cuatro provincias de la regin patagnica, tres provincias de la regin pampeana y
la Ciudad de Buenos Aires que tiene el mejor desempeo econmico-social. Las que
muestran el desempeo econmico-social menos satisfactorio son cuatro provincias del
noreste y cuatro provincias del noroeste. Las restantes 8 provincias tienen un desempeo econmico-social intermedio.
El indicador sinttico econmico-social puede descomponerse en dos componentes (Tabla 17): i) un indicador econmico empleando las variables exportaciones per
cpita, consumo de energa elctrica per cpita, tasa de actividad y tasa de empleo; y ii)
15

Debido a que estn expresadas en unidades diferentes, para la construccin de los indicadores sintticos,
las variables se estandarizan de manera tal que su media sea cero y su desvo estndar sea uno. El valor
estandarizado de una variable X se obtiene empleando la frmula ( X i X ) S X donde Xi es la observacin i de la variable X; X es la media de la variable X; y SX es el desvo estndar de la variable X.

34

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

un indicador social empleando las variables mortalidad infantil, tasa de analfabetismo,


tasa neta de escolarizacin secundaria, hacinamiento del hogar, tipo de vivienda, condiciones sanitarias, coeficiente de Gini, tasa de incidencia de la pobreza y calidad educativa. Se observa que, en trminos generales, las provincias con mejor desempeo
econmico muestran al mismo tiempo un mejor desempeo social.
Tabla 16 Indicador sinttico econmico-social
Provincia
Ciudad de Buenos Aires
Santa Cruz
Chubut
La Pampa
Tierra del Fuego
Neuqun
Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Ro Negro
Mendoza
Entre Ros
San Luis
Catamarca
San Juan
Tucumn
La Rioja
Salta
Jujuy
Misiones
Corrientes
Santiago del Estero
Chaco
Formosa

Valor
indicador
100
123
148
153
155
159
162
166
172
176
178
193
196
207
209
212
216
245
255
257
261
265
288
301

Ranking
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24

Cuando se analiza el valor


que toma este indicador sinttico
se observa que la diferencia entre
el valor mximo, correspondiente
a la Ciudad de Buenos Aires, y el
valor mnimo, correspondiente a
Formosa, es de una magnitud
considerable: la primera muestra
una situacin econmico-social
medida por este indicador que es
tres veces superior a la de la segunda. Estas diferencias se observan tanto en el componente econmico como en el componente
social de este indicador.
Cuando se comparan las
ubicaciones en el componente
econmico y en el componente
social se observa que tres provincias cambian su ubicacin en al
menos seis lugares: i) Crdoba se
ubica 13 en el ranking econmico
y 6 en el social (-7); ii) Ro Negro
se ubica 5 en el ranking econmico y 12 en el social (+7) y iii) Catamarca se ubica 10 en el ranking

econmico y 16 en el social (+6).


Debido a que el factor econmico-social capta gran parte de la varianza muestral
de los 16 indicadores considerados gran parte del anlisis posterior se basa en el indicador sinttico econmico-social. Al mismo tiempo las variables incluidas en este indicador sinttico permiten una caracterizacin econmico-social de las provincias argentinas que abarca diversos aspectos.

35

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 17 Descomposicin del indicador sinttico econmico-social

Componente econmico
Provincia
Ciudad de Buenos Aires
Santa Cruz
Chubut
Neuqun
Ro Negro
Tierra del Fuego
La Pampa
Buenos Aires
Santa Fe
Catamarca
Mendoza
San Luis
Crdoba
San Juan
La Rioja
Entre Ros
Salta
Tucumn
Misiones
Corrientes
Chaco
Santiago del Estero
Jujuy
Formosa

Componente social

Valor
Ranking
indicador

100
103
104
141
157
157
178
181
185
191
197
201
209
219
220
221
225
229
246
254
261
263
269
290

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24

Provincia
Ciudad de Buenos Aires
Santa Cruz
La Pampa
Tierra del Fuego
Buenos Aires
Crdoba
Santa Fe
Chubut
Neuqun
Mendoza
Entre Ros
Ro Negro
San Luis
San Juan
Tucumn
Catamarca
La Rioja
Jujuy
Salta
Misiones
Corrientes
Santiago del Estero
Chaco
Formosa

Valor
Ranking
indicador

100
132
143
154
155
157
158
167
167
170
182
184
194
205
205
214
214
249
253
261
264
266
299
307

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24

Indicador sinttico de mercado laboral


La Tabla 18 muestra que en este indicador aparecen mejor ubicadas en el ranking las
provincias de La Pampa, Ro Negro, Neuqun y la Ciudad de Buenos Aires que son,
por lo tanto, provincias con mayores tasas de actividad, empleo y delincuencia y mayor
densidad poblacional. Las provincias con ubicacin ms desfavorable son Formosa,
Santiago del Estero, Jujuy y Misiones.
Indicador sinttico de tasa de desempleo
Por tratarse de un indicador construido a partir de una nica variable su comportamiento es idntico al descripto anteriormente para la tasa de desempleo.
La tasa de desempleo ms baja se observa en Santa Cruz mientras que la ms alta
se observa en Santa Fe.

36

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 18 Indicadores sintticos laborales


Indicador sinttico de mercado laboral
Provincia
Formosa
Santiago del Estero
Jujuy
Misiones
Corrientes
La Rioja
Chaco
Tucumn
Entre Ros
San Luis
Catamarca
Salta
Chubut
Santa Fe
San Juan
Crdoba
Buenos Aires
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Mendoza
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Ciudad de Buenos Aires

Valor
Ranking
indicador
21
1
27
2
28
3
29
4
30
5
33
6
33
7
34
8
35
9
35
10
37
11
38
12
38
13
40
14
41
15
41
16
42
17
44
18
49
19
50
20
52
21
53
22
55
23
100
24

Indicador sinttico de tasa de desempleo


Provincia
Santa Cruz
Misiones
San Luis
Mendoza
Santiago del Estero
La Rioja
Formosa
Tierra del Fuego
Ro Negro
Ciudad de Buenos Aires
La Pampa
Chubut
San Juan
Chaco
Crdoba
Neuqun
Entre Ros
Salta
Corrientes
Catamarca
Tucumn
Buenos Aires
Jujuy
Santa Fe

Valor
Ranking
indicador
53
1
73
2
88
3
92
4
94
5
97
6
98
7
98
8
99
9
100
10
104
11
107
12
108
13
108
14
112
15
113
16
116
17
121
18
126
19
129
20
130
21
131
22
134
23
135
24

II.3.c - Evolucin temporal


Con el fin de analizar la evolucin temporal de la situacin relativa de las provincias
argentinas resulta de inters comparar los resultados presentados ms arriba con los
obtenidos por Nuez Miana (1972). Este autor ordena a las provincias argentinas segn su desarrollo econmico relativo a partir de la construccin de un indicador bsico
utilizando las siguientes tres variables: i) calidad de la vivienda (1960); ii) automviles
per cpita (1970); y iii) calidad de los recursos humanos (1960).
Por los motivos mencionados ms arriba la clasificacin de las provincias del trabajo citado se compara con la que se obtiene del indicador sinttico econmico-social.
La Tabla 19 muestra ambas clasificaciones.

37

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 19 Comparacin ordenamientos de provincias


Provincia
AVANZADAS
Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
ESPECIALES
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
INTERMEDIAS
San Juan
San Luis
Entre Ros
Neuqun
Tucumn
Salta
REZAGADAS
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Ester
Formosa

Ranking Nuez
Miana (1972)

Provincia

Ranking
econmico social

1
2
3
4

Santa Cruz
Chubut
La Pampa
Neuqun

1
2
3
4

5
6
7
8

Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Ro Negro

5
6
7
8

9
10
11
12
13
14

Mendoza
Entre Ros
San Luis
Catamarca
San Juan
Tucumn

9
10
11
12
13
14

15
16
17
18
19
20
21
22

La Rioja
Salta
Jujuy
Misiones
Corrientes
Santiago del Ester
Chaco
Formosa

15
16
17
18
19
20
21
22

Cuando se comparan los resultados de ambos trabajos se observa que las provincias que mejoran su posicin relativa son Neuqun (-8), Santa Cruz (-5), La Pampa (-4)
y Catamarca (-4), mientras que las provincias que empeoran su posicin relativa son
Mendoza (+5), Buenos Aires (+4), Santa Fe (+4), Crdoba (+4) y San Juan (+4).
Tambin se observa que, a excepcin de Catamarca, las provincias clasificadas
como rezagadas por Nuez Miana (1972) son las que muestran el peor desempeo
econmico-social: Formosa, La Rioja, Corrientes, Jujuy, Misiones, Chaco y Santiago
del Estero. Tanto las provincias avanzadas como las especiales en la clasificacin de
Nuez Miana (1972) aparecen en las mejores ubicaciones del indicador sinttico econmico-social: Ro Negro, La Pampa, Chubut, Santa Cruz, Mendoza, Crdoba, Santa
Fe y Buenos Aires. Las provincias de San Juan, Entre Ros, San Luis y Tucumn aparecen en posiciones intermedias en ambas clasificaciones. Las provincias que cambian
de ubicacin en una y otra clasificacin son: Catamarca, Salta y Neuqun. De estas tres
provincias slo Neuqun muestra un importante cambio en su ubicacin relativa luego
de transcurridos ms de 30 aos.

38

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

II.3.d - Convergencia
En este apartado se analiza la hiptesis de convergencia de las variables empleadas en
la construccin del indicador sinttico econmico-social. Con este objetivo se utiliza
informacin para los aos 1980, 1991 y 2001 de las siguientes variables: tasa de mortalidad infantil, tasa de analfabetismo, tasa neta de escolarizacin secundaria, hacinamiento del hogar, tipo de vivienda, condiciones sanitarias, exportaciones per cpita,
consumo de energa elctrica per cpita, tasa de empleo, tasa de actividad, tasa de desempleo y tasa de delincuencia. Tambin se construyen versiones comparables de los
componentes econmico y social del indicador sinttico econmico-social para los
aos 1991 y 2001.
Existe convergencia si las provincias que parten de un nivel inicial menor muestran tasas de crecimiento ms elevadas. De esta manera las provincias ms rezagadas
alcanzarn a las ms avanzadas. La idea detrs del concepto de convergencia es relacionar estadsticamente el valor inicial de la variable con su tasa de crecimiento. Se
dice que existe convergencia si la relacin entre nivel inicial y tasa de crecimiento es
negativa. En la Tabla 20 se presentan los resultados que arrojan las estimaciones para
1980-1991, 1991-2001 y 1980-2001.
Tabla 20 Anlisis de convergencia
Variable
Tasa mortalidad infantil
Tasa de analfabetismo
Tasa neta de escolarizacion secundaria
Hacinamiento del hogar
Tipo de vivienda
Condiciones sanitarias
Exportaciones per cpita
Consumo energia elctrica per cpita
Tasa de actividad
Tasa de empleo
Tasa de desempleo
Tasa de delincuencia
Componente econmico ind. sinttico
Componente social ind. sinttico

1980-1991
Coef.
t
-0,006
-3,18
0,008
3,71
-0,014
-3,54
-0,277
-6,99
-0,222
-2,14
-0,450
-2,26

1991-2001
Coef.
t
-0,004
-0,68
0,004
2,02
-0,006
-5,62
-0,003
-0,87
-0,023
-2,22
-0,036
-1,43
-0,023
-1,02
0,000
-1,63
-0,004
-0,96
0,001
0,31
-0,340
-4,05
-0,005
-2,37
0,000
0,00
0,000
0,00

1980-2001
Coef.
t
-0,003
-1,59
0,007
3,82
-0,026
-6,87
-0,017
-2,46
-0,023
-0,80
-0,108
-2,36

Los casos en que no puede rechazarse la hiptesis de convergencia son los siguientes: tasa de mortalidad infantil para 1980-1991; tasa neta de escolarizacin secundaria para 1980-1991, 1991-2001 y 1980-2001; hacinamiento del hogar para 19801991 y 1980-2001; condiciones sanitarias para 1980-1991 y 1980-2001; tipo de vivienda para 1980-1991 y 1980-2001; tasa de desempleo para 1991-2001; y tasa de delincuencia para 1991-2001.
Las variables que se emplean para aproximar el nivel de actividad muestran el
signo esperado bajo la hiptesis de convergencia pero no resultan estadsticamente significativas. Los componentes econmico y social del indicador sinttico econmicosocial no muestran convergencia entre los aos 1991 y 2001.
39

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

II.4 - Conclusiones
Las 24 provincias argentinas pueden clasificarse, empleando el indicador sinttico econmico-social, en tres grupos: Rezagadas, Intermedias, y Avanzadas. En cada uno de
los grupos se incluyen las siguientes provincias:

Avanzadas: Ciudad de Buenos Aires, Santa Cruz, Chubut, La Pampa, Tierra


del Fuego, Neuqun, Buenos Aires y Santa Fe.

Intermedias: Crdoba, Ro Negro, Mendoza, Entre Ros, San Luis, Catamarca,


San Juan y Tucumn.

Rezagadas: La Rioja, Salta, Jujuy, Misiones, Corrientes, Santiago del Estero,


Chaco y Formosa.

Esta clasificacin de las provincias se compar con la realizada por Nuez Miana (1972). Los resultados muestran que, a excepcin de tres provincias, los ordenamientos obtenidos en uno y otro trabajo no cambian de manera significativa. Consistente con esto se rechaza la hiptesis de convergencia econmico-social de las provincias argentinas en el perodo 1980-2001. No puede rechazarse, en cambio, la hiptesis
de convergencia de algunos indicadores sociales, como mortalidad infantil, tasa neta de
escolarizacin secundaria, hacinamiento del hogar, condiciones sanitarias y tipo de
vivienda. De aqu se desprende que en el perodo 1980-2001 se observa convergencia
para algunos de los indicadores sociales al mismo tiempo que ninguno de los indicadores econmicos muestra convergencia.

40

CAPTULO III LA TEORA ECONMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

III - La teora econmica del federalismo fiscal


16

Alberto Porto

a teora tradicional del federalismo fiscal estudia los problemas de asignacin de


funciones (gastos) y fuentes de financiamiento entre los distintos niveles de gobierno. Tambin es central en esa teora el estudio de los mecanismos de coordinacin
de decisiones fiscales, que comprenden principalmente a las transferencias intergubernamentales y a los mecanismos de control de los gobiernos locales en determinadas
acciones fiscales las ms importantes son el endeudamiento y el cumplimiento de las
condiciones bajo las que el gobierno central les transfiere fondos o les regula algunas
de sus actividades.17

En tiempos recientes la visin tradicional del federalismo fiscal se ha expandido ms all del estudio de la organizacin vertical ms eficiente del gobierno,
incorporando el valor participacin poltica como objetivo rival o competitivo de la
eficiencia. Determinar qu estructura de gobierno centralizada o descentralizadaes la ms adecuada para el logro de esos dos objetivos es el punto de partida de esta
seccin.
Es til comenzar definiendo cul es el significado de estructuras polticas centralizadas y descentralizadas. Siguiendo a Inman y Rubinfeld (1997a), la clasificacin se
hace en base a dos clusulas constitucionales. La primera es la alternativa de organizar
el gobierno como una estructura monoltica o con ms de un nivel. Esta decisin de
particin divide a la Nacin (y a sus habitantes) en provincias; esta es la divisin poltico-territorial de la Nacin. La segunda es la decisin de asignacin de responsabilidades fiscales a cada nivel de gobierno.18
Si la Constitucin crea provincias y les asigna responsabilidades para decidir polticas de gastos e impuestos, se trata de un gobierno descentralizado. En cambio, si slo
crea un gobierno nacional, o si existiendo las provincias, todo el poder de decisin en
materia fiscal se asigna al gobierno nacional, se trata de un gobierno centralizado. La
Figura 1 resume los conceptos anteriores.

16

Se agradece el aporte y los comentarios de Diego Fernndez Felices y Gonzalo Fernndez.


Algunos autores incluyen tambin dentro de la problemtica del federalismo fiscal la distribucin ptima de la poblacin entre jurisdicciones. Dicha cuestin se encuentra interrelacionada con la distribucin
de funciones entre distintos niveles de gobierno ya que, por un lado, la distribucin de funciones en parte
determina cmo se mueven las personas entre jurisdicciones; y por otro lado, la movilidad de las personas
como respuesta a las polticas fiscales determina en parte cmo deberan asignarse las funciones entre
jurisdicciones.
18
En esta seccin se enfatizan las decisiones fiscales, pero la dimensin no fiscal es tan o ms importante.
17

41

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 1 Estructuras centralizadas y descentralizadas


Particin (poltico-territorial)
Si
Poder de decisin de las
provincias sobre las polticas
de gastos e impuestos

Si

DESCENTRALIZADO

No

CENTRALIZADO

No

CENTRALIZADO

La Constitucin Nacional Argentina establece la forma descentralizada (art. 1, 5,


121 a 125).19 20 Es interesante notar que mientras existieron Territorios Nacionales
haba particin, pero las jurisdicciones no tenan poder de decisin sobre las polticas
de gastos e impuestos, que quedaban en manos del Congreso Nacional (ex art. 67 inc.
15; actual art. 75 inc. 15).21 La eleccin de la forma centralizada-descentralizada afecta a dos objetivos que son valuados positivamente: la participacin poltica y la eficiencia econmica.22

III.1 - Participacin poltica


La participacin poltica incluye todas las acciones de los ciudadanos con el objeto de
influir en los resultados polticos. Es posible agrupar a los beneficios resultantes de la
participacin poltica en tres categoras:

19

el instrumental o utilitario, que asegura que el gobierno maximice la utilidad


agregada y proteja a los ciudadanos de los abusos de los polticos y/o burcratas;

el educativo,23 que resulta del aprendizaje de las personas para evaluar y


computar no slo sus propios intereses, sino tambin los del conjunto de la
sociedad; y

La Nacin Argentina se form con catorce provincias. Hacia 1960 la mayora de los Territorios Nacionales se haban convertido en provincias, llegando en nmero a 22. Tierra del Fuego fue la ltima provincia creada (1990). La Capital Federal se transform en Ciudad Autnoma en 1994. En la actualidad no
existen ms Territorios Nacionales.
20
Adems de los gobiernos nacional y provinciales, la Constitucin crea un tercer nivel, las Municipalidades, pero su organizacin queda dentro del poder de decisin de las provincias (art. 5).
21
Es atribucin del Congreso Nacional determinar por una legislacin especial la organizacin, administracin y gobierno que deben tener los territorios nacionales, que queden fuera de los lmites que se asignen a las provincias
22
La tercera virtud social a tener en cuenta en la eleccin de la estructura poltica es la proteccin de los
derechos de los ciudadanos. Esta dimensin no se trata en este captulo. Se supone implcitamente que
esos derechos estn protegidos de la misma forma por los gobiernos centralizados y descentralizados.
23
Segn Olivera (1977) el efecto educativo de formas alternativas de organizacin econmica era importante en las ideas prevalecientes durante el siglo XIX y comienzos del siglo XX. Por ejemplo, uno de los
argumentos principales del liberalismo clsico consista en que la libertad econmica desarrolla las capacidades individuales en una medida que nunca pueden lograr los sistemas estatistas. La libertad econmica
estimula la iniciativa y la invencin, fomenta el sentido de responsabilidad, hace a los hombres ms activos, alertas y providentes. Tambin las doctrinas socialistas del siglo pasado en gran parte se basaban sobre los efectos educativos de la organizacin econmica. El socialismo descentralizado de Fourier y otros
autores de la poca aspiraba, sobre todo, a establecer hbitos de cooperacin y sentimientos de solidaridad
social que, a su juicio, eran destruidos por la competencia. Todos estos sistemas consideraban que el producto ms valioso de la organizacin econmica es el hombre mismo, y que los mritos o ventajas respec-

42

CAPTULO III LA TEORA ECONMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

el de consumo o utilidad directa que se obtiene por el hecho de participar en la


actividad poltica.

El nivel de participacin poltica en la sociedad, que resulta de ponderar la influencia y el esfuerzo de los ciudadanos, depende de:

las instituciones polticas formales e informales (existe menor participacin


poltica en una dictadura que en una democracia);

la estructura federal de los gobiernos (se supone, en general, que la participacin poltica es mayor cuanto mayor es la descentralizacin); y

los poderes en los que se organiza el gobierno (habr mayor participacin poltica en las legislaturas que en el ejecutivo).

La literatura sugiere que cuanto mayor particin (estructura multinivel, con unidades de gobierno pequeas) y mayores responsabilidades asignadas a los gobiernos
locales democrticos, mayor ser la participacin poltica.24

III.2 - Eficiencia econmica


La otra variable relevante para la eleccin de la estructura de gobierno es la eficiencia
econmica. Las dos dimensiones de la eficiencia que interesan en el anlisis de la estructura gubernamental son: la eficiencia intrajurisdiccional, o sea, la maximizacin de
la utilidad en cada comunidad; y la eficiencia interjurisdiccional, o sea, la asignacin
eficiente de las personas y del capital a las distintas jurisdicciones del pas. Estas dos
dimensiones determinan el tamao ptimo de una jurisdiccin (Figura 2). A mayor tamao, menor adaptacin de la oferta de bienes pblicos locales a la demanda de los
ciudadanos; a mayor tamao, mayor posibilidad de internalizar las externalidades interjurisdiccionales.

tivos de los sistemas econmicos deben juzgarse especialmente por sus efectos sobre la capacidad y la
moralidad individuales.
24
Bird (1996) sostiene que la descentralizacin es intrnsecamente buena porque institucionaliza la participacin de los afectados por las decisiones locales. Para evidencia emprica sobre la asociacin positiva
entre participacin poltica y descentralizacin ver, entre otros, Huther y Shah (1996) e Inman y Rubinfeld
(1997a). Stigler (1957), en un artculo pionero, justifica la presencia de gobiernos locales basndose en dos
principios: que un gobierno representativo funciona mejor cuanto ms cercano est de su electorado, y que
subconjuntos de personas dentro de un pas tienen derecho a votar por diferentes tipos y cantidades de
servicios pblicos. Dichos principios implican que las decisiones deben tomarse al nivel de gobierno ms
bajo compatible con los objetivos de eficiencia econmica y equidad distributiva.

43

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 2 Eficiencia interjurisdiccional e intrajurisdiccional


Jurisdiccin A
Eficiencia interjurisdiccional

Jurisdiccin B
Eficiencia intrajurisdiccional

- Provisin eficiente de bienes pblicos


nacionales o con fuertes externalidades
interjurisdiccionales.

- Provisin de la cantidad eficiente de los bienes


pblicos locales en jurisdicciones de tamao
eficiente.

- La posibilidad de internalizar las externalidades


es mayor cuanto mayor es el tamao de la
jurisdiccin.

- El control de los polticos y burcratas es mayor


cuanto menor es el tamao de la jurisdiccin
(entre otras razones por mayor informacin y ms
mecanismos de control a disposicin de los
ciudadanos).

- El control de los polticos y burcratas es menor


cuanto mayor es el tamao de la jurisdiccin
(problemas de informacin y mecanismos de
control).

INFORMACION: es ms fcil de obtener e interpretar


cuando se refiere a un bien pblico local (p.ej. recoleccin
de residuos) comparado con uno nacional (p.ej. control
macroeconmico).

Para que se cumpla la condicin de eficiencia intrajurisdiccional la oferta de los


bienes pblicos locales debe adaptarse a la demanda de la comunidad, proveyendo la
cantidad eficiente. Esto se logra cuando se cumple la condicin samuelsoniana de igualacin de la suma de las tasas marginales de sustitucin con el precio relativo o tasa
marginal de transformacin. El tamao eficiente de la comunidad resulta para el nivel
de poblacin para el cual el costo medio de provisin de los bienes es mnimo.25 Es
probable que para cada bien pblico local exista un tamao ptimo distinto de la poblacin y esto significara, en teora, un nivel de gobierno separado para la provisin de
cada bien. Los costos fijos, los costos de toma de decisiones colectivas y los de administracin ponen un lmite al nmero de gobiernos locales que, debido a esos costos, se
organizarn para proveer canastas de bienes. Para un nivel dado de gobierno (provincias, municipalidades), por distintas razones que van desde lo histrico hasta la dotacin de tierra y recursos naturales, existirn jurisdicciones de distinto tamao, ofreciendo canastas diferentes de bienes. En el caso normal se espera que la variedad de
bienes provistos dependa positivamente del tamao de la poblacin.26
La informacin disponible y los mecanismos de control de la comunidad, para
que se respeten las preferencias locales y los bienes se provean al mnimo costo, son
mayores en comunidades pequeas.
La eficiencia interjurisdiccional requiere que las personas y el resto de los factores
productivos se asignen eficientemente entre las regiones.
25

Para su cumplimiento se requiere que los bienes pblicos locales sean congestionables y/o que la productividad marginal del trabajo sea decreciente. Para ms detalle, ver la seccin III.5 -.
26
Este es el efecto zoo de Oates (1988). La denominacin se refiere a que slo tienen zoolgico (o museos, salas de concierto, orquestas) las jurisdicciones que tienen un tamao mnimo de la poblacin.

44

CAPTULO III LA TEORA ECONMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

En varias situaciones la libre movilidad no conduce a la distribucin eficiente


dentro del territorio nacional. Por ejemplo, si las regiones difieren en la dotacin de un
factor fijo y el trabajo es un factor perfectamente mvil, habr ms poblacin en la regin con mayor cantidad del factor fijo. Si la renta de ese factor es, en trminos per
cpita, mayor en la regin en la que es ms abundante, y si se distribuye igualitariamente dentro de cada regin, la poblacin migrar hasta igualar los productos medios
del trabajo (para maximizar utilidades) y no los productos marginales (para maximizar
la produccin). En este caso el gobierno central debera capturar toda la renta del factor
fijo y distribuirla igualitariamente en todo el territorio nacional. Aun si ese fuera el caso, si existen bienes pblicos locales, como hay ms poblacin en una regin que en la
otra, el bien pblico sera ms barato en la primera regin, el impuesto por trabajador
sera menor y nuevamente la libre migracin llevara a un resultado ineficiente. El gobierno central tendra que intervenir en el financiamiento del bien pblico gravando a
los trabajadores de la regin ms poblada, para subsidiar a los de la otra regin.27
Adems de este tipo de intervencin del gobierno central, se requerir tambin la
provisin de aquellos bienes con fuertes externalidades territoriales. La posibilidad de
internalizar las externalidades interjurisdiccionales es mayor cuanto mayor es el tamao de la comunidad. Estas externalidades sern muy importantes en bienes tales como
el control macroeconmico, la distribucin del ingreso y, en general, aquellos con beneficios para un mbito territorial mayor que el de las jurisdicciones locales.28
Para las actividades que se centralizan la posibilidad de control de las influencias
polticas y burocrticas por parte de la comunidad es menor y de esa forma es mayor la
posibilidad de comportamientos leviatnicos.
Resumiendo, los objetivos de participacin poltica y eficiencia econmica intrajurisdiccional favorecen la eleccin de formas de gobierno descentralizadas. El objetivo de eficiencia econmica interjurisdiccional, en cambio, favorece la centralizacin.
En este punto resulta de inters hacer una reflexin sobre el marco terico en el
que se desarrolla la teora tradicional del federalismo, dentro de la teora normativa de
las finanzas pblicas. Segn esta teora, el objetivo de la intervencin del gobierno en
la economa es la maximizacin del bienestar social, que se traduce en la consecucin
de la eficiencia y la equidad (dejando de lado por el momento las cuestiones relativas a
la estabilizacin). Este objetivo implica reglas de decisin simples de describir, pero
difciles de implementar, an en un contexto plenamente centralizado. Es lgico esperar que la existencia de una estructura federal de gobierno complique tanto la teora
como la aplicacin de las reglas de decisin pblicas, debido a que ms de un gobierno
pasara a tener jurisdiccin sobre un mismo individuo en la sociedad. Ello implica potenciales inconsistencias e incompatibilidades que surgiran naturalmente si cada gobierno intentara comportarse siguiendo reglas similares a las derivadas de la existencia
de un slo gobierno. Es decir, si se supone que cada gobierno autnomo formula su
27

Para ms detalle, ver la seccin III.5.


Para los bienes con externalidades interjurisdiccionales, la centralizacin no es la nica cura. Dependiendo del tipo de externalidad y de la elasticidad de la funcin de beneficio marginal, se pueden utilizar
mandatos sobre cantidades o subsidios sobre el precio del bien. Por ejemplo, si el gobierno central quiere
asegurar una cierta cantidad de un bien en una comunidad local, un subsidio por unidad del bien implicar
un costo menor que el mandato si la funcin de beneficio marginal es elstica.
28

45

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

propia funcin de bienestar social que intenta maximizar (la extensin natural del modelo normativo con un solo nivel de gobierno al caso de una estructura federal de gobiernos) la posibilidad de que no existan conflictos de objetivos entre distintos niveles
de gobierno (o entre gobiernos a un mismo nivel de la estructura federal) es prcticamente nula, tanto en contextos de poblacin mvil como inmvil. La literatura terica
del federalismo fiscal ha intentado simplificar dicho problema de diseo de la estructura federal ptima, suponiendo que solamente el nivel ms alto de gobierno posee una
funcin de bienestar social. Esto implica que los niveles inferiores de gobierno se deberan ocupar exclusivamente de cuestiones asignativas, dejando la tarea distributiva en
manos del gobierno central. Si bien este enfoque simplifica el anlisis en gran medida,
no deja de ser poco satisfactorio, ya que implica en ltima instancia que solamente el
gobierno nacional cuenta con identidad poltica propia.29
Por otro lado, muchos modelos tericos de federalismo fiscal se formulan en un
contexto de first best, que permite (como es sabido) aprovechar la separacin de las
cuestiones asignativas y distributivas (la llamada dicotomizacin eficiencia-equidad).
Esto no sera posible en un contexto de second best.
La pregunta fundamental que surge cuando se combina el supuesto de un ambiente first best con el supuesto de que solamente el gobierno central posee una funcin de
bienestar social es la siguiente: cul es la ventaja (si es que existe alguna) de poseer
una estructura federal de gobierno por sobre una centralizada? Es decir, si el gobierno
central puede hacerlo todo (es decir, maximizar la funcin de bienestar para toda la
sociedad restringido solamente por una funcin de produccin agregada para la economa) qu es lo que puede agregar la presencia de gobiernos locales al bienestar de
la sociedad? La respuesta, casi obvia, es nada.
Resulta entonces que todos los argumentos dados por la literatura terica del federalismo fiscal a favor de la existencia y los roles de niveles inferiores de gobierno en la
estructura federal son correctos, pero en contextos de second best. Por ejemplo, el teorema de la descentralizacin de Oates plantea como una restriccin adicional del modelo la uniformidad del nivel de algn servicio pblico por parte del gobierno central.
Esto hace que nunca pueda obtenerse, con preferencias heterogneas entre consumidores, el mismo nivel de utilidad que con diferentes jurisdicciones locales ofreciendo distintos niveles de servicios pblicos. Pero esta restriccin de uniformidad a nivel nacional convierte el problema en uno de second best. El mismo tipo de argumento puede
plantearse para advertir que la justificacin de la existencia de gobiernos locales est
basada en cuestiones de tipo informativo; o sea, que los gobiernos locales tienen acceso
a mejor informacin acerca de las preferencias de sus ciudadanos que el gobierno central. Tambin en estos casos se est considerando una restriccin adicional que convierte el problema en uno de second best.

29

De acuerdo con la teora normativa, la posibilidad de realizar ponderaciones distributivas es el nico


elemento que un cierto nivel de gobierno aporta al anlisis de decisiones polticas colectivas. Sin esta propiedad no sera posible explicar la existencia de un gobierno local autnomo. Pauly (1976) desarrolla un
modelo basado en la nocin de redistribucin de ingreso Pareto ptima, en el que bajo ciertas condiciones,
las redistribuciones a nivel de gobiernos locales son ptimas. Sobre este tema, ver tambin Bird (1995).

46

CAPTULO III LA TEORA ECONMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

III.3 - La frontera del federalismo


Los objetivos de participacin poltica y eficiencia econmica pueden no ser conflictivos en ciertos intervalos. En otros, la mayor centralizacin puede ser favorable a la
eficiencia econmica, pero impactar negativamente en la participacin poltica. En este
caso no hay una estructura poltica dominante. La eleccin resulta de la ponderacin
que se otorgue a la participacin poltica y a la eficiencia econmica en la funcin objetivo de la comunidad. La frontera del federalismo de Inman y Rubinfeld (1997a)
muestra estas relaciones (Figura 3).
El eje de las abcisas mide
la participacin poltica con un
ndice que pondera la influencia
EE
F
y el esfuerzo poltico que realizan los ciudadanos. En el eje de
las ordenadas se mide un ndice
C
de eficiencia econmica. El
punto C corresponde a una esF'
tructura totalmente centralizada
(gobierno unitario) y el punto D
D
a una totalmente descentralizada
(no existe gobierno). A partir de
C hasta F, una mayor descentraPP
lizacin permite obtener ganancias de eficiencia econmica -las derivadas, por ejemplo, del teorema de la descentralizacin- y de participacin poltica -por la posibilidad de participar ms activamente en
la eleccin no slo de candidatos nacionales, sino tambin provinciales y municipales,
tener mayores incentivos para esforzarse en generar iniciativas y controlar a los polticos, etc. Lo mismo ocurre de D hasta F', cuando la sociedad sale del estado de anarqua
-las ganancias resultan de escapar del estado de naturaleza y contar con un gobierno
que provea un conjunto de bienes pblicos que posibilite vivir en sociedad. La frontera
con conflicto de objetivos es FF'; la mayor participacin poltica slo puede lograrse a
costa de menor eficiencia econmica. Un ejemplo se da en el caso en el que la mayor
descentralizacin (que posibilita una mayor participacin poltica) genera externalidades fiscales. Las preferencias de la sociedad determinan el punto concreto sobre FF' y a
ese punto le corresponden determinadas instituciones polticas y una cierta estructura
fiscal.
Figura 3 La frontera del federalismo

Descentralizacin, autonoma local y responsabilidad fiscal local (local accountaiblity) son tres conceptos claves en la problemtica de los gobiernos locales. Al estudio de estos conceptos est dirigida la seccin siguiente.

III.4 - Descentralizacin, autonoma local y responsabilidad local30


Los conceptos de descentralizacin, autonoma local y responsabilidad local o rendicin de cuentas local (local accountability) son claves en el debate sobre gobiernos

30

Ver Owens y Norregaard (1991).

47

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

locales. Por esta razn es importante definirlos y medirlos con precisin. Las principales relaciones se resumen en la Figura 4.
La autonoma local se refiere al poder de decisin de los gobiernos locales en
cuanto a gastos y su financiamiento. La principal razn para la autonoma local es alentar la responsabilidad local o rendicin de cuentas local. El electorado de la municipalidad o de la provincia puede influir en las canastas de bienes locales e impuestos,
promoviendo la asignacin eficiente de los recursos y la minimizacin de costos. Los
polticos y burcratas estarn controlados por el electorado y tendrn que rendir cuentas a la poblacin local que los elige. Este es el principal argumento para la descentralizacin fiscal.
La autonoma total con correspondencia fiscal media perfecta y rendicin de
cuentas nicamente al electorado local representa un caso extremo. Por varias razones
(entre otras, el manejo macroeconmico, la eliminacin de trabas al comercio interjurisdiccional, la equidad y los gastos nacionales prioritarios) la autonoma local est limitada en cuanto a los recursos propios y los gastos. El gobierno central cubrir con
transferencias parte del presupuesto local y mandar gastar en determinados bienes.
Este escenario, que origina correspondencia fiscal media imperfecta, es compatible con
distintas formas de autonoma local.31
En primer lugar la autonoma local se puede definir en cuanto a recursos propios.
La mxima (mnima) autonoma corresponde a la situacin en la que el gobierno local
puede (no puede) elegir bases y alcuotas de los impuestos. En una situacin intermedia
el gobierno local tiene autonoma para fijar las alcuotas sobre bases definidas por el
gobierno central.
El tipo de transferencias permite definir otra dimensin de la autonoma local. En
los impuestos coparticipables el gobierno nacional fija las bases y las alcuotas de modo que no existe autonoma local. Pero los gobiernos locales pueden influir en algunos
casos en el tamao de la transferencia, o sea, en el reparto de la recaudacin total; por
ejemplo, si la transferencia es con contrapartida local y abierta en cuanto a monto (por
cada peso gastado por el gobierno local, el gobierno nacional aporta x pesos). En otros
casos los gobiernos locales no pueden influir en el monto a recibir, ya que ste est
fijado por Ley, sea una suma fija o un porcentaje de la recaudacin de algn (algunos)
impuesto(s).
La decisin sobre cunto gastar y cmo gastar es la tercera dimensin de la autonoma local. En general, salvo en el caso de transferencias condicionadas a fines especficos, los gobiernos locales mantienen el poder de decisin sobre el gasto. La auto31
De acuerdo con Oates (1977a), la correspondencia fiscal perfecta resulta cuando la jurisdiccin que
determina el nivel de provisin de un bien pblico incluye precisamente el conjunto de individuos que
consumen y financian dicho bien. As, la forma ptima de federalismo para proveer un conjunto de n bienes pblicos locales contiene un nivel de gobierno para cada subconjunto de la poblacin total sobre el
cual se define el consumo de cada bien. De este modo, en una situacin de first best en la que cada nivel
de gobierno posee completo conocimiento de los gustos de sus ciudadanos y cuyo objetivo sea la maximizacin del bienestar, se proveer el nivel Pareto eficiente de cada bien pblico, financindolo con impuestos basados en el principio del beneficio. El cociente entre recursos propios de una cierta jurisdiccin y el
nivel de gasto de la misma (correspondencia fiscal media) provee una medida del apartamiento para dicha
jurisdiccin del principio de correspondencia perfecta.

48

CAPTULO III LA TEORA ECONMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

noma puede ser amplia (aquellas funciones que no se han reservado con exclusividad
al gobierno central) o estar sujetas a restricciones de distinto tipo. La autonoma comprende el tipo de funciones que est a cargo del gobierno y la forma de llevarlas a cabo
produccin pblica o contratacin con el sector privado, en forma gratuita o arancelada, con estndares mnimos, etc.
Cada uno de estos modelos de autonoma tiene ventajas y desventajas. La autonoma local amplia es conveniente desde el punto de vista de la correspondencia fiscal,
pero puede originar problemas de control macroeconmico, trabas al comercio interjurisdiccional y diferentes residuos fiscales para los habitantes de las diferentes regiones.
Con centralizacin de impuestos y transferencias fijadas por Ley se pueden evitar estos
problemas, pero aparecen los de correspondencia fiscal media imperfecta. Adicionalmente, si las transferencias se distribuyen con arreglos ad-hoc entre el gobierno nacional y los gobiernos locales, no slo la correspondencia media sino tambin la marginal
puede desaparecer. La autonoma local restringida para enfrentar los problemas de control macroeconmico no soluciona, en general, el diferencial de residuos fiscales entre
las regiones ricas y las pobres, lo que puede provocar migraciones ineficientes de personas y del capital. Finalmente, las transferencias condicionadas a fines especficos no
respetan ninguna de las dimensiones de la autonoma local, excepto la meramente administrativa.
El concepto de responsabilidad o rendicin de cuentas local (local accountability)
es tambin central en el debate sobre descentralizacin. Hay varias formas de rendicin
de cuentas local que son, en general, complementarias. La primera es la de correspondencia fiscal que se refiere a que los recursos necesarios para financiar los gastos determinados localmente estn a cargo del electorado local. Este financiamiento local le
dara claridad al proceso presupuestario y la gente elegira paquetes fiscales de gastos
conociendo los costos y pagando los precios y/o impuestos correspondientes. La idea
es dotar a los gobiernos locales con potestades tributarias de modo de financiar sus presupuestos. En esta lnea se cuestionan las transferencias intergubernamentales ya que
separan las decisiones de gastar de las de recaudar y esta separacin puede alentar conductas fiscales irresponsables. Sobre este punto debe distinguirse entre la correspondencia fiscal media y la marginal. En tanto la marginal es la econmicamente relevante
con informacin completa (cuando el electorado local vota un peso ms de gasto debe
pagar un peso ms de impuestos, o sea, el costo total en el margen), la magnitud media
puede ser importante en tanto una gran separacin media puede originar el fenmeno
de ilusin fiscal, an cuando exista perfecta correspondencia marginal.
Una segunda forma de rendicin de cuentas local es la responsabilidad financiera
que aparece cuando parte del financiamiento proviene de transferencias del gobierno
central y se refiere a la responsabilidad de rendir cuentas ante el gobierno que otorga la
transferencia. Esta rendicin comprende la demostracin de que la transferencia se utiliz para los fines que fue otorgada y en las condiciones pactadas contrapartida, estndares, etc.
La tercera forma son las rendiciones de cuentas de gestin (o auditoras de gestin) que son complementarias de las anteriores y se refieren a la eficiencia de los gobiernos locales. Las auditorias de gestin procuran mejorar la efectividad de los gobiernos locales, minimizar costos y proveer la informacin agregada y desagregada que
49

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

posibilite la competencia por comparacin -qu bienes se proveen, con qu calidad, a


qu costos, con qu efectividad, etc.
Las tres formas de rendicin de cuentas son importantes y complementarias y el
sistema federal debera contar con medidas adecuadas y al alcance de los ciudadanos
para cada una de ellas.
III.4.a - Medidas de autonoma local, responsabilidad local y descentralizacin32
Las medidas ms usuales de autonoma local son las siguientes:
Recursos propios / gasto total (= recursos totales). Esta medida de autonoma es la de correspondencia fiscal media. Mide qu porcentaje del
gasto local es pagado con impuestos decididos por la autoridad local, que
asume de esa forma el costo poltico de recaudar. No tiene en cuenta que
una parte del financiamiento va transferencias se recauda en la propia jurisdiccin (aunque el costo poltico lo asume el gobierno central). Tampoco tiene en cuenta las restricciones que sobre las bases imponibles y/o
alcuotas puede imponer el gobierno central.
(Recursos propios + transferencias no condicionadas) / gasto total. Esta
medida refleja el poder de decisin en cuanto a gastos del gobierno local.
Incremento en los recursos propios / incremento en el gasto en un periodo
determinado. Refleja correspondencia fiscal marginal.
Transferencias no condicionadas / transferencias totales. Refleja el poder
de decisin en cuanto a gasto de las transferencias recibidas del gobierno
central.
Porcentaje de financiamiento local (con ahorro y endeudamiento) de la
inversin local.
Las medidas de descentralizacin fiscal ms usuales son:
Recursos propios / recursos totales de todos los niveles de gobierno.
Recursos propios / PBI.
Gasto local (decisin) / gasto total de todos los niveles de gobierno.
Gasto local (ejecucin) / gasto total de todos los niveles de gobierno.
Gasto local / PBI.
Los tipos de descentralizacin fiscal dependen de la autonoma local y de la rendicin de cuentas o responsabilidad fiscal local. Por ejemplo, el gobierno central puede
otorgar una transferencia condicionada a fines especficos; si no se exige la rendicin de
cuentas, la responsabilidad financiera del gobierno local no existe y es un tipo de descentralizacin distinta a la que resulta cuando hay responsabilidad financiera del gobierno
local. Con transferencias de libre disponibilidad fijadas por Ley tambin puede o no
haber obligacin de rendir cuentas (responsabilidad financiera) y el resultado son otra
vez distintas variantes de la descentralizacin fiscal. En cualquiera de esos dos casos hay
correspondencia fiscal marginal. Pero si el gobierno local puede conseguir aportes espe32

Ver cuantificaciones para la Argentina en el Anexo I.

50

CAPTULO III LA TEORA ECONMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

ciales para financiar gastos adicionales o dficits presupuestarios, no es fiscalmente responsable en el margen y es otro tipo de descentralizacin fiscal.
Figura 4 Descentralizacin, autonoma local y responsabilidad local
Descentralizacin

Responsabilidad local
(local accountability )

Autonoma local
Recusos propios
Bases y
alcuotas
Alcuotas

Transferencias
Fijadas por el
gobierno central
Los gobiernos locales
pueden influir en el
monto

Gastos
Amplia
Restringida: (a) Total
(slo administran); (b)
Parcial (cumplen
pautas)

1 - Correspondencia fiscal (media, marginal)


2 - Responsabilidad financiera por las transferencias del gobierno
central (en caso de correspondencia media imperfecta)
3 - Rendicin de cuentas de gestin (facilita la competencia por
comparacin al brindar informacin sobre cantidad, calidad y costos
de los servicios)

Autonoma sobre recursos propios, transferencias y gastos


Recursos propios
Autonoma local amplia
Autonoma local restringida a la alcuota
No autonoma local
Transferencias
Fijadas por Ley (suma fija o porcentajes
de la recaudacin de impuestos)
El monto depende del comportamiento de
los gobiernos locales (p.ej. transferencias
con contrapartida, abiertas en cuanto a
monto)
Condicionada a fines especficos

Base imponible

Alcuotas

Reparto

Gastos

L
N
N

L
L
N

L
L
L

N/L

III.5 - Asignacin de funciones fiscales y fuentes de financiamiento entre


niveles de gobierno
El paso siguiente es estudiar en detalle los tres temas centrales de la teora econmica
del federalismo fiscal (Figura 5). Como los bienes pblicos tienen distinta jerarqua
territorial, un tema a estudiar es qu funciones debe cumplir cada nivel de gobierno. De
esa divisin de funciones surge la estructura vertical del gasto pblico; o sea, cunto
gasta el gobierno nacional, cunto los gobiernos provinciales y cunto los gobiernos
municipales (seccin III.5.a). Una vez determinadas las funciones (y gastos) de cada
nivel de gobierno aparece el problema de asignarle los recursos para financiarlos; esto
es, la distribucin de poderes tributarios, qu impuestos recauda cada nivel de gobierno
(seccin III.5.b). Si no existe correspondencia media perfecta como consecuencia de la
distribucin de los gastos y de los impuestos, los supervits y dficits deben compensarse con transferencias intergubernamentales -en general, del gobierno nacional a los
gobiernos provinciales y de stos a sus municipalidades (seccin III.5.c). Adems, como parte de los gastos que realiza cada nivel de gobierno son inversiones en bienes que
prestan servicios por varios aos (escuelas, hospitales, pavimentos, etc.) es necesario 51

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

desde el punto de vista de la eficiencia econmica y de la equidad intergubernamental-,


recurrir a la deuda pblica (seccin III.5.d).
Figura 5 Estructura vertical del sector pblico

Presupuesto de funcionamiento (ingresos y gastos corrientes)

Gastos
Gobiernos
provinciales y
municipales

Impuestos
Gobiernos
provinciales y
municipales
Transferencias
Gobierno Nacional

Gobierno Nacional
Ahorro

Presupuesto de capital (inversiones y financiamiento)

Inversiones del sector


pblico

Endeudamiento del
sector pblico
Ahorro

La teora tradicional del federalismo fiscal se ocupa de las cuestiones normativas


vinculadas con los problemas planteados ms arriba. La teora positiva (seccin III.5.e)
explora el comportamiento real de los gobiernos (lo que es versus lo que debera ser)
cuando aparecen polticos y burcratas con sus propias funciones objetivo.
III.5.a - La divisin de funciones fiscales entre niveles de gobierno
Categoras de bienes pblicos
La divisin de funciones fiscales entre niveles de gobierno es un tema central en la teora normativa del federalismo fiscal. La teora tradicional estudia esta cuestin separadamente de la forma de financiamiento.33
Los bienes pblicos puros -aquellos que no son rivales en el consumo y a los que no
se puede aplicar el principio de exclusin, sea por razones tcnicas o econmicas- se diferencian por el mbito territorial en el que producen los beneficios. Algunos bienes, como la defensa nacional, las relaciones diplomticas con el resto del mundo y la estabili33

En la economa positiva, en cambio, cunto se gasta y en qu se gasta depende de la forma de financiamiento.

52

CAPTULO III LA TEORA ECONMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

dad macroeconmica, benefician a toda la comunidad. Otros -como el alumbrado pblico


o una plaza pblica- tienen beneficios limitados a un barrio o una ciudad. El principio
econmico es que los bienes pblicos locales deberan se provistos localmente ya que la
cantidad eficiente variar entre jurisdicciones debido tanto a diferencias en las preferencias e ingresos como en los costos. Se puede concebir tericamente la existencia de un
continuo de bienes pblicos que van desde los consumidos por un pequeo grupo hasta
los consumidos por toda la comunidad. Si el grupo es pequeo es posible que los arreglos
privados permitan alcanzar la solucin eficiente (consorcio de propietarios de un edificio,
pileta de natacin de un club, etc.).34 A medida que el nmero de beneficiarios aumenta,
la posibilidad de arreglos privados es menor. Aparecen entonces los gobiernos municipales, los provinciales y el gobierno nacional.
Muchos de los bienes caen en una categora intermedia entre los privados puros y
los pblicos puros. Son aquellos bienes mixtos en los que existe un componente privado
y uno pblico. Un ejemplo es una vacuna: beneficia en forma directa al vacunado, pero
tambin beneficia al resto de la comunidad al disminuir el riesgo de contagio.
El efecto externalidad puede tener caracterstica local o nacional. Una campaa de
vacunacin de animales domsticos tendr ms caractersticas locales que una campaa
de vacunacin de personas contra enfermedades infecciosas.
Es importante tambin distinguir entre bienes pblicos (puros o impuros, locales o
nacionales) segn el consumo sea obligatorio o voluntario. Una plaza pblica o una
pileta de natacin pblica es de uso voluntario; el servicio de recoleccin de residuos,
en cambio, es obligatorio.
Otra caracterstica a tener en cuenta es si la provisin pblica puede o no suplementarse con provisin privada o si la utilizacin es excluyente. En el primer caso se encuentra,
entre otros, el servicio de seguridad policial: a la provisin pblica se le puede adicionar
provisin privada va mayor proteccin de la vivienda, uso de agentes privados de seguridad y otros mecanismos de defensa personal. En otros casos la adicin privada no es posible por ejemplo, estabilidad macroeconmica, relaciones diplomticas, defensa nacionalo lo es slo a travs de bienes complementarios por ejemplo, un nio va a la escuela primaria pblica o a la privada, pero ambas admiten luego adicionar provisin privada a travs de educacin complementaria como clases de apoyo, estudio de idiomas, artes, etc. En
todos los casos de provisin pblica hay que tener en cuenta que la produccin puede estar
a cargo del estado o bien ser contratada con el sector privado.
En la Figura 6 se presenta una clasificacin de los bienes econmicos que recoge
las dimensiones antes analizadas.

34
La teora econmica denomina club a un grupo voluntario de individuos que obtiene beneficios mutuos
de compartir los costos de produccin de algn bien, ciertas caractersticas intrnsecas de sus miembros, o
el consumo de algn bien sujeto a exclusin. El tratamiento usual en la teora de clubes consiste en el anlisis de provisin de un bien pblico con caractersticas de rivalidad en un contexto en el que resulta posible la exclusin. A un bien con esas caractersticas se lo conoce usualmente con el nombre de bien de club.
El artculo pionero en esta literatura es Buchanan (1965). Ver Cornes y Sandler (1996) para un resumen
del desarrollo de la literatura posterior.

53

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 6 Categora de bienes pblicos


Bienes econmicos

Caracterstica
Uso exhaustivo

Si

Bienes pblicos

Si

Obligatoriedad del
consumo
Jurisdiccin

No

Bienes privados

Posibilidad de
exclusin

(L= Local, F= Federal)

Distincin

Pileta de
natacin

Luz de la calle

Educacin
pblica
obligatoria

Proteccin
policial

Televisin por
cable

Institucional y
tcnica

No

Si

No

Institucional y
tcnica

No

Si

Tcnica

Tcnica

Descontaminacin de una ro

Defensa
nacional

Radio nacional

Fuente: Laffont (1996)

Extensiones
Posibilidad de
complementacin
privada

Si

Si

Si

No

Si

No

No

No

Posibilidad de
sustitucin privada

No

Si

Si

No

No

No

No

No

La teora tradicional reserva un rol para cada nivel de gobierno en la provisin de


bienes, segn su jerarqua territorial. En cambio, asigna con exclusividad al gobierno
nacional las funciones de estabilizacin econmica y la de distribucin del ingreso.
Varios desarrollos tericos presentan argumentos a favor de la participacin de los gobiernos locales tanto en las cuestiones macroeconmicas como en las relativas a distribucin del ingreso. Los hechos muestran activa participacin local en estas cuestiones.
Condiciones de provisin eficiente de los bienes pblicos locales y tamao eficiente de
la jurisdiccin
En la Tabla 21 se presentan las condiciones de eficiencia para la provisin de bienes
pblicos locales, para la distribucin eficiente de la poblacin entre regiones y para el
tamao eficiente de la poblacin total.

54

CAPTULO III LA TEORA ECONMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

Tabla 21 - Provisin ptima del bien pblico local y tamao de la poblacin


Distribucin ptima de la
poblacin entre regiones

Tamao ptimo de la
poblacin total

TMS = TMT

Poblacin total del pas dada

UG
= pg
UC

Poblacin de tamao dado en la


regin

Canasta ptima

Bien pblico nacional


I Una regin. Bien pblico
local puro

L.

II - Una regin
II.1 - Bien pblico local
congestionable

L.

UG
= ( L). p g
UC

= 1

II.2 - Bien pblico local puro y


existencia de un factor fijo

L.

UG
= pg
UC

F(L,S) - f L L = pg.G

(fL1-c1)+(fL2-c2) = 0

Poblacin total de tamao dado

III Dos regiones. Bien pblico


local puro

IV - Dos regiones. Bien pblico


local puro

U
L1 . G
UC

= p g1
1

U
L2 . G
UC

= p g 2
2

U
L1 . G
UC

= p g1
1

U
L2 . G
UC

= p g 2
2

(f L1-c1) = 0
(fL1-c1)+(fL2-c2) = 0
(f L2-c2) = 0

TMS (= UG/UC) es la tasa marginal de sustitucin entre bienes en el consumo; TMT es tasa marginal de
transformacin; pg es el precio de una unidad del bien pblico local; L es el tamao de la poblacin; (L)
es un parmetro de costos de congestin, con (d/dL)>0; es la elasticidad poblacin de los costos de
congestin; F(L,S) es la funcin de produccin, donde S es un factor fijo; fL es la productividad marginal
del trabajo; G es la cantidad del bien pblico local; c es el consumo per cpita del bien privado. Para detalles y obtencin de las frmulas, ver Porto (2002a).

La condicin de canasta ptima implica siempre la igualacin de la sumatoria de las


tasas marginales de sustitucin en el consumo (TMS=L(UG/UC), si todos los habitantes
tienen la misma funcin de utilidad) con la tasa marginal de transformacin relevante
(TMT=pg si no hay congestin; TMT = (L).pg si hay congestin; (d /dL)>0).
En el modelo II, si el bien es congestionable, la poblacin de tamao ptimo es
aquella para la que la elasticidad de congestin es unitaria.
Si el bien es puro y el lmite viene dado por la existencia de un factor fijo, la poblacin ptima es la que maximiza el consumo per cpita del bien privado. Esto ocurre
cuando el gasto pblico es igual a la renta de la tierra.
En el modelo III la distribucin ptima de una poblacin de tamao dado requiere
la igualacin del impuesto per cpita pagado por los trabajadores en cada regin. En el
modelo IV se agrega la condicin de poblacin total de tamao ptimo, que es aquella
para la que el impuesto pagado por cada trabajador es cero. Todo el bien pblico es
financiado con renta de la tierra (como en II).
La condicin de eficiencia se define en la misma forma para el bien pblico nacional y para los bienes pblicos locales (igualdad de la suma de las TMS y la TMT).
En el caso de un bien pblico nacional se suma sobre todos los habitantes del pas,
mientras que en el caso del bien pblico local la misma se realiza sobre la poblacin de
la regin. La existencia de polticas redistributivas y macroeconmicas con efectos te55

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

rritoriales limitados al mbito local es lo que da fundamento a la participacin de los


gobiernos locales en esas polticas.
III.5.b - Asignacin de recursos tributarios
La teora normativa de los impuestos brinda un conjunto de principios generales para la
asignacin de tributos a los distintos niveles de gobierno. Desde el punto de vista del
impacto sobre la eficiencia en la asignacin de los recursos, lo fundamental es la movilidad o no de las bases imponibles; desde el punto de vista del impacto sobre la distribucin del ingreso, lo fundamental es la aplicacin del principio del beneficio o del
principio de la capacidad de pago.
El principio general consiste en que, teniendo en cuenta que la movilidad es mayor
a nivel local que a nivel nacional, los tributos sobre bases mviles deben recaudarse a
nivel nacional y aquellos sobre bases no mviles a nivel local. Ese principio general se
modifica segn los tributos se diseen en base al principio del beneficio o de la capacidad de pago. Los gobiernos locales pueden aplicar impuestos sobre bases mviles si responden al principio del beneficio. En cambio el gobierno nacional tiene mayor posibilidad de aplicar tributos sobre bases mviles, aunque stas se diseen segn el principio de
la capacidad de pago. An as, el gobierno nacional est limitado por la movilidad internacional de las bases imponibles. La Tabla 22 resume los principios generales.
Tabla 22 Principios de la tributacin local
Criterio
Eficiencia econmica

Distribucin del ingreso

Bases tributarias
Mviles
No mviles
Gobierno nacional

Gobierno local

Aplicacin del principio


del beneficio

Gobierno nacional /
Gobierno local

Gobierno local

Aplicacin del principio de


la capacidad de pago

Gobierno nacional

Gobierno local

Recursos
naturales
Gobierno
nacional
Gobierno
nacional

En todos los pases del mundo, pese a estos principios tericos generales, los gobiernos locales aplican impuestos que se apartan del principio del beneficio. En este
caso los impuestos basados en la capacidad de pago deberan disearse en base al principio de residencia, para evitar la exportacin de impuestos. Sin embargo, el principio
de residencia puede originar problemas desde el punto de vista de la localizacin eficiente.35
Estos principios brindan una gua general para el diseo del sistema tributario. A
esos principios generales es conveniente agregar un conjunto de criterios para un buen
sistema tributario local (Zimmerman, 1992). Un primer criterio se relaciona con la
perspectiva nacional, mientras que los otros dos se refieren a caractersticas particulares de los gobiernos locales. Dichos criterios son los siguientes:

35

Esto ocurrir excepto que se aplique el principio de residencia y que el impuesto por trabajador sea el
mismo en las dos regiones. Excepto en el caso en que la poblacin total sea la ptima, se requerirn transferencias interregionales de recursos. Para un anlisis detallado de la imposicin sobre los recursos naturales ver en Anexo II.

56

CAPTULO III LA TEORA ECONMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

1. Criterios para el sistema tributario local desde la perspectiva nacional. La idea


es que es necesario que un sistema tributario global sea coherente y que los
sistemas locales se adapten a dicho objetivo, an cuando esto implique diferencias desde otros ngulos (por ejemplo: nivel recaudatorio, libertad tributaria, etc.). El sistema local debe juzgarse en base a los objetivos nacionales de
eficiencia, equidad y estabilidad.
2. Criterios especficos para impuesto locales:
Referido a relaciones verticales con el gobierno nacional:
Pequeas fluctuaciones en el ciclo.
Crecimiento de la recaudacin en proporcin al crecimiento de la economa local.
Recaudacin sobre bases tributarias locales.
Impuestos visibles que contemplen los intereses de los distintos grupos,
familias y empresas.
Referido a relaciones horizontales:
Distribucin del potencial tributario segn las necesidades locales.
Flexibilidad de las alcuotas locales.
III.5.c - Transferencias intergubernamentales36
Justificacin
Las transferencias intergubernamentales son una caracterstica de los gobiernos organizados en forma federal (o sea, con mltiples niveles). En los casos en los que no existe
correspondencia media perfecta entre la asignacin de funciones (gastos) y la de impuestos, habr niveles de gobierno superavitarios (usualmente el gobierno nacional) y
otros deficitarios (los gobiernos locales), an cuando el sector pblico global est en
equilibrio. En la organizacin federal del gobierno, utilizando transferencias intergubernamentales, hay un grado adicional de libertad: las funciones (gastos) y los impuestos se distribuyen segn lo requerido para la eficiencia econmica, sin necesidad de
tener que balancear los ingresos y gastos de cada nivel.
En general, los gobiernos locales tienen jurisdiccin no slo sobre grupos de personas con preferencias distintas (a partir de esas diferencias surgen las ventajas de la
organizacin federal) sino tambin sobre territorios con distintas bases imponibles y
distintos costos de provisin de los servicios pblicos. Existen regiones ricas y pobres,
con costos de provisin relativamente altos o bajos. Estos dos hechos (desequilibrios
territoriales y costos diferenciales) pueden originar migraciones ineficientes (inducidas
fiscalmente) si es que no se corrigen (va transferencias intergubernamentales) de modo de igualar los residuos fiscales originados en los gobiernos locales a lo largo de la
federacin. Adems de este argumento de eficiencia econmica para la igualacin de
residuos fiscales, existen las clusulas constitucionales y/o legales que establecen el
36

Para ms detalle sobre el fundamento de las transferencias intergubernamentales por razones de eficiencia y equidad, ver el Captulo IV.

57

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

principio de igualdad de oportunidades o igualdad de provisin de ciertos bienes pblicos locales. Por estas dos razones, las transferencias intergubernamentales tienen tambin la finalidad de compensar desequilibrios fiscales horizontales (entre gobiernos
locales), adems de las mencionadas ms arriba de compensar el desequilibrio vertical
(entre niveles de gobierno).
Una tercera justificacin para la existencia de transferencias intergubernamentales
basadas en consideraciones de eficiencia econmica es la existencia de derrames territoriales (spillovers). Un bien provisto por un gobierno local puede beneficiar no slo a
sus habitantes sino tambin a las jurisdicciones vecinas. Aquel gobierno debe ser compensado por esas externalidades, ya que de otro modo producir una cantidad inferior a
la ptima.
Las compensaciones del desequilibrio vertical, de los desequilibrios horizontales
y de las externalidades (spillovers) constituyen el fundamento de las transferencias
intergubernamentales.
Tipos de transferencias
El diseo de las transferencias depende del objetivo que se persiga. Si compensan un
desequilibrio vertical, se debera devolver una transferencia no condicionada. Si se trata de compensar desequilibrios horizontales, lo apropiado son las transferencias no
condicionadas. Si se trata de igualar oportunidades en cuanto a un bien pblico (o una
canasta), debera condicionarse a ese tipo de gasto. Si compensan una externalidad,
debera condicionarse al gasto en el bien que la origina. Sean condicionadas o no, lo
usual es recurrir a frmulas en las que se incluyan las variables a considerar y las ponderaciones que se darn a cada variable. Por ejemplo, si la transferencia es no condicionada y se aplica el criterio devolutivo, se la puede asignar a cada gobierno local segn la recaudacin de los impuestos en su jurisdiccin (o utilizar algn "proxy" como
el PBI geogrfico, el valor de produccin de los sectores gravados, etc.). Si la transferencia es compensatoria de la debilidad de la base tributaria de una regin, se puede
construir un indicador en base a la inversa del PBI per cpita, la inversa del nivel de
desarrollo, la brecha de desarrollo, etc. Si la diferencia entre regiones no es de capacidad fiscal como antes, sino de necesidad fiscal se utilizarn indicadores como superficie, dispersin de la poblacin, nmero de hogares con NBI, etc. Si se trata de compensar derrames entre jurisdicciones, se otorgarn para gastos en el bien que genere la externalidad y probablemente atadas a lo que la jurisdiccin gasta en ese bien.
III.5.d - Endeudamiento provincial37
El problema del endeudamiento local
La preocupacin por los dficits de los gobiernos provinciales y por el efecto que podran tener sobre la capacidad del gobierno nacional de ejercer una poltica anticclica
efectiva ha llevado a proponer el establecimiento de estrictos lmites (o la eventual
prohibicin) a la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Si bien
tal preocupacin es legtima y la conducta de algunos gobiernos provinciales en el
pasado amerita tal determinacin- convendra revisar los argumentos que estn detrs
37

Esta seccin se desarrolla en base al Cuaderno de Economa N15 (1996) y Sanguinetti y Porto (1996).

58

CAPTULO III LA TEORA ECONMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

de este tipo de recomendaciones con el fin de discernir con claridad su validez. Como
se argumenta ms abajo, en el caso general esta poltica sera innecesaria y perjudicial
atentando contra la eficiente asignacin de recursos a nivel provincial- si el funcionamiento del federalismo fiscal implica un rgimen de transferencias intergubernamentales con criterios preestablecidos, transparentes y sin posibilidad de ser afectados por
decisiones discrecionales tanto de las provincias como del gobierno central.
El endeudamiento local y los dficits provinciales38
Respecto de las preocupaciones por los dficits de los gobiernos provinciales, la restriccin ms importante para lograr que los gobiernos locales no se endeuden en forma
irresponsable es eliminar la posibilidad de que existan salvatajes (bailout) por parte de
las autoridades nacionales a aquellas jurisdicciones que, por mal manejo financiero,
enfrenten problemas de solvencia.39 Esta condicin de no salvataje implcita en un
buen diseo del mecanismo de transferencias intergubernamentales- se reflejar en los
mercados de deuda provincial, permitiendo a aquellos gobiernos responsables emitir
bonos a un precio razonable y haciendo desaparecer los mercados de deuda para aquellos otros de reconocida insolvencia. En este sentido, el funcionamiento de estos mercados de deuda provincial puede verse facilitado si dichos ttulos, tal como en el caso
de deuda privada, estn sujetos a calificaciones de riesgo hechas por instituciones independientes. En tal caso, la posibilidad de endeudarse por parte de un gobierno provincial estar ligada a la evaluacin sobre la capacidad de repago futura que realice
dicha institucin.
El endeudamiento local y las polticas centrales
En relacin al segundo punto, las polticas de endeudamiento provincial no tendran
por qu interferir con una poltica de endeudamiento (dficit) nacional tendiente a moderar el ciclo econmico. Las provincias y municipios emiten deuda fundamentalmente
para distribuir en el tiempo los costos impositivos que resultan de financiar gastos que
se consideran no recurrentes y que benefician a ms de una generacin de ciudadanos
tal es el caso de la inversin pblica en escuelas, hospitales, caminos, etc.. Es de presumir que las demandas de inversin pblica que enfrentan las distintas provincias no
sean coincidentes, por lo cual no tendran que estar asociadas unas con otras. Esto es,
los picos de inversin-endeudamiento local no tendran por qu darse al mismo tiempo
en todas las provincias. De esta forma, el efecto macroeconmico de dicho endeudamiento local con motivo de financiar inversiones no sera significativo.
En tales circunstancias, el gobierno nacional podra tener una poltica de endeudamiento pblico no slo para financiar su propio gasto de inversin, sino tambin con el fin
de contrarrestar el ciclo econmico. Esta ltima poltica intentara contrarrestar la accin de un shock que sea comn a todo el territorio. El endeudamiento local fruto de
necesidades de inversin responde a shocks locales y tiene un efecto macroeconmico (y microeconmico) localizado que, por lo tanto, no tendra mayor interferencia con
la accin estabilizadora de las autoridades nacionales.
38

Ver cuantificaciones para Argentina en el Anexo III.


La eliminacin de los salvatajes debe ser simtrica. Es decir, ni la Nacin debe otorgar salvatajes a las
provincias, ni las provincias hacer lo propio con la Nacin. El salvataje, que se ha publicitado mirando
slo los salvatajes nacionales es, en el caso argentino, simtrico (Porto, 2002b).
39

59

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Se ha argumentado que el endeudamiento provincial podra generar una externalidad negativa si al endeudarse se produce un aumento en la tasa de inters para toda la
deuda emitida tanto por otros niveles de gobierno como por el sector privado. Esto
ocurre porque el pas no enfrentara una prima de riesgo constante, sino creciente con
el stock de deuda total. Si bien este argumento es atendible, no genera ninguna recomendacin de poltica a favor de restricciones al endeudamiento provincial per se. En
todo caso, la necesidad de que todos los potenciales emisores de deuda internalicen el
costo mencionado puede justificar ciertas restricciones al endeudamiento tales como
impuestos, lmite a la entrada de capitales de corto plazo, etc. Sin embargo, estas restricciones seran globales y se aplicaran an para el caso de la deuda contrada por el
gobierno nacional.
Deuda y eficiencia asignativa
Imponer lmites o prohibiciones para el endeudamiento provincial puede implicar severos costos en trminos de eficiencia econmica. El siguiente anlisis ilustra este aspecto microeconmico del problema.
Supngase que un gobierno local (provincial o municipal) tiene un stock dado de
capital (K0) que utiliza, junto con el insumo variable trabajo (L), para producir un servicio pblico (Q); la funcin de produccin que se supone tiene las propiedades usuales- es
Q = f(L,K0)
La situacin se representa en la Figura 7. Dados los precios de los servicios del
trabajo y del capital (PL/PK), la combinacin de factores de costo mnimo, para el nivel
de produccin Q0, se alcanza en el punto A. Supngase ahora que la provincia no tiene
acceso al endeudamiento y que la demanda de Q es creciente (ya sea porque crece la
poblacin y/o el ingreso, etc.). En esa situacin pueden presentarse dos alternativas.
Una es que la provincia deba expandir la cantidad del bien con K=K0; por ejemplo, si
Q crece de Q0 a Q1, se ubicara en C, con un nivel de costos superiores al que resultara
de la combinacin eficiente de factores en B (la diferencia de costos resultante es la
que surge de la diferencia entre el isocosto que pasa por C versus el que pasa por B).

60

CAPTULO III LA TEORA ECONMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

Figura 7 - Incremento de la demanda de un servicio pblico


Combinacin de factores para su produccin
K

K0

Q1

Q0
0

(P L /P K )

La otra alternativa es que la provincia seleccione la combinacin eficiente de factores (punto B en la Figura 7). Supngase que la funcin de produccin es de rendimientos constantes a escala de modo tal que los costos medios y marginales de largo
plazo son constantes.
Figura 8 - Incremento de la produccin del servicio pblico
con prohibicin de endeudamiento

Cme
Cma
P

Pi

Cme = Cma

D1
D0
Q0

Qi Q1

En la Figura 8, al desplazarse la demanda de Q de D0 a D1, el producto aumenta


de Q0 a Q1. Pero como la provincia no tiene acceso al endeudamiento, debe cargar a los
usuarios el costo financiero total de la inversin (o sea, financiarlo con ahorro corriente). La curva de requerimiento financiero total FF, es la suma de los costos econmicos
(Cme = Cma) ms la cantidad necesaria para pagar toda la inversin. En el mejor de
los casos, de la interseccin de FF y D1 surgir un precio mayor (Pi) al econmicamente eficiente (Cma) y una cantidad menor (Qi). La prohibicin de endeudamiento lleva
entonces a la utilizacin de tcnicas de produccin ineficientes (que implican no minimizar los costos de produccin) y/o a cantidades y precios ineficientes de los bienes
pblicos provinciales y municipales.
61

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Poltica de endeudamiento local


Posibilitar el endeudamiento provincial y municipal para financiar inversiones tiene un
slido fundamento econmico. La conducta del gobierno nacional debera ser la de no
permitir que las provincias se endeuden en forma irresponsable; para ello bastara con
eliminar la posibilidad de salvatajes. La provincia, enfrentada a una restriccin financiera fuerte, tendr incentivos para seleccionar el mix ptimo de financiamiento. Si el
endeudamiento genera una externalidad negativa, las restricciones deberan ser globales y aplicarse tanto al sector pblico de todos los niveles de gobierno- como al sector
privado.
III.5.e - Teora normativa y positiva
Diseo de las transferencias
La correspondencia entre los principios tericos para el diseo del rgimen de transferencias intergubernamentales y el diseo real ha sido analizada empricamente para
distintos pases. Una conclusin importante de estos estudios ha sido la de encontrar un
bajo poder explicativo de las variables econmicas y un poder explicativo mayor de las
variables polticas (distribucin del poder poltico en el Congreso, reglas que rigen el
funcionamiento del Congreso, color poltico del gobierno local comparado con el nacional, etc.). Este hallazgo es importante porque revela que hay diferencias entre los
principios de la economa y las prescripciones constitucionales y legales, por un lado, y
la instrumentacin en la prctica de los regmenes de transferencias, por otro lado.40
Respuesta de los gobiernos locales41
Un segundo punto vinculado con los regmenes de transferencias intergubernamentales es el de cmo reaccionan los gobiernos receptores. En teora, una transferencia no
condicionada debera tener el mismo efecto que un incremento del ingreso (PBI) de
la comunidad (teorema de la equivalencia de Bradford y Oates (1971)). Una transferencia condicionada del mismo monto debera tener un mayor impacto sobre el gasto
pblico local, ya que existira no slo un efecto ingreso sino tambin un efecto sustitucin. El funcionamiento real de las transferencias no permite aceptar ninguna de las
dos hiptesis anteriores. En particular, es preocupante la anomala bautizada como
flypaper effect, que consiste en que los gobiernos gastan ms si reciben una transferencia del nivel superior de gobierno, que si lo que aumenta es el nivel de ingreso de la
comunidad. Esta anomala significa que los representantes de la comunidad no cumplen con los deseos de los ciudadanos, al menos en materia presupuestaria. El flypaper
effect se presenta como una evidencia de comportamientos leviatnicos en el sector
pblico local. Para corregir esos comportamientos se han propuesto medidas que no
son siempre consistentes con el diagnstico.

40
Para la Argentina ver Porto y Sanguinetti (2001). Ver tambin Alperovich (1984), Atlas et.al. (1995),
Bennett y Mayberry (1979), Grossman (1994), Holcombe y Zardkoohi (1981), Inman (1988), Pereyra
(1996), Raimondo (1983), Rozevitch y Weiss (1993) y Sanguinetti (1993).
41
Ver, entre otros, Hines y Thaler (1995), Oates (1991, 1994, 1999), Quigley y Smolensky (1991) y Porto
(2002a).

62

CAPTULO III LA TEORA ECONMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

Las transferencias y la cuestin macroeconmica


El nuevo contexto institucional ha ubicado a los problemas macroeconmicos en un
primer nivel en la decisin de polticas pblicas. Se ha acentuado en muchos autores y
en hacedores de polticas la idea de que la cuestin macroeconmica es una funcin
exclusiva del gobierno central. El rgimen de transferencias intergubernamentales y el
uso de la deuda pblica por los gobiernos locales deberan estar subordinados, segn
esta lnea de razonamiento, a la poltica macroeconmica nacional. Las transferencias
deberan servir a la funcin de impedir el crecimiento a largo plazo del gobierno local
y a evitar su fluctuacin procclica. El argumento suele presentarse otorgando al gobierno nacional la funcin de asegurador ex-ante de los gobiernos locales. Los gobiernos locales dependen de un flujo constante de recursos a lo largo del ciclo, con el que
suavizan el consumo en el tiempo, lo que -asumida la concavidad de la funcin de utilidad (aversin al riesgo)- le incrementara el valor esperado del consumo intertemporal. El gobierno nacional ampliara su rol de asegurador tomando prstamos en el mercado internacional en la fase decreciente del ciclo y cancelando deuda en las fases de
recuperacin y expansin.
Tambin en este caso, si se contrasta el funcionamiento terico del rol del gobierno nacional como asegurador con su comportamiento en la realidad, aparecen claras
discrepancias. En la recesin y expansin, cuando el gobierno nacional debe ahorrar o
cancelar deudas contradas en la depresin, en realidad gasta todos los incrementos de
recaudacin y probablemente se siga endeudando para incrementar su propio gasto.
Planificador central versus regla fija
Como por un lado, la respuesta de los gobiernos locales a las transferencias intergubernamentales se aparta de lo esperado segn la teora normativa, encontrndose conductas leviatnicas; y, por otro lado, debido a cuestiones macroeconmicas sera necesario
controlar centralmente la poltica fiscal, se ha sugerido la necesidad de otorgar ms
facultades al planificador central. Esas facultades se refieren a la poltica fiscal en general y a los regmenes de transferencias intergubernamentales en particular. Frente a
esta situacin, la primera reflexin que surge es que nada garantiza que el planificador
central no se comporte tambin en forma leviatnica. Para controlar su conducta se
propone recurrir a Leyes de solvencia fiscal o convertibilidad fiscal que pongan lmites
al nivel de alguna(s) variable(s) clave(s), por ejemplo, el dficit fiscal.
Frente a los comportamientos leviatnicos de los gobiernos locales (la evidencia
ms importante es el flypaper effect) y del gobierno central (las evidencias ms importantes surgen, por un lado, de la diferencia entre el diseo de las transferencias siguiendo los criterios de la teora normativa del federalismo fiscal y el diseo real; por otro
lado, de la diferencia entre su rol terico de asegurador de fluctuaciones cclicas y su
comportamiento real en el ciclo) no parece haber una mejor solucin para el rgimen
de transferencias que reglas "estables, transparentes, no arbitrarias, universales y no
negociables. Deben evitar incentivos desestabilizadores y no deben infringir el principio de responsabilidad" (Spahn, 1997). Dado un rgimen de transferencias con esas
caractersticas, los gobiernos locales deberan tener la ms amplia libertad para decidir
sus polticas y dar cuenta de ellas a sus ciudadanos-votantes.
63

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

III.6 - Interdependencias42
Una cuestin que resulta clara de la Figura 5 es que los problemas de la estructura vertical del sector pblico no pueden abordarse separadamente. Una modificacin impacta de
un modo u otro sobre todo el funcionamiento del sistema. Medidas aisladas terminan
provocando efectos no deseados que requerirn luego otras soluciones (estas otras soluciones pueden ser la reversin de la medida, su no cumplimiento, etc.). Por ejemplo, si el
gobierno nacional transfiere un gasto a las provincias, entonces o bien les incrementa las
transferencias intergubernamentales o les transfiere poderes tributarios. Puede argumentarse que los costos por la provisin a cargo de las provincias sern menores, en cuyo
caso habr una reduccin del gasto asociada con la descentralizacin. Si estos tres mecanismos no operan u operan imperfectamente, las vas de ajuste posibles son la baja calidad del servicio o que el servicio directamente no se preste. Un fenmeno similar ocurre
cuando por razones de eficiencia econmica (entre otros), se limita el poder tributario de
los gobiernos locales. En este caso se compensa con mayores transferencias intergubernamentales, o con crecimiento de la recaudacin local (combatiendo evasin tributaria,
etc.) o se disminuye el gasto local (que puede ser por mejora en la eficiencia, pero tambin por disminucin de la cantidad y/o calidad de los servicios). Se debe tener en cuenta
que la dimensin temporal es relevante. Por ejemplo, la transferencia de un gasto de la
Nacin a la provincia tiene un impacto presupuestario inmediato; las posibles reducciones de costos debidas a la transferencia slo se producirn en plazos medianos o largos.
Similarmente, la limitacin del poder tributario de los gobiernos locales tiene un impacto
inmediato en la recaudacin que slo podr compensarse en el mediano y largo plazo con
menor evasin.
Otra cuestin importante que surge de la Figura 5 es que, en la medida en que parte de las inversiones del sector pblico las realicen los gobiernos locales, es deseable
que las financien con deuda pblica. El intento de financiarlas con ahorro corriente
originar, por un lado, un nivel de inversin menor que el eficiente y, por otro lado,
inequidad intergeneracional
(ya que, por ejemplo, una esFigura 9 - Externalidades fiscales
interjurisdiccionales en la imposicin
cuela ser pagada por los contribuyentes de hoy, pero ser
P
utilizada por muchos aos).
Un problema similar se
presenta cuando un nivel de
E
gobierno, por ejemplo el goK
D
C'+tp+tno
bierno nacional, decide unilaH
L
F
C'+tp
C
teralmente incrementar la alI
G
M
B
C'
cuota de un impuesto cuya
base imponible es compartida
con los otros niveles. Supnq
0
A'
A
gase para simplificar que se
trata de la imposicin sobre
un bien y que existen un precio sin impuestos constante (igual al costo marginal), un
N

42

Ver Dahlby (1996) y Porto (2002a).

64

C'+tp+tn1

CAPTULO III LA TEORA ECONMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

impuesto provincial con alcuota tp y un impuesto nacional con una alcuota fijada inicialmente en tno (Figura 9). La cantidad vendida es OA, el precio con impuestos es OD,
la recaudacin provincial es BCFG y la recaudacin nacional es CDEF. Si la Nacin
aumenta la alcuota a tn1 su recaudacin pasa a CNJL. La recaudacin provincial disminuye a BCLM. La recaudacin total aumenta si la elasticidad-precio de la demanda
es menor que la unidad. En todos los casos la recaudacin provincial disminuye y nuevamente debern operar algunos de los mecanismos de ajuste antes mencionados.43

III.7 - Expandiendo el nivel de anlisis


Llegado a este punto parece til y necesario expandir el nivel de anlisis. Desarrollos
recientes (Inman y Rubinfeld, 1997a) sostienen que el federalismo debe juzgarse
considerando no slo la dimensin de la eficiencia, sino tambin la de la participacin poltica y la de la proteccin de la libertad. La pregunta que surge es qu instituciones del federalismo ayudan al logro de estos tres objetivos. La respuesta es que
hay tres tipos de federalismo que difieren, fundamentalmente, en la participacin de
los gobiernos locales en el gobierno central. El denominado federalismo econmico
es un modelo centralista en el que un planificador central toma con exclusividad la
decisin sobre las funciones centralizadas. Entre stas se encuentran las transferencias intergubernamentales. La confianza en el planificador se ha debilitado desde el
punto de vista econmico, debido a los comportamientos leviatnicos ms arriba
mencionados. Adems, es un modelo que desalienta la participacin poltica y desplaza las virtudes cvicas (Frey, 1997). Tambin se considera que un planificador
central fuerte constituye un peligro para los derechos de propiedad de las personas.44
En el otro extremo, el modelo totalmente descentralizado, al requerir unanimidad de los gobiernos locales, elimina la posibilidad de algunas polticas (redistributivas) y genera fallas o fracasos de coordinacin en otras (por ejemplo, macroeconmicas). El federalismo democrtico, en el que las decisiones del gobierno central se
toman por mayora de los representantes de los gobiernos locales, se visualiza como
el sistema (tambin imperfecto) ms compatible con las tres dimensiones del federalismo.45
El federalismo argentino se ha ido apartando del federalismo democrtico y han
quedado pobremente definidas las funciones de cada nivel con un gobierno central que
interfiere en las polticas locales, gobiernos locales que interfieren en las polticas nacionales y pobre coordinacin interjurisdiccional. La idea prevaleciente en la mayora de las
propuestas de reordenamiento institucional del federalismo argentino postula, de una u
43

Adems de la variacin de la recaudacin es interesante observar que el crecimiento de la alcuota provoca una prdida de eficiencia (carga excedente) que es mayor que el tringulo de Harberger. Ahora la
prdida es el trapezoide MJEG.
44
Una variante cercana es el Federalismo Coercitivo de la Argentina. Ver Captulo IX.
45
En teora el grado de descentralizacin resulta de la igualacin de los beneficios y costos marginales. El
beneficio total es creciente con la descentralizacin ya que a mayor descentralizacin mejor representacin
de las preferencias. El beneficio ser tanto mayor cuanto mayor la diversidad de preferencias. El beneficio
total aumenta (la funcin se desplaza) por la mayor participacin poltica y proteccin de las libertades que
posibilita la descentralizacin. Por otro lado los costos totales aumentan al aumentar la descentralizacin
ya que se supone que provoca un tamao mayor del presupuesto. Obsrvese que al agregar las dimensiones participacin poltica y proteccin de la libertad, el grado ptimo de descentralizacin aumenta.

65

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

otra forma, el modelo de federalismo econmico con el Organismo Fiscal Federal


establecido por la Constitucin Nacional de 1994- ejerciendo el rol de planificador central.

66

CAPTULO IV FUNDAMENTOS TERICOS PARA LA CENTRALIZACIN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

IV - Fundamentos tericos para la centralizacin tributaria y las transferencias intergubernamentales


46

Alberto Porto

as transferencias intergubernamentales juegan un papel central en la organizacin


federal de gobierno. Varios argumentos tericos justifican su existencia, tanto por
razones de eficiencia econmica como de equidad distributiva. El objetivo de este captulo es presentar una revisin de esos argumentos.

IV.1 - Subaditividad de la funcin de costos de recaudacin


La subaditividad significa que un solo organismo recaudador es la forma de mnimo
costo de obtener un nivel dado de recaudacin. Esta puede surgir, entre otras razones,
por la existencia de costos fijos, de rendimientos crecientes para los factores variables y/o de economas de diversificacin (economies of scope). Adems de los menores costos para el gobierno, tambin existirn economas para los contribuyentes, los
cuales deberan presentar declaraciones de impuestos y efectuar pagos a un solo organismo.
La subaditividad brinda un primer argumento para centralizar la recaudacin y
coparticipar el producido. En este caso, las transferencias a los niveles inferiores de
gobierno deberan ser de libre disponibilidad (no condicionadas) y efectuarse en base
al criterio devolutivo (cada jurisdiccin recibe lo recaudado en la misma).

IV.2 - Minimizacin de la carga excedente de la recaudacin


Suponiendo una regin en la que se gravan n bienes (i = 1, n), que se producen con
costos marginales constantes (ci) y estn sujetos a impuestos especficos (ti) de modo
de obtener un nivel objetivo de recaudacin (Ro), la regla de Ramsey que surge implicar tasas impositivas tales que el costo marginal social de los fondos pblicos sea el
mismo para todos los bienes. Esto es 47

=
1 i i

i = 1,... n

46

Se agradecen los comentarios de Diego Fernndez Felices y Horacio L. P. Piffano.


Se supone, a fines de simplificar el anlisis, la inexistencia de efectos ingreso y de efectos precio cruzados. Las expresiones resultantes de levantar estos supuestos, si bien ms complejas, implican similares
interpretaciones en cuanto a la igualacin de costos marginales sociales de fondos pblicos en todos los
mrgenes.
47

67

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

donde es el costo marginal de la recaudacin en trminos de utilidad social,


es la utilidad marginal privada del ingreso, i es la alcuota como porcentaje del precio
final del bien y i es la elasticidad-precio de la demanda.
Si se considera una regin o pas con M jurisdicciones (m = 1, M) y el sistema tributario est descentralizado, la regla anterior se cumplir dentro de cada regin, o sea

m
1
=
1 imim

i = 1,... n

m = 1, M

con igual en todas las regiones. Si el sistema tributario fuera centralizado, la


condicin para minimizar la carga excedente de los impuestos sera

1
1
1

=
=
=
1 i1 i1 1 i 2 i 2 1 iM iM

i = 1,... n

La Figura 10 representa la situacin anterior para el caso especial de M=2.


Figura 10 - Minimizacin de la carga excedente de la recaudacin
Sistema tributario centralizado y descentralizado
/
1

1 /
/
2 /

R0

La minimizacin de la carga excedente a nivel de todo el pas requiere recaudar


OB en la regin 2 y OA en la regin 1 y que R0B = AR0 se transfiera como suma fija
de 2 a 1. Con un sistema descentralizado cada regin recauda R0 con un costo marginal
social igual a 1/ en 1 y 2/ en 2 suponiendo que es la misma en las dos regiones
(Gordon, 1983; Dahlby y Wilson, 1994; Porto, 2002a).48

48

Porto (2002a) analiza la extensin del modelo correspondiente al caso en que los ingresos de las personas difieren entre regiones, pero son iguales dentro de cada regin. En este caso las consideraciones distributivas harn que, an bajo igualdad de elasticidad-precio de demanda entre regiones, resulte ptimo diferenciar las alcuotas impositivas.

68

CAPTULO IV FUNDAMENTOS TERICOS PARA LA CENTRALIZACIN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

IV.3 - Competencia tributaria entre jurisdicciones locales


La competencia tributaria interjurisdiccional puede originar una ineficiente provisin
de bienes pblicos locales (Break, 1967). La competencia llevara a cada jurisdiccin a
disminuir sus impuestos para atraer capital a su jurisdiccin, al reconocer que sus niveles de ingresos y gastos influyen en las decisiones de localizacin de las firmas. Si todas las jurisdicciones reaccionaran en la misma forma, el resultado final sera un equilibrio con una canasta no ptima de bienes privados y bienes pblicos locales y una
estructura no ptima de bienes locales. Este resultado surge por el hecho de que al reducirse la recaudacin como consecuencia del mecanismo competitivo, disminuira el
gasto pblico local. Esto ocurrir en servicios distintos a los provistos a las empresas,
ya que de otra forma el menor impuesto implicara menor beneficio para la firma, anulndose el efecto de incentivo buscado. Segn esta visin, la recaudacin debera centralizarse en cabeza del gobierno nacional y las transferencias deberan ser no condicionadas (libre disponibilidad) y efectuarse en base al criterio devolutivo.
Un argumento que conduce a la conclusin opuesta fue expuesto por Brennan y
Buchanan (1977, 1978). En la visin de comportamientos leviatnicos en el sector pblico, la descentralizacin y la competencia tributaria interjurisdiccional constituyen una
restriccin para el tamao del gobierno y, por consiguiente, debera ser alentada. La idea
es que, si en lugar de existir una sola jurisdiccin hay 2 (m = 1, 2) y si la base imponible
(BI) en 1 depende de las alcuotas (t) en 1 y 2 (y similarmente para 2), ser
BI1 = BI1 (t1, t2)
Con BI1/t1 < 0 y BI1/t2 > 0. La competencia tributaria y la movilidad de factores pondrn frenos a las polticas de alcuotas en 1 y 2, y dicho freno se considera deseable para controlar el tamao del sector pblico. Consistente con el objetivo de disminuir el tamao del sector pblico, en esta visin no existe rol para las transferencias
intergubernamentales.

IV.4 - Externalidades interjurisdiccionales


Supngase dos comunidades, 1 y 2. Sea Gm (m = 1, 2) un bien pblico local en la comunidad m, cuyo precio es Pgm. Sean ym el ingreso que se gasta en bienes privados, Ym
el ingreso antes de impuestos y Lm la poblacin (no mvil) en m. As
ym = Ym hm
Tm = Pgm.Gm
hm = Pgm.Gm / Lm
donde hm es el impuesto pagado al gobierno local y Tm es el presupuesto del gobierno local. Se supone a su vez que la regla tributaria consiste en iguales impuestos
per cpita dentro de la comunidad m.
La canasta de bienes en cada jurisdiccin, con decisiones descentralizadas, surge
de maximizar
Um = Um (ym, Gm)
69

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

sujeta a
ym = Ym (Pgm.Gm)/Lm
resultando de las condiciones de primer orden del problema
L1.(Ug1/Uy1) = Pg1
L2.(Ug2/Uy2) = Pg2
donde Ugm y Uym son utilidades marginales de ambos bienes en la comunidad m.
Cada jurisdiccin provee la cantidad Gm para la que se iguala la sumatoria de las
tasas marginales de sustitucin con el precio del bien pblico local.
En presencia de externalidades interjurisdiccionales, puede darse el caso en el que
G1 brinde beneficios no slo a los habitantes de la jurisdiccin 1, sino tambin a los de
la jurisdiccin 2. Las dos jurisdicciones, con decisiones descentralizadas, proveern los
niveles que resultan de la solucin del problema anterior. Es decir, en 1 se computar
el beneficio de G1 para sus habitantes, pero no el que resulta para los individuos que
viven en 2. En cambio, en el caso de una decisin social se maximiza
W = U1(y1,G1) + U2(y2,G2,G1)
Las condiciones de primer orden son

W/G1 = Ug1 + Uy1 (-Pg1/L1) + U2/G1 = 0


W/G2 = Ug2 + Uy2 (-Pg2/L2) = 0
que pueden rescribirse como
Ug1/Uy1 + Boj = Pg1/L1
Ug2/Uy2 = Pg2/L2
donde Boj es el beneficio en otras jurisdicciones.
Es necesario un subsidio de Boj por unidad del bien pblico que genera la externalidad para llegar a la solucin eficiente. Ese subsidio debe ser condicionado. Un limitante de importancia para este tipo de transferencia es la informacin necesaria sobre
qu bienes generan externalidades y cul es la magnitud cuantitativa de esas externalidades.

IV.5 - Correccin de fracasos por toma de decisiones colectivas


Supngase que la funcin de bienestar social es
W = wj.Uj(cj, G)

j=1, 2,..., L (individuos)

donde G es el bien pblico local, c es el bien privado y wj = W/Uj es el valor


marginal social de la utilidad de j.

70

CAPTULO IV FUNDAMENTOS TERICOS PARA LA CENTRALIZACIN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

El presupuesto del gobierno local se financia con un impuesto que grava con alcuota proporcional (t) la base imponible de cada individuo (Vj). La base imponible total
es Vj = V. La ecuacin del presupuesto equilibrado es Pg.G = t.V. Las personas gastan el ingreso exgeno (Yj) en el bien privado (cj, cuyo precio se supone igual a la unidad) y en el pago de impuestos al gobierno local
Yj = cj + t.Vj = cj + Pg.G.(Vj/V)
La condicin de primer orden para un mximo es
dW/dG = [ wj.dUj/dcj (- Pg). (Vj/V) + wj.dUj/dG ] = 0
siendo j = wj.(dUj/dcj) el valor marginal social del consumo del bien privado del
individuo j, la condicin de primer orden se puede expresar
Pg.j.(Vj/V) = j TMSj
Si las ponderaciones individuales j son todas iguales, se obtiene la condicin
samuelsoniana
[1]

Pg = TMSj

Supngase ahora que el individuo que decide es el individuo d (que puede ser el
votante mediano u otro que logre imponer sus preferencias). La cantidad provista surge
de
[2]

TMSd = Pg.(Vd/V)

Para la eficiencia se requiere el cumplimiento de [1], mientras que la regla de decisin colectiva lleva a [2]. Slo por casualidad la cantidad que surge de [2] ser igual
a la que resulta de [1]. Dicha igualdad se verifica cuando
[3]

TMSj = TMSd(V/Vd)

Si la igualdad [3] no se verifica, se puede utilizar una transferencia condicionada


positiva o negativa- de u pesos por unidad que altere el precio del bien para el votante
d, de modo de lograr
[4]

TMSd = (Pg u) (Vd/V)

con

u = Pg - TMSj

La expresin [4] provee otra justificacin para las transferencias intergubernamentales condicionadas (Downes y Pogue, 1994). Las transferencias pueden ser utilizadas para inducir al individuo que decide votante mediano u otro- a aumentar o disminuir G, va la modificacin de su precio. De esa forma, el nivel del gasto pblico
local ser el requerido para la eficiencia asignativa en la comunidad (expresin [1]).
Este es un argumento de eficiencia que permite corregir el fracaso del proceso de toma
de decisiones en proveer el nivel que resulta de [1]. Los fracasos pueden ser el resultado de las preferencias del votante mediano, de minoras bien organizadas que determinan las decisiones a nivel local, o de mayoras que no contemplan las necesidades de
71

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

las minoras. El requerimiento informativo de [4] es un obstculo para instrumentar


este tipo de transferencias.

IV.6 - Diferentes elasticidades-ingreso de los gastos e impuestos asignados a


cada nivel de gobierno
Este es el argumento de Heller y Pechman (1967) como justificacin del Rgimen de
Coparticipacin (revenue sharing) en los Estados Unidos.
Supngase que inicialmente el sector pblico global y cada nivel de gobierno estn en equilibrio financiero. Se suponen dos niveles de gobierno. El central o federal
recauda impuestos RF que son elsticos con respecto a variaciones en el ingreso Y y
realiza un gasto GF que permanece fijo en el tiempo, es decir
RF(Y) = GF
con

dRF (Y )
dGF
>0 y
=0
dY
dY

Los gobiernos locales realizan gastos iguales a GL(Y), que varan positivamente
con el ingreso y cuentan con una recaudacin que permanece fija en el tiempo (RL); es
decir
GL(Y) RL = 0
con

dGL(Y )
dRL
>0 y
=0
dY
dY

La funcin de la coparticipacin es conectar el rpido crecimiento de los recursos


del gobierno central con el rpido crecimiento del gasto de los gobiernos locales. Siendo inicialmente
RF(Y) + RL GF GL(Y) = 0
Derivando con respecto al tiempo t y suponiendo que se mantiene el equilibrio para el sector pblico global

dRF (Y ) dY dGL(Y ) dY
=
=0
dY
dt
dY
dt
El nivel de gobierno central, cuyos recursos crecen con el tiempo a una tasa mayor que sus gastos, debe realizar transferencias a los gobiernos locales, cuyos gastos
crecen con el ingreso ms que sus recursos.

IV.7 - Niveles mnimos (ingreso mnimo y/o cantidad mnima de algn bien)
Supngase que la funcin de utilidad de los consumidores (j = 1,2,.....L) es del tipo
Stone-Geary: 49
49

Ver Dieguez y Porto (1972).

72

CAPTULO IV FUNDAMENTOS TERICOS PARA LA CENTRALIZACIN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS


n

U j = i ln (qi i )
i =1

que se define para valores de qi > (i + 1). En este tipo de funcin, el parmetro i
indica lo que podra considerarse el consumo vital o mnimo del bien i (i=1,...n).
La restriccin presupuestaria individual es

y j = pi qi
i

Resolviendo el problema del individuo resultan las demandas walrasianas. La expresin para la demanda del individuo j por el bien i es

qi = i +
i

y j pi i
i

pi

Esta expresin puede utilizarse para analizar dos tipos de transferencias intergubernamentales. La primera (seccin IV.7.a) es la que surge de las polticas de combate
a la pobreza, cuyo objetivo es brindar un ingreso mnimo a cada persona que le permita, al menos, alcanzar la lnea de pobreza. La segunda (seccin IV.7.b) es la que surge de brindar un nivel mnimo de ciertos bienes primarios. A continuacin se analizan
en detalle estos casos.
IV.7.a - Transferencias para lograr un ingreso mnimo para todas las personas (poltica de combate a la pobreza)
Para un consumidor j y para algunos de los qi que son bienes privados (ci), i es la cantidad que no alcanza a producir ninguna utilidad y que, por consiguiente, se demanda
independientemente de los precios; pi i es el ingreso que se gasta en lo que puede
considerarse consumo vital, sin producir utilidad a la unidad de consumo. El ingreso
que la persona j puede destinar a comprar los bienes que le brindan utilidad es por lo
tanto yj - pi i . En alguna medida, pi i puede interpretarse para una cierta canasta
de bienes- como el ingreso correspondiente a la lnea de pobreza. Si las yj difieren
entre las personas, sern necesarias transferencias personales (para garantizar el ingreso mnimo) que, en general, implicarn transferencias regionales. Las transferencias
puede realizarlas directamente el gobierno central a las personas o pueden ser del gobierno central a los gobiernos locales que, por ventajas informativas, las transfieran a
las personas de su jurisdiccin. En los dos casos, las transferencias son en dinero y en
funcin a la cantidad de personas pobres en cada localidad.
IV.7.b - Niveles mnimos de ciertos bienes privados
Considrese ahora que la funcin de utilidad anterior corresponde a un gobierno local y
que algunos de los qi son bienes pblicos locales (Gi). El gobierno central puede definir, para algunos Gi, un valor mnimo i que debe ser garantizado a todos los habitantes, independientemente de su lugar de residencia e ingreso (administracin general,
nivel mnimo de educacin y salud bsica, etc.). En este caso, Gi es de hecho un bien
73

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

pblico nacional cuyo fundamento puede ser tanto la eficiencia (nivel mnimo) como la
equidad (distribucin equitativa de bienes ticamente primarios).
Oates (1977b) expresa que el argumento de niveles mnimos no tiene un fundamento econmico claro. Puede basarse tanto en razones de eficiencia como de equidad.
Desde el punto de vista de la eficiencia, el mnimo i puede justificarse por externalidades (es decir, que a cada individuo le interese que toda la poblacin tenga un nivel
mnimo de educacin y salud) y como valor de opcin (tener disponibilidad de servicios en el caso de ir a residir en el futuro a otra localidad, o necesitar recurrir a servicios bsicos en otra localidad viaje, accidentes en rutas, etc.). Desde el punto de vista
de la equidad, el argumento se basa en que no se debera privar a un individuo de ciertos niveles mnimos de los bienes ticamente primarios, tales como educacin y salud bsica (Feldstein, 1975; Inman, 1988).
El argumento de niveles mnimos eficiencia y/o equidad- genera tensiones en el
sistema federal, ya que implica definir centralmente los estndares mnimos y disear
el mecanismo de transferencias de modo de lograr el objetivo, lo cual implica limitar el
poder de decisin de los gobiernos locales.

IV.8 - Redistribucin del ingreso


Esta seccin se ocupa de las transferencias intergubernamentales como instrumento de
la poltica de redistribucin personal del ingreso. En primer lugar (seccin IV.8.a) se
estudia la distribucin del ingreso como bien pblico local en una jurisdiccin. El anlisis se extiende (seccin IV.8.b) considerando varias jurisdicciones locales y un gobierno central que disea las transferencias interjurisdiccionales para mejorar la distribucin del ingreso (seccin IV.8.c). En la seccin IV.8.d se demuestra que si el gobierno nacional centraliza la poltica redistributiva y puede instrumentarla en forma ptima, los gobiernos locales no deberan ocuparse de la redistribucin.
IV.8.a - La distribucin del ingreso como bien pblico local. Una jurisdiccin50
Se supone que la funcin de utilidad indirecta de las personas igual para todas- viene
dada por

V j* = y j

j = 1, 2

donde V j* es la utilidad de la persona j e yj es el ingreso personal disponible, incorporando el efecto de la poltica fiscal de los niveles de gobierno local y central.
Existen dos grupos de personas, pobres (j = 1) y ricos (j = 2). Los ingresos antes de la
poltica fiscal son Y2 > Y1; esos ingresos son iguales para todos dentro de cada grupo.
La funcin de bienestar del gobierno local es 51
[5]
50
51

1
1

W = z ( y1 ) + A(1 z ) ( y 2 )

El modelo esta basado en Oakland (1983).


Para ms detalles, ver Porto (1989) y la bibliografa all citada.

74

CAPTULO IV FUNDAMENTOS TERICOS PARA LA CENTRALIZACIN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

donde z es la cantidad relativa de pobres en la jurisdiccin (L1/L), L1 es el nmero de pobres y L la poblacin total. es un parmetro social que representa el juicio de valor sobre la desigualdad (si = 1, la distribucin del ingreso es indiferente;
si = - , slo importa el bienestar de los pobres). La constante A (A > 1) representa
una restriccin a la posibilidad de redistribuir ingresos a nivel local. Si A = 1, el mximo
de W, para un nivel dado del ingreso total de la comunidad, llevara a redistribuir ingresos hasta lograr la completa igualdad. La comunidad local elimina esa posibilidad ponderando ms la utilidad de los ricos, comparada con la de los pobres. De otro modo
se alentaran migraciones tanto de pobres como de ricos, el no pago de impuestos y/o
se generaran incentivos contrarios al esfuerzo. La restriccin es tanto mayor cuanto
mayor el valor de A.
A partir de [5] se obtiene la pendiente de la funcin de bienestar social 52
[6]

dy
1 z y 2
TMS = 1 = A

dy 2
z y1

El ingreso promedio de la comunidad viene dado por 53


[7]

y = zy1 + (1 z)y2

de donde resulta que la pendiente de la restriccin de presupuesto de la comunidad es 54


[8]

-dy1/dy2 = (1 z ) / z

Se supone que el gobierno local recauda un impuesto sobre el ingreso con alcuota
proporcional tL y realiza un gasto per cpita igual a gL que se supone beneficia a todos
por igual. La restriccin presupuestaria del gobierno local es
[9]

tL.Ypro = gL

donde Ypro es el ingreso promedio de la comunidad. El ingreso que brinda utilidad


a la persona j (yj) es igual al ingreso antes de la poltica fiscal (Yj), ms el gasto pblico
local (gL) y el aporte federal per cpita (gF), menos los impuestos locales (tLYj) y federales (tFYj). Se supone que la base imponible de ambos impuestos es Yj, o sea
[10]

yj = Yj + gL + gF (tL + tF )Yj

Inicialmente se supone que los impuestos y gastos federales son iguales a cero. El
gobierno local maximiza [5] sujeto a [9]. Para un mximo se requiere la igualdad de la

52
La expresin [6] es la tasa marginal de sustitucin (TMS) entre los ingresos de ricos y pobres. Derivando [6] con respecto a A, z, y2/y1 y resulta que la TMS ser tanto mayor (habr menor redistribucin, ceteris paribus) cuanto mayores sean A y y cuanto menores sean z e y2/y1.
53
El ingreso promedio puede definirse como el promedio ponderado (por el nmero de pobres y de ricos)
de los ingresos de pobres y ricos, antes o despus de la poltica fiscal. De esa forma se supone que la poltica fiscal no tiene costos en trminos de eficiencia.
54
La expresin [8] refleja el precio de la redistribucin: si se cobra un peso de impuestos a los ricos, el
incremento en el ingreso de los pobres depende de la proporcin de ricos (1 z) y pobres (z).

75

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

pendiente de la funcin de bienestar social con la pendiente de la recta de presupuesto


de la comunidad (expresiones [6] y [8], respectivamente).

(1 z ) y 2

A
z
y1

[11]

(1 z )
z

En la Figura 11 el punto inicial (Y1, Y2) es S y el ptimo es M. La poltica redistributiva del gobierno local mejora la distribucin personal del ingreso. Reordenando [11]
se obtiene
1

1 1
k =
A

y 2 = k y1

[12]

que indica el sendero de mximo bienestar, para niveles alternativos de ingreso


promedio de la comunidad local. Es interesante observar que k (relacin entre los ingresos de pobres y ricos post-poltica fiscal) es independiente de z; slo depende de A y
de .
La poltica redistributiva de un gobierno local mejora la distribucin personal del
ingreso (se cumple la condicin de PigouDalton; puntos M y S de la Figura 11).55
Figura 11 La redistribucin del ingreso como bien pblico local
Una jurisdiccin
Y1
45

Y2=k.Y1

M
Y1

S
Y2

Y2

IV.8.b - La redistribucin personal como bien pblico local. Varias jurisdicciones.


El tamao del presupuesto de redistribucin en cada jurisdiccin
Supngase ahora que existen tres comunidades locales (A, B y C) en las que los ingresos de los pobres y ricos son iguales en la situacin inicial (por ejemplo, Y1 e Y2 en la
55

La condicin PigouDalton establece que el valor del ndice de desigualdad debe reducirse si se transfieren ingresos de una unidad de ingreso ms alto a otra de ingreso ms bajo, mantenindose constante el
ingreso global. Ver, por ejemplo, Atkinson (1970).

76

CAPTULO IV FUNDAMENTOS TERICOS PARA LA CENTRALIZACIN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

Figura 12). La proporcin de pobres difiere en las tres comunidades; se supone zA < zB
< zC y que zB= z, es el promedio nacional. yjm (j= 1,2; m = A, B, C) es el ingreso despus de la poltica fiscal. La actuacin de los gobiernos locales lleva a las comunidades
a los puntos P, M y N, por el proceso descripto anteriormente. La redistribucin por
pobre es mayor cuanto mayor es el ingreso promedio de la comunidad; es decir, cuanto
menor es la proporcin de pobres, ya que los ingresos preaccin fiscal se suponen
iguales en las tres comunidades.56
El presupuesto de redistribucin es tanto mayor cuanto mayor es la cantidad de
pobres en la comunidad. En este modelo, la accin de los gobiernos locales implica
distintos tratamientos fiscales de pobres y ricos en las distintas comunidades. Esta es
una versin del argumento de Buchanan (1950) de equidad horizontal para justificar las
transferencias intergubernamentales: si se aplica la misma presin tributaria sobre los
ricos, los pobres estarn mejor en A, luego en B y finalmente en C. El mismo ordenamiento se verifica para los ricos. Si no hay movilidad, se violara el principio de igual
trato a los iguales, ya que los ricos y pobres de las distintas jurisdicciones estn inicialmente en la misma situacin (iguales ingresos), pero terminan en situaciones diferentes (diferentes ingresos disponibles en cada jurisdiccin) luego de la poltica fiscal.
En un contexto de movilidad habr incentivos de los ricos y pobres de B y de C a moverse hacia A.57 El resultado sera que todos terminaran en la situacin de la comunidad promedio (B).
En conclusin, con varias comunidades locales que difieren slo en la proporcin
de pobres y ricos, a partir de la situacin inicial (punto S), en cada localidad, la accin
del gobierno local disminuye la desigualdad. Es decir, los ndices de desigualdad son
menores en N (para la localidad A), en M (para B) y en P (para C), comparados con la
situacin inicial S (Figura 12). En cada comunidad, con el mismo ingreso promedio, la
diferencia de ingresos entre ricos y pobres disminuye, mantenindose constante la cantidad de personas en cada grupo (condicin PigouDalton) dentro de cada localidad.58
Los pobres y ricos son tratados en forma diferente, segn la regin de residencia. Asimismo, la transferencia para cada pobre ser mayor cuanto mayor sea el ingreso promedio de la comunidad. El presupuesto de redistribucin ser mayor cuanto mayor sea
la proporcin de pobres.

56
Inicialmente y1A = y1B = y1C. En los puntos de maximizacin del bienestar y1A > y1B > y1C. Por consiguiente la transferencia neta por pobre es mayor en la comunidad con menor proporcin de pobres (comunidad A en este caso).
57
Los incentivos resultan de los distintos residuos fiscales diferencia entre el beneficio del gasto pblico
y los pagos tributarios en las distintas regiones. En Flatters, Henderson y Mieszkowski (1974) la diferencia de residuos fiscales entre regiones surge del diferente tamao de la poblacin, que hace que el bien
pblico local sea ms barato en la regin ms poblada.
58
En este caso no se altera el ingreso global de cada localidad; es decir, tomando las modificaciones de
ingreso de a dos, siempre se transfiere de ingresos ms altos a ms bajos. Como el ingreso global del pas
no se altera, la desigualdad en la distribucin personal, a nivel nacional, es menor cuando los consumidores estn en P, M y N comparados con la situacin en la que todos estn en S. La condicin PigouDalton
se cumple para los ndices ms usuales (tales como los de Gini y de Atkinson).

77

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 12 - Polticas redistributivas centralizadas y descentralizadas


Varias jurisdicciones
Y1
A

45

Y2=k.Y1
B
N
C

Y1
Y2

C Y2

IV.8.c - Transferencias intergubernamentales para corregir la inequidad horizontal


y mejorar la distribucin del ingreso
El efecto de las transferencias intergubernamentales puede analizarse suponiendo en
forma adhoc que el gobierno nacional cobra un impuesto sobre el ingreso con alcuota
proporcional (tF) y distribuye la recaudacin en forma de un aporte federal per cpita,
no condicionado, uniforme territorialmente, igual a gF. La transferencia per cpita (R) positiva o negativa para las regiones es
[13]

Rm = g F t F Ym

con m = A, B, C. Se supone que el gobierno provincial distribuye gF sin costos a


cada habitante en su jurisdiccin. El aporte provincial a cada habitante es igual a gF
(recibido del gobierno federal) ms gL (decidido por el gobierno local).
La restriccin financiera del gobierno nacional es
[14]

t F [(Y A + YB + YC ) / 3] g F = 0

Por consiguiente

t F Y prn = g F
donde Yprn es el ingreso per cpita promedio nacional.
Reemplazando [14] en [13] resulta
[15]

t F (Y prn Ym ) = Rm

La poltica fiscal nacional redistribuye ingresos, disminuyendo las desigualdades


regionales. Recibe una transferencia positiva (negativa) la regin con ingreso per cpita
promedio inferior (superior) al promedio nacional. En este caso, la transferencia es ne78

CAPTULO IV FUNDAMENTOS TERICOS PARA LA CENTRALIZACIN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

gativa para A, positiva para C y cero para B. La situacin se representa en la Figura 12.
BB es la restriccin presupuestaria de la comunidad B, que tiene ingreso per cpita
igual al promedio nacional; AA y CC son las restricciones correspondientes a las comunidades locales ms rica (A) y ms pobre (C). En la comunidad B la situacin de
ptimo se cumple en M, ya que no recibe transferencia alguna. En cambio, tanto la
comunidad A como la C se movern hacia el punto M (ver expresin [12]).59 Los pobres y ricos de la jurisdiccin C mejoran, mientras que los pobres y ricos de la comunidad A empeoran. Los ordenamientos de las regiones y de los ricos y pobres de las regiones se mantienen hasta el punto M. Salvo en el caso en que todas las jurisdicciones
terminen en M subsistirn, aunque atenuados, los problemas de diferentes residuos fiscales regionales para provincias que estn en la misma situacin. La distribucin personal del ingreso, a nivel de todo el pas, mejora. La redistribucin federal es funcin
de la alcuota tF que determina el nivel del aporte federal per cpita. La mayor equidad horizontal entre comunidades y vertical entre personas se logra al costo de la
separacin de las decisiones de recaudar y gastar a nivel local. Esta separacin no origina problemas en el modelo planteado en el que el gobierno federal y los gobiernos
locales se comportan en forma benevolente el primero, asignando adecuadamente las
transferencias, y los segundos, distribuyndolas en forma adecuada. Ante comportamientos leviatnicos de alguno o ambos niveles de gobierno, se plantea un trade off
entre equidad y separacin.
Sobre el sendero de ptimos (expresin [12] y lnea PMN en la Figura 12), un movimiento de P hacia M y de N hacia M debido, por ejemplo, a un sistema de transferencias nacionales, incrementa el bienestar de la comunidad en su conjunto. Esas transferencias federales mejoran a pobres y ricos de la regin pobre (P se mueve hacia M), y empeora a ricos y pobres de la regin rica (N se mueve hacia M). La distribucin personal a
nivel de todo el pas mejora. La diferencia entre regiones disminuye y, por consiguiente,
la que existe entre los ingresos de ricos y pobres de las distintas regiones.60 Excepto que
todas las jurisdicciones terminen en M, los pobres y ricos siguen siendo tratados en forma diferente en las diferentes regiones. Las transferencias implican separacin de las
decisiones de recaudar y gastar, que puede tener efectos perversos sobre la eficiencia.
Existe, por consiguiente, un trade off entre equidad y separacin.

IV.8.d - La redistribucin a cargo del gobierno central. Redistribucin regional y


personal
Supngase ahora que el gobierno central acta de modo de maximizar una funcin de
bienestar social (WF) que es la sumatoria de las funciones de bienestar de los gobiernos
locales (que se suponen iguales, excepto en cuanto a la proporcin de pobres)

WF = W A + WB + WC

59

Con un nivel adecuado de transferencias, cualquier comunidad se ubicar en algn punto dado sobre el
sendero de ptimos (expresin [12]).
60
Condicin PigouDalton al nivel de todo el pas. No se altera el ingreso global del pas y se transfiere de
ingresos ms altos a ingresos ms bajos.

79

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

La restriccin presupuestaria central viene dada por [14]. El gobierno central alcanza el ptimo en el punto M de la Figura 12, ya que de las condiciones de primer
orden resulta

y1 A = y1B = y1C
y 2 A = y 2 B = y 2C
La poltica ptima de los gobiernos locales es, de esa forma, fijar tL = 0.61 Si se
compara el resultado de la poltica redistributiva bajo las dos estructuras institucionales
(descentralizacin: puntos P, M y N en la Figura 12, versus centralizacin: punto M
para todas las comunidades) resulta que la redistribucin (transferencia promedio a los
pobres) es mayor cuando la poltica redistributiva es centralizada.62 Obsrvese que en
este caso no aparece el problema del diferente residuo fiscal de pobres y ricos segn el
lugar de residencia. Todas las jurisdicciones estn en el punto M. El subsidio neto y el
impuesto neto son iguales para todos los pobres y ricos, respectivamente. Es interesante notar que el punto M se alcanzara tambin en un modelo descentralizado con movilidad sin costo de pobres y ricos.63
Las mayores posibilidades de redistribuir en un modelo centralizado entran en conflicto con las ventajas informativas diferenciales (mayores para los gobiernos locales).

IV.9 - Complementariedad entre bienes privados y bienes pblicos locales


Definir una canasta bsica de bienes privados y de ciertos niveles mnimos de esos bienes para conformar un ingreso mnimo para combatir la pobreza (por ejemplo, pii de
la seccin IV.7.a -) puede no ser la poltica ptima del gobierno nacional. Supngase
que el gobierno nacional dispone de un cierto monto (C1) para transferir a la regin
pobre (por ejemplo, la regin 1). El aporte puede hacerse en la forma de s1 pesos a cada
pobre -para incrementar su ingreso personal- o al gobierno local, a razn de g1 pesos
por pobre para financiar el gasto pblico local (G1).
La funcin de utilidad de los pobres de la regin 1 es
[16]

Up1 = Up1(yp1, G1)

Se supone que el gobierno local es el nico proveedor eficiente de G1 puede deberse a razones informativas- y que gasta en ese bien pblico local (o vector de bienes
pblicos locales) todo el aporte que recibe del gobierno nacional. El gobierno nacional
maximiza [16] sujeto a la restriccin presupuestaria
61
Este es el resultado estndar: la poltica redistributiva ptima puede ser lograda por el gobierno central,
sin participacin de los gobiernos locales.
62
Esta conclusin es similar a la de Brown y Oates (1987).
63
Obsrvese que en el caso en que, realizadas las transferencias federales, todas las jurisdicciones llegan al
punto M y luego las transferencias continan en la misma direccin, los puntos N y P intercambian sus
posiciones. A partir de M, los ricos y pobres de la jurisdiccin pobre (que luego de las transferencias es la
regin A) subsidian a los ricos y pobres de la regin rica (que luego de las transferencias es la regin C).
Estas transferencias carecen de fundamento con una funcin de bienestar social estndar, debido a que en
M se agotan las posibilidades de mejorar la distribucin personal del ingreso utilizando redistribuciones
territoriales.

80

CAPTULO IV FUNDAMENTOS TERICOS PARA LA CENTRALIZACIN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

[17]

C1 = (s1 + g1) p1

Resultando
[18]

Up1/yp1 = (Up1/G1) p1

que es la condicin samuelsionana. Reordenando la condicin de primer orden resulta


[19]

G1
= p1
y p1

La poltica ptima es la que cumple la condicin [19]. Obsrvese que el costo de


un peso de G1, en trminos de prdida de ingreso individual de cada pobre, es tanto
menor cuanto mayor es la cantidad de pobres en esa regin.
Si slo se aumenta yp1, la condicin de maximizacin no se cumple. El costo en
trminos de bienestar de los pobres va a depender de cun sustitutivos-complementarios sean los bienes. Si se supone una funcin de utilidad de tipo CES
para las personas pobres

U p1 = y p1 + G1

donde = 1/(1-), siendo la elasticidad de sustitucin entre bienes en el consumo y un parmetro tal que 1 , la utilidad marginal del ingreso disponible
representativo de los bienes privados es

U
= y p1 + G1
y p1

y p11

Si 1 y , la utilidad marginal de yp1 es constante. Si y


0 , los bienes tienden a ser complementarios perfectos y la utilidad marginal de
yp1 tiende a cero.
Cuanto ms complementariedad exista entre yp1 y G1 ms errnea ser la poltica de
focalizar la redistribucin en la distribucin personal del ingreso monetario y/o en atender
situaciones de pobreza o pobreza extrema slo con aportes monetarios, sin atender a la
compensacin de las disparidades fiscales de los gobiernos locales (Porto, 2003).

81

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

IV.10 - Tabla resumen de resultados. Transferencias intergubernamentales. Distintos tipos


Fundamentos
1. Subaditividad de la funcin de costos
2. Minimizacin de carga excedente de la
recaudacin
3. Competencia tributaria
4. Externalidades

Objetivos
Criterio de reparto
Eficiencia Equidad entre jurisdicciones
X
Devolutivo
X
Redistributivo por
eficiencia
X
Devolutivo
X
Devolutivo de
beneficios recibidos y/o
generados

Tipo de transferencia
Libre disponibilidad
Libre disponibilidad

Receptor de la
transferencia
Gobierno local
Gobierno local

Libre disponibilidad
Gobierno local
Condicionada (por unidad Gobierno local
del bien que genera la
externalidad)

5. Correccin de fallas por toma de


decisiones colectivas

Devolutivo

Condicionada (para
Gobierno local
cambiar precio que
enfrenta el votante o grupo
decisor)

6. Diferente elasticidad-ingreso de los gastos


e impuestos asignados a cada nivel de
gobierno

Devolutivo o
redistributivo

Libre disponibilidad

Redistributivo

Condicionada (polticas de Personas pobres


combate a la pobreza)

7. Niveles mnimos
7.1. Nivel mnimo de ingresos personales

Gobierno local

7.2. Nivel mnimo de ciertos serivicios


(i) Externalidad - interesa que se
brinden esos servicios en todo el pas.
Valor de opcin
(ii) Equidad especfica (categorical
equity )
8. Complementariedad entre bienes privados
y bienes pblicos locales

82

Condicionada a la
Gobierno local
Devolutivo de
beneficios recibidos y/o provisin de determinados
generados
bienes

Redistributivo

Condicionada a la
Gobierno local
provisin de determinados
bienes

Redistributivo

Libre disponibilidad

Personas pobres y
Gobierno local

CAPTULO V DISTRIBUCIN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

V - Distribucin personal y regional del ingreso y transferencias intergubernamentales en la Argentina


64

Alberto Porto

n este captulo se estudia la relacin entre las transferencias intergubernamentales


y la distribucin personal y regional del ingreso, con especial referencia al caso
argentino. El rgimen ha estado sujeto a fuertes crticas, que han llevado a proponer un
replanteo basado en atender situaciones de distribucin personal del ingreso, la pobreza
y la provisin de educacin elemental y atencin primaria de la salud. Se demuestra
que la correccin de las disparidades fiscales es un objetivo valioso para las transferencias en la medida en que financie bienes pblicos y/o cuasi-pblicos complementarios
(seccin V.1). En la seccin V.2 se estudia qu disparidades deberan compensarse y
las formas alternativas de instrumentar la correccin.

V.1 - La correccin de disparidades fiscales como objetivo de las polticas


pblicas
V.1.a - Las transferencias interregionales en la Argentina
El Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos existe en la Argentina desde
1935. Sin embargo, las transferencias intergubernamentales estn incorporadas en la
Constitucin Nacional de 1853, cuyo art. 67 inc. 8 estableca como una de las atribuciones del Congreso Nacional la de acordar subsidios del Tesoro Nacional a las Provincias, cuyas rentas no alcancen, segn sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios (actual art. 75 inc. 9 de la Constitucin de 1994).
Estas clusulas tambin aparecen en las Constituciones o Leyes provinciales. Por
ejemplo, en la primera Ley Orgnica de Municipalidades de la Provincia de Buenos
Aires (Ley 35) de 1854 se declara renta municipal a una fraccin de ciertos impuestos recaudados en su jurisdiccin y se establece que en el caso de no alcanzar las rentas
municipales para cubrir los gastos que demande el servicio del partido, el Tesoro General del Estado proveer las cantidades que falten para cubrir el presupuesto de cada
distrito.
Estos antecedentes son de utilidad, ya que consagran a estos institutos fiscales
formando parte de la tradicin argentina.65 El respeto por la tradicin fiscal y por las
64

Se agradecen los comentarios de Diego Fernndez Felices y Horacio L. P. Piffano.


Las transferencias intergubernamentales de ningn modo son un curiosum de la Argentina. Por ejemplo, en los Estados Unidos el primer antecedente de Coparticipacin de Impuestos (revenue sharing) se
remonta a 1835; en Canad las transferencias intergubernamentales estn presentes en el Acta Constitucional de 1867 (representando el 20% de los recursos federales y el 50% de los ingresos provinciales propios); en Australia datan de 1899 (el 75% de lo recaudado por Impuestos Aduaneros y a las Ventas se
65

83

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

prcticas socialmente aceptadas de los pases debe considerarse una restriccin al formular propuestas de reformas, tal como lo reconocen, entre otros, Baumol (1987),66
Bird (1995)67 y Musgrave (1969).68
V.1.b - Crticas al rgimen
En los ltimos aos estos regmenes han pasado a estar en el centro del debate de las
polticas pblicas en casi todos los pases y en la Argentina con particular intensidad.
Una primera razn que da lugar a este debate es que a lo largo del tiempo ha aumentado la significacin cuantitativa a medida que las provincias y sus municipalidades se hicieron cargo de ms servicios pblicos sea porque la Nacin congel su oferta de algunos de ellos, o porque la Nacin les transfiri servicios que prestaba, o porque unidades territoriales que estaban a cargo de la Nacin se transformaron en provincias.
Un segundo motivo es la insatisfaccin creciente con el desempeo del Sector
Pblico. Esa insatisfaccin concentr las crticas en los niveles locales de gobierno, por
ser stos los que proveen los servicios ms prximos a la poblacin. Uno de los remedios a los que se apel para enfrentar este problema fue el de presentar un conjunto de
propuestas que, por la va de modificaciones en el Rgimen de Coparticipacin, intentaban mejorar la calidad de los bienes ofrecidos por las provincias y sus municipalidades.69
En tercer lugar, el tamao de la coparticipacin la llev a ocupar un lugar central
en las polticas de corto plazo, de las que haba estado separada hasta fines de los aos
60 sin que con esa separacin los resultados macroeconmicos resultaran peores que
los de los ltimos aos.
Finalmente, al existir en la Argentina profundos desequilibrios territoriales, cualquier sistema que centralice la recaudacin de impuestos y redistribuya, an con criterios relativamente moderados, implica una fuerte redistribucin territorial.
A raz de esto ltimo, apareci entonces como argumento central de crtica al rgimen adems de todos los anteriores- que el sujeto de las polticas de redistribucin
distribua entre los estados). En la actualidad, con variantes propias de cada pas, existen regmenes de
transferencias intergubernamentales en todos los pases del mundo. Ver Anexo VIII.
66
It is important to recognize that fairness in a pricing arrangement depends heavily on consistency
with the practices of the past to which people have become habituated (Baumol, 1987). Lo mismo puede
aplicarse a la Coparticipacin de Impuestos.
67
The first lesson is that since every country is both unique and in some sense constitutes an organic
unity, the significance of any particular component of its federal finance system for example, the assignment of taxes or the design of intergovernmental transfers- may be understood only in the context of the
system as a whole. One cannot pick an institution from a specific setting, plant it in the alien soil of another environment, and expect the same results. Policy recommendations in the area of federal finance
must be firmly rooted in understanding of the rationale of the existing intergovernmental system and its
capacity for change if they are to be acceptable or, if accepted, successfully implemented (Bird, 1995).
68
In most instances, the regional organization of the fiscal structure has not been designed to yield an
efficient pattern, but has grown as a by-product of historical development (Musgrave, 1969).
69
En este caso las modificaciones al sistema de transferencias buscan un objetivo distinto al que surge de
la crtica anterior. No se trata de modificaciones que permitan prestar ciertos servicios sino que induzcan
ciertos comportamientos.

84

CAPTULO V DISTRIBUCIN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

deben ser las personas y no las regiones y que el rgimen debera adecuarse para atacar
problemas de distribucin personal del ingreso o, en una visin alternativa, las situaciones de pobreza o pobreza extrema.70 71
A continuacin se analiza este ltimo punto. Hay algn fundamento para corregir las disparidades fiscales regionales? Es un objetivo a tener en cuenta en la poltica
econmica? La poltica redistributiva debe contemplar slo la redistribucin personal
del ingreso?
V.1.c - La distribucin personal del ingreso como objetivo del gobierno nacional
La situacin ms favorable para centralizar la poltica redistributiva se puede presentar
en la forma siguiente. Se suponen dos regiones (1, 2) con ricos (R) y pobres (P). Los
ingresos totales (Yj) de las regiones son

Y1 = Yp1 P1 + Yr1 R1
Y2 = Yp 2 P2 + Yr 2 R2
donde P1 > P2 ; R2 > R1 ; R = R1 + R2 > P = P1 + P2 ; Yp1 < Y p 2 ; Yr1 = Yr 2 = Yr ;
y P1 + R1 = L1 = P2 + R2 = L2

70

El fundamento de las transferencias intergubernamentales es un tema debatido sobre el que no existe


acuerdo en la literatura (ver estudios con distintas posiciones en Anderson, 1994). Sobre bases de eficiencia pueden justificarse para evitar migraciones ineficientes por diferentes residuos fiscales segn la regin
de residencia argumento que tiene tambin un componente de equidad individual horizontal (ver, entre
otros, Buchanan, 1950; Flatters, Henderson y Mieszkowski, 1974); tambin sobre bases de eficiencia se
justifican como forma de minimizar la carga excedente de los impuestos a nivel de todo el pas (Gordon,
1983; Dahlby y Wilson, 1994). El argumento de igualacin fiscal de las regiones, compensando diferencias de capacidad y/o necesidad fiscal, no ha encontrado un fundamento que sea aceptable tericamente
(Oakland, 1994). Ladd (1994) considera razonable, pero sujeto a discusin, el objetivo de reducir las disparidades fiscales regionales. Su argumento es que an cuando haya una sustancial redistribucin del ingreso entre las personas, es ms probable que la gente de bajos ingresos viva en jurisdicciones pobres y
esa situacin la considera socialmente indeseable.
71
Si el rgimen tuviera como nico objetivo mejorar la distribucin personal del ingreso o atender situaciones de pobreza, las transferencias regionales se justificaran slo como instrumento de segundo mejor,
si las distribuciones regional y personal fueran complementarias. En Porto y Cont (1998) se estudi el
tema con la metodologa siguiente. Las transferencias interjurisdiccionales desplazan recursos de regiones
ricas a regiones pobres dando por supuesto que estn bien diseadas. Pero como en las regiones ricas
viven pobres y en las regiones pobres viven ricos, existe la posibilidad de que las transferencias terminen
finalmente empeorando la distribucin personal del ingreso a nivel de todo el pas. Crucial para que esto
ocurra o no es el grado de progresividad de la poltica fiscal de las provincias. El resultado final es una
cuestin emprica. En el trabajo de Porto y Cont (1998) se obtuvo complementariedad entre la distribucin
regional y personal del ingreso para el caso de las transferencias nacionales a las provincias y los presupuestos provinciales resultado que debe tomarse con precaucin ya que, como se expresa en el trabajo,
est basado ms en especulacin que en buena informacin.
Toda poltica de second o third best enfrenta estos problemas. Por ejemplo, al introducir consideraciones
distributivas en las polticas de precios de empresas pblicas, o privadas reguladas, o en la imposicin
sobre bienes, se conduce a precios relativamente ms bajos para algunos bienes que son consumidos por
pobres y por ricos. Para una aplicacin para los precios de empresas pblicas en la Argentina, ver Navajas
y Porto (1990).

85

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

La cantidad de pobres es mayor en 1; la de ricos es mayor en 2; la cantidad total


de ricos (R) es mayor que la cantidad total de pobres (P); el ingreso de los pobres (Ypj)
es menor en la regin 1 que en la regin 2; el ingreso de los ricos (Yrm) es el mismo en
las dos regiones; la poblacin es igual en las dos regiones (L1 = L2) y es inmvil.
La desigualdad en la distribucin personal del ingreso se mide con la relacin entre el ingreso de los ricos y el de los pobres pre-poltica fiscal

Yr1 / Yp1 > Yr 2 / Yp 2


Esto es, la distribucin personal del ingreso es ms desigual en la regin 1 que en
la regin 2.
Supngase que el gobierno nacional lleva adelante una poltica de redistribucin
personal que tiene perfectamente identificados a los ricos y pobres de cada regin, y
que el objetivo es igualar los ingresos disponibles de los pobres (yp) de las dos regiones
en el nivel Yp2, que puede asumirse como algn mnimo aceptable polticamente (para
paliar la pobreza, la pobreza extrema o para alcanzar un determinado nivel objetivo de
la relacin Yr/Yp, menor que el inicial).
El gobierno nacional recauda un impuesto proporcional con alcuota tn sobre los
ingresos de los ricos de las dos regiones, obteniendo la recaudacin

t n ( R1 + R2 )Yr
que destina a subsidiar a los pobres de la regin 1 para igualar su ingreso disponible (yp1) al ingreso pre-poltica fiscal de los pobres de la regin 2 (Yp2=yp2). El gasto
total en redistribucin es

P1 (Yp 2 Yp1 )
La alcuota resultante es

t n = ( P1 / R.Yr )(Yp 2 Yp1 )


En esta poltica se utiliza slo el instrumento de first best (el impuesto lo pagan
los ricos de las dos regiones) para mejorar el ingreso de los que se encuentran en peor
situacin (los pobres de la regin 1). La poltica es de redistribucin personal del ingreso, que implica redistribucin regional debido a que hay ms pobres en 1 que en 2, ms
ricos en 2 que en 1, y el ingreso de los pobres en 1 es ms bajo que el ingreso de los
pobres en 2.
El ingreso de los pobres en 2 es el mismo antes y despus de la poltica fiscal ya
que no reciben subsidio ni pagan impuesto. El ingreso disponible de los pobres en 1 es
mayor post-poltica fiscal ya que reciben subsidio. El ingreso disponible de los ricos
post-poltica fiscal es el mismo en las dos regiones ( y r = (1 t n )Yr ).
El resultado del presupuesto de redistribucin del gobierno nacional es igualar entre regiones los ingresos disponibles de ricos y pobres y mejorar la distribucin perso86

CAPTULO V DISTRIBUCIN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

nal del ingreso en cada regin y a nivel de todo el pas. yr/yp es igual en todo el pas y
es menor que el promedio nacional inicial Yr/Yp.
La poltica fiscal provincial consiste en un impuesto con alcuota proporcional tp
sobre los ingresos pre-poltica fiscal que se destina a la provisin de un conjunto de
bienes pblicos y cuasi-pblicos representados con el vector Gj. Si se supone
tp1=tp2=tp, los presupuestos provinciales para las regiones 1 y 2 son

t pY1 = G1
t pY2 = G2
y dado que Y1>Y2, resulta que G1>G2.
La utilidad o bienestar de los pobres de cada regin es

U p1 = U p1 ( y p1 , G1 , Gn )
U p 2 = U p 2 ( y p 2 , G2 , Gn )
donde Gn es un vector de bienes provistos en un nivel mnimo por el gobierno nacional, igual en todas las regiones72 (por ejemplo, educacin bsica y atencin primaria
de la salud).
An cuando la poltica de redistribucin personal del gobierno nacional haya
igualado los ypj y mejorado la distribucin personal del ingreso, la distinta dotacin de
bienes pblicos locales har que existan diferencias en los niveles de las Upj.73 G1 es un
vector de bienes pblicos y cuasi pblicos locales. Muchos de estos bienes locales son
complementarios con ypj y con los Gn. Por ejemplo, los servicios urbanos de desages,
pavimento e iluminacin que posibilitan el acceso a otros bienes privados y pblicos;
otros ejemplos son los servicios de seguridad, justicia y bienes culturales. Una poltica
de igualacin de oportunidades debera contemplar no slo las diferencias en los ypj y
la provisin de un nivel mnimo de educacin y salud, sino tambin la dotacin de ciertos bienes locales en cada jurisdiccin.
Como se ver en la seccin siguiente, cuanto mayor sea la complementariedad entre los bienes, mayor ser el fundamento para las polticas que mejoren la provisin de
bienes pblicos y cuasi-pblicos locales en la localidad pobre. En el caso lmite de
complementariedad perfecta deberan incrementarse tanto yp1 y Gn como los bienes G1,
para que Up1 aumente.
Como los bienes G1 son pblicos o cuasi-pblicos, estn fuera del poder de decisin de las personas. Adems, por la caracterstica local, estn lejos de la atencin e
72

Financiado, por ejemplo, con un impuesto proporcional sobre todos los ingresos pre-poltica fiscal de
modo de no modificar la distribucin personal del ingreso. Los Gn estn disponibles para toda la poblacin, pero los ricos pueden utilizar otras alternativas.
73
En los estudios de impacto distributivo de la poltica fiscal usualmente se supone que la funcin de utilidad es separable en el consumo de bienes privados y de los bienes pblicos. Para una discusin crtica de
este punto, que es central para el argumento del texto, ver Peacock (1979).

87

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

informacin del gobierno central. Estn tambin lejos de la posibilidad de financiamiento de los gobiernos locales que tienen bases tributarias dbiles. Las transferencias
interregionales son el instrumento de poltica para corregir esas disparidades fiscales.
V.1.d - Las transferencias para corregir disparidades fiscales como complemento de
las polticas de redistribucin personal del ingreso
Como se expres antes, la poltica de igualar yp1 con yp2 puede no ser la mejor opcin
si lo que se quiere es maximizar la utilidad de los pobres de la regin 1. Supngase que
la poltica es maximizar Up1 con la restriccin de Up2(Yp2*,G2*)=Up1, donde Yp2* y G2*
han sido elegidas por la jurisdiccin 2 a travs de algn proceso poltico. El gobierno
nacional dispone del instrumento de cobrar un impuesto con alcuota tn -que se supone
fijada exgenamente- slo a los ricos de las regiones 1 y 2. El gobierno nacional utiliza
la recaudacin

t nYr ( R1 + R2 )
para otorgar un subsidio de s1 a cada pobre en 1 y un aporte al gobierno local de
g1 por pobre para financiar la provisin de G1.74 Para simplificar se supone que inicialmente el gobierno provincial de 1 eligi G1 financiado con su recaudacin propia
(tp1.Y1) y que cada peso adicional que recibe del gobierno nacional lo gasta totalmente
en G1.
El problema del gobierno nacional es
Max Up1(yp1, G1)
s. a.

y p1 = Yp1 (1 t p1 ) + s1
[1]

U p1 = U p0 2 Yp*2 , G2*

t nYr (R1 + R2 ) = (s1 + g1 )P1

L = P1U p1 ( y p1 , G1 ) + p U p1 ( y p1 , G1 ) U p0 2 y *p 2 , G2*

+ n [t nYr (R1 + R2 ) (s1 + g1 )P1 ]

)]

Las condiciones de primer orden son

U p1 y p1
L
(1 + p ) n P1 = 0
= P1
s1
y p1 s1

74

Como el nmero de pobres y ricos est dado en cada regin, utilizar como base del aporte al gobierno
local el nmero de pobres o la poblacin total es equivalente. El aporte por habitante (z1) es una simple
transformacin, ya que z1 = (g1.P1)/(P1 + R1).

88

CAPTULO V DISTRIBUCIN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

U p1 G1
L
(1 + p ) n P1 = 0
= P1
g1
G1 g1
resultando
[2]

U p1
y p1

U p1
G1

P1

que es la condicin samuelsoniana usual de igualacin de la tasa marginal de sustitucin entre bienes
[3]

P1

U p 1

G1
U p 1
y p1

con el precio relativo de los bienes, que en este caso es igual a la unidad un peso
ms de gasto para aumentar el ingreso disponible de los pobres es un peso menos para
G1. Reordenando la condicin de primer orden

G1
= P1
y p1
La poltica ptima es la que cumple con la condicin [3]. Obsrvese que el costo
de un peso gastado de G1, en trminos de prdida de ingreso individual de cada pobre,
es tanto menor cuanto mayor es la cantidad de pobres en esa regin.
Si slo se aumenta yp1 la condicin de maximizacin no se cumple. El costo en
trminos de bienestar de los pobres va a depender de cun sustitutivoscomplementarios sean los bienes. Si se supone una funcin de utilidad de tipo CES
para las personas pobres

U p1 = y p1 + G1

donde =1/(1-), siendo la elasticidad de sustitucin entre bienes en el consumo y un parmetro tal que 1-, la utilidad marginal del ingreso disponible
-representativo de bienes privados- es

U
= y p1 + G1
y p1

y p11

Si 1 y , la utilidad marginal de yp1 es constante. Si -, 0, los


bienes tienden a ser complementos perfectos y la utilidad marginal de yp1 tiende a cero.
Cuanto ms complementariedad exista entre yp1 y G1, ms errnea ser la poltica
de focalizar la redistribucin en la distribucin personal del ingreso monetario y/o en
atender situaciones de pobreza o pobreza extrema slo con aportes monetarios, sin
atender a la compensacin de las disparidades fiscales de los gobiernos locales.
89

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Guadagni (1974) expona con claridad el punto. Como este dficit se encuentra
por lo general en los ncleos poblacionales de reducidos niveles de ingreso, la fuerte
expansin de los servicios de saneamiento ser el ingrediente obligado de cualquier
poltica econmica que tenga como objetivo efectivo (no declamado) mejorar el nivel
de vida de esos sectores de la poblacin, muchos de ellos en condiciones de verdadera
marginalidad urbana. Pero Gj puede ser tambin otros bienes pblicos locales, complementarios de los ingresos monetarios. En una encuesta reciente realizada para el
Banco Mundial (2000) en la Argentina, se detect que en las zonas urbanas el principal
problema de los pobres es la seguridad, para cuya provisin es necesario compensar las
disparidades fiscales. A su vez, la seguridad se complementa con otros bienes provistos
por los gobiernos locales. El plan de iluminacin (tpico bien local) para posibilitar
mayor seguridad, anunciado recientemente (febrero 2003) por la Provincia de Buenos
Aires, es un ejemplo de la relacin postulada.
V.1.e - Comentarios adicionales
La pregunta de este captulo es si la correccin de las disparidades fiscales regionales
es un objetivo valioso o si la poltica fiscal debera concentrarse slo en la distribucin
personal del ingreso o, en casos ms extremos, slo en la pobreza o en la pobreza extrema. En este trabajo se postula que uno de los objetivos de la poltica fiscal debe ser
la correccin de las disparidades fiscales. El fundamento es que an cuando el gobierno
nacional cuente con los instrumentos de first best para igualar en un nivel objetivo el
ingreso de los pobres de todas las regiones y mejorar la distribucin del ingreso, si los
ingresos personales y los bienes pblicos locales son complementarios, la maximizacin del bienestar social requerir de transferencias tanto a las personas como a los gobiernos locales. Este requerimiento ser tanto ms fuerte cuanto mayor sea la complementariedad.
Una diferencia entre los bienes Y y G debe notarse. Y es un flujo y estar siempre
sometido a presiones para disminuirlo por parte de los que pagan impuestos o del gobierno central si es que necesita disminuciones de gasto para cerrar sus cuentas. Probablemente la voz de los pobres estar en relacin con la dotacin de G de la comunidad.
Si slo se provee el ingreso para paliar la pobreza o la extrema pobreza, el poder de
estos grupos para enfrentar intentos de disminucin o eliminacin de las ayudas ser
casi nulo o quedarn a merced de intermediarios polticos que los utilizarn para el logro de sus propios objetivos75 (monetarios y no monetarios). G es un stock que no est
sujeto a las fluctuaciones de corto plazo y que puede preparar mejor a la gente para una
participacin poltica con la que pueda defender sus derechos.76 Esta cuestin de economa poltica fue expuesta con claridad por Atkinson (1993) al analizar regmenes

75

Un ejemplo dramtico es la poltica social dirigida a la extrema pobreza en la Argentina de 2002. En el


comentario poltico del 5-1-2003 del diario La Nacin, Rosendo Fraga expresa que la consecuencia en el
campo de la poltica es un gran aumento del clientelismo, lo que refuerza el poder de las maquinarias polticas tradicionales. En el mismo diario del 19-1-2003, el columnista Marcos Aguinis expresa que tenemos que desconfiar del asistencialismo que excede su tarea de estricto y honesto salvataje, que busca obscenas retribuciones polticas, y que no va acompaado de iniciativas que estimulen el progreso real.
76
La participacin poltica es uno de los objetivos de la organizacin federal de gobierno, que compite con
la eficiencia econmica. Para este punto ver Inman y Rubienfeld (1997b), Porto (2002a) y Captulo III.

90

CAPTULO V DISTRIBUCIN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

alternativos de previsin social.77 En la misma lnea se encuentran los argumentos de


Sen (1999).78

V.2 - Disparidades fiscales a compensar y formas alternativas de instrumentacin


En la seccin anterior se estudi la complementariedad entre los ingresos personales (y
algunos bienes pblicos o cuasi-pblicos nacionales) con los bienes pblicos o cuasipblicos locales. Esta relacin de complementariedad es la que constituye el fundamento desde el punto de vista de la equidad- para las transferencias interregionales de
recursos.79 Si se acepta el argumento, toda poltica de descentralizacin fiscal, sea del
lado del gasto o de los impuestos debe enfrentar el problema de la disparidad fiscal de
las unidades de gobierno de nivel inferior (provincias, municipalidades). El objetivo de
esta seccin es estudiar qu disparidades deberan compensarse y las formas alternativas de instrumentar la correccin.
La disparidad fiscal puede surgir por diferente necesidad fiscal y/o por diferente
capacidad fiscal. La primera fuente de disparidad resulta del hecho de que no todas las
provincias tienen los mismos costos de provisin de los bienes y servicios a su cargo.
La segunda fuente de disparidad fiscal es la diferente disponibilidad de bases tributarias.
Las ideas se presentan en forma simple en la Figura 13 y la Figura 14, en cuyos
ejes se miden el bien privado (c) y el bien pblico (G); para simplificar se supone Pc =
1. En la Figura 13 el precio del bien pblico es el mismo en las dos provincias (Pg). AB
es la recta de presupuesto de la proFigura 13
vincia rica (R) y AB la de la provinc
cia pobre (P). Hay diferencia de capacidad fiscal. Con la misma presin
R
tributaria (pendiente de OR), R puede
A
ofrecer OM de G pero P solo puede
ofrecer OM. Si P quisiera o fuera
A
obligada a proveer OM tendra que
R
aumentar la presin tributaria hasta
OR. Un resultado similar se obtiene
P
en la Figura 14, en el que la diferencia
0
M
B
M
B
G
es de necesidad fiscal. La diferencia es
por mayor precio (Pg vs. Pg) del bien pblico local.
g

77

The public choice theory has tended to emphasize the propensity of governments to expand state activity beyond the socially optimal level, but the reverse may also be true, with governments cutting back state
provision (Atkinson, 1993).
78
The political economy of targeting has to be concerned not just with the economic problems of selection, information, and incentives but also with the political support for, and feasibility of () it is obvious
that there is a connection here with the political use of pressure groups and, more generally, with activist
politics (Sen, 1999).
79
Adems de los otros fundamentos que se han avanzado, con posiciones a favor y en contra en la literatura. Ver Anderson (1994).

91

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

La capacidad fiscal y la necesidad fiscal determinan la conc


dicin fiscal de cada gobierno local (Tannenwald, 1998). Algunos
R
estarn incluidos entre los que
gozan de confort fiscal con alta
A A'
capacidad y baja necesidad-; en el
otro extremo se ubican aquellas
R'
provincias con la ms baja capacidad y la ms alta necesidad, que
estn sometidas a stress fiscal.80
P
P'
M' M B
B
0
Para las polticas pblicas surgen
G
varias preguntas de inters. En
primer lugar, si las disparidades fiscales son suficientemente grandes como para ser un
motivo de preocupacin de los niveles superiores de gobierno. En segundo lugar, con
respecto al tratamiento adecuado de las disparidades fiscales, se requiere decidir si todas o slo algunas de las fuentes de disparidades deberan ser compensadas, y en este
ltimo caso, si la compensacin debe ser total o parcial. En tercer lugar, cul es el tipo
de compensacin de disparidades que debera adoptarse, que depende del objetivo del
gobierno central.
Figura 14

La primera pregunta es la ms fcil de responder ya que en la mayora de los pases


estn bien documentadas las grandes diferencias en el nivel socioeconmico de las regiones. Ya sea que se mida con el PBI o el ingreso por habitante o con otros indicadores de
riqueza y condicin social, esas diferencias son significativas. A modo de ejemplo, en la
Argentina el PBI per cpita vara en una relacin de casi 7 a 1, el porcentaje de poblacin
con necesidades bsicas insatisfechas vara entre el 8,1% y el 39,5%. Estas diferencias se
repiten, con mayor o menor intensidad, utilizado otros indicadores.
La segunda pregunta es si todas las fuentes de disparidades deberan ser motivo de
preocupacin para la poltica econmica. Este no es el caso, como puede apreciarse a partir
de los ejemplos siguientes. Supngase que el precio de algunos insumos vara entre regiones reflejando diferencias de costos. Por ejemplo, puede ser que el combustible sea ms
barato en una jurisdiccin por estar ms prxima a los lugares de produccin y no tener
que pagar costos de transporte. O que se trate de un centro urbano donde existen ms oportunidades laborales y que el salario monetario sea mayor que en zonas rurales o menos pobladas. En estos dos ejemplos, los precios de los insumos reflejan la variacin de los costos
econmicos y, por lo tanto, no deberan ser compensados con medidas de poltica econmica; hacerlo significara incurrir en ineficiencias con costos econmicos evitables.
Hay jurisdicciones donde los costos de proveer un servicio son ms altos por las
caractersticas del clima o por la geografa del suelo. Por ejemplo, el metro cbico de
agua no puede tener el mismo precio en una zona donde es abundante en comparacin
con otra en donde es muy escasa. Del mismo modo, el precio por el uso de un camino
no puede ser el mismo en una ruta muy congestionada que en otra sin congestin. O en
una ruta donde el mantenimiento es muy caro por las condiciones climticas adversas
frente a otra en la que el clima es benigno y no deteriora anormalmente el camino.
80

Ver Captulo XII.

92

CAPTULO V DISTRIBUCIN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

Al medir la necesidad fiscal no slo hay que estudiar qu diferencias de costos se deberan compensar y cules no, sino tambin cul es la canasta o paquete de bienes a considerar.
La canasta de bienes es importante por su vinculacin con el objetivo de poltica de igualacin de la presin tributaria entre regiones. Con esa poltica, la alcuota sobre el ingreso representa el precio de los servicios pblicos y la pregunta que surge es cmo justificar dos categoras de bienes que se proveen sobre bases tan distintas una en la que todos pagan el mismo
precio y otra en la que el precio vara entre las personas segn el nivel de sus ingresos. El pagar segn el ingreso puede justificarse slo para aquellos bienes bsicos o primarios y sus
complementarios, para los que la igualdad de provisin es un objetivo del gobierno. Pero fuera de esos casos, en los bienes locales, el mtodo ms adecuado de provisin es va cargos al
usuario o precios. Como expresa Oakland (1994), el pan o los alimentos son ms importantes
que la recoleccin de residuos y no hay razn de equidad para que el sistema de racionamiento sea distinto. No slo el tipo de bien, sino tambin el tamao de la poblacin son determinantes de la canasta. Por ejemplo, cualquier habitante debera recibir ciertos servicios esenciales -educacin bsica, atencin bsica de la salud. Pero la variedad de bienes aumentar
con el tamao de la poblacin (el efecto zoolgico de Oates) y es econmicamente eficiente que ciertos bienes no se provean sino en jurisdicciones con un tamao poblacional mnimo
(entre otros pueden citarse la educacin artstica, superior y universitaria y los hospitales de
media y alta complejidad).
En la canasta de bienes bsicos o primarios, la primera fuente de disparidad fiscal resulta del hecho de que no todas las provincias tienen los mismos costos de provisin de los servicios a su cargo. La composicin por edades de la poblacin es uno de los factores que afectan la necesidad fiscal. Si dos provincias tienen la misma poblacin total, pero en una de ellas
existe una mayor proporcin de nios en edad escolar o de ancianos que requieren servicios
hospitalarios, ceteris paribus, el gasto por habitante ser mayor que en la otra provincia.
Lo mismo ocurrir si el medio ambiente de las provincias es ms desfavorable,
por ejemplo, por mayor proporcin de personas desempleadas o que se encuentren por
debajo de la lnea de pobreza, o por mayor propensin al delito dentro de su territorio.
Si la poblacin total, su estructura por edades y su medio ambiente fueran exactamente
iguales, pero en una de ellas la poblacin se distribuyera en un territorio ms extenso,
tambin se requerir un gasto per cpita mayor para atenderla. Estos y otros factores
generan diferentes necesidades fiscales per cpita para las provincias y municipalidades. La segunda fuente de disparidad fiscal es la diferente disponibilidad de bases tributarias. Si dos provincias tienen la misma poblacin y superficie, pero en una la riqueza inmobiliaria y/o los ingresos de la poblacin son mayores, podr recaudar ms
per cpita aplicando la misma alcuota que la otra provincia. Una tercera cuestin de
importancia es, suponiendo que est definida la canasta bsica de bienes y las diferencias de costos que deberan compensarse, cul es el mtodo de compensacin a utilizar.
Hay una gran variedad de mecanismos de compensacin que se pueden sintetizar en
tres grupos.

93

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 15
c
R

A
A'
T

T'

B'

Supngase en la Figura 15 dos jurisdicciones que enfrentan los mismos costos pero que tienen distinta capacidad fiscal. Una alternativa es, dada la presin tributaria OR
y el nivel OM de provisin de G en la jurisdiccin de referencia (la promedio o la ms
rica), entregar a la jurisdiccin pobre un subsidio o transferencia de TS de modo que,
con igual presin tributaria, provea la canasta bsica OM financiada con OT de recursos propios y TM = TS con transferencias del gobierno superior. El gobierno debera obtener TS con un impuesto que se cobre con la misma alcuota en todas las jurisdicciones. Este mtodo es neutral desde el punto de vista locacional si el nivel OM es
el mismo en todas las jurisdicciones. Una persona, cualquiera fuera su lugar de residencia, consume OM del bien pblico y paga el mismo porcentaje de impuesto sobre el
ingreso para financiarlo.81
Figura 16
c
R
A
A
R'
T
S

T M T

Z B

Un mtodo alternativo es (Figura 16) posibilitar que la jurisdiccin pobre elija cualquiera de los niveles de G que puede alcanzar la jurisdiccin rica, con la misma presin tributaria
con que lo obtendra esta comunidad. Por ejemplo, si elige M recibe (como en el caso anterior), TS. Pero la jurisdiccin pobre puede elegir cualquier gasto pblico sobre AB; por ejemplo si elige la cantidad OZ, la jurisdiccin rica tendra que haber fijado la presin tributaria en
81
Supngase j jurisdicciones y un nivel objetivo del gasto per cpita igual a OM. Si Bj es la base imponible per cpita en j y t es la alcuota de referencia, la transferencia per cpita al distrito j (Cj) resulta de

C j = OM tB j

tB j < OM

Cj = 0

tB j OM

OM y t son los valores estndar o de referencia y pueden corresponder a la regin ms rica si se trata de
que el paquete fiscal (OM, t, Cj) sea neutral desde el punto de vista locacional.

94

CAPTULO V DISTRIBUCIN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

OR; la recaudacin en P sera OT y la transferencia TZ. Con este mtodo se iguala la


restriccin presupuestaria del gobierno a la de la comunidad de referencia. Nuevamente la
transferencia se financiara con un impuesto uniforme en todo el territorio. Este mtodo ser
neutral desde el punto de vista locacional si la restriccin presupuestaria de referencia es la de
la regin ms rica y en todas se fija el mismo nivel de gasto pblico.82
Figura 17
c
A
R

A
A

B
0

Un tercer mtodo es el argentino en el que se cobra un impuesto, uniforme en todas


las regiones, que financia transferencias de las regiones ricas a las pobres (Figura 17). La
idea es acercar AB a AB. Los gobiernos tienen libertad de elegir en que gastar la transferencia.83 Segn la intensidad de la redistribucin y de la reaccin de los gobiernos locales,
la regin JP puede, en la situacin final, tener un gasto pblico mayor que la regin R. Supngase que se redistribuye de modo de igualar las restricciones presupuestarias en AB.
Si JR se mueve sobre OR y JP gasta toda la transferencia en bien pblico, finalizarn en OJ
y OK, respectivamente, con mayor gasto pblico en JP vs. JR.84
Los tres mtodos pueden contemplar ajustes por costos diferenciales entre regiones. Las tres figuras siguientes incluyen el ajuste por costos, suponiendo que son mayores en la jurisdiccin pobre.85

82

En este caso es

C j = t j (B B j )

Bj < B

Cj = 0

Bj B

donde B es la base imponible de la jurisdiccin estndar o de referencia. Una vez que una jurisdiccin
elige la alcuota tj dispone del mismo monto de recursos fiscales (recaudacin propia y transferencias) que
el que obtiene la jurisdiccin de referencia si elige esa alcuota.
83
En este caso la jurisdiccin pobre recibe una transferencia de suma fija que es independiente de sus
decisiones presupuestarias y de recaudacin propia.
84
Este resultado podra surgir cuando la reaccin ante cambios en el ingreso es distinta a la correspondiente a cambios en las transferencias intergubernamentales (flypaper effect). Si cambia el ingreso, las comunidades se mueven sobre OR; pero si lo que cambia (aumenta) son las transferencias, el gasto pblico
aumenta ms. Las propensiones marginales a gastar el ingreso y las transferencias son distintos.
85
Con diferencias regionales de costos (Pj), las Cj son
C j = Pj OM tB j o

C j = t (Pj B B j ) .

Con el mtodo utilizado en la Argentina los diferenciales de costos modifican la suma fija que corresponde
a cada jurisdiccin, pero las Cj continan siendo independientes de las decisiones fiscales de los gobiernos
locales.

95

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

En la Figura 18 el objetivo es un nivel de gasto OM. El segmento (1) indica las transferencias sin compensar diferenciales de costos, y el segmento (2) indica las transferencias con
compensacin por diferenciales de costos. En la Figura 19 el objetivo es la igualacin de la
restriccin presupuestaria. Nuevamente, el segmento (1) indica las transferencias sin compensacin por diferenciales de costos y el segmento (2) con compensacin. En la Figura 20 se
presenta el caso de compensacin con libre disponibilidad. Las transferencias desplazan AB
y AB sin modificar el precio relativo de la jurisdiccin pobre.
Si se incluye una correccin por diferencia de costos, el mtodo de clculo es importante y no debe permitir la manipulacin de los costos por parte del gobierno beneficiario. En el caso argentino el uso de datos censales en la Ley 20.221(1973) garantizaba la condicin de no manipulacin.
Figura 18

c
A

(1)
(2)

Figura 19
c
A
R

R
(1)
(2)

Figura 20
c
A
A

96

CAPTULO VI TAMAO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO

VI - Tamao y estructura vertical del Sector Pblico argentino: evolucin de largo plazo
86

Alberto Porto

os cuestiones importantes vinculadas con el Sector Pblico son su tamao y su


estructura vertical. La resolucin de estas dos cuestiones trasciende lo puramente
econmico y puede afectar significativamente el desempeo de la economa. Por ejemplo, un tamao muy grande del Sector Pblico puede ser un peligro para la libertad de
las personas y para la proteccin de sus patrimonios. Adems, puede generar problemas macroeconmicos si su financiamiento es deficitario- y/o de competitividad si
impone una carga alta, directa e indirecta, sobre las actividades productivas.87 Si el gobierno de un tamao dado est muy centralizado tambin puede ser una amenaza para
la libertad de las personas y de sus bienes88 y puede afectar la eficiencia econmica al
apartar la oferta de bienes pblicos de las preferencias de las comunidades locales.89 La
falta de autonoma local conduce a un menor control de los burcratas y polticos por
parte de la ciudadana. Tanto en las dimensiones econmicas como en las extraeconmicas de estos temas hay fuerzas que actan en sentidos opuestos y que hace que aparezcan varios trade offs de difcil solucin. Ms an, las soluciones no son nicas y
permanentes, sino cambiantes entre pases y en un pas a lo largo del tiempo.90
En este captulo se brinda una breve sntesis de la evolucin histrica de estas dos
cuestiones fundamentales en la Argentina, como introduccin a la problemtica del
federalismo fiscal propiamente dicho. El objetivo es dar una perspectiva histrica al
tema del tamao del gobierno y la descentralizacin fiscal.91 Para contar con un patrn
de comparacin se agrega informacin similar para los Estados Unidos y para un conjunto de pases desarrollados.

86

Se agradece el aporte y los comentarios de Natalia Porto y los comentarios de Gonzalo Fernndez.
An cuando el gobierno funcione eficientemente, el financiamiento con impuestos le origina al sector
privado un costo directo -un peso por cada peso pagado al Sector Pblico- ms un costo indirecto o carga
excedente debida a los cambios que provoca en los precios relativos. Estos costos indirectos no son de
magnitud menor (Feldstein, 1997) y han sido motivo de preocupacin desde los tiempos de Pigou (ver
Atkinson y Stern, 1974).
88
Un gobierno fuerte para proteger los derechos de propiedad y garantizar el cumplimiento de los contratos es tambin fuerte para confiscar la riqueza de los ciudadanos (Weingast, 1995).
89
Este es el teorema de la descentralizacin de Oates (1977a). Ver tambin Porto (2002a).
90
Ver en Musgrave (1996) la relacin entre las teoras del Estado y la teora de las finanzas pblicas.
91
La medicin del tamao y de la descentralizacin no estn exentos de ambigedades y problemas. No
hay una medida cientfica o neutral (Cullis y Jones, 1987) sino que es posible clasificar los datos en
muchas formas diferentes y esa clasificacin per se supone algn tipo de hiptesis (Peacock y Weisman,
1979). Para formas alternativas de medir el Sector Pblico y sus implicancias ver Cullis y Jones (1987);
para mediciones para la Argentina ver Documento de Federalismo No1 (2003). Sobre la medicin de la
descentralizacin fiscal en la Argentina ver FIEL (1993) y el comentario de Porto (1992) a la versin que
presentaron Artana y Lopez Murphy en la reunin de la AAEP (Universidad de San Andrs) en 1992.
87

97

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Los datos disponibles revelan, como en casi todos los pases de Occidente, una
participacin creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX.92 En la Argentina,
pas de alrededor del 10% del PBI a fines del siglo XIX a alrededor del 35% hacia fines del siglo XX (Tabla 23 y Figura 21). La participacin fue ms o menos constante
desde comienzos del siglo hasta los aos 30 (alrededor del 10-15% del PBI)93, creciendo luego significativamente hasta fines de los 40 (entre 25% y 35% del PBI). Los veinte aos siguientes son de reacomodamiento del tamao del sector con participacin
decreciente pasa de alrededor del 30% del PBI en 1950 al 22% en 1972. En 19731974 comienza otro perodo de crecimiento que se prolonga hasta 1980 (30% del PBI).
En los ltimos veinte aos el tamao se ubica entre el 30% y el 34% del PBI.94
La descentralizacin del gasto tuvo distintas direcciones, aunque en el largo plazo
se increment de alrededor del 16% a fines del siglo XIX a algo ms del 50% a fines
del siglo XX.95 Pero la tendencia no fue montona, sino que hubo perodos de mayor
centralizacin y otros con la direccin opuesta. En la tabla y figura se destacan algunos
momentos significativos. Se observa una tendencia predominante hacia la descentralizacin, tanto en perodos de crecimiento del Sector Pblico (desde fines del siglo XIX
hasta alrededor de 1940; 1970 a 1990) como en perodos de contraccin (1950 a 1960)
o de relativa constancia (1960 y 1970). Una excepcin es el perodo de gran crecimiento y centralizacin entre 1940 y 1950.
Para contar con un marco de referencia, en la Tabla 25, Tabla 26, Figura 23 y
Figura 24 se vuelca informacin para Estados Unidos. La tendencia al crecimiento del
gasto pblico es similar a la Argentina hasta 1970. Entre 1970 y 2000 el gasto total
incluyendo Defensa disminuye del 34% del PBI al 28%, en tanto que el gasto sin Defensa permanece constante en alrededor del 25%. Contrasta con la Argentina la tendencia hacia la centralizacin, partiendo de un gobierno muy descentralizado a comienzos del siglo XX. Esa tendencia se revierte entre 1990 y 2000 con la etapa de devolucin de funciones a los gobiernos estatal y local.
En la Figura 25 y la Figura 26 se documenta la estructura vertical del Sector Pblico en la Argentina y en Estados Unidos, a comienzos y a fines del siglo XX. Tanto
la estructura como las evoluciones son distintas. En la Argentina se mantuvo a lo largo
del tiempo la estructura de pirmide invertida, con la cspide (Nacin) y la base (municipalidades) ms pequeas hacia fines del siglo. En Estados Unidos, en cambio, disminuy la base (gobiernos locales) a favor de los gobiernos federal y estatales.96
92

El gobierno general comprende los gastos de la Nacin, las provincias y las municipalidades y el Sistema de Seguridad Social. No se incluyen las Empresas Pblicas, excepto sus necesidades de financiamiento.
93
Corts Conde (1994) encuentra importantes diferencias entre su estimacin de valor agregado por el
gobierno en 1900-1935 y la estimacin de la CEPAL. En la estimacin de Corts Conde el tamao es menor y ms fluctuante que en CEPAL.
94
Para estudios sobre las distintas etapas del Sector Pblico argentino ver Daz Alejandro (1971) y Porto
(1988, 1989). Estos trabajos se incorporaron, con algunas modificaciones, en Secretaria de Hacienda de la
Nacin (1989).
95
La descentralizacin se define como el gasto provincial ms el gasto municipal como porcentaje del
gasto total del gobierno general, sin duplicaciones.
96
Se incluyen dos medidas de descentralizacin del Sector Pblico: segn quin decide y segn quin
ejecuta el gasto. En la teora del federalismo fiscal la medida relevante es la primera. Ver Oates (1977a),
Artana y Lopez Murphy (1992) y Porto (1992).

98

CAPTULO VI TAMAO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO

En la Tabla 31 y la Tabla 32 se incluye informacin sobre la evolucin del tamao del Sector Pblico y del grado de descentralizacin en quince pases desarrollados.
En todos los casos hay un fuerte crecimiento entre 1960-1962 y 1977-1979, que se detiene o revierte en 1990 y 2000. Entre 1990 y 2000 la evolucin no es uniforme entre
pases. La descentralizacin no se modific significativamente en ninguno de estos
pases entre fines de los 70 y fines de los 80.
En la Tabla 33 se presentan indicadores de descentralizacin tributaria. Dos observaciones sobre la situacin argentina resultan de inters. La primera es que la descentralizacin de gastos no fue acompaada por un proceso similar del lado de los impuestos. La segunda es que la Argentina exhibe la mayor centralizacin, del conjunto
de pases incluidos en la muestra, en todas las observaciones.
Resumiendo, los datos presentados revelan:
una evolucin similar en la Argentina y en Estados Unidos hasta los aos
70 con tendencia al crecimiento. A partir de 1970 en Estados Unidos
disminuy el gasto total, incluyendo Defensa y se mantienen aproximadamente constantes los gastos civiles. En la Argentina continu la tendencia al crecimiento;
el tamao en trminos del PBI es, hacia el ao 2000, de 28% en Estados
Unidos (incluyendo Defensa) y de 25% (excluyendo Defensa). En la Argentina es 33%;
en la mayora de los pases desarrollados para los que se relev informacin el tamao en 2000 es, en general, mayor al de la Argentina -slo en
Australia y en el Reino Unido es similar;
en el grupo de pases de la OECD se verifica un importante crecimiento
entre 1960-1962 y 1977-1979. La evolucin posterior hasta 1990 y 2000
no es uniforme entre los pases;
en la Argentina la descentralizacin tributaria no acompa el proceso de
descentralizacin del gasto pblico. Adems, la Argentina exhibe la mayor centralizacin tributaria, comparada con algunos pases de la OECD.

99

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 23 Tamao del Sector Pblico en Argentina 1889-2000 (en % del PBI)
Aos
1889
1890
1891
1899
1900
1901
1902
1903
1904
1905
1906
1907
1908
1909
1910
1911
1912
1913
1914
1915
1916
1917
1918
1919
1920
1921
1922
1923
1924
1925
1926
1927
1928
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950

100

Mann y
Schulthess 1
9,92
9,92
9,92
17,08
17,08
17,08

15,77
15,77
15,77

16,14
16,14
16,14

13,02
13,02
13,02

8,54
8,54
8,54

10,71
10,71
10,71

14,37

CEPAL

15,30
15,30
15,30
15,30
15,30
14,40
14,40
14,40
14,40
14,40
15,20
15,20
15,20
15,20
15,20
11,00
11,00
11,00
11,00
11,00
10,90
10,90
10,90
10,90
10,90
14,50
14,50
14,50
14,50
14,50
18,90
18,90
18,90
18,90
18,90
21,20
21,20
21,20
21,20
21,20
19,50
19,50
19,50
19,50
19,50

Fundacin
Mediterrnea

13,20
18,20
18,20
18,20
18,20
18,20
17,90
17,90
17,90
17,90
17,90
19,40
19,40
19,40
23,40
23,30
20,70
23,60
45,40
35,00
32,30

Mann y
Schulthess 3

19,75
21,73
24,98
23,19
22,50
21,67
21,17
20,92
22,28
26,95
21,89
21,19
20,63
20,79
20,23
23,64
19,90
23,23
35,42
28,67
24,57

Nuez Miana
y Porto

MECON

CAPTULO VI TAMAO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO


Aos

Mann y
Schulthess 1

CEPAL

Fundacin
Mediterrnea

1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

Mann y
Schulthess 3
23,87
23,50
24,06
26,50
25,44
22,18
20,13
23,19
20,64
22,61

Nuez Miana
y Porto

MECON

21,63
20,66
23,59
23,55
22,18
22,54
20,80
24,76
25,06
25,03
24,01
23,75
23,52
22,46
26,89
30,78
30,47
27,80
26,50
28,76
27,85
29,04
31,34
28,05
25,92
26,58
29,95
32,15
34,64
32,17
31,71
30,37
31,04
31,49
31,66
31,77
32,50
30,56
30,35
30,95
34,07
33,41

Fuente: Documento de Federalismo No 1. 2003.

101

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 21 Evolucin del tamao del Sector Pblico en Argentina (% del PBI)
50
45
40
35
30
25
20
15

Mann y Schulthess 1
CEPAL

10

Fundacin Mediterrnea
Mann y Schulthess 3

Nuez Miana y Porto


MECON

0
1889 1902 1908 1914 1920 1926 1932 1938 1944 1950 1956 1962 1968 1974 1980 1986 1992 1998

Tabla 24 Descentralizacin y tamao del Sector Pblico en Argentina


Descentralizacin Tamao del Sector
del gasto pblico
Pblico
1889
15,83
9,92
promedio 1900-1930
32,96
13,66
1940
31,67
15,25
promedio 1945-1947
21,29
28,95
promedio 1959-1965
28,54
22,14
promedio 1966-1970
32,09
24,52
1980
34,11
29,04
promedio 1981-1990
32,60
30,29
promedio 1991-2000
46,67
31,78
Fuente y Mtodo: ver Documento de Federalismo N 1. 2003
Aos

Figura 22 Evolucin de descentralizacin y tamao del Sector Pblico en Argentina


35

Tamao del Sector Pblico

30

1991-2000

1981-1990

1945-1947

1980

25

1966-1970
1959-1965

20

1940

15

1900-1930

10

1889

5
0
0

10

15

20

25

30

35

De s ce ntralizacin de l gasto pblico

102

40

45

50

CAPTULO VI TAMAO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO

Tabla 25 Tamao del Sector Pblico en EEUU. Gasto en porcentaje del PBN
Gasto total
Gasto federal
Gasto estatal y
local
con Defensa sin Defensa con Defensa sin Defensa
1902
6,80
5,80
2,40
1,40
4,40
1913
8,00
7,20
2,40
1,60
5,60
1922
12,60
11,40
5,10
3,90
7,50
1932
21,70
20,00
7,30
6,00
14,00
1940
20,30
17,70
10,00
7,40
10,30
1950
24,70
18,20
15,70
9,20
9,00
1960
30,10
20,80
19,40
10,10
10,70
1970
34,10
25,50
21,30
12,70
12,80
1980
30,00
24,60
21,60
16,20
8,40
1990
31,20
25,70
21,80
16,30
9,40
2000
27,90
24,70
18,40
15,20
9,50
Fuente: Borcherding (1977) y Executive Office of Management and Budget, Office of
Management and Budget (2002)
Aos

Tabla 26 Descentralizacin del gasto pblico en EEUU (en %)


(Gasto estatal+Gasto local) / Gasto total

Ao

con Defensa*
sin Defensa
1902
65,50
75,90
1913
69,80
77,80
1922
59,50
65,80
1932
65,70
70,00
1940
50,70
58,20
1950
36,30
49,50
1960
35,70
51,40
1970
37,50
50,20
1980
28,00
34,20
1990
26,90
32,70
2000
34,10
38,50
* Las transferencias se asignan al gobierno que las otorga
Fuente: Borcherding (1977) y Executive Office of Management
and Budget, Office of Management and Budget (2002)

Figura 23 Evolucin del tamao del Sector Pblico en EEUU


35
Gasto total con defensa
Gasto total sin defensa

30

Gasto local y estatal

25
20
15
10
5
1902

1913

1922

1932

1940

1950

1960

1970

1980

1990

2000

103

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 24 - Evolucin de descentralizacin y tamao del Sector Pblico en EEUU


80
Con defensa

75

Sin defensa

70
65
60
55
50
45
40
35
30
0

10

15

20

25

30

35

40

Tabla 27 Descentralizacin del gasto pblico en Argentina


Participacin de los niveles de gobierno
Ao 1916
Ao 1998
Ao 2000
Nacin
63,30
55,80
56,30
Provincias
25,00
39,50
39,20
Municipios
11,70
4,80
4,50
Transferencias segn el gobierno que decide el gasto

Tabla 28 Participacin de los niveles de gobierno en Argentina


Transferencias en el gobierno ejecutor *
Nacin
Provincias
Municipios

Ao 1998
51,30
39,90
8,80

Ao 2000
51,90
39,90
8,30

* La diferencia con la tabla anterior resulta de computar en


las provincias y municipios gastos gastos que constituyen
partidas presupuestarias del gobierno nacional o provincial.

104

CAPTULO VI TAMAO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO

Tabla 29 Descentralizacin del gasto pblico en EEUU


Participacin de los niveles de gobierno
Ao 1902
Ao 1970
Ao 1987
Gobierno federal
34,50
62,50
60,30
Gobiernos estatales
10,80
19,40
17,30
Gobiernos locales
54,80
18,10
22,40
Fuente:
1902 y 1970: elaborado en base a datos de Borcherding (1977)
1987: elaborado en base a Ahmad, Hewitt y Ruggiero (1997)

Tabla 30 Participacin de los niveles de gobierno en EEUU


Transferencias en el gobierno no ejecutor *
Gobierno federal
Gobiernos estatales
Gobiernos locales

Ao 1902
34,10
8,20
57,70

Ao 1970
54,50
16,50
29,20

* La diferencia con la tabla anterior resulta de computar en los gobiernos estatales y


locales gastos que constituyen partidas presupuestarias del gobierno federal o
estatal.
Fuente: 1902 y 1970: elaborado en base a datos de Borcherding (1977)

Figura 25 Estructura vertical del Sector Pblico en Argentina


Transferencias en el gobierno que
decide el gasto - Ao 1916

Transferencias en el gobierno que


decide el gasto - Ao 1998

Transferencias en el gobierno que


decide el gasto - Ao 2000

Nacin

63.3

Nacin

55.80

Nacin

56.30

Provincias

25.0

Provincias

39.50

Provincias

39.20

Municipios

11.7

Municipios

4.80

Municipios

4.50

20

40

60

80

100

Transferencias en el gobierno ejecutor


Ao 1998

20

40

60

51.30

Nacin

51.90

Provincias

39.90

Provincias

39.90

Municipios

8.80

Municipios

8.30

20

40

60

80

100

20

40

60

80

100

Transferencias en el gobierno ejecutor


Ao 2000

Nacin

80

100

20

40

60

80

100

Fuente: Elaborado en base a datos de la Tabla 27 y la Tabla 28.

105

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 26 - Estructura vertical del Sector Pblico en EEUU


Transferencias en el gobierno que
decide el gasto - Ao 1902

Transferencias en el gobierno que


decide el gasto - Ao 1970

Transferencias en el gobierno que


decide el gasto - Ao 1987

Nacin

34.5

Nacin

62.5

Nacin

60.3

Provincias

10.8

Provincias

19.4

Provincias

17.3

Municipios

54.8

Municipios

18.1

Municipios

22.4

20

40

60

80

100

Transferencias en el gobierno ejecutor


Ao 1902

20

40

60

34.1

Nacin

54.5

Provincias

8.2

Provincias

16.5

Municipios

57.7

Municipios

29.2

20

40

60

80

100

20

40

Transferencias en el gobierno ejecutor


Ao 1970

Nacin

80

100

20

40

60

80

100

Fuente: Elaborado en base a datos de la Tabla 29 y la Tabla 30.

Tabla 31 Tamao del Sector Pblico en pases de la OECD


(gasto en % del PBI)
Pas
Australia
Austria
Blgica
Canad
Finlandia
Francia
Alemania
Islandia
Italia
Suecia
Suiza
Reino Unido
Japn
Holanda
Noruega

1960-1962
23,20
32,10
30,20
29,60
27,40
36,70
34,50
24,80
31,90
31,40
20,00
33,40

1977-1979
33,00
47,40
48,20
40,30
39,20
45,60
46,40
35,10
45,20
61,10
33,50
45,10
29,80
57,60
51,50

1990
32,90
48,80
50,80
45,80
44,40
47,50
41,80
39,30
52,90
55,90
nd
39,00
30,50
49,40
48,60

Fuente:
1960-1962 y 1977-1979: Gould (1983)
1990 y 2000: www.oecd.org/eco/sources-and-methods.

106

2000
32,60
49,00
46,70
37,50
43,60
48,70
43,30
39,00
44,80
52,60
nd
34,70
36,80
41,40
40,30

60

80

100

CAPTULO VI TAMAO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO

Tabla 32 Descentralizacin del gasto pblico en pases de la OECD

Pases
Australia
Blgica
Canada
Finlandia
Francia
Alemania
Suecia
Reino Unido

Gasto estatal-local en bienes y servicios y en


transferencias/gasto del gobierno general

1977-1979 *

fines de los 80 **

47
13
59
41
16
41
43
32

47,2 (1987)
11,9 (1987)
58,7 (1987)
45,3 (1987)
16,5 (1985)
39,4 (1983)
40,2 (1987)
27,2 (1987)

* Fuente: Gould (1983).


** Promedio de los ltimos tres aos disponibles. Tomado de
Ahmad, Hewitt y Ruggiero, en Ter-Minassian, ed. (1997)

Tabla 33 Descentralizacin tributaria en pases seleccionados


Ingresos del gobierno central como % del total de ingresos del gobierno general *
Pases
Canad
Estados Unidos
Australia
Austria
Suiza
Argentina

1950

1960

1970

1980

1991

62,40
64,60
nd
47,30
nd
85,80

57,50
56,80
76,50
54,50
nd
84,20

49,90
47,70
79,00
52,80
32,50
79,80

44,80
44,80
77,60
48,00
27,80
75,30

(a) 50,90

65,80
79,70
nd
nd
80,90

Fuente:
Para la Argentina, Nuez Miana y Porto (1982) y Porto (1993)
Para el resto de los pases y los aos 1950, 1960, 1970 y 1980, Bird (1986)
Para el resto de los pases y el ao 1991, Norregaard (1997)
* Incluye los ingresos de Seguridad Social y todos los niveles de gobierno, excepto en la
Argentina en la que no se computan los ingresos del nivel municipal.
(a) dato de 1989

107

CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

VII - Tamao y perfil de las erogaciones y recursos de


los gobiernos nacional y provincial: 1950-2001
97

Jorge Sereno

n el captulo VI se calcul en base a la informacin disponible- el tamao y la


descentralizacin del Sector Pblico argentino a lo largo de todo el siglo XX y se
realiz una comparacin con otros pases. Este captulo es complementario y presenta
una descripcin ms detallada de la evolucin del Sector Pblico, constituido por la
Nacin y las provincias, para la segunda mitad del siglo XX. La informacin, recopilada y homogeneizada para este trabajo, se presenta a nivel agregado para los gastos y
los recursos. Se incluye la evolucin del perfil econmico y funcional de las erogaciones y de los principales grupos de impuestos. El objetivo es documentar el tamao relativo de cada nivel de gobierno y su evolucin; qu hace, qu hizo, cmo se financia y
cmo se financi cada nivel a lo largo del tiempo.

VII.1 - Comparacin de la estructura y de la evolucin de las erogaciones


de ambos niveles de gobierno
En esta seccin se efecta un estudio comparativo del comportamiento de ambos niveles de gobierno y su participacin relativa dentro de las erogaciones pblicas consolidadas. En la consolidacin estn excluidas las erogaciones municipales, aunque debe
tenerse en cuenta que en alguna medida estn contempladas a travs de las erogaciones
de los gobiernos provinciales como aportes a los municipios.
Se presenta la comparacin del tamao de las erogaciones consolidadas y de cada
uno de los niveles de gobierno, tanto en trminos totales como por perfiles segn categoras de la clasificacin econmica y de la clasificacin funcional.
VII.1.a - Comparacin del tamao y perfil de las erogaciones entre niveles de gobierno: situacin actual y comparacin retrospectiva
El tamao del Sector Pblico consolidado y el de cada uno de los componentes es medido con la relacin entre las erogaciones y el PBI. En la Tabla 40 se presenta la informacin anual, y en la Tabla 41 los promedios quinquenales. Los hechos ms destacables son la variabilidad del gasto consolidado sobre una tendencia creciente y la participacin creciente de los gobiernos provinciales en el total (Figura 27 y Figura 28).
El perfil econmico de las erogaciones se presenta en la Tabla 34 para el promedio 1996-2000.

97

Con la colaboracin de Alberto Porto.

109

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 34 Perfil de erogaciones del Sector Pblico consolidado 1996-2000


Concepto
Total consolidado
Erogaciones corrientes
Gastos en Personal
Bienes y Servicios no Personales
Transferencias
Intereses de la Deuda
Erogaciones de capital
Inversin Real
Otras (incluye Amortizaciones de Deuda)

Promedio 1996-2000
% del PBI
Estructura
32,96
100,00
25,03
75,96
8,36
2,03
11,33
3,31

25,37
6,16
34,39
10,05

7,92

24,04

2,27
5,65

6,89
17,15

Puede observarse la elevada magnitud relativa para todo el Sector Pblico consolidado- de las transferencias (incluye rea de bienestar social), con 34,4% de las erogaciones consolidadas totales. En este perodo se destaca la incidencia de los pagos
relacionados con la Deuda Pblica, que representan el 27,1% del total del gasto consolidado, desagregado en Intereses (10,1% del total) y Amortizaciones de la Deuda
(17%). Sigue en orden de importancia Gastos en Personal con el 25,4%; Inversin Real
6,9%; y Bienes y Servicios no personales 6,2%.
Esta participacin de los compromisos derivados del endeudamiento pblico representa un cambio estructural de significacin en las finanzas pblicas. Con el objeto
de apreciar su importancia, se presenta la Tabla 35 por los principales rubros de la clasificacin econmica para el perodo 1977-1980.
Tabla 35 - Perfil de erogaciones del Sector Pblico consolidado 1977-1980
Concepto
Total consolidado
Erogaciones corrientes
Gastos en Personal
Bienes y Servicios no Personales
Transferencias
Intereses de la Deuda
Erogaciones de capital
Inversin Real
Otras (incluye Amortizaciones de Deuda)

Promedio 1977-1980
% del PBI
Estructura
28,63
100,00
19,71
68,84
7,71
2,97
8,96
0,07

26,93
10,37
31,30
0,24

8,92

31,16

5,92
3,00

20,68
10,48

Adems de la Deuda Pblica, tambin se incrementaron los Gastos en Personal y


las Transferencias y se redujeron los Gastos en Bienes y Servicios no personales; en
particular, la Inversin Real directa del Sector Pblico que pas del 5,92% del PBI a
2,27% del PBI.
La participacin provincial en las erogaciones consolidadas oscila segn la categora econmica.

110

CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

Tabla 36 Participaciones en las erogaciones


Concepto
Total consolidado
Erogaciones corrientes
Gastos en Personal
Bienes y Servicios no Personales
Transferencias
Intereses de la Deuda
Erogaciones de capital
Inversin Real
Otras (incluye Amortizaciones de Deuda)

Promedio 1996-2000
Participacin
Participacin
nacional (%)
provncial (%)
66,04
33,96
61,21
38,79
29,55
36,95
83,94
78,25

70,45
63,05
16,06
21,75

81,31

18,69

52,86
92,74

47,14
7,26

Se destaca la elevada participacin provincial en los Gastos en Personal (70,5%),


resultado que refleja el efecto pleno del traspaso de las responsabilidades de gasto de la
Nacin a las provincias en servicios de Educacin y Salud. De igual forma se explica la
elevada participacin de los gastos de consumo (Bienes y Servicios no Personales,
63,1%) por su estrecha relacin con el empleo.
La participacin de la Nacin en las Transferencias es muy elevada (83,9%) como
consecuencia del efecto de los traspasos del Sistema de Seguridad Social. Con la transferencia de algunos regmenes provinciales al Sistema Nacional, esta participacin se
ha visto incrementada.
Por ltimo, se destaca la elevada participacin de la Nacin en los compromisos
de la deuda (Intereses 78,3%, Amortizaciones 92,7%). La Inversin Real se divide en
partes aproximadamente iguales con una leve diferencia a favor de la Nacin.
El perfil funcional de las erogaciones se presenta en la Tabla 44 y la Tabla 45. El
promedio 1996-2000 (sin incluir la Amortizacin de la Deuda) se muestra en la Tabla 37.
Tabla 37 Perfil funcional de las erogaciones
Concepto
Total consolidado
Administracin General
Defensa
Seguridad
Salud
Educacin y Cultura
Desarrollo de la Economa
Bienestar Social
Deuda Pblica

Promedio 1996-2000
% del PBI
Estructura
27,81
100,00
3,04
10,90
0,59
2,10
1,59
5,70
4,43
15,90
4,42
15,90
1,91
6,90
8,78
31,60
3,05
11,00

Las funciones cuantitativamente ms importantes son las de Bienestar Social


(31,6% del total de erogaciones); Salud y Educacin y Cultura (con participaciones
iguales, del 15,9% del total cada una); Seguridad (7,8% del total); Desarrollo de la
Economa (6,9%) y finalmente Defensa (2,1%). Como apoyo general aparece Adminis111

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

tracin General (10,9%) y Deuda Pblica, slo Intereses, que asciende a 11% de las
erogaciones totales.
En la evolucin de los diferentes componentes se distingue especialmente el incremento registrado en las erogaciones en Salud cuando se lo compara con la informacin de los aos previos a 1980. La diferencia obedece a un cambio metodolgico en la
informacin del gobierno nacional ya que actualmente se incluyeron tres componentes:
Atencin Pblica de la Salud, Obras Sociales e INSSJyP (PAMI). En la serie anterior a
1980 se incluye slo al primero de los componentes; es decir, no incluye partida alguna
relacionada con las prestaciones de Obras Sociales y del PAMI, aunque en este ltimo
caso puede estar computado en Bienestar Social como gastos del Sistema de Seguridad
Social, en la medida de la transferencia de ingresos recaudados por cuenta del mencionado Instituto. Si se hiciera la correccin mencionada en el gasto nacional, el promedio
de gasto consolidado en Salud para el perodo 1996-2000 ascendera a 2,28% del PBI
(comparable con el 1,49% del perodo 1977-1980).
La participacin provincial en las erogaciones consolidadas difiere segn las funciones.
Tabla 38 Participaciones dentro del perfil funcional
Concepto
Total consolidado
Administracin General
Defensa
Seguridad
Salud
Educacin y Cultura
Desarrollo de la Economa
Bienestar Social
Deuda Pblica

Promedio 1996-2000
% del PBI
Estructura
44,0
56,0
42,1
57,9
100,0
32,7
67,3
54,6
45,4
23,1
76,9
37,7
62,3
84,3
15,7
84,9
15,1

Como funciones prcticamente exclusivas del gobierno nacional aparecen Defensa (100% nacional) y Deuda Pblica (84,9%). Como funcin predominantemente nacional Bienestar Social (84,3% nacional). En Seguridad, y Educacin y Cultura hay
una clara preeminencia de la participacin provincial (67,3% y 76,9%, respectivamente), reflejando, en el primer caso, la permanencia en el mbito federal slo de Gendarmera, Prefectura y Polica Federal, en tanto que la educacin universitaria explica la
mayor parte del presupuesto nacional en el rea educativa. Si se hiciera la correccin
en Salud de modo de computar en el mbito nacional slo la Atencin Pblica, sin incluir la atencin de Obras Sociales y del PAMI, la distribucin entre niveles de gobierno reflejara una participacin del 88,2% de los gobiernos provinciales.

VII.2 - Comparacin del tamao y perfil de los recursos entre niveles de


gobierno: situacin actual y comparacin retrospectiva
La informacin bsica sobre recursos pblicos se presenta en la Tabla 46, Tabla 47,
Tabla 48 y en la Figura 29. Para 1996-2000 (Tabla 48) los recursos (corrientes) del
Sector Pblico consolidado (Nacin y provincias, incluyendo la Ciudad de Buenos Ai112

CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

res) representaron el 25,7% del PBI; la presin tributaria del gobierno nacional ascendi a 19,8% del PBI y la presin de los gobiernos provinciales a 5,8% del PBI. Los
recursos nacionales dan cuenta del 77% de los recursos consolidados mientras que los
recursos provinciales propios representan el 23% restante. Los promedios de 19771980 son muy similares.
La participacin provincial vara segn los distintos grupos de recursos. As, para
el conjunto de impuestos, la participacin es del 22%, alcanzando un mximo para el
grupo de Impuestos sobre el Patrimonio (74,6% del total consolidado del grupo); las
provincias recaudan el 24% de los Impuestos sobre Produccin, Consumo y Transacciones; su participacin es nula en los restantes grupos de gravmenes (sobre los Ingresos Netos, que son totalmente impuestos nacionales coparticipados, y sobre el Comercio Exterior que son facultad tributaria exclusiva del gobierno nacional por normas
constitucionales). El 64,4% de los recursos consolidados parafiscales son provinciales,
en tanto la participacin provincial en recursos de Seguridad Social alcanza slo al
19,6%, por razones de cobertura de los afiliados.
La composicin por grupos de recursos del total consolidado argentino muestra
una participacin del 67,6% para los impuestos; 3,4% para los recursos parafiscales y
29% para los recursos de Seguridad Social. Esta mayor participacin de los impuestos
comparado con 1977-1980 refleja las medidas introducidas en la dcada de los aos 90,
en la que, por un lado, se elimin un nmero importante de tasas-tributo distorsivas, y
por otro lado, se redujo parte de las cargas sociales con el objeto de mejorar el perfil
competitivo de la produccin domstica.
Dentro del conjunto de impuestos, se destacan los que gravan la Produccin, Consumo y Transacciones, con un 46,4% del total de recursos consolidados. Puede notarse
la muy baja participacin de los impuestos de tipo directo (sobre Ingresos Netos y sobre Patrimonio), con slo el
17,8% del total de recursos con- Tabla 39 Importancia de los recursos provinciales
solidados y el 26% de los im% de recursos proviniales
puestos. De los impuestos direcAo
dentro de los recursos
tos el 21% es percibido por los
consolidados
gobiernos provinciales a travs
1950-1954
12,8
de sus Impuestos sobre el Pa1955-1959
14,5
trimonio.
1960-1964
18,1
La participacin provincial
(Figura 30) crece en forma casi
ininterrumpida hasta inicios de
la dcada de los aos 80 para
mantenerse estable, desde entonces, en un nivel del orden del
23% del total consolidado.

1965-1969
1970-1974
1975-1979
1980-1984
1985-1989
1990-1994
1995-1999

19,5
19,1
21,0
23,3
22,7
23,8
23,1

VII.3 - Resumen
El gasto pblico consolidado, expresado en trminos del PBI, ha tenido un comportamiento fluctuante en la ltima mitad del siglo XX.
113

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

A partir de un alto valor en 1950 (28,3%) decrece hasta 1960 (20,7%) y luego
crece hasta el 32,95% en 1996-2000. La participacin provincial ha sido creciente.
Las Transferencias que se concentran en un 85% en el gobierno nacional- son el
principal componente del gasto consolidado, participando con el 34% del total. Los
pagos relacionados con la Deuda Pblica -tambin concentrados en el gobierno nacional- constituyen el segundo componente del gasto consolidado.
Las provincias tienen participacin alta en las dos categoras de gastos ligados a la
provisin de bienes y servicios: Gastos en Personal (70%) y Bienes y Servicios no Personales (63%).
Como funciones prcticamente exclusivas del gobierno nacional aparecen Defensa (100%) y Deuda Pblica (85%). Bienestar Social es predominantemente nacional
(84,3%). En Seguridad, y Cultura y Educacin hay clara preeminencia provincial (67%
y 77%, respectivamente).
Los recursos corrientes consolidados fluctan (promedios quinquenales) alrededor
del 20% del PBI entre 1950 y 1990.
La participacin provincial en los recursos creci entre 1950-1980, permaneciendo luego estable en alrededor del 23%. Las provincias recaudan (1996-2000) el 75% de
los Impuestos sobre el Patrimonio y el 24% de los Impuestos sobre la Produccin, el
Consumo y las Transacciones.
La participacin de los impuestos en el total de los recursos pblicos corrientes
aument entre 1977-1980 (57,6% del total) y 1996-200 (67,6% del total), debido a la
eliminacin de tasas-tributos distorsivas y menores cargas sociales nacionales.
Figura 27 Erogaciones nacionales, provinciales y consolidadas
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1950

1960
Erogaciones Nacionales

114

1970

1980

Erogaciones Provinciales

1990

2000

Erogaciones Consolidadas

CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

Figura 28 Relacin erogaciones nacionales / erogaciones provinciales


4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Figura 29 Recursos nacionales, provinciales y consolidados


30

25

20

15

10

0
1950

1960
Recursos Nacionales

1970

1980
Recursos Provinciales

1990

2000

Recursos Consolidados

Figura 30 Relacin recursos nacionales / recursos provinciales


9.0
8.0
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
1950

1960

1970

1980

1990

2000

115

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 40 Gasto pblico en porcentaje del PBI


Ao

1950
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

En procentaje del PBI


Consolidado

Gob.nacional

Gob.pciales

28,32
21,63
20,66
23,59
23,55
22,18
22,54
20,80
24,76
25,06
25,03
24,01
23,75
23,52
22,46
26,89
30,78
30,47
27,80
26,50
28,76
27,85
31,38
37,20
36,30
30,13
29,39
36,21
34,01
34,65
32,43
34,82
27,96
27,19
29,80
31,54
32,19
32,53
30,74
33,21
31,32
34,68
34,83
37,95

21,36
16,98
15,28
16,89
16,35
15,44
15,90
13,85
16,79
17,38
17,24
16,12
15,76
15,70
15,01
18,12
20,19
19,36
19,34
17,19
19,10
18,22
22,13
27,93
29,67
23,00
20,93
26,88
23,71
24,28
22,96
25,74
19,12
17,83
19,20
19,10
19,81
19,84
18,88
21,45
21,13
23,45
23,91
24,40

6,96
4,65
5,38
6,70
7,20
6,74
6,64
6,95
7,97
7,68
7,79
7,89
7,99
7,82
7,45
8,77
10,59
11,11
8,46
9,31
9,66
9,63
9,25
9,27
6,63
7,13
8,46
9,33
10,30
10,37
9,47
9,08
8,84
9,36
10,60
12,44
12,38
12,69
11,86
11,76
10,19
11,23
10,92
13,55

% de los gobierno
provinciales en el
total
24,58
21,50
26,04
28,40
30,57
30,39
29,46
33,41
32,19
30,65
31,12
32,86
33,64
33,25
33,17
32,61
34,41
36,46
30,43
35,13
33,59
34,58
29,48
24,92
18,26
23,66
28,79
25,77
30,29
29,93
29,20
26,08
31,62
34,42
35,57
39,44
38,46
39,01
38,58
35,41
32,54
32,38
31,35
35,70

Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma
metodologa que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de
Presupuesto (Asap).

116

CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

Tabla 41 Gasto pblico en porcentaje del PBI Promedios quinquenales


Perodos
1950
1959
1960 - 1694
1965 - 1969
1970 - 1974
1975 - 1979
1980 - 1984
1985 - 1989
1990 - 1994
1995 - 1999
2000
2001

Gobierno
nacional
21,36
16,98
15,97
16,28
16,96
18,64
24,73
24,71
19,01
20,95
23,91
24,40

Consolidado
28,32
21,63
22,50
23,93
25,48
28,28
32,88
34,42
29,73
32,50
34,83
37,95

Gobiernos
provinciales
6,96
4,65
6,53
7,66
8,52
9,64
8,15
9,71
10,72
11,55
10,92
13,55

% Gobiernos
provinciales
24,58
21,50
29,02
31,01
33,44
34,10
24,80
28,20
36,10
35,50
31,40
35,70

Fuente: en base a datos de la tabla anterior

Tabla 42 Perfil econmico de las erogaciones del Sector Pblico


En porcentaje del PBI
Concepto
Consolidado
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Erogaciones Corrientes
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Gastos en Personal
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Bienes y Servicios no Personales
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Transferencias
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Intereses de la Deuda
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Erogaciones de Capital *
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Inversin Real
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales

1950

28,32
21,36
9,96
20,42
15,94
4,48
10,72
8,16
2,56
4,81
3,97
0,84
3,81
2,95
0,86
1,07
0,85
0,22
7,90
5,42
2,48
7,59
5,42
2,17

1960

20,66
15,28
5,38
17,46
13,64
3,82
17,46
4,72
2,13
2,64
1,97
0,67
7,36
6,42
0,94
0,59
0,52
0,07
3,21
1,64
1,57
2,94
1,57
1,37

1970

23,75
15,76
7,99
18,19
12,57
5,62
8,06
4,70
3,36
2,29
1,61
0,68
7,78
6,23
1,55
0,07
0,03
0,04
5,56
3,19
2,37
4,27
2,08
2,19

1977-1980

28,93
18,70
10,21
19,95
13,20
6,75
7,90
3,98
3,92
2,92
2,08
0,84
9,06
7,11
1,95
0,07
0,03
0,04
8,96
5,50
3,46
5,96
2,65
3,31

1980

31,38
22,13
9,25
24,21
17,66
6,55
8,32
3,79
4,53
2,85
2,08
0,77
11,45
10,27
1,18
1,61
1,53
0,08
7,17
4,47
2,70
4,16
1,57
2,59

1990

1996-2000

27,96
19,12
8,84
23,79
16,37
7,42
7,59
2,75
4,84
2,01
1,10
0,91
12,82
11,42
1,40
1,36
1,09
0,27
4,17
2,75
1,41
1,68
0,39
1,29

32,95
21,76
11,19
25,03
15,32
9,71
8,36
2,47
5,89
2,03
0,75
1,28
11,33
9,51
1,82
3,31
2,59
0,72
7,92
6,44
1,48
2,27
1,20
1,07

* Incluye Amortizacin de la Deuda e Intereses considerados Amortizacin


Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para
1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)

117

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 43 Perfil econmico de las erogaciones del Sector Pblico


En porcentaje del PBI, por niveles de gobierno y estructura
1977 1980

1996 - 2000

Promedio % Por niveles de Estructura del


PBI
Gobierno
Sector Pblico
consolidado

Concepto
Consolidado
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Erogaciones Corrientes
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Gastos en Personal
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Bienes y Servicios no Personales
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Transferencias
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Intereses de la Deuda
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Erogaciones de Capital *
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Inversin Real
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales

28,81
18,70
10,21
19,95
13,20
6,75
7,90
3,98
3,92
2,92
2,08
0,84
9,06
7,11
1,95
9,07
0,03
0,04
8,96
5,50
3,46
5,96
2,65
3,31

100,00
64,70
35,30
100,00
66,20
33,80
100,00
50,40
49,60
100,00
71,20
28,80
100,00
78,50
21,50
100,00
42,80
57,10
100,00
61,40
38,60
100,00
44,50
55,50

100,00

69,00

27,30

10,10

31,30

0,20

31,00

20,60

Promedio % Por niveles de


PBI
gobierno

32,95
21,76
11,19
25,03
15,32
9,71
8,36
2,47
5,89
2,03
0,75
1,28
11,33
9,51
1,82
3,31
2,59
0,72
7,92
6,44
1,48
2,27
1,20
1,07

Estructura del
Sector Pblico
consolidado

100,00
66,04
33,96
100,00
61,21
38,79
100,00
29,55
70,45
100,00
36,95
63,05
100,00
83,94
16,06
100,00
78,25
21,75
100,00
81,31
18,69
100,00
52,86
47,14

100,00

75,96

25,37

6,16

34,39

10,05

24,04

6,89

* Incluye Amortizacin de la Deuda e Intereses considerados Amortizacin


Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para
1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)

Tabla 44 Perfil funcional de las erogaciones - En porcentaje del PBI


Concepto
Sector Pblico Consolidado
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Adminitracin General
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Defensa y Seguridad
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Salud
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Educacin y Cultura
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Desarrollo de la Economa
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Bienestar Social
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Deuda Pblica *
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales

1950

1960

1970

28,25
21,29
6,96

20,91
15,53
5,38
1,58
0,67
0,91
3,05
2,54
0,51
1,36
0,65
0,71
1,96
1,23
0,73
7,59
6,15
1,44
4,70
3,70
1,00
0,67
0,58
0,09

23,74
15,75
7,99
1,95
0,68
1,27
3,11
2,36
0,75
1,66
0,72
0,94
3,26
1,92
1,34
6,29
4,18
2,11
6,34
4,84
1,50
1,14
1,05
0,09

0,99
n/d
3,47
n/d
1,06
n/d
2,08
n/d
9,42
n/d
3,40
n/d
0,86
n/d

1977-1980

28,84
18,69
10,15
2,54
0,69
1,85
3,93
3,15
0,78
1,49
0,38
1,11
3,64
1,85
1,79
6,56
4,18
2,38
7,84
5,86
1,98
2,64
2,59
0,05

1980

1990

30,42
21,17
9,25
1,72
0,63
1,09
3,54
2,60
0,94
3,42
2,14
1,28
3,23
1,59
1,64
7,45
5,42
2,03
8,54
6,35
2,19
2,53
2,45
0,08

26,77
17,93
8,84
2,07
0,86
1,21
1,88
1,19
0,69
3,79
2,42
1,37
3,25
1,23
2,02
4,87
4,03
0,84
9,44
6,82
2,62
1,47
1,39
0,08

1996-2000

27,81
16,62
11,19
3,04
1,28
1,76
2,18
1,19
0,99
4,43
2,42
2,01
4,42
1,02
3,40
1,91
0,72
1,19
8,78
7,40
1,38
3,05
2,59
0,46

* No incluye Amortizacin
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980
y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)

118

CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

Tabla 45 Perfil funcional de las erogaciones del Sector Pblico


En por del PBI, por niveles de gobierno y estructura
1977 1980
Promedio % Por niveles de
PBI
Gobierno

Concepto
Sector Pblico Consolidado
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Adminitracin General
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Defensa
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Seguridad
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Salud
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Educacin y Cultura
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Desarrollo de la Economa
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Bienestar Social
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Deuda Pblica *
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales

28,84
18,69
10,15
2,54
0,69
1,85
2,41
2,41
1,72
0,74
0,98
1,49
0,38
1,11
3,64
1,85
1,79
6,56
4,18
2,38
7,84
5,86
1,98
2,64
2,59
0,05

1996 - 2000
Estructura del
Sector Pblico
Consolidado

100,00
64,80
35,20
100,00
27,20
72,80
100,00
100,00
100,00
43,00
57,00
100,00
25,50
74,50
100,00
50,80
49,20
100,00
63,70
36,30
100,00
74,70
25,30
100,00
98,10
1,90

Promedio % Por niveles de


PBI
Gobierno

100,00

27,81
16,62
11,19
3,04
1,28
1,76
0,59
0,59
1,59
0,60
0,99
4,43
2,42
2,01
4,42
1,02
3,40
1,91
0,72
1,19
8,78
7,40
1,38
3,05
2,59
0,46

8,80

8,40

6,00

5,20

12,60

22,70

27,20

9,20

100,00
43,96
56,00
100,00
42,11
57,90
100,00
100,00
100,00
32,70
67,30
100,00
54,63
45,40
100,00
23,08
76,90
100,00
37,70
62,30
100,00
84,28
15,70
100,00
84,92
15,10

Estructura del
Sector Pblico
Consolidado

100,00

10,93

2,10

5,70

15,93

15,89

6,87

31,57

10,97

* No incluye Amortizacin
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa
que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)

Tabla 46 Recursos consolidados en porcentaje del PBI


Recursos
Sector Pblico Consolidado
I.- Gobierno nacional
1 - Ingresos Netos
2 - Patrimonios
3 - Produccin, Consumo y Trans.
4 - Comercio Exterior
5 - Parafiscales
6 - Seguridad Social
II.- Gobiernos provinciales
1 - Patrimonios
2 - Produccin, Consumo y Trans.
3 - Parafiscales
4 - Seguridad Social

1950
20,52
17,61
3,84
0,18
6,94
-0,65
0,46
6,84
2,91
0,77
1,03
0,32
0,78

1951
22,63
20,06
3,91
0,11
7,95
0,97
0,72
6,40
2,57
0,67
0,95
0,23
0,72

1952
20,62
17,94
4,38
0,12
7,62
-1,11
0,42
6,52
2,68
0,67
1,00
0,24
0,78

1953
21,71
19,01
3,68
0,12
7,85
0,00
0,22
7,14
2,70
0,62
0,97
0,34
0,77

1954
22,89
19,85
3,42
0,15
8,16
0,09
0,31
7,72
3,04
0,60
1,00
0,34
1,09

1955
21,72
18,53
3,27
0,09
7,86
-0,44
0,35
7,41
3,19
0,57
1,17
0,46
0,99

1956
20,32
17,44
3,56
0,08
5,56
0,82
0,39
7,04
2,88
0,56
1,03
0,34
0,95

1957
21,72
18,94
3,17
0,07
7,07
1,37
0,47
6,79
2,78
0,45
1,06
0,41
0,87

1958
17,96
15,21
2,74
0,07
5,87
0,22
0,44
5,87
2,75
0,40
0,96
0,36
1,03

1959
17,45
14,70
2,32
0,04
4,67
2,18
0,38
5,11
2,75
0,47
0,95
0,50
0,30

Recursos
Sector Pblico Consolidado
I.- Gobierno nacional
1 - Ingresos Netos
2 - Patrimonios
3 - Produccin, Consumo y Trans.
4 - Comercio Exterior
5 - Parafiscales
6 - Seguridad Social
II.- Gobiernos provinciales
1 - Patrimonios
2 - Produccin, Consumo y Trans.
3 - Parafiscales
4 - Seguridad Social

1960
20,51
17,27
2,73
0,43
5,37
2,90
0,36
5,48
3,24
0,63
1,32
0,60
0,70

1961
22,65
18,94
2,99
0,29
6,02
3,07
0,42
6,14
3,71
0,67
1,56
0,62
0,86

1962
19,02
15,35
2,24
0,18
5,38
2,32
0,34
4,89
3,67
0,53
1,42
0,70
1,02

1963
19,06
15,41
2,23
0,09
5,36
1,80
0,25
5,68
3,65
.0.64
1,49
0,61
0,91

1964
17,55
13,92
1,56
0,04
4,59
1,62
0,23
5,87
3,63
0,58
1,52
0,59
0,94

1965
18,99
15,32
2,37
0,02
5,16
1,84
0,38
5,55
3,67
0,54
1,41
0,61
1,11

1966
19,47
15,57
2,72
0,53
5,18
1,54
0,15
5,45
3,90
0,64
1,54
0,69
1,03

1967
22,89
18,78
2,79
0,79
5,12
2,56
0,16
7,36
4,11
0,75
1,68
0,73
0,95

1968
22,49
18,06
2,29
0,72
5,73
2,22
0,20
6,90
4,43
0,85
1,84
0,85
0,89

1969
21,48
17,08
2,20
0,70
5,59
2,08
0,31
6,20
4,40
0,78
1,83
0,88
0,90

119

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL


Recursos
Sector Pblico Consolidado
I.- Gobierno nacional
1 - Ingresos Netos
2 - Patrimonios
3 - Produccin, Consumo y Trans.
4 - Comercio Exterior
5 - Parafiscales
6 - Seguridad Social
II.- Gobiernos provinciales
1 - Patrimonios
2 - Produccin, Consumo y Trans.
3 - Parafiscales
4 - Seguridad Social

1970
21,93
17,50
2,75
0,88
5,36
1,85
0,40
6,26
4,43
0,85
1,79
0,87
0,93

1971
20,14
16,16
1,88
0,74
4,86
1,75
0,26
6,67
3,98
0,68
1,54
0,78
0,98

1972
17,61
14,21
1,52
0,56
4,25
2,15
0,24
5,49
3,40
0,56
1,29
0,64
0,91

1973
20,54
16,84
1,79
0,66
4,62
2,08
0,25
7,45
3,70
0,56
1,34
0,62
1,18

1974
24,94
20,05
2,39
0,70
6,26
1,74
0,27
8,68
4,44
0,60
1,65
0,89
1,30

1975
18,22
14,74
0,96
0,06
4,65
1,41
0,27
7,40
3,48
0,37
0,65
0,66
1,81

1976
19,44
16,16
1,18
0,38
5,21
2,21
0,42
6,76
3,28
0,25
1,30
0,59
1,14

1977
23,38
18,55
2,47
0,63
6,95
1,60
0,59
6,30
4,83
0,63
2,17
0,93
1,09

1978
25,26
19,37
1,81
0,56
7,88
1,12
0,57
7,43
5,89
0,85
2,32
1,23
1,50

1979
24,95
19,09
1,14
0,66
7,27
1,25
0,60
8,18
5,86
0,97
2,38
1,07
1,45

Recursos
Sector Pblico Consolidado
I.- Gobierno nacional
1 - Ingresos Netos
2 - Patrimonios
3 - Produccin, Consumo y Trans.
4 - Comercio Exterior
5 - Parafiscales
6 - Seguridad Social
II.- Gobiernos provinciales
1 - Patrimonios
2 - Produccin, Consumo y Trans.
3 - Parafiscales
4 - Seguridad Social

1980
22,44
17,14
1,16
0,61
6,58
1,56
0,68
6,55
5,30
0,91
2,31
0,97
1,11

1981
19,42
14,98
1,24
0,58
7,39
1,36
0,30
4,11
4,44
0,85
1,85
0,79
0,95

1982
15,57
12,14
0,96
0,82
6,45
1,17
0,19
2,56
3,43
0,70
1,54
0,38
0,81

1983
14,91
11,82
0,95
0,57
5,42
1,55
0,17
3,16
3,09
0,53
1,14
0,42
1,00

1984
14,10
10,21
0,65
0,37
5,57
1,38
0,16
2,08
3,89
0,81
1,33
0,45
1,30

1985
18,88
14,42
0,89
0,51
6,74
2,53
0,21
3,53
4,46
0,94
1,59
0,44
1,49

1986
20,73
15,78
1,03
0,57
7,07
2,01
0,21
4,89
4,95
0,90
1,95
0,58
1,52

1987
20,03
15,72
1,76
0,56
6,26
1,63
0,19
5,32
4,31
0,69
1,79
0,49
1,33

1988
17,61
13,61
1,42
0,53
5,89
1,22
0,18
4,37
4,00
0,70
1,46
0,47
1,37

1989
18,45
14,43
1,72
0,65
5,22
2,82
0,21
3,82
4,02
0,67
1,25
0,58
1,52

Recursos
Sector Pblico Consolidado
I.- Gobierno nacional
1 - Ingresos Netos
2 - Patrimonios
3 - Produccin, Consumo y Trans.
4 - Comercio Exterior
5 - Parafiscales
6 - Seguridad Social
II.- Gobiernos provinciales
1 - Patrimonios
2 - Produccin, Consumo y Trans.
3 - Parafiscales
4 - Seguridad Social

1990
18,24
14,11
0,75
0,65
5,75
1,51
0,17
5,29
4,13
0,86
1,45
0,42
1,40

1991
20,19
15,75
1,48
1,17
6,14
0,94
0,52
5,49
4,44
0,87
1,72
0,40
1,45

1992
23,76
18,12
1,87
0,55
8,20
0,97
0,27
6,25
5,64
0,89
2,36
0,61
1,78

1993
26,87
20,25
2,55
0,16
8,90
1,07
0,40
7,17
6,62
0,95
2,77
0,81
2,10

1994
26,49
19,80
2,81
0,14
8,67
1,12
0,21
6,86
6,69
0,97
2,79
0,93
2,00

1995
25,38
19,01
2,88
0,16
8,54
0,81
0,26
6,35
6,37
0,92
2,63
0,93
1,89

1996
24,37
18,59
2,58
0,29
8,73
0,86
0,27
5,87
5,78
0,90
2,70
0,55
1,63

1997
25,28
19,59
2,91
0,21
9,22
0,99
0,27
5,99
5,69
0,94
2,78
0,54
1,43

1998
25,63
19,96
3,25
0,31
9,10
0,96
0,27
6,07
5,67
0,96
2,94
0,57
1,20

1999
26,29
20,45
3,70
0,37
9,02
0,83
0,44
6,09
5,84
0,95
2,94
0,53
1,41

Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa
que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)

Tabla 47 Recursos pblicos en porcentaje del PBI


Promedios
quinquenales
1950 - 1954
1955 - 1959
1960 - 1964
1965 - 1969
1970 - 1974
1975- 1979
1980 - 1984
1985 - 1989
1990 - 1994
1995 - 1999
Aos
1980
1981
2000
2001

Consolidado
21,67
19,83
19,76
21,06
20,94
22,25
17,29
19,14
23,11
25,39
Consolidado
28,62
24,40
26,74
26,48

Gobierno
nacional
18,89
16,96
16,18
16,96
16,95
17,58
13,26
14,79
17,61
19,52

Gobiernos
provinciales
2,78
2,87
3,58
4,10
3,99
4,67
4,03
4,35
5,50
5,87

% Gobiernos
provinciales
12,80
14,50
18,10
19,50
19,10
21,00
23,30
22,70
23,80
23,10

Gobierno
nacional
21,55
18,85
20,68
20,17

Gobiernos
provinciales
7,07
5,55
6,06
6,31

% Gobiernos
provinciales
24,70
22,70
22,70
23,80

Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para
este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980 y datos del Ministerio
de Economa de la Nacin y de la Afip

120

2000
26,74
20,68
4,11
0,44
9,18
0,73
0,32
5,89
6,06
0,95
2,87
0,63
1,61

CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

Tabla 48 Recursos pblicos


En porcentaje del PBI, por niveles de gobierno y estructura
1977 1980
Concepto
Sector Pblico Consolidado
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
I.- Impuestos
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Sobre los Ingresos Netos
Gobierno nacional
Sobre el Patrimonio
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Sobre la Produccin, Consumo y Trans.
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Sobre el Comercio Exterior
Gobierno nacional
II.- Recursos Parafiscales
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
III.- Recursos Seguridad Social
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales

Promedio % Por niveles de


PBI
Gobierno

25,55
19,64
5,91
14,72
11,40
3,31
1,74
1,74
1,56
0,65
0,91
10,01
7,61
2,40
1,40
1,40
1,73
0,61
1,12
9,11
7,63
1,48

100,00
76,90
23,10
100,00
77,50
22,50

1996 - 2000
Estructura del
Sector Pblico
Consolidado

100,00

57,60

6,80
100,00
41,70
58,30
100,00
76,00
24,00

6,10

39,20

5,50
100,00
35,30
64,40
100,00
83,80
16,20

6,80

35,60

Promedio % Por niveles de


PBI
Gobierno

25,66
19,85
5,81
17,34
13,55
3,79
3,31
3,31
1,26
0,32
0,94
11,90
9,05
2,85
0,87
0,87
0,87
0,31
0,56
7,44
5,98
1,46

100,00
77,40
22,60
100,00
78,10
21,90
100,00
100,00
100,00
25,40
74,60
100,00
76,10
23,90
100,00
100,00
100,00
35,60
64,40
100,00
80,40
19,60

Estructura del
Sector Pblico
Consolidado

100,00

67,60

12,90
4,90

46,40

3,40
3,40

29,00

Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980
y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Afip

121

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

VIII - Comportamiento de los gastos y recursos pblicos


provinciales. 1959-2001

Alberto Porto
Aurora Gallerano
Cecilia Rumi
98
Alejandro Tmola

l objetivo de este captulo es estudiar el comportamiento del gasto pblico provincial en el perodo 1959-2001. Se trabaja con el consolidado, con los datos agrupados por provincias con caractersticas demogrficas y socio-econmicas similares y por
provincias. Se desarrollan dos secciones segn la clasificacin econmica y funcional
del gasto.

VIII.1 - Gasto total y gasto segn clasificacin econmica


En esta seccin se estudia el comportamiento del gasto total y el gasto segn clasificacin econmica. Se analiza por un lado, la evolucin del gasto per cpita, del gasto en
trminos del PBI y de la composicin econmica del gasto. Por otro lado, se distingue
entre tendencia y ciclo del gasto y se indaga en qu medida los ciclos son similares o
diferentes entre provincias. Finalmente, se formula la pregunta de si el comportamiento
observado del gasto permite inferir si los gobiernos provinciales tratan de suavizar el
gasto en el tiempo.
VIII.1.a - Importancia relativa del gasto pblico provincial
Como se describi en el capitulo VI el gasto pblico provincial (GPP) representa el
39,2% del gasto consolidado del Sector Pblico argentino. Si se agregan las municipalidades (4,5%), el Sector Pblico local representa el 43,7% del gasto total (ao 2000).
La estructura vertical es una pirmide invertida, rasgo que ha caracterizado al Sector
Pblico argentino en todo el siglo XX.99
La participacin provincial es mayor en el empleo pblico, representando el
62,1% del total; si se agrega el empleo municipal los sectores subnacionales representan tres cuartos del empleo pblico. Esto se debe a la mayor intensidad de uso de trabajo en las actividades del Sector Pblico provincial (SPP) versus el nacional (SPN). En
efecto, las provincias (1996-2000) representan el 70,5% de los gastos en Personal del
consolidado Nacin-provincias. El SPN tiene como principal fuente de gastos los pagos de jubilaciones y pensiones, que constituyen una transferencia de una parte del sector privado a otra, va el gasto del gobierno. Del gasto del gobierno nacional, excluida
la Deuda Pblica, el 45,6% es gasto en Previsin Social. Si se computa la totalidad del
98

Se agradece el aporte de Maria P. Brizuela.


Para ms detalles sobre la evolucin del tamao y estructura vertical del Sector Pblico, ver el Captulo
VI.
99

123

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

gasto nacional, los pagos de Previsin Social y Deuda Pblica representan el 57% (ao
2000).100 Simplificando, se puede concluir que la actividad del gobierno como oferente
de servicios est concentrada en los niveles provincial y municipal. El gobierno nacional se ha concentrado en la actividad redistributiva, va transferencias de Previsin Social.
VIII.1.b - Gasto pblico per cpita
Los tamaos de las provincias difieren significativamente.101 Por esta razn, para realizar comparaciones, una alternativa es normalizar con la poblacin para obtener el gasto
por habitante (GPPpc) en cada jurisdiccin. En el perodo 1959-2001 el GPPpc creci a
la tasa acumulativa anual del 3,4% (Figura 31 y Tabla 49).102 Esto implica una alta
elasticidad-poblacin del gasto total: por cada 1% de aumento de la poblacin el gasto provincial ha aumentado 4,4%.103
Figura 31 Gasto per cpita en $ de 2001
1200

1000

800

600

400

200

0
1958

1963

1968

1973

1978

1983

1988

1993

1998

Las provincias no slo difieren en el tamao de la poblacin sino tambin en las


caractersticas econmicas y sociales, tanto en un momento del tiempo como en cuanto
a su evolucin. Es esperable que estas diferencias se transformen en diferentes niveles
y tasas de variacin de los gastos. Por ejemplo, si hay diferencias en el tamao de la
poblacin (o en la poblacin en relacin con la superficie) puede esperarse que si existen rendimientos crecientes a escala (costos medios decrecientes), el GPPpc est asociado negativamente con la poblacin. Si existen diferencias en el medio ambiente socio-econmico de las provincias, que hacen que prestar el mismo bien sea ms costoso
en medios ms desfavorables y si el gobierno nacional tiene entre sus objetivos com100

El gobierno nacional representa el 83,5% del total de Transferencias del consolidado Nacin-provincias
y el 77,1% de los pagos de Servicios de la Deuda Pblica (promedio 1996-2000).
101
Ver Captulo II.
102
Todas las tasas de crecimiento de este captulo se calculan por mnimos cuadrados, suponiendo que el
gasto crece a una tasa constante durante todo el perodo, gasto = b.ert, donde r es la tasa de crecimiento
promedio y t es una variable de tendencia.
103
Entre los factores explicativos de este aumento se encuentran los aumentos de la demanda, los cambios
en los precios relativos del Sector Pblico vs. el sector privado y la descentralizacin de gastos de la Nacin a las provincias.

124

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

pensar esas diferencias con transferencias intergubernamentales,104 entonces es esperable un gasto per cpita mayor en esas jurisdicciones.105 Esta relacin puede ser ms
acentuada si los gobiernos locales que reciben transferencias las usan para incrementar
el gasto ms all de lo que justifican las diferencias de medio ambiente. Otros factores,
econmicos106 y extra-econmicos,107 pueden justificar diferencias de gasto per cpita
entre las jurisdicciones.
Tabla 49 Gasto per cpita en $ de 2001
Provincia
1959
1970
Avanzadas
172
370
Buenos Aires
168
330
Crdoba
170
393
Santa Fe
161
415
Mendoza
244
586
Intermedias
164
421
Entre Ros
141
440
Salta
168
374
San Juan
209
532
San Luis
255
513
Tucumn
145
353
Baja Densidad
193
967
Chubut
156
865
La Pampa
209
799
Neuqun
136
826
Ro Negro
143
888
Santa Cruz
591
1.899
Tierra del Fuego
1.760
Rezagadas
154
431
Catamarca
196
595
Chaco
116
355
Corrientes
173
448
Formosa
124
517
Jujuy
200
447
La Rioja
202
636
Misiones
157
374
Santiago del Estero
132
389
Total
169
411
Desvo estandar
96,66
412,83
Coeficiente de variacin
0,51
0,64
Mximo/Minnimo
5,09
5,75
T.V.P.A. = Tasa de variacin promedio anual

1980
601
550
727
619
770
844
731
945
1.211
1.207
626
1.598
1.403
1.702
1.513
1.101
3.107
3.889
919
1.290
953
788
1.150
983
1.567
725
749
728
794,36
0,65
7,07

1990
484
411
644
691
411
653
586
704
780
888
557
1.446
904
1.024
1.791
1.148
2.355
4.157
946
1.517
709
672
1.526
1.156
1.932
560
974
631
833,97
0,73
10,13

2000
818
791
814
860
983
1.029
1.136
918
1.344
1.359
789
2.075
1.438
1.853
2.397
1.379
4.035
3.917
1.139
1.588
1.116
791
1.476
1.174
2.442
942
930
975
909,00
0,61
5,11

2001
832
795
950
832
929
1.081
1.192
842
1.290
1.815
880
2.129
1.419
2.141
2.423
1.348
3.937
4.366
1.131
1.660
1.125
849
1.520
1.213
2.104
887
891
993
949,24
0,62
5,50

T.V.P.A.
2,92
2,74
3,23
3,45
2,55
3,53
3,79
3,51
3,52
3,25
3,33
4,20
3,44
4,03
5,07
4,15
3,08
4,96
4,12
4,38
4,30
3,11
5,33
3,66
4,99
3,84
4,09
3,41

104

La compensacin de las diferencias econmico-sociales ha sido siempre un objetivo explcito del Rgimen de Coparticipacin argentino. Para detalles sobre la evolucin de la filosofa del rgimen y los aspectos cuantitativos, ver el Captulo V.
105
Las diferencias socio-econmicas no slo provocan diferencias en los costos de provisin, sino tambin
en la definicin misma del producto. Ver Bradford, Malt y Oates (1969) para la distincin entre D y C
output de los gobiernos locales.
106
Por ejemplo, la composicin por edades de la poblacin, el ingreso per cpita, la distribucin del ingreso, etc.
107
Por ejemplo, participacin poltica en el Congreso Nacional, color poltico del Gobernador y el Presidente, poder de las burocracias, etc.

125

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Las diferencias interprovinciales de niveles y tasas de variacin del GPPpc se documentan en la Tabla 49 y la Figura 31.108 Hay notables diferencias interprovinciales.
La relacin entre el valor mximo y el mnimo pas de 5,1 en 1959 a 7,1 en 1980; a
10,1 en 1990 y retorn a 5,1 en 2000. Si no se consideran las provincias de Baja Densidad, por sus particulares caractersticas demogrficas, la relacin entre el gasto pblico per cpita ms alto (San Luis) y el ms bajo (Chaco) era de 2,2 en 1959. En 2001 la
relacin se haba ampliado a 2,7 (La Rioja / Buenos Aires) con cambios importantes en
el ranking por provincias. Las tasas anuales de variacin de los gastos per cpita difieren notablemente: para el conjunto de provincias fue 3,4%, con los menores valores
para Mendoza (2,6%) y Buenos Aires (2,7%) y los mayores para Formosa (5,3%) y La
Rioja (5%).
Recapitulando, las diferencias de GPPpc pueden originarse en razones de eficiencia (economas de escala y su reverso, las deseconomas de escala y/o aglomeracin),
de equidad (compensar disparidades, igualar oportunidades) y/o polticas. Los mismos
factores pueden explicar las diferentes tasas de variacin de los GPPpc. Por ejemplo, si
a lo largo del tiempo algunas provincias obtienen mayor poder poltico en el Congreso
Nacional y logran transformarlo en mayores transferencias nacionales,109 el GPPpc
crecer ms rpido que en las otras. Del mismo modo, si se agregan nuevos servicios
se tendrn que girar ms fondos a las provincias con costos ms altos o con condiciones de provisin ms desfavorables.
VIII.1.c - El gasto pblico en trminos del PBI
La tasa de crecimiento anual acumulativa del GPPpc fue muy superior a la del crecimiento del PBIpc (producto bruto interno per cpita). Si el GPP se normaliza con el
PBI, la relacin (calculada en base a las series en valores corrientes) indica que el sector creci de alrededor del 7% en los primeros aos de la dcada de los 60 a ms del
15% en 1999-2000.
Tabla 50 Gasto pblico provincial en porcentaje del PBI
Ao

Gasto / PBI

Ao

Gasto / PBI

Ao

Gasto / PBI

1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974

7,02
7,05
6,85
6,82
7,59
8,96
8,35
8,45
8,97
9,23
8,90
8,75
9,92
11,65

1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988

11,38
8,95
9,29
10,05
9,48
10,22
10,39
7,97
8,86
9,57
10,31
12,19
12,76
11,30

1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

10,80
12,06
11,38
12,43
13,49
13,64
13,77
13,42
13,64
14,52
15,78
15,51
16,65

No incluye Ciudad de Bs.As.


108
109

Los datos por provincia se incluyen en el Anexo IV.


Ver Porto y Sanguinetti (2001).

126

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

Figura 32 Gasto pblico provincial en porcentaje del PBI


18.0
16.0
14.0
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Las evoluciones por provincias, calculadas en base a datos del PBG (producto
bruto geogrfico) en valores constantes de 1986 se documentan en la Tabla 51.110
Tabla 51 Gasto pblico provincial en porcentaje del PBG
Provincia
Avanzadas
Buenos Aires
Crdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Ros
Salta
San Juan
San Luis
Tucumn
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuqun
Ro Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total
Desvo estandar
Coeficiente de variacin
Mximo/Minnimo

1961
4,34
3,86
5,34
4,79
5,95
8,25
7,84
7,33
10,89
14,24
6,58
6,38
6,03
7,12
4,73
5,08
11,01
1,92
9,97
20,21
6,76
9,49
9,83
11,63
13,23
11,17
9,52
5,31
4,06
0,48
10,55

1970
5,10
4,32
7,06
5,68
7,92
8,99
9,07
8,01
13,89
9,76
7,37
10,63
8,25
9,79
10,22
10,90
15,59
14,47
12,47
20,87
11,41
10,45
16,27
10,04
21,99
11,90
12,56
6,37
4,40
0,39
5,09

1980
8,12
7,66
10,63
7,14
9,78
14,67
13,62
17,18
25,97
18,09
9,47
12,66
8,95
18,68
9,71
12,04
20,14
19,56
20,63
27,96
24,55
15,81
31,26
16,51
41,41
16,46
18,40
10,37
8,43
0,48
5,80

1990
8,68
7,49
12,31
10,22
8,68
12,01
10,37
16,21
18,66
6,67
11,85
13,70
7,87
12,46
14,55
14,87
19,79
17,92
23,80
30,53
22,24
13,26
46,37
23,58
30,75
15,42
36,94
11,26
10,08
0,57
6,95

2000
11,66
11,57
11,55
9,50
21,16
15,64
15,49
19,46
25,84
10,16
12,70
15,20
9,45
21,09
12,03
16,35
23,98
26,13
25,37
19,76
36,01
15,25
38,82
24,21
32,61
21,68
29,27
14,01
8,53
0,42
4,11

2001
12,63
12,29
14,63
9,84
21,76
17,73
17,64
19,34
26,46
14,74
15,18
16,45
9,71
27,14
12,65
17,26
24,33
32,12
27,21
21,94
39,92
17,59
42,81
26,94
31,08
22,15
30,21
15,25
9,01
0,41
4,41

110

Los datos del PBG por provincias deben tomarse con suma precaucin dado que resultaron de series
elaboradas con distintas fuentes, metodologas, precios y criterios de empalme.

127

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

VIII.1.d - Componentes del gasto pblico


A lo largo del tiempo los distintos componentes del gasto no han evolucionado en forma
proporcional (Tabla 52, Figura 33, Figura 34 y Figura 35). Los gastos corrientes crecieron en forma similar al gasto total. Dentro de los gastos corrientes, los gastos en Personal
y las Transferencias tienen una evolucin marcadamente creciente, que contrasta con el
ms lento crecimiento del gasto en Bienes y Servicios. Los gastos de capital tienen tendencia creciente hasta el ao 1980 y luego una clara tendencia decreciente.
Tabla 52 Composicin del gasto total per cpita (en $ de 2001)
Ao
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980

Gastos
corrientes
122
142
184
189
185
197
239
264
250
245
266
280
282
264
361
482
484
306
312
378
414
498

Gastos de
capital
47
74
97
80
66
76
90
114
103
115
137
131
118
114
111
154
158
175
233
213
203
230

Total de
erogaciones
169
216
281
269
251
273
329
379
353
360
403
411
401
378
471
636
642
480
545
591
617
728

Ao
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

Gastos
corrientes
464
347
440
513
486
581
607
560
467
510
556
666
747
780
736
716
766
836
898
884
909

Gastos de
capital
226
143
160
154
134
201
216
162
107
121
87
82
109
126
127
124
135
136
117
91
84

Figura 33 Composicin del gasto total per cpita (en $ de 2001)


1200

900

600

300

0
1955

1960

1965

1970

Gasto corriente

128

1975

1980

1985

Gasto de capital

1990

1995

Gasto total

2000

Total de
erogaciones
691
491
600
666
619
782
823
722
574
631
643
748
856
906
862
839
901
972
1.016
975
993

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

Figura 34 Composicin del gasto corriente per cpita (en $ de 2001)


500

400

300

200

100

0
1958

1963

1968

1973

Bienes y servicios

1978

Intereses

1983

1988

1993

Transferencias

1998

Personal

Figura 35 Composicin del gasto de capital per cpita (en $ de 2001)


240
200
160
120
80
40
0
1958

1963

1968

1973

1978

Form. de cap. financiero

1983

1988

1993

1998

Form. de cap. real

Estas evoluciones revelan, por un lado, la distinta flexibilidad de largo plazo de


los componentes del presupuesto. Ante estrecheces financieras, la variable de ajuste es
el gasto de capital, lo que aparta el sendero real de expansin de las provincias del sendero ptimo (Tabla 53 y Figura 36). Por otro lado, revelan el achicamiento del estado
empresario y la poltica de privatizaciones y concesiones de algunos servicios.

129

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 53 Formacin de capital real / Gasto corriente (%)


Provincia
Avanzadas
Buenos Aires
Crdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Ros
Salta
San Juan
San Luis
Tucumn
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuqun
Ro Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total
Desvo estandar
Coeficiente de variacin
Mximo/Minnimo

1959
33
41
33
18
19
33
47
29
34
54
16
67
62
100
56
44
71
0
45
48
50
55
58
48
19
68
20
36
20,72
0,46
6,27

1970
35
35
26
36
51
44
40
47
64
30
38
89
94
114
69
84
84
134
55
65
39
61
79
32
83
63
48
43
28,13
0,46
5,19

1980
33
31
37
40
31
40
37
39
65
54
24
86
68
120
78
52
124
180
61
56
72
67
67
66
67
53
41
43
35,67
0,56
7,66

1990
10
10
11
9
20
19
15
9
26
42
19
38
40
33
60
31
25
25
30
25
26
33
23
53
20
29
32
19
13,10
0,49
6,93

2000
5
3
11
6
12
14
7
18
11
41
10
11
10
20
7
6
17
9
10
11
8
5
8
8
14
13
12
8
7,80
0,67
14,66

Figura 36 Formacin de capital real / Gasto corriente (%)


70
60
50
40
30
20
10
0
1958

130

1963

1968

1973

1978

1983

1988

1993

1998

2001
3
2
5
4
5
13
6
10
9
49
9
13
10
25
8
7
15
20
9
10
11
8
8
5
9
9
11
7
9,77
0,87
28,10

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

Dado un tamao de planta, la combinacin de insumos corrientes tambin flucta


por la flexibilidad asimtrica de los gastos. Especialmente importante es la combinacin Bienes y Servicios/Personal (Tabla 54 y Figura 37). Estas asimetras generan costos no despreciables en el Sector Pblico. En muchos casos estos costos no quedan registrados contablemente, pero no significa que no estn presentes y sean de considerable impacto en la sociedad (por ejemplo, demoras en la entrega de documentos por falta de formularios, carencia de insumos en hospitales, comisaras y escuelas, listas de
espera en hospitales, uso de tecnologas obsoletas, etc.).
Tabla 54 Gasto en Bienes y Servicios / Gasto en Personal (%)
Provincia
Avanzadas
Buenos Aires
Crdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Ros
Salta
San Juan
San Luis
Tucumn
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuqun
Ro Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total
Desvo estandar
Coeficiente de variacin
Mximo/Minnimo

1959
24
30
23
11
24
22
19
24
24
28
19
39
30
27
33
56
50
24
14
41
17
38
17
12
37
24
24
11,58
0,43
5,09

1970
18
18
19
15
20
19
24
22
16
13
15
27
23
18
48
28
22
39
19
13
23
25
27
16
14
22
12
19
8,36
0,39
3,94

1980
21
23
22
15
18
11
13
10
13
16
9
17
16
21
19
12
14
41
15
19
20
20
12
13
15
14
9
18
6,65
0,40
4,78

1990
30
25
43
38
23
19
16
19
39
14
14
19
15
38
33
14
10
11
17
23
17
30
14
12
9
16
13
24
10,51
0,50
4,75

2000
19
21
16
14
24
17
14
23
16
25
13
23
20
33
27
25
16
17
12
13
13
7
13
10
17
14
10
18
6,29
0,36
4,71

2001
21
21
24
15
23
16
14
22
15
26
12
23
20
32
24
24
16
23
13
17
13
12
14
10
14
14
10
19
5,95
0,33
3,38

131

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 37 Gasto en Bienes y Servicios / Gasto en Personal (%)


35

30

25

20

15

10
1958

1963

1968

1973

1978

1983

1988

1993

1998

VIII.1.e - El gasto pblico y la enfermedad de los costos de Baumol


El GPPpc debera crecer ms que el ingreso de largo plazo si la elasticidad-ingreso fuera mayor que la unidad (es la denominada Ley de Wagner, cuya operacin sugiere la
Figura 32). Tambin debera crecer la participacin del gasto pblico en el ingreso corriente total si la productividad en el Sector Pblico creciera ms lentamente que en el
sector privado y la elasticidad-precio de la demanda fuera menor que la unidad (Baumol, 1967). Para contar con una primera idea de la magnitud de los diferenciales de
productividad entre los sectores, se calcularon los precios relativos de tres bienes
(Tabla 55): educacin privada, salud privada y bienes industriales.
Tabla 55 Precios relativos de distintos bienes (ndice 1980 = 100)
Bienes
1961
1970
1980
1990
2000
2001
Educacin privada
48
165
100
155
311
312
Salud privada
90
178
100
219
457
469
Bienes industriales
119
107
100
97
74
75
Fuente: Calculado segn el IPC del INDEC, deflactados por el promedio del IPC y los precios mayoristas

Ms all de errores de medicin, las cifras sugieren fuertemente la operacin de la


enfermedad de los costos de Baumol (1967). El impacto sobre el tamao del Sector
Pblico en trminos del PBI puede ser significativo, debido a que en las actividades del
Sector Pblico local se utilizan mayoritariamente tecnologas del tipo de las de educacin y salud.
VIII.1.f - Tendencia y ciclo del gasto pblico
En este punto es interesante distinguir entre tendencia y ciclo del GPP. Lo esperable es
que las leyes de Wagner y Baumol se verifiquen como fenmenos de largo plazo. Un
problema diferente es el comportamiento cclico del gasto. Si el Sector Pblico enfren132

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

ta pocas de bonanza y otras de estrecheces, es probable que se traduzcan en movimientos cclicos del gasto.
Las preguntas a indagar en esta seccin son: el ciclo del GPPpc tiene distinta
amplitud entre provincias? estn correlacionados los ciclos de todas las provincias?
En la Tabla 56, Figura 38 y Figura 39 se observa el componente cclico y el tendencial del logaritmo del GPPpc. Los valores positivos del ciclo estaran entonces vinculados con las pocas de bonanza de los gobiernos provinciales (el gasto est por encima de la tendencia de largo plazo). Los aos en que el ciclo presenta valores negativos estaran relacionados con los perodos de estrecheces, donde las restricciones presupuestarias de los gobiernos se hacen ms fuertes y por lo tanto no pueden gastar al
nivel de largo plazo.
Tabla 56 Ciclo y tendencia de los gastos per cpita totales ($ de 2001 en logaritmo)
Ao
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980

Gasto
5,13
5,38
5,64
5,60
5,53
5,61
5,80
5,94
5,87
5,88
6,00
6,02
5,99
5,93
6,16
6,45
6,46
6,17
6,30
6,38
6,42
6,59

Tendencia
5,30
5,38
5,46
5,54
5,61
5,68
5,75
5,81
5,87
5,92
5,98
6,03
6,08
6,13
6,18
6,23
6,28
6,31
6,35
6,37
6,40
6,42

Ciclo
-0,17
-0,00
0,18
0,06
-0,08
-0,07
0,05
0,13
-0,00
-0,04
0,02
-0,01
-0,09
-0,20
-0,03
0,22
0,19
-0,14
-0,04
0,01
0,02
0,17

Ao
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

Gasto
6,54
6,20
6,40
6,50
6,43
6,66
6,71
6,58
6,35
6,45
6,47
6,62
6,75
6,81
6,76
6,73
6,80
6,88
6,92
6,88
6,90

Tendencia
6,44
6,45
6,47
6,48
6,50
6,51
6,53
6,54
6,56
6,58
6,60
6,63
6,67
6,70
6,74
6,77
6,81
6,84
6,87
6,90
6,94

Ciclo
0,10
-0,26
-0,07
0,02
-0,07
0,15
0,19
0,04
-0,20
-0,13
-0,14
-0,02
0,08
0,11
0,02
-0,04
-0,00
0,04
0,05
-0,02
-0,03

133

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 38 Tendencia en logaritmo de los gastos per cpita totales


7.0

6.5

6.0

5.5

5.0
1958

1963

1968

1973

1978
Gasto

1983

1988

1993

1998

Tendencia

Dado que las caractersticas sociales y las restricciones presupuestarias de cada


provincia difieren, la amplitud y el signo de los ciclos no tienen necesariamente que
coincidir entre provincias. Respecto a la amplitud del ciclo medido por el desvo estndar con respecto a la tendencia-, las provincias de Tierra del Fuego, La Rioja y
Mendoza son las que presentan los mayores valores, mientras que las de Buenos Aires,
Crdoba, Santa Fe y Corrientes son las que han tenido un ciclo menos voltil (Tabla
57).111
Figura 39 Ciclo del gasto en logaritmo
0.3
0.2
0.1
-0.1
-0.2
-0.3
1958

111

1963

1968

1973

1978

1983

1988

1993

1998

Si se realiza un test de similitud de varianzas, se rechaza la hiptesis nula de que las varianzas son todas iguales.

134

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

Tabla 57 Desvo estandar del ciclo


Provincias
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza

Desvo estandar
0,12
0,17
0,14
0,13
0,15
0,15
0,14
0,15
0,17
0,16
0,19
0,18

Provincias
Desvo estandar
Misiones
0,16
Neuqun
0,15
Ro Negro
0,16
Salta
0,16
San Juan
0,16
San Luis
0,17
Santa Cruz
0,15
Santa Fe
0,13
Santiago del Ester
0,15
Tierra del Fuego
0,22
Tucumn
0,15
Total
0,11

Para verificar el comportamiento procclico de los gastos provinciales se deberan


encontrar los mismos signos en los ciclos de las distintas provincias en cada ao.
Analizando las series del GPPpc de cada provincia, se destacan tanto los aos
1974 y 1987, como los aos 1959 y 1982. Los primeros debido a que en ellos todas las
provincias coincidieron en un ciclo positivo del gasto y en los segundos todas coincidieron en un ciclo negativo.
Sin embargo, en la mayora de los aos analizados, la coincidencia del signo del
ciclo no se observa para todas las provincias. Para conocer si los aos de bonanzas y de
estrechs coinciden para la mayora de las provincias, se construye el ndice de Herfindahl y Hirschman (IHH)112 que mide el grado de concentracin de las provincias en
alguno de los dos signos del ciclo (Tabla 58).
Tabla 58 ndice de Herfindahl y Hirschman
Ao
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969

IHH
1,00
0,52
0,92
0,66
0,71
0,66
0,61
0,77
0,51
0,61
0,50

Ao
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980

IHH
0,52
0,66
0,92
0,51
1,00
0,71
0,61
0,52
0,52
0,55
0,92

Ao
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991

IHH
0,61
1,00
0,58
0,51
0,58
0,92
1,00
0,52
0,84
0,61
0,84

Ao
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

IHH
0,50
0,71
0,92
0,55
0,61
0,50
0,51
0,84
0,66
0,66

Un valor del IHH cercano a la unidad indica una alta concentracin de provincias
en alguno de los dos signos del ciclo, por lo cual para los aos mencionados de total
coincidencia, el IHH asume su valor mximo (uno). Para el resto de los aos el IHH
toma valores inferiores a la unidad. Para los aos 1961, 1966, 1980, 1986, 1994 y 1999
el IHH asume valores intermedios entre 0,75 y 1 debido a la concentracin de provin112
Este ndice para un ao j se calcula de la siguiente manera: IHHj=(pi)2, donde pi es la proporcin de
provincias en el estado de ciclo i (i=positivo o negativo).

135

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

cias en la etapa positiva del ciclo. Los aos 1972, 1989 y 1991 tambin tienen un IHH
entre 0,75 y 1 pero la concentracin en este caso se da en la etapa negativa del ciclo.
Es importante notar entonces que en slo 13 de los 43 aos considerados el IHH
fue mayor a 0,75. Resulta difcil hablar del mismo ciclo del gasto en todas las provincias.
Si se indaga respecto al comportamiento procclico de los distintos componentes
del GPPpc se observa que, mientras que para los gastos de capital el IHH slo asume
valores mayores a 0,75 para ocho de los aos de estudio (1961, 1986 y 1987 con ciclo
positivo, 1959, 1973, 1982, 1989 y 1992 con ciclo negativo), los gastos corrientes presentan un mayor comportamiento procclico entre provincias -el 48,84% de los 43 aos
tienen un IHH mayor a 0,75 (Tabla 59). Incluso dentro de los gastos corrientes, son los
gastos en Personal y los gastos en Bienes y Servicios los que tienen un mayor comportamiento procclico. En estos ltimos tambin se observa un mayor comportamiento
procclico cuando se analiza por separado a las provincias Avanzadas, Rezagadas e
Intermedias, aunque las provincias de Baja Densidad tienen muy poco comportamiento
procclico en la evolucin de sus gastos.
Tabla 59- Porcentaje de aos con IHH mayor a 0,75
Avanzadas
Gasto pblico provincial per cpita
Gasto corriente per cpita
Personal
Bienes y Servicios
Intereses
Transferencias
Gasto de capital per cpita
Formacin de capital real
Formacin de capital financiero

53,49
48,84
58,14
30,23
18,60
32,56
48,84
55,81
16,28

Intermedias
48,84
58,14
55,81
23,26
9,30
20,93
25,58
16,28
18,60

Rezagadas
46,51
58,14
65,12
25,58
37,21
32,56
41,86
32,56
32,56

Baja
Densidad
20,93
41,86
39,53
11,63
30,23
20,93
13,95
13,95
25,58

Total de
provincias
30,23
48,84
58,14
16,28
18,60
13,95
18,60
20,93
16,28

VIII.1.g - El comportamiento del gasto pblico en el ciclo y la forma de la funcin


de utilidad de los gobiernos provinciales
Una cuestin importante cuando se analiza el comportamiento del gasto provincial es si
los gobiernos actan de modo de suavizar el consumo en el tiempo o si siguen la prctica de gastar todos los ingresos, tanto en pocas buenas como malas. La idea bsica
para suavizar el consumo en el tiempo es que la funcin de utilidad es cncava (aversin al riesgo). La concavidad significa que la utilidad marginal del ingreso es decreciente y de esa forma es mejor mantener el consumo constante en el tiempo que repartir el mismo ingreso total desigualmente en los distintos aos. Financiar ese gasto
permanente con una poltica tributaria ptima requiere fijar la alcuota que permita
obtener los recursos necesarios y mantenerla constante a lo largo del tiempo. Para suavizar el consumo el gobierno debe ahorrar en las pocas de bonanza y desahorrar en la
contraccin. Pero, que la funcin de utilidad sea cncava o convexa (amante del riesgo) es una cuestin emprica. Un gobernador acuciado por problemas de desempleo,
pobreza y otras plagas sociales quizs prefiera gastar todos los recursos que obtenga.

136

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

Con alcuota constante (poltica tributaria ptima) gastar segn lo que recaude.113 Este
ltimo parece ser el comportamiento que revelan los datos presentados en este captulo.

VIII.2 - Gasto segn finalidad


El objetivo de esta seccin es estudiar la evolucin de los gastos provinciales por finalidad. Los datos disponibles cubren el perodo 1959-1980 y 1991-2000. En primer lugar se estudia, para el consolidado del conjunto de provincias, la evolucin de la composicin de la canasta o mix de bienes y la evolucin del tamao del gasto per cpita
por finalidad. En segundo lugar, se indaga si existe convergencia en cuanto a la composicin de las canastas entre provincias. En el Anexo IV se presenta un resumen de
datos bsicos.
VIII.2.a - Evolucin del consolidado de provincias
Composicin de la canasta de bienes
La Tabla 60 presenta, para el consolidado de las jurisdicciones, las participaciones de
las distintas finalidades presupuestarias en el gasto total. La composicin de la canasta
de bienes ha experimentado grandes cambios en el perodo. Educacin y Cultura tienen
participacin creciente a lo largo de todas las observaciones -producto del crecimiento
de la demanda y la descentralizacin de los servicios de educacin pre-primaria, primaria y media de la Nacin hacia las provincias. Los gastos en Administracin Gubernamental tambin crecen en participacin reflejando, al menos parcialmente, el impacto
de las transferencias a las municipalidades que se contabilizan en esta finalidad. La
finalidad Desarrollo de la Economa disminuy su participacin de alrededor de un
cuarto del gasto total en 1959-1980 a menos del 10% en las ltimas observaciones. Esta evolucin se debe, al menos parcialmente, a la disminucin del estado empresario
provincial por privatizaciones y concesiones de servicios. Las finalidades Seguridad y
Salud disminuyen su participacin relativa, en tanto que Bienestar Social exhibe fluctuaciones, sin apreciarse una tendencia definida.
Tabla 60 Participaciones presupuestarias porcentuales
Finalidad
Administracin Gubernamental
Seguridad
Salud
Educacin y Cultura
Bienestar Social
Desarrollo de la Economa

1959
20,60
10,80
16,10
17,20
9,10
24,10

1970
17,80
10,50
13,10
18,60
9,40
29,40

1980
20,30
9,40
12,80
23,30
12,00
23,20

1991
26,20
9,10
15,00
24,40
13,80
9,90

2001
24,70
8,60
12,40
30,50
9,80
7,50

Gasto per cpita114


El gasto per cpita crece a lo largo del tiempo en todas las finalidades, con excepcin
de Desarrollo de la Economa, que muestra una reversin de la tendencia desde 1980
(Tabla 61).
113

Es oportuno aclarar que la poltica tributaria ptima implica una alcuota constante en el tiempo si el
costo marginal de los fondos pblicos es creciente con la alcuota, para una base imponible dada.
114
Para una mayor desagregacin ver el Anexo IV.

137

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

El gasto per cpita en Educacin y Cultura en 2001 es 10,7 veces el de 1959; seguido de Administracin Gubernamental (7,2 veces); Bienestar Social (6,5 veces); Seguridad (4,8 veces); Salud (4,6 veces); y Desarrollo de la Economa (1,9 veces).
Tabla 61 Gasto per cpita (en $ de 2001)
Finalidad
Administracin Gubernamental
Seguridad
Salud
Educacin y Cultura
Bienestar Social
Desarrollo de la Economa
Total

1959
34,3
18,0
26,8
28,7
15,1
40,1
163,0

1970
73,3
43,4
54,0
76,9
38,7
121,3
407,6

1980
144,4
66,9
90,7
158,3
85,4
164,7
710,4

1991
170,3
59,5
97,7
158,7
89,6
64,6
640,4

2001
247,6
85,9
124,6
305,9
98,6
74,8
937,4

VIII.2.b - Evolucin de los gastos segn finalidad


En esta subseccin se presentan ndices de concentracin relativa regional y coeficientes de variacin de esos ndices para las jurisdicciones individuales,115 en los siguientes
conceptos: (a) gasto en Administracin Gubernamental; (b) gasto en Seguridad; (c)
gasto en Sanidad; (d) gasto en Educacin y Cultura; (e) gasto en Bienestar Social; y (f)
gasto en Desarrollo de la Economa.
Gastos en Administracin Gubernamental
La Figura 40 muestra la evolucin del indicador de concentracin relativa

cg Rk j = pg Rk j
,t

,t

pg tk

donde pg Rk j ,t indica la participacin relativa del gasto k en el gasto total de la


regin j en el perodo t y pgtk indica la participacin relativa del gasto k en el gasto
consolidado total en el perodo t (si este indicador toma un valor igual a uno significa que la participacin del gasto k en la regin j en el momento t es la misma que
a nivel consolidado). La Figura 41 presenta el coeficiente de variacin de pg Rk j ,t ,
considerando las 24 jurisdicciones individualmente.
Estas figuras muestran cmo el conjunto de las jurisdicciones han avanzado
hacia una situacin de mayor homogeneidad en lo que se refiere a la participacin
de estos gastos en el gasto total. En particular, en la Figura 41 puede verse la tendencia declinante del coeficiente de variacin que toma hacia principios del perodo considerado valores que aproximadamente duplican a los finales.

115

El ndice de concentracin tomara para una regin un valor igual a la unidad si esa regin tuviese una
participacin del concepto bajo anlisis igual a la participacin de ese concepto a nivel consolidado de las
24 jurisdicciones. Si la participacin es menor, el ndice cae por debajo de la unidad y si es mayor, resulta
superior a la unidad. El coeficiente de variacin es una medida de dispersin. Si todas las jurisdicciones
tuvieran igual participacin presupuestaria en un determinado concepto, entonces el coeficiente de variacin de ese concepto sera igual a cero, en tanto que a medida que las jurisdicciones comienzan a diferir en
la participacin presupuestaria de un determinado tem, el coeficiente de variacin aumenta su valor.

138

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

Figura 40 ndices de concentracin relativa


Gastos generales en gastos totales
1,8
1,6
1,4
1,2
1
0,8
0,6
1960

1970
1980
Avanzadas
Intermedias

1990
2000
Rezagadas
Baja Densidad

Figura 41 Coeficiente de variacin


Gastos generales en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.40
0.35
0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
1960

1970

1980

1990

2000

Gastos en Seguridad
En este caso la evolucin de las participaciones no presenta una tendencia tan clara
como en el caso anterior. Sin embargo, en la Figura 42 y la Figura 43 puede observarse
cmo hacia 1970, partiendo de una alta dispersin alrededor de 1960, los presupuestos
de Seguridad mostraban una mayor homogeneidad, que comienza a revertirse hacia
fines de los 70. En tanto, en los 90 pueden distinguirse dos movimientos: una primera
etapa hasta 1996 donde las participaciones presupuestarias en Seguridad muestran cierta convergencia y una segunda fase en la que se modifica la tendencia y las participaciones presupuestarias comienzan a diferenciarse principalmente por un desprendimiento de las jurisdicciones Avanzadas.

139

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 42 ndices de concentracin relativa


Gastos Seguridad en gastos totales
1.75
1.50
1.25
1.00
0.75
0.50
1960
1970
1980
Avanzadas
Intermedias

1990
Rezagadas

2000
Baja Densidad

Figura 43 Coeficiente de variacin


Gastos Seguridad en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.43
0.41
0.39
0.37
0.35
0.33
0.31
0.29
0.27
0.25
1960

140

1970

1980

1990

2000

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

Gasto en Sanidad
En el caso de la participacin de los gastos en Sanidad se presenta una divisin relativamente clara entre las jurisdicciones Avanzadas y el resto. Por una parte, las primeras
muestran (Figura 44 y Figura 45) una mayor concentracin relativa de gastos en Sanidad y por otra, se observa que el resto de las jurisdicciones se han movido hacia una
mayor homogeneidad en cuanto a la proporcin de su presupuesto destinado a Sanidad
(este movimiento es similar al que muestran las participaciones de los gastos en Seguridad).
Figura 44 ndices de concentracin relativa
Gastos en Sanidad en gastos totales
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
1960
1970
1980
1990
2000
Avanzadas
Intermedias
Rezagadas
Baja Densidad

Figura 45 Coeficiente de variacin


Gastos en Sanidad en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.70
0.65
0.60
0.55
0.50
0.45
0.40
0.35
0.30
0.25
1960

1970

1980

1990

2000

141

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Educacin y Cultura
La evolucin de las participaciones presupuestarias de Educacin y Cultura presenta
algunas similitudes con el caso anterior de gastos en Sanidad en al menos dos sentidos.
El primero es la mayor concentracin relativa en gastos de Educacin y Cultura de las
jurisdicciones Avanzadas (Figura 46). El segundo es una clara convergencia entre el
resto de las jurisdicciones hacia niveles similares de concentracin presupuestaria en
este rubro. Sin embargo, la diferencia ms significativa es de grado: la dispersin de
los gastos en este rubro medida por el coeficiente de variacin- cae notoriamente, tal
como puede apreciarse en la Figura 47.
Figura 46 ndices de concentracin relativa
Gastos en Educacin y Cultura en gastos totales
1.4

1.2

1.0

0.8

0.6

0.4

1960
Avanzadas

1970

1980
Intermedias

1990
Rezagadas

2000
Baja Densidad

Figura 47 Coeficiente de variacin


Gastos en Educacin y Cultura en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.60
0.55
0.50
0.45
0.40
0.35
0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
1960

142

1970

1980

1990

2000

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

Bienestar Social
Los gastos en Bienestar Social tambin muestran convergencia en lo que hace a participaciones relativas (Figura 48). En este caso no se presenta un agrupamiento relativamente claro entre dos o tres regiones y el resto, como en los caso anteriores, a la vez
que resulta ser uno de los casos ms claros de disminucin en la dispersin, de acuerdo
al coeficiente de variacin (Figura 49).
Figura 48 ndices de concentracin relativa
Gastos en Bienestar Social en gastos totales
2.4
2.0
1.6
1.2
0.8
0.4
1960

1970
Avanzadas

1980
Intermedias

1990
Rezagadas

2000
Baja Densidad

Figura 49 Coeficiente de variacin


Gastos en Bienestar Social en gastos totales (todas las jurisdicciones)
1.20
1.10
1.00
0.90
0.80
0.70
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
1960

1970

1980

1990

2000

143

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Desarrollo de la Economa
Este caso se destaca respecto de los anteriores, dado que la dispersin, conforme se
avanza en el perodo analizado (Figura 50 y Figura 51), se incrementa con relativa claridad. Las jurisdicciones de Baja Densidad son las que concentran relativamente ms
sus presupuestos en estas reas, en claro contraste con las Avanzadas que son las que
menos concentracin relativa presentan, dejando ambas en una posicin media a las
jurisdicciones Intermedias y Rezagadas (que evolucionan pari passu en el ltimo tramo).
Figura 50 ndices de concentracin relativa
Gastos en Desarrollo de la Economa en gastos totales
2.3
2.0
1.7
1.4
1.1
0.8
0.5
1960

Avanzadas

1970

1980

Intermedias

1990

Rezagadas

2000

Baja Densidad

Figura 51 Coeficiente de variacin


Gastos en Desarrollo de la Economa en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.65
0.60
0.55
0.50
0.45
0.40
0.35
0.30
0.25
0.20
0.15
1960

144

1970

1980

1990

2000

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

VIII.2.c - Convergencia de la composicin de la canasta de bienes provinciales


La descripcin realizada en la seccin VIII.2.b sugiere convergencia, relativa al promedio, de las estructuras de gasto. Se evaluar ahora la convergencia global de las estructuras presupuestarias. La Figura 52 muestra para las distintas regiones el siguiente
ndice de distancia
K

dg j ,t = g kj ,t gtk
k =1

donde g kj ,t indica la participacin del gasto k en el gasto total de la regin j y g tk


la misma participacin pero en el total consolidado.116
Figura 52 ndice de distancia
Estructura de gastos provinciales
0.4

0.3

0.2

0.1

1960
Avanzadas

1970
Intermedias

1980

1990
Rezagadas

2000
Baja Densidad

La Figura 52 muestra que en las primeras observaciones estos indicadores de distancia


mostraban una dispersin bastante mayor que la exhibida hacia el final del perodo. Esta convergencia de las canastas, a nivel de provincias, se puede apreciar en la Tabla 62. A modo de
ejemplo, en 1959 las mayores distancias entre provincias eran de 0,62 (Ro Negro) y 0,56
(Catamarca); en 2000 son 0,35 (Santa Cruz) y 0,33 (Tierra del Fuego y La Rioja).

116

El ndice de distancia toma valores entre cero si una jurisdiccin ofrece la misma canasta de bienes
que el promedio- y dos en caso de que la jurisdiccin ofrezca una canasta diametralmente opuesta al
promedio.

145

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 62 ndices de distancia relativos al presupuesto consolidado total pas


Jurisdicciones
Avanzadas
Ciudad de Buenos Aires
Buenos Aires
Crdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Rios
Salta
San Juan
San Luis
Tucumn
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuqun
Rio Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Stgo. del Estero
TOTAL PAIS

1959

1970

1980

1991

2000

0,06
0,60
0,15
0,36
0,30
0,22
0,10
0,27
0,38
0,12
0,45
0,28
0,42
0,43
.
.
0,62
0,48
.
0,14
0,56
0,12
0,15
0,41
0,28
0,28
0,39
0,25
0,00

0,09
0,71
0,22
0,21
0,16
0,11
0,06
0,12
0,24
0,17
0,25
0,09
0,32
0,30
0,46
0,26
0,41
0,30
0,67
0,22
0,35
0,15
0,23
0,51
0,24
0,39
0,23
0,24
0,00

0,07
0,33
0,14
0,30
0,21
0,24
0,09
0,25
0,17
0,29
0,16
0,25
0,26
0,38
0,36
0,19
0,19
0,48
0,56
0,15
0,18
0,33
0,28
0,28
0,25
0,31
0,18
0,37
0,00

0,11
0,45
0,19
0,16
0,15
0,12
0,14
0,09
0,21
0,25
0,30
0,12
0,10
0,14
0,23
0,15
0,11
0,22
0,28
0,16
0,30
0,17
0,20
0,13
0,46
0,26
0,13
0,19
0,00

0,09
0,49
0,15
0,18
0,19
0,11
0,12
0,08
0,15
0,16
0,25
0,16
0,16
0,16
0,32
0,12
0,12
0,35
0,33
0,15
0,13
0,20
0,14
0,17
0,15
0,33
0,20
0,10
0,00

VIII.3 - Recursos provinciales


En esta seccin se presenta la estructura y evolucin del financiamiento de las provincias argentinas para el perodo 1959-2001.
VIII.3.a - Recursos per cpita
Entre los aos 1959 y 2001 los recursos del consolidado de provincias han mostrado
una tendencia creciente: la tasa de crecimiento promedio anual fue del 3,9%. Los recursos per cpita aumentaron de $200 en el principio del perodo a ms de $1000 en
sus ltimos cinco aos.
En la Tabla 63 se incluye la informacin para todo el perodo, distinguiendo entre
recursos corrientes de jurisdiccin provincial (RCJP), recursos corrientes de origen
nacional (RON), total de recursos corrientes (TRC) y de capital (TRK), y total de recursos (TR).

146

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

Tabla 63 Recursos provinciales per cpita 1959-2001 (en $ de 2001)


Ao
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980

RCJP
77
108
129
104
91
103
110
113
126
144
163
162
137
121
133
182
107
108
217
251
269
310

RON
81
113
136
121
109
103
147
166
165
178
194
197
202
192
303
407
465
358
304
333
242
360

TRK
6
2
4
4
15
36
33
38
25
15
14
15
13
26
11
11
20
9
9
14
27
64

TRC
158
221
265
225
200
206
257
280
291
321
357
359
339
313
437
589
572
466
521
584
511
670

TR
164
223
269
229
215
242
290
317
316
336
371
374
352
339
448
601
592
475
529
598
538
733

Ao
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

RCJP
237
188
193
224
221
270
233
213
164
179
200
270
294
323
290
304
324
332
323
327
295

RON
353
247
194
341
324
379
415
337
338
287
380
465
479
491
449
472
522
539
529
525
493

TRC
590
435
388
565
545
649
649
550
502
466
580
735
773
815
738
776
846
871
852
852
788

TRK
92
46
39
48
50
70
104
79
65
145
84
58
160
152
136
195
204
214
174
242
283

TR
682
481
427
613
595
720
753
629
567
611
664
793
933
966
874
971
1 050
1 085
1 026
1 094
1 071

Los recursos corrientes se han incrementado durante todo el perodo a una tasa
promedio anual del 3,4%, los recursos de capital lo han hecho a una tasa promedio del
8,9% (Figura 53). Dentro de los recursos corrientes, los de origen nacional han crecido
a una mayor tasa -3,8% promedio anual- que los de jurisdiccin provincial 3% promedio anual.
Figura 53 Recursos provinciales per cpita (en $ de 2001)
1200
1000

TRK

800
600

RCON

400
200

RCJP
2001

1998

1995

1992

1989

1986

1983

1980

1977

1974

1971

1968

1965

1962

1959

Los recursos totales de las provincias argentinas han experimentado igual


cantidad de ciclos positivos y negativos. Entre 1959 y 2001, los recursos per cpita superaron su tendencia de largo plazo ciclos positivos en 21 aos, mientras que
en los 22 aos restantes estuvieron debajo de dicha tendencia ciclos negativos (Figura
54).

147

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 54 Ciclo y tendencia de los recursos totales


7.5
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0
1955

1960 1965

1970 1975

1980

Total Recursos (log)

1985

1990

1995 2000

Tendencia

VIII.3.b - Relacin entre recursos propios provinciales y recursos de origen nacional


La relacin entre los recursos propios y los de origen nacional ha disminuido a lo largo
del tiempo (Figura 55). De un valor cercano a la unidad en los primeros aos
indicando un tamao absoluto igual de las dos fuentes de ingresos- ha pasado a estabilizarse alrededor de 0,6 desde mediados de la dcada del 80 indicando que casi dos
tercios de los recursos corrientes de las provincias son transferencias nacionales. Esto
es indicativo de una baja y decreciente correspondencia fiscal media.
Figura 55 Recursos corrientes propios / Recursos corrientes de origen nacional

1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

VIII.3.c - Recursos propios en trminos del producto bruto


Los recursos tributarios recaudados por las provincias en trminos del PBI han aumentado a lo largo del tiempo (Tabla 64 y Figura 56), aunque con algunas marcadas cadas
en los aos 1975, 1983 y 1989. Con un valor mnimo de un 1% y un mximo de un
4%, los recursos tributarios de las provincias han representado en promedio el 2,7% del
PBI.

148

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

Tabla 64 Recaudacin tributaria propia de las provincias (porcentaje del PBI) *


Total
ingresos
Ao
tributarios
1961
2,35
1975
1962
1,85
1976
1963
2,12
1977
1964
2,20
1978
1965
2,13
1979
1966
2,25
1980
1967
2,57
1981
1968
2,86
1982
1969
2,93
1983
1970
2,97
1984
1971
2,51
1985
1972
2,03
1986
1973
2,00
1987
1974
2,28
1988
* No incluye Ciudad de Buenos Aires

Total
ingresos
tributarios
1,04
1,45
2,61
2,93
3,08
3,31
2,64
2,21
1,78
2,16
2,47
2,77
2,47
2,15

Ao

Ao
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

Total
ingresos
tributarios
1,95
2,39
2,68
3,47
3,57
3,72
3,48
3,68
3,87
4,01
3,95
3,85
3,63

Figura 56 Recursos tributarios propios provinciales


en porcentaje del PBI
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

En la Tabla 65 se documenta la evolucin de los recursos tributarios de cada una


de las provincias en trminos del respectivo Producto Bruto Geogrfico.

149

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 65 Recursos propios provinciales en trminos del PBI


Jurisdicciones
Avanzadas
Buenos Aires
Cordoba
Mendoza
Santa Fe
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuquen
Rio Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Intermedias
Entre Ros
Salta
San Juan
San Luis
Tucumn
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Promedio

1961

1970

1980

1990

2001

2,07
1,59
1,62
1,97

2,27
2,08
1,80
2,10

3,86
3,72
3,47
3,26

2,77
2,79
2,34
2,22

4,01
3,93
5,66
3,75

0,33
2,02
0,29
0,92
0,91
0,37

0,93
2,30
1,12
1,61
0,92
0,37

1,22
3,39
1,44
2,20
1,88
1,82

0,98
2,87
0,98
1,68
1,06
1,26

1,86
3,60
3,93
3,53
1,72
3,96

1,69
0,79
1,27
1,54
1,73

2,65
1,05
1,76
1,52
1,60

3,36
3,14
3,43
2,58
2,66

2,37
1,43
1,27
1,01
1,37

4,95
3,49
3,33
2,63
4,72

0,76
1,12
0,95
0,80
2,14
0,81
1,25
0,88
1,74

1,01
1,86
1,37
1,43
1,53
0,68
1,49
1,32
2,03

1,73
3,46
2,35
2,72
2,36
2,23
2,49
2,06
3,40

0,63
1,78
1,06
1,36
1,30
0,75
1,58
1,25
2,26

1,95
3,27
3,01
2,54
3,36
1,22
2,70
5,80
3,53

VIII.3.d - Estructura de los recursos tributarios propios


La estructura tributaria de las provincias no ha cambiado significativamente en el perodo (Tabla 66). La principal fuente de recursos propios de las provincias argentinas
es el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, que represent el 42% de la recaudacin
promedio del perodo. En orden de importancia le siguen los Impuestos sobre los Inmuebles y los Impuestos sobre los Actos Jurdicos (Sellos). El peso relativo del Impuesto a los Ingresos Brutos se ha ido incrementando con el tiempo. Mientras que en
1959, dicho impuesto representaba el 32% de la recaudacin del consolidado provincial, en el ao 2001 represent el 54%.
En la Tabla 67 se presentan los recursos tributarios totales y la proporcin que representa el Impuesto a los Ingresos Brutos, para cada una de las provincias y grupos de
provincias. Hay grandes diferencias interprovinciales tanto en relacin per cpita (del
orden de 10 a 1) como en la estructura tributaria.
Las provincias de Buenos Aires, Crdoba, Mendoza y Santa Fe recaudan el 80%
del total; las provincias de Baja Densidad pasaron del 2% en 1959 al 8% en 2001. Las
de desarrollo Intermedio han mantenido su participacin en alrededor del 10%. La participacin de las provincias Rezagadas no ha superado el 7% (Tabla 68).
150

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

Tabla 66 - Estructura de los recursos propios de las provincias


(porcentaje de cada impuesto en el total)
Ao
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Promedio

Impuesto sobre los


Ingresos Brutos
32,3
28,9
28,4
28,6
31,5
30,8
31,9
34,9
33,1
32,9
33,4
33,5
33,8
33,2
32,9
34,3
10,3
46,8
48,6
45,7
43,9
42,6
45,1
46,4
50,6
44,9
47,5
50,2
52,8
50,5
47,8
47,6
51,0
51,8
52,2
53,8
53,8
53,9
52,3
52,7
52,4
52,2
53,6
42,2

Impuesto sobre
Inmuebles
19,4
23,8
23,4
19,4
19,4
16,9
17,1
18,1
21,1
20,8
19,7
19,0
17,9
20,1
19,4
17,7
20,3
11,8
18,6
21,7
20,4
19,3
20,4
24,0
23,4
29,4
24,7
21,1
19,1
23,6
26,4
27,6
22,4
18,0
17,2
16,8
16,8
16,5
16,1
15,8
15,6
16,1
16,0
19,8

Impuesto sobre
Actos Jurdicos
25,4
22,4
22,7
27,1
21,1
20,2
22,4
22,9
21,9
23,6
25,9
24,7
25,2
26,3
27,7
27,6
38,0
21,5
19,7
20,0
19,6
20,9
19,2
15,5
14,8
11,6
12,8
16,2
16,1
12,8
11,7
11,4
15,0
14,1
14,6
13,9
13,2
12,9
11,0
11,1
11,0
9,9
10,4
18,7

Impuesto sobre
Vehculos
7,5
4,5
3,7
4,5
6,3
5,8
6,1
6,6
7,1
6,9
7,0
7,6
7,3
7,8
7,2
7,0
11,0
4,4
4,9
5,9
8,7
8,5
9,7
8,9
9,1
12,4
12,2
9,7
8,4
9,5
10,9
10,4
9,1
7,6
7,2
7,8
7,8
7,9
8,1
8,0
7,4
7,1
7,5
7,8

Otros tributarios
15,5
20,3
21,9
20,3
21,7
26,3
22,7
17,4
16,8
15,7
14,0
15,2
15,7
12,6
12,8
13,5
20,4
15,5
8,2
6,7
7,4
8,7
5,6
5,2
2,0
1,7
2,9
2,7
3,6
3,5
3,2
3,1
2,5
8,4
8,8
7,7
8,3
8,9
12,4
12,4
13,5
14,7
12,5
11,5

151

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 67 Recursos tributarios propios per cpita (en $ de 2001)


Grupo de
1959
RT ($)
IB/RT (%)
Provincias
Consolidado
51,1
32,3
Avanzadas
64,0
33,1
Buenos Aires
72,9
34,4
Santa Fe
49,8
30,0
Cordoba
42,8
33,5
Mendoza
69,7
26,1
Baja densidad
31,7
20,5
Chubut
11,4
10,5
Santa Cruz
65,2
39,4
La Pampa
59,2
17,1
Rio Negro
24,9
16,0
Neuquen
12,4
23,8
Tierra del Fuego
0,0
Intermedias
33,2
27,0
San Juan
34,3
23,2
San Luis
32,9
20,2
Entre Ros
43,3
18,4
Tucumn
31,9
38,2
Salta
14,8
45,8
Rezagadas
18,8
34,3
La Rioja
11,0
35,3
Catamarca
10,1
44,8
Corrientes
21,2
21,1
Jujuy
44,6
25,8
Misiones
15,0
23,4
Chaco
19,7
52,2
Santiago del Estero
13,3
51,5
Formosa
11,1
23,7
Desvo estndar
21,4
11,7
Mximo / Mnimo
5,0
RT: total recursos tributarios
IB: Impuesto sobre los Ingresos Brutos

1970
RT ($)

132,4
159,0
173,4
153,6
115,8
132,8
124,3
97,2
112,7
187,4
130,9
90,1
45,4
86,1
67,3
79,8
128,8
76,6
49,0
50,1
19,8
28,9
58,7
68,1
46,8
57,9
41,0
45,5
46,9
9,5

1980

IB/RT (%)

33,5
32,8
32,2
31,7
37,0
35,1
38,5
48,5
40,3
38,3
34,7
32,7
60,0
37,0
29,1
26,2
40,4
38,3
34,1
33,8
26,3
31,4
27,5
29,0
31,5
45,0
35,0
33,3
7,7
2,3

RT ($)

235,8
274,4
277,1
282,6
254,7
273,4
233,8
191,0
289,6
308,9
201,6
224,8
360,9
173,8
159,8
171,9
180,2
175,5
172,9
111,5
84,4
79,6
117,4
140,5
109,9
134,2
83,9
100,2
80,8
4,5

1990

IB/RT (%)

42,6
43,2
46,5
35,8
41,7
31,2
39,2
47,5
45,0
39,0
36,2
33,3
35,5
39,3
36,5
36,5
37,8
44,4
36,4
43,3
42,2
47,3
37,5
46,9
44,3
45,1
44,6
39,7
4,9
1,5

RT ($)

2001

IB/RT (%)

125,1
148,0
152,1
150,0
146,1
111,0
145,9
112,0
126,0
235,9
129,4
121,0
291,8
86,1
53,2
134,4
134,1
64,4
62,2
50,6
47,3
31,1
53,8
63,9
57,3
56,9
33,0
44,9
65,3
9,4

RT ($)

47,6
44,7
40,7
54,4
54,8
41,2
58,8
66,5
85,3
39,3
56,6
67,8
63,9
50,9
59,8
70,0
32,3
59,2
69,2
66,8
70,5
67,7
50,8
75,8
71,7
70,3
59,2
73,9
13,2
2,6

216,7
254,7
260,6
250,5
246,1
226,7
273,2
194,4
234,1
272,6
228,5
371,7
456,4
166,6
138,2
275,8
216,9
150,5
111,9
87,3
78,4
106,4
85,0
83,4
111,1
81,7
92,4
44,5
103,6
10,2

IB/RT (%)

53,6
50,8
49,7
52,3
53,3
52,7
67,6
68,5
82,9
47,1
55,0
77,1
85,6
55,3
53,6
55,6
44,6
56,4
76,4
66,8
64,2
70,4
67,6
66,7
53,3
85,0
62,6
74,2
12,5
1,9

Tabla 68 Estructura de los recursos propios de las provincias


(porcentaje de cada grupo en el total)
Ao

Avanzadas

1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980

82,2
84,3
83,9
81,7
80,7
80,9
80,2
80,6
82,4
83,7
83,2
82,1
81,5
80,3
79,9
77,5
76,0
74,8
77,6
78,3
79,7
78,7

152

Baja Densidad Intermedias

2,4
2,7
2,8
3,3
3,2
3,2
3,5
3,5
3,3
3,7
4,1
4,0
4,0
4,1
4,4
4,8
3,9
4,8
4,9
5,2
4,7
4,9

9,7
7,8
8,0
9,4
10,5
10,7
11,4
10,5
9,5
7,2
7,3
8,5
8,7
9,6
9,8
11,3
11,1
12,7
10,6
9,8
9,1
9,5

Rezagadas

5,7
5,2
5,3
5,6
5,5
5,1
4,9
5,4
4,9
5,3
5,5
5,4
5,8
6,0
6,0
6,5
8,9
7,7
6,9
6,7
6,5
6,8

Ao

Avanzadas

1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

78,3
80,0
79,4
81,1
78,8
76,6
74,2
77,0
79,1
78,2
77,0
78,3
78,0
78,9
78,1
77,2
78,3
78,3
77,7
77,2
75,3

Baja Densidad Intermedias

5,2
5,2
5,5
4,5
5,9
6,4
7,9
7,3
6,6
6,7
7,5
7,2
7,1
6,5
6,9
6,8
6,3
6,7
6,7
7,1
7,7

9,4
8,4
8,4
8,5
9,7
10,7
11,0
9,6
8,8
8,9
9,3
8,5
8,8
8,8
9,1
9,4
9,1
9,0
9,6
9,4
10,5

Rezagadas

7,0
6,4
6,7
5,8
5,7
6,3
6,9
6,1
5,5
6,1
6,3
6,0
6,1
5,8
6,0
6,6
6,3
6,1
6,1
6,3
6,5

CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES

VIII.3.e - Recursos de jurisdiccin nacional


Los recursos de jurisdiccin nacional han sufrido un cambio en su estructura entre los
aos 1959 y 2001: la importancia relativa de la Coparticipacin de Impuestos se ha
visto reducida con respecto a las dems remesas. Los mecanismos de coparticipacin
representaban ms del 80% de los recursos de jurisdiccin nacional hasta el ao 1970.
Desde ese entonces la participacin de las otras remesas se fue incrementando para
explicar en el ao 2001 el 40% de los recursos de jurisdiccin nacional (Tabla 69).
Tabla 69 - Estructura de los recursos de origen nacional de las provincias
(porcentaje del total)
Ao

1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980

Regmenes de
Coparticipacin Otras Remesas
Nacional

87,8
92,4
92,0
93,5
98,4
98,8
99,3
99,6
99,3
92,2
87,6
81,6
70,7
53,0
47,4
47,7
25,4
46,4
83,7
67,9
93,3
70,0

12,2
7,6
8,0
6,5
1,6
1,2
0,7
0,4
0,7
7,8
12,4
18,4
29,3
47,0
52,6
52,3
74,6
53,6
16,3
32,1
6,7
30,0

Ao

1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

Regmenes de
Coparticipacin Otras Remesas
Nacional

44,0
47,5
60,3
31,2
74,2
70,2
61,6
66,1
65,3
73,3
78,3
68,3
59,6
60,8
57,1
57,8
58,4
60,0
60,0
60,6
57,0

56,0
52,5
39,7
68,8
25,8
29,8
38,4
33,9
34,7
26,7
21,7
31,7
40,4
39,2
42,9
42,2
41,6
40,0
40,0
39,4
43,0

En el Tabla 70 se presentan los recursos de origen nacional para cada provincia y


por grupo de provincias.
La distribucin de los recursos de origen nacional por provincias revela participaciones decrecientes para las provincias Avanzadas, crecientes para las de Baja Densidad y Rezagadas y aproximadamente constantes para las Intermedias (Tabla 71).

153

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 70 Recursos de origen nacional per cpita (en $ de 2001)


1959
1970
1980
1990
RCN /
RCN /
RCN /
RCN /
RON ($)
RON ($)
RON ($)
RON
RON
RON
RON
Consolidado
81,3
87,8
196,6
81,6
360,0
70,0
287,2
73,3
Avanzadas
63,4
90,1
138,4
96,7
231,6
81,0
176,4
79,2
Buenos Aires
55,1
91,1
126,0
100,0
188,7
85,6
136,3
79,6
Santa Fe
73,3
94,3
157,0
92,5
326,0
70,7
259,8
76,4
Crdoba
65,1
89,3
129,7
98,9
285,5
80,9
247,5
80,7
Mendoza
104,7
79,8
227,6
83,5
317,9
78,0
228,7
80,5
Baja Densidad
158,3
84,8
507,0
59,7
935,6
51,4
606,1
57,3
Chubut
147,3
81,8
439,1
60,3
874,8
49,9
446,4
62,6
Santa Cruz
212,3
96,8
820,8
72,5 2.062,1
38,1 1.015,8
61,6
La Pampa
167,3
84,6
545,0
58,6
925,0
59,1
587,0
77,1
Ro Negro
140,9
79,4
406,2
57,9
695,3
54,0
623,7
50,3
Neuquen
163,4
89,0
484,6
63,2
809,3
54,4
522,2
54,8
T. del Fuego
0,0
1.134,0
8,0 1.332,1
69,3
908,2
27,0
Intermedias
96,9
84,8
264,8
73,3
477,9
71,2
423,5
73,4
San Juan
156,7
65,0
326,0
71,2
639,6
60,0
526,5
75,4
San Luis
152,4
71,1
430,5
61,2
866,7
59,2
746,5
67,3
Entre Ros
71,6
100,0
224,9
76,3
434,1
72,7
369,1
80,5
Tucumn
77,3
91,8
217,4
77,3
368,1
79,8
373,8
69,4
Salta
109,3
88,4
293,7
73,3
459,7
77,2
384,3
72,5
Rezagadas
122,4
86,0
319,6
67,1
658,0
60,3
533,8
71,7
La Rioja
165,3
80,4
588,1
52,8 1.139,5
57,8 1.024,8
57,7
Catamarca
187,2
76,0
494,6
56,7 1.008,5
57,4
959,7
68,2
Corrientes
130,1
89,1
316,0
76,9
534,2
66,9
428,5
68,1
Jujuy
162,6
78,8
342,4
81,1
623,1
54,2
484,2
71,8
Misiones
107,8
92,7
263,3
73,6
495,5
63,3
365,3
72,3
Chaco
92,7
89,5
213,9
79,8
683,1
54,0
491,8
75,4
S. del Estero
105,0
89,5
328,9
46,2
569,0
74,1
478,6
79,8
Formosa
119,4
80,0
356,8
67,0
912,6
52,3
772,6
74,6
Notas: RON: recursos de origen nacional. RCN: regmenes de Coparticipacin Nacional
Grupo de
Provincias

RON ($)

2001
RCN /
RON
493,5
57,0
329,9
57,8
268,6
55,1
448,7
61,9
439,2
61,5
429,3
57,3
966,9
49,9
767,1
46,4
1.689,4
44,2
1.065,0
55,0
768,5
55,3
696,7
49,0
2.436,2
47,5
666,0
58,6
850,1
59,5
919,7
63,0
661,9
59,4
561,8
59,0
607,1
54,4
819,0
57,7
1.651,3
40,3
1.236,6
62,1
650,3
57,3
802,0
53,9
609,8
52,3
744,3
63,5
707,6
67,4
1.130,6
61,7

RON ($)

Tabla 71 Recursos de origen nacional de las provincias


Por grupo de provincias (porcentaje de cada grupo en el total)
Ao

Avanzadas

Baja
Densidad

Intermedias

Rezagadas

Ao

Avanzadas

Baja
Densidad

Intermedias

Rezagadas

1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980

51,2
48,8
51,1
55,0
57,2
57,8
57,5
54,5
58,3
54,6
52,8
48,1
43,7
44,0
45,6
47,2
54,0
47,6
48,9
41,8
51,7
43,5

7,5
8,0
8,2
7,8
7,6
7,8
8,5
8,7
8,3
9,6
9,6
11,1
11,1
10,5
10,4
9,9
9,1
11,8
9,9
11,1
9,6
12,9

17,8
19,0
18,2
16,7
15,8
16,4
15,3
16,3
14,7
16,1
16,4
17,5
19,3
20,8
19,9
17,5
17,8
17,4
18,1
19,8
17,1
17,1

23,5
24,2
22,5
20,5
19,4
18,0
18,7
20,5
18,7
19,7
21,2
23,2
25,9
24,7
24,1
25,3
19,1
23,2
23,2
27,3
21,6
26,5

1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

41,1
41,3
44,3
38,0
39,2
40,8
40,2
41,1
41,8
40,6
40,1
43,4
43,9
43,6
43,4
43,3
43,8
43,1
42,8
43,8
42,9

12,1
11,5
14,8
10,7
11,5
11,8
12,2
11,4
10,8
12,2
11,5
11,3
11,4
12,6
12,5
12,1
11,9
12,0
11,6
11,8
11,9

17,5
18,9
16,0
19,8
19,5
19,0
19,6
20,6
19,7
19,1
18,9
18,0
18,2
17,6
17,8
17,8
17,7
17,8
18,0
17,9
18,4

29,2
28,3
24,9
31,6
29,8
28,5
28,0
26,9
27,7
28,0
29,5
27,3
26,5
26,2
26,4
26,8
26,7
27,2
27,6
26,4
26,8

154

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

IX - Etapas de la Coparticipacin Federal de Impuestos.


Un anlisis crtico
117

Alberto Porto

l objetivo de este captulo es dar una perspectiva histrica al Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos. Se distinguen dos grandes perodos: el previo a la
Coparticipacin Federal de Impuestos (1853-1934), que se caracteriza como Federalismo Competitivo, y el de la Coparticipacin de Impuestos, desde 1935 hasta nuestros das. En este segundo gran perodo se distinguen nueve etapas o perodos en base
a la evolucin de la legislacin y los resultados cuantitativos. Las cinco primeras etapas incluyen el nacimiento, maduracin y perfeccionamiento, y se extienden desde
1935 hasta fines de los aos 70. El sexto perodo (1980-1984) inicia el camino hacia
la desarticulacin y cada del rgimen, que da paso a los tres perodos siguientes (19851987; 1988-1989 y 1990 hasta nuestros das) de nacimiento y consolidacin del Federalismo Coercitivo. Cada uno de estos perodos deja lecciones y enseanzas que pueden ser de utilidad para el diseo de un nuevo rgimen.

IX.1 - El perodo previo a la Coparticipacin Federal de Impuestos (18531934). El Federalismo Competitivo118


Hasta 1935 no existi un rgimen que legislara las relaciones fiscales Nacinprovincias. Debe mencionarse como primer antecedente legal al rgimen de coparticipacin vial, que se inicia en 1932 y tena la finalidad de estimular el gasto provincial
en vialidad. Los recursos se afectaban a un tipo especfico de gasto y al cumplimiento
de ciertas condiciones, tales como la organizacin de reparticiones especializadas a
nivel provincial. Parte de la fundamentacin de este tipo de aportes se encuentra en la
existencia de externalidades interjurisdiccionales en la provisin del bien "camino".
Con anterioridad a 1932 el nico mecanismo de transferencias haba sido el previsto en
el art. 67 inc. 8 de la Constitucin Nacional, que inclua entre las atribuciones del
Congreso la de "acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias, cuyas rentas
no alcancen, segn sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios" -actualmente denominados "Aportes del Tesoro Nacional" (ATN). La significacin cuantitativa era, en
general, escasa. Algunos datos aislados pueden servir como indicadores. En 1886 los
"Aportes a las provincias y a la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires fueron
equivalentes al 1,4% del gasto total del gobierno nacional; en 1887 al 1,9%; en 19021903, aproximadamente al 2%; y en 1909-1910 al 3,5%. Estando en vigencia el rgi117

Se agradecen los comentarios de Gonzalo Fernndez, Natalia Porto y Cecilia Rumi


Este captulo est basado en Nuez Miana (1972, 1973), Nuez Miana y Porto (1981, 1982, 1983), y
Porto (1990, 1993) y las referencias listadas en esos trabajos. Estos trabajos cubren hasta el quinto perodo
del Rgimen de Coparticipacin de Impuestos. Todos los cuadros estadsticos han sido tomados de esos
trabajos.
118

155

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

men de Coparticipacin, los ATN representaron en 1950 el 3,7% de la parte provincial


en la coparticipacin y el 23% del total de fondos de origen nacional percibidos por las
provincias; en 1960 los porcentajes fueron, respectivamente, 6,5% y 5,6%.119
Dos caractersticas del perodo previo a la Coparticipacin Federal de Impuestos
fueron:
Desde el punto de vista de la distribucin de los poderes tributarios entre
los dos niveles de gobierno:
-hasta 1890 hubo separacin de fuentes tributarias, con los Impuestos sobre el Comercio Exterior recaudados por la Nacin la principal fuente
tributaria y los Impuestos "Internos" por las provincias y por la Nacin
en la jurisdiccin de los Territorios Nacionales y de la Capital Federal. La
composicin porcentual de los recursos del gobierno nacional puede
apreciarse con los siguientes datos, los cuales revelan el significativo
cambio que se produjo luego de la crisis de 1890.
Tabla 72 Recursos del gobierno nacional en porcentaje
1.Comercio Exterior
2. Resto
Total

1865
94,6
5,4
100,0

1870-80
89,3
10,7
100,0

1895
74,3
25,7
100,0

1920
60,2
39,8
100,0

1930
59,3
40,7
100,0

Desde el punto de vista del funcionamiento del federalismo fiscal: en el


esquema vigente hasta comienzos de la dcada del 30 con excepcin de
los ATN, de escasa significacin cuantitativa, cada provincia deba ajustar sus gastos a su restriccin presupuestaria. Una de las consecuencias
fue la gran disparidad territorial de oportunidades en cuanto a la provisin
de bienes pblicos provinciales. Las provincias "ricas" podan financiar
niveles de gasto pblico por habitante mucho ms altos que las provincias
"pobres". La situacin en cuanto a gasto provincial per cpita relativo
(promedio provincias=100), antes de los Regmenes de Coparticipacin,
era la siguiente
Tabla 73 Gasto provincial per cpita relativo
(promedio provincias = 100)
Avanzadas
Intermedias
Rezagadas

1900
124,0
69,0
26,0

1916
112,0
83,0
49,0

1934
111,0
87,0
42,0

Esta etapa reuni algunas caractersticas de Federalismo Competitivo, competencia que se daba tanto vertical como horizontalmente. El Sector Pblico era relativamente pequeo (12,2% del PBI en 1913-1915;
8,9% en 1916-1920; 10,4% en 1921-1925; 13,2% en 1926-1930)120 y se
verificaban los resultados que predice la literatura econmica sobre des119

Los datos fueron obtenidos de Memorias de la Secretara de Hacienda y de Porto (1986).


El Sector Pblico comprende el gobierno nacional, los gobiernos provinciales, la municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires y el gasto en Seguridad Social.
120

156

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

centralizacin fiscal en un contexto de desequilibrios territoriales sin mecanismos de transferencia de fondos entre niveles de gobierno. En primer
lugar, como cada nivel de gobierno deba financiar sus gastos con recursos propios, el gasto nacional era mucho ms importante que los gastos
provinciales (ya que dispona de las fuentes de financiamiento ms importantes). Las provincias y municipalidades representaban menos de un
tercio del gasto pblico total. En segundo lugar, como cada provincia deba financiar sus gastos con recursos propios, haba grandes diferencias
en cuanto a las alternativas abiertas a los residentes de las distintas jurisdicciones para el consumo de bienes pblicos provinciales.121

IX.2 - El perodo de la Coparticipacin Federal de Impuestos (1935 hasta el


presente). Distintas etapas: del Federalismo Cooperativo al Coercitivo
IX.2.a - Primer perodo del Rgimen de Coparticipacin (1935-1946)
El contexto general de la creacin del rgimen (1930-1935)
El Rgimen de Coparticipacin de Impuestos apareci como una respuesta al cambio
fundamental operado por la gran crisis de 1930, que en nuestro pas comenz a hacer
sentir sus primeros efectos en la segunda mitad de 1929. Los ingresos del Estado Nacional estaban estrechamente vinculados a los derechos aduaneros y el primer impacto
de la crisis sobre el sector externo se traslad inmediatamente al Sector Pblico, a travs de menores recaudaciones tributarias. Por otra parte, las tentativas de reduccin del
gasto pblico an con las severas medidas econmicas, reduccin de sueldos, etc. mostraron su insuficiencia, de manera que el gobierno provisional de aquella etapa tuvo
que enfrentar la situacin mediante la creacin de nuevos impuestos: el Impuesto a las
Transacciones (1931) y a los Rditos (1932). Estas medidas no fueron suficientes, dado
que la recaudacin inicial de los nuevos impuestos slo compens parcialmente la
brusca cada de los Impuestos sobre el Comercio Exterior.
Ante esta situacin, el gobierno nacional encar un reordenamiento del sistema
tributario a efectos de lograr un mejor aprovechamiento de la base tributaria y la supresin de problemas de doble imposicin. Con esa finalidad, el Congreso Nacional legisl la unificacin de los Impuestos Internos (Ley 12.139), la transformacin del Impuesto a las Transacciones en el Impuesto a las Ventas (Ley 12.143) y la prrroga del Impuesto a los Rditos (Ley 12.147), sancionando este conjunto de leyes en forma simultnea en los ltimos das del ao 1934, con vigencia a partir del 1 de enero de 1935.
Las tres Leyes prevean un rgimen de distribucin del producido de los impuestos
respectivos entre la Nacin, las provincias y la Capital Federal. En la primera de las
Leyes, como contrapartida a la obligacin de las provincias adheridas de derogar sus
impuestos existentes de carcter similar. En las dos ltimas, como compensacin por
parte de la Nacin a las provincias por la utilizacin de fuentes tributarias concurrentes
(de tipo permanente o por tiempo determinado, respectivamente).

121

Para ms detalles ver el Captulo XII.

157

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

La unificacin de los Impuestos Internos (Ley 12.139)


Establecidos en 1891 los Impuestos Internos nacionales, si bien por razones de tipo
doctrinario por tiempo determinado (anual), luego de ms de cuarenta aos de vigencia se consider la necesidad de proyectar un rgimen de tipo ms permanente.
Adems, la existencia de Impuestos Internos aplicados por las provincias en concurrencia con la Nacin planteaba dos tipos de problemas. Por un lado, el de la doble
imposicin, con sus conocidas dificultades especialmente en relacin a la administracin de los impuestos y a los costos para el contribuyente. Por otro lado, las provincias productoras de bienes consumidos fuera de su jurisdiccin podan exportar la carga de sus gastos sobre los contribuyentes residentes en otra jurisdiccin.
Esto era particularmente importante para el caso del vino (Mendoza y San Juan) y
del azcar (Tucumn, Salta y Jujuy), productos cuya fabricacin nacional estaba
protegida por aranceles aduaneros. En el marco de crecientes dificultades, tanto
para la Nacin como para las provincias, el Poder Ejecutivo Nacional proyect un
nuevo rgimen de unificacin de los Impuestos Internos, con una distribucin del
producido a los distintos gobiernos involucrados, apareciendo por primera vez la
figura de la Ley Convenio dictada por el gobierno nacional a la cual adhieren los
gobiernos provinciales.
La distribucin del producido de los impuestos unificados tanto entre Nacin
y provincias, como entre cada una de las provincias, se estableci mediante un
mecanismo sumamente complicado, slo explicable en funcin de los distintos
intereses creados que se trataba de no lesionar abruptamente.122 Dos cuestiones merecen mencin por su importancia hacia el futuro. Por un lado, la transicin desde
el momento inicial (1935) hasta el vencimiento (1954) estaba fijada por la Ley. Por
otro lado, el distribuidor poblacin va adquiriendo importancia a medida que se
avanza en el tiempo.
La coparticipacin de los nuevos impuestos nacionales (Leyes 12.143 y 12.147)
Simultneamente con el replanteo de los poderes tributarios respecto a los Impuestos
Internos, el Congreso Nacional introdujo la participacin de las provincias y de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en la recaudacin de los dos impuestos re122

Para ello se distinguen dos situaciones: por un lado, el de los Impuestos a los Consumos a derogar por
las 14 provincias, y por otro lado, el de los Impuestos que gravaban algunas actividades productivas por
parte de ciertas provincias productoras (vino, alcoholes y azcar). Para el primer caso, se establece como
monto bsico a distribuir el promedio 1929-1933 de recaudacin efectiva de las provincias (33,8 millones)
incrementado en un 10%. Esta suma se distribuye entre provincias, partiendo en el ao inicial (1935) segn las proporciones de recaudacin provincial efectiva, disminuyendo en un 10% anual hasta desaparecer
por completo en diez aos. La diferencia (proporciones crecientes desde el 10% en 1936 hasta el 100% en
1945) se distribuye entre provincias segn poblacin del ltimo Censo Nacional. Adems, se incrementa el
monto a distribuir entre provincias en un 10% del monto bsico por ao hasta un 50% en 1939, distribuido
entre provincias segn poblacin a partir de 1940. La proporcin entre Nacin y provincias se determina
de forma que iguale la proporcin alcanzada en el bienio 1938-1939. Para el segundo caso, se parte de una
distribucin entre provincias (Mendoza, San Juan, Tucumn, Jujuy y Salta) de un monto absoluto igual al
promedio de recaudacin provincial efectiva, para 1935, con disminuciones del 5% en los cuatro primeros
aos y del 2% en los aos siguientes hasta llegar al 50% en el ao final (1954). En este caso, se prev la
compensacin por parte del gobierno nacional por las prdidas implicadas, a travs de la asuncin por
parte de ste de las deudas de los gobiernos provinciales, o alternativamente del servicio de la deuda provincial.

158

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

cientemente creados, uno de los cuales (a los Rditos) se prorrog por diez aos, en
tanto el otro (a las Transacciones) se reestructur, adoptando la forma de Impuesto a
las Ventas. El mecanismo adoptado en ambas Leyes es similar. La distribucin entre la
Nacin por un lado y las provincias y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
por otro (distribucin primaria) se estableci en las proporciones del 82,5% y del
17,5%, respectivamente. La distribucin entre estas ltimas jurisdicciones (distribucin
secundaria) se estableci en funcin de cuatro parmetros: 30% por poblacin, 30%
por gastos provinciales (presupuestados para 1934), 30% de acuerdo a los recursos
percibidos por cada provincia (cada ao inmediato anterior) y 10% de acuerdo con la
recaudacin del impuesto a distribuir, dentro de la jurisdiccin de cada provincia. Este
ltimo parmetro no era aplicable a la municipalidad, que slo perciba de acuerdo a
los tres primeros.
En tanto la Ley 12.139 (Impuestos Internos unificados) que prevea una vigencia
de veinte aos no fue modificada hasta 1955, estos regmenes sufrieron cambios durante el perodo posterior a 1943. Por una parte, se incorpor un nuevo impuesto al Rgimen de Coparticipacin: el Impuesto a las Ganancias Eventuales (1946) a distribuir en
forma similar al Impuesto a los Rditos. Por otra parte, otro impuesto creado en el perodo, el Impuesto a los Beneficios Extraordinarios (1943 y 1944), pese a aplicarse en
todo el territorio de la Nacin, era ingresado en su totalidad a la Nacin.
Dos cuestiones importantes son las siguientes:
las dos Leyes de 1935 (Ley 12.143 y Ley 12.147) prevean que antes del
31 de diciembre de 1938 se estableceran las proporciones de distribucin
para el futuro. Sin embargo, los coeficientes fijados inicialmente siguieron aplicndose hasta 1947 (Ley 12.956). Este es un indicador de que,
desde los comienzos del rgimen, una vez fijada la distribucin de la recaudacin es muy difcil modificarla, an cuando exista una disposicin
legal que lo ordene;
la segunda es que por un Decreto-Ley de 1943 se estableci para el Impuesto a los Rditos un tope mximo a recibir por cada provincia y la
municipalidad igual a lo percibido en 1943. El resto ingresaba al gobierno
nacional. Estas modificaciones tuvieron efectos menores sobre la distribucin secundaria de la coparticipacin federal, pero fue significativo el
impacto sobre la distribucin primaria, tornndola ms favorable para el
gobierno nacional. Este intento del gobierno nacional de romper la regla y
apropiarse de recursos provinciales se repetir a lo largo de la historia del
rgimen.
Resultados cuantitativos. Impuestos Internos. Ley 12.139
La distribucin entre provincias de los Impuestos Internos se alter significativamente durante este primer perodo. En la Tabla 74 se presenta la informacin comparativa de las participaciones en la recaudacin efectiva durante 1929-1933 y la
distribucin en el ao inicial (1935) y final (1946) de este primer perodo.
Las jurisdicciones Avanzadas mantienen, en las tres observaciones, una participacin algo inferior a los dos tercios del total, pero existe una notable redistribu159

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

cin en perjuicio de Mendoza y en beneficio de las otras provincias, muy especialmente en favor de Buenos Aires. Las jurisdicciones Intermedias muestran una participacin decreciente del 30,2% en 1929-1933, al 28,3 % en 1935 y al 22,9% en
1946. A nivel de jurisdicciones, la redistribucin es soportada fundamentalmente
por San Juan y Tucumn, y en menor medida por Salta. Por su parte, San Luis y
Entre Ros se benefician, incrementando su participacin significativamente. La
participacin perdida por el grupo de jurisdicciones Intermedias es ganada por las
Rezagadas, que pasan del 5,6% en 1929-1933, al 7,9% en 1935 y al 12,9% en 1946.
Todas las provincias del grupo se benefician, con excepcin de Jujuy.
Resulta til, para analizar la redistribucin entre provincias operada por la unificacin de los Impuestos Internos, presentar la informacin distinguiendo las provincias productoras y las consumidoras (Tabla 75). Puede apreciarse la drstica redistribucin desde las provincias productoras (del 55,7% en 1929-1933 al 29,6% en
1946) en favor de las provincias consumidoras (del 44,3% en 1929-1933 al 74,4%
en 1946).
Tabla 74 Coparticipacin de Impuestos Internos. Ley 12.139
En porcentaje por provincias
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

160

1929-1933
100,0
64,2
17,5
11,3
9,2
26,2
30,2
11,8
0,6
3,5
11,6
2,7
5,6
0,2
0,2
0,7
3,4
1,1
-

1935
100,0
63,8
18,2
12,5
9,6
23,4
28,3
10,5
0,6
3,7
10,7
2,8
7,9
0,6
0,4
1,9
3,0
2,0
-

1946
100,0
64,2
29,0
12,5
10,3
12,4
22,9
5,5
1,6
6,0
7,6
2,2
12,9
1,1
1,4
4,9
1,9
3,6
-

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

Tabla 75 Redistribucin entre provincias operada por


la unificacin de los Impuestos Internos

TOTAL
Provincial productoras
Mendoza
San Juan
Tucumn
Jujuy
Salta
Provincias consumidoras
Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Entre Ros
Santiago del Estero
Corrientes
San Luis
La Rioja
Catamarca

Promedio
1929-1933
100,0
55,7
26,2
11,8
11,6
3,4
2,7
44,3
17,5
11,3
9,2
3,5
1,1
0,7
0,6
0,2
0,2

1946
100,0
29,6
12,4
5,5
76
1,9
2,2
4,70
29,0
12,5
10,3
6,0
3,6
4,9
11,6
1,1
1,4

Resultados cuantitativos. Leyes 12.143 y 12.147


La distribucin entre provincias de los impuestos reglados por las Leyes 12.143 y 12.147 y
modificatorias se presenta en la Tabla 76. A nivel de grupos no se aprecian modificaciones
de importancia entre 1935 y 1946, aunque s se encuentran cambios relativos importantes en
la participacin de algunas jurisdicciones (ejemplo, San Juan, San Luis, La Rioja y Jujuy).
Tabla 76 Coparticipacin de impuestos. Leyes 12.143 y 12.147 (en porcentaje)
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

1935
100,0
83,2
26,6
31,2
12,7
8,1
4,6
10,9
1,2
0,6
4,0
4,0
1,1
5,8
0,6
0,6
2,3
0,6
1,7
-

1946
100,0
82,0
25,5
31,2
12,8
8,1
4,4
_
11,9
1,7
0,9
4,4
3,6
1,3
6,1
0,4
0,6
2,3
0,9
1,9
-

161

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Efecto conjunto de los dos Regmenes de Coparticipacin


El efecto conjunto de los dos Regmenes de Coparticipacin se presenta en la Tabla 78.
Crece la participacin de las jurisdicciones Avanzadas (del 67,5% en 1935 al 70,3% en
1946) y de las Rezagadas (del 7,5% al 10,6%) y decrece la de las jurisdicciones Intermedias (del 25% al 19,1%).
A nivel de jurisdicciones dentro de cada grupo existen notables diferencias.
Entre las fuertemente beneficiadas por la redistribucin se encuentran la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, Entre Ros, La Rioja, Catamarca, Corrientes y Santiago del Estero. Entre las perjudicadas, se encuentran Mendoza, San Juan, Tucumn, Salta y Jujuy. Esta modificacin de las participaciones se
origina, por un lado, en la importante redistribucin de la recaudacin de los Impuestos Internos en favor de las provincias consumidoras a expensas de las productoras (Tabla 75) y, por otro lado, en el cambio en la importancia relativa de los dos
Regmenes de Coparticipacin en favor de los correspondientes a las Leyes 12.143
y 12.147 (Tabla 77).
Tabla 77 Importancia de los Regmenes de Coparticipacin
1.Impuestos Internos
2. Rditos, Ventas, etc.
Total

1935
81,0
19,0
100,0

1946
65,4
34,6
100,0

En este ltimo rgimen (Rditos, Ventas, etc.) la participacin de Buenos


Aires era muy superior a la que tena en el rgimen de Impuestos Internos: participaba la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires que estaba excluida de Internos; y Mendoza, San Juan, Tucumn, Salta y Jujuy tenan participaciones muy
inferiores a las que les corresponda en los Impuestos Internos. Las coparticipaciones per cpita relativas (conjunto de gobiernos locales = 100) muestran grandes diferencias en 1935, las cuales se acortaron significativamente en 1946. Mendoza y San Juan exhiban valores superiores en ms de cuatro veces al promedio
en 1935; Tucumn y Jujuy aproximadamente 1,3 veces superior al promedio; Salta (20%) y Santa Fe (7%) eran las otras provincias con valores superiores al promedio. En 1946, Mendoza y San Juan tambin registran las mayores coparticipaciones per cpita relativas, pero ahora superiores al promedio en alrededor de
1,35 veces.

162

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

Tabla 78 - Efecto conjunto de los Regmenes de Coparticipacin


Distribucin de la coparticipacin y de la poblacin. Coparticipacin per cpita
Por provincias. 1935 y 1946
Coparticipacin (%)

Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

1935
100,0
67,5
5,0
20,7
12,6
99,3
19,9
25,0
8,7
0,6
3,8
9,6
2,3
7,5
0,6
0,5
1,9
2,6
1,9
-

1946
100,0
70,3
8,8
29,7
12,6
9,5
9,7
19,1
4,2
1,4
5,4
6,2
1,9
10,6
0,9
1,1
4,0
1,6
3,0
-

Poblacin (%)
1935
100,0
75,0
20,8
28,5
11,8
10,1
3,9
14,6
1,7
1,3
5,5
4,2
1,9
10,4
0,9
1,1
4,0
1,1
3,4
-

1946
100,0
75,8
20,5
29,3
11,7
10,3
4,0
14,4
1,8
1,1
5,4
4,1
2,0
9,8
0,8
1,0
3,6
1,1
3,3
-

Cop. per capita


(Gobiernos locales=100)
1935
100,0
90,0
24,0
73,0
107,0
92,0
510,0
171,0
512,0
46,0
69,0
229,0
121,0
72,0
67,0
45,0
48,0
236,0
56,0
-

1946
100,0
93,0
43,0
101,0
108,0
92,0
243,0
133,0
233,0
127,0
100,0
151,0
95,0
108,0
113,0
110,0
111,0
145,0
91,0
-

Lecciones y enseanzas del primer perodo


Una enseanza de este perodo es que, pese a los conflictos de intereses, se pudo reorganizar el sistema tributario argentino, modernizndolo, a la vez que se implement un
rgimen de distribucin de la recaudacin con reglas claras.
Conscientes de las dificultades asociadas con la negociacin de estos temas, se
plante en la Ley de Impuestos Internos la ms conflictiva- una transicin que durara
veinte aos.
El perodo asisti tambin a la primera ruptura de la regla por parte del gobierno
nacional, al apropiarse de los incrementos de la recaudacin del Impuesto a los Rditos
a partir de 1943.
Tambin se puso de manifiesto en este perodo (con los distribuidores de las Leyes 12.143 y 12.147 que se fijaron en 1935 y deban cambiarse antes del 31-12-1938,
pero continuaron teniendo vigencia hasta 1947) la dificultad de modificar las distribu163

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

ciones establecidas de la recaudacin, salvo que el mecanismo estuviera expresamente


establecido en la Ley (como ocurri con los Impuestos Internos).
IX.2.b - Segundo perodo del Rgimen de Coparticipacin (1947-1958)
Rgimen de la Ley 12.956
Las modificaciones introducidas a los regmenes de las Leyes 12.143 y 12.147 entre
1943 y 1946 significaron un perjuicio importante para los gobiernos locales. Con el
restablecimiento del funcionamiento del Congreso (1946) se replante la situacin,
tanto por presentacin de proyectos de legisladores como por la movilizacin de los
gobiernos provinciales. Esto culmin en la Primera Conferencia de Ministros de
Hacienda (noviembre de 1946) con una recomendacin unnime, recogida en el proyecto del Poder Ejecutivo Nacional presentado a las Cmaras y que dio origen a la Ley
12.956.
La Ley 12.956 signific un avance hacia una mayor sistematizacin del rgimen e
introdujo cambios tanto en la distribucin primaria como en la secundaria. Las principales modificaciones introducidas por la Ley 12.956 fueron:
unific y ampli la cobertura de impuestos a coparticipar, ya que no slo
comprende el Impuesto a los Rditos (Ley 12.147), el Impuesto a las Ganancias Eventuales (asimilado al Impuesto a los Rditos en cuanto al mecanismo de coparticipacin) y el Impuesto a las Ventas (Ley 12.143), sino
que tambin comprende al recientemente creado Impuesto a los Beneficios Extraordinarios, que inicialmente no se coparticipaba;
en cuanto a la distribucin primaria, se ampli el porcentaje de las provincias y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires del 17,5% al
21%, que representa un aumento del 20% a partir del ao 1947;
en lo relativo a la distribucin secundaria, se prorrate un contingente
equivalente al 19% de la recaudacin total segn un sistema similar al anteriormente vigente, introducindose como novedad la distribucin del
2% en proporcin inversa a la poblacin de cada jurisdiccin. Se introdujo as por primera vez un mecanismo de redistribucin explcito, ms all
de lo implcito en el prorrateador poblacin;
aparece por primera vez explcitamente la obligacin de las provincias de
"no aplicar gravmenes locales de naturaleza igual a los establecidos por
las leyes de los referidos impuestos y tambin la obligacin de coparticipar entre las municipalidades de su jurisdiccin no menos del 10% de la
participacin que recibieran de la Nacin.
La situacin hacia mediados de la dcada del 50
Hacia mediados de la dcada del 50 comenzaron a presentarse nuevos elementos en las
relaciones fiscales Nacin-provincias. En primer trmino, los territorios nacionales se
fueron convirtiendo en provincias: de las 14 provincias histricas se pasa a 22, quedando como nico Territorio Nacional el de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sud. Dicho proceso comenz en 1951, con las actuales provincias de Chaco y La
Pampa, para continuar con Misiones (1953), y el resto de los Territorios Nacionales
164

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

(1955). Esto signific un replanteo de la distribucin primaria (Nacin-provincias), ya


que hasta ese momento los gastos de los Territorios Nacionales se incorporaban al Presupuesto Nacional y la Nacin perciba los tributos de tipo local recaudados en los Territorios Nacionales. Tambin fue necesario redisear las relaciones entre provincias,
ya que se incorporaban algunas jurisdicciones que presentaban rasgos sumamente diferenciales (por ejemplo, Santa Cruz y Chubut, de extensa superficie y bajsima densidad
demogrfica). En segundo trmino, deben mencionarse las fechas de expiracin de los
Regmenes de Coparticipacin: para la Ley 12.139 (Internos) operaba a fines de 1954 y
para la Ley 12.956 (Rditos, Ventas, etc.) se produca a fines de 1955. Esta ltima fue
prorrogada por perodos anuales hasta el cambio en 1959 por la Ley 14.788.
La Ley 14.060 (1951)
En 1951 apareci otra modificacin en las relaciones tributarias entre Nacin y provincias, con motivo de la creacin por parte de la Nacin del Impuesto Sustitutivo del gravamen a la Transmisin Gratuita de Bienes (Ley 14.060). La sancin de esta Ley,
adems de implicar un cambio de sistema tributario, signific un nuevo avance de la
Nacin en un terreno hasta entonces reservado a los poderes locales. El Impuesto a la
Transmisin Gratuita de Bienes tena un lugar tradicional en las finanzas provinciales
como "Impuesto a las Herencias" o "Impuesto a las Sucesiones".
El mecanismo aplicado perdur sin variantes hasta 1973 y se caracteriz por estar
basado estrictamente en el criterio devolutivo. Cada jurisdiccin reciba en proporcin
a la "radicacin econmica de los bienes objeto del tributo", correspondiendo a la Nacin la proporcin asignada a la Capital Federal y Territorios Nacionales, y a las provincias la proporcin restante. A su vez, entre provincias la distribucin tambin se
efectuaba sobre la misma base.
La Ley 14.390 (1954)
La primitiva Ley de unificacin de Impuestos Internos, cuyo perodo de vigencia se
estableci en veinte aos, venci el 31 de diciembre de 1954. Fue reemplazada por la
Ley 14.390, la cual si bien tena un plazo de diez aos, fue luego prorrogada en forma
anual hasta ser derogada por la Ley 20.221 (1973). Por su importancia, merecen destacarse los aspectos ms esenciales del rgimen de distribucin establecido:
la distribucin primaria se fijaba peridicamente segn las siguientes relaciones
Poblacin total de las provincias
Participacin de las provincias =
Poblacin total del pas + Poblacin provincias
Poblacin total del pas
Participacin de la Nacin =
Poblacin total del pas + Poblacin provincias

En la prctica, y luego de la provincializacin de los ex-Territorios


Nacionales, los porcentajes respectivos oscilaron alrededor del 54% para
la Nacin y el 46% para el conjunto de provincias. La municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires continuaba excluida de este rgimen;
165

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

la distribucin secundaria se realizaba en la forma siguiente. Un 98% del


contingente provincial se distribua entre provincias en funcin de la poblacin (80% a partir de 1957) y en funcin de la produccin de artculos
gravados con Impuestos Internos y de las materias primas principales utilizadas en su elaboracin (20% a partir de 1957). Por razones de transicin, los porcentajes respectivos se fijaron en forma escalonada para los
primeros aos de vigencia del nuevo rgimen (en 1955: 84% poblacin,
16% produccin; en 1956: 82% y 18%, respectivamente). Por otra parte,
el 2% restante del contingente provincial se distribua entre provincias en
razn inversa al monto por habitante de la participacin que a cada provincia le corresponda de acuerdo a la distribucin del 98% explicado anteriormente;
respecto a la inclusin de los impuestos a distribuir, apareci por primera
vez en forma explcita la clusula de escape en favor de la Nacin, excluyndose del rgimen a los Impuestos Internos nacionales cuyo producido
se hallara afectado a la realizacin de inversiones y obras de inters nacional;
en cuanto al control del rgimen, se cre un Tribunal Arbitral, cuya composicin revela el predominio de la Nacin: presidido por el Procurador
del Tesoro de la Nacin, con dos vocales permanentes nombrados por el
Ministerio de Hacienda de la Nacin y otros dos vocales rotativos designados por las provincias.

Cabe hacer notar que la complejidad del sistema de distribucin secundaria (por
la inclusin del distribuidor produccin gravada) obligaba a reglamentar minuciosamente los rubros a ser incluidos y la periodicidad de la fijacin de los ndices de distribucin.
Con la Ley 14.390 se alcanza una madurez del sistema referido a los Impuestos
Internos que subsistir hasta 1973, fecha en que sus principales disposiciones se incorporan al nuevo rgimen establecido en dicho ao.
Resultados cuantitativos. Ley 12.956
En la Tabla 79 se compara la distribucin entre provincias de la coparticipacin de los
Impuestos a los Rditos, Ventas, etc., correspondiente al ltimo ao de vigencia de las
Leyes 12.143 y 12.147 y sus modificatorias (1946) y de la Ley 12.956 (1958).
La reforma de 1947 signific una importante redistribucin desde las jurisdicciones Avanzadas (cuya participacin decrece del 82% en 1946 al 69,1% en 1958) hacia
las Intermedias (11,9% en 1946 y 13,1% en 1958), hacia las Rezagadas (6,1% en 1946
y 15,3% en 1958) y hacia La Pampa, de reciente creacin, nica dentro del grupo de
Baja Densidad. Todas las jurisdicciones del grupo de las Avanzadas experimentan prdidas en su participacin, con excepcin de Mendoza cuyo coeficiente permanece prcticamente sin cambios. Cada una de las provincias del grupo de las Rezagadas aumenta
su participacin; este grupo gana adems 5,1 puntos porcentuales por la incorporacin
de Misiones y Chaco como nuevas provincias. En el grupo de las provincias Interme166

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

dias aumentan su participacin San Juan, San Luis y Salta, mientras que la disminuyen
Entre Ros y Tucumn.
Tabla 79 - Coparticipacin de Impuestos. Ley 12.956
Comparativo por provincias 1946 y 1958 (en porcentaje)
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

1946
100,0
82,0
25,5
31,2
12,8
8,1
4,4
11,9
1,7
0,9
4,4
3,6
1,3
6,1
0,4
0,6
2,3
0,9
1,9
-

1958
100,0
69,1
19,1
29,2
9,7
6,6
4,5
2,3
2,3
13,1
2,4
1,6
3,9
3,2
2,0
15,3
1,9
1,7
2,5
2,1
2,2
2,7
2,2
-

Resultados cuantitativos. Ley 14.060


Los porcentajes de distribucin correspondientes a 1958 se presentan en la Tabla 80.
Como el criterio utilizado es claramente devolutivo (cada jurisdiccin recibe en proporcin a la radicacin econmica de los bienes objeto del tributo), se observa una
fuerte concentracin en las jurisdicciones ms ricas: el grupo de las Avanzadas, excluida la Capital Federal (cuya parte corresponda al gobierno nacional), perciba el 78,3%
del total, correspondiendo a Buenos Aires el 55,6%.

167

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 80 Coparticipacin de Impuestos


Ley 14.060
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

1958
100,0
78,3
55,6
11,8
5,4
5,5
0,5
0,5
12,2
2,1
0,5
2,9
4,1
2,6
9,0
0,1
0,1
1,3
2,8
1,1
3,1
0,5
-

Resultados cuantitativos. Impuestos Internos. Leyes 12.139 y 14.390


En la Tabla 81 se incluyen las participaciones de las distintas provincias en la coparticipacin de los Impuestos Internos para los aos 1946 (fin del primer perodo), 1954
(fin de la vigencia de la Ley 12.139) y 1958 (que refleja el ajuste a la nueva Ley vigente desde 1955).
En general, entre 1946 y 1954, sigue el proceso iniciado en 1935 con prdidas para las provincias productoras y aumentos de participacin de las provincias consumidoras; aparecen adems nuevas provincias. Con el mecanismo de la Ley 14.390 se revierte la situacin, beneficindose las provincias productoras de artculos gravados con los
Impuestos Internos (Mendoza, Tucumn, Salta, Jujuy, Corrientes y San Juan). Este
cambio refleja un retorno hacia un criterio ms devolutivo en la coparticipacin de los
Impuestos Internos.

168

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

Tabla 81 - Coparticipacin de Impuestos Internos. Leyes 12.139 y 14.390


En porcentajes por provincias
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

1946
100,0
64,2
29,0
12,5
10,3
1,4
22,9
5,5
1,6
6,0
7,6
2,2
12,9
1,1
1,4
4,9
1,9
3,6
-

1954
100,0
65,9
34,4
13,7
12,1
5,7
1,4
1,4
17,6
2,5
1,3
6,3
5,1
2,4
15,0
0,9
1,2
4,2
1,4
3,5
3,8
-

1958
100,0
58,9
31,4
11,1
9,9
6,5
1,1
1.l
19,8
2,5
1,1
5,1
5,4
5,7
19,9
0,8
1,1
5,3
3,5
2,7
3,4
3,1
-

Efecto conjunto de los tres Regmenes de Coparticipacin


El efecto conjunto de los tres Regmenes de Coparticipacin se presenta en la Tabla 83.
La participacin de las jurisdicciones Avanzadas decrece del 70,3% en 1946 al 65,5%
en 1958, mientras que la correspondiente a las Intermedias hace lo propio del 19,1% al
15,6%. Las Rezagadas aumentan su participacin del 10,6% al 16,9%, en buena parte
explicada por la incorporacin de Misiones y Chaco. En el grupo de Baja Densidad
aparece nicamente La Pampa con una participacin del 1,8%. La comparacin directa
no es estrictamente vlida, pues existe distinto nmero de provincias en los dos casos.
Por esa razn, en la tercera columna de la Tabla se corrigen los distribuidores de 1958
considerando slo las provincias existentes en 1946, siendo las diferencias ms importantes a nivel de grupos la constancia en la participacin de las Avanzadas y la disminucin del crecimiento de las Rezagadas.
A nivel de provincias se aprecia que, en lneas generales, se mantiene la tendencia de
1935-1946. Ganan participacin la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos
Aires, La Rioja y Catamarca, que tambin se haban beneficiado en el perodo anterior.
Pierden participacin Entre Ros, Corrientes y Santiago del Estero, que se haban beneficiado significativamente durante el primer perodo. Como en 1935-1946, la redistribucin
es soportada principalmente por Mendoza, San Juan y Tucumn; Salta y Jujuy que tambin
169

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

se haban perjudicado en el primer perodo, aumentan su participacin en un 95% y 81%


respectivamente. Disminuyen su participacin Santa Fe (del 12,6% al 11,1%) y Crdoba
(del 9,5% al 8,4%) y aumenta su participacin levemente San Luis (del 1,4% al 1,5%). Estas modificaciones se originan tanto en el cambio de los prorrateadores correspondientes a
cada Ley de distribucin, antes analizadas, como en el cambio en la
Tabla 82 Importancia relativa de los
importancia relativa de los distintos
Regmenes de Coparticipacin
regmenes (Tabla 82).
1946
65,4
34,6
100,0

1. Internos
2. Rditos, Ventas, etc.
3. Sustitutivo
Total

1958
37,9
58,5
3,6
100,0

La coparticipacin per cpita


relativa al promedio de los gobiernos locales (corregida por el nmero
de provincias) experimenta una leve
disminucin en las jurisdicciones
Avanzadas (2,2%), una disminucin del 8,3% en las Intermedias y un incremento del 36,1%
en las Rezagadas. La tendencia a una menor diferencia en los valores correspondientes a cada
jurisdiccin, observada en el primer perodo, contina operando en 1947-1958. La relacin
entre el valor mayor y el menor en 1946 es de 5,7; en 1958 es de 3,1. Una diferencia importante es que en 1946 (como ocurre tambin en 1935 con ms amplitud) las mayores coparticipaciones per cpita relativas se registran en las provincias productoras de bienes gravados
con Impuestos Internos (Mendoza, San Juan, Tucumn y Jujuy). En 1958 aparecen con los
mayores valores jurisdicciones de los grupos de Rezagadas e Intermedias, las cuales -con
excepcin de Jujuy- no integraban el grupo antes mencionado. Las coparticipaciones per cpita relativas ms altas corresponden a Jujuy, La Rioja, Salta, San Luis y Catamarca.
Tabla 83 - Efecto conjunto de los Regmenes de Coparticipacin
Coparticipacin (%)

Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

170

1946
100,0
70,3
8,8
29,7
12,6
9,5
9,7
19,1
4,2
1,4
5,4
6,2
1,9
10,6
0,9
1,1
4,0
1,6
3,0
-

1958
100,0
65,5
11,1
31,0
10,3
7,8
5,3
1,8
1,8
15,6
2,4
1,4
4,3
4,1
3,4
16,9
1,4
1,4
3,6
2,7
2,3
3,0
2,5
-

Poblacin (%)

corregida
100,0
70,5
11,9
33,4
11,1
8,4
5,7

1947
100,0
75,8
20,5
29,3
11,7
10,3
4,0

16,8
2,6
1,5
4,6
4,4
3,7
12,5
1,5
1,5
3,9
2,9
2,7
-

14,4
1,8
1,1
5,4
4,1
2,0
9,8
0,8
1,0
3,6
1,1
3,3
-

1960
100,0
73,6
15,4
35,0
9,8
9,1
4,3
0,8
0,8
13,0
1,8
0,9
4,2
4,0
2,1
12,8
0,7
0,9
2,8
1,2
1,9
2,8
2,5
-

corregida
100,0
77,6
16,2
37,0
10,3
9,6
4,5
13,8
1,9
1,0
4,4
-4,2
2,3
8,5
-0,7
1,0
2,9
1,3
2,6
-

Coparticipacin per cpita


relativa
(Gobiernos Locales = 100)
1947
1960
corregida
100,0
100,0
100,0
93,0
89,0
91,0
43,0
72,0
73,0
101,0
89,0
90,0
108,0
105,0
108,0
92,0
86,0
88,0
243,0
123,0
127,0
225,0
225,0
133,0
120,0
122,0
233,0
133,0
137,0
127,0
156,0
150,0
100,0
102,0
105,0
151,0
103,0
105,0
95,0
162,0
161,0
108,0
132,0
147,0
-113,0
200,0
214,0
110,0
156,0
150,0
111,0
129,0
134,0
145,0
225,0
223,0
121,0
107,0
104,0
91,0
100,0
-

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

Lecciones y enseanzas del segundo perodo


El Congreso Nacional fue el encargado (en 1946) de corregir los avances nacionales
sobre la parte provincial de la coparticipacin de 1943. En este perodo se introducen
por primera vez criterios de redistribucin explcitos, ms all de los implcitos en la
distribucin por poblacin. Se establecen restricciones a los poderes tributarios provinciales en lo relativo a los impuestos coparticipables. Se introduce como obligacin de
las provincias el coparticipar a sus municipalidades cierto porcentaje mnimo de lo que
les corresponda en la Coparticipacin Federal. El gobierno nacional avanza sobre fuentes tributarias que tradicionalmente estuvieron en jurisdiccin provincial (Impuesto
Sustitutivo a la Transmisin Gratuita de Bienes). Se crea una Institucin (el Tribunal
Arbitral) encargado del control del rgimen ms conflictivo (Impuestos Internos).
IX.2.c - Tercer (1959-1966) y cuarto (1967-1972) perodos del Rgimen de Coparticipacin
El tercer perodo (1959-1966). La ley 14.788 (1959) y sus prrrogas
Una vez instalado nuevamente el Congreso Nacional hacia fines de 1958 y tras intensas preparaciones y discusiones, se aprob una reforma significativa en lo vinculado a
los impuestos regulados por la Ley 12.956. Dada la importancia cuantitativa de la recaudacin de este grupo de impuestos (a los Rditos, a las Ventas, a las Ganancias
Eventuales, etc.), cuya participacin en el total de impuestos coparticipados oscilaba en
torno al 75%, conviene analizar en detalle los cambios implicados por esta reforma.
Habiendo vencido el 31 de diciembre de 1955 el rgimen de distribucin de la
Ley 12.956, el gobierno provisional decidi prorrogarlo por periodos anuales, reflejando la conciencia existente acerca de la necesidad de una reforma en profundidad del
sistema. Con el regreso a la normalidad constitucional, el Congreso Nacional se aboc
al tema en base a un proyecto del Poder Ejecutivo, el cual a su vez reconoca como
antecedentes el anteproyecto preparado por la Comisin de Contralor y los dictmenes
de la Conferencia de Ministros de Hacienda de la Nacin y provincias (1958).
El cambio ms importante se refiere a la distribucin primaria. En tanto la Ley
12.956 haba fijado una distribucin del 21% para las provincias ms la municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires y el restante 79% para la Nacin, por la reforma de 1959 las
proporciones se establecen para el ao final de 1963 en 36% para el conjunto de provincias, 6% para la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y 58% para la Nacin. En
otros trminos, la proporcin de las provincias y la municipalidad se duplic, al pasar del
21% al 42% del total de recaudacin de impuestos coparticipados. A efectos de facilitar
el perodo de transicin, se estableci un aumento escalonado en el porcentaje de las provincias (y un correlativo descenso escalonado en el porcentaje de la Nacin).
En cuanto a la distribucin secundaria, pueden anotarse dos diferencias: en primer
trmino, qued definida la participacin del conjunto de provincias directamente en la
Ley, y no como en la anterior Ley donde se englobaba la participacin de las provincias con la de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. En segundo trmino,
debe notarse que en la distribucin secundaria se eliminaron los prorrateadores vinculados con la recaudacin de los impuestos coparticipados en cada jurisdiccin y con el
inverso de la poblacin de cada jurisdiccin, quedando los otros tres parmetros de la
171

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Ley 12.956 (poblacin, gastos provinciales y recursos provinciales propios) a los que
se agrega un nuevo parmetro, el de distribucin por partes iguales. Los cuatro prorrateadores pesaban en la misma proporcin.
Tal como ocurri con la Ley 14.390 de Impuestos Internos, puede afirmarse que con el
texto de la Ley 14.788 se lleg a una madurez en lo referente a las regulaciones concernientes
a la coparticipacin de este grupo de impuestos. Apareca as establecida con precisin la
fuente de los datos a utilizarse para los distribuidores, la periodicidad del clculo de los ndices de distribucin, la formacin de la Comisin de Contralor e ndices para tomar a su cargo
la gestin del rgimen y el control de las obligaciones de cada una de las partes. Respecto a la
Comisin de Contralor e ndices, debe mencionarse que a diferencia del Tribunal Arbitral
(Ley 14.390), esta Comisin tena una composicin favorable para las provincias, ya que estaba constituida por un representante de la Nacin y un representante de cada provincia. Una
disposicin interesante es la del art. 11, donde se encomendaba al Banco Central de la Republica Argentina y a la Direccin Nacional de Estadsticas y Censos la adopcin de medidas, en forma inmediata, a fin de "determinar en forma discriminada por jurisdiccin y por
grandes sectores de la economa, el producto e ingreso nacional y los valores de la produccin del conjunto de bienes y servicios de la economa nacional". Esto reflejaba la preocupacin de los legisladores en torno a la carencia de datos estadsticos adecuados y confiables
como para poder establecer los distribuidores entre provincias.
Al caducar a fines de 1963 el plazo de vigencia de la Ley 14.788, se aprob la
prrroga de la misma, con una modificacin ulterior en la distribucin primaria en favor de las provincias, a las que se les asignaba el 40% de la recaudacin de los impuestos coparticipados por dicha Ley (un aumento del 11% en la parte provincial).
El cuarto perodo del Rgimen de Coparticipacin. 1966-1972
Durante el lapso 1966-1972, la nica modificacin de importancia se registr en el
grupo de impuestos de la Ley 14.788, ya que los otros regmenes permanecieron en
vigencia con sus prrrogas correspondientes. Debe notarse, sin embargo, que si bien no
hubo modificaciones del rgimen, s se present la peridica discusin acerca de la
inclusin o no como coparticipables de los nuevos impuestos creados por el gobierno
nacional.
La modificacin registrada en el rgimen de la Ley 14.788 se concret en los aos
1967 y 1968. Signific, en ambos casos, una mejora en la participacin de la Nacin a
expensas de las provincias y de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en el
primer ao, y de sta ltima en el segundo ao. El porcentaje del conjunto de provincias pas del 40% (al que haba llegado en 1964) al 35,46% fijado para 1967 y aos
sucesivos, en tanto que el porcentaje de la municipalidad (que estaba fijado en el 6%
desde 1959) se redujo al 5,32% en 1967 y al 2,66% a partir de 1968.
Este corte en la coparticipacin relativa provincial y municipal (del 11% en el
primer caso y del 56% en el segundo) origin en su momento la necesidad de adoptar
alguna medida compensatoria desde el punto de vista financiero. Se instrument la
creacin del Fondo de Integracin Territorial (FIT) con el fin de brindar aportes del
Tesoro Nacional para la financiacin de obras pblicas de inters de una o ms provincias.
172

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

Resultados cuantitativos. Ley 14.788


En la Tabla 84 se presentan los porcentajes de distribucin entre los gobiernos locales
de la coparticipacin de los Impuestos a los Rditos, Ventas, etc., correspondientes al
ltimo ao de vigencia de la Ley 12.956 (1958), y al primer (1959) y ltimo ao (1972)
de vigencia de la Ley 14.788.
Entre 1958 y 1959 ganan participacin las jurisdicciones Intermedias, las Rezagadas (ms all de la originada en la incorporacin de Formosa) y las de Baja Densidad
(grupo en el que se incluyen cinco provincias, contra slo una en 1958). El incremento
en esas participaciones es soportado por las jurisdicciones Avanzadas (especialmente
por Buenos Aires, Santa Fe y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Crdoba,
y en menor medida Mendoza, aumentan su participacin). En el grupo de las Intermedias no existe un patrn nico de comportamiento, dado que tres provincias aumentan
su participacin (San Juan, Tucumn y Salta) y dos la disminuyen (San Luis y Entre
Ros). En las Rezagadas la tendencia general es a aumentar la participacin, ya que
slo la disminuyen La Rioja y Jujuy.
Entre 1959 y 1972 se mantienen sin mayores variantes las participaciones de las
jurisdicciones Intermedias y Rezagadas; ganan participacin las de Baja Densidad (del
7,4% al 9,9%) en tanto que en Buenos Aires se registra un importante avance (del
22,7% al 29,5%).
Tabla 84 - Coparticipacin de Impuestos. Ley 14.788
Comparativo por provincias. 1958, 1959 y 1972 (en porcentaje)
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

1958
100,0
69,1
19,1
29,2
9,7
6,6
4,5
2,3
2,3
13,1
2,4
1,6
3,9
3,1
2,0
15,3
1,9
1,7
2,5
2,1
2,2
2,7
2,2
-

1959
100,0
60,5
17,6
22,7
8,3
7,3
4,6
7,4
1,4
1,2
1,7
1,7
1,4
14,1
2,5
1.5.
3,7
3,8
2,6
17,9
1,4
2,0
3,0
1,9
2,5
3,1
2,4
1,6

1972
100,0
57,7
6,9
29,5
8,3
7,8
5,1
9,9
1,9
2,0
1,8
2,1
1.6
0,4
14,7
2,5
1,7
4,1
3,6
2,7
17,7
1,6
1,7
3,1
2,1
2,2
2,8
2,5
1,6

173

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Resultados cuantitativos. Impuestos Internos Ley 14.390


En el rgimen de los Impuestos Internos (Ley 14.390) no se produjeron modificaciones
durante estos perodos. Los cambios en los porcentajes de distribucin entre los gobiernos locales (Tabla 85) surgen de la operacin del mecanismo previsto en la Ley y
de la incorporacin de las nuevas provincias.
Entre 1958 y 1972 pierden participacin las jurisdicciones Intermedias en beneficio de las Rezagadas y las de Baja Densidad (con cinco provincias en 1972 versus una
en 1958). Las jurisdicciones Avanzadas mantienen su participacin.
Tabla 85 - Coparticipacin de Impuestos Internos. Ley 14.390
Comparativo por provincias en porcentaje
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

1958
100,0
58,9
31,4
11,1
9,9
6,5
1.l
1,1
19,8
2,5
1,1
5,1
5,4
5,7
19,9
0,8
1,1
5,3
3,5
2,7
3,4
3,1
0,0

1972
100,0
58,6
35,2
9,2
8,9
5,2
3,7
0,8
0,4
0,8
1,1
0,7
16,1
2,3
0,9
3,9
4,3
4,8
21,5
0,7
0,9
7,0
3,9
3,2
2,7
2,3
0,9

Efecto conjunto de los tres Regmenes de Coparticipacin


La informacin bsica sobre el efecto conjunto de los tres Regmenes de Coparticipacin se presenta en la Tabla 87. La comparacin se efecta para 1960 y 1972, de modo
de homogeneizar el nmero de jurisdicciones.
Entre 1960 y 1972 la participacin de las jurisdicciones Intermedias disminuye
del 15% al 14,6%; la de las Rezagadas del 18,7% al 17,9%; y la de las Avanzadas del
59,9% al 59,5%. El grupo de las jurisdicciones de Baja Densidad es el nico que au174

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

menta su participacin del 6,4% al 7,9%. Las modificaciones ms importantes (dejando


de lado el grupo de Baja Densidad) se producen en las Avanzadas, con una importante
reduccin de la participacin de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (del
12,4% al 4,7%) y un avance significativo de Buenos Aires (del 25,9% al 32,8%).
Tabla 86 Importancia relativa de los
Regmenes de Coparticipacin
1. Interno
2. Rditos, Ventas, etc.
3. Sustitutivo
Total

1958
37,9
58,5
3,6
100,0

1967
27,7
75,0
3,9
100,0

1972
26,4
66,5
7,1
100,0

Durante estos dos perodos los cambios en la importancia relativa de los tres Regmenes se documentan en la
Tabla 86.

En cuanto a la coparticipacin per cpita, la modificacin ms significativa es la reduccin drstica en la municipalidad de Buenos Aires
(del 84% del promedio de gobiernos locales en 1960 al 37% en 1970).
Tabla 87 - Efecto conjunto de los Regmenes de Coparticipacin
Distribucin de la coparticipacin y de la poblacin. Coparticipacin per capita

Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

1958
100,0
65,5
11,1
31,0
10,3
7,8
5,3
18
1,8
15,6
2,4
1,4
4,3
4,1
3,4
16,9
1,4
1,4
3,6
2,7
2,3
3,0
2,5
-

Coparticipacin
(%)
1960
1972
100,0
100,0
59,9
59.S
12,4
4,7
25,9
32,8
9,1
8,7
7,8
8,0
4,7
5,2
6,4
79
1,2
1,6
1,0
1,6
1,4
1,5
1,4
1,7
1,2
1,3
0,3
15,0
14,6
2,5
2,4
1,4
1,4
4,0
3,9
4,1
3,7
3,0
3,2
18,7
17,9
1,2
1,2
1,7
1,4
4,1
3,9
2,3
2,5
2,5
2,4
3,1
2,7
2,5
2,3
1,3
1,4

Poblacin
(%)
1960
1970
100,0
100,0
70,9
72,4
14,8
12,7
33,8
37,6
9,4
9,1
8,8
8,8
4,1
4,2
3,3
38
0,7
0,8
0,3
0,4
0,8
0,7
1,0
1,1
0,5
0,7
0,1
12,7
11,4
1,8
1,6
0,9
0,8
4,0
3,5
3,9
3,3
2,1
2,2
13,1
12,4
0,6
0,6
0,8
0,7
2,7
2,4
1,2
1,3
1,8
1,9
2,7
2,4
2,4
2,1
0,9
1,0

Copartic. per cpita


(Gobiernos locales=l00)

1960
100,0
84,0
84,0
77,0
97,0
89,0
115,0
194,0
171,0
333,0
175,0
140,0
240,0
134,0
139,0
156,0
100,0
105,0
143,0
143,0
200,0
213,0
152,0
192,0
139,0
115,0
104,0
144,0

1972
100,0
82,0
37,0
87,0
96,0
91,0
124,0
208,0
200,0
400,0
214,0
155,0
186,0
300,0
128,0
150,0
175,0
111,0
112,0
145,0
144,0
200,0
200,0
163,0
192,0
126,0
113,0
110,0
140,0

Lecciones y enseanzas del tercer y cuarto perodo


Las lecciones y enseanzas surgen del rgimen de distribucin de los Impuestos a los
Rditos, Ventas y Ganancias Eventuales, ya que no se modific el rgimen aplicable a
los Impuestos Internos. La primera leccin es que nuevamente el Congreso Nacional,
tal como haba ocurrido en 1946, encara una reforma en profundidad del tema. El rgimen llega a una madurez en la regulacin de la Coparticipacin Federal. Se establecen con precisin las fuentes de datos a utilizar para el clculo de los distribuidores, la
periodicidad del clculo, se crea una Institucin Fiscal (la Comisin de Control e ndi175

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

ces) para el control de la gestin del rgimen, y se establecen las obligaciones de las
partes.
En la distribucin secundaria se elimina el prorrateador que provocaba los mayores conflictos para su clculo (recaudacin de los impuestos coparticipables en cada
jurisdiccin). Es destacable la preocupacin de los legisladores por mejorar la informacin de base. Frente a ese avance, las modificaciones introducidas por el gobierno de
facto en 1967-1968 implican un retroceso, al apropiarse la Nacin (en forma coercitiva) de una parte de la coparticipacin provincial.
IX.2.d - Quinto perodo del Rgimen de Coparticipacin (1973-1979). El perfeccionamiento del rgimen
Antecedentes de la reforma de 1973
La reforma al Rgimen de Coparticipacin estuvo precedida por un perodo de estudio
y anlisis prolongado, iniciado en 1970, que se aceler posteriormente por el marco
que atravesaban las finanzas pblicas hacia 1971 y especialmente 1972, que obligaron
a un considerable apoyo del gobierno nacional a travs de aportes del Tesoro Nacional,
para atender el dficit de los gobiernos provinciales. Esta situacin de dficit no se deba a causas ocasionales, sino a un cambio que se consideraba permanente: la nueva
poltica salarial de equiparacin de los empleados provinciales y municipales a los nacionales. Ello llev a pensar en un aumento sustancial de la participacin provincial a
expensas de la participacin del gobierno nacional, para devolver a las provincias especialmente en vsperas de la asuncin de las autoridades en cada una de ellas- una
mayor autonoma financiera, reduciendo la excesiva dependencia del Tesoro Nacional.
Ello se tradujo en una revisin de los porcentajes de participacin: en un primer proyecto (1971) se elevaron en forma gradual hasta arribar a una meta del 50% para el
conjunto de provincias en el trmino de cinco aos; en el proyecto definitivo (1973) se
lleg al cambio inmediato de los porcentajes.
Este vuelco tan importante de recursos a las provincias requera simultneamente
revisar con cuidado la distribucin secundaria, es decir, los prorrateadores entre provincias del total asignado al conjunto de ellas. En este aspecto, debe tenerse en cuenta
que estaba en suspenso la aplicacin de los resultados del Censo Nacional de Poblacin
de 1970 a la revisin de los ndices de distribucin segn las Leyes 14.788 y 14.390,
donde el prorrateador poblacin pesaba en un 25% y un 78% respectivamente.
Por ltimo, se estim conveniente simplificar el sistema, unificando en una sola
Ley la coparticipacin de grupos de impuestos que, por razones histricas, obedecan a
regmenes diferentes.
Los aspectos ms relevantes de la Ley 20.221 pueden sintetizarse utilizando los
propios trminos oficiales, ya que se trat de una reforma que explcitamente formulaba los objetivos propuestos y explicaba los instrumentos adoptados. Los conceptos que
se citan a continuacin se refieren al Mensaje de elevacin del Proyecto de Ley.

176

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

La Reforma de 1973. Ley Convenio 20.221


Objetivos:
garantizar una mayor estabilidad de los sistemas financieros provinciales,
mediante la implementacin de un importante aumento de la coparticipacin, a efectos de reducir la dependencia del Tesoro Nacional que se observa en la actualidad;
reconocer la necesidad de un tratamiento diferencial a las provincias con
menores recursos, a efectos de posibilitar a todas ellas la prestacin de los
servicios pblicos a su cargo en niveles que garanticen la igualdad de tratamiento a todos los habitantes;
obtener una simplificacin del rgimen que facilite el mecanismo de distribucin y la actividad de los rganos de administracin y control.
Principales caractersticas
establecimiento de un sistema nico para distribuir todos los impuestos
coparticipados;
asignacin por partes iguales a la Nacin y al conjunto de las provincias
del monto total recaudado por dichos impuestos;
distribucin entre provincias, en forma automtica, del 48,5% del total recaudado, utilizando los siguientes criterios: 65% por poblacin, 25% por
brecha de desarrollo, y 10% por dispersin de poblacin. La distribucin
por poblacin se fundamenta en la estrecha relacin existente entre los
servicios pblicos provinciales y el nmero de habitantes. La distribucin
por brecha de desarrollo (que mide la diferencia de riqueza de cada provincia con respecto a la del rea ms desarrollada del pas) se justifica por
la necesidad de compensar la relativa debilidad de la base tributaria de las
provincias Rezagadas. La distribucin por dispersin demogrfica obedece a la intencin de tener en cuenta la situacin especial de las provincias
de Baja Densidad de poblacin respecto a la organizacin de la prestacin
de sus respectivos servicios pblicos;
creacin del Fondo de Desarrollo Regional, al que se asegura la asignacin de un 3% de la recaudacin total, a efectos de dar continuidad al rgimen del Fondo de Integracin Territorial;
en cuanto a la duracin del rgimen, el mismo regir desde el 1 de enero
de 1973 hasta el 31 de diciembre de 1980, fecha en que se dispondr de
los resultados del prximo Censo Nacional de Poblacin y Vivienda los
cuales aportarn la informacin bsica para la determinacin de los porcentajes de distribucin.
Otros aspectos importantes
La Ley 20.221 contiene otras importantes novedades respecto a los regmenes anteriores, las cuales se detallan a continuacin.

177

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Cobertura del rgimen


La enumeracin de los impuestos nacionales sujetos a la coparticipacin se establece en forma muy amplia. Durante la vigencia de esta Ley la Nacin mantendr el
rgimen de distribucin en ella previsto para todos los gravmenes especificados en el
art. 1 y para los que en el futuro establezca como impuestos indirectos que graven
consumos o actos, o conforme a la facultad del art. 67 inc. 2, de la Constitucin Nacional". Con esta clusula se deseaba poner fin a las dificultades que haban perturbado
el funcionamiento de los Regmenes anteriores de Coparticipacin cuando en oportunidad de creacin de un nuevo impuesto, no coparticipable a criterio de la Nacin y coparticipable a criterio de las provincias.
Sin embargo, en la Ley 20.221 se establece una excepcin. "Se excluyen de esta
ley los impuestos nacionales cuyo producido se halle afectado a la realizacin de inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades, declarados de inters nacional". A
su vez, esta excepcin tiene un lmite. "Cumplido el objeto de creacin de estos impuestos afectados, si los gravmenes continuaran en vigencia se incorporarn al sistema de coparticipacin de esta ley".
Obligaciones de las provincias
Recogiendo las prohibiciones usualmente establecidas en los regmenes anteriores
respecto a la imposicin por parte de las provincias de impuestos anlogos a los nacionales coparticipados, la Ley detalla minuciosamente estas situaciones. Se trata de evitar
problemas como los que anteriormente se presentaron, para determinar exactamente si
alguna provincia haba violado este tipo de prohibicin al fijar la base imponible de
algn impuesto provincial. Debe notarse que "de esta obligacin se excluyen expresamente los impuestos provinciales sobre: la propiedad inmobiliaria, el ejercicio de actividades lucrativas, las transmisiones gratuitas de bienes, los automotores y los actos,
contratos y operaciones a ttulo oneroso". Esta vlvula de escape obedece a que, en
funcin de la definicin anteriormente explicada de la cobertura de impuestos coparticipables, si la Nacin estableca un impuesto, automticamente ste era coparticipable,
y si bien la Nacin deba distribuir su producido segn el nuevo sistema, tambin automticamente las provincias deban derogar los impuestos provinciales anlogos. Por
esta va, en la medida que la Nacin pudiera crear impuestos tradicionalmente utilizados por las provincias (como de hecho lo hizo con los Impuestos de Emergencia Inmobiliario o al Parque Automotor), la Nacin ira desalojando a las provincias de este tipo
de fuente tributaria y finalmente las provincias se quedaran sin ninguna fuente propia.
Con esta clusula, se garantiza a las provincias un cierto ncleo fundamental de tributos propiamente provinciales, bajo cualquier circunstancia, an si la Nacin impusiera
gravmenes similares. En este ltimo caso, la Nacin debe coparticipar del producto
del gravamen nacional sin necesidad de que las provincias tengan que derogar sus tributos provinciales anlogos.
De la misma manera, se establecen obligaciones paralelas para los municipios de
las provincias, con una clusula que obliga a todas las provincias "a establecer un sistema de coparticipacin de los ingresos que se originen en esta Ley para los municipios
de su jurisdiccin con vigencia a partir del 1 de enero de 1974, el cual deber estructu178

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

rarse asegurando la fijacin objetiva de los ndices de distribucin y la remisin automtica de los fondos".
Comisin Federal de Impuestos
Las Leyes 14.788 y 14.390 establecan sus propios organismos de fiscalizacin y
arbitraje de cuestiones controvertidas respecto a las obligaciones y derechos de las partes: la Comisin de Contralor e ndices de la Ley 14.788 y el Tribunal Arbitral de la
Ley 14.390. La unificacin de los diferentes regmenes oblig a estructurar un nico
cuerpo interpretativo de las disposiciones y con facultades suficientes para cumplir sus
fines. Con esta finalidad, la Ley crea la Comisin Federal de Impuestos, define su integracin (un representante por cada provincia adherida y uno por la Nacin), fija sus
funciones, prev su funcionamiento interno y establece las normas necesarias para la
aplicacin de sus decisiones.
Es interesante destacar que entre las funciones previstas para la Comisin se encuentra la de "intervenir con carcter consultivo en la elaboracin de todo proyecto de
legislacin tributaria nacional". La idea que inspira esta disposicin que recoga una
vieja aspiracin provincial es que la Coparticipacin Impositiva no se refiere nicamente a la distribucin del producto de los impuestos nacionales, sino que debe tambin extenderse a una participacin en la fijacin de la estructura tributaria respectiva,
tanto por sus efectos fiscales respecto a la recaudacin (desgravaciones, alcuotas, definiciones de la base imponible, administracin tributaria, etc.) como as tambin por
los efectos extrafiscales de las respectivas decisiones (efectos promocionales de las
desgravaciones impositivas, distribucin territorial de la carga tributaria, etc.).
Fondo de Desarrollo Regional
La Ley crea el Fondo de Desarrollo Regional (FDR) al que le asigna el 3% del total de la recaudacin. El objetivo de este Fondo es el de financiar inversiones en trabajos pblicos de inters provincial o regional, destinados a la formacin de la infraestructura requerida para el desarrollo del pas, incluyendo estudios y proyectos". El
Fondo pretende dar continuidad al Fondo de Integracin Territorial. Este Fondo de Integracin Territorial se origina a raz de la reduccin operada a partir de 1967 en los
porcentajes de coparticipacin al conjunto de provincias en el rgimen de la Ley
14.788 y como compensacin a dicha prdida. Se trata de fondos del Presupuesto del
gobierno nacional, fijados por ste y con destino determinado unilateralmente por el
propio gobierno nacional. Como a la fecha de vigencia del nuevo rgimen quedaban
pendientes obras en curso con financiamiento del Fondo de Integracin Territorial, se
previ que el primer destino del Fondo de Desarrollo Regional fuera precisamente
completar estas obras en marcha, antes de comenzar nuevas obras. La Ley prevea determinar un rgimen de fundamento de Fondo de Desarrollo Regional una vez transcurrido el perodo de transicin. Sin embargo, nunca se puso en marcha el mecanismo
definitivo de funcionamiento del Fondo de Desarrollo Regional. El mismo sigui funcionando con las pautas previstas para el perodo de transicin y de hecho fue manejado por la Nacin como cuenta especial en el mbito del Ministerio del Interior de la
Nacin. Equiparar el Fondo de Desarrollo Regional con otras cuentas especiales del
gobierno nacional violaba el espritu de la Ley Convenio de creacin.
179

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Prorrateadores utilizados: bases estadsticas y mecnica de clculo


En la Tabla 88 se presenta el clculo de los prorrateadores utilizados en la Ley y su
efecto sobre la distribucin de la coparticipacin recibida por las provincias.
El prorrateador poblacin (con una ponderacin del 65%) no presenta dificultades, ya que se elabor en base a los datos del Censo Nacional de Poblacin de 1970 y
refleja la participacin de la poblacin de cada provincia en la poblacin del conjunto
de las 22 jurisdicciones Provinciales.
Con respecto al prorrateador brecha de desarrollo (ponderacin del 25%) del mtodo adoptado, resultan aportes proporcionales en trminos per cpita a la brecha de
desarrollo, entendida como la diferencia entre el nivel igual a 100 (para Capital Federal
ms Provincia de Buenas Aires) y la provincia en cuestin. Para el clculo del nivel de
desarrollo y la brecha se utilizan los indicadores calidad de la vivienda", automviles
por habitante" y "grado de educacin".
Segn la mecnica de clculo del prorrateador dispersin de poblacin (ponderacin del 10%) nicamente participaban las provincias que estuvieran por debajo de la
densidad de poblacin media del pas.
Tabla 88 - Distribucin Ley 20.221 (1973)
Formacin del prorrateador (%)
Por
Por
Por brecha
dispersin
poblacin
100,0000
65,0000
25,0000
10,0000
50,6756
44,4786
6,0593
0,1377
27,9905
27,9905
9,0589
6,8124
2,2465
8,8985
6,5716
2,3269
4,7277
3,1041
1,4859
0,1377
9,1140
2,7550
1,7319
4,6271
1,8646
0,6059
0,3011
0,9576
1,4384
0,2694
0,1384
1,0306
1,8007
0,5488
0,3461
0,9058
2,2926
0,8378
0,5627
0,8921
1,7177
0,4931
0,3836
0,8410
17,1738
8,4700
6,9441
1,7598
2,5543
1,2258
0,8998
0,4287
1,7545
0,5853
0,4376
0,7316
4,5646
2,5893
1,9753
4,5525
2,4434
2,1091
3,7480
1,6262
1,5223
0,5995
23,0365
9,2964
10,2647
3,4754
1,7234
0,4346
0,4233
0,8655
1,9273
0,5497
0,5488
0,8288
3,7858
1,7996
1,8405
0,1457
2,2077
0,9648
1,0087
0,2342
2,9617
1,4132
1,5485
4,1280
1,8075
2,0710
0,2495
4,0135
1,5803
1,8877
0,5455
2,2891
0,7467
0,9362
0,6052
Total

Gobiernos locales
Avanzadas
Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuquen
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

180

Participacin de cada provincia en cada


prorrateador
Poblacin
Brecha
Dispersin
100,0000
100,0000
100,0000
68,4296
24,2371
1,3771
43,0624
10,4816
8,9860
10,1101
9,3075
4,7755
5,9436
1,3771
4,2384
6,9278
46,2713
0,9321
1,2043
9,5763
0,4145
0,5536
10,3063
0,8443
1,3844
9,0585
1,2889
2,2509
8,9206
0,7586
1,5346
8,4096
13,0308
27,7764
17,5989
1,8859
3,5991
4,2874
9,9004
1,7504
7,3164
3,9835
7,9012
3,7591
8,4363
2,5019
6,0894
5,9951
14,3022
41,0587
34,7527
0,6686
1,6933
8,6546
0,8457
2,1953
8,2876
2,7686
7,3620
1,4572
1,4843
4,0349
2,3415
2,1742
6,1938
2,4947
2,7807
8,2841
2,4313
7,5506
5,4552
1,1488
3,7447
6,0619

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

Tabla 89 Coparticipacin per cpita para cada prorrateador


(promedio = 100)

Gobiernos locales
Avanzadas
Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuquen
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

Por
poblacin
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

Por brecha Por dispersin


38,5
13,6
33,0
35,4
47,9
62,9
49,7
51,4
63,1
67,2
77,8
82,0
73,4
74,8
76,3
86,3
93,6
110,4
97,4
99,8
102,3
104,6
109,6
114,6
119,4
125,4

15,4
0,3
4,4
167,9
158,1
382,5
165,0
106,5
170,6
20,8
35,0
125,0
36,9
37,4
150,8
8,1
24,2
13,8
34,5
81,2

Reformas posteriores hasta 1980


Hubo varias modificaciones, siendo las ms importantes la extensin del plazo de vigencia hasta el 31-12-1983 (por Ley aprobada por el Congreso Nacional de 1973) y la
sustitucin (respecto a los impuestos provinciales excluidos de la obligacin provincial
de no gravar hecho imponible similar a los de impuestos nacionales coparticipados) del
Impuesto sobre el Ejercicio de las Actividades Lucrativas por Patentes por el Ejercicio
de Actividades con Fines de Lucro. Ello debido a la idea de que la introduccin del
Impuesto al Valor Agregado y la simultnea derogacin del Impuesto a las Ventas debera traer aparejado una eliminacin de los impuestos provinciales sobre actividades
lucrativas en la forma de Impuestos sobre los Ingresos Brutos, dejando nicamente la
posibilidad de Patentes, cuya base imponible no fueran los ingresos brutos sino otros
parmetros. Se estableci un mecanismo especial de coparticipacin de la recaudacin
del nuevo Impuesto al Valor Agregado, de modo de compensar el impacto de la eliminacin del impuesto principal ms importante desde el punto de vista recaudatorio. A
partir del 1-1-1976 se elimin este mecanismo especial y se permiti a las provincias
reestablecer el viejo Impuesto sobre las Actividades Lucrativas, ahora con el nombre
de Impuesto sobre los Ingresos Brutos. En marzo de 1979 se volvi prcticamente al
esquema inicial de 1973.
181

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Resultados cuantitativos
La reforma de 1973 signific una profunda alteracin de la participacin de cada jurisdiccin dentro del monto total coparticipado por los gobiernos locales. A nivel de grupos de jurisdicciones, la situacin comparativa entre 1971 (antes de la reforma) y 1973
se presentan en la Tabla 90.
Tabla 90 Participacin de las jurisdicciones dentro

del monto total coparticipado


Las jurisdicciones Avanzadas disminuyen su partici% de participacin
% de
Jurisdicciones
variacin
1971
1973
pacin del 57,5% en 1971 al
Avanzadas
57,5
50,7
-11,8
50,7% en 1973 (un 11,8%).
Baja Densidad
7,8
9,1
16,7
La prdida de las jurisdiccioIntermedias
15,7
17,2
9,6
nes Avanzadas se distribuye
Rezagadas
19,0
23,1
21,6
entre los otros tres grupos,
que aumentan su participacin en el total coparticipado. A nivel de jurisdicciones debe
destacarse el caso de la provincia de Buenos Aires, que disminuye su participacin del
34,2% del total al 28%; o sea, cede al resto 6,2% del total coparticipado.

Comparando los porcentajes de distribucin de la coparticipacin con los de la


poblacin se obtiene un indicador de la coparticipacin
per cpita, relativa al promedio del conjunto de jurisdicciones. Por grupos, la evolucin se presenta en la Tabla
91.

Tabla 91 Coparticipacin per cpita


Jurisdicciones
Avanzadas
Baja Densidad
Intermedias
Rezagadas

Coparticipacin per cpita


(conjunto gobiernos locales=
100)

1971
84
184
120
133

1973
74
215
132
161

% de
variacin
-11,9
16,8
10,0
21,1

Las jurisdicciones Avanzadas experimentan una disminucin de la coparticipacin per cpita relativa del 12%, pasando de ms del 80% a menos de tres cuartos del
promedio. El grupo de Baja Densidad registra un crecimiento del 16,8%. En las Intermedias el incremento es del 10%. El grupo de jurisdicciones Rezagadas experimenta el
mayor crecimiento (21,1%).
A nivel de jurisdicciones aparecen discrepancias notables en la coparticipacin
per cpita relativa. El valor ms alto (Santa Cruz, igual a 351) es 5,4 veces el de Buenos Aires (igual a 65).
Lecciones y enseanzas del quinto perodo
Este es el perodo de madurez de todo el rgimen, que gana en claridad, explicitacin
de objetivos, descripcin adecuada de la cobertura del rgimen y del mtodo de clculo
de los prorrateadores y de las fuentes de datos a utilizar.
Si bien el rgimen fue sancionado al finalizar el gobierno de facto de 1966-1973,
la Ley 20.221 es posterior a las elecciones generales, lo que sugiere la existencia de
negociaciones entre el gobierno entrante y el gobierno saliente. Adems, en el mismo
ao 1973, el Congreso Nacional decide extender su vigencia para completar 11 aos
(hasta el 31-12-1983).
182

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

El perodo deja sus enseanzas importantes. En primer lugar, dejar una vlvula de
escape en la Ley (el Fondo de Desarrollo en la Ley 20.221) puede ser utilizado por el
gobierno nacional para violar el espritu de la misma. En segundo lugar, la eliminacin
del Impuesto sobre las Actividades Lucrativas en 1975 es un ejemplo de una medida
que va en la direccin correcta y que fracasa se revierte al ao- cuando las reformas se
introducen sin un adecuado diseo y evaluacin.
IX.2.e - Sexto perodo del Rgimen de Coparticipacin (1980-1984). Hacia la desarticulacin y cada del rgimen
La reforma tributaria de 1980 (Leyes 22.293 y 22.294)
La reforma obedeci a razones de poltica impositiva nacional, sustituyendo la recaudacin proveniente de ciertos tributos (tales como Contribuciones Patronales para Seguridad Social y Viviendas y diversos impuestos y aportes especficos, la mayora de
ellos con afectacin especfica a la realizacin de gastos del gobierno nacional) por la
mayor recaudacin del Impuesto al Valor Agregado, a obtener mediante la ampliacin
de su base imponible y la elevacin de su alcuota. Se pensaba que la reforma sera
neutra en cuanto a la recaudacin pero que tendra importantes efectos econmicos,
entre otros, la disminucin de costos, el aumento de la competitividad y la elevacin de
la tasa de crecimiento.
La reforma significara un ordenamiento de las finanzas pblicas nacionales, al
eliminar la afectacin especial de recursos a determinados gastos, dando vigencia efectiva al principio de unidad de caja en materia presupuestaria. Para asegurar que los gastos del gobierno nacional en las finalidades de Seguridad Social y Vivienda pudieran
seguir desenvolvindose adecuadamente, se estableci un mecanismo automtico y
rpido de aporte a los mismos, mediante la afectacin de fondos provenientes de la recaudacin impositiva del Rgimen de Coparticipacin Federal. Se trataba de una precoparticipacin que no tena lmite superior en cuanto al gasto nacional a financiar. Se
injert as en el Rgimen de Coparticipacin Impositiva, por primera vez, un elemento
totalmente extrao: el monto de ciertos gastos del gobierno nacional, decididos unilateral y discrecionalmente por ste, sin lmites precisos.
Las modificaciones introducidas en el Rgimen de Coparticipacin Federal de
Impuestos por la Ley 22.293 comenzaron a ser apreciadas a poco de su puesta en marcha. Los perjuicios que ocasionaba a las provincias, a travs de una reduccin de los
montos coparticipados, llevaron a buscar algunos paliativos. Uno de ellos consisti en
extender el concepto de cobertura de los gastos de Seguridad Social, que la Ley 22.293
limitaba al sistema nacional, para tambin abarcar los gastos similares realizados por
los gobiernos locales.
Tambin form parte de la reforma la eliminacin de la coparticipacin impositiva recibida por la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires a travs de la Ley de
Presupuesto de 1981. La eliminacin se fundament en que esta jurisdiccin dispona
de recursos suficientes. Se consideraba que, an as, si se tiene en cuenta que la Ciudad
de Buenos Aires no tena que sostener la Polica ni el Poder Judicial, como es el caso
con las provincias, segua estando globalmente favorecida frente a las dems jurisdicciones territoriales. Con la transferencia de escuelas, hospitales y subterrneos esta si183

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

tuacin se haba atenuado; con la transferencia de los ferrocarriles metropolitanos y de


Obras Sanitarias a la comuna metropolitana y a la provincia de Buenos Aires conjuntamente, se lleg a una situacin de mayor equilibrio. A su vez, debe tenerse en cuenta
que en la Capital Federal no se otorgaban beneficios por los regmenes de promocin
industrial y minera ni subsidios forestales. La eliminacin de la coparticipacin de la
Ciudad de Buenos Aires entr en un concepto de poltica territorial global, que procur
la descentralizacin del pas, adecuando los diversos mecanismos de las finanzas pblicas a este objetivo.
La Ciudad de Buenos Aires qued comprendida dentro de las obligaciones establecidas en la Ley de Coparticipacin, sin recibir en contraprestacin ningn monto en
concepto de distribucin del producido de los impuestos comprendidos por la misma.
A partir de 1983 (Ley de Presupuesto de 1983) se restituy a la coparticipacin a la
Ciudad de Buenos Aires.
Como parte de las medidas encaminadas a paliar la situacin creada por la Ley
22.293, adems de las ya indicadas, y vista su insuficiencia, se propici para el ao
1981 un mecanismo especial de garanta de la coparticipacin provincial.
Como consecuencia de esta reforma, el Rgimen de Coparticipacin Federal entr
en una grave crisis con dos efectos importantes. Por un lado, fue perdiendo significacin en el total de fondos transferidos desde la Nacin hacia las provincias. Las prdidas tuvieron que ser compensadas con Aportes del Tesoro Nacional, de asignacin discrecional por el gobierno nacional. Los ATN superaron en magnitud cuantitativa a los
fondos del Rgimen de Coparticipacin. Por otro lado, llev a las partes (Nacinprovincias y provincias entre s) a posiciones irreconciliables que hicieron que el rgimen caducara el 31-12-1984, al cumplir medio siglo de existencia (el gobierno constitucional haba prorrogado el plazo de vigencia de la Ley por un ao). En medio de la
crisis se fueron eliminando, total o parcialmente, las modificaciones introducidas en
1980. Se reimplantaron los Aportes Patronales al FONAVI desde el 1-1-1984 con la
misma alcuota que en 1980 y los Aportes Patronales para Seguridad Social con una
alcuota 50% ms baja que la de 1980.
Resultados cuantitativos
El efecto ms importante de la reforma de 1980 fue, desde el punto de vista del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos, la drstica modificacin de la distribucin primaria que signific una prdida importante para los gobiernos locales (21%).
No slo se alter la distribucin primaria, sino tambin la secundaria debido a que una
parte se distribuy en concepto de aportes para previsin social, con un criterio diferente al de la coparticipacin federal.
En la Tabla 92 se comparan los prorrateadores de 1973 (Ley 20.221) con los de
1982 (Ley 20.221, aportes para previsin social y eliminacin de la coparticipacin de
la Ciudad de Buenos Aires). Dado que a partir de 1983 se restituye a la Ciudad de
Buenos Aires la participacin del 1,8% del total, se calcularon en la ltima columna del
cuadro los porcentajes de distribucin estimativas, que resultan ms tiles para comparar con la situacin anterior a la reforma de 1980.
184

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

A nivel de grupos, se observan cambios que no resultan muy significativos; ganan


participacin las jurisdicciones Avanzadas (1,5%) y las de Baja Densidad (3,3%) y
pierden participacin las Intermedias (3%) y las Rezagadas (2,3%).
La municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires es la ms favorecida por su alta
participacin en la distribucin de los aportes para previsin social (11%), comparada
con el 3,6% que le corresponde en el rgimen general. Por lo tanto, del total distribuido
por los dos sistemas percibe el 5%. La jurisdiccin ms perjudicada es Entre Ros, que
participa con un 4,4% en el rgimen general y con solo el 3% en el rgimen de la Ley
22.453, siendo su participacin en el total distribuido del 3,9%.
Tabla 92 Efectos de la Reforma de 1980 Gobiernos locales
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

1973
100,0
52,5
3,6
27,0
8,7
8,6
4,6
9,1
1,8
1,4
1,7
2,2
1,6
0,4
16,5
2,4
1,7
4,4
4,4
3,6
21,9
1,6
1,8
3,6
2,1
2,8
4,0
3,8
2,2

1982
100,0
51,8
2,1
27,7
8,4
8,8
4,7
9,5
1,9
1,5
1,7
2,5
1,8
0,3
16,6
2,5
1,7
4,1
4,6
3,7
22,0
1,6
1,8
3,5
2,1
2,8
3,9
3,9
2,3

1983
100,0
53,3
5,0
26,9
8,2
8,6
4,6
9,4
1,8
1,5
1,6
2,4
1,8
0,3
16,0
2,4
1,6
3,9
4,5
3,6
21,4
1,6
1,8
3,4
2,1
2,7
3,8
3,8
2,2

Lecciones y enseanzas del sexto perodo


La reforma de 1980 es un muestrario de polticas pblicas de pobre diseo y evaluacin, que tuvieron graves consecuencias para la posicin financiera del Sector Pblico
global y desarticularon las relaciones fiscales Nacin-provincias. El pobre diseo condujo a una alta inestabilidad normativa que culmina con la revisin parcial o total de la
reforma y con la caducidad del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos.

185

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

IX.2.f - Sptimo perodo 1985-1987. La inexistencia de una Ley de Coparticipacin,


la iniciacin de los acuerdos transitorios y la acentuacin del Federalismo
Coercitivo
Los Acuerdos Transitorios 1985-1987
En la ltima parte del gobierno de facto de 19761983, y ante el inminente vencimiento de la Ley-Convenio 20.221 que operaba el 31 de diciembre de 1983, se llevaron a
cabo negociaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales sin que se
llegara a ningn acuerdo. Ante la previsin de que los lapsos de que iba a disponer el
gobierno constitucional eran insuficientes, atendiendo al tiempo que necesariamente
requiere la tramitacin parlamentaria en el gobierno nacional y la adhesin de cada una
de las legislaturas provinciales, el gobierno prorrog la vigencia de la Ley 20.221 por
un ao hasta el 31-12-84. Desde su asuncin, el gobierno constitucional afront una
situacin de permanente conflicto. El tema adquiri una importancia similar, tanto desde el punto de vista poltico como econmico, al de las polticas cambiaria, monetaria y
salarial.
Al finalizar el ao 1984 caduc el rgimen legal bsico. Por primera vez en cincuenta aos la Argentina no tuvo una norma institucional que regulara las relaciones
financieras entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales. Hasta la sancin
del Presupuesto Nacional de 1985 el vaco se llen precariamente, aunque sin ningn
sustento jurdico ni institucional, a travs de un acto unilateral del Poder Ejecutivo Nacional que instruy al Banco de la Nacin Argentina a seguir distribuyendo diariamente entre las provincias los fondos provenientes de la recaudacin de impuestos coparticipados. Con la sancin del Presupuesto Nacional para 1985 se regulariz la situacin:
todos los fondos ingresaron al Tesoro Nacional y la asignacin a provincias se hizo por
la va del Presupuesto. Desde el 1-1-1985 desapareci la Coparticipacin Federal y
todos los fondos girados a las provincias fueron Aportes del Tesoro Nacional.123
A fines de 1985 tomaron estado pblico algunos lineamientos del Proyecto de
Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos que el Poder Ejecutivo Nacional enviara
al Congreso Nacional para su tratamiento en el perodo de sesiones extraordinarias. Se
inici entonces otra ronda de negociaciones, reuniones y elaboracin de proyectos alternativos, que pusieron en evidencia la imposibilidad de una solucin rpida al problema.124 Se negoci entonces directamente entre el Poder Ejecutivo Nacional y los
Poderes Ejecutivos Provinciales un Convenio Transitorio de Distribucin de Recursos
Federales a las Provincias que se firm y protocoliz el 13-3-86. La firma de este
convenio implic modificar el Proyecto de Presupuesto Nacional que haba sido enviado al Congreso con anterioridad, para prever un incremento en el monto original de
transferencia del orden del 11%, conseguido en virtud de la firme posicin sustentada
por los gobiernos provinciales.
La situacin en cuanto a la Coparticipacin Federal de Impuestos tuvo las siguientes caractersticas:
123

Este cambio signific una modificacin en la contabilidad que fue utilizada para adjudicar la responsabilidad en el dficit pblico a las provincias. El paso siguiente fue adjudicarles la responsabilidad en la
hiperinflacin. Ver el Anexo III.
124
Para una comparacin de los principales proyectos, ver Porto (1986)

186

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

desde el 31/12/1984, fecha en que caduc el rgimen legal bsico, existe


un vaci en cuanto a la forma de regular las relaciones fiscales entre el
gobierno nacional y los gobiernos provinciales;
la experiencia de 1984 y 1985 indic que gran parte del problema se debi a la mezcla en el debate de dos asuntos sustancialmente distintos entre
s: por un lado, el rgimen bsico de Coparticipacin Federal y, por otro
lado, las necesidades financieras de Aportes del Tesoro Nacional. En la
discusin se terminaron mezclando Coparticipacin Federal con Aportes Federales y esta confusin impidi avanzar tanto en un aspecto como
en otro. Dicha confusin se vio facilitada por el gran desequilibrio del
Sector Pblico, que hizo que en 1984, por cada peso que reciba el conjunto de provincias por Coparticipacin Federal, recibiera casi dos pesos
en concepto de Aportes del Tesoro Nacional. Estos ltimos carecen de automaticidad en cuanto a monto, distribucin entre provincias y remesa, y
se fijan unilateralmente por el gobierno nacional;
un largo perodo de estudio y negociacin, que incluy numerosas reuniones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, varios plenarios a nivel de Ministros de Economa Provinciales y la Secretara de
Hacienda de la Nacin, reuniones de Gobernadores Provinciales con Ministros Nacionales (Interior y Economa) e incluso reuniones y firma del
Convenio Transitorio entre Gobernadores y el Presidente de la Nacin,
que llev a pensar que debido a los conflictos de intereses entre las partes,
la solucin era casi imposible;
en el camino se perdi la perspectiva de mediano y largo plazo que debe
estar presente en el debate del tema para encontrar una solucin acorde
con la Constitucin Nacional y los objetivos de garantizar la autonoma
financiera de las provincias, la estabilidad de las normas y la automaticidad de los flujos financieros.

Resultados cuantitativos
En la Tabla 93 se vuelca informacin comparada del porcentaje de coparticipacin de
cada provincia en 1985 que, con pequeos desvos, rigi en el perodo 1985-1987. La
simple inspeccin revela el drstico cambio con respecto a la Ley 20.221. Se produce
una notable redistribucin -fundamentalmente desde Buenos Aires y algunas de las
provincias de Baja Densidad hacia las provincias Intermedias y Rezagadas. Buenos
Aires pierde casi 10 puntos de participacin, lo cual representa un tercio con respecto a
lo fijado en la Ley 20.221.
La distancia entre las coparticipaciones per cpita se acenta notablemente. La de
Buenos Aires es 60% inferior al promedio, mientras que la de Catamarca, Formosa y
La Rioja es ms de 200% superior al promedio. Cabe apuntar que la relacin entre el
mayor y el menor valor es igual a 9; esto quiere decir, por ejemplo, que por cada peso
de coparticipacin que recibe un habitante de Buenos Aires, uno de Catamarca recibe 9
pesos.

187

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 93 Comparacin de los distribuidores de 1985-1987 y los de la Ley 20.221


Ley 20.221

Gobiernos locales
Avanzadas
Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuquen
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

(%)
100,00
48,87
28,25
8,19
8,16
4,27
9,41
1,96
1,39
1,66
2,57
1,83
17,13
2,58
1,69
3,83
4,84
4,19
24,59
1,70
1,96
3,76
2,47
3,47
4,55
4,26
2,42

ATN + CF.
1984
(%)
100,00
39,50
16,59
9,69
9,29
3,93
8,39
0,95
0,96
2,12
2,49
1,87
21,40
4,29
2,58
5,44
4,98
4,11
30,72
2,26
3,05
4,00
3,14
4,26
5,57
4,34
4,10

ATN. 19851987 (%)

Aporte per cpita


1985-1987
(Gob. locales= 100)

100,00
41,22
17,54
9,99
9,56
4,13
8,15
1,09
1,10
2,04
2,63
1,29
20,80
3,67
2,49
5,31
5,17
4,16
29,81
2,25
3,00
4,03
3,06
3,59
5,43
4,50
3,95

100
61
40
101
99
86
168
104
239
246
172
132
161
197
290
146
133
157
205
341
361
152
187
152
193
189
335

Lecciones y enseanzas del sptimo perodo


En este perodo estallan los conflictos que se haban generado a partir de la reforma de
1980 y las modificaciones posteriores. El Congreso Nacional no estuvo a la altura de
las circunstancias, tal como ocurriera en otros perodos en los que corrigi los desvos
introducidos por los gobiernos de facto. Una gran diferencia de la reforma de 1980 respecto de oportunidades anteriores (1946, 1958, 1973) es que, mientras que en dichas
oportunidades anteriores lo que haba que corregir era fundamentalmente la distribucin primaria, la reforma de 1980 haba cambiado tambin drsticamente la distribucin secundaria. Dada la distribucin del poder poltico en el Congreso Nacional sesgada en las dos Cmaras hacia las provincias con menor poblacin- corregir los
problemas generados en 1980-1984 apareca como una tarea difcil, o acaso imposible.
Ante la incapacidad del Congreso Nacional de encontrar una solucin, se traslada el
poder de decisin a los Acuerdos o Pactos entre los Poderes Ejecutivos. El Federalismo
Coercitivo se haba consolidado.

188

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

IX.2.g - Octavo (1988-1989) y noveno (1990 hasta la actualidad) perodos del Rgimen de Coparticipacin. Del intento de vuelta a la normalidad (1988) a la
consolidacin del Federalismo Coercitivo
Octavo perodo: el intento de vuelta a la normalidad con un rgimen transitorio que
termina siendo de los ms permanentes
La experiencia del perodo 1985-1987, caracterizado por un proceso de negociacin y
pujas continuas entre la Nacin y las provincias, llev a todas las partes al convencimiento de la necesidad de sancionar una norma legal que le diera ms estabilidad al
rgimen. Este proceso culmin con la sancin de la Ley 23.548, que constitua una esperanza de retorno a la normalidad. La debilidad poltica del gobierno nacional frente a
la fortaleza de los gobiernos provinciales (en particular de la provincia de Buenos Aires, en la que el partido opositor el peronismo- haba ganado la eleccin para gobernador) llev a que se pudiera sancionar un rgimen transitorio que regira en 1988 y
1989. Conscientes de las dificultades de caer nuevamente en un vaco legal, se incluy
una disposicin de prorroga automtica en caso de que el Congreso Nacional no sancionara una nueva Ley con anterioridad.
La Ley 23.548 contina con los mecanismos regulatorios de las Leyes anteriores:
la centralizacin de determinados impuestos en cabeza del gobierno nacional y la coparticipacin de lo recaudado entre el gobierno nacional y el conjunto de gobiernos
provinciales (distribucin primaria) y la parte provincial entre los gobiernos provinciales (distribucin secundaria). En la definicin de la masa coparticipable se intent precisar que todos los impuestos, salvo los mencionados expresamente, existentes o por
crearse, eran coparticipables (especial mencin se hace al Impuesto sobre los Combustibles, que haba sido la principal fuente de disputas en los ltimos aos, declarndolo
integrante de la masa coparticipable). Pero ese intento de precisar la masa coparticipable se vio frustrado al incorporar varias vas de escape (se excluan los impuestos que
tuvieran otros regmenes de distribucin, los que tuvieran afectacin especfica al momento de sancin de la Ley o los que se afectaran a fines determinados en el futuro).
La Ley fij en 56,66% la participacin de las provincias. Este porcentaje surgi
de adicionar el costo estimado de la transferencia de servicios de la Nacin a las provincias de fines de los aos 70 (8,16% de la masa coparticipable) al porcentaje que se
haba fijado en la Ley 20.221 (48,5%). La Nacin participaba en el 42,34% restante.
Las partes como ocurra en Leyes anteriores- asuman un conjunto de obligaciones en
cuanto a no establecer gravmenes anlogos a los coparticipados y en cuanto a la regulacin de los sistemas tributarios locales.
Una novedad de la Ley fue establecer una clusula de limitacin de la relacin entre los recursos coparticipables y no coparticipables del gobierno nacional (la mezcla
de recursos nacionales). Segn esta clusula, la suma a distribuir a las provincias no
podra ser inferior al 34% de la recaudacin de los recursos tributarios nacionales de la
Administracin Central, tengan o no el carcter de coparticipables.
Otra novedad importante de la Ley es que, por primera vez, legisl sobre los
Aportes de Tesoro Nacional, fijando un lmite al monto total a distribuir y una mecnica para su distribucin. Se destinaba el 1% del monto recaudado de impuestos coparti189

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

cipables para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional. Se estableca que el fondo
se destinara a atender situaciones de emergencia y desequilibrio financieros de los gobiernos provinciales y sera previsto presupuestariamente en Jurisdiccin del Ministerio del Interior, quien sera el encargado de su asignacin. Con la finalidad de darle
transparencia al rgimen, la Ley estableca que el Ministerio del Interior informara
trimestralmente a las provincias sobre la distribucin de los fondos, indicando los criterios seguidos para la asignacin. El lmite del 1% era inflexible ya que, segn la Ley, el
Poder Ejecutivo no podra girar suma alguna que supere el monto resultante. La intencin era preservar un mecanismo para enfrentar emergencias y a la vez limitarlo para
evitar los abusos de los aos anteriores.
Puesta en funcionamiento la Ley 23.548 comenzaron a operar los coeficientes legales de distribucin primaria (56,66%) y de distribucin secundaria, as como tambin
el fondo de ATN con el rTabla 94 Distribuidores totales entre provincias
gido lmite legal (1%). Si
1985-1987 y 1988-1989
bien la distribucin secun19881989 Dist.
daria de la Ley 23.548 ten1985-1987
secundaria Ley
di a revertir alguno de los
23.548
desvos ms importantes
Gobiernos locales
100,0
100,0
Avanzadas
49,0
44,0
que se haban acumulado en
Buenos Aires
28,3
22,0
aos anteriores, teniendo en
Santa Fe
8,2
9,0
cuenta el carcter de juego
Crdoba
8,2
8,9
de suma cero de esta disMendoza
4,3
4,2
Baja densidad
9,5
9,3
tribucin, esa recomposiChubut
2,0
1,6
cin parcial de las provinSanta Cruz
1,4
1,6
cias que ms haban perdido
La Pampa
1,7
1,9
implic perdidas relativas
Ro Negro
2,6
2,5
para las que ms haban gaNeuquen
1,8
1,7
Intermedias
17,1
19,2
nado (por ejemplo, La RioSan Juan
2,6
3,4
ja, Jujuy, Tucumn y CataSan Luis
1,7
2,3
marca). Estas provincias,
Entre Ros
3,8
4,9
que haban elevado sus gasTucumn
4,8
4,8
Salta
4,2
3,8
tos al nuevo nivel de ingreRezagadas
24,8
27,5
sos, enfrentaron un imporLa Rioja
1,7
2,1
tante problema financiero: a
Catamarca
2,0
2,8
poco de sancionada la Ley
Corrientes
3,8
3,7
de Coparticipacin, se puso
Jujuy
2,5
2,8
Misiones
3,5
3,3
de manifiesto la necesidad
Chaco
4,6
5,0
de algn auxilio de emerSantiago del Estero
4,3
4,1
gencia para ellas. El cuadro
Formosa
2,4
3,7
se vio agravado debido a la
baja recaudacin de impuestos coparticipables en 1988 (18% inferior a la de 1987). Se
sancionaron entonces varias leyes con impacto en las relaciones Nacinprovincias
(entre otras, la creacin de un Impuesto sobre Intereses y Ajustes de los Depsitos a
Plazo Fijo a ser distribuido entre provincias en forma ad-hoc-, la emisin por la Nacin de un bono para el saneamiento Financiero Provincial y la emisin de un bono
federal coparticipable entre la Nacin y las provincias) que pusieran en evidencia que
190

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

Tabla 95 Coparticipacin per cpita


(promedio Gobiernos locales = 100)
Gobiernos locales
Avanzadas
Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuquen
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

1985-1987
100
72
65
83
86
89
194
187
302
200
168
187
133
139
197
106
124
158
169
258
236
142
151
147
162
179
205

1988 1989
100
65
51
91
92
87
192
150
344
226
165
178
149
182
267
135
122
145
190
317
332
141
173
140
178
174
308

el intento de retornar a la normalidad no era ms que una ilusin. El


fin definitivo de la ilusin vendra
de la mano de la hiperinflacin de
19891990.
Resultados cuantitativos
En la Tabla 94 se presentan los distribuidores totales por provincia de
la Ley 23.548, comparados con los
del perodo 1985-1987. En la Tabla
95 se incluyen las coparticipaciones
per cpita relativas para esos mismos perodos.
Con respecto al perodo 19851987, lo ms destacable es el recupero de la participacin de las provincias de Buenos Aires, Chubut,
Santa Cruz y Neuqun, las cuales
haban sufrido prdidas importantes. Si bien Buenos Aires recupera
participacin (del 17,5% al 22%) su
participacin porcentual sigue siendo muy inferior a la que le corresponda segn el mecanismo de la
Ley 20.221.

Lecciones y enseanzas del octavo perodo


La Ley 23.548 es el primer instrumento legal regulatorio de las relaciones fiscales Nacinprovincias surgido del funcionamiento pleno del Federalismo Coercitivo. La propia denominacin de rgimen transitorio, la vigencia prevista por slo dos aos y la
aprobacin sin debate en la Cmara de Diputados son muestras claras de ello. Existe un
claro cambio de actores durante este perodo, con una prdida de protagonismo del
Congreso Nacional -su mbito natural- a manos de los Acuerdos entre partes. Estos
Acuerdos y Pactos dominarn la dcada de los 90.

191

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Noveno Perodo: la consolidacin del Federalismo Coercitivo en la dcada de los 90


Los sucesos de hiperinflacin de 1989 y 1990 no permitieron una discusin parlamentaria o extra-parlamentaria seria del problema. Slo hubo tiempo para polticas que evitaran el colapso fiscal.
La vuelta a la normalidad macroeconmica en 1991, que se consolid con el Plan
de Convertibilidad, dej como esquema bsico de regulacin de las relaciones fiscales
Nacin-provincias al establecido por la Ley 23.548. Sin embargo, desde la reforma
tributaria nacional de febrero de 1991 se comenz a recorrer un camino similar al de
principios de los 80. Con el tiempo reaparecieron sus consecuencias, slo postergadas
por la facilidad que encontr el Sector Pblico de cubrir sus faltantes con ingresos extraordinarios (provenientes de las privatizaciones) y con endeudamiento. Reaparecieron los viejos tres pilares de la reforma fiscal en la esfera nacional, con algunas virtudes y muchos defectos:
la transferencia de servicios a las provincias sin contrapartida financiera;
las pre-coparticipaciones; y
la limitacin del poder tributario de los gobiernos provinciales y municipales.
Un indicador de la inestabilidad a la que ha estado sujeto el rgimen en la ltima
dcada fue la cantidad de Leyes y Decretos del gobierno nacional que de forma directa
o indirecta modifican lo establecido por el rgimen bsico de la Ley 23.548. En la
Tabla 96 se presenta un resumen de algunas de las medidas ms importantes.
El primer pilar de la reforma se estableci por Ley 24.049 del 2-1-92, que transfiri a las provincias y a la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires los servicios
educativos administrados por el Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin y por
el Consejo Nacional de Educacin Tcnica, as como tambin las facultades y funciones sobre los establecimientos privados reconocidos. Se transfirieron tambin otras
funciones de menor impacto presupuestario.
Dos artculos de la Ley merecen atencin. El art. 14, en el que se establece que
a partir del 1 de enero de 1992 y hasta tanto se modifique la Ley 23.548 la Secretara
de Hacienda de la Nacin retendr de la participacin correspondiente a las provincias
en el Rgimen de la citada Ley, previamente a la distribucin secundaria, un importe
equivalente al monto total (...) con detalle para cada jurisdiccin, con destino al financiamiento de los servicios educativos que se transfieren por la presente Ley y los correspondientes al costo de los servicios de Hospitales e Institutos Nacionales, Polticas
Sociales Comunitarias y Programa Social Nutricional a transferir a las provincias segn se convenga oportunamente (...) Dicha retencin ser operativa en la medida que el
incremento de la recaudacin de los gravmenes a que se refiere la Ley 23.548 para
1992 respecto del promedio mensual anualizado del perodo abril-diciembre de 1991
sea superior al monto mencionado en el prrafo anterior.
La primer parte es muy clara en cuanto a que el gasto transferido se financiara
con la parte provincial fijada en la Ley 23.548. Esto signific un cambio en la distribucin primaria a favor de la Nacin, con prdida para todas las provincias. La distribucin secundaria cambi por la diferencia entre lo que reciba cada provincia segn la
192

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

Ley 23.548 y el impacto de la transferencia de los servicios. La ltima parte fue utilizada por el gobierno nacional para crear confusin sobre quin estaba financiando los
servicios transferidos. Dado que la retencin era slo operativa si la recaudacin aumentaba, se publicit que se transferan funciones y recursos.
El segundo artculo que merece atencin es el 26, que establece que los participantes en el sistema de la Ley 23.548, debern presentar en el perodo legislativo de
1992 un proyecto de ley sustitutiva del rgimen vigente de coparticipacin federal de
impuestos. Esta clusula se repetir a lo largo de los aos por venir sin que nadie
cumpla con los compromisos asumidos. La confusin deliberada y los compromisos
incumplidos pasan a engrosar la artillera del Federalismo Coercitivo.
El segundo pilar lo constituyeron las pre-coparticipaciones -detracciones antes de
la distribucin primaria- sobre la masa coparticipable con destino a un determinado
sector. A las relaciones verticales Nacin-provincias se agregaron las sectoriales (previsin social versus el resto), proceso que se agudizar a lo largo de la dcada. Por el
Acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales (Poderes Ejecutivos)
se estableci que el gobierno nacional quedaba autorizado a retener un 15%, ms una
suma fija de 43,8 millones de pesos mensuales de la masa coparticipable de la Ley
23.548, con destino a: i) el 15% para financiar el Sistema Nacional de Previsin y
otros gastos operativos; ii) la suma fija para distribuir entre provincias con problemas
financieros, por los montos establecidos en el mismo Acuerdo. Se estableci tambin
una garanta de coparticipacin mensual a las provincias y una clusula sobre la utilizacin de los recursos fiscales provinciales que no tiene ms valor que el de la mera
enunciacin. Echados a rodar estos dos mecanismos del Federalismo Coercitivo y ante
la prevencin de las provincias de que los avances continuaran, se agreg una clusula
que establece que el Estado Nacional se compromete a no detraer de la masa coparticipable porcentajes o montos adicionales a los convenidos en este Acuerdo, ni a transferir nuevos servicios sin conformidad expresa de las provincias. Esta clusula es reveladora en s misma.
El tercer pilar fue el Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento, firmado entre los Poderes Ejecutivos en agosto de 1993. En l se dispuso
una severa restriccin a la utilizacin del potencial tributario de las provincias y
sus municipalidades por la va de la derogacin de algunos impuestos provinciales
y municipales, la modificacin de otros, la fijacin de lmites para las bases imponibles y las alcuotas y la fijacin de pautas para la sustitucin de otros impuestos.
El ya dbil sistema tributario provincial y municipal se vio adicionalmente limitado. En este mismo Pacto se mantuvieron la garanta de coparticipacin y el compromiso slo enunciativo- sobre el destino de los recursos fiscales provinciales. El
Pacto extenda hasta el 30-6-95 la afectacin de recursos para Previsin Social dispuesta por el Acuerdo de 1992. Una novedad es que la Nacin acept la transferencia de las Cajas Provinciales de Jubilaciones y Pensiones de las provincias con las
que celebrara convenios. Otro punto de inters es que entre los impuestos a derogar
por las provincias aparecan algunos (por ejemplo, Dbitos Bancarios) que luego
seran reestablecidos por el propio gobierno nacional.
Entre el gran nmero de modificaciones en las relaciones Nacin-provincias,
dos merecen consideracin especial. Una es la Ley Federal de Educacin, que esta193

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

bleca un mandato de gastar en educacin, fijndose un sendero temporal para


duplicar el gasto educativo en cinco aos. La Nacin se comprometa, en caso de
no contarse con los recursos suficientes, a aportar los mismos a partir de impuestos
directos por crearse. La otra modificacin notable es el Fondo Nacional de Incentivo Docente (Ley 25.053) que implicaba un avance sobre impuestos provinciales
(Automotores) con destino a mejorar las retribuciones de los docentes de escuelas
pblicas y de gestin privada subsidiadas. Estas dos Leyes constituyen nuevos
avances sectoriales sobre el sistema tributario y sobre las Leyes de reparto entre la
Nacin y las provincias. A los viejos actores (Nacin-provincias) se agregaron,
primero, los actores representativos de la Previsin Social y, segundo, los del sector educativo.
En 1994 se le da jerarqua constitucional al Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos. En la Constitucin se establecieron los principios generales (la
distribucin (...) se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y
funciones (...); ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional) y se fij la obligacin de dictar una nueva Ley de Coparticipacin
antes del 31-12-96. Para la aprobacin de la Ley cuya Cmara de Origen es el Senado- se fij una mayora especial (mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara) y se requera la aprobacin por las provincias. Como ocurra
con todas las anteriores, se estableci que la Ley no poda ser reglamentada. Se introdujo un resguardo constitucional en uno de los frentes del Federalismo Coercitivo al disponer que no habr transferencia de competencias, servicios o funciones
sin la respectiva reasignacin de recursos. La Constitucin cre tambin un Organismo Fiscal Federal encargado de la ejecucin y control de lo dispuesto. Sin embargo, la clusula constitucional no se cumpli y se siguieron agregando Pactos y
Acuerdos para remendar los desarreglos fiscales que se iban sumando.
El Compromiso Federal del 6-12-1999 se firm entre el gobierno nacional y
los gobernadores electos. Fue ratificado por Ley del 15-12-99. En este documento
se acord acentuar el cumplimiento de los temas pendientes del Acuerdo de Agosto de 1993 y se comprometieron a bajar el gasto pblico y a cumplir una serie de
obligaciones, entre las que se encontraba sancionar una nueva Ley de Coparticipacin de Impuestos. Una novedad fue la aparicin de un nuevo personaje (sector) en
la escena: el Fondo Anticclio, financiado con recursos coparticipables. Al Compromiso Federal le sigue el Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal, en el que se ratific el Compromiso anterior, excepto en lo que se
hubiera modificado. El paso siguiente fue el Acuerdo Nacin-provincias sobre
Relacin Financiera y Bases para un Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos, sancionado en medio de la catstrofe macroeconmica de 2002. El
Acuerdo tena tres objetivos bsicos, a saber: i) sancionar un Rgimen de Coparticipacin de Impuestos; ii) hacer transparente la relacin fiscal Nacin-provincias; y
iii) refinanciar y reprogramar deudas provinciales. Sobre el tema coparticipacin,
las partes se comprometen a sancionar un Rgimen integral de Coparticipacin
Federal de Impuestos antes del 31 de diciembre de 2002. En el Acuerdo de 2002
se establecieron las pautas a tener en cuenta en la nueva Ley. Estas pautas contenan una mezcla de temas, reveladores de la confusin del rol que debe cumplir una
194

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

Ley de distribucin de recursos fiscales. Conviene recordar los componentes que


debe incorporar el nuevo rgimen integral segn el Acuerdo:
la creacin de un Organismo Fiscal Federal, conforme a lo previsto en el
inc. 2 del art. 75 de la Constitucin Nacional;
la constitucin de un Fondo Anticclico Federal financiado con los recursos coparticipables, a los fines de atemperar los efectos de los ciclos econmicos en la recaudacin;
un rgimen obligatorio de transparencia de la informacin fiscal de todos
los niveles de gobierno;
mecanismos de coordinacin del crdito pblico y del endeudamiento entre los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires;
evaluacin de una descentralizacin de funciones y servicios desde el
mbito nacional al provincial;
implementacin de la armonizacin y financiamiento de los regmenes
previsionales provinciales;
definicin de pautas que permitan alcanzar una simplificacin y armonizacin del sistema impositivo de todos los niveles de gobierno;
coordinacin y colaboracin recproca de los organismos de recaudacin
nacionales, provinciales, de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y municipales;
establecimiento de indicadores de distribucin sobre la recaudacin incremental, en base a competencias y funciones, que aumenten la correspondencia y eficiencia fiscal;
descentralizacin de la recaudacin y la administracin de tributos nacionales a las provincias que as lo soliciten y sea aceptado por la Nacin.
De la lectura de los componentes resulta claro que la Ley ratificatoria de este
Acuerdo pasara a engrosar la larga lista de las Leyes que no se cumplen.

195

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 96 Relaciones fiscales Nacin-provincias


Resumen de las principales normas legales 1991-2002
Rgimen

Masa coparticipable

Distribucin primaria

Distribucin
secundaria

1. Rgimen General. Ley


23.548/88

Todos los impuestos que recauda el


GN, excepto sobre el comercio
exterior, los que tengan afectacin
especfica o con otro rgimen de
distribucin. Vigencia:1988/89.
Clusula de prorroga automtica.

57,048% a las provincias

Porcentajes fijados
por la Ley. ATN:
no automtico

2. Fondo Educativo. Ley


23.906/91

50% del impuesto a los activos

65% a las provincias y 35%


a la Nacin

Segn indicador
compuesto, ver
decreto 21.22/91

a) Previsin Social.
Decreto 879/92

20% del impuesto

100% al GN

b) Fondo Conurbano
Bonaerense. Ley 24.073/92

10% del impuesto

100% a la Provincia de
Buenos Aires

c) Fondo para HNBI.


Ley 24.073/92

4% del impuesto

100% para provincias


excluida Buenos Aires

Segn cantidad de
HNBI

d)Fondo ATN. Ley 24.073/92

2% del impuesto

100% al Fondo ATN

No automtico

4. Transferencias de Servicios
del Gobierno Nacional a las
provincias.
Ley 24.049/92

Se autoriza al GN a retener fondos de


la Coparticipacin, de la parte
correspondiente a las provincias, por
el costo de los servicios transferidos.
Slo si la recaudacin es mayor que lo
recaudado en Abril /Diciembre de
1991.

100% a las provincias

Segn el costo del


servicio transferido
a cada Provincia

5. IVA para previsin social.


Ley 23.966/92

11% del IVA

90% para la Nacin


10% para las provincias

3. Transferencias financiadas
con Impuesto a las Ganancias

196

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS


Fecha (norma
que lo ratifica)

Acuerdo

Objetivos expuestos

Principales clasulas

6. Agosto de 1992.
Ley 24.130

Acuerdo entre el
Gobierno Nacional y
los Gobiernos
Provinciales (Pacto I)

El principal objetivo fue cubrir el


dficit del sistema provisional

El Estado Nacional qued autorizado a retener el 15% del


total de la masa coparticipable con el fin de atender el
pago de las obligaciones nacionales previsionales. Se
retienen 43.8 millones de pesos para ser distribuidos entre
algunas provincias, por montos fijos. Para evitar
desequilibrios en las cuentas pblicas provinciales
derivados de tal medida, la Nacin garantiz a las
provincias un ingreso mensual mnimo de 725 millones de
pesos.

7. Agosto de 1993.
Decreto 14/94

Pacto Federal para el


Empleo, la Produccin
y el Crecimiento

Promover el empleo, la produccin


y el crecimiento econmico
armnico del pas y sus regiones

Las provincias se comprometieron a derogar ciertos


tributos (impuesto a los sellos, impuestos a la transferencia
de combustible, gas, energa elctrica) y modificar otros
(impuesto a los ingresos brutos, a la propiedad
inmobiliaria). La Nacin, entre otras medidas, convino
aceptar la transferencia al sistema nacional de previsin
social de las cajas de jubilaciones provinciales (Once de
las veinticuatro jurisdicciones firmaron convenios de
transferencia del sistema de previsin social: Catamarca,
Jujuy, La Rioja, Mendoza, Ro Negro, Salta, San Juan,
San Luis, Santiago del Estero, Tucumn y el Gobierno de
la Ciudad de Buenos Aires)

8. Diciembre de
1999. Ley 25.235

Compromiso Federal

Lograr un crecimiento equilibrado


de la Nacin. Evitar los efectos
adversos del alto endeudamiento
del sector pblico y las
fluctuaciones en el nivel de la
actividad econmica.

La Nacin se comprometi a garantizar para el ejercicio


fiscal 2000 un lmite mensual (inferior y superior) de
1.350 millones de pesos para las transferencias por todo
concepto (Coparticipacin de impuestos y Fondos
Especficos) con independencia de los niveles de
recaudacin de impuestos existentes o a crearse en el
futuro. A su vez, la Nacin garantiz una transferencia
mnima mensual de 1364 millones de pesos para el
siguiente ejercicio.

9. Noviembre de
2000. Ley 25.400

Compromiso Federal
para el Crecimiento y
la Disciplina Fiscal y
Addenda

Lograr un crecimiento equilibrado


de la Nacin. Disminuir la
vulnerabilidad externa, reafirmando
la convertibilidad monetaria y
cambiaria vigente, el rgimen de
responsabilidad y transparencia
fiscal. Evitar las distorsiones y
efectos adversos generados por las
fluctuaciones en el nivel de
actividad econmica.

Se asegur una suma nica y global mensual, de envo


automtico y diario, equivalente a $ 1.364 millones para
los ejercicios 2001 y 2002 y garantiz una transferencia
mnima mensual de $ 1.400 millones para el ao 2003, de
$ 1.440 millones para el ao 2004 y de $1.480 millones
para el ao 2005.

10. Julio de 2001.


Decreto 1.584/2001

Compromiso por la
Independencia (este
compromiso slo fue
firmado por los
gobernadores de la
Alianza)

Lograr el principio presupuestario


de dficit cero.

Se acord adoptar el principio presupuestario de dficit


cero.

11. Julio de 2001.


Decreto 1584/2001

Acuerdo a Apoyo
Institucional para la
Gobernabilidad de la
Repblica Argentina
(este compromiso slo
fue firmado por los
gobernadores del PJ)

Lograr el principio presupuestario


de dficit cero.

Se acord adoptar el principio presupuestario de dficit


cero.

12. Noviembre de
2001. Decreto
1.584/2001

Segunda Addenda al
Compromiso Federal
parar el Crecimiento y
la Disciplina Fiscal

Complementar los 2 ltimos


acuerdos de modo de hacerlos
compatibles con el "Compromiso
Federal por el Crecimiento y la
Disciplina Fiscal" y su Addenda.

La Nacin se comprometi a saldar los saldos impagos de


acuerdos anteriores con Letras de Cancelacin de
Obligaciones Provinciales (LECOP). Se habilitaron los
caminos para encomendar al Estado Nacional la
renegociacin de las deudas provinciales.

13. Febrero de
2002. Ley 25.570

Acuerdo Nacin
provincias sobre
Relacin Financiera y
Bases de un Rgimen
de Coparticipacin
Federal de Impuestos

Atender a las inditas


circunstancias econmico- sociales
del pas. Dar claridad a la relacin
fiscal entre la Nacin y las
provincias

Se dejaron sin efecto todas las garantas de transferencias


mnimas a las provincias. Tambin se incorpor a la masa
coparticipable el 30% del producido del impuesto a los
crditos y dbitos en cuenta corriente bancaria.

197

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Resultados cuantitativos
Las modificaciones de los aos 90 alteraron significativamente tanto la distribucin
primaria como la secundaria de la coparticipacin. La distribucin primaria que la Ley
23.548 fijaba en el 57,048% para las provincias cae alrededor del 46% a fines de los
90, sin contar el efecto de las transferencias de servicios de 1992. La distribucin secundaria (incluyendo el efecto de los servicios transferidos, que explican gran parte de
las modificaciones con relacin a 1988) se muestra en la Tabla 97.
Tabla 97 - Distribucin secundaria de la Coparticipacin de Impuestos
en los aos 90 y comparacin
1988
Gobiernos locales
Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Chubut
Crdoba
Corrientes
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquen
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
Total

1960

1972

1973

1982

29,53
1,94
3,53
1,37
8,89
4,68
4,56
1,48
2,62
1,60
1,37
5,36
2,85
1,37
1,60
3,42
2,85
1,60
1,14
10,38
2,85
0,34
4,68
100,00

34,49
1,47
2,84
1,68
8,41
4,10
4,10
1,47
2,63
1,58
1,26
5,47
2,52
1,37
1,79
3,36
2,52
1,47
1,68
9,15
2,42
0,32
3,89
100,00

28,01
1,87
4,15
1,87
8,92
3,73
4,56
2,28
2,18
1,76
1,66
4,77
2,90
1,66
2,28
3,73
2,49
1,76
1,45
9,02
3,94
0,41
4,56
100,00

27,90
1,90
4,10
1,90
8,90
3,80
4,50
2,30
2,20
1,80
1,70
4,70
3,00
1,70
2,30
3,70
2,50
1,70
1,40
9,10
4,00
0,40
4,50
100,00

Ley 23.548
21,85
2,74
4,96
1,57
8,83
3,70
4,86
3,62
2,83
1,87
2,06
4,15
3,29
1,73
2,51
3,81
3,36
2,27
1,57
8,89
4,11
0,68
4,73
100,00

1994
Coeficientes
totales
24,77
2,55
4,32
1,90
8,02
3,55
4,62
3,28
2,77
1,91
2,02
4,11
3,29
1,97
2,53
3,69
3,16
2,25
1,75
8,15
3,81
1,06
4,50
100,00

Lecciones y enseanzas del noveno perodo


Es un perodo caracterizado por una constante presin sobre el rgimen. Pese al mandato constitucional, no se logr sancionar una Ley regulatoria. Esto se debe en parte a
la dificultad inherente al rgimen, pero principalmente a que a uno de los actores (el
gobierno nacional) le convino mantener el vaco legal, cubrindolo siempre con arreglos transitorios. El Congreso nunca aport claridad ni guas para la discusin y el anlisis.

198

CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

Los efectos no fiscales no han sido menores. Al desplazarse el tema de su mbito


de decisin natural (el Congreso Nacional) a los Gobernadores, se profundiz el Federalismo Coercitivo y los arreglos discrecionales.125

125

En el seminario de Coparticipacin Federal de la Asap de abril de 1996, Porto expuso la visin de que
desde fines de los 70-principios de los 80, el federalismo argentino transitaba por la etapa de Federalismo
Coercitivo. En apoyo de este argumento, mencion que en el tratamiento parlamentario de la Ley 23.548
(actualmente vigente) no existi Mensaje del Poder Ejecutivo (por haber tenido origen en el Congreso,
ms especficamente en la Cmara de Senadores), no hubo debate en la Cmara de Diputados, y el debate
realizado en la Cmara de Senadores fue destacable slo por su bajo nivel. En ese seminario, el Diputado
Nacional Lamberto (presidente de la Comisin de Presupuesto y Hacienda de la Cmara de Diputados)
contest claro porque el debate, evidentemente no pas por las Cmaras, el debate pas por acuerdos
previos (...) No hay forma de hacerlo pasar por la Cmara, si previamente no hay un acuerdo institucional
que lo enmarque. Si estas cosas se manejaran libremente como un reparto ms en las Cmaras, puede ser
muy peligroso. En opiniones recogidas por el diario La Nacin el 31-1-03 (casi cuatro aos despus del
Seminario), Lamberto expresa que existe una fuerte condicionalidad que impide la toma de decisiones
autnomas de las provincias. Desde el gobierno nacional se las puede discriminar; estimular el enfrentamiento entre ellas; sancionar a los Gobernadores ms independientes y premiar a los dciles. Estas prcticas han sido una constante en la historia y nada indica que esta administracin se comporte de manera
distinta. Esto es una descripcin de lo que Porto haba denominado Federalismo Coercitivo. Recientemente (La Nacin, 21-2-03), el tema fue expuesto por el Gobernador de la provincia de Santa Fe, que alert sobre la existencia de aprietes del gobierno nacional hacia los gobernadores peronistas que, como l,
se mantendrn prescindentes de apoyar al candidato del oficialismo. La principal herramienta para el
apriete son los recursos fiscales.

199

CAPTULO X TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA

X - Turbulencia en la estructura tributaria argentina.


1932-2000
126

Alberto Porto

l Sector Pblico argentino ha sido siempre motivo de preocupacin. Los dficits


pblicos llevaron a emisin monetaria descontrolada (que culmin en alta inflacin y/o hiperinflacin) y/o abultado endeudamiento (que culmin en confiscaciones y
violaciones de los derechos de propiedad). Sin llegar a estos extremos, en otros perodos se hizo necesario apelar a restricciones en los presupuestos del gobierno, que tuvieron siempre efectos temporarios, en muchos casos con altos costos de eficiencia por
retardo en las inversiones y prdida de capital humano. Una respuesta frecuente para
solucionar los problemas del Sector Pblico y mejorar el desempeo de la economa
ha sido modificar la estructura tributaria con el objeto de modernizarla, simplificarla y
adecuarla, para obtener un alto rendimiento en trminos de recaudacin. Hacia fines
del siglo XX, ante la crisis de financiamiento del Sector Pblico, se repite la receta y se
asiste a intentos de cambiar el sistema tributario en uno u otro sentido. Los cambios
propuestos fueron en todas las direcciones. En muchos casos se propusieron modificaciones en los impuestos vigentes (por ejemplo, los planes de competitividad), con costos de recaudacin a corto plazo, con la esperanza de lograr compensarlos y aumentar
la recaudacin de tendencia al mejorar la competitividad y aumentar la tasa de crecimiento de la economa. En otros casos se propusieron cambios totales en varias direcciones, los cuales iban desde la derogacin o sustancial rebaja del IVA y/o una importante descentralizacin tributaria, hasta un sistema tributario totalmente centralizado
dominado por impuestos sobre la tierra urbana, las transacciones financieras y el consumo de ciertos servicios pblicos. En estas bsquedas de soluciones va cambios
drsticos en el sistema tributario se ha olvidado el sabio consejo de Alberdi (ed. 1998)
despus de los cambios en la religin y en el idioma del pueblo, ninguno ms delicado
que el cambio en el sistema de contribuciones. Cambiar una contribucin por otra es
como renovar los cimientos de un edificio sin deshacerlo: operacin en la que hay
siempre un peligro de ruina (...) Siendo menos sensible al contribuyente el pago de la
contribucin a que est acostumbrado, precisamente a causa de esa costumbre, en materia de impuestos, conviene conservar todo lo conservable (...) A este fin importa tener
presente el sistema de contribuciones que nuestro pueblo argentino acostumbr pagar
bajo su antiguo rgimen espaol (...) La reforma del antiguo sistema rentstico fue
acometida de un modo irreflexivo y brusco. El entusiasmo tom el lugar de la reflexin
de Estado, ms o menos como sucede hasta hoy en da en Buenos Aires.

126

Se agradece la colaboracin de Natalia Porto y los comentarios de Walter Cont, Diego Fernndez Felices y Gonzalo Fernndez

201

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Es bueno preguntarse qu dice la historia tributaria argentina y cmo se puede


leer esa historia para obtener las conclusiones necesarias para formular una buena poltica tributaria.
En este trabajo se da un paso en esa direccin. Se calcula el ndice de turbulencia
de la estructura tributaria (TET) de Ashworth y Heyndels (2001) para un perodo prolongado y se lo compara, por un lado, con el de un conjunto de pases desarrollados y,
por otro lado, con el de varios pases de Amrica Latina. Se realiza tambin un anlisis
emprico simple de los datos.
A partir del clculo del ndice de turbulencia de la estructura tributaria surgen varias preguntas de inters: qu relacin existe entre el ndice de turbulencia de la estructura tributaria de la Argentina y el de los pases de la OECD o el de otros pases de
Amrica Latina? Qu relacin existe entre dicho ndice y la recaudacin? Pueden
identificarse ciclos en el ndice de turbulencia de la estructura tributaria? Cules son
los factores que explican el ndice de turbulencia de la estructura tributaria? Es el ndice de turbulencia de la estructura tributaria la causante de la recaudacin, o a la inversa? El ndice de turbulencia de la estructura tributaria facilita el uso poltico de los
impuestos? Qu lecciones se pueden extraer?
En las secciones siguientes se presenta el problema, algunas cuantificaciones y relaciones bsicas y se obtienen algunas respuestas para algunas de las preguntas anteriores

X.1 - Turbulencia tributaria


X.1.a - El ndice de turbulencia tributaria
El ndice de turbulencia de la estructura tributaria mide el grado en el que la estructura
tributaria del ao t difiere de la del ao t-1. Si hay n impuestos y ri es el porcentaje de
la recaudacin total que se obtiene con el impuesto i, el ndice de turbulencia de la estructura tributaria en t se define como:
TETt = rit rit-1

i = 1, 2, ..... n

2 TET 0
El ndice de turbulencia de la estructura tributaria es igual a cero cuando las estructuras tributarias de t y t-1 son iguales. El valor mximo es 2.
El clculo del ndice de turbulencia de la estructura tributaria se realiza para el perodo 1932-2000 agregando los impuestos en los cinco grupos (excluido el rubro Otros)
que utiliza la Afip (2001) en las estadsticas tributarias. Los cinco grupos son:
Impuestos sobre los Ingresos;
Impuestos sobre el Patrimonio;
Impuestos sobre la Produccin, el Consumo y las Transacciones;
Impuestos sobre el Comercio Exterior;
Impuestos de la Seguridad Social.
202

CAPTULO X TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA

Los estadsticos bsicos de la estructura tributaria argentina se resumen a continuacin.


Tabla 98 Estructura tributara argentina 1932-2000. Estadsticos descriptivos
Impuestos al
Comercio Exterior
Media
Mediana
Mximo
Mnimo
Desvo estndar
Nmero de observaciones

13,86
11,99
45,81
1,84
10,90
70

Impuestos a
los Ingresos
16,59
15,20
31,54
4,43
7,21
70

Impuestos a la
Produccin, el Consumo
y las Transacciones
38,85
35,45
56,13
21,29
9,10
70

Impuestos
Patrimoniales
4,13
3,25
13,26
0,53
2,93
70

Impuestos a la
Seguridad Social
26,58
28,38
40,46
13,87
7,90
70

En la Figura 57 se representa el ndice de turbulencia de la estructura tributaria


para la Argentina para 1932-2000 y en la Figura 58 y la Figura 59 los correspondientes
a pases de la OECD. Para la Argentina, el valor promedio no ponderado es 0,1323,
que significa que el 6,62% de la recaudacin cambia anualmente de un grupo de impuestos a otro. Este es un ndice muy alto comparado con el promedio de 20 pases de
la OECD para 1965-1995 que fue (con seis grupos de impuestos) de 0,034; o sea, el de
la Argentina es casi tres veces superior. El valor del ndice depende del nmero de grupos de impuestos. As, la turbulencia a nivel de impuestos es notablemente mayor (por
ejemplo en la OECD, si en vez de seis grupos de impuestos se toman 19 grupos, el ndice pasa de 0,034 a 0,048). En la Argentina la turbulencia es alta en promedio y muy
variable en el tiempo (con un mnimo de 0,0281 y un mximo de 0,3951). Es interesante tener en cuenta que los pases de la OECD que registran los mayores valores son
Portugal, Espaa y Luxemburgo (entre 0,05 y 0,06) y los menores son Austria, Suiza,
Francia y Alemania (entre 0,02 y 0,03). En la Figura 60 se presentan los ndices de turbulencia de la estructura tributaria para el promedio del perodo 1990-1999 para catorce pases de Amrica Latina, considerando ocho grupos de impuestos (calculados por
Lucinda y Arvate, 2003). El ndice de la Argentina (superior a 0,10) slo es superado
por los de Nicaragua y Guatemala. En este grupo de pases slo Chile, Brasil y Mxico
exhiben ndice de turbulencia de la estructura tributaria comparables con los de los pases de la OECD.
X.1.b - Factores explicativos de la turbulencia tributaria
Hay varios factores que pueden explicar los cambios en la estructura tributaria. Un
primer determinante es la elasticidad-ingreso de los distintos impuestos (o grupos de
impuestos); la inexistencia de turbulencia (TET = 0) slo se verificara si las elasticidades-ingreso fueran iguales para todos ellos. Un segundo determinante es la elasticidad-precio de la recaudacin, factor de importancia en la Argentina debido a los procesos inflacionarios y a los intentos de adecuar el sistema tributario va anticipos, indexaciones, cambios en las bases, alcuotas y otros. La inflacin sera neutral con respecto a
la composicin de la recaudacin slo si la elasticidad-precio de todos los impuestos
fuera igual. Un tercer determinante est vinculado con los cambios en la poltica econmica que llevan a modificaciones de la estructura tributaria. Estos cambios pueden
originarse en cambios polticos que acerquen al gobierno a grupos con distintas ideologas o que respondan a distintos grupos de inters. Por ejemplo, la estructura tributaria
ser diferente si la poltica econmica se instrumenta con una economa abierta o con
una economa cerrada en la que los Impuestos sobre el Comercio Exterior juegan un rol
203

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

extra-fiscal importante, pero que constituyen simultneamente una fuente significativa


de financiamiento del gobierno. La estructura tributaria ser tambin diferente dependiendo de si existe un tipo de cambio fijo o fluctuante; con tipo de cambio fijo es probable que se intenten disminuir los impuestos que impactan sobre los costos de produccin de los bienes en favor de los impuestos sobre los consumos finales. Otras posiciones presionarn en contra de los impuestos sobre los consumos por su real o aparente regresividad. La capacidad administrativa y la actitud de los contribuyentes es
otro determinante de la estructura tributaria. En momentos de debilidad administrativa
o de rebelin fiscal de los contribuyentes se echar mano en forma intensiva a impuestos menos eludibles, tales como el de dbitos bancarios, tarifas de servicios pblicos,
impuestos sobre combustibles, etc. Los grupos de presin que logren tratamientos especiales inducirn tambin cambios en la estructura tributaria -va regmenes de promociones sectoriales y regionales, por ejemplo. Los shocks externos -favorables y desfavorables- tambin son un factor de cambio en la estructura tributaria. En la Argentina, en varios perodos, los derechos de exportacin cumplieron el rol de disociar los
precios internos de los internacionales. Otro determinante no menos importante en el
caso argentino es el entusiasmo reformista con el que se instrumentan cambios poco
meditados -sin reflexin de estado segn la expresin de Alberdi, que tienen que ser
revertidos ms o menos rpidamente. Como puede apreciarse de esta sntesis, aislar los
factores causales de la turbulencia tributaria y cuantificar su poder explicativo es una
tarea compleja. Este captulo tiene un objetivo mucho ms modesto que es solamente
cuantificarla y plantear algunas preguntas preliminares.
X.1.c - Ciclos de la turbulencia tributaria en argentina
En base a la evolucin en el tiempo del ndice de turbulencia, es posible definir en
forma ad-hoc los ciclos de turbulencia tributaria que comprenden desde un momento
inicial (el comienzo en 1933 para el primer ciclo y el primer ao de recuperacin en los
ciclos siguientes) hasta el valor ms bajo, antes de la recuperacin que inicia un nuevo
ciclo.
Se pueden definir entonces cinco ciclos:
Ciclos
Ciclo I 1932-1955
Ciclo II 1956-1969
Ciclo III 1970-1980
Ciclo IV 1981-1982
Ciclo V 1983-2000

Mximo

Mnimo

Promedio simple

Nmero de aos

24,02 (1945)
20,20 (1964)
28,01 (1977)
28,13 (1981)
39,51 (1990)

3,22 (1955)
2,81 (1969)
5,22 (1980)
7,29 (1982)
4,55 (2000)

10,23
11,36
13,46
17,71
13,43

24
14
11
2
18

Estos ciclos tienen distintas caractersticas, las cuales se resumen a continuacin:


Ciclo I. 1932-1955
tendencia creciente con baja fluctuacin: 1932-1945
tendencia decreciente con fluctuaciones: 1946-1955
Ciclo II. 1956-1969
tendencia creciente con fluctuaciones: 1956-1964
tendencia decreciente con fluctuaciones: 1965-1969
204

CAPTULO X TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA

Ciclo III. 1970-1980


tendencia creciente sin fluctuaciones: 1970-1977
tendencia decreciente sin fluctuaciones: 1978-1980
Ciclo IV. 1981-1982
creciente en 1981
decreciente en 1982
Ciclo V. 1983-2000
tendencia creciente con fluctuaciones: 1983-1990
tendencia decreciente: 1990-2000
X.1.d - Turbulencia tributaria, cambios en los precios relativos y decisiones
econmicas
La turbulencia en la estructura tributaria provoca turbulencia en los precios de los bienes y dificulta el clculo econmico. Una persona que toma una decisin de ahorro o
inversin hoy, en base al sistema tributario presente, puede ver que sus clculos de costos y beneficios se modifican sensiblemente en el tiempo debido a cambios en los precios relativos inducidos por cambios en los impuestos. Como ejemplo puede utilizarse
el nivel y la estructura de los impuestos y de los precios de la nafta sper y el gas-oil en
la Argentina. Hacia noviembre de 2000, en una muestra de 160 pases, la Argentina se
ubicaba entre los pases con un precio en dlares ms alto para el litro de nafta sper
(ocupaba el quinto lugar) y en el grupo de mayor distorsin en el precio relativo del
gas-oil. Esto llev a que la Argentina tuviera uno de los parques automotores de uso
particular ms sesgados del mundo hacia la utilizacin del gas-oil. El reacomodamiento
de precios relativos de los combustibles lquidos desde comienzos de 2002 ha provocado prdidas de capital para aquellos que compraron los automviles con la estructura
de precios e impuestos de la dcada anterior.
X.1.e - Turbulencia tributaria y recaudacin
En la Tabla 99 se presentan los datos de recaudacin en trminos del PBI y los ndices
de turbulencia tributaria. La primera pregunta es si existe alguna relacin entre estas
variables. En la Figura 61.a. (todas las observaciones) y la Figura 61.c. (sin outliers) se
aprecia una muy baja relacin. En una regresin lineal simple (Tabla 100), el coeficiente de la turbulencia es negativo y poco significativo, sugiriendo que a mayor turbulencia, menor recaudacin, aunque el R2 es muy bajo.
Si se relaciona el ndice de turbulencia tributaria con la variacin de la recaudacin en trminos del PBI (Figura 61.b y Figura 61.d), el coeficiente es positivo y significativo, con un R2 un poco mayor que en caso anterior (Tabla 100). La turbulencia
permitira aumentar la recaudacin en el corto plazo, pero su impacto en el largo plazo
sera levemente negativo.

205

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

X.1.f - Estructura tributaria nacional. Impuestos coparticipables y no coparticipables


En el Anexo IV se presenta el porcentaje recaudado por cada uno de los cinco
grupos de impuestos en el perodo 1932-2000. Como una aproximacin, se consideran
coparticipables los Impuestos sobre los Ingresos; sobre el Patrimonio y sobre la Produccin, el Consumo y las Transacciones y como no coparticipables los otros dos grupos. El ndice de turbulencia de la estructura tributaria promedio simple con dos grupos
es 0,0764, lo que significa que anualmente el 3,82% de la recaudacin cambia de uno a
otro grupo. Esta turbulencia se traslada en forma directa al rgimen de coparticipacin
federal de impuestos.
X.1.g - Conclusiones
La estructura tributaria argentina no ha sido estable a lo largo del tiempo. La evolucin
revela una turbulencia que es alta comparada con la de los pases de la OECD y con la
mayora de los pases de Amrica Latina. La fuerte turbulencia que registra el sistema
impositivo argentino no ha logrado aumentar la recaudacin; la relacin entre turbulencia y recaudacin es muy dbil y de signo negativo. Tampoco se han logrado los
otros objetivos que se esgrimen en cada propuesta de reforma, tales como simplificacin, mejora de la competitividad, aliento a la inversin y otros asociados con un sistema bien diseado y estable en el tiempo. La turbulencia tributaria dificulta el clculo
econmico; una persona que toma una decisin de ahorro o inversin hoy, en base al
sistema tributario de hoy, puede ver que sus clculos de costos y beneficios se modifican sensiblemente de un ao a otro por los cambios en la estructura tributaria. Muchas
de estas reformas deben adjudicarse al entusiasmo reformista y al aprovechamiento
de ese entusiasmo por distintos grupos de intereses.
Figura 57 Estructura tributaria nacional
40
35
30

Turbulencia tributaria

Promedio

25
20
15
10
5

206

2001

1997

1993

1989

1985

1981

1977

1973

1969

1965

1961

1957

1953

1949

1945

1941

1937

1933

CAPTULO X TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA

Figura 58 Turbulencia impositiva promedio en pases de la OCDE


0.10

0.08

0.06

0.04

0.02

1966

1971

1976

1981

Sub categoras

1986

1991

1996

Categoras principales

Figura 59 Turbulencia media de la estructura impositiva por pases. 1966-1995

0.07
0.06
0.05
0.04
0.03
0.02

Luemburgo

Espaa

Portugal

UK

Italia

Suecia

Finlandia

Canad

Noruega

Irlanda

Australia

Holanda

Japn

Dinamarca

Blgica

EEUU

Alemania

Francia

Austria

Suiza

0.01

Fuente: tomado de Ashworth y Heyndels (2001)

207

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 60 - Turbulencia de la estructura tributaria en pases de Amrica Latina


Promedio 1990-1999

0.20
0.18
0.16
0.14
0.12
0.10
0.08
0.06
0.04

Uruguay

Paraguay

Per

Panam

Nicaragua

Mxico

Guatemala

El Salvador

Costa Rica

Colombia

Chile

Brasil

Argentina

Bolvia

0.02

Tabla 99 Relacin entre turbulencia tributaria y recaudacin/PBI


Recaud./
Ind. De
Ao
TCR/PBI
Ao
PBI
TET
1933
8,74
4,95
1956
1934
8,07
0,08
3,50
1957
1935
9,18
0,13
11,57
1958
1936
8,55
0,07
5,61
1959
1937
8,77
0,03
8,26
1960
1938
9,29
0,06
6,62
1961
1939
8,72
0,06
8,68
1962
1940
8,24
0,06
8,42
1963
1941
7,33
0,12
9,89
1964
1942
7,05
0,04
9,54
1965
1943
7,02
0,01
13,18
1966
1944
7,84
0,11
15,56
1967
1945
8,68
0,10
24,02
1968
1946
8,90
0,02
10,11
1969
1947
13,24
0,39
21,83
1970
1948
14,07
0,06
9,32
1971
1949
14,65
0,04
17,11
1972
1950
16,65
0,13
11,40
1973
1951
16,68
0,00
9,38
1974
1952
15,29
0,09
6,42
1975
1953
15,13
0,01
12,63
1976
1954
16,33
0,08
4,05
1977
1955
15,39
0,06
3,22
1978
TCR: Tasa de crecimiento de la recaudacin
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Afip (2001)

208

Recaud./
TCR/PBI
PBI
15,37
0,00
12,73
0,19
11,61
0,09
9,10
0,24
11,56
0,24
11,70
0,01
10,60
0,10
11,33
0,07
10,27
0,10
11,22
0,09
12,21
0,08
14,11
0,14
13,05
0,08
12,30
0,06
12,08
0,02
10,68
0,12
9,26
0,14
10,05
0,08
12,28
0,20
8,58
0,35
9,59
0,11
10,75
0,11
11,30
0,05

Ind. De
TET
7,46
9,69
4,21
8,53
18,78
7,86
17,44
5,86
20,20
12,98
14,27
17,67
11,27
2,81
8,95
10,03
10,39
10,46
10,45
22,40
21,77
28,01
11,36

Ao
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

Recaud./
TCR/PBI
PBI
11,03
0,02
12,32
0,11
11,38
0,08
9,73
0,16
8,91
0,09
8,94
0,00
12,29
0,32
11,91
0,03
11,61
0,03
10,08
0,14
11,04
0,09
10,05
0,09
12,04
0,18
14,37
0,18
15,96
0,10
17,45
0,09
16,42
0,06
16,11
0,02
16,85
0,05
16,92
0,00
16,94
0,00
17,35
0,02
17,02
0,02

Ind. De
TET
8,97
5,22
28,13
7,29
13,61
13,30
17,10
9,34
12,73
13,06
30,67
39,51
14,49
18,72
9,31
13,60
8,60
8,84
4,93
4,66
4,77
4,55
12,75

CAPTULO X TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA

Tabla 100 Resultados regresiones


Variable dependiente
Variacin de los recursos
Recursos

Variables independientes
I. Con outliers
Indice de turbulencia
Constante
Nmero de observaciones
R2 ajustado
II. Sin outliers
Indice de turbulencia
Constante
Nmero de observaciones
R2 ajustado
Estadstico t entre parntesis

-0,096
(-1,88)
13,1315
(18,29)
68

0,0039
(3,05)
0,0441
(2,41)
68

0,04

0,11

-0,1036
(-1,77)
13,2109
(16,96)
67

0,0026
(2,25)
0,0506
(3,37)
67

0,03

0,06

Figura 61
(a)
Recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria (todas las
observaciones)

18

(c)
Recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria (sin outliers)
18
16
Recursos / PBI

Recursos / PBI

16
14
12
10

12
10
8

6
2

12

17
22
Turbulencia tributaria

27

32

37

(b)
Variacin de los recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria
(todas las observaciones)

40

30

20

10

10

14
18
Turbulencia tributaria

22

26

30

(d)
Variacin de los recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria
(sin outliers)

25

Var. Recursos / PBI

Var. Recursos / PBI

14

20
15
10
5
0

10

14

18
22
26
Turbulencia tributaria

30

34

38

10

14
18
Turbulencia tributaria

22

26

30

209

CAPTULO XI INESTABILIDAD DE LOS PARMETROS BSICOS DEL RGIMEN DE COPARTICIPACIN

XI - Inestabilidad de los parmetros bsicos del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos


127

Alberto Porto

n este captulo se presenta un esquema simple de las relaciones fiscales Nacinprovincias de la Argentina (seccin XI.2) y se documenta la inestabilidad de los
parmetros bsicos del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos (seccin
XI.3). Finalmente se presenta un modelo simple que brinda un marco analtico para el
funcionamiento responsable del Rgimen de Coparticipacin a travs de una regla clara y estable (seccin XI.4).

XI.1 - Esquema simple de las relaciones fiscales intergubernamentales en la


Argentina
XI.1.a - Ecuaciones contables bsicas del Sector Pblico argentino
El objetivo de esta seccin es presentar un esquema simple de las relaciones fiscales
intergubernamentales en la Argentina.
Las ecuaciones contables bsicas del Sector Pblico argentino (Nacin y provincias) son las siguientes
G = gasto pblico total
GN = .G = gasto pblico nacional
GP = ( 1 - ).G = gasto pblico provincial
0 < < 1
La recaudacin bruta nacional (RN) se compone de recaudacin de impuestos coparticipables (RNC) y no coparticipables (RNNC), o sea
RN = RNC + RNN
RNC = .RN
RNNC = ( 1 - ).RN
0<<1
El presupuesto nacional viene dado por
GN = .G = ( 1 - ).RN + (1- )..RN + DN
127

Se agradece el aporte y los comentarios de Walter Cont.

211

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

donde DN es la deuda pblica neta del gobierno nacional (variacin) y (1-) es la


participacin de la Nacin en los recursos coparticipables.
El presupuesto provincial es
GP = ( 1 - ).G = ..RN + RP + DP
donde RP son los recursos provinciales propios y DP es la deuda pblica neta de
las provincias (variacin).
Como es de esperar, estas ecuaciones revelan varios conflictos de intereses en la
relacin Nacin-provincias. Por ejemplo, la Nacin preferir un sistema tributario con
tendiendo a 0. A su vez, para cualquier valor de , preferir un arreglo en el que
tiende a 0. Si las bases tributarias son compartidas, la Nacin tratar de aumentar su
alcuota e inducir a los gobiernos provinciales a que bajen la suya. Si el stock de crdito disponible para el Sector Pblico es fijo, con DN + DP = D, el gobierno nacional
preferir que la deuda pblica neta provincial tienda a 0. Adems, en momentos de escasez de recursos la Nacin tratar de disminuir , y lo opuesto es vlido para los gobiernos provinciales.
Es posible sintetizar los cinco frentes de tensin en la Figura 62.
Figura 62 - Esquema simplificado de las relaciones fiscales
intergubernamentales en la Argentina
[4]
G

[5]

RN

[1]

RP
[P]

DN

DP

[N]

[P]

[2]

1-

RNNC

RNC

[N]

[P]

(1 - )

[N]

[3]

(1)

[N]

[P]

Presupuesto Nacional
Presupuesto Provincial

Las tensiones que surgen de las relaciones [1] a [5] son cambiantes en el tiempo y
pueden pasar por perodos en los que se mantienen sin provocar conflictos abiertos y
por otros, en cambio, en los que se producen fuertes turbulencias.
212

CAPTULO XI INESTABILIDAD DE LOS PARMETROS BSICOS DEL RGIMEN DE COPARTICIPACIN

XI.1.b - Los conflictos con la masa coparticipable, la distribucin primaria y la distribucin secundaria de la Coparticipacin Federal de Impuestos.
Dado un cierto monto de recaudacin total (de impuestos coparticipables y no coparticipables) de la jurisdiccin nacional, la lnea de conflictos puede visualizarse como la
recta AB en la Figura 63.
Figura 63
RNNC;
(1-)RNC

B
C

A
D

D
45

45
B

B
RNC;
RNC

donde OA = OB es la recaudacin nacional total, mientras que cada punto sobre


AB implica una diferente definicin de la masa coparticipable. La Nacin est interesada en el punto lo ms prximo posible a A; las provincias, en cambio, en el punto
ms prximo a B. Supngase a modo de ejemplo que el conflicto se resuelve de algn
modo, resultando el punto C con OA (=BB) como recursos no coparticipables
(RNNC) y OB (=AA) como recursos coparticipables (RNC).
Para la segunda variable de decisin la lnea de conflictos es, de ese modo, BB,
que representa el monto de recursos coparticipables. El inters de la Nacin es ubicarse
tan prximo a B como sea posible; el de las provincias, en cambio, es aproximarse a
B tanto como sea posible.
Supngase que el conflicto se resuelve polticamente seleccionando el punto D.
As, del total recaudado por recursos coparticipables, la cantidad OD corresponde al
conjunto de provincias y OD (=DD=DB) al gobierno nacional. Del total recaudado
por todo concepto por el gobierno nacional (OB), OD le corresponde a las provincias
(=RNC, siendo el coeficiente o porcentaje de distribucin primaria correspondiente
a las provincias) y DB queda para el gobierno nacional (del total nacional DB, BB
son recursos no coparticipables y DB es la participacin en impuestos coparticipables
(1- )RNC).
El tercer tema importante a resolver en el Rgimen de Coparticipacin de Impuestos es el de la distribucin de la parte provincial (que surge de la definicin de la masa
coparticipable y de la distribucin primaria de la Figura 63) entre las 23 jurisdicciones
provinciales y la Ciudad de Buenos Aires. Ahora el conflicto es entre las jurisdicciones
locales. El problema consiste en la divisin de la suma fija OD (=RNC) de la Figura
213

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

63 entre todas las jurisdicciones. La redistribucin es un juego de suma cero ya que,


como OD est fijo, una mayor participacin para una provincia implica necesariamente una menor participacin para otra(s).

XI.2 - Estabilidad de la distribucin primaria y de la mezcla de los recursos nacionales y su impacto sobre el Rgimen de Coparticipacin de
Impuestos
Como se describi en la seccin anterior, dos parmetros fundamentales en el Rgimen
de Coparticipacin de Impuestos son los coeficientes de mezcla del financiamiento
nacional (en coparticipable y no coparticipable) y de distribucin primaria (que determina la distribucin del total de impuestos coparticipables entre la Nacin, por un lado,
y el conjunto de gobiernos provinciales, por el otro lado). Si bien los dos determinan en
forma conjunta y con efecto similar sobre el monto total de recursos de origen nacional
que reciben las provincias, es conveniente para el anlisis tratarlos separadamente, ya
que son conceptualmente distintos. En esta seccin se documenta la inestabilidad de
estos dos parmetros y sus consecuencias negativas para el rgimen.
XI.2.a - Inestabilidad de la mezcla de los recursos nacionales coparticipables y no
coparticipables
Los recursos coparticipables son slo una fraccin del financiamiento nacional. El gobierno nacional puede apelar a tributos no coparticipables (Comercio Exterior) y al financiamiento con endeudamiento y emisin monetaria. Todas estas fuentes son recursos
nacionales no coparticipables. Si los recursos coparticipables son una fraccin del total
de recursos nacionales, el monto correspondiente al conjunto de provincias (P) es
P = . (RNC + RNNC) = . . RN
donde es representativa de la mezcla de recursos coparticipables y no coparticipables.128 Como puede observarse en la expresin anterior, la inestabilidad de la parte
provincial depende de (mezcla) y de (distribucin primaria). Como depende de
variables extra-fiscales (poltica monetaria y cambiaria, poltica de comercio exterior)
est en su naturaleza tener ms inestabilidad que . El ndice de inestabilidad de la
mezcla (IM) se define como
IMt = |t - t-1|
donde t representa la inestabilidad de la mezcla en un cierto perodo t. As, si la
mezcla es estable, IMt = 0. Un valor de IMt = 0,01 significa que, por cambio en la mezcla, el total de recursos coparticipables ha cambiado en un 1%. Este cambio significa
que el monto percibido por las provincias cambia en la fraccin del 1%.
Como se expres antes, por resumir la utilizacin de varios instrumentos de poltica econmica que tienen finalidades extra-fiscales, aunque con consecuencias fiscales, el parmetro es ms inestable que . Esa inestabilidad genera incentivos para que
el gobierno nacional la aproveche con una finalidad puramente fiscal. A menor valor
128

Si es igual a la unidad, todos los recursos nacionales son coparticipables; en el otro extremo, el valor
igual a cero implica que no existe coparticipacin de ningn impuesto nacional.

214

CAPTULO XI INESTABILIDAD DE LOS PARMETROS BSICOS DEL RGIMEN DE COPARTICIPACIN

de , mayor ser su participacin en el financiamiento total. Adems, existen incentivos a concentrar el esfuerzo en la recaudacin de recursos no coparticipables y no en
recursos coparticipables, lo que provoca modificaciones inducidas en .
La informacin disponible revela un alto ndice de inestabilidad de la mezcla
(Figura 64).129 Para el perodo 1950-1981 fue de 4,31% (promedio simple); 4,9% para
1967-1979; 9,85% para 1970-1987 y 5,5% para 1990-1999. En algunos aos previos al
colapso del rgimen alcanz valores excepcionalmente altos; por ejemplo, en 1983
(previo a la caducidad) el ndice de inestabilidad de la mezcla fue de un 28,1%. El
hecho de que el parmetro quede totalmente determinado por las polticas que tome
el gobierno nacional (afectando directamente al monto de recursos coparticipables correspondiente a las provincias) llev a que se incorporara por primera vez en una Ley
de Coparticipacin una clusula de limitacin. La Ley 23.548 en su art. 7, dice que el
monto a distribuir a las provincias, no podr ser inferior al treinta y cuatro por ciento
(34%) de la recaudacin de los recursos tributarios nacionales de la administracin
central, tengan o no el carcter de distribuibles por esta ley. El artculo vale ms por el
reconocimiento del problema de la mezcla y la necesidad de limitar la discrecionalidad
del gobierno nacional que por su operatividad -que es prcticamente nula, al estar imperfectamente redactado por slo aludir a los recursos tributarios de la administracin central.
Figura 64 ndice de inestabilidad anual (promedio simple) de la
mezcla de recursos coparticipables-no coparticipables

12
1970-1987 (9.85%)
9

1967-1979 (4.90%)

1990-1999 (5.50%)

1950-1981 (4.31%)
3

0
1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

129

En base a los clculos de Nez Miana y Porto (1981, 1982), Porto (1990) y actualizaciones. Los
clculos son slo aproximaciones debido a distintas fuentes y mtodos.

215

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

XI.2.b - Distribucin primaria


El financiamiento de los gobiernos provinciales estuvo, en la primera etapa constitucional del federalismo fiscal argentino, a cargo de cada provincia.130 Esta situacin de
correspondencia fiscal media perfecta llev, dados los desequilibrios territoriales existentes, a grandes disparidades en la provisin de bienes pblicos provinciales. Dichas
disparidades se reflejaban en las grandes diferencias interprovinciales de gasto per cpita.131 La correspondencia fiscal media perfecta tena otros problemas que constituan
preocupaciones para los hacedores de las polticas pblicas. Por un lado, dificultaba la
planificacin de las finanzas provinciales, ya que los recursos tributarios dependan de
los ciclos econmicos locales. Por otro lado, generaba trabas al comercio interprovincial de bienes por los impuestos sobre la produccin y el consumo, que posibilitaban
la exportacin de la carga tributaria a otras jurisdicciones. Estos problemas son enfrentados hacia fines de 1934 con el instrumento fiscal de la coparticipacin de impuestos.
En la Memoria de la Secretara de Hacienda de la Nacin de 1935 se expresa que el
ejercicio de 1935 es el primero en que fue aplicada la Ley de Unificacin de los Impuestos Internos al Consumo y en el que las provincias y la Capital Federal participaron en el producido de los impuestos nacionales a los Rditos y a las Ventas. Este ao
muestra, pues, a nuestro pas incorporado a una evolucin que se manifiesta en muchas
partes, incluso en pases de rgimen federal, y que tiende a racionalizar la tarea de percibir las rentas de los distintos organismos del Estado, encomendndola en escala cada
vez mayor a la autoridad administrativa central. Se asegura de esa forma la efectiva
igualdad de cargas impositivas en todo el territorio nacional, principio que, a pesar de
hallarse bajo el amparo de la Constitucin, ha sido desvirtuado con frecuencia en la
prctica. Se reduce el costo de percepcin, pues desaparecen rodajes intiles y se evitan litigios y conflictos de competencia. Las rentas se distribuyen con mayor equidad y
se benefician los distritos pobres con el excedente de las regiones con recursos fciles y
abundantes. Las entidades que participan en la distribucin pueden hacer sus clculos
financieros sobre bases seguras, ajustar su actividad a planes orgnicos y emprender
obras de aliento. Todas estas ventajas han podido palparse en el tiempo transcurrido
desde la aplicacin de las leyes mencionadas, sin contar otras, derivadas de la solucin
de problemas especficos de nuestro ambiente: la supresin de impuestos que obraban a
manera de aduanas interiores y trababan el comercio interprovincial; el saneamiento de
las finanzas locales que en algunos estados se hallaban en gran desorden; el fortalecimiento del crdito de las provincias.
El arreglo funcion razonablemente bien por un largo perodo.132 El mecanismo
adoptado era simple: se sancionaba un rgimen con duracin por un perodo largo prefijado (en las primeras Leyes de Coparticipacin sancionadas a fines de 1934, los plazos fueron de 10 aos -Leyes 12.143 y 12.147- y 20 aos -Ley 12.139). Si era necesaria una transicin133 para evitar cambios bruscos que perjudicaran a algunos de los niveles de gobierno o a las provincias entre s, se la estableca con claridad en la Ley.
130

Existan los Aportes del Tesoro Nacional, previstos en el art. 67 inc. 8 de la Constitucin de 1853,
pero eran de escasa importancia cuantitativa. Las provincias tambin recurran al endeudamiento.
131
Ver Captulo XII.
132
Ver Captulo IX.
133
Como en el caso de la unificacin de los Impuestos Internos (Ley 12.139) que implicaba una importante redistribucin entre las provincias que gravaban los consumos y las que gravaban la produccin.

216

CAPTULO XI INESTABILIDAD DE LOS PARMETROS BSICOS DEL RGIMEN DE COPARTICIPACIN

Vencido el plazo de vigencia de la Ley, se la someta a discusin en el Congreso Nacional y se sancionaba otro rgimen para otro perodo largo. Obsrvese que el mecanismo, por lo simple y transparente, se asemeja al moderno mtodo regulatorio de los
monopolios naturales denominado RPI X (IPC - X) propuesto por Littlechild (1983) y
adoptado en muchos pases a partir de los aos 80. Este mtodo tiene la ventaja de la
automaticidad, el bajo requerimiento informativo despus de establecido y la eliminacin de la discrecionalidad; se renegocia despus de un perodo relativamente largo de
duracin. La renegociacin de las Leyes de Coparticipacin se realiza, por un lado,
para contemplar cambios en las condiciones de oferta y demanda de los bienes pblicos nacionales versus los provinciales y municipales; y, por otro lado, para atender los
cambios en las condiciones de demanda y oferta prevalecientes en cada provincia. As,
las revisiones de la estructura de las Leyes de Coparticipacin estn destinadas a contemplar diferencias en las elasticidades-ingreso de los bienes nacionales versus los
provinciales, el avance tecnolgico diferencial entre tipos de bienes pblicos y todos
aquellos cambios que requieran modificaciones en la distribucin primaria (cuanto le
corresponde a la Nacin versus el conjunto de provincias) y en la distribucin secundaria (cuanto le corresponde a cada provincia de la parte provincial). Los conflictos inherentes a estas decisiones hacen imposible pensar en someterlos a una negociacin
continua; por otro lado, como las condiciones de oferta y demanda cambian a lo largo
del tiempo es tambin imposible pensar en un rgimen con absoluta rigidez.
En forma explcita, el mecanismo es el siguiente. Del total de recursos nacionales
coparticipables la fraccin corresponde al conjunto de provincias y el complemento
(1-) corresponde a la Nacin. Es la denominada distribucin primaria de la coparticipacin.134 Esto es
P = .RNC
Una pregunta de inters es la de la inestabilidad de la distribucin primaria a lo
largo del tiempo. El ndice de inestabilidad de la distribucin primaria (IDP) entre los
aos t y t-1 se define como
IDPt = |t - t-1|
Los valores extremos son cero (cuando la distribucin entre la Nacin y el conjunto de provincias no se modifica) y uno (si entre dos perodos un cierto nivel de
gobierno pasa de no tener ninguna participacin a corresponderle el total de los recursos coparticipables). Desde la implementacin del rgimen en 1935, el ndice de
inestabilidad de la distribucin primaria es significativamente menor que la unidad. Si
IDPt = 0,01, significa que entre t y t-1 hubo un cambio de participacin del 1% del total coparticipable a favor o en contra de las provincias.
La distribucin primaria tuvo hasta fines de los 70 una marcada estabilidad
(Figura 65 y Figura 66). Los cambios surgan de las propias Leyes de coparticipacin y
tenan por finalidad reflejar cambios en las condiciones de oferta y demanda de los distintos tipos de bienes pblicos, as como de contemplar los efectos de las polticas de
En la distribucin secundaria se establecen los coeficientes i de participacin de cada provincia, tal que
i = 1.

134

217

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

descentralizacin fiscal que se instrumentaban.135 Entre 1935 y 1946 el ndice de inestabilidad es de 0,0127, lo que significa que el 1,27% de los recursos nacionales coparticipables cambiaban anualmente entre niveles de gobierno. Gran parte de esa inestabilidad se origin en el gobierno nacional, va su primer intento de avanzar por decreto
sobre la parte provincial en 1943 y 1945. Ese avance se revirti rpidamente al reinstalarse el Congreso Nacional en 1946. En el segundo perodo (1947-1958) el ndice de
inestabilidad es de 0,0106, o sea, un cambio anual del 1% del total coparticipable. Este
cambio, adems de originarse en la reversin de las medidas de 1943 y 1945, surge de
previsiones de la Ley para adecuar la distribucin de la coparticipacin a la cambiante
estructura vertical del sector pblico.
Figura 65 Variacin anual de la distribucin primaria de la Coparticipacin
de Impuestos (1936-1984, 1992-2001)
12
10

Porcentaje

8
6
4

2000

1998

....

1995

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

1968

1966

1964

1962

1960

1958

1956

1954

1952

1950

1948

1946

1944

1942

1940

1938

1936

1993

En el tercer perodo (1959-1966), la inestabilidad aumenta al 0,0211 por decisin


del Congreso Nacional de fortalecer las finanzas provinciales. Los cambios se produjeron gradualmente de modo de no deteriorar la posicin financiera de la Nacin. En
1967-1972, el ndice de inestabilidad de la distribucin primaria es de 0,0058 y se debe
a un nico cambio en 1967, otra vez por decisin unilateral del gobierno de facto en su
intento de sanear las finanzas nacionales transfiriendo la carga a las provincias. El
quinto perodo revela una inestabilidad alta, comparado con los anteriores. El ndice
llega al 0,0334, ya que implica un cambio anual del 3,35 en la distribucin del total de
recursos coparticipables entre la Nacin y el conjunto de provincias. De los doce aos
del perodo no se verificaron cambios en cinco de ellos, lo que da una idea de la intensidad de la turbulencia en los otros siete aos. El primer cambio importante fue como
consecuencia de la sancin de la Ley 20.221 (1973), que revirti la medida de 1967 y
mejor la parte provincial. Los otros cambios deben adjudicarse al entusiasmo reformista, que llevaron a modificaciones importantes en 1975 y 1979-1980 que tuvieron
que revertirse rpidamente (en 1976 y 1983-1984, respectivamente). La reforma de
1980 por si sola implic un cambio del 4,5% del total de recursos coparticipables de las
provincias hacia la Nacin entre 1979 y 1980 y un 11,4% adicional entre 1980 y 1981.
Un cambio poco meditado de tal magnitud no poda tener otro efecto que desarticular
totalmente el rgimen: las grandes prdidas financieras de las provincias tuvieron que
ser compensadas con Aportes del Tesoro Nacional (ATN). El rgimen automtico dejo
paso a la discrecin. Los efectos cuantitativos fueron contundentes: los ATN, que re135

Ver Captulo IX.

218

CAPTULO XI INESTABILIDAD DE LOS PARMETROS BSICOS DEL RGIMEN DE COPARTICIPACIN

presentaban menos del 10% de la parte provincial en los coparticipables en 1977-1980,


pasaron a ser casi el doble del monto de la coparticipacin (190% superior en 19831984).136 La sustitucin de la reflexin de estado por el entusiasmo reformista llev al colapso del rgimen, que caduc dadas las tensiones y conflictos que se crearon
a su alrededor, con provincias ganadoras y perdedoras- el 31-12-1984, exactamente
cuando cumpla medio siglo de existencia. Desde la vigencia de la Ley 23.548 se ha
producido una gran cantidad de modificaciones que implican una inestabilidad anual
promedio similar a la del perodo anterior (3% anual).
Figura 66 ndice de inestabilidad anual (promedio simple) de la distribucin
primaria de la Coparticipacin Federal de Impuestos
4,0

1973-1983 (3,35%)

3,0
desde 1984 (3,00%)

1959-1966 (2,11%)
2,0

1935-1946 (1,27%)
1,0

1947-1958 (1,06%)
1967-1972 (0,58%)

0,0
1933

1943

1953

1963

1973

1983

1993

2003

XI.3 - Una institucin para el funcionamiento responsable del Rgimen de


Coparticipacin Federal de Impuestos. Una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable
XI.3.a - Introduccin
En varias propuestas de diseo de los regmenes de transferencias intergubernamentales se establece como condicin para un funcionamiento eficiente que deben basarse en
normas estables, transparentes, no arbitrarias, universales y no negociables (Spahn,
1997: 259).
La previsibilidad y certidumbre de las transferencias se ha considerado parte de
ese conjunto de normas.137 En el trabajo del Departamento de Economa de la UNLP
136

Para un anlisis detallado de los ATN en el perodo 1967-1984, ver Porto (1986).
They (sub-national governments) also be able to predict with considerable certainty the intergovernmental transfers that they can anticipate in any financial period () it is not thus generally appropriate to
137

219

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

(1995) se propone coparticipar segn lo recaudado por el gobierno nacional en el


ao t-1. Adems de las propiedades anticclicas y de incentivo para recaudar por parte
del gobierno nacional, el rezago tiene tambin la propiedad de dar certidumbre a los
gobiernos locales sobre las transferencias que pueden disponer durante el ejercicio fiscal. Tambin en los documentos oficiales de poltica fiscal se pone de manifiesto la
importancia de poder realizar clculos sobre bases ciertas. En la Memoria de la Secretaria de Hacienda de 1935 se expresa que las entidades que participan en su distribucin (de la coparticipacin) pueden hacer sus clculos financieros sobre bases seguras,
ajustar su actividad a planes orgnicos y emprender obras de aliento.
El objetivo de esta seccin es brindar un fundamento analtico para coparticipar
con previsin y certeza, ya sea diferenciando los perodos presupuestarios como sugiere Bird (2002), o coparticipando sobre la recaudacin de t-1, como en la propuesta del
Departamento de Economa de la UNLP (1995). Se demuestra que, bajo los supuestos
del modelo, un sistema de transferencias determinadas ex-ante conduce a mejores resultados fiscales que el mismo monto de transferencias ex post, pero que son inciertas
o aleatorias al momento de formular el presupuesto.
XI.3.b - Un modelo simple138
Se supone que el objetivo del gobierno (Poder Ejecutivo) es maximizar el presupuesto,
tal como ocurre con el burcrata Niskaneano. En Niskanen (1968) la restriccin al tamao del gasto (G*) viene dada por la condicin de Beneficio Total (BT) igual al Costo Total (CT = Presupuesto). Se supone que para ese nivel de G* el beneficio marginal
para los ciudadanos es mayor o igual que cero.139 En el modelo de esta seccin se supone que la restriccin del Poder Ejecutivo es que, debido a los controles de los ciudadanos y del Poder Legislativo, el tamao del gasto presupuestado se determina por la
condicin de beneficio marginal del gasto pblico provincial (Bp) igual al costo marginal de los fondos pblicos provinciales (Crp).
Si el presupuesto provincial slo se financia con recursos propios, la igualdad de
ingresos y gastos viene dada por
Gp = RP
y el tamao del gasto resulta de
[1]

Bp(G*) = Crp(RP*).

Si el financiamiento provincial comprende los recursos propios (RP) y las transferencias nacionales predeterminadas (Eo), la ecuacin de balance es
Gp = RP + Eo
have exactly the same budget period for local and central governments, since the former connot determine
their budgets until they know the size and nature of the transfers they are likely to receive from the later
(Bird, 2002)
138
Para detalles ver Porto (2002a, 2002b).
139
Si el beneficio marginal es positivo el burcrata no incurrir en ineficiencia X. Si BT = CT para BT
0, entonces el burcrata lleva el output hasta que BT = 0 e incurre en ineficiencia X para igualar el beneficio total con el costo total.

220

CAPTULO XI INESTABILIDAD DE LOS PARMETROS BSICOS DEL RGIMEN DE COPARTICIPACIN

y el tamao del gasto resulta de


[2]

Bp = Crp(RP** + Eo)

En la Figura 67 se representa el equilibrio de la expresin [1] -punto 3- y en la


Figura 68 el correspondiente a la expresin [2] punto 5.
La expresin [2] representa el equilibrio provincial con transferencias determinadas ex-ante (Eo) y control ex-ante por parte de los ciudadanos y el Poder Legislativo
punto 5 del Figura 68. Ese control es posibilitado por la certeza de la transferencia nacional. Si la transferencia fuera aleatoria, el Poder Ejecutivo realizara los clculos en
base a la informacin disponible al momento de sancionar el presupuesto. Para simplificar, supngase que realiza el clculo como si slo fuera a disponer de financiamiento
propio.140 El Poder Ejecutivo mostrar que su clculo es de optimizacin y cumple con
los controles, como en la Figura 67 -punto 3. Si luego de sancionado el presupuesto
recibe una transferencia del gobierno nacional igual a 12, como dado que ahora no hay
controles de los ciudadanos ni del Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo gasta el importe total de la transferencia, aumentando el gasto pblico, con la nica condicin de que
Bp > 0,141 el nuevo punto de equilibrio es 4.142
Figura 67
Crp'

Crp',
Bp'
3

Bp'

G*

Rp, G

140

El mismo resultado se obtiene si se considera que una parte de la transferencia est determinada exante, de modo que la computa en el clculo de optimizacin.
141
Obsrvese que la reaccin es similar a la del burcrata de Niskanen. En la teora de la burocracia se
supone que los controles le impiden expandir el gasto ms all de BT = CT, con BT > 0. En el modelo del
texto se supone que los controles son ms eficientes ya que le impiden ir ms all de Bp = Crp. A partir
de esos puntos, cualquier transferencia adicional se gasta totalmente en el bien pblico. En el modelo de
burocracia, si cuando BT = CT es BT = 0, entonces un incremento en las transferencias aumentar el gasto pblico en un importe mayor. Ver Porto (2002).
142
En un trabajo anterior (Porto, 2002b) se brind un fundamento adicional para el gasto total de la transferencia para aumentar el gasto pblico. La idea expuesta en ese trabajo, debida a comentarios de Cont, es
que hay flexibilidad asimtrica en los dos lados del presupuesto. Es difcil ajustar la recaudacin propia
una vez sancionada a comienzo del ejercicio la ley tributaria; es ms fcil ajustar el gasto pblico y sta es
la variable que absorbe toda la transferencia.

221

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 68
Cr
Crp',
Bp'

3
4

5
2

Rp, Eo, G

XI.4 - Conclusin
Una de las condiciones necesarias para que un rgimen de transferencias intergubernamentales funcione adecuadamente es que se base en reglas de juego claras, estables,
no arbitrarias, universales y no negociables. La previsibilidad y certidumbre se consideran parte de ese conjunto de normas. El gobierno local actuar de modo distinto, segn qu transferencia est determinada ex-ante, de modo que su accionar est restringido por los controles de los ciudadanos y del Poder Legislativo, o que la transferencia
se determina ex-post, cuando esos controles son inexistentes o menos efectivos.
Un paso para el cumplimiento de esas condiciones es eliminar la inestabilidad de
la distribucin primaria salvo la establecida en las Leyes para reflejar las cambiantes
condiciones de las relaciones Nacin-provincias como ocurri, salvo algunas excepciones, entre 1935 y comienzos de los 70. Otra condicin es la minimizacin de la
inestabilidad de la mezcla coparticipables-no coparticipables. En estos dos importantes
parmetros de la coparticipacin, la inestabilidad ha sido creciente desde los aos 70 y
termin con la desarticulacin total del rgimen. Esta inestabilidad es mucho menos
reconocida, pero mucho ms daina para el rgimen, que la que se origina en las fluctuaciones de la actividad econmica. Esta ltima es la que ha merecido ms atencin
ltimamente y ha llevado a propuestas de creacin de fondos de estabilizacin. Es mucho ms daina porque, en tanto los ciclos son parte de la vida econmica de la sociedad, los cambios (unilaterales) en los parmetros y generan conflictos y pujas para
revertirlos, quitndole al rgimen las caractersticas deseables antes mencionadas. Resumiendo, la recomendacin de poltica que se desprende es la de dar estabilidad a la
distribucin primaria, acotar la inestabilidad de la mezcla y no introducir elementos
que con el pretexto de estabilizar los recursos provinciales en el ciclo se conviertan en
generadores de inestabilidad en y .

222

CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS

XII - La capacidad, necesidad, confort y stress fiscales


en las polticas pblicas argentinas
143

Alberto Porto

l inicio de los Regmenes de Coparticipacin Federal de Impuestos existan grandes diferencias de nivel econmico entre las provincias, que se traducan en una
gran desigualdad en la disponibilidad de bienes pblicos provinciales.144 Al tener como
nica fuente de financiamiento sus propios recursos,145 cada provincia deba ajustar sus
gastos a su restriccin presupuestaria.
Al implantarse los Regmenes de Coparticipacin a partir del 1935, la correccin de
dichas disparidades fiscales interprovinciales se convirti en uno de los objetivos de la
poltica econmica. La ponderacin dada a ese objetivo ha sido creciente en el tiempo.
Segn la Memoria de la Secretara de Hacienda de la Nacin de 1935, la centralizacin tributaria y la coparticipacin tendieron al logro (entre otros objetivos) de una
distribucin igualitaria beneficiando a los distritos pobres con el excedente de las regiones con recursos fciles y abundantes. La redistribucin era moderada ya que el
nico ponderador con esa caracterstica era la poblacin.
En una segunda etapa a partir de 1947- se acenta el objetivo redistributivo. En
el Mensaje de Elevacin del Poder Ejecutivo al Congreso Nacional de la Ley 12.956
(1946) se expresa que el 2% se distribuir inversamente proporcional a la poblacin
(...) Este nuevo factor de distribucin tiene por miras favorecer a las provincias dotadas
de menos recursos e iniciar as una poltica tendiente a levantar el nivel de importancia
de las mismas () se hace necesario implantar un nuevo ndice que acte en forma
inversa a los anteriores y que () favorezca en forma acentuada a los Estados con menores recursos.
Un paso adicional en la redistribucin territorial se da a partir de 1959 por iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional, que modific el proyecto que haban acordado los
gobiernos provinciales en el que ya se haba aumentado la importancia de la redistribucin. En el Mensaje de Elevacin del Poder Ejecutivo Nacional al Congreso de la Ley
14.788 (1958) se expresa que el rgimen proyectado procura equilibrar adecuadamente los distintos factores que intervienen en el reparto, poblacin, gastos, recursos, para
evitar que la incidencia de algunos de ellos pueda llegar a perturbar el desenvolvimiento financiero de algunas provincias en provecho de otras. Se da, por ejemplo, el caso de
143

Se agradece la colaboracin de Aurora Gallerano y Alejandro Tmola y los comentarios de Diego


Fernndez Felices.
144
Ver seccin XII.3.
145
Los Aportes del Tesoro Nacional (art. 67 inc. 8 de la Constitucin de 1853) eran de poca importancia
cuantitativa. Ver Porto (1990).

223

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

algunas provincias de gran poblacin y con bajo ndice de recursos y gastos, que es
menester contemplar para que puedan elevar el nivel de vida de sus habitantes, contando con los recursos imprescindibles para ello () a juicio del Poder Ejecutivo Nacional el sistema propuesto no resulta suficientemente justo y equitativo () razn por la
cual en el proyecto que se eleva ha sido reemplazado. El reemplazo es del 17% del
total por partes iguales y el 3% inverso a la poblacin, propuesto por las provincias, al
25% del total por partes iguales. El resto, en los dos casos, se distribua en porcentajes
iguales por poblacin, recursos propios y gastos realizados por cada provincia.
Un nuevo avance se da con la Ley 20.221 (1973), en la que se explicitan los objetivos del rgimen y la utilizacin de prorrateadores de capacidad y necesidad fiscal. En
el Mensaje de Elevacin de la Ley se consagra como uno de los objetivos el reconocer
la necesidad de un tratamiento diferencial a las provincias de menores recursos, a efectos de posibilitar a todas ellas la prestacin de los servicios pblicos a su cargo en niveles que garanticen la igualdad de tratamiento a todos sus habitantes. Y agrega al fundamentar los distribuidores que la distribucin por poblacin se fundamenta en la estricta relacin existente entre los servicios pblicos provinciales y el nmero de habitantes. La distribucin por brecha de desarrollo () se justifica por la necesidad de
compensar la relativa debilidad de la base tributaria de las provincias ms rezagadas.
La distribucin por dispersin demogrfica obedece a la intencin de tener en cuenta la
situacin especial de provincias de baja densidad de poblacin con respecto a la organizacin de la prestacin de sus respectivos servicios pblico.
La culminacin de este proceso, tendiente a consagrar como objetivo explcito de
poltica la igualacin fiscal y como instrumento para su logro la coparticipacin de
impuestos, se encuentra en la Constitucin Nacional de 1994 La distribucin entre la
Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas, ()ser equitativa,
solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de
vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 2).

XII.1 - Caractersticas de los prorrateadores de la distribucin secundaria


y su evolucin146
Resulta de utilidad efectuar en este punto del anlisis un breve estudio de los criterios
de distribucin (o prorrateadores) utilizados para la distribucin secundaria, as como
tambin de su evolucin en el tiempo. Estos prorrateadores han sido los siguientes:
I.

Ley 12.139. Impuestos Internos. 1935 a 1954


a. Recaudacin efectiva en cada jurisdiccin de los impuestos internos provinciales (unificadas a las nacionales a partir de 1935)
b. Poblacin

II.
a.
b.
c.
d.
146

Leyes 12.143, 12.147 y modificatorias. 1935 a 1946


Poblacin
Gastos provinciales
Recursos provinciales
Recaudacin del impuesto a distribuir dentro de la provincia

Esta seccin esta basada en Nuez Miana y Porto (1984).

224

CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS

III.
a.
b.
c.
d.
e.

Ley 12.956. 1947 a 1958


Poblacin
Gastos provinciales
Recursos provinciales
Recaudacin del impuesto a distribuir dentro de la provincia
Inversa a la poblacin

IV. Ley 14.060. 1951 a 1972


a. Radicacin econmica de los bienes objeto de tributo
V.

Ley 14.390. 1955 a 1972


a. Poblacin
b. Produccin de artculos gravados con impuestos internos y materias primas
principales utilizadas en su elaboracin
c. Inversa al monto por habitante de la participacin que le corresponda a cada
provincia de acuerdo con los dos criterios anteriores

VI.
a.
b.
c.
d.

Ley 14.788. 1959 a 1972


Poblacin
Gastos provinciales
Recursos provinciales
Partes Iguales

VII.
a.
b.
c.

Ley 20.221. Desde 1973


Poblacin
Brecha de desarrollo
Dispersin de poblacin
Los prorrateadores pueden clasificarse en las siguientes categoras:

I.

De tipo redistributivo

Aquellos que asignan la coparticipacin beneficiando especialmente, en forma directa o indirecta, a jurisdicciones con bajos niveles de actividad econmica o demogrfica. Se incluyen en esta categora:
a. Partes iguales
b. Superficie
c. Inverso de poblacin
d. Dispersin de poblacin
e. Brecha de desarrollo
f. Inversa de la coparticipacin por habitante que surge de prorrateadores proporcionales o regresivos.
II.

De tipo proporcional

Aquellos prorrateadores vinculados directamente al tamao de cada provincia, segn la poblacin; estos aportes son exactamente iguales en trminos per cpita y si bien
pueden significar cierto grado de redistribucin, sta no es lo suficientemente significativa como para incluirlos en el primer grupo.

225

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

III.

De tipo devolutivo

Aquellos prorrateadores que, al estar vinculados al tamao actual de la base econmica, implican de hecho aportes per cpita ms altos para jurisdicciones de nivel
econmico relativamente elevado. Se incluyen en esta categora:
a. Recaudacin del impuesto a distribuir dentro de la jurisdiccin.
b. Gastos provinciales (en la medida en que provincias con mayor nivel econmico de hecho registran gastos per cpita ms elevados)
c. Recursos provinciales propios (al igual que esfuerzo tributario, las provincias
de nivel econmico ms alto recaudan importes ms elevados en trminos per
cpita).
Por supuesto, esta clasificacin presenta limitaciones en cuanto al encuadramiento
estricto de cada uno de los prorrateadores y a la interpretacin exacta de cada una de
las categoras (por ejemplo, podra argumentarse que el criterio de superficie no es
redistributivo, en la medida en que est reflejando simplemente el mayor gasto per
cpita que debe realizar un municipio con mayor superficie, a igualdad de poblacin).
Pero como primera aproximacin, permite obtener algunos resultados interesantes.
En la Tabla 101 se presenta, para aos seleccionados, el peso relativo de cada uno
de los grupos. La inspeccin de los datos permite apreciar el cambio de filosofa en los
Regmenes de Coparticipacin en lo referido a distribucin secundaria. En 1935, comienzo del rgimen, los prorrateadores de tipo devolutivo distribuan el 90% de la coparticipacin y los de tipo proporcional el 10% restante; no existan prorrateadores de
tipo redistributivo. A medida que avanza el tiempo pierden importancia relativa los
devolutivos a favor de los proporcionales; en 1946 los pesos relativos eran: 58,1% proporcionales y 41,9% devolutivos. En 1952, los redistributivos tienen un peso relativo
de 1,4% (aparecen en 1947), los proporcionales un 42,2% y los devolutivos un 56,4%.
El avance del sistema muestra un sostenido crecimiento en el peso relativo de los redistributivos; en 1965 alcanzan al 19,4%, siendo del 35,2% la participacin de los proporcionales y del 45,4% los devolutivos. Con el rgimen de 1973 desaparecen los regresivos y consolidan su participacin los redistributivos, con un peso del 35%; el 65% restante corresponde al prorrateador poblacin, que se considera del tipo proporcional.
En el ltimo rgimen la distribucin deja de basarse en frmulas y se establecen
en forma ad-hoc los porcentajes de participacin de cada provincia. Como aproximacin se estima que resultaran de una ponderacin por partes iguales de ponderadores
redistributivos y de la poblacin.147

147

Esta aproximacin surge de una regresin lineal simple entre el porcentaje correspondiente a cada provincia (cj) y el porcentaje de poblacin total (Pj), que arroja el siguiente resultado
cj = 2,36 + 0,48 Pj (los coeficientes son estadsticamente significativos a los niveles usuales y el R2 toma el
valor de 0,95).

226

CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS

Tabla 101 - Peso relativo distintas categoras de prorrateadotes


Aos seleccionados
Ao
1935
1946
1952
1958
1965
1973
1990

Redistributivos
1,4
2,0
19,4
35,0
50,0

Proporcionales
(en %)
9,8
58,1
42,2
46,9
35,2
65,0
50,0

Devolutivos
90,2
41,9
56,4
51,1
45,4
-

XII.2 - Algunas cuantificaciones para la Argentina


XII.2.a - Algunas estimaciones de capacidad tributaria por provincias
En esta seccin se presentan algunas cuantificaciones de capacidad tributaria para las
provincias argentinas para distintos aos.
Capacidad fiscal 1937
En la Figura 69 se reproducen los ndices de capacidad econmica para el
ao 1937, estimados por Bunge
(1940), que revelan la presencia de
grandes disparidades regionales. Estas
disparidades, de no haber mediado algn mecanismo de correccin, se traduciran en significativas diferencias
de provisin de bienes pblicos locales. A su vez, la introduccin de mecanismos de correccin implicara importantes transferencias territoriales de
recursos.148

Figura 69 - Capacidad fiscal 1937


(promedio = 100)
Ciudad de Buenos Aires

144

Buenos Aires

130

Santa Fe

102

Crdoba

93

Mendoza

84

Entre Rios

61

Jujuy

60

T ucumn

55

Salta

54

San Juan

44

Corrientes

29

San Luis

25

La Rioja

17

Santiago del Estero

13

Catamarca

13
0

25

50

75

100

125

150

148

Por ejemplo, con una alcuota del 10% sobre la base o capacidad econmica de la Figura 69, Buenos
Aires recaudara $13 por habitante, mientras que Catamarca y Santiago del Estero slo obtendran $1,30
per cpita.

227

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Sistema tributario provincial estndar 1978


Una segunda estimacin disponible referida a la capacidad tributaria que resulta de
utilizar un sistema tributario estndar149 corresponde al trabajo realizado por la Universidad de La Plata en 1980 utilizando datos de 1978. Las estimaciones se presentan en la
Tabla 102. An con diferencias en las magnitudes y en el ordenamiento de las jurisdicciones, se mantiene la gran disparidad regional de bases tributarias. Realizando el ejercicio de suponer una alcuota del 10%, la provincia de Buenos Aires recaudara $9,90,
en tanto que Santiago del Estero obtendra $2,60.
Tabla 102 - Capacidad tributaria per cpita relativa STPS 1978
Cuantificacin del STPS incluyendo Ciudad de Buenos Aires
Total de impuestos excluyendo Impuesto a los Sellos
Total pas
Avanzadas
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja Densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Rios
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

100
118
224
99
112
84
95
70
87
58
72
71
54
92
60
58
52
62
67
49
38
34
33
35
56
37
47
26
28

Fuente: Ministerio de Economa Provincia Buenos Aires (1980)


STPS: Sistema tributario provincial estndar

149

Se definen bases tributarias y alcuotas uniformes a aplicar por todas las jurisdicciones y se calcula un
rendimiento potencial. La alcuota uniforme es la que surge de relacionar la recaudacin efectiva con la
potencial, a fin de que a nivel consolidado de jurisdicciones dichas recaudaciones resulten iguales.

228

CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS

Capacidad tributaria en base al PBI per


cpita 1993
En el estudio realizado por el Departamento de Economa de la UNLP150 se utilizaron
dos estimaciones de capacidad tributaria.
Una de ellas en base al PBI per cpita. Los
datos de las provincias para el ao 1993 se
muestran en la Figura 70. Como puede
apreciarse, siguen existiendo grandes diferencias entre provincias, pero menos significativas que las anteriores. Esto se debe a
que el PBI no es en realidad un buen indicador de la base imponible gravable para
las provincias.
Sistema tributario provincial estndar 1994
El segundo mtodo utilizado en el estudio
del Departamento de Economa de la
UNLP consiste en la estimacin de la capacidad tributaria en base a un sistema estndar con un mtodo similar al estudio de
1978. Los resultados de la aplicacin de
este mtodo se presentan en la Figura
71151. Se observa que siguen existiendo
grandes diferencias entre las jurisdicciones
ms ricas y las ms pobres.
Ordenamiento de las jurisdicciones segn capacidad tributaria (1934, 1978 y
1994)
En la Tabla 103 se presenta el ordenamiento de las jurisdicciones de acuerdo
a su capacidad tributaria per cpita para
los aos 1934, 1978 y 1994 y el cambio
de posiciones entre 1978 y 1994. La
Figura 72 relaciona las posiciones de
1978 y 1994. Puede observarse que,
consideradas en conjunto, las posiciones
relativas no se han modificado sustancialmente (el coeficiente de correlacin
de Spearman) entre las posiciones para
estos aos arroja el valor de 0,66).

Figura 70 - PBI per cpita 1993


(total pas = 100)
T ierra del Fuego

405

Cap. Federal

250

San Luis

249

Neuqun

177

Chubut

168

Santa Cruz

161

La Pampa

117

Ro Negro

108

Santa Fe

93

Bs. As.

93

Entre Rios

78

Corrientes

77

Crdoba

76

La Rioja

73

Mendoza

68

Catamarca

64

T ucumn

64

Jujuy

61

San Juan

60

Salta

52

Misiones

49

Formosa

34

Santiago del Estero

32

Chaco

30
0

25

50

75

100

125

150

Figura 71 - Capacidad tributaria per


cpita relativa 1994 (total pas = 100)
T ierra del Fuego

403

Ciudad de Buenos Aires

239

San Luis

203

Nequen

169

Chubut

168

Santa Cruz

160

La Pampa

114

Ro Negro

102

Buenos Aires

95

Santa Fe

95

Crdoba

85

Entre Ros

78

Corrientes

76

Mendoza

70

La Rioja

68

Jujuy

63

San Juan

62

T ucumn

62

Catamarca

60

Salta

52

Misiones

50

Formosa

35

Santiago del Estero

32

Chaco

31
0

25

50

75

100

125

150

150

Ver Cuaderno de Economa No15 (1996).


Calculado utilizando las estimaciones de capacidad de cada impuesto ponderadas por la importancia
relativa de cada impuesto en cada jurisdiccin.
151

229

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 103 - Ordenamiento segn capacidad tributaria per cpita


Provincia

Ao
1978
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24

1934
1
3
2
5

Ciudad de Bs.As.
Santa Fe
Buenos Aires
Mendoza
Tierra del Fuego
Chubut
Crdoba
La Pampa
Ro Negro
Tucumn
Entre Ros
Santa Cruz
San Juan
Jujuy
Nequen
San Luis
Salta
Chaco
Misiones
Corrientes
La Rioja
Catamarca
Formosa
Santiago del Estero

8
6
10
7
12
9

11
13
15
14

1994
2
10
9
14
1
5
11
7
8
18
12
6
17
16
4
3
20
24
21
13
15
19
22
23

Cambio posicin
1978-1994
-1
-8
-6
-10
4
1
-4
1
1
-8
-1
6
-4
-2
11
13
-3
-6
-2
7
6
3
1
1

Figura 72 - Ordenamiento segn capacidad tributaria per cpita


24

Posicion 1978

CT E

SLU

12

MIS

JUJ
ENT

NEG
PAM

CBA

SGO
FOR

CHA

SAL

NEU
CRU

T FU

CAT

LRI

SJU
T UC

COR

CHU

MEN

BUE
SFE
12

24

Posicin 1994

XII.2.b - Capacidad tributaria y esfuerzo relativo


El objetivo de esta seccin es relacionar las estimaciones de capacidad tributaria de la
seccin XII.2.a con el esfuerzo recaudatorio de cada provincia, definido como la relacin entre la recaudacin efectiva en una provincia y la recaudacin potencial. La primera pregunta que surge es si la mayor capacidad tributaria va asociada a mayor esfuerzo tributario o si se verifica lo opuesto. La segunda pregunta es si esa posicin ha
cambiado a lo largo del tiempo.
230

CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS

Capacidad tributaria 1937 y esfuerzo tributario 1934


La Figura 73 relaciona los indicadores de capacidad fiscal con los gastos totales per
cpita (1934), que pueden considerarse como un indicador de recaudacin propia debido a que no existan recursos de coparticipacin de impuestos en dicho ao. Puede
apreciarse la existencia de asociacin positiva, indicando que a mayor capacidad fiscal,
mayores recaudaciones y gastos. Si se excluyen Mendoza y San Juan, exportadores de
impuestos por la vigencia de gravmenes a la produccin, la relacin positiva resulta
an mayor.
Figura 73 - Capacidad fiscal 1937 y gasto por habitante 1934

Capacidad fiscal 1937 (promedio=100)

150

CBA
BUE

120
SFE
COR

90

MEN
ENT
SAL

60

JUJ
T UC

30

CT E
LRI
CAT

SJU

SLU

SGO

0
0

35

70

105

140

175

210

Gasto por habitante 1934 (promedio=100)

Capacidad y esfuerzo tributario 1978, 1993 y 1994


En la Figura 74, Figura 75 y Figura 76 se presentan las mediciones de capacidad tributaria per cpita y esfuerzo per cpita relativo de acuerdo al STPS (1978), al PBI per
cpita (1993) y al STPS (1994). Estas figuras contrastan con la anterior (Figura 73) ya
que no revelan una asociacin clara ente ambos conceptos.
Figura 74 - Capacidad relativa y esfuerzo tributario relativo STPS 1978
200
180

Esfuerzo tributario relativo

CRU

CT E

160

SAL

T FU
PAM

FOR

140
120

MIS
CAT

SGO

100

SLU
CHA

80

LRI

COR
ENT
NEU NEG

CBA

BUE
SFE

JUJ T UC
SJU

60

MEN

CHU

40
20
0
0

30

60

90

120

150

180

210

240

Capacidad tributaria per cpita relativa

231

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 75 - Capacidad (PBI per cpita) y esfuerzo tributario 1993


160
COR
MEN

140

Esfuerzo tributario

120

SAL

JUJ

CHA
SGO

100

PAM

SFE
ENT
BUE
NEG

FOR SJULRI
T UC
MIS

80

CBA
CRU
NEU

60
CAT

CHU

40

T FU

SLU
CT E

20
0
0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

PBI per cpita 1993 (nacin=100)

Figura 76 - Esfuerzo per cpita relativo y capacidad per cpita relativa 1994
450
T FU

Capacidad per cpita relativa

400
350
300
250

CBA
SLU

200

NEU

CHU

150
100

CT E
SJU JUJ
LRI

50

CRU
PAM
NEGBUE

CAT

ENT
T UC
SAL
MIS
FOR
SGO

SFE
MEN

COR

CHA

0
0

20

40

60

80

100

120

140

160

Esfuerzo per cpita relativo

XII.2.c - Estimaciones de necesidad fiscal por provincias 1994


Las estimaciones anteriores se refieren slo a diferencias en la capacidad tributaria de
cada jurisdiccin. Para 1994 se cuenta con estimaciones de necesidad fiscal (medida
como gasto estndar promedio per cpita), realizadas en el estudio del Departamento
de Economa de la UNLP (1995).152 Estos resultados se presentan en la Figura 77. Puede observarse cmo las jurisdicciones tambin difieren en esta dimensin. No obstante,
dichas diferencias son menos marcadas que en el caso de las capacidades fiscales.

152

Cuaderno de Economa No15 (1996), cuadro No. IV.6, promedio simple de las cuatro metodologas.

232

CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS

Figura 77 - Necesidad fiscal 1994


T ierra del Fuego

242

Santa Cruz

234

Nequen

223

La Rioja

219

La Pampa

194

Catamarca

188

Ro Negro

179

Formosa

170

Chubut

149

San Juan

148

San Luis

141

Santiago del Estero

132

Jujuy

129

Salta

124

Chaco

117

Entre Ros

115

Misiones

110

Mendoza

108

Corrientes

104

Crdoba

104

Santa Fe

96

Ciudad de Buenos Aires

96

T ucumn

95

Buenos Aires

77
0

25

50

75

100

125

150

XII.2.d - Condicin fiscal de las provincias: confort y stress fiscal


La capacidad y la necesidad fiscal determinan la condicin fiscal (confort-stress) de
cada gobierno local. Una provincia se encuentra en situacin de confort fiscal si tiene
alta capacidad y baja necesidad; lo opuesto caracteriza a las provincias en situacin de
stress fiscal (Tannenwald, 1998). En esta seccin se presentan dos clasificaciones de
la condicin fiscal. Una es la implcita en la Ley 20.221 (1973); la otra es la que resulta
de las mediciones de capacidad y necesidad fiscal de 1994. Para los dos mtodos se
relacionan las clasificaciones de las provincias segn su condicin fiscal con el esfuerzo fiscal.
La condicin fiscal implcita en el mtodo de la Ley 20.221 (1973)
La ley 20.221 (1973) fij claramente entre sus objetivos el de compensar diferencias en
las disparidades fiscales interprovinciales (por capacidad y necesidad fiscal). Estableci tambin un mtodo claro y preciso de clculo y las fuentes de informacin que deban utilizarse. Aplicando los criterios de la Ley surgen las coparticipaciones per cpita
que corresponden a cada jurisdiccin. La inversa de esa coparticipacin per cpita puede interpretarse como la medida implcita de situacin fiscal (confort-stress) de cada
provincia cuanto mayor es la inversa de la coparticipacin per cpita, mayor confort
fiscal provincial. En la Tabla 104 se presentan las cuantificaciones.

233

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 104 - Inversas de la coparticipacin


per cpita segn Ley 20.221
Provincia
Santa Cruz
La Rioja
Catamarca
Neuqun
La Pampa
Chubut
Formosa
San Luis
Ro Negro
Santiago
Salta
Jujuy
Chaco
Corrientes
Misisones
San Juan
Tucumn
Entre Ros
Mendoza
Crdoba
Santa Fe
Buenos Aires

Datos segn Censo


1970
1980
1991
29
33
33
39
39
39
44
42
41
44
53
61
47
50
51
50
53
57
50
49
48
51
51
50
56
60
65
61
56
52
66
63
63
67
66
63
68
62
59
73
70
69
74
68
66
80
72
70
83
81
80
87
94
87
101
112
94
114
118
123
116
120
117
154
154
154

Condicin fiscal implcita en la Ley 20.221 (1973) y su relacin con el esfuerzo fiscal
En la Figura 78, Figura 79 y Figura 80 se presenta la relacin entre la situacin de confort-stress fiscal y el esfuerzo tributario.
La Figura 78 presenta la relacin entre los coeficientes que surgen de la Ley
20.221 de acuerdo al censo de 1980 y el esfuerzo tributario relativo de acuerdo con el
STPS correspondiente al ao 1978; en la Figura 79 entre los coeficientes que surgen de
la Ley 20.221 de acuerdo al Censo de 1991 y el esfuerzo tributario aproximado por el
cociente entre recursos propios y el PBI de cada jurisdiccin correspondiente al ao
1993. La Figura 80 presenta la relacin entre las inversas de la Ley 20.221 segn el
Censo de 1991 y el esfuerzo tributario relativo de acuerdo al STPS correspondiente a
1994.
La comparacin de las Figuras permite observar que las provincias en situacin
de stress fiscal se han movido a lo largo del tiempo hacia posiciones de menor esfuerzo
fiscal. Por ejemplo, en 1978, 13 de esas jurisdicciones exhiban esfuerzo tributario superior al promedio. En 1994, slo 4 tienen esfuerzo tributario superior al promedio.
Parte de este comportamiento debe adjudicarse a la creciente importancia cuantitativa y
a la creciente redistribucin del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos.

234

CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS

Figura 78 - Inversas Ley 20.221 1980 y esfuerzo tributario 1978


200
CRU

180

CT E
PAM SAL
FOR

Esfuerzo tributario 1978

160
140

MIS
SGO
NEG
CHA
SLU
T UC
JUJ
CHU
SJU

NEU

120
CAT

100

LRI

80

ENT

COR
BUE
SFE

MEN

60
40
20
0
0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

Inversas Ley 20.221 1980

Figura 79 - Inversas Ley 20.221 1991 y esfuerzo tributario 1993


200
180

Esfuerzo tributario 1993

160
140

COR

PAM

120

MEN

SAL

100

CRU
LRI

80

JUJ
CHA
SGO
NEU
NEG
SJU
FOR
MIS

60
CAT

40

CHU
SLU

20

20

40

60

ENT

SFE
BUE

T UC

CT E

80

100

120

140

160

180

Inversas Ley 20.221 1991

Figura 80 - Inversas Ley 20.221 1991 y esfuerzo tributario per cpita relativo 1994

Esfuerzo tributario per cpita relativo 1994

200
180
160
MEN

140
CHA

120

COR
SFE

ENT
SGO
PAM SAL
NEG T UC
FOR
MIS
NEU
SJU
LRI SLU
JUJ
CT E
CHU

CRU

100

CAT

80
60
40

BUE

20
0
0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

Inversas Ley 20.221 1991

235

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Confort-stress segn las estimaciones de capacidad y necesidad fiscal y su relacin con


el esfuerzo fiscal
Utilizando las cuantificaciones de capacidad y necesidad fiscal realizadas por la UNLP
es posible construir una medida de confort-stress distinta a la implcita en la Ley
20.221 (1973), utilizando los clculos realizados de capacidad y necesidad de 1994. El
cociente entre los ndices de capacidad (Figura 71) y necesidad (Figura 77), que muestra la condicin fiscal se presenta en la Figura 81. La relacin entre esta medida de
confort-stress fiscal y el esfuerzo tributario se presenta en el Figura 82.
Figura 81 - Confort-stress fiscal segn las estimaciones de capacidad y
necesidad fiscal 1994 (total pas = 100)
Ciudad de Buenos Aires

250

T ierra del Fuego

166

San Luis

143

Buenos Aires

124

Chubut

113

Santa Fe

99

Crdoba

82

Nequen

76

Corrientes

72

Santa Cruz

68

Entre Ros

68

T ucumn

65

Mendoza

64

La Pampa

59

Ro Negro

57

Jujuy

49

Misiones

46

San Juan

42

Salta

42

Catamarca

32

La Rioja

31

Chaco

26

Santiago del Estero

25

Formosa

21
0

25

50

75

100

125

150

Figura 82 - Confort-stress STPS y esfuerzo tributario per cpita relativo 1994


(total pas = 100)
Esfuerzo tributario per cpita relativo 1994

160

COR
MEN

140

SFE

CHA
120
100
80 FOR
60

LRI

ENT
SGO
CRU
SAL PAM
NEG
T UC
CAT MIS

CBA

BUE

NEU
SJU
JUJ

SLU
CT E

T FU

CHU

40
20
0
0

50

100

150

200

Confort-Stress (Capacidad/Necesidad)

236

250

300

CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS

XII.2.e - Resumen de resultados


Las estimaciones disponibles de capacidad tributaria revelan amplias disparidades
provinciales que se mantienen, con algunas diferencias en las magnitudes y en los
ordenamientos, a lo largo del tiempo.
La relacin entre capacidad tributaria y esfuerzo tributario ha cambiado a lo
largo del tiempo. Antes de los Regmenes de Coparticipacin, exista asociacin
positiva (a mayor capacidad, mayor esfuerzo). Luego de los Regmenes de Coparticipacin, los datos no revelan una asociacin clara.
Se aprecian diferencias de necesidad fiscal entre las provincias. Esas diferencias son de menor magnitud que las diferencias de capacidad tributaria.
El mtodo de clculo de los prorrateadores de distribucin secundaria de la
Ley 20.221 (1973) tiene implcito un ordenamiento de las provincias segn su
condicin fiscal (confort-stress). La relacin entre esa condicin fiscal implcita y
el esfuerzo tributario permite observar que las provincias en situacin de stress
fiscal se han movido a lo largo del tiempo hacia posiciones de menor esfuerzo
fiscal. Parte de este comportamiento debe adjudicarse a la creciente importancia
cuantitativa y creciente redistribucin del rgimen de coparticipacin. Utilizando
el clculo de confort-stress fiscal en base a las estimaciones de capacidad y necesidad fiscal de 1994, se obtiene un ordenamiento similar de las provincias.

XII.3 - Las diferencias interprovinciales de gasto pblico por habitante: evolucin de largo plazo153
En las secciones anteriores se documentaron las diferencias de capacidad, necesidad, confort y stress fiscales y las medidas de polticas pblicas impulsadas para
corregirlos. En esta seccin se presenta la evolucin del gasto pblico por habitante a lo largo del siglo pasado.
La Tabla 105 presenta la dinmica de las erogaciones per cpita de los gobiernos provinciales para aos seleccionados entre 1900 y 2000 (para cada ao se
normaliza el promedio de las provincias a 100).

153

En base a Nuez Miana y Porto (1984), Porto (1990) y actualizaciones.

237

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 105 - Dinmica del gasto per cpita provincial 1990-1995


(promedio = 100)
Promedio Total
Avanzadas
Ciudad de Bs. As.
Buenso Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja Densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Neuqun
Ro Negro
Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa

1900
100
124
161
152
97
46
92

1916
100
112
126
119
89
73
144

1934
100
111
130
113
87
71
164

1960
100
96
87
94
86
113
132
156
151
470
165
94
116

69
65
42
77
86
38
26
34
31
10
66

83
60
57
88
105
59
49
31
33
57
73

88
205
59
76
78
56
42
28
19
40
81

33

42

42

105
134
163
100
83
103
104
125
162
130
105
94
92
79
76

1970
100
92
103
80
101
94
141
234
209
453
193
215
196
487
101
127
125
105
84
91
104
157
144
107
107
90
87
92
125

1980
100
86
113
81
94
82
98
215
185
436
219
155
207
433
114
170
165
101
82
121
125
217
174
106
138
99
124
104
160

1986
100
75
81
60
101
88
117
282
225
592
236
203
336
439
131
145
174
118
93
180
141
335
208
127
129
107
126
102
221

1995
100
83
107
70
90
105
103
217
178
350
179
163
235
493
117
164
180
115
89
105
121
235
202
83
127
98
101
117
157

2000
100
87
115
80
88
83
100
209
145
405
187
241
140
387
104
136
136
115
80
92
115
247
159
80
118
95
113
94
148

Un resultado que se observa es el crecimiento de las erogaciones per cpita de los


gobiernos de jurisdicciones Rezagadas y de desarrollo Intermedio. Este cambio est
influido por la aparicin de los Regmenes de Coparticipacin. Este crecimiento resulta
muy claro entre 1934 y 1960.
El gasto per cpita de 1934 puede ser explicado en buena medida por el PBI per
cpita,154 debido a la inexistencia de transferencias significativas del gobierno nacional
a las provincias.155 156 El resultado era esperable, debido al funcionamiento del sistema
federal de gobierno sin mecanismos de correccin: dado que no existan transferencias
del nivel superior de gobierno (Nacin), cada provincia deba ajustar sus gastos a su
restriccin presupuestaria, estrechamente ligada a su base econmica.
154

Se utiliz como variable sustituta del PBI per cpita de 1934 la estimacin del ingreso por habitante de
Moyano Llerena (1955) para el ao 1946.
155
Hasta 1935 consistieron fundamentalmente en Aportes del Tesoro Nacional y en aportes del Fondo
Nacional de Vialidad a los organismos viales provinciales (aportes condicionados que aparecen en 1932
con la Ley 11.658).
156
Segn se considere un modelo lineal o lineal en logaritmos, la variacin explicada es del 53% o 71%,
respectivamente. El coeficiente correspondiente a la variable independiente es positivo en ambas regresiones y la elasticidad-PBI resultante es superior a la unidad.

238

CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS

Hacia 1960 se haba obtenido una relativa igualdad de los niveles de gasto provincial per cpita, con excepcin del grupo de Baja Densidad. Los resultados de las
estimaciones economtricas para 1960 indican una prdida del poder explicativo de la
variable PBI y un avance de las transferencias del gobierno nacional como variable
explicativa.
La situacin en cuanto a erogaciones provinciales per cpita haba cambiado notablemente hacia 1980. Las estimaciones economtricas para este ao indican un incremento de la influencia de las transferencias nacionales en la determinacin del gasto
provincial.
A modo de sntesis, puede decirse que antes de los Regmenes de Coparticipacin
(1934) los valores mximos de las erogaciones provinciales per cpita correspondan a
las jurisdicciones Avanzadas, seguidas por las Intermedias y con el valor mnimo para
el grupo de las Rezagadas. Este ordenamiento muestra el efecto del funcionamiento del
sistema federal de gobierno sin ninguna modificacin producida por la operacin de
regmenes de coparticipacin impositiva. La estrecha correlacin entre gasto per cpita
y nivel econmico provincial resulta de la necesidad de cada gobierno de ajustar sus
gastos a su restriccin presupuestaria. Hacia 1960 se haba obtenido una relativa igualdad de los niveles de gasto provincial per cpita entre los distintos grupos; esa igualdad
se alcanza por el efecto redistributivo de la operacin de los regmenes de coparticipacin. Hacia 1980, al acentuarse la importancia de la Coparticipacin Federal de Impuestos y dentro de su distribucin la mayor ponderacin de los prorrateadores redistributivos, se invierte la situacin inicial: las mayores erogaciones per cpita -con excepcin de las jurisdicciones de Baja Densidad- las exhiben el grupo de provincias Rezagadas, seguidas por las Intermedias y registrndose el menor valor en las Avanzadas.
La situacin de 1980 se profundiza hacia 1986, revirtindose hacia 1995 y 2000 las
tendencias de 1960-1986 aunque con diferencias al interior de los grupos.
En la Figura 83 se presenta la evolucin del gasto per cpita para algunos aos seleccionados, clasificando a las jurisdicciones en Avanzadas, de Baja Densidad, Intermedias y Rezagadas.
Figura 83 - Gasto per cpita por regiones. Aos seleccionados
250
200
150
100
50
0
Avanzadas

Baja densidad
1900

1934

Intermedias
1960

1980

Rezagadas

2000

239

CAPTULO XIII LAS POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES

XIII - Las polticas de descentralizacin fiscal y los


condicionantes de las disparidades regionales
157

Alberto Porto

l papel de las disparidades regionales en las polticas de descentralizacin fiscal


puede ejemplificarse con un caso concreto del Sector Pblico provincial referido a
la distribucin de funciones y recursos tributarios entre una provincia y sus municipalidades. El caso que se estudia corresponde a la provincia de Buenos Aires, pero las conclusiones tienen validez ms general y resultan de utilidad para otras provincias.
En presencia de disparidades regionales una regin rica podr, a igual presin tributaria, brindar ms y mejores servicios que otra ms pobre; o los mismos servicios se
proveern con menor presin tributaria. Esto puede ser considerado injusto o inequitativo por el poltico central; existen antecedentes que provienen de las Constituciones
Nacional158 y Provinciales159 y tambin fallos judiciales (especialmente en Estados
Unidos)160 que revelan que las disparidades fiscales son motivo de preocupacin por
parte de los polticos y de la gente. En este captulo se analiza el tema con referencia a
la descentralizacin de servicios de las provincias a sus municipalidades. El anlisis se
realiza para el gasto en educacin general bsica (EGB) en la provincia de Buenos Aires. El servicio es provisto en la actualidad centralmente y financiado con fondos provinciales (propios y de coparticipacin). La poltica a evaluar es la propuesta de descentralizar la provisin del EGB y simultneamente un impuesto (inmobiliario) para
financiarlo (de base fija, para evitar migraciones).161 Se presenta un modelo esttico
157

Se agradecen los comentarios de Diego Fernndez Felices.


El art. 75 inc. 2 establece que la distribucin de la recaudacin de impuestos coparticipables entre la
Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas ser equitativa, solidaria y dar prioridad
al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
159
En la Constitucin de la provincia de Buenos Aires de 1994 la igualdad de trato y la garanta de
igualdad de oportunidades se consagra en la Seccin Primera (Declaraciones, Derechos y Garantas).
Con referencia a bienes especficos, el art. 15 garantiza el acceso irrestricto a la justicia; el art. 36 inc. 8
garantiza a todos los habitantes el acceso a la Salud y en el art. 198 se establece que toda persona tiene
derecho a la educacin (...) La educacin es responsabilidad indelegable de la Provincia, la cual (...) proveer los servicios (...) asegurando el libre acceso, permanencia y egreso a la educacin en igualdad de
oportunidades y posibilidades.
160
En Estados Unidos la preocupacin por el impacto (negativo) de las disparidades fiscales sobre la base
de la igualdad de oportunidades en cuanto a educacin pblica surgi a partir de un fallo de la Corte Suprema de California en 1971 (Stern 1973, Feldstein 1975). La igualdad de trato fue interpretada significando igual gasto por alumno (Serrano criteria). Para la importancia cuantitativa de las transferencias en
el financiamiento de la educacin elemental y secundaria en los Estados Unidos ver Tabla 109 del Anexo
de Tablas de este captulo.
161
La reforma que se evala no ha sido formulada en concreto, pero a nivel de lineamientos bsicos est
presente en varios documentos que guan la accin de los gobiernos. Por ejemplo, en la propuesta de reforma de la Constitucin de la provincia de Buenos Aires de 1990 -que fue desaprobada en la votacin por
158

241

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

simple con el que se analizan dos de los efectos que resultaran de la descentralizacin:
la redistribucin territorial y la eficiencia. Luego se realiza un anlisis emprico para
cuantificar y evaluar distintas polticas alternativas. En primer lugar, se cuantifican ganadores y perdedores de la poltica propuesta. En segundo lugar, se comparan tres polticas: (i) la actual, con provisin y financiamiento centralizado; (ii) la descentralizacin
del gasto y del impuesto, con cada municipio gastando lo que recaude en su jurisdiccin, y aplicando la alcuota que cobraba la provincia; (iii) la descentralizacin, pero
manteniendo el gasto que realizaba la provincia en cada jurisdiccin, ajustando la alcuota municipal para equilibrar el presupuesto. La evaluacin de polticas se realiza
comparando la desigualdad de gastos (polticas (i) y (ii)) y de alcuotas (polticas (i) y
(iii)). Se concluye que, como era esperable a priori, con la descentralizacin fiscal hay
ganadores y perdedores; que la descentralizacin fiscal aumenta la desigualdad territorial del gasto por alumno en EGB o de la alcuota del impuesto necesaria para financiar
el gasto fijado centralmente. En general, los resultados desde el punto de vista igualdad-bienestar favorecen la provisin centralizada.162 El anlisis de eficiencia intermunicipal de la provisin centralizada indica, por otro lado, que existen diferencias municipales no muy significativas. Si las municipalidades menos eficientes se mueven hacia
los niveles de eficiencia de aquellas que se encuentran en la frontera podra compensarse, aunque muy parcialmente, la mayor desigualdad.

XIII.1 - Modelo simple


Considrense k municipalidades del mismo tamao pertenecientes a una provincia, las
cuales proveen el bien pblico en cantidad egb. La funcin de utilidad del individuo
representativo de cada municipalidad, que depende del consumo del bien pblico y de
un bien privado (c), es de tipo lineal, y viene dada por
[1]

U (ck , egbk ) = ck + k EGBk

donde k representa la eficiencia del gasto en EGB -transforma gasto en cantidades del bien privado numerario.
Como slo se analizarn las cuestiones vinculadas con las transferencias intermunicipales de recursos y con la eficiencia intermunicipal en la provisin de EGB se supondr, para simplificar, que [1] es lineal. En cada municipalidad el EGB se financia
con un impuesto proporcional (alcuota tk) sobre el ingreso per cpita (yk = PBIk) que
no origina costos de eficiencia; el presupuesto municipal (per cpita) es igual a
si o por no- se avanzaba significativamente en permitir y alentar la descentralizacin. Ese avance hacia la
descentralizacin no se repiti en la Constitucin finalmente reformada en 1994. En la Plataforma Electoral del Partido Justicialista para las elecciones de 1999 se planteaba la promocin del federalismo educativo (seccin 3.6) y la profundizacin del proceso de descentralizacin de funciones en general (seccin
7.3). La Gua de Polticas de la Alianza (1999) no explicitaba polticas de descentralizacin pero impona
restricciones a las polticas actuales o futuras; por ejemplo, en el rea educativa se buscaba una mayor
equidad social y regional y una calidad crecientemente uniforme.
162
Para una conclusin similar en el caso de Francia ver Prud'homme y Navarre (1992); para Estados Unidos ver, entre otros, Stern (1973), Feldstein (1975), Inman (1978) y Anderson (1994). Para una conclusin
similar con un anlisis dinmico, ver Fernandez y Rogerson (1998). Para un modelo terico en el que resulta ms redistribucin en un modelo centralizado que con la alternativa descentralizada, ver Brown y
Oates (1987).

242

CAPTULO XIII LAS POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES

[2]

tk yk = EGBk = egbk k

Reemplazando [2] en [1] se obtiene la funcin de utilidad indirecta


[3]

V * (tk , k , yk ) = (1 tk ) yk + k tk yk

Se supone que la alcuota tk es fijada a travs de algn mecanismo poltico. El


nico efecto de la composicin del gasto sobre la utilidad del individuo resulta de la
eficiencia en la provisin del bien pblico. Si k = 1, entonces V* = yk; en cambio, si k
< 1, cuanto mayor el EGBk menor el nivel de utilidad.
Si la decisin de provisin de EGB se toma centralizadamente, aplicando una alcuota uniforme (tu) en todas las municipalidades, el nivel de utilidad en el municipio k
ser
[4]

V * (tu , u , yk , yu ) = (1 tu ) yk + u (tu yu )

donde yu es el ingreso promedio del conjunto de municipalidades y u la eficiencia


del gasto en EGB con provisin centralizada. Para comparar los efectos sobre la utilidad, se supondr que a partir de una situacin inicial de provisin y financiamiento
centralizada (poltica I) se descentraliza el EGB a los municipios, con ciertas restricciones impuestas por el gobierno central (provincial). En un primer escenario se supondr que la provincia establece una alcuota uniforme en todo el territorio (tu) y exige perfecta correspondencia fiscal (poltica II). De esa forma el gasto en EGB en cada
municipalidad ser igual a la recaudacin que resulte de la base imponible municipal y
de la alcuota centralizada. Reemplazando tu en [2] y en [3] resulta la siguiente funcin
de utilidad indirecta
[5]

V * (tu , k , yk ) = (1 tu ) yk + k tu yk '

En un segundo escenario (poltica III) el arreglo fiscal es proveer en cada municipalidad el EGB al nivel centralizado (tuyu) pero con la eficiencia de cada municipalidad
(k) y perfecta correspondencia fiscal -de modo que en cada municipalidad la alcuota
se ajusta al nivel tku que permita obtener el equilibrio presupuestario (EGBk = tkuyk =
tuyu). El nivel de utilidad en k ser
[6]

V * (tku , tu , k , yu , yk ) = (1 tku ) yk + k (tu yu )

La ganancia o prdida en la municipalidad k debida al cambio de la poltica I a la


II es
[7]

V * = [5] [4] = t u ( y k u yu )

donde, para simplificar, se supuso k = 1. Si V* es positiva (negativa) la municipalidad gana (pierde) con la descentralizacin.
A partir de [7] se pueden analizar dos efectos de la descentralizacin del gasto en
EGB sobre la utilidad de la municipalidad k. Supngase u = 1, de modo que no existe
243

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

ninguna ganancia o prdida de eficiencia por la provisin centralizada. En este caso (7)
se transforma en
[8]

V * = tu ( yk yu )

que representa el efecto transferencia regional de la descentralizacin. Si yu < yk la


municipalidad gana con la descentralizacin y pierde si yu > yk.
Si yu = yk y u < 1, o sea, si la provisin central es ms ineficiente, el municipio k
tendr una ganancia por la descentralizacin igual a tuyu(1-u), que ser tanto mayor
cuanto mayor la ineficiencia y el tamao del EGB.
Si el cambio es de la poltica I a la III, la ganancia o prdida de la municipalidad k
viene dada por
[9]

V * = [6] [4] = (tu tku ) yk + tu yu (1 u )

Tambin en este caso la descentralizacin tiene dos efectos sobre la utilidad. Si

u = 1 (como antes, se supone k = 1) el nico efecto es el originado por la variacin en

la alcuota de la municipalidad para financiar el nivel de gasto centralizado. Si la alcuota descentralizada es mayor (menor) que la centralizada, la municipalidad pierde
(gana) utilidad.

Si tu = tku y u < 1, el municipio gana por mayor eficiencia de la provisin descentralizada.


El modelo simple sugiere varias cuantificaciones y estimaciones para evaluar las
alternativas de poltica.163 Estas polticas, que implican cambios cuantitativos importantes por el lado del gasto en EGB y/o de las alcuotas en cada municipalidad, hacen
necesario explicitar reglas de evaluacin que posibiliten el ordenamiento de las alternativas de reforma. El ordenamiento depender de las preferencias de los tomadores de
decisiones. Ese es el objetivo de la seccin siguiente.

XIII.2 - Cuantificaciones y evaluacin de polticas


XIII.2.a - Ganadores y perdedores
La expresin [8], que representa el efecto transferencia regional de la centralizacindescentralizacin, se cuantifica en la Tabla 106. El monto total de las transferencias
(total aportado igual a total recibido) es del orden de los 150 millones de pesos anuales,
equivalente al 16% del gasto total en EGB. La transferencia positiva se concentra en
los partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Bajo (aproximadamente 61%) y en los
partidos perifricos del Gran Buenos Aires (7,5%; slo una municipalidad es aportante
neta por un monto no significativo). Los aportantes netos, como grupo, son los partidos
del Gran Buenos Aires de Nivel Alto (20%), los partidos de la Costa (13%), los Grandes Centros del Interior (18%), los Centros Medianos del Interior (8%) y los partidos
Rurales. En los partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Intermedio se verifican situa163

En las cuantificaciones se supone que el EGB se financia con un impuesto inmobiliario. Es equivalente
a la expresin [2] si hay una relacin fija entre el ingreso per cpita y la riqueza inmobiliaria per cpita.

244

CAPTULO XIII LAS POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES

ciones de aportantes netos y receptores netos por cifras de significacin que en el agregado se cancelan. Es interesante notar que algunas municipalidades rurales de gran extensin territorial y poblacin muy dispersa son receptores netos por montos totales
significativos. Esos clculos sugieren dos caractersticas de la distribucin intermunicipal del gasto provincial en EGB: la existencia de un criterio redistributivo (por ejemplo, de partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Alto a los de Nivel Bajo) y la preocupacin (concern segn Behrman y Craig, 1987) por la situacin diferencial de algunas
municipalidades (por ejemplo, aquellas con poblacin dispersa). Los resultados incorporados en la fila I de la Tabla 108 indican un efecto "igualador" de la centralizacin:
la elasticidad del gasto en EGB con respecto a la recaudacin del impuesto inmobiliario es menor que la unidad.
El resultado financiero (relacin entre la recaudacin del impuesto inmobiliario y
el gasto en EGB centralizado) exhibe relacin positiva con el PBI de cada municipalidad (a mayor PBI, mayor aporte neto) y negativa con el porcentaje de personas con
Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) reciben aporte neto las municipalidades con
mayor porcentaje de NBI (Tabla 108, fila II).
XIII.2.b - Comparacin de las polticas i y ii. Desigualdad del gasto entre municipalidades
Si slo preocupa la desigualdad del gasto en EGB en las distintas polticas, la comparacin es entre el ndice de desigualdad de tuyu en (4) y el de tuyk en (5). Obsrvese que
de la expresin (4) resultara el mismo gasto per cpita en todas las municipalidades.
En general este no ser el caso -como se describi en la seccin anterior- ya que la autoridad provincial puede tener en cuenta consideraciones de equidad, diferente costo de
provisin del servicio en las distintas municipalidades, etc. Adems, el u puede diferir
entre municipalidades pese a que la provisin est a cargo del gobierno central.164 Los
ndices de Gini y Atkinson son los siguientes
Indice de Gini
Poltica I
Poltica II

0.262
0.325

Indices de Atkinson
Parmetros de aversin a la desigualdad
0.5
-1
-10
0.055
0.181
0.419
0.085
0.321
0.725

La poltica II implica una mayor desigualdad intermunicipal del gasto en EGB


que la poltica I, tanto utilizando el ndice de Gini como el de Atkinson, con diferentes
valores para el parmetro de aversin a la desigualdad. Esta mayor desigualdad no significa per se que la poltica II resulte inferior. Ms bien revela la existencia de un costo
de la descentralizacin debido a mayor desigualdad en la distribucin del gasto y la
necesidad de compensarlo con ganancias por mayor eficiencia. Sugiere tambin que
pueden ser necesarias medidas compensatorias diseadas centralmente (desde la pro164

En la expresin [4] resulta


[4]
V * (tu , tuk , uk , yk ) = (1 tu ) yk + uk (tuk yk )
donde uk es la eficiencia de la provisin centralizada en la municipalidad k y tuk es el gasto en EGB en la
municipalidad k, con provisin centralizada, como proporcin del ingreso (PBI) per cpita del municipio.
Si se considera slo el gasto en EGB y uk = 1, la diferencia [5] [4] viene dada por

V * (tu , tuk , uk , yk , yu ) = (tu tuk ) yk

y el municipio k gana con la descentralizacin si tuk < tu.

245

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

vincia) para aquellas municipalidades en situacin de desventaja relativa -sea por mayor pobreza y/o por caractersticas demogrficas.
En la Tabla 108 se presentan los resultados del anlisis de los determinantes del
gasto en EGB. Para el EGB centralizado (fila III) existen economas de escala (medidas por el nmero de alumnos), relacin positiva aunque no significativa con el PBI y
gasto decreciente con el porcentaje de poblacin con NBI (o sea, las municipalidades
con ms pobres tienen un gasto por alumno menor). Para el EGB descentralizado (fila
IV) se mantienen los mismos resultados, pero se hace ms importante el coeficiente de
NBI; esto significa que con la descentralizacin se acentuara la desventaja relativa de
las municipalidades pobres.
XIII.2.c - Comparacin de las polticas i y iii. Desigualdad de alcuotas entre municipalidades
Si existe un mandato del gobierno central de modo que el gasto descentralizado se
mantenga igual al centralizado y el ajuste se realice por la va de las alcuotas, la comparacin es entre los ndices de desigualdad de tu en [4] y el de tku en [6]. En la Tabla
107 se presentan los clculos de las alcuotas en las dos alternativas. Los resultados son
consistentes con los obtenidos en el anlisis de la Tabla 106. Los partidos de Nivel Bajo y los Perifricos del Gran Buenos Aires tendran que incrementar muy significativamente la alcuota promedio del impuesto inmobiliario para obtener una recaudacin
que les permitiera financiar el EGB con el nivel que resulta de la provisin centralizada. En cambio, los partidos de Nivel Alto del Gran Buenos Aires podran reducir sus
alcuotas a casi la mitad de las existentes (o mantenerlas y aumentar gastos en otras
finalidades). Los Centros Medianos del Interior y los partidos Rurales podran proveer
el servicio con una alcuota (promedio) menor. Aquellos partidos rurales con condiciones demogrficas que implican mayores costos de provisin tendran que duplicar o
ms que duplicar la alcuota. Los ndices de desigualdad de las alcuotas correspondientes a las polticas I y III indican un crecimiento de la desigualdad medida tanto por
la va del coeficiente de Gini como por el de Atkinson -con diferentes valores para el
parmetro de aversin a la desigualdad.

Poltica I
Poltica II

Indices de Atkinson
Indice de Gini Parmetros de aversin a la desigualdad
0,5
-1
-10
0,262
0,055
0,181
0,419
0,325
0,085
0,321
0,725

En la Tabla 108, fila V, se calcula la relacin entre la alcuota centralizada y la


descentralizada que confirma un apartamiento significativo con respecto a la lnea de
45, de modo que la alcuota centralizada vara menos entre municipios que las que
resultaran del autofinanciamiento de cada municipalidad.
XIII.2.d - Evaluacin de las polticas
Con las dos reglas de evaluacin analizadas, resulta que la poltica centralizada es preferible a la descentralizacin. Lo que determina el ordenamiento de las polticas es el
efecto sobre la equidad, ya que se supone que no hay ganancias o prdidas de eficiencia al pasar de una poltica a otra.
246

CAPTULO XIII LAS POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES

Poltica I
Poltica II
Poltica III

Segn desigualdad del


gasto per capita (Gini)
1
2
-

Segn desigualdad de
alcuotas (Gini)
1
2

XIII.2.e - Ganancias de eficiencia y reevaluacin de las polticas


Las prdidas de equidad deben confrontarse con las ganancias de eficiencia que resultan de la descentralizacin. No se cuenta con una forma directa de estimar estas posibles ganancias. Sin embargo, pueden realizarse algunas cuantificaciones de la eficiencia de la provisin centralizada a nivel de municipalidades.165 La pregunta que surge es
si existen diferencias en las uk, y de qu magnitud seran las mismas, y suponer que
esa es la mnima ganancia que podra obtenerse de la descentralizacin en tanto posibilitara mover a todas las municipalidades al nivel de las ms eficientes con provisin
central.
Se utiliz el mtodo de fronteras no paramtricas.166 La medida del producto fue
la nota promedio en las pruebas de Lengua y Matemtica de 98.805 alumnos que rindieron la prueba de Matemtica y 96.519 que rindieron la de Lengua, pertenecientes a
quinto/sexto ao de 1.838 establecimientos secundarios de la provincia de Buenos Aires. La fuente de informacin es el Segundo Operativo Nacional de Evaluacin de Finalizacin del Nivel Secundario realizado en el ao 1998 por el Ministerio de Cultura y
Educacin de la Nacin. Como insumos se utilizaron: alumnos por establecimiento,
densidad de poblacin, poblacin, PBI per cpita y poblacin con NBI. El principal
resultado es que si se eliminara la ineficiencia promedio se podra obtener un incremento del producto del 6%, el cual se encuentra alejado del que sera necesario para
compensar la prdida de bienestar por mayor desigualdad, an utilizando un juicio de
valor moderado ( = -1).167 Se estudi la cuestin de si las municipalidades en las que
la eficiencia de la provisin centralizada (uk) es menor son precisamente las que reciben transferencias positivas segn la Tabla 106. Esto indicara que, aunque la provisin
sea centralizada, el hecho de ser una municipalidad subsidiada generara menores incentivos a la eficiencia. No se encontr relacin entre el signo de la transferencia hacia
la municipalidad (aportante o receptora) y la eficiencia; la mitad de las receptoras es
eficiente en tanto la otra mitad es ineficiente.

XIII.3 - Comentarios finales


La poltica centralizada, tanto del gasto en educacin como del financiamiento, da como resultado una distribucin del gasto por alumno entre municipalidades con un ndice de desigualdad relativamente bajo (Gini = 0,262). La descentralizacin del gasto,
financiado con la recaudacin que obtenga cada municipalidad, aplicando a su base
imponible la alcuota centralizada, origina una mayor desigualdad (Gini = 0,325). Si la
Se trata del uk de la expresin [4] en la nota 164.
Se sigui el mtodo utilizado en Estudios Fiscales No67, Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de La Plata, 1998; ver en ese trabajo detalles sobre el mtodo y la bibliografa. En Porto
(Director del Proyecto, 1999) se presentan cuantificaciones detalladas.
167
Ver nota 166 para estimaciones alternativas de ineficiencia global en la provisin pblica de la educacin bsica.
165
166

247

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

poltica consistiera en mantener el gasto actual y ajustar las alcuotas municipales, se


mantendra el valor del coeficiente de Gini del gasto de la poltica centralizada (0,262)
pero aumentaran las diferencias en la distribucin de las alcuotas. Para las alcuotas
implcitas en el impuesto inmobiliario centralizado, el coeficiente de Gini es de 0,217.
La financiacin descentralizada lo llevara a 0,252. Las alcuotas centralizadas tienen
menor dispersin que las necesarias para financiar descentralizadamente el nivel del
gasto centralizado. Si el gobierno prefiere una baja dispersin de alcuotas entre los
municipios, elegir la poltica centralizada. El anlisis de eficiencia intermunicipal de
la provisin centralizada indica que se podra obtener, en promedio, un mayor output
del orden del 6%. Esas ganancias de eficiencia estn alejadas de las que sera necesario
obtener para compensar la prdida por mayor desigualdad debida a la descentralizacin, an con un juicio de valor moderado ( = -1). Con un juicio de valor de tipo
Rawlsiano, la prdida de bienestar sera muy significativa.
Del captulo surgen tres consideraciones que pueden ser tiles para el diseo de
polticas pblicas sobre el tema. En primer lugar, existen ciertos costos por la mayor
desigualdad intermunicipal del EGB debido a la descentralizacin, los que deberan
compensarse con ganancias por mayor eficiencia. Si bien esas ganancias no parecen
muy significativas con provisin y financiamiento centralizado, se puede esperar que
sean mayores con la descentralizacin (ya que provee varios mecanismos hoy ausentes,
tales como mayor proximidad de la gente, mayor participacin y control, etc.). En segundo lugar, an con ganancias de eficiencia ser necesario disear un mecanismo para
hacer frente a las disparidades fiscales intermunicipales. Finalmente, las ganancias y
prdidas financieras de la descentralizacin -que operan en el corto plazo- son de tal
magnitud que alertan sobre la necesidad de disear una transicin que no deteriore las
prestaciones -ya que las ganancias de eficiencia se obtienen en plazos ms largos.
La experiencia de los Estados Unidos en el financiamiento de la educacin pblica bsica brinda algunos resultados de utilidad. Estimaciones recientes de Fernndez y
Rogerson (1999) revelan una relacin significativa entre la forma de financiamiento y
el nivel y la desigualdad del gasto por alumno. Las estimaciones corresponden al estado de California168 e indican que la desigualdad el gasto por alumno entre distritos es168

El estado de California tuvo, entre 1947 y 1970, un sistema de financiamiento de la educacin bsica
en el que participaban los gobiernos locales (distritos escolares) y los gobiernos estatal y federal. Una pieza fundamental de ese sistema era una transferencia bsica del estado hacia los distritos escolares que se
calculaba en base al rendimiento del impuesto inmobiliario aplicando una alcuota mnima. Si el distrito
obtena con esa alcuota mnima un rendimiento mayor que la transferencia bsica, no reciba aporte del
estado. Los distritos escolares se financiaban adems con recursos propios que obtenan aplicando alcuotas adicionales. Adems, los estados y el gobierno federal otorgaban transferencias condicionadas para
educacin. Hacia 1970 el financiamiento local representaba el 50% del gasto total y pese a que el aporte
del estado tena un efecto de igualacin sobre el gasto por alumno en cada distrito escolar (comparado con
un sistema de financiacin local pura), el estado de California exhiba una de las distribuciones ms desiguales del gasto entre sus distritos escolares (el coeficiente de variacin del gasto por alumno era 0,23).
Sobre ese mtodo de financiamiento y sus consecuencias la Corte Suprema de California (1971) dictamin
que discriminaba contra los pobres ya que haca depender la calidad de la educacin de los nios de la
riqueza de los padres y de sus vecinos. Por esa misma fecha los votantes de California establecieron lmites para la alcuota del impuesto inmobiliario (se limit la alcuota conjunta de los gobiernos locales y
estatal al 1% de la valuacin fiscal de los inmuebles). Estas dos decisiones, una judicial y la otra que surgi del voto de la gente, llevaron a un cambio del sistema de financiamiento escolar que pas, fundamentalmente, al nivel estadual. De un sistema constituido por una transferencia bsica del estado, que redistri-

248

CAPTULO XIII LAS POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES

colares (medido por el coeficiente de variacin) pasara de 0,11 con financiamiento


totalmente centralizado (situacin en 1987) a 0,23 si se utilizara financiamiento compartido (aproximadamente por partes iguales) entre el estado y los distritos (situacin
en 1972) y a 0,41 con financiamiento totalmente descentralizado. En cuanto al nivel
del gasto por alumno, disminuira en los dos casos lmite de financiamiento totalmente
centralizado y totalmente descentralizado. En Fisher y Papke (2000), en base a la experiencia del financiamiento estadual de la educacin, se concluye que las transferencias
de los estados a los distritos cuyo objetivo ha sido igualar el gasto por alumno, se destinan principalmente a disminuir (igualar) la presin tributaria. Adems, las transferencias parecen haber tenido poco efecto sobre la produccin de la educacin; los autores
sugieren que los esquemas de financiamiento de los estados sean acompaados con
regulaciones y requisitos sobre los mtodos de produccin y los resultados de la educacin. Estos resultados van en la direccin de disear sistemas mixtos de financiamiento
de la educacin bsica (municipal-provincial), contemplando con cuidado los incentivos para ambos niveles de gobierno. En este trabajo se agrega una dimensin adicional
a la de igualdad-nivel de gasto, que es la posible ganancia de eficiencia de la descentralizacin de la provisin (cosa que no ocurre en los Estados Unidos ya que se trata de
distintos sistemas de financiamiento de la provisin descentralizada).
El presente estudio se limita a la descentralizacin del gasto en EGB y de un impuesto para financiarlo. Sin embargo, el mtodo analizado es til para evaluar otras
polticas de descentralizacin fiscal. Por ejemplo, se obtienen resultados similares para
una poltica de descentralizacin tributaria de las provincias a sus municipalidades instrumentada con el objeto de lograr una mayor correspondencia fiscal va la eliminacin
de la Coparticipacin provincial a las municipalidades.169

bua recursos entre los distritos, pero que permita que cada uno de ellos incrementara sus alcuotas para
incrementar su gasto, se pas a un sistema de financiamiento fundamentalmente estadual, con el objetivo
de igualar el gasto por alumno en todos los distritos. La centralizacin del financiamiento tuvo un fuerte
efecto igualador. El coeficiente de variacin del gasto por alumno pas de 0,23 en 1972 a 0,11 en 1987.
Pero el cambio de mtodo de financiamiento fue acompaado de un efecto no deseado. El gasto en educacin, como porcentaje del ingreso familiar, disminuy un 10%. De una situacin de gasto en porcentaje
del ingreso similar al promedio de los Estados Unidos, el estado de California pas a ubicarse alrededor de
15% por debajo de ese promedio. Una situacin similar se present en el estado de Washington en el que
el gasto en relacin con el ingreso disminuy 15% entre 1971 y 1992, como consecuencia de la centralizacin del financiamiento. Hawaii, tambin con financiamiento centralizado, presenta un nivel de gasto en
educacin relativamente bajo. Ver Rogerson y Fernandez (1999). En la Tabla 109 del Anexo de Tablas de
este captulo se incluye la participacin de las transferencias de los Estados en el financiamiento de la
educacin elemental y secundaria en los Estados Unidos.
169
Ver Rumi (2000).

249

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

XIII.4 - Anexo de Tablas


Tabla 106 - Impacto financiero total 1997 (miles de pesos)
Impuesto Inmobiliario
Partidos
Gran Buenos Aires Nivel Alto
Gran Buenos Aires Nivel Intermedio
Gran Buenos Aires Nivel Bajo
Gran Buenos Aires Partidos Perifricos
Grandes Centros del Interior
Centros Medianos
Moderadamente Rurales
Predominantemente Rurales
Exclusivamente Rurales
Otros Partidos de la Costa
Total

(I)
70.694
197.602
178.126
28.998
121.258
120.304
58.932
53.499
68.889
25.794
924.096

Gasto Municipal en
EGB
(II)
40.284
197.830
270.851
40.187
94.229
108.183
54.184
52.583
59.452
6.312
924.096

Inmobiliario Gasto
Muninicipal en EGB
(I) (II)
30.410
-228
-92.724
-11.189
27.029
12.121
4.748
916
9.437
19.481
0

Nota: Se sigui el mtodo utilizado en Evaluacin de Polticas de Descentralizacin del Gasto en EGB
para los Municipios de Buenos Aires realizado en el marco del sistema de incentivos docentesinvestigadores proyecto PICT97 N 02 00000 - 02180 FONCYT, 1999. Ver en este trabajo el detalle
de los datos para todos los municipios de la Provincia de Buenos Aires.

Tabla 107 - Alcuotas municipales centralizadas y descentralizadas 1997


(en porcentaje)
Partidos
Gran Buenos Aires Nivel Alto
Gran Buenos Aires Nivel Intermedio
Gran Buenos Aires Nivel Bajo
Gran Buenos Aires Partidos Perifricos
Grandes Centros del Interior
Centros Medianos
Moderadamente Rurales
Predominantemente Rurales
Exclusivamente Rurales
Otros Partidos de la Costa
Promedio total

Alcuotas para el
Alcuotas para el Gasto
Impuesto Inmobiliario
en EGB
(I)
0,54
0,52
0,54
0,72
0,56
0,78
0,97
1,12
1,37
0,86
0,96

(II)
0,31
0,53
0,86
0,98
0,57
0,72
0,96
1,11
1,32
0,18
0,95

Alcuotas relativas
(II) / (I)
0,57
1,02
1,59
1,36
1,02
0,92
0,98
0,98
0,97
0,22
0,99

Nota: 1) Se excluyeron de la muestra los partidos de Maip, Marcos Paz, Mar Chiquita y Salto; y 2) Se
sigui el mtodo utilizado en Evaluacin de Polticas de Descentralizacin del Gasto en EGB para los
Municipios de Buenos Aires realizado en el marco del sistema de incentivos docentes-investigadores
proyecto PICT97 N 02 00000 - 02180 FONCYT, 1999. Ver en este trabajo el detalle de los datos para
todos los municipios de la Provincia de Buenos Aires.

250

CAPTULO XIII LAS POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES

Tabla 108 - Estimaciones economtricas


Variable Explicada

Constante

I. Gasto en EGB (2)

3
(16.92)

II. Resultado Financiero municipal


Impuesto inmobiliario / Gasto EGB (en ln)

Alumnos

Imp. Inmob.

Alc. Imp.
Inmob.
Centralizado

Densidad de
pob.

% de
poblacin NBI

PBI

0,525
(19.29)

-1,088
(-1.40)

-0,0283
(-1.01)

III. EGB Centralizado (Pol. I)

832,4
(8.23)

-0,0034
(-2.18)

IV. EGB Descentralizado (Pol. II)

1037,3
(8.16)

-0,0046
(-2.39)

V. Alcuota descentralizada para


financiar el EGB centralizado (Pol. III)

0,541
(8.87)

R2

Nro. obs.

0,816

129

0,145
(2.39)

-1,517
(-2.20)

0,145

129

-0,212
(-1.49)

0,001
(1.49)

-986,4
(-1.81)

0,239

129

-0,225
(-1.26)

0,0012
(1.48)

-1758,9
(-2.57)

0,273

129

0,32

130

0,445
(7.76)

(1) Entre parntesis los valores del test "t".


(2) En esta regresin se ha incluido una variable binaria para los valores extremos.

Tabla 109 - Participacin de las transferencias de los Estados en el financiamiento de la


educacin elemental y secundaria en los Estados Unidos 1989-1990
(en porcentaje)
Estado
Alaska
Alabama
Arkansas
Arizona
California
Colorado
Connecticut
Delaware
Florida
Georgia
Hawaii
Iowa
Idaho
Illinois
Indiana
Kansas
Kentucky
Louisiana
Massachusetts
Maryland
Maine
Michigan
Minnesota
Missouri
Mississippi
Total EEUU

Participacin
62,4
60,0
56,8
43,5
66,9
38,1
43,1
66,8
51,2
53,1
87,3
49,1
60,2
32,8
57,7
44,2
68,5
55,5
34,5
37,7
53,1
26,8
52,4
40,0
56,2

Estado
Montana
North Carolina
North Dakota
Nebraska
New Hampshire
New Jersey
New Mexico
Nevada
New York
South Carolina
Ohio
Oklahoma
Oregon
Pennsylvania
Rhode Island
South Dakota
Tennessee
Texas
Utah
Virginia
Vermont
Washington
Wisconsin
West Virginia
Wyoming

Participacin
45,9
66,8
44,8
23,1
8,4
39,8
72,9
38,0
40,7
50,0
43,6
57,0
25,1
43,6
43,1
25,9
45,8
41,9
56,6
33,1
32,2
71,6
40,2
65,7
51,2
47,2

251

CAPTULO XIV PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIN

XIV - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin


Luciano M. Di Gresia
Marcelo Garriga
Alberto Porto

esde el vencimiento de la Ley 20.221 (1973), que oper el 31 de diciembre de


1984, la Coparticipacin Federal de Impuestos ha ocupado un lugar central en la
poltica econmica argentina. Luego de un perodo de transicin (1985-1987) se logr
sancionar una Ley de distribucin de los recursos fiscales recaudados por la Nacin
(Ley 23.548). Se realizaron posteriormente intentos de sustituir ese rgimen, que slo
deba regir en 1988-1989. Pese a esos intentos, no ha podido llegarse a la sancin de un
nuevo rgimen legal. Esto ocurri no obstante el mandato de la Constitucin Nacional
de 1994 (que ordena sancionarlo antes del 31-12-1996) y a los mltiples compromisos
que se asumieron a lo largo de la dcada de los 90 y a comienzos del nuevo siglo.170
Tres razones explican el porqu del vaco, que se haba llenado adecuadamente
hasta fines de los 70. Primero, por la consolidacin de un federalismo de coercin, no
democrtico, en el que el reparto de fondos entre la Nacin y las Provincias se realiz
por la va de pujas entre los distintos actores (Poderes Ejecutivos Nacional y Provinciales); segundo, por el pobre papel del Congreso Nacional que no cumpli con el mandato constitucional y se dedic a sancionar leyes que no se cumplen (entre otras, Ley Federal de Educacin, Ley de Solvencia Fiscal, Ley de Intangibilidad de los Depsitos);
tercero, porque las propuestas tcnicas que se realizaron a partir de 1993 no tuvieron
acogida por los polticos o, en algunos casos, no fueron suficientemente claras y bien
fundamentadas.
El objetivo de este captulo es proponer los lineamientos generales para una nueva
Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos que el Congreso Nacional debera estudiar, debatir y sancionar. Se trata de una propuesta de transicin, que parte de la situacin actual e incorpora elementos bsicos para conformar hacia el futuro un rgimen
ms estable y con mejor diseo.

XIV.1 - Fundamentos del rgimen de transferencias


El objetivo de sancionar un nuevo rgimen de transferencias a travs de una Ley de
Coparticipacin Federal de Impuestos es que las provincias puedan financiar en forma
regular la provisin de un conjunto de bienes pblicos y cuasi-pblicos -administracin
general, justicia, seguridad, educacin, salud, servicios urbanos- sin que queden desfinanciados los gastos que permanecen a cargo del gobierno nacional. Implcito en este
objetivo est la correccin de las disparidades fiscales regionales que se observan entre
las provincias.
170

Ver Captulo IX.

253

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Si se agregan otros objetivos sin duda importantes y relacionados con las variables fiscales- tales como enfrentar shocks externos, shocks macroeconmicos, atender
catstrofes naturales, promover la competitividad y el crecimiento econmico, ser
muy difcil lograr un mnimo acuerdo. Si bien existe interrelacin entre todos los temas
fiscales y, ms en general, en los de toda la poltica econmica, los problemas deberan
tratarse y resolverse de a uno por vez. Ciertamente hay temas que no son separables de
la coparticipacin, como por ejemplo las propuestas de descentralizacin de gastos e
impuestos. Pero otros temas, como los controles del endeudamiento, las metas macrofiscales, etc., deberan tratarse separadamente.
Si las provincias deben proveer los bienes pblicos y cuasi-pblicos en forma regular, es necesario asegurar un financiamiento adecuado que tenga el mayor grado de
previsibilidad posible. Ese financiamiento tendr un componente de recursos propios
de las provincias para que exista correspondencia fiscal marginal- y un componente
de recursos de coparticipacin debido a que de la divisin de funciones y recursos
entre niveles de gobierno, en una situacin de equilibrio fiscal consolidado, lleva en
general a la existencia de un gobierno federal superavitario y de gobiernos provinciales deficitarios.
La experiencia argentina indica que se trata de un rgimen estructural que debe
quedar al margen de la discusin diaria de la poltica fiscal. El tipo de servicios a proveer implica que su financiamiento debe ser estable y slo modificarse segn las cambiantes condiciones de la oferta y la demanda de esos bienes.

XIV.2 - Lineamientos para una nueva Ley de Coparticipacin


El punto de partida, que hace a la viabilidad econmica y poltica de cualquier modificacin al rgimen de coparticipacin vigente, es considerar la totalidad de los gastos y
recursos de cada nivel de gobierno y plantear modificaciones que vayan cambiando en
el margen la situacin actual. La realidad econmica y poltica de nuestros das lleva a
que aquellas propuestas que plantean modificaciones drsticas en el rgimen, que implican fuertes redistribuciones de ingresos entre jurisdicciones, sean inviables. El nuevo rgimen debe ser consistente con las prcticas, en lo referente a coparticipacin,
que han sido aceptadas por todos los actores.
Por los conflictos de intereses que son inherentes al rgimen, el mejor camino es
adoptar una regla simple y clara para las distribuciones primaria (entre la Nacin y el
conjunto de Provincias) y secundaria (entre las Provincias). En la regulacin de servicios pblicos, el celebrado mtodo RPI X (IPC X en la Argentina) de Littlechild
(1983) se impuso como mecanismo regulatorio por su simplicidad y por la no posibilidad de manipulacin. Como las circunstancias econmicas cambian (tecnologa y costos, demanda, etc.) se agregan a esa clusula automtica renegociaciones del precio
base en el mediano plazo (en general, cinco aos). La Coparticipacin Federal de Impuestos debera basarse como ocurri entre 1935 y fines de los 70- en un mecanismo
similar: una regla de distribucin que tenga vigencia por diez aos. Reglas claras, estables, no arbitrarias, universales y no negociables, permitirn el funcionamiento de un
federalismo responsable con los atributos de eficiencia, equidad, decisiones fiscales
democrticas y control de todos los niveles de gobierno. En los mecanismos de distri254

CAPTULO XIV PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIN

bucin deberan utilizarse slo datos censales, que son no manipulables y aceptables
por todas las partes.
La suma correspondiente a cada nivel de gobierno (distribucin primaria) debe ser
un porcentaje de todos los impuestos nacionales, excluidos los impuestos que gravan el
comercio exterior y los que gravan los salarios. Esta distribucin permite mayor previsin ms an si se utiliza un rezago de un ao para los recursos que se transfieren a
las provincias- y posibilita una presupuestacin sobre bases ms ciertas para los gobiernos provinciales. Si se cumple estrictamente esta regla, tiene la propiedad de ser
una restriccin presupuestaria fuerte. Evita la tentacin del gobierno nacional de modificar la mezcla de recursos, pasando recursos coparticipables a no coparticipables, para
aumentar su participacin en el total.
Una distribucin primaria fijada claramente en trminos porcentuales evita tambin la tentacin por parte del gobierno nacional- de crear centralmente fondos anticclicos que, finalmente, terminar gastndolos va el rompimiento de las reglas. Si cada
uno recibe un porcentaje predeterminado, cada uno ser responsable de suavizar o no
su ciclo que puede no ser igual para todos- con sus propios instrumentos y polticas.
El gobierno nacional debe administrarse con los recursos propios, los que obtiene del
rgimen de coparticipacin, con los instrumentos de poltica monetaria y el endeudamiento. Por su parte, los gobiernos locales deberan tener libertad de fijar las alcuotas
de sus recursos propios y de fijar sobre-tasas en algunos de los impuestos nacionales
que se recauden de sus residentes.
En cuanto a la distribucin secundaria los criterios deberan ser similares a los de
la primaria: la distribucin de recursos entre los gobiernos provinciales debe hacerse en
base a porcentajes. La negociacin o el manejo discrecional conducen al peor escenario. Las modificaciones deben transparentar la situacin actual -se deben incluir todas
las transferencias- y proponer cambios en el margen hacia el futuro, que estn sustentados en criterios objetivos.
El Congreso Nacional debe asumir la responsabilidad de sancionar esta Ley y no
introducirle modificaciones de ningn tipo por el perodo de vigencia. Este Congreso
debera contar con el apoyo tcnico del Organismo Fiscal Federal, que podra, a su vez,
contar con el asesoramiento de investigadores de Universidades y centros de investigacin existentes en el pas, que se dedican al estudio del tema. El Organismo Fiscal Federal no debera tener ms que esas funciones tcnicas para que sea viable polticamente y para que las decisiones fiscales sean democrticas. Esto es esencial para un federalismo democrtico, no centralizador.
El Congreso Nacional debera comprometerse a no establecer asignaciones especficas (art. 75o inc. 3 de la Constitucin) y derogar todas las existentes. Fijadas las distribuciones primaria y secundaria, cada participante utiliza los recursos segn sus propias decisiones. El mecanismo de asignaciones especficas, que era inexistente en los
regmenes iniciales de 1935, aparece como mala prctica con la Ley 14.390 de 1954.
En los ltimos aos, al introducirse las pujas sectoriales en el rgimen de coparticipacin, aparecieron mltiples afectaciones especficas, ms otras que se han propuesto
(fondos educativos, para el pago de la deuda pblica, fondos anticclicos, etc.) y que le
daran mayor complejidad al rgimen.
255

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

XIV.3 - La institucin para el funcionamiento responsable del Rgimen de


Coparticipacin Federal de Impuestos: una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable
La previsibilidad y certidumbre de las transferencias es parte de la regla (Ley de Coparticipacin). La coparticipacin segn lo recaudado en el perodo t-1 da certidumbre a los
gobiernos provinciales sobre el monto de transferencias que pueden disponer durante el
ejercicio fiscal. Parte de la regla es el compromiso de no negociar modificaciones (por
ejemplo pre-coparticipaciones) por el perodo de vigencia. El control del cumplimiento
es simple y quedar a cargo del Organismo Fiscal Federal, como instancia tcnica, y del
Congreso Nacional, como instancia poltica. Si durante la vigencia de la Ley se acuerdan
descentralizaciones de impuestos y/o gastos, se celebrarn acuerdos entre la Nacin y las
provincias para cuantificar el impacto y las medidas compensatorias. El Organismo Fiscal Federal ser el encargado de realizar los clculos correspondientes. Por ejemplo, si se
acuerda descentralizar un gasto, se calcular la disminucin del costo en el presupuesto
nacional y el impacto en el presupuesto de cada una de las provincias. Los arreglos (Leyes convenio de descentralizacin) pueden considerar la evolucin temporal de los gastos
transferidos hasta el momento de vencimiento de la Ley de Coparticipacin. En ese momento, los servicios transferidos se podrn incluir en el rgimen general. Un mecanismo
similar operar para la descentralizacin tributaria.

XIV.4 - Un nuevo rol para el gobierno nacional


El gobierno nacional debe asumir el rol de proponer reformas tributarias y en el gasto
pblico tendientes a mejorar el funcionamiento del sector pblico y de la economa en
general. Los Pactos o Acuerdos Fiscales entre la Nacin y las provincias deben dejar
de ocuparse de cuestiones financieras que quedan reguladas rgidamente por la Ley de
Coparticipacin- y centrarse en incorporar, crear y transferir tecnologa para el buen
funcionamiento de los servicios y el mejoramiento de la recaudacin de impuestos
(administracin general, administracin tributaria, servicios educativos y de salud, servicios de seguridad y justicia, etc.). Debe tambin estudiar, proponer y consensuar las
reformas tributarias que tiendan a mejorar la productividad y competitividad de la economa, asegurando el financiamiento del gobierno. Estas actividades tendran un nivel
sub-ptimo si quedaran en manos de las provincias, dado que la inversin en cambio
tecnolgico no es apropiable individualmente. Estos temas deberan encararse sin
crear nuevos organismos, sino aprovechando la capacidad instalada y el nuevo Organismo Fiscal Federal. Las Universidades deberan tener a su cargo todo el aporte cientfico y tecnolgico necesario para disear y evaluar polticas pblicas.

XIV.5 - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin


El rgimen que se propone est fundado en los lineamientos expuestos en las secciones
anteriores y en las proyecciones de gastos e ingresos desarrolladas en el Anexo VII. El
punto de partida es proponer una reforma que respete las prcticas aceptadas en cuanto
a coparticipacin de impuestos y sea consistente con la realidad poltica del pas. Una
propuesta polticamente viable debe redisear el rgimen de transferencias partiendo de
la situacin actual. El nuevo rgimen debera estar dirigido a: (i) transparentar el laberinto hoy existente en las transferencias intergubernamentales estableciendo una regla
256

CAPTULO XIV PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIN

sencilla y auditable; (ii) distribuir los recursos entre Nacin-Provincias en funcin de


las responsabilidades de gasto de cada uno; (iii) realizar cambios en el margen en la
distribucin secundaria -pero viables polticamente- teniendo como meta aproximarse a
lo que indican los criterios objetivos de reparto; (iv) imponer a cada nivel de gobierno
una restriccin presupuestaria fuerte, a la que debern ajustar sus gastos y recursos
propios.
XIV.5.a - Descripcin del rgimen propuesto
Las principales caractersticas del rgimen que se propone son:
Masa Coparticipable. Incluye todos los impuestos listados en la Ley
23.548 y todos los que se creen, sin ninguna afectacin o precoparticipacin. El gobierno nacional mantiene con exclusividad los impuestos sobre el comercio exterior y sobre la nmina salarial.
Se eliminan las afectaciones especficas y se asume el compromiso de no establecer ninguna durante el perodo de vigencia de la Ley, que debera ser de
diez aos.
La distribucin primaria (divisin entre la Nacin y el conjunto de provincias) se obtiene a partir de las responsabilidades de gasto de la Nacin
y el conjunto de provincias que segn las estimaciones del Anexo VII es
57,8% para la Nacin y el 42,2% para las provincias. Se introduce un rezago de un ao para calcular la parte provincial. O sea, las provincias reciben en el perodo t el porcentaje de distribucin primaria fijada en la
Ley, aplicada a la masa coparticipable del ao t-1, en valores reales, ajustada por el CER u otro ndice a determinar claramente en la Ley. El Organismo Fiscal Federal es el encargado de calcular, controlar y fiscalizar
estas distribuciones e informar al Congreso Nacional. Este rezago tiene
una propiedad anticclica que es automtica y constituye, simultneamente, un potente mecanismo de incentivo para aumentar la recaudacin tributaria por parte del gobierno nacional. Este rezago le permite tambin a
las provincias poder confeccionar sus presupuestos conociendo con certeza el monto de recursos coparticipables. Este es un elemento central para
que los Poderes Ejecutivos y las Legislaturas Provinciales elaboren sus
presupuestos con responsabilidad.
No se prev la creacin de un Fondo Anticclico. Cada nivel de gobierno debe ajustarse intertemporalmente a la restriccin presupuestaria que surge de
los ingresos propios ms los recursos coparticipados. Cada nivel de gobierno
deber ahorrar en la expansin (o cancelar deuda) y desahorrar durante la
contraccin (o tomar deuda), o bien asumir los costos y beneficios de la fluctuacin de los recursos en el tiempo. Las demandas y presiones de la sociedad sobre un fondo acumulado por el gobierno nacional seran incontenibles.
Distribucin secundaria (entre provincias). Se parte de los coeficientes actuales (coeficientes medios bsicos). Se considera como lmite mnimo de
transferencia a cada provincia los recursos recibidos en el ao 2003. Sobre el incremento de la parte provincial, calculado en valores constantes,
se aplican los coeficientes marginales siguientes: en el primer ao 10%
257

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

segn poblacin del ltimo censo nacional y 90% segn los coeficientes
medios bsicos; el segundo ao 20% y 80%, respectivamente, hasta llegar
al 100% segn poblacin en el dcimo ao. Los coeficientes marginales
se aplican slo si la recaudacin aumenta.
En el caso de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, tal como ha sido la tradicin de los Regmenes de Coparticipacin anteriormente vigentes, se establece un tratamiento especial que mantiene el coeficiente de coparticipacin
actualmente vigente (1,4%). Segn lo establece en sus considerandos el Decreto 705 de 2003, ese porcentaje es compatible con los niveles histricos y
se detrae de la parte que le corresponde al Gobierno Nacional.
No deben crearse fondos como el ex Fondo de Desarrollo Regional (o su
antecesor el Fondo de Integracin Territorial) ya que pese a perseguir objetivos deseables (financiar infraestructura para el desarrollo regional)
terminan siendo cuentas que el Poder Ejecutivo Nacional maneja discrecionalmente. La creacin de infraestructura debe realizarse por acuerdos
especficos entre las Provincias involucradas y el Gobierno Nacional, en
los que cada parte colabore con sus propios fondos.
No deben mezclarse en el tratamiento de la coparticipacin otros temas
que sin duda son importantes. En particular, el control del endeudamiento de todos los niveles de gobierno (y quiz tambin el del sector privado) debe implementarse con otro instrumento legal.
Deben mantenerse los Aportes del Tesoro Nacional del art. 67o inc. 8 de
la Constitucin Nacional de 1853 (actual art. 75o inc.9) , con la regulacin
del art. 5o de la Ley 23.548, que obliga al Poder Ejecutivo Nacional a
rendir cuentas sobre la distribucin de los ATN.

XIV.5.b - Cuantificacin de las distribuciones primaria y secundaria


Al fijarse una regla clara y no modificable para la mezcla de recursos nacionales coparticipables y no coparticipables, se le quita a las partes la va de escape que han utilizado para trasladar al otro nivel de gobierno sus problemas financieros o el costo de sus
polticas impositivas y de gasto. Esta prctica gener externalidades fiscales verticales
con costos de eficiencia y mal funcionamiento del sistema fiscal.
Segn se observa en la Tabla 110, actualmente existe una significativa diferencia
entre la distribucin primaria establecida en
la Ley 23.548 y modificatorias, (59,76%),
respecto de la situacin efectiva en el ao
2003 (43,38%) producto de las detracciones
sobre la masa coparticipable con destino
fundamentalmente a la Seguridad Social. La
propuesta implica la eliminacin de todas las
precoparticipaciones, manteniendo no obstante porcentajes de distribucin primaria
similares a los de la situacin actual. En definitiva, es un sinceramiento de la situacin real.
258

Tabla 110 Distribucin primaria


provincias
Ley 23.548 (1)
Situacin efectiva 2003
Propuesta
(1) Incluye:
- Art.3o inciso b) : 54,66%
- Art.3o inciso c) : 2,00%
- Tierra del Fuego: 0,70%
- Ciudad de Buenos Aires: 1,40%
- ATN : 1,00%

59,76%
43,38%
42,42%

CAPTULO XIV PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIN

Tabla 111 Distribucin secundaria del modelo de coparticipacin propuesto (porcentaje)


Jurisdiccion
Bueno Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumn
Tierra del Fuego
Ciudad de Bs.As.

Total

2003
23,8
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,3
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,9
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,3
1,4
100,0

2004
23,8
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,3
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,9
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,3
1,4
100,0

2005
23,8
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,3
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,9
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,3
1,4
100,0

2006
24,0
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,2
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,8
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,2
1,4
100,0

2007
24,2
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,2
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,8
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,2
1,4
100,0

2008
24,3
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,2
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,8
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,2
1,4
100,0

2009
24,8
2,2
8,8
3,2
4,1
1,7
4,2
2,9
2,7
2,0
2,4
3,8
3,4
1,7
2,2
3,4
2,8
2,1
1,9
9,0
3,8
4,2
1,2
1,4
100,0

2010
25,3
2,2
8,8
3,2
4,1
1,6
4,2
2,9
2,7
2,0
2,4
3,8
3,3
1,7
2,2
3,4
2,8
2,1
1,8
9,0
3,8
4,2
1,2
1,4
100,0

2011
25,9
2,2
8,8
3,2
4,0
1,6
4,2
2,8
2,6
1,9
2,3
3,8
3,3
1,7
2,2
3,4
2,7
2,1
1,8
9,0
3,7
4,2
1,1
1,4
100,0

2012
26,5
2,1
8,8
3,2
4,0
1,6
4,1
2,8
2,6
1,9
2,3
3,9
3,3
1,7
2,1
3,4
2,7
2,0
1,7
9,0
3,7
4,2
1,1
1,4
100,0

2013
27,2
2,1
8,8
3,2
3,9
1,6
4,1
2,7
2,6
1,8
2,2
3,9
3,3
1,6
2,1
3,4
2,6
2,0
1,7
9,0
3,6
4,2
1,1
1,4
100,0

2014
28,0
2,0
8,8
3,1
3,9
1,6
4,0
2,6
2,5
1,8
2,1
3,9
3,3
1,6
2,1
3,4
2,6
1,9
1,6
9,0
3,5
4,2
1,0
1,4
100,0

Tabla 112 Comparacin de distribucin secundaria (en porcentaje)


Jurisdiccion

Situacin
actual 2003

Transicin propuesta

Poblacin
Censo 2001

2005
2010
2014
23,8
23,8
25,3
28,0
2,3
2,3
2,2
2,0
8,8
8,8
8,8
8,8
3,3
3,3
3,2
3,1
4,2
4,2
4,1
3,9
1,7
1,7
1,6
1,6
4,3
4,3
4,2
4,0
3,0
3,0
2,9
2,6
2,7
2,7
2,7
2,5
2,1
2,1
2,0
1,8
2,5
2,5
2,4
2,1
3,7
3,7
3,8
3,9
3,4
3,4
3,3
3,3
1,7
1,7
1,7
1,6
2,2
2,2
2,2
2,1
3,4
3,4
3,4
3,4
2,9
2,9
2,8
2,6
2,2
2,2
2,1
1,9
1,9
1,9
1,8
1,6
9,0
9,0
9,0
9,0
3,9
3,9
3,8
3,5
4,2
4,2
4,2
4,2
1,3
1,3
1,2
1,0
1,4
1,4
1,4
1,4
Diferencia mayor vs 2do menor (entre Tierra del Fuego y Buenos Aires)
Diferencia 2do mayor vs 2do menor (entre Santa Cruz y Buenos Aires)
Diferencia 3er mayor vs 2do menor (entre La Rioja y Buenos Aires)
Desvo estandard

Bueno Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumn
Tierra del Fuego
Ciudad de Bs.As.

38,1
0,9
8,5
2,6
2,7
1,1
3,2
1,3
1,7
0,8
0,8
4,4
2,7
1,3
1,5
3,0
1,7
1,0
0,5
8,3
2,2
3,7
0,3
7,6

Coeficiente per cpita (promedio


nacional = 100)
2003
2005
2010
2014
62
62
66
74
252
252
240
216
104
104
104
104
128
128
126
123
155
155
151
143
148
148
144
138
133
133
131
127
226
226
216
197
163
163
158
149
253
253
241
217
317
317
299
265
85
85
87
91
127
127
126
122
131
131
129
125
147
147
143
137
115
115
114
113
166
166
161
151
217
217
208
190
354
354
333
293
109
109
109
108
175
175
170
158
115
115
114
113
449
449
420
364
18
18
18
18
7,2
7,2
6,3
5,0
5,7
5,7
5,0
4,0
5,1
5,1
4,5
3,6
95,0
94,9
87,4
72,9

259

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

En cuanto a los coeficientes de distribucin secundaria, del mecanismo propuesto


y de las proyecciones fiscales del Anexo VII resulta la evolucin presentada en la
Tabla 111 para el perodo 2003-2014.
Puede apreciarse la suave transicin de los porcentajes de participacin de cada
provincia hacia la distribucin segn poblacin (Tabla 112).
XIV.5.c - Evaluacin del rgimen propuesto
Para evaluar la situacin actual y el cambio propuesto171 resulta de inters comparar las coparticipaciones per cpita con el indicador econmico-social calculado en el
captulo II.
Figura 84 Relacin entre indicador econmico social y coparticipacin actual
FORMOSA

290

CHA CO

Indicador Econmico Social

CORRIENTES
MISIONES

240

SA NTIA GO DEL
ESTERO
JUJUY

SA LTA
LA RIOJA

TUCUMA N SA N JUA N

190

ENTRE RIOS

MENDOZA

CA TA MA RCA
SA N LUIS

CORDOBA RIO NEGRO


SA NTA FE
NEUQUEN
BUENOS A IRES
CHUBUT

140

TIERRA DEL FUEGO


LA PA MPA

SA NTA CRUZ
CBA

90
-

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

Coparticipacin per cpita

La Figura 84 revela las distorsiones que presenta la situacin actual. Buenos Aires
y Mendoza reciben una coparticipacin per cpita inferior al promedio nacional, pese a
que sus situaciones econmico-social son peores que las de varias provincias. La provincia de Chaco, la de peor situacin econmico-social, recibe mucho menos que otras
provincias de similar o superior nivel socio-econmico. Las diferencias horizontales
(entre jurisdicciones de similar nivel econmico-social) son tambin marcadas: Tucumn recibe menos que San Juan, Catamarca y La Rioja. La propuesta tiende a corregir,
aunque muy gradualmente, estas situaciones.
En cuanto a la viabilidad poltica, la propuesta resultara aceptable ya que la mayora de las jurisdicciones ganan o no tienen prdidas significativas. Si se considera
171

Ver Anexo VII para las proyecciones de gastos y recursos de los dos niveles de gobierno y de los ajustes requeridos para el logro de una situacin fiscal sostenible.

260

CAPTULO XIV PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIN

que todas las jurisdicciones que ganan, o pierden hasta 0,1 de punto porcentual, votaran
por la afirmativa, se obtendra la mayora absoluta requerida para la aprobacin de la
Ley en la Cmara de Diputados y en la Cmara de Senadores (art. 75o inc. 2 de la
Constitucin Nacional de 1994). En las restantes jurisdicciones la prdida mxima es
de 0,4 de punto porcentual y en esa situacin se encuentran provincias de alto nivel de
desarrollo socio-econmico relativo y/o con un trato relativo muy favorable en la situacin actual (San Luis, La Pampa, Santa Cruz y Tierra del Fuego). Varias de las provincias de este grupo no solo estn favorecidas por el rgimen actual sino que tambin
disfrutan de beneficios a travs del rgimen de promocin industrial (San Juan, San
Luis, Catamarca, La Rioja) y/o de la percepcin de Regalas Petrolferas y Gasferas
(Santa Cruz, Tierra del Fuego, La Pampa). Como variable para compensar determinadas situaciones en la transicin se contara con un punto porcentual de Aportes del Tesoro Nacional.

261

CAPTULO XV CONCLUSIONES

XV - Conclusiones
Alberto Porto

a Coparticipacin Federal de Impuestos es uno de los temas ms importantes de la


economa y de la poltica argentina. Dependiendo de cmo se disee el rgimen
quedar determinada la estructura vertical del Sector Pblico, la igualdad de oportunidades a lo largo del territorio, los incentivos a migrar dentro del territorio nacional
de las personas y del capital, la disciplina fiscal, la competitividad de la economa y el
equilibrio macroeconmico. Tambin la participacin poltica y el control ciudadano.
As como un tamao muy grande del Sector Pblico puede ser un peligro para la libertad de las personas y para la proteccin de los patrimonios y puede generar problemas
macroeconmicos y de competitividad, del mismo modo si un gobierno de un tamao
dado est muy centralizado puede tambin ser una amenaza para la libertad de las personas y de sus bienes y puede afectar la eficiencia de la economa. La falta de autonoma local conduce a menor control de los burcratas y polticos por parte de los ciudadanos.
En este trabajo se realiza un aporte para avanzar en el conocimiento del tema y
tender un puente entre los acadmicos, los prcticos, los polticos y el pblico en general. En los Captulos y Anexos que componen el libro se estudian los principales temas
tericos del federalismo fiscal y las transferencias intergubernamentales, se da perspectiva histrica al tema con un enfoque de largo plazo, se brinda una visin de la evolucin histrica de las leyes que han regulado las relaciones Nacin-provincias a lo largo
del tiempo y se documenta la transicin desde el nacimiento del rgimen hasta su desarticulacin actual. En este Captulo se presenta un resumen de las principales conclusiones.
En el Captulo II se presentan mediciones del grado de desarrollo econmicosocial de las provincias argentinas. Los fuertes desequilibrios territoriales implican que
cualquier descentralizacin fiscal sin polticas compensatorias genera grandes desigualdades territoriales en cuanto a la disponibilidad de bienes pblicos y cuasi pblicos provinciales y municipales.
La teora tradicional del federalismo fiscal estudia los problemas de asignacin de
funciones y fuentes de financiamiento entre los distintos niveles de gobierno. Tambin
es central en esa teora el estudio de los mecanismos de coordinacin de decisiones
fiscales, que comprenden principalmente a las transferencias intergubernamentales y a
los mecanismos de control de los gobiernos locales en determinadas acciones fiscales
las ms importantes son el endeudamiento y el cumplimiento de las condiciones bajo
las que el gobierno central les transfiere fondos o les regula algunas de sus actividades.
En tiempos recientes la visin tradicional del federalismo fiscal se ha expandido ms
all del estudio de la organizacin ms eficiente del gobierno, incorporando el valor
participacin poltica, como objetivo rival o competitivo de la eficiencia. Estas cues263

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

tiones, que son estudiadas en el Captulo III, son muy importantes ya que el federalismo argentino se ha ido apartando del federalismo democrtico y han quedado pobremente definidas las funciones de cada nivel, con un gobierno central que interfiere o
decide polticas locales, gobiernos locales que interfieren en las polticas nacionales y
pobre coordinacin interjurisdiccional.
Las transferencias intergubernamentales juegan un papel central en la organizacin federal de gobierno. Existen varios argumentos tericos para justificar su existencia, tanto por razones de eficiencia econmica como de equidad distributiva. El objetivo de los Captulo IV y V es presentar una revisin de esos argumentos y agregar una
nueva fundamentacin basada en la complementariedad entre los bienes pblicos y
cuasi-pblicos sub-nacionales, los ingresos personales y ciertos bienes bsicos como la
educacin elemental y la atencin primaria de la salud.
En el Captulo VI se brinda una breve sntesis de la evolucin histrica del tamao y la descentralizacin del Sector Pblico argentino, como introduccin a la problemtica del federalismo fiscal argentino. Los datos revelan, como en casi todos los pases de Occidente, un tamao creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX. La
descentralizacin de funciones y gastos tambin ha sido creciente y no ha estado
acompaada de un proceso similar del lado de los impuestos.
En el Captulo VII se estudia con ms detalle la evolucin durante la segunda mitad del siglo XX de los gastos y recursos del gobierno nacional y el conjunto de gobiernos provinciales. La participacin provincial en los gastos ha sido creciente, de un
cuarto del total en 1950 y 1960 a ms de un tercio hacia el fin del perodo. La participacin provincial en los impuestos fue creciente entre 1950 y 1980, permaneciendo
luego en alrededor del 23% del total. El gobierno nacional est especializado en el pago de transferencias y los gobiernos sub-nacionales en la provisin de bienes y servicios. Los gobiernos provinciales realizan la mayor parte de los gastos en educacin y
seguridad.
En el Captulo VIII se realiza un anlisis detallado del comportamiento de las
erogaciones y recursos provinciales, por provincias y grupos de provincias para 19592001. Las erogaciones se estudian segn la clasificacin econmica y funcional.
En el Captulo IX se da una perspectiva histrica del Rgimen de Coparticipacin
de Impuestos. Se distinguen dos grandes perodos: el previo a la Coparticipacin de
Impuestos (1853-1934) y el de la Coparticipacin (1935 hasta la actualidad). En este
segundo gran perodo se distinguen nueve etapas en base a la evolucin de la legislacin y los resultados cuantitativos. Las cinco primeras etapas incluyen el nacimiento,
maduracin y perfeccionamiento y se extienden desde 1935 hasta fines de los aos 70.
Se inicia luego el camino hacia la desarticulacin y cada del rgimen, consolidndose
un Federalismo Coercitivo con el que se convive en la actualidad. Esta revisin seala
que el camino hacia un federalismo democrtico, cooperativo y responsable debe basarse en el establecimiento de reglas claras y estables para todas las partes.
La estructura tributaria argentina y el Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos han estado sujetos a una gran inestabilidad, que fue creciendo a lo largo del
tiempo. En el Captulo X se documenta la turbulencia de la estructura tributaria nacio264

CAPTULO XV CONCLUSIONES

nal para el perodo 1932-2001 y en el Captulo XI se hace lo propio con la inestabilidad


de los parmetros bsicos de la coparticipacin. Una de las condiciones necesarias para
que un rgimen de transferencias intergubernamentales funcione adecuadamente es que
se base en reglas de juego claras, estables, no arbitrarias, universales y no negociables.
Un paso para el cumplimiento de esas condiciones es eliminar la inestabilidad de la
mezcla de los recursos nacionales coparticipables y no coparticipables y de la distribucin de los coparticipables entre la Nacin y el conjunto de provincias.
En el Captulo XII se estudia cmo los conceptos de capacidad, necesidad, confort y stress fiscales provinciales han estado presentes en las polticas pblicas argentinas desde la Constitucin Nacional de 1853. La filosofa del rgimen va evolucionando
en la direccin de las polticas de igualacin fiscal, hasta culminar en la Constitucin
Nacional de 1994 que consagra como objetivo explcito la igualacin fiscal y como
instrumento para su logro la coparticipacin de impuestos: la distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas (...) ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 2). Se documentan en este Captulo las medidas disponibles de situacin fiscal de las provincias y su
evolucin en el tiempo. Tambin se documenta la dinmica de las erogaciones provinciales per cpita a lo largo del siglo XX. Al inicio de los Regmenes de Coparticipacin
existan grandes diferencias de nivel econmico entre las jurisdicciones, que se traducan en una gran desigualdad en la disponibilidad de bienes pblicos provinciales. Al
tener como nica fuente de financiamiento sus recursos propios, cada provincia deba
ajustar sus gastos a su restriccin presupuestaria. Hacia 1960 se haba obtenido una
relativa igualdad de los niveles de gasto provincial per cpita, debido a la operacin de
los regmenes de coparticipacin. Hacia 1980, al acentuarse la importancia de la coparticipacin y al aplicarse con mayor intensidad criterios redistributivos, se invirti la
situacin inicial. Esa situacin se profundiza hacia 1986, revirtindose hacia 19952000.
El papel de las disparidades regionales en las polticas de descentralizacin fiscal
se ejemplifica en el Captulo XIII con un caso concreto del sector provincial, referido a
la distribucin de funciones y recursos tributarios entre la provincia y sus municipalidades. El ejercicio consiste en estudiar la descentralizacin del gasto en educacin bsica, de la provincia a sus municipalidades, y simultneamente, de un impuesto de base
fija para financiarlo. El caso que se estudia corresponde a la provincia de Buenos Aires, pero las conclusiones tienen una validez ms general y resultan de utilidad para
otras provincias y otros servicios. Se comparan tres polticas: la actual, con provisin y
financiamiento centralizado; la descentralizacin del gasto y del impuesto, con cada
municipio ajustando el gasto a lo que recaude en su jurisdiccin; y la descentralizacin,
pero manteniendo el gasto que realizaba la provincia en cada jurisdiccin, ajustando la
alcuota municipal para equilibrar el presupuesto. La conclusin es que la descentralizacin fiscal aumenta la desigualdad territorial del gasto o de la alcuota del impuesto
necesaria para financiar el gasto fijado centralmente. Del Captulo surgen tres consideraciones que pueden ser tiles para el diseo de polticas pblicas sobre el tema. En
primer lugar, que existen costos de la descentralizacin con correspondencia fiscal, en
trminos de mayor desigualdad territorial; esos mayores costos deberan compensarse
con ganancias de eficiencia de la provisin centralizada. En segundo lugar, que an
265

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

con ganancias de eficiencia ser necesario, en muchos casos, disear mecanismos


compensatorios para hacer frente a las disparidades fiscales intermunicipales. Finalmente, que las ganancias y prdidas financieras de la descentralizacin que operan en
el corto plazo- son de tal magnitud que hacen necesario disear una transicin que no
deteriore las prestaciones ya que las ganancias de eficiencia se obtienen en plazos ms
largos.
En el Captulo XIV se formula una propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin de Impuestos. Se trata de una propuesta de transicin, que parte de la situacin
actual e incorpora elementos bsicos para conformar hacia el futuro un rgimen ms
estable y con mejor diseo. Se propone un rgimen estructural, que quede al margen de
la discusin diaria de la poltica fiscal y que provea financiamiento estable para los
servicios que son responsabilidad de las provincias. La propuesta es consistente con las
prcticas aceptadas, a la vez que viable polticamente. Se propone una regla simple y
clara, que no sea manipulable por ninguna de las partes de modo que constituya una
restriccin presupuestaria fuerte. Como la modificacin de las relaciones fiscales entre
la Nacin y las provincias requiere que est fundada en la evolucin de ingresos y gastos que sea sostenible en el tiempo, se realiza un ejercicio de proyecciones para la
prxima dcada, que ser el plazo de vigencia de la Ley. Fijadas la distribucin primaria y secundaria, las proyecciones son tiles para determinar el esfuerzo que deber
realizar cada jurisdiccin por la va de mejora en la eficiencia del gasto pblico y del
combate a la evasin. La propuesta distingue entre una situacin sin cambios en cuanto
a las responsabilidades de gastos y recursos y otra con cambios y el consiguiente impacto financiero sobre los dos niveles de gobierno. De concretarse estos cambios, la va
debera ser a travs de leyes complementarios de la de coparticipacin, para dar claridad al proceso de descentralizacin y no introducir elementos que oscurezcan el rgimen bsico. Al replantearse el rgimen al vencimiento, estos regmenes se incorporarn a un nuevo sistema nico de distribucin. La propuesta se basa en contar con una
Ley clara y simple, que pueda ser auditada por todas las partes y por el Congreso Nacional, con el apoyo tcnico del Organismo Fiscal Federal previsto en la Constitucin
Nacional de 1994. Se debera informar a toda la poblacin del cumplimiento de la Ley
sin ningn apartamiento. La propuesta asigna al gobierno nacional un nuevo rol que es
el de proponer reformas en el gasto pblico y los impuestos tendientes a mejorar el
funcionamiento del sector pblico y de la economa en general. Incorporar, crear y
transferir tecnologas para el manejo del sector pblico es un rol central para el gobierno nacional, tarea para la que puede contar con el aporte cientfico y tecnolgico de las
Universidades Nacionales.

266

ANEXOS

267

ANEXO I MEDIDAS DE AUTONOMA Y DE DESCENTRALIZACIN FISCAL DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO

XVI - Anexo I. Medidas de autonoma y de descentralizacin fiscal del Sector Pblico argentino
172 173

Alberto Porto

n la Tabla 113 y la Figura 85 se presentan tres medidas de autonoma para el conjunto de jurisdicciones. Una primera medida es la correspondencia fiscal media, o
sea, la relacin entre los recursos propios174 y el gasto total. Se observa que en los ltimos quince aos, las provincias han financiado alrededor de un tercio de sus gastos
con recursos propios provinciales.
Tabla 113 - Medidas de autonoma (en porcentaje)
Medidas de autonoma
Sin Ciudad de Buenos Aires
Recursos propios provinciales / Gasto total
provincial
(Recursos propios provinciales + Coparticipacin
+ Regalas) / Gasto total provincial

1985

1990

1995

2000

30,3

26,8

31,3

30,4

77,7

68,4

63,4

66,4

Coparticipacin / Transferencias totales

72,9

74,8

56,5

60,0

36,3

31,8

36,7

36,0

80,4

70,0

66,4

69,4

73,3

74,7

56,7

60,0

Con Ciudad de Buenos Aires


Recursos propios provinciales / Gasto total
provincial
(Recursos propios provinciales + Coparticipacin
+ Regalas) / Gasto total provincial
Coparticipacin / Transferencias totales

Otra medida son los recursos de libre disponibilidad175 como porcentaje del gasto
total. Para el conjunto de provincias se pasa de alrededor de tres cuartos del gasto total
en 1985 a dos tercios en el ao 2000. Un cambio similar muestra la relacin copartici-

172

Con la colaboracin de Aurora Gallerano.


Todos los clculos son elaboracin propia en base a datos oficiales del Ministerio de Economa de la
Nacin.
174
Los recursos propios provinciales incluyen los recursos tributarios de origen provincial, los no tributarios excluidas las regalas, la venta de bienes y servicios de la Administracin Pblica, las rentas de la
propiedad y los recursos propios de capital. Por lo tanto no estn incluidos los recursos tributarios de origen nacional, las regalas, las transferencias corrientes y de capital y la disminucin de inversin financiera.
175
Los recursos provinciales de libre disponibilidad incluyen los recursos propios antes mencionados, ms
las regalas y la coparticipacin.
173

269

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

pacin sobre transferencias totales176 que disminuye del 73% en 1985 al 60% en el
2000.
Figura 85 - Medidas de autonoma (en porcentaje)
(Recursos propios provinciales +
Copartcipacin + Regalias) / Gasto
total provincial

Recursos propios provinciales /


Gasto total provincial

Coparticipacin / Transferencias
totales

100

100

100

80

80

80

60

60

60

40

40

40

20

20

20

0
1985

1990

1995

2000

0
1985

1990

Si se analiza la situacin de las provincias en forma desagregada pueden extraerse


algunas conclusiones adicionales.177 Existe
una gran disparidad interprovincial en la
relacin de recursos propios-gasto total. En
el ao 2000 (Figura 86) el promedio del conjunto de jurisdicciones (incluida la Ciudad
de Buenos Aires) fue de 36%, con un mnimo de 4% (Formosa) y un mximo de 95%
(Ciudad de Buenos Aires), seguido por un
44% (provincia de Buenos Aires). Las provincias de Buenos Aires, Crdoba y Santa
Fe son las que mayor capacidad tienen para
financiar sus gastos con recursos propios,
con un promedio en el perodo de 49%, 39%
y 37% respectivamente. Las provincias de
Catamarca, Formosa y La Rioja se ubican en
el otro extremo; en los ltimos 20 aos slo
han financiado con recursos propios alrededor del 7% de sus gastos. La provincia de
Santa Cruz, que a principios de los 80 tena
una baja capacidad de financiamiento con
recursos propios (6% en 1983), la aument
hasta alcanzar el 28% en 1999.

1995

2000

1985

1990

1995

2000

Figura 86 - Recursos propios / Gasto


provincial
(ao 2000 en porcentaje)
Ciudad de Buenos Aires
Buenos Aires
Crdoba
Santa Fe
La Pampa
Mendoza
San Luis
Santa Cruz
T ierra del Fuego
Neuquen
Entre Ros
T ucumn
Ro Negro
Chubut
Salta
Jujuy
Santiago del Estero
Misiones
San Juan
Corrientes
Chaco
Catamarca
La Rioja
Formosa
0

20

40

60

80

100

Los aos de aumento o disminucin de la correspondencia fiscal se presentan en


la Tabla 114.

176

Las transferencias totales incluyen los recursos tributarios de origen nacional (coparticipacin y otros)
y las transferencias corrientes y de capital (no incluye regalas).
177
En la Tabla 118, Tabla 119 y Tabla 120 se presenta el detalle por provincias de estos indicadores.

270

ANEXO I MEDIDAS DE AUTONOMA Y DE DESCENTRALIZACIN FISCAL DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO

Tabla 114 Indicador de correspondencia fiscal marginal


1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992

+
+
+
+
+
+
+

1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

=
+
+
+
=
+
-

+ aumento; - disminucin; = sin cambio.

En cuanto a indicadores de descentralizacin, una primer alternativa es la relacin


entre el gasto del Sector Pblico local (provincias y municipios) y el gasto del Sector
Pblico total. La informacin se presenta en la Tabla 115 para 1994 y 1999. En 1999
vara entre un mximo de 81% (Tierra del Fuego) y un mnimo de 36% (Ciudad de
Buenos Aires). Este es un primer indicador que revela una importante concentracin
del gasto del gobierno nacional en la Ciudad de Buenos Aires.
Tabla 115 - (GM+GP) / (GM+GP+GN)
(en porcentaje)
Provincias
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
Total pas
GM: Gasto municipal
GP: Gasto provincial
GN: Gasto nacional

1994
49,5
63,3
77,1
70,6
64,7
64,3
76,3
71,3
79,5
73,1
78,1
82,1
66,0
66,0
79,4
75,2
68,2
72,4
74,9
85,6
67,0
69,8
88,2
62,2
66,2

1999
36,5
61,6
72,7
60,8
57,1
70,0
64,1
68,0
75,2
67,8
72,5
75,6
62,3
64,0
76,7
65,8
62,2
65,7
67,5
74,1
60,0
66,3
80,9
61,9
60,4

271

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Otro indicador es la descentralizacin dentro del Sector Pblico local, que viene
dado por la relacin Gasto municipal / (Gasto provincial + Gasto municipal) (Tabla
116). En este caso las provincias de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe son las que presentan una mayor descentralizacin local mientras que las provincias de Formosa y San
Luis son las que tienen una menor descentralizacin.
Tabla 116 - GM / (GM+GP)
(en porcentaje)
Provincias
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
Total pas
GM: Gasto municipal
GP: Gasto provincial

1994
31,0
18,2
29,9
13,8
16,8
18,1
24,8
8,7
16,4
19,6
21,5
18,7
13,3
17,4
16,3
15,5
12,5
13,8
15,3
29,6
15,4
23,4
22,5
24,1

1999
27,4
18,3
32,1
14,2
14,0
18,8
18,9
8,1
21,4
21,1
20,2
16,8
10,8
16,0
15,5
15,8
14,4
9,2
15,1
27,9
18,0
21,1
22,7
22,7

En la Figura 87 se presenta la relacin entre los recursos provinciales propios


(RP) y los recursos nacionales brutos de coparticipacin (RN). Esta relacin flucta
alrededor del 25% desde fines de los 80.

272

ANEXO I MEDIDAS DE AUTONOMA Y DE DESCENTRALIZACIN FISCAL DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO

Figura 87 - (RP / RN)


(en porcentaje)
30

28

26

24

22

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

20

En la Tabla 117 se calcula la relacin entre recursos municipales propios y la totalidad de recursos propios locales (provinciales y municipales). Si bien la relacin es
bastante estable a lo largo de los aos (cerca de 28% para el total de provincias), se
observan marcadas diferencias interprovinciales, siendo Chubut la provincia con mayor
descentralizacin local de recursos.
Tabla 117 - RM / (RM + RP)
(en porcentaje)
Provincia
1993
1994
Buenos Aires
30,0
30,2
Catamarca
34,5
38,8
Crdoba
31,2
36,4
Corrientes
26,2
26,5
Chaco
41,7
31,3
Chubut
48,0
47,5
Entre Ros
34,6
31,0
Formosa
15,2
26,2
Jujuy
13,7
13,0
La Pampa
22,1
24,1
La Rioja
12,4
11,9
Mendoza
10,5
8,6
Misiones
28,3
29,6
Neuquen
18,1
15,6
Ro Negro
24,6
23,9
Salta
21,9
23,1
San Juan
11,8
15,9
San Luis
23,0
23,6
Santa Cruz
26,8
24,1
Santa Fe
26,0
27,1
Santiago del Estero
20,2
20,1
Tucumn
28,8
28,3
Tierra del Fuego
14,1
20,8
Total pas
27,7
28,3
RM: Recursos municipales
RP: Recursos provinciales propios

1995
29,0
39,2
34,1
25,9
27,5
45,8
29,2
25,1
13,5
24,7
20,7
12,1
30,3
18,3
25,3
21,9
14,6
16,5
24,7
30,5
23,0
29,9
20,7
28,3

1996
29,3
22,0
33,3
26,4
29,0
46,1
28,5
18,5
13,4
24,4
17,1
12,9
22,1
18,1
27,7
24,0
14,0
16,2
15,2
29,0
19,8
29,9
26,4
27,8

1997
28,3
16,2
34,7
22,4
29,0
47,3
27,7
22,2
22,4
21,3
17,9
11,9
20,8
17,8
21,4
27,8
12,1
11,4
19,4
29,1
17,4
29,5
27,3
27,4

1998
29,0
15,7
32,5
25,9
26,1
47,0
31,3
20,7
24,7
23,1
17,7
10,8
21,8
19,3
21,4
28,1
15,3
11,2
20,0
28,8
17,0
31,0
27,9
27,5

1999
30,3
21,8
34,0
28,7
23,4
46,6
31,0
17,9
28,4
23,9
10,8
11,6
24,3
19,0
22,8
23,3
15,1
10,6
14,2
28,8
17,0
28,0
23,3
28,2

273

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 118 - Recursos propios provinciales/ Gasto total provincial178


(en porcentaje)
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquen
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumn
Tierra del Fuego
Total c/ CBA
Total s/ CBA

1983
64
51
9
31
15
12
13
22
6
15
15
7
18
14
16
14
17
10
9
5
35
6
19
20
30
27

1984
66
61
3
32
10
14
16
36
6
15
15
5
21
12
15
12
18
8
5
8
31
8
18
11
33
30

1985
100
55
6
33
8
12
15
31
6
18
20
6
28
14
17
17
22
12
14
11
40
10
26
12
36
30

1986
110
55
8
36
10
13
17
33
6
19
23
7
26
16
17
18
20
13
15
10
40
12
25
13
37
30

1987
95
45
7
30
11
10
16
26
5
17
32
6
22
12
21
18
15
12
14
6
30
11
19
23
31
25

1988
88
41
9
34
16
9
14
23
4
14
33
5
24
16
17
15
15
8
13
5
30
11
17
23
30
25

1989
88
44
4
31
8
8
12
29
4
13
36
3
34
17
14
51
11
10
15
4
23
6
11
18
31
25

1990
76
43
3
34
10
9
13
28
5
11
41
4
30
15
19
17
18
11
15
7
39
7
13
15
32
27

1991
81
43
9
33
10
10
18
24
5
17
34
5
36
13
22
21
19
12
18
9
43
7
20
17
33
28

1992
76
54
6
38
12
10
15
24
6
25
31
7
38
16
25
24
22
17
19
19
47
9
20
25
38
33

1993
89
52
6
37
13
11
13
28
5
20
29
10
36
14
21
18
24
16
19
17
46
9
22
29
38
32

1994
96
51
6
40
12
12
13
29
6
19
27
11
49
14
26
22
24
10
20
17
47
12
21
21
39
34

1995
92
52
6
41
13
13
14
26
5
16
25
4
31
13
20
17
22
10
23
17
39
12
16
18
37
31

1996
84
50
8
49
12
14
14
31
8
18
27
8
27
16
24
20
24
16
34
26
41
14
18
18
38
33

1997
90
51
13
41
11
15
15
31
7
12
30
9
35
17
24
23
16
18
35
19
42
15
20
14
39
33

1998
104
49
14
42
10
13
15
29
5
11
31
8
40
16
25
24
17
18
36
21
36
15
22
14
39
33

1999
94
43
13
40
9
12
15
24
4
10
27
8
31
12
20
23
17
15
29
28
38
15
19
17
35
30

2000
95
44
12
39
12
12
18
22
4
15
33
7
30
14
22
21
15
13
30
26
39
15
22
24
36
30

2001
86
38
14
29
11
10
19
21
4
10
21
8
30
14
23
19
14
13
35
23
35
14
20
22
32
27

Tabla 119 - (Recursos propios provinciales + Coparticipacin + Regalas) / Gasto total


provincial (en porcentaje)
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquen
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumn
Tierra del Fuego
Total c/ CBA
Total s/ CBA

178

1983
77
72
32
55
38
35
68
43
21
38
34
29
60
35
71
56
47
26
36
73
54
34
49
64
56
54

1984
74
77
21
51
27
34
75
51
20
29
35
24
57
30
62
47
41
22
21
66
46
34
42
65
54
51

1985
109
82
59
80
55
74
71
90
72
69
67
56
85
71
86
72
73
70
81
79
84
81
80
72
80
78

1986
118
84
71
80
57
68
74
82
61
72
66
44
70
68
79
66
60
63
76
81
79
80
78
68
78
75

1987
104
72
61
70
56
57
64
66
56
59
80
38
66
59
72
62
46
59
68
68
64
67
56
63
68
64

1988
97
69
69
70
65
58
70
61
54
48
78
43
65
66
86
59
67
49
65
73
59
72
55
75
68
65

1989
97
79
59
85
61
67
60
82
60
51
88
37
89
85
81
96
56
67
82
69
53
75
56
68
73
71

1990
85
71
53
75
62
64
70
76
58
39
88
39
87
65
77
56
67
65
68
66
76
77
58
58
70
68

1991
88
79
78
80
69
77
72
82
64
59
87
45
94
75
78
75
68
72
85
65
90
75
83
60
78
77

1992
76
87
67
78
69
71
62
74
67
79
79
45
82
67
78
72
71
81
86
81
92
71
73
66
78
79

1993
94
77
56
67
64
66
49
72
52
57
64
45
67
55
61
46
67
59
70
67
82
58
71
59
71
68

1994
101
75
56
72
61
70
45
71
53
57
63
46
83
60
69
56
68
48
65
60
83
63
67
46
72
69

1995
98
74
57
72
59
62
51
61
49
48
57
36
60
50
56
48
61
46
66
61
70
64
54
40
66
63

1996
90
72
59
88
66
67
52
73
62
55
64
41
54
54
77
53
70
64
88
73
77
74
59
45
71
69

1997
95
73
66
78
59
67
55
72
58
56
72
46
74
58
79
64
60
65
94
67
80
73
66
41
72
70

1998
110
70
67
79
61
59
49
74
59
55
70
44
75
57
69
63
65
67
93
59
69
73
72
41
71
68

1999
99
64
62
76
60
58
51
62
53
51
61
39
62
48
60
61
63
62
74
68
73
74
63
51
66
63

2000
100
65
67
77
67
60
68
63
59
57
73
38
66
54
80
64
62
56
78
68
75
73
70
74
69
66

2001
90
56
60
57
56
52
65
55
50
46
51
39
64
51
75
59
57
53
67
65
69
68
57
61
61
58

Los recursos propios provinciales incluyen, los recursos tributarios de origen provincial, los no tributarios excluidas las regalas, la venta de bienes y servicios de la Administracin Pblica, las rentas de la
propiedad y los recursos propios de capital.

274

ANEXO I MEDIDAS DE AUTONOMA Y DE DESCENTRALIZACIN FISCAL DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO

Tabla 120 - Coparticipacin / Transferencias totales


(en porcentaje)
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquen
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumn
Tierra del Fuego
Total c/ CBA
Total s/ CBA

1983
43
37
25
33
27
24
24
25
16
27
24
28
31
21
30
33
31
17
28
29
27
30
34
18
29
29

1984
65
49
23
32
23
26
43
23
16
22
22
26
37
20
30
30
31
20
20
29
31
31
37
16
32
31

1985
93
75
70
80
71
78
46
84
80
66
57
65
75
66
41
65
75
64
77
47
83
81
81
21
73
73

1986
83
72
79
79
63
74
42
78
68
71
55
53
62
63
39
59
66
60
67
53
76
79
81
21
69
69

1987
80
68
67
68
56
66
40
68
60
67
67
51
50
54
38
47
49
54
61
40
67
70
75
12
61
61

1988
89
73
76
77
66
67
63
72
68
59
69
56
52
64
53
53
51
55
64
57
72
78
57
19
66
65

1989
83
80
78
84
69
72
69
77
73
69
65
56
57
70
63
67
62
74
63
70
77
79
66
36
73
73

1990
71
82
69
83
70
77
69
83
77
46
79
61
83
74
55
70
76
76
69
64
78
82
72
28
75
75

1991
78
85
79
89
70
77
69
84
77
55
74
58
82
74
65
73
76
78
73
63
84
79
79
66
78
78

1992
65
68
74
68
73
53
73
73
63
63
48
71
67
62
68
70
73
71
57
74
73
72
44
67
68

1993
79
54
65
68
60
68
48
64
66
57
53
40
62
58
50
59
59
63
60
49
65
64
61
35
59
59

1994
81
54
68
74
66
72
49
66
68
62
56
41
63
63
51
58
64
64
63
47
68
66
67
26
61
61

1995
75
51
65
73
61
67
40
62
59
58
55
33
61
57
41
55
60
60
57
43
62
63
62
25
57
56

1996
70
52
67
66
61
67
45
60
64
59
54
33
63
50
44
56
61
63
61
43
64
64
61
26
57
57

1997
72
55
63
62
59
69
48
62
65
55
56
37
62
57
46
58
58
60
62
45
63
63
63
28
58
58

1998
69
57
67
68
63
66
47
63
66
56
55
38
65
56
48
61
60
64
63
46
66
67
63
27
60
60

1999
63
56
66
68
59
67
48
62
65
56
54
35
64
55
48
60
59
63
64
48
65
66
65
41
59
59

2000
61
55
67
67
63
68
49
65
67
57
57
40
64
56
52
60
58
64
64
45
65
67
65
54
60
60

2001
61
55
61
61
56
62
46
59
62
54
53
39
57
52
49
55
54
59
63
44
62
67
59
47
57
57

275

ANEXO II LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

XVII - Anexo II. Los recursos no renovables en un sistema federal

Horacio L. P. Piffano

l uso de los recursos no renovables plantea un conjunto de aspectos que deben ser
tenidos en cuenta para definir la poltica pblica ptima. Asimismo, el tema tiene
particular relevancia en el caso de los gobiernos de estructura federal como Argentina.

Un repaso de la teora sobre uso racional de los recursos no renovables permite


identificar las cuestiones a tener en cuenta en el diseo de polticas pblicas ptimas en
un esquema de gobierno nico y las recomendaciones de la teora del federalismo fiscal con respecto a la asignacin de roles y potestades de los niveles nacional y provinciales de gobierno en un sistema federal, tanto en materia de regulacin como de la
imposicin de regalas sobre el recurso no renovable.
Es tambin necesario estudiar la evolucin de la normativa legal argentina, revisando las disposiciones constitucionales y legales referidas al domino sobre los hidrocarburos y la legislacin sobre regalas petroleras.
El anlisis emprico, por su parte, permite evaluar la relevancia cuantitativa que
tienen los recursos provenientes de las regalas, tanto para las finanzas pblicas federales en general como las provinciales en particular. A partir de la evidencia emprica, es
posible formular algunas apreciaciones referidas a las implicancias de la existencia de
las regalas en el diseo del acuerdo fiscal y financiero federal; y, finalmente, formular
algunas apreciaciones respecto al comportamiento fiscal observado en las dos dcadas
recientes.

XVII.1 - La teora sobre el uso racional de los recursos no renovables en un


esquema de gobierno nico
Los temas identificados en la literatura especializada, comprenden:
la distribucin intergeneracional del uso del recurso (sendero de explotacin del recurso y la constitucin de fondos de ahorro para garantizar consumos estables a futuras generaciones);
la distribucin intertemporal de su uso y la previsin de asegurar el ahorro
precautorio, por eventuales futuras cadas del rendimiento del recurso y
para amortiguar la volatilidad del precio internacional del recurso;
los costos de los ajustes presupuestarios en la poltica del traspaso de los
cambios en el precio internacional del recurso al mercado domstico;

277

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

la forma de instrumentar los ahorros presentes, especficamente los ligados al diseo y operacin de los fondos de estabilizacin, precautorios o
de ahorro;
el diseo de instituciones fiscales y financieras que aseguren la sustentabilidad fiscal de mediano y largo plazo de las finanzas del gobierno.

XVII.1.a - Sobre los efectos de la volatilidad del precio del recurso, el inters de las
futuras generaciones y el uso de los intrumentos financieros
El nivel del precio domstico del petrleo constituye una variable econmica importante en los pases en vas de desarrollo pues influye marcadamente en el rendimiento tributario del gobierno, en el ingreso disponible y en el bienestar de los consumidores de
la presente y de las futuras generaciones.
El gobierno y los consumidores pueden sufrir prdidas importantes en el orden
fiscal y de bienestar, respectivamente, por cambios continuos en el precio del petrleo
y por un uso intertemporal no ptimo del recurso no renovable. A su vez, la volatilidad
de corto plazo en el precio del petrleo introduce costos en trminos de los inevitables
ajustes en contratos y decisiones de gasto, y por aversin al riesgo.
La idea de traspasar al sistema de precios domsticos (mercado interno) los cambios en los precios relativos que la economa internacional va generando ha sido considerada importante para orientar a una correcta asignacin de los recursos. Sin embargo,
los gobiernos suelen ser cautos en permitir trasladar plenamente dichos cambios, particularmente ante oscilaciones bruscas en los precios relativos, como en el caso del petrleo.
En los pases en desarrollo los instrumentos para cobertura del riesgo que se enfrentan con la volatilidad del precio del petrleo tienen muchas limitaciones para su
posible utilizacin, debido a circunstancias de diverso tipo (reducida capacidad financiera de consumidores y gobierno, bajo nivel de crdito disponible para ambos, altas
tasas de riesgo soberano).
En el intento gubernamental de estabilizar el precio del petrleo, se enfrenta un
importante trade off entre riesgo fiscal y cobertura del riesgo del costo social por la
volatilidad (aversin al riesgo y costos de ajuste). Adicionalmente, el tema genera la
necesidad de considerar aspectos operativos del uso de instrumentos financieros como
son los fondos de estabilizacin.
Existen dos mecanismos o sistemas que el gobierno puede elegir para su actividad
de suavizar los cambios en el precio internacional del petrleo. El enfoque discrecional
y el enfoque basado en reglas.
Para el uso de los fondos de estabilizacin en base al enfoque de las reglas, se han
identificado tres tipos de criterios de contingencia:
la regla del promedio mvil (que fija el precio interno como promedio
mvil de los precios spot pasados);
la regla gatillo (que implica no actualizar el precio interno cuando el precio internacional se mantiene dentro de cierta banda de variacin y se lo
278

ANEXO II LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

modifica cuando el precio spot se ubica por encima de un monto gatillo predeterminado);
la regla max-min (que fija un piso y un techo para dejar variar del precio
interno), traspasando la variacin dentro de la banda al mercado interno.
Solamente si se superan esos mximos o mnimos el gobierno absorbe el
cambio (no traspasa al mercado el ajuste).

Las conclusiones del anlisis de las virtudes y defectos de cada alternativa parecen favorecer el enfoque de las reglas (no el enfoque discrecional) y dentro de las alternativas de contingencia, la regla max-min, con la banda flotando a ms largo plazo,
siguiendo la tendencia del precio promedio spot registrado dentro de la misma.
No obstante, los sistemas de cobertura a travs del mercado (contrato de futuros y
opciones) y la posible desregulacin parecen ofrecer alternativas adicionales particularmente atractivas en pases de baja capacidad de crdito y relativo apego a cumplir
con los contratos.
Naturalmente, pases de muy dbil institucionalidad y/o gobernabilidad, y de malos antecedentes como cumplidores de los contratos, enfrentan un desafo significativo,
donde cualquier alternativa aparece como de reducida eficacia o viabilidad.
Los problemas intergeneracionales complican el cuadro de la regulacin del precio del petrleo y los mecanismos de ahorro. Las normas de prudencia en el manejo
discrecional y/o las reglas precautorias tendientes a fijar un sendero de consumo/ahorro
estable en el largo plazo (consumption smoothing) demandan una disciplina fiscal y
financiera importante, que pases de dbil institucionalidad pueden no seguir por razones polticas.
Desde el punto de vista econmico, los gobiernos deberan destinar a sus Tesoros
el rendimiento del capital que pueda constituirse con las regalas y no el monto mismo
de dichas regalas. Es decir, la anualidad que corresponda a los recursos (provenientes
de las regalas) invertidos a largo plazo. Este es el concepto de uso racional del recurso
no renovable. Un criterio de destinar el rendimiento del recurso no renovable a gasto
corriente o consumo es simplemente destruir el capital en beneficio de la generacin
presente, proyectando a ms largo plazo una futura situacin de debilidad fiscal importante, que muy seguramente afectar negativamente el bienestar de las generaciones
futuras.
Es importante advertir sin embargo que la existencia de instrumentos financieros
como los fondos de estabilizacin o fondos precautorios, no pueden ser considerados
como garanta de un comportamiento fiscal prudente de los gobiernos. En realidad,
quizs se deba esperar la inversa, es decir, que gobiernos prudentes en materia fiscal
sern los que operen razonablemente bien los fondos. De todas maneras, el empleo de
los fondos y la fijacin de reglas complementarias de procedimiento, de transparencia
y numricas, parecen ser necesarias a fin de asegurar polticas fiscales sustentables.
Finalmente, las regalas petroleras no deben asimilarse a un impuesto que grava la
produccin de un bien reproducible, precisamente porque se trata de un bien agotable (no reproducible). Un impuesto a la produccin de un bien reproducible genera
carga excedente debido al excedente perdido (o dejado de obtener) por el productor,
279

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

al reducirse este excedente ms all del rendimiento para el fisco de dicho impuesto.
Esto resulta diferente en el caso de la explotacin de un recurso agotable. Si en un
ao se reduce el excedente econmico del productor de una actividad reproducible
hacia futuro, se estar asumiendo un costo de oportunidad (por prdida del excedente)
que no se recupera ms: la oportunidad de no haber generado excedente en el presente
cuando esto no anula la posibilidad de seguir obtenindolo en el futuro. El petrleo
constituye un activo cuya explotacin est sujeta a una decisin intertemporal de uso.
Esto significa que si el gobierno limita su explotacin en determinado ao, por ejemplo, ello no impide que al ao siguiente se lo haga. La decisin de hacerlo hoy o maana en realidad depende de cmo se ponderen las funciones de utilidad de la presente y
futura generacin, pues el recurso es agotable (no reproducible) y, por lo tanto, lo
que se lo aproveche hoy significar no poder aprovecharlo maana y viceversa. Claro
que a valores actuales contar con el activo fuera del subsuelo en el presente podra mejorar las posibilidades econmicas transformndolo en otro activo que obtuviera ingresos (reproducibles) a futuro. Pero el valor de este nuevo activo no puede ser otro que
el valor presente de su rendimiento, por lo tanto, debe asumirse que ste habr de ser
superior al valor del petrleo (y ello depende crucialmente a qu se destine el rendimiento de las regalas).
Tambin el ritmo de explotacin depende de la expectativa que se tenga respecto
a la evolucin futura del precio del petrleo (y ligado a esto las expectativas sobre
cambio tecnolgico), las reservas comprobadas o a descubrir, etc.
Adems, si el recurso no renovable es de propiedad del Estado (cualquiera sea,
nacional o provincial) el sector privado que explote un yacimiento debera recibir un
valor que compense el costo de los insumos aplicados y su margen de utilidad. El resto
debera ser el componente regalstico. Algunos gobiernos, para compensar el riesgo
asumido que normalmente es alto, suelen gravar el excedente que supere la tasa de beneficio normal con un impuesto a los beneficios extraordinarios. El beneficio normal
depende de las estimaciones sobre rendimiento de la cuenca de que se trate y el precio
de largo plazo del petrleo. En otros casos, como el de Argentina, por ese motivo se
prev que la regala vare entre el 5% y el 12%, dependiendo del tipo de cuenca, aunque normalmente ha sido del 12%.
Finalmente, con respecto a la alcuota se ha sugerido que las regalas no sean establecidas como porcentaje del valor de produccin (ad valorem, como en el caso de
Argentina) sino que sea especfica (una suma fija por m3 extrado y ligado al precio de
largo plazo). Esta recomendacin tiene que ver con los efectos sobre la volatilidad del
precio internacional del petrleo y su impacto en las finanzas de los Estados y en el
sector privado (traslado al mercado domstico de los cambios en el precio spot).

XVII.2 - Las cuestiones del federalismo fiscal


En presencia de un sistema federal de gobierno, los siguientes puntos son importantes
para analizar:
la asignacin de potestades tributarias en un sistema federal de gobierno y
los argumentos usuales a favor de la centralizacin de la explotacin del
recurso no renovable; y,
280

ANEXO II LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

la experiencia comparada internacional.

XVII.2.a - Sobre los argumentos de la centralizacin / descentralizacin de la explotacin del recurso


Los argumentos usualmente citados por el enfoque normativo de la literatura de federalismo fiscal en favor de la centralizacin de la explotacin de los recursos naturales no
renovables estn ligados a aspectos de eficiencia econmica y correspondencia fiscal
(accountability), equidad distributiva, y estabilizacin macroeconmica.
En materia de estabilizacin macroeconmica se ha sugerido que:
los gobiernos centrales estn en mejor situacin que los gobiernos subnacionales para absorber la incertidumbre y volatilidad de los precios del
recurso, al contar con una base tributaria mucho ms amplia en gran parte
no correlacionada con los precios del petrleo;
la evidencia emprica demuestra el resultado esperado de que la volatilidad de los sistemas tributarios es mayor cuanto mayor la participacin del
rendimiento tributario del petrleo y esto obstaculiza notablemente el
manejo macroeconmico;
en general las polticas anticclicas han sido consideradas instrumentos de
los gobiernos centrales. Los gobiernos centrales pueden operar con mayor
eficacia que los gobiernos subnacionales, debido a las caractersticas
esencialmente abiertas de las economas regionales y al menor efecto del
multiplicador fiscal respectivo. Asimismo, porque la poltica fiscal requiere de una adecuada armonizacin con otros instrumentos de poltica
econmica como la poltica de liquidez (poltica monetaria pura y poltica
de deuda pura), en manos de los gobiernos centrales.
En cuanto al mbito de la eficiencia econmica y la correspondencia fiscal, se
pueden agregar los siguientes argumentos:
los tributos subnacionales deben basarse esencialmente en bases no mviles con una importante dosis de sustento en el principio del beneficio, de
forma que los electores subnacionales adviertan con nitidez el costo de
oportunidad de sus demandas por bienes pblicos subnacionales (la conexin wickselliana y el atributo de su accountability). Con respecto a la
movilidad o inmovilidad de las bases tributarias, el financiamiento del
gasto subnacional a travs de tributos que graven los ingresos reproducibles, se ha considerado factible en el caso del impuesto a los ingresos de
las personas fsicas, debido a la menor movilidad residencial de corto plazo de las personas y su aporte a mejorar la percepcin de los ciudadanos
de los costos de oportunidad de la provisin de bienes pblicos subnacionales. En cambio, el financiamiento con el uso de una fuente de ingresos
agotables, puede distorsionar la percepcin de dicho costo de oportunidad. Tal distorsin ser mayor, cuanto menor resulte el cmputo o conocimiento de las externalidades provocadas hacia generaciones futuras, en
las funciones de utilidad de los votantes. En tal sentido, descentralizar en
comunidades menores el uso del recurso impedir a la decisin colectiva
281

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

internalizar plenamente los efectos externos producidos sobre el resto de


la comunidad nacional, debido a la falta de una adecuada coordinacin en
las decisiones de ahorro-inversin a nivel global. Esta actividad de cmputo de las externalidades recprocas debido a las interdependencias en
las decisiones de ahorro-inversin corresponde asignarla al gobierno central;
la evolucin de las fuentes de financiamiento subnacionales deben estar
correlacionadas ms bien con el crecimiento poblacional y no tanto con
respecto al PBG y a los precios relativos de los commodities. En este sentido, la fuente debe permitir generar rendimientos fiscales estables y relativamente crecientes a largo plazo de acuerdo con la evolucin de la poblacin a servir;
si los gobiernos subnacionales cuentan con otros recursos tributarios
asignados, las regiones ricas poseedoras del petrleo tendran muy poco
incentivo a explotar esas otras bases tributarias. Esta conducta provocara
un efecto perverso en trminos de:
el efecto conocido como empobrecimiento del vecino (beggarthe-neighbor) al poner en franca desventaja a los gobiernos
subnacionales vecinos que no cuentan con petrleo y deben
gravar las otras bases;
inducir fiscalmente reasignaciones espaciales no eficientes de
los factores de la produccin.

Finalmente, el aspecto de la equidad:


las asimetras en los ingresos regionales pueden ms fcilmente atenuarse
(mediante transferencias de nivelacin) a travs del gobierno central que
explote el rendimiento fiscal del recurso no renovable, un aspecto usual
de equidad horizontal en sentido territorial perseguido en la mayora de
los pases;
ligado a lo anterior, el reconocimiento de potestades tributarias a los gobiernos subnacionales debe coincidir con fuentes que resulten mayormente uniformes en su distribucin espacial. Aunque esto no signifique esperar la no presencia de asimetras regionales entre todas las bases potenciales de los gobiernos regionales o locales, cuando la asimetra se plantea
de forma extrema como es el caso de contar o no contar con petrleo en
el subsuelo la posibilidad de nivelacin regional se torna extremadamente dificultosa de perseguir;
como recurso agotable, el petrleo no puede ser considerado como una
fuente permanente de largo plazo de los gobiernos subnacionales. Su agotamiento habr de generar en un futuro un cambio importante en las posibilidades de financiamiento de gobiernos inicialmente ricos, que muy
probablemente habrn de plantear la necesidad de asistencia federal una
vez desaparecido el recurso. Conductas estratgicas de los gobiernos subnacionales ricos en petrleo podran implicar en el largo plazo un comportamiento moral (moral hazard) que termine perjudicando al bienestar
general y lesionar enormemente la equidad interjurisdiccional.
282

ANEXO II LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

En contraposicin, los argumentos a favor de la descentralizacin suelen estar


fundados en razones polticas y constitucionales:
la presin poltica ha sido inclusive motora de actitudes separatistas de
muchos gobiernos regionales productores de hidrocarburos en el mundo.
Diferencias culturales y tnicas entre pueblos de un mismo pas, como sucede por ejemplo en la federacin Rusa, constituyen factores de peso a la
hora de reconocer participaciones mayores de los gobiernos subnacionales o de las repblicas constitutivas de la federacin, en la explotacin
fiscal del recurso no renovable;
el inters poltico por asumir el poder de explotacin del recurso no renovable, puede encontrarse en la diferencia que existe para los gobernantes
de turno, entre el asumir el costo poltico de establecer tributos a los ciudadanos electores (constituency) para financiar el gasto pblico o privado
presente, y la alternativa - sin tales costos polticos - de ejercer la potestad
regalstica como fuente de financiamiento. El consumir el capital que yace en el subsuelo, sin embargo, puede implicar hacia las generaciones futuras costos en bienestar y conflictos regionales, si la aplicacin de los recursos que generan las regalas no asegura un sendero de sustentabilidad
fiscal. Y ello depender muy crucialmente del destino que la generacin
presente le d a tales recursos;
la existencia de los aspectos polticos y constitucionales ha motivado que
muchos pases hayan adoptado una suerte de solucin intermedia, reservando el gobierno central poder regulatorio sobre la explotacin del recurso, al tiempo del reconocimiento del cobro de regalas petroleras o de
participaciones en el rendimiento fiscal a los gobiernos subnacionales con
dominio reconocido o compartido sobre el recurso.
XVII.2.b - Las posibles soluciones
La regulacin con respecto a la explotacin fiscal puede asumir la forma de un sistema
de coparticipacin del rendimiento del recurso con carcter devolutivo (tax sharing), o
bien, en los casos de enfrentar fuertes asimetras regionales, un sistema donde se combine el principio devolutivo con otro de redistribucin territorial de ingresos (revenue
sharing).
El sistema de coparticipacin a nivel provincial o estadual tiene las ventajas de la
centralizacin, combinada en cierta medida con la ventaja para el gobierno subnacional
del reconocimiento de un recurso propio. Mediante una regala se permite la compensacin al gobierno subnacional por las inversiones complementarias que debe financiar
en su territorio (el argumento del principio del beneficio -y el consecuente recupero de
costos- por la provisin de bienes pblicos subnacionales).
No obstante, similar objetivo se logra reconociendo potestad concurrente para establecer impuestos especficos, sin tener que aparentemente consensuar la prorrata de
un fondo comn coparticipable con el gobierno central. Este es el caso de Estados Unidos y Canad. El sistema de concurrencia a travs de impuestos especficos (no ad valorem) parece constituir un buen sistema en aras del principio de correspondencia fiscal
y el reconocimiento de un margen de autonoma a los gobiernos subnacionales. Evita la
283

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

necesidad de establecer acuerdos de distribucin de un fondo comn que siempre acarrea problemas de coordinacin financiera y negociaciones peridicas, que de acuerdo
con la experiencia internacional introducen ingredientes de inestabilidad poltica adicional a la natural volatilidad del precio del petrleo en la proyeccin de los recursos
fiscales de los gobiernos.
Sin embargo, el sistema de concurrencia y el de coparticipacin acarrean el problema poltico de tener que delimitar los respectivos espacios tributarios (tax rooms) de
los gobiernos central y subnacionales. Cualquiera fuera la solucin -coparticipacin o
poderes tributarios separados- algn acuerdo de prorrateo del rendimiento potencial a
obtener de la explotacin fiscal del petrleo habr de tener que acordarse entre ambos
niveles de gobierno.
Finalmente, algn mecanismo de compensacin dirigido a regiones no petroleras
tendr que asimismo preverse. De hecho, el caso de Canad es aleccionador. El sistema
de nivelacin de capacidades tributarias instrumentado en Canad se debe, en gran medida, a la importante asimetra de recursos que detentan las provincias petroleras respecto de las no petroleras. De all que, con fines de compensar el efecto de empobrecimiento del vecino y reducir las disparidades de las capacidades tributarias propias
entre provincias, la Constitucin de Canad, junto al reconocimiento de la propiedad
provincial del recurso, ha establecido el principio de igualacin o nivelacin de capacidades tributarias.

XVII.3 - La legislacin argentina sobre la propiedad y explotacin del recurso no renovable


El estudio de la evolucin de la legislacin argentina sobre la propiedad y explotacin
del recurso no renovable, especficamente referida a los recursos hidrocarbonferos,
contiene dos aspectos: el dominio sobre los hidrocarburos y la potestad regalista.
La legislacin nacional sobre el dominio de los recursos no renovables ha variado
desde la concepcin inicial -anterior a la reforma constitucional de 1994- de mantener
nacionalizado el uso o explotacin de estos recursos y la posterior situacin a partir de
1994. La potestad nacional de la primera etapa estuvo ligada a la atribucin constitucional de legislar en materia de Cdigo Minero. No obstante, el gobierno nacional
siempre reconoci regalas a las provincias donde se ubicaban los yacimientos. Pero la
legislacin sobre las mismas tambin dependi, en ese primer perodo, de disposiciones del gobierno nacional.
A partir de 1994 con el reconocimiento de la propiedad provincial del recurso no
renovable, se inicia un segundo perodo que aparenta ser definitivo, salvo que se decida
en el futuro modificar nuevamente la Constitucin Nacional. No obstante, sigue vigente la potestad del gobierno nacional de sancionar el Cdigo de Minera y la doctrina
parece reconocer la clusula de progreso por la que el gobierno nacional retendra
cierto poder regulatorio sobre la explotacin del recurso. Esto ligado a las disposiciones constitucionales referida a la necesaria sujecin de sus disposiciones a las normas
que el Congreso Nacional dicte para reglamentar el ejercicio de los derechos all reconocidos, y a la predominancia de la legislacin nacional en caso de conflicto (Prembulo y disposiciones del art. 31). La interpretacin armnica de todas estas disposicio284

ANEXO II LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

nes, parece avalar esta concepcin. No obstante, el art. 28 de la Constitucin Nacional


advierte que las leyes que reglamentan el ejercicio de los derechos conferidos por la
misma no pueden ser vulnerados por estas leyes, razn por la que finalmente, algn rol
deber de cumplir el Poder Judicial en caso de plantearse en el futuro algn conflicto
grave entre los intereses nacionales y provinciales.
Los yacimientos situados en el mar continental seguirn bajo jurisdiccin nacional, de manera que la explotacin off shore permitir al gobierno nacional contar con el
recurso regalstico correspondiente.

XVII.4 - La relevancia econmica de los recursos por regalas recibidas


por las provincias argentinas, la Coparticipacin Federal de Impuestos y el comportamiento fiscal de los gobiernos de Argentina en dcadas recientes
En el anlisis emprico del tema regalas se tuvieron en cuenta los siguientes aspectos:
las regalas y los recursos corrientes de las provincias;
las regalas y los gastos totales de las seis ms importantes provincias petroleras;
las regalas y la coparticipacin federal de impuestos;
las regalas y las variaciones observadas en el precio internacional del petrleo;
las regalas y la imposicin a los combustibles lquidos.
XVII.4.a - Las regalas y los recursos corrientes de las provincias
La importancia de estos recursos en las provincias petroleras es notoria, no obstante su
evolucin dispar entre los primeros y los ltimos aos de la serie analizada (19832002).
Especialmente es importante resaltar el hecho de que la recuperacin registrada
por los recursos por regalas de los ltimos aos, luego de un primer perodo de tendencia declinante, comienza a operar precisamente a partir del inicio de la recesin que
azotara al pas desde 1998.
Dado que los recursos tributarios no ligados a los volmenes y a los precios de un
commodity como el petrleo son altamente sensibles a la evolucin del ingreso nacional, es claro que la cada de los rendimientos tributarios a partir de 1998 de la canasta
tributaria provincial tradicional (en particular Ingresos Brutos de alta elasticidadproducto y fuente de aproximadamente la mitad de los recursos propios provinciales),
no debi afectar de forma similar a este grupo de 6 provincias en relacin al resto de
las 24 jurisdicciones.
Para el ao 2002, posterior a la devaluacin, las regalas representaron el 35,7%
de los ingresos corrientes de las seis provincias petroleras ms importantes. Sin embargo, existen entre ellas algunas diferencias. Las de mayor importancia son Santa Cruz y
Neuqun y, para los aos de la primera dcada observada, tambin lo fue Tierra del
Fuego.
285

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

XVII.4.b - Las regalas y los gastos totales de las seis ms importantes provincias
petroleras
Puede advertirse una configuracin simtrica a la evolucin observada con relacin a
los ingresos corrientes. Ello corrobora que los efectos de los cambios en el nivel general de precios de la economa, que operase durante los aos de la convertibilidad y los
ms recientes luego del abandono de este esquema monetario y los efectos de la devaluacin, no han impactado en el nivel de gasto de los gobiernos. Esto debido esencialmente a la poltica salarial del Sector Pblico en general, que no lleg a convalidar con
ajustes salariales los cambios operados en el valor de la divisa y en los precios internos
de la economa, luego de la devaluacin.
Asimismo, permite corroborar que la tendencia del gasto se ha ajustado a la evolucin de los recursos corrientes de los gobiernos, circunstancia que confirma el comportamiento procclico de la conducta fiscal de los gobiernos provinciales, en este caso
particular ligado muy estrechamente a la evolucin del rendimiento del recurso no renovable.
Finalmente, permite advertir que el destino de las regalas no ha sido el tender a
priorizar las erogaciones de capital, en tanto ellas han registrado un proceso de cada
relativa en el gasto total, circunstancias que indican que el esfuerzo recaudador ha ido
crecientemente destinado a financiar gastos operativos o reduccin del dficit de los
gobiernos.
La influencia del commodity como base de sustentacin de los ingresos de los gobiernos a travs de las regalas, permite adelantar la hiptesis de que el comportamiento procclico, medido en trminos del PBI de estas seis provincias petroleras, no habr
de estar estrictamente correlacionado con el ciclo y el comportamiento procclico fiscal
del resto de provincias no petroleras.

286

ANEXO II LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

Tabla 121 Regalas e ingresos corrientes de seis provincias petroleras relevantes


Ao

Regalas

Ingresos
corrientes

Regalas / Ingresos
corrientes (%)

Total de gastos

Regalas / Gasto
total (%)

1983
696.900
2.040.058
4,2
2.006.000
34,7
1984
635.000
1.811.025
5,1
2.057.800
30,9
1985
759.500
2.043.204
7,2
2.100.900
36,2
1986
978.200
2.651.697
6,9
2.879.500
34,0
1987
839.200
2.369.955
5,4
2.623.900
32,0
1988
839.200
2.369.955
5,4
2.623.900
32,0
1989
574.500
2.005.567
8,6
2.065.400
27,8
1990
530.400
1.714.465
0,9
2.053.262
25,8
1991
420.686
2.060.565
0,4
2.256.431
18,6
1992
496.537
2.974.416
6,7
3.140.060
15,8
1993
499.467
3.362.090
4,9
4.288.711
11,6
1994
527.999
3.864.398
3,7
4.471.816
11,8
1995
594.841
3.659.125
6,3
4.785.578
12,4
1996
736.878
3.987.981
8,5
4.883.923
15,1
1997
769.587
4.267.186
8,0
4.661.744
16,5
1998
552.814
4.297.213
2,9
4.975.973
11,1
1999
646.585
4.290.850
5,1
5.385.763
12,0
2000
1.011.651
4.735.634
1,4
5.223.722
19,4
2001
967.149
4.528.302
1,4
5.160.542
18,7
2002
2.004.995
5.622.834
5,7
5.290.261
37,9
Nota: 1983 a 1991 en miles de pesos de abril de 1991. Resto de los aos en miles de pesos corrientes
Incluye Santa Cruz, Neuquen, Tierra del Fuego, Chubut, Ri Negro y Mendoza
Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa

XVII.4.c - Las regalas y la Coparticipacin Federal de Impuestos


El reconocimiento del dominio provincial sobre los recursos no renovables a partir de
1994 plantea un conflicto evidente dentro del esquema de distribucin de recursos entre la Nacin y las provincias.
El acuerdo fiscal federal suele requerir reglas relativamente estables en la distribucin de recursos entre niveles de gobierno y dentro de cada nivel de gobierno. Precisamente esta necesaria estabilidad exige tener en cuenta la volatilidad de las variables
fiscales y econmicas ligadas a las bases tributarias de los gobiernos.
En los puntos previos se han enumerado las implicancias que desde el punto de
vista econmico reviste la explotacin fiscal de una fuente no renovable como el petrleo. Lo analizado induce a sugerir la centralizacin de la explotacin del recurso. Sin
embargo, la reforma constitucional de 1994 ha reconocido finalmente la propiedad
provincial sobre el recurso.
En realidad, si bien un proceso de descentralizacin aparece como auspicioso
desde el punto de vista del reconocimiento de las autonomas provinciales y la mejora
del principio de correspondencia fiscal, claramente no se ha elegido el recurso que ms
se adecua para este objetivo, segn lo recomendado por la teora normativa del federalismo fiscal.

287

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Por el contrario, se ha decidido una mayor centralizacin tributaria y consecuentemente menor autonoma provincial y reducida correspondencia fiscal para el universo de las fuentes tributarias, muchas de las cuales admiten la posibilidad tcnica de
ser descentralizadas.
Ahora bien, desde el punto de vista poltico la decisin adoptada por los constituyentes con la reforma de 1994 y la legislacin ligada al tema, es claro que habr que
reconocer que el nuevo acuerdo fiscal federal tendr que partir de la base de esta descentralizacin a los fines de redactar el nuevo acuerdo. Esto induce a un cuidadoso diseo de la futura Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos. Particularmente, porque las asimetras regionales habrn de acentuarse como los datos as lo indican, y la
situacin de las propias provincias petroleras se ver muy probablemente afectada por
la volatilidad del precio internacional del petrleo.
Ambos aspectos se vern incrementados hacia futuro en la medida que nuevas
reas petroleras entren en produccin a partir de ahora resorte de decisin de cada
provincia donde se encuentre el yacimiento- y hasta tanto el recurso no se agote.
Si bien es posible aceptar algn rol regulador del gobierno central (clusula de
progreso), cualquier esquema legal que implique limitar el ejercicio del dominio (y
consecuente la explotacin) del recurso, puede ser cuestionado bajo el argumento de
vulnerar la propiedad provincial sobre el recurso. La intervencin del Poder Judicial
puede ser necesaria en un futuro de surgir conflictos graves entre ambos niveles de gobierno, como ya se anticipara.
Pero quizs el problema ms importante es que este rgimen descentralizado de la
explotacin del recurso no renovable y la volatilidad implcita en el rendimiento de la
explotacin del recurso, habr de limitar cualquier acuerdo que decida la distribucin
de la masa coparticipable en base a frmulas rgidas, tanto en la distribucin primaria
como en la secundaria.
Es probable que las rigideces terminen siendo modificadas de hecho, como en el
pasado han sido modificados los porcentajes de distribucin de fondos entre Nacin y
provincias, y entre ellas, al tergiversarse el rgimen general de la Ley 23.548 por un
conjunto de criterios de reparto ad hoc (aumento del nmero de ventanillas) que
oportunamente condujeran al actual laberinto de la coparticipacin.
La posible solucin es convenir la constitucin de un Fondo de Estabilizacin y
de Ahorro alimentado con parte de los recursos provenientes de las regalas. Se asegura
as que la volatilidad y el agotamiento del recurso no renovable no impliquen en el ms
largo plazo enfrentar conductas estratgicas de los gobiernos: presionando sobre el
fondo comn coparticipable por cambios bruscos en el rendimiento del recurso a muy
corto plazo, y luego nuevas presiones en el ms largo plazo cuando vean agotarse el
recurso luego de una explotacin acentuada del mismo.

288

ANEXO II LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

Figura 88 Regalas y transferencias nacionales


(seis provincias petroleras). Millones de pesos
2500

2000

1500

1000

500

0
1983

1986
Total regalas

1989

1992

Total de recursos de origen nacional

1995

1998

2001

Distribucin secundaria Ley 23.548 y modif.

Desde el punto de vista econmico como se indicara, un uso racional del recurso
por parte de las provincias petroleras, debe ser el destinar a sus Tesoros el rendimiento
del capital que pueda constituirse con las regalas (endowment) y no el monto de dichas
regalas. La tendencia registrada entre los aos 1983 a 2002 arroja una seal de alerta
respecto al destino dado a las regalas. Por otra parte, el destinar el monto total de las
regalas a gastos de capital fsico y humano, en sustitucin de dicho endowment, plantea el desafo de asegurar un genuino retorno econmico de largo plazo de las inversiones pblicas, que puede no estar en lnea con la calidad necesaria de los gastos de capital efectivamente incurridos.
El criterio de destinar el rendimiento del recurso no renovable a consumo o inversiones improductivas, es simplemente destruir el capital en beneficio de la generacin
presente y proyectando a ms largo plazo una futura situacin de debilidad fiscal importante, que muy seguramente ser planteada como exigencia al resto de los ciudadanos de otras provincias no petroleras.
XVII.4.d - Las regalas y el precio internacional del petrleo
Una de las recomendaciones de la teora del uso racional del recurso no renovable con
relacin al tratamiento fiscal del recurso es evitar correlacionar el rendimiento fiscal
con la volatilidad del precio del recurso. Los intentos de suavizar el precio interno del
petrleo y el desvincular el rendimiento fiscal de las oscilaciones de corto plazo del
precio del petrleo, son objetivos usualmente recomendados y perseguidos por las polticas pblicas de los gobiernos.
De la evidencia emprica analizada, sin embargo, surge muy claramente:
la volatilidad del precio del petrleo ha sido importante, oscilando entre
promedios anuales de aproximadamente U$S 14,50/m3 (1998) y U$S

289

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

30,50/m3 (2000), con un valor promedio de U$S 20,55/m3 para todo el


perodo analizado (1986-2002);
la evolucin de largo plazo de ambas variables (precio del petrleo y regalas) muestra una tendencia creciente, aunque ms marcada en el caso
de las regalas, con la diferencia que plantea la devaluacin en 2002, como ya se explicara;
el comportamiento de la poltica fiscal ha sido claramente diferente entre
los aos 1986 a 1994 y 1995 a 2001. En el primero de los subperodos las
regalas muestran una evolucin inversa al precio internacional del petrleo; en tanto, en el segundo de los subperodos, siguen el mismo comportamiento;
el ao 2002 plantea un ao atpico, pues en este ao opera el cambio en
los precios relativos luego de la salida de la convertibilidad y la fuerte devaluacin del peso. Si las regalas se corrigen por el valor del dlar que
rega hacia fines de 2002 ($3,38), la evolucin simtrica de este segundo
subperodo se ve interrumpida.
Tabla 122 Regalas y precio del petrleo
Ao
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

Regalas

Precio petrleo
(U$S/m3)
15
19
16
20
24
22
21
18
17
18
22
21
14
19
31
26
26

978,2
839,2
839,2
574,5
530,4
420,7
496,5
499,5
528,0
594,8
736,9
769,6
552,8
646,6
1011,7
967,1
2005,0
Precio promedio
21
Regalas: 1983 a 1991 en miles de pesos de abril de 1991.
Resto de los aos en miles de pesos corrientes. Incluye Santa Cruz,
Neuquen, Tierra del Fuego, Chubut, Rro Negro y Mendoza.
Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias,
Ministerio de Economa, y Energy Information Administration (EUA)

290

ANEXO II LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

Figura 89 Asimetra en las evoluciones de las regalas y del precio


del petrleo (1986-1994 y 1995-2001)

250
200
150
100
50
0
1986

1988

Regalas

1990

1992

Precio petrleo (U$S/m3)

1994

1996

1998

2000

2002

Regala con dlar a $3,38 en Dic. de 2002

Concluyendo sobre este punto, es posible afirmar que las polticas fiscales seguidas entre 1986 y 2002 no han respondido a la recomendacin de evitar oscilaciones de
corto plazo en los niveles de las regalas y que, en todo caso, deberan observar un
comportamiento similar a la tendencia de largo plazo del precio del petrleo.
La tendencia de las regalas durante la ltima mitad de los 80 y primera mitad de
los 90 result inversa a la evolucin del precio del petrleo. El cambio de poltica operada en la segunda mitad de los aos 90 revirti esta poltica, pero regul el nivel de las
regalas siguiendo de cerca el nivel que experimentaba el precio internacional del petrleo en el corto plazo, implicando por tanto una poltica fiscal marcadamente procclica con relacin al precio del commodity.
XVII.4.e - Las regalas y el Impuesto a los Combustibles Lquidos
La poltica fiscal aplicada a los hidrocarburos no puede descuidar que adems de las
regalas que gravan al recurso en boca de pozo debe agregarse el Impuesto a los Combustibles Lquidos, que grava los consumos de los derivados del petrleo.
Observando las participaciones relativas de ambos recursos surge que las regalas
pasan de constituir un tercio de los recursos totales a superar finalmente ms de la mitad a partir del ao 2000.
El producido del Impuesto a los Combustibles Lquidos es destinado al financiamiento de diversos tipos de gasto y es distribuido entre las provincias, tanto no petroleras como petroleras, en funcin de tales finalidades. Hay cuatro destinos diferentes de
dichos fondos: la red vial, la infraestructura provincial, el Fondo de Desarrollo Elctrico del Interior (FEDEI) y el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI).
El principal destino de los fondos no ha sido la construccin y mantenimiento de
los caminos sino la construccin de vivienda (FONAVI), finalidad que ha estado recibiendo el 60% de lo recaudado por este impuesto. Solamente el 20% es destinado a la
291

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

construccin y mantenimiento de la red vial. Sin embargo, en los hechos las provincias
han podido derivar esos recursos a otras finalidades, operando como transferencias de
libre disponibilidad.
Muchos pases utilizan el rendimiento del Impuesto a los Combustibles para redistribuir fondos entre provincias, sean o no petroleras. En el caso de Argentina, la distribucin del rendimiento del Impuesto a los Combustibles constituye una de las varias
ventanillas que configuran el ya famoso laberinto de la coparticipacin. Se trata de
un rgimen paralelo al de la Ley 23.548 de Coparticipacin Federal de Impuestos.
Los porcentajes de participacin segn los promedios calculados para el perodo
1992 a 2001 que evidencian gran estabilidad permiten identificar cuatro grupos de provincias:
un grupo de 3 provincias recibe el 30% del total (Provincia de Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba), y de ese total la Provincia de Buenos Aires recibe la mitad (15%);
un grupo de 8 provincias recibiendo otro 30%, con participaciones muy
parejas en torno al 4% (Chaco, Corrientes, Misiones, Tucumn, Entre Ros, Santiago del Estero y Mendoza);
un tercer grupo de 9 provincias que reciben otro 31% del total, con participaciones asimismo muy parejas en torno del 3% (Salta, Formosa, Neuqun, San Luis, San Juan, Santa Cruz, Chubut, Jujuy y Ro Negro);
finalmente, un cuarto grupo de 4 provincias recibiendo el 9% restante,
con participaciones individuales en torno al 2% (Catamarca, La Pampa,
Tierra del Fuego y La Rioja).

292

ANEXO II LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

Tabla 123 Distribucin secundaria en el Impuesto


a los Combustibles
Provincia
%
%
Buenos Aires
15,31
Santa F
8,04
Crdoba
6,36
Subtotal
30
Chaco
4,54
Corrientes
4,42
Misiones
4,42
Entre Ros
4,23
Tucumn
4,23
Santiago del Estero
4,11
Mendoza
4,06
Subtotal
30
Ro Negro
3,95
Salta
3,84
Formosa
3,72
Neuqun
3,71
San Luis
3,29
San Juan
3,29
Santa Cruz
3,15
Chubut
3,13
Jujuy
3
Subtotal
31
Catamarca
2,46
La Pampa
2,3
Tierra del Fuego
2,24
La Rioja
2,18
Subtotal
9
Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con
las Provincias, Ministerio de Economa

Las provincias petroleras se encuentran distribuidas entre los grupos de participaciones intermedias (en los entornos del 4% y 3%), con la excepcin de Tierra del Fuego recibiendo la participacin menor del grupo. Mendoza recibe la mayor, y el resto la
intermedia entre estos extremos.
Un aspecto a resaltar es que en el caso de las provincias patagnicas, stas reciben
fondos de un impuesto al que sus habitantes no contribuyen debido al subsidio dispuesto para la regin. En efecto, dentro del gasto tributario del gobierno nacional, se deben
computar las exenciones para los combustibles lquidos a ser utilizados en la zona sur
del pas.
Lo analizado permite concluir que el esfuerzo de nivelacin que intente el gobierno nacional o el nuevo acuerdo fiscal federal, deber ser decididamente encarado a travs de la distribucin de la masa coparticipable del rgimen general de coparticipacin,
es decir, de lo que hoy se distribuye por la Ley 23.548. Se entiende, sin embargo, que
de acuerdo a lo analizado en este punto y en los puntos previos, la descentralizacin del
recurso natural habr de demandar hacia futuro cambios en la poltica tributaria nacional y en la distribucin del fondo de combustibles, coherentemente con la poltica regulatoria que finalmente se adopte con respecto a la explotacin de los hidrocarburos.
293

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 90 Importancia relativa de las regalas y el


Impuesto a los Combustibles

1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Combustibles

Regalas

XVII.5 - Conclusiones
El uso de los recursos no renovables, como el petrleo, exige contemplar varios aspectos en orden a delinear una poltica pblica ptima: la distribucin intergeneracional de
su uso o sendero de explotacin de largo plazo del recurso, su distribucin intertemporal de corto plazo y la regulacin de su precio interno, los costos de los ajustes presupuestarios derivados de esta regulacin, la forma de instrumentar los ahorros presentes
del rendimiento del recurso consistentes con los aludidos senderos de explotacin y
precios en el corto y largo plazo, y el diseo de instituciones fiscales y financieras que
aseguren la sustentabilidad fiscal de las finanzas de los gobiernos.
En este anexo se ha analizado muy sintticamente esta problemtica, citando las
recomendaciones usuales de la literatura especializada y las alternativas que se han
sugerido para resolverla. Como criterio central se enfatiza que desde el punto de vista
econmico, los gobiernos deberan destinar a sus Tesoros el rendimiento del capital
que pueda constituirse con las regalas y no el monto mismo de dichas regalas. Es decir, la anualidad que corresponda a los recursos (provenientes de las regalas) invertidos a largo plazo. Que la alternativa de generar un fondo de inversin de largo plazo
que genere la renta para destinar al consumo presente y futuro es necesaria y que la
alternativa de invertir el producido de las regalas en gasto de capital debe garantizar su
destino a inversiones de alta productividad, evitando la virtual asignacin de fondos a
gastos de capital de baja calidad.
En el mbito de las teoras normativa y positiva del federalismo fiscal, los argumentos por la centralizacin de la explotacin del recurso no renovable como el petrleo, resultan importantes. Las razones aluden a los problemas de poltica macroeconmica anticclica, de asignacin de recursos, por los efectos de empobrecimiento del
vecino, distorsin en la asignacin espacial de factores y prdida del grado de percepcin del costo de oportunidad de las demandas de gasto presente a los gobiernos (co294

ANEXO II LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

rrespondencia fiscal) y, finalmente, de equidad interjurisdiccional, por la ausencia de


genuinos representantes de las generaciones futuras, ligado esto al ciclo poltico comn
de las democracias representativas.
La realidad de los pases sin embargo es variada y en ella pesan antecedentes histrico-polticos propios. Los pases con importantes reservas de petrleo registran fuertes presiones polticas de los gobiernos regionales para controlar el uso del recurso. La
explicacin es simple: las regalas como recurso no tributario aliviana el trabajo de los
polticos del presente, a diferencia de los tributarios cuyo establecimiento debe enfrentar el pertinente costo poltico ante los electores presentes (constituency). La explotacin acelerada del recurso no renovable y su eventual destino al consumo (tanto pblico como privado) resulta atractiva para la generacin presente. El problema se traslada
a la generacin futura por doble motivo: la imposibilidad de contar con el recurso y
ste tener que ser sustituido por los tributos si se pretende mantener el nivel de gasto y
por los conflictos que naturalmente habrn de emerger entre regiones petroleras antes
ricas y luego pobres y las no petroleras, a la hora de asegurar el mantenimiento de niveles de consumo previos de las primeras.
Cualquiera sea el caso, resulta necesario satisfacer la necesidad de constituir fondos de ahorro contingentes o precautorios y los destinados a asegurar consumos futuros
estables. Sin embargo, no puede esperarse que la simple constitucin de los fondos resulte condicin suficiente. Ello debe complementarse con una fuerte disciplina fiscal y
frrea resistencia a ceder ante la usual debilidad de la poltica econmica por echar
mano a los recursos acumulados. La experiencia internacional parece sugerir que los
pases que cuentan con fondos en su mayora son fiscalmente los ms responsables.
Pero no siempre la existencia del fondo por s solo ha permitido asegurar en todos los
casos forjar tal disciplina.
En el caso de Argentina, inversamente a lo sugerido por la teora, el proceso del
federalismo ha conducido a centralizar tributos y descentralizar las regalas. Esto qued
definitivamente plasmado en la reforma constitucional de 1994. El acuerdo fiscal y
financiero federal que debe hoy da resolverse, tendr un nuevo aspecto conflictivo a
tener en cuenta. Ello derivado de las asimetras extremas que plantea la existencia de
provincias petroleras y no petroleras. El esquema tributario centralizado y esta nueva
circunstancia asimtrica entre provincias que se ir acentuando hacia futuro, har mucho ms complejo el diseo del sistema de transferencias verticales y de nivelacin que
el rgimen de coparticipacin deber resolver.
Adicionalmente, deber asegurarse el destino de los recursos por regalas a inversiones de alta productividad, la regulacin concertada del precio interno del petrleo, la
constitucin de fondos provinciales de ahorro y normas mnimas respecto a su sistema
de gerenciamiento, y la armonizacin del rgimen regalstico con la imposicin a los
derivados del petrleo, entre los asuntos ligados de mayor relevancia.
El gobierno nacional no podr desentenderse de su obligacin constitucional ligado a la nocin de clusula de progreso. Pero los problemas discutidos previamente
pueden conducir a que el Poder Judicial deba intervenir en un futuro no muy lejano
para dirimir conflictos Nacin-provincias que, en esencia, constituye un asunto eminentemente poltico de orden constitucional.
295

ANEXO III LA RESPONSABILIDAD PROVINCIAL EN EL DFICIT Y LA DEUDA DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO

XVIII - Anexo III. La responsabilidad provincial en el dficit y la deuda del sector pblico argentino
179

Alberto Porto

XVIII.1 - El dficit del Sector Pblico


Desde el punto de vista macroeconmico lo relevante es el dficit fiscal total del Sector
Pblico, ya que es la magnitud que, de una u otra forma, la sociedad debe financiar. Sin
embargo, para el analista con fines de diagnstico y de diseo de instrumentos de poltica- no es indiferente a quien adjudicar la responsabilidad de ese dficit. La importancia de esta asignacin de responsabilidades se agiganta en un pas polticamente
federal -en el que las autoridades de los gobiernos locales estn dotadas de poderes
constitucionales y son elegidas por el voto de los ciudadanos residentes en los respectivos territorios. Dado el cambio de la estructura del Sector Pblico argentino luego de
las reformas de 1990/1991, los datos se presentan para los perodos 1961-1987 y 19922001.
XVIII.1.a - El perodo 1961-1987180
Las cuentas del Sector Pblico argentino (SPA) revelan, para este perodo, la existencia de cuatro grandes jurisdicciones entre quienes asignar la responsabilidad del
dficit fiscal: la Administracin Nacional (AN), las provincias (P), el Sistema de
Seguridad Social Nacional (SSSN) y las Empresas Pblicas (EP). Los datos publicados por la Secretara de Hacienda de la Nacin (SHN), utilizados en forma habitual en la discusin y en los anlisis tcnicos y polticos, se vuelcan en la Tabla
124. La intencin de este Anexo no es realizar un anlisis ao por ao, ni jurisdiccin por jurisdiccin. Lo que se desea es efectuar algunas consideraciones sobre la
parte de responsabilidad que se adjudica a los gobiernos provinciales.
Un hecho notable que revelan las cifras es que en el perodo previo a la hiperinflacin de 1989, el dficit fiscal total del Sector Pblico Argentino cay significativamente: del 15,2% del PBI en 1983; a 11,9% en 1984; a 6% en 1985 y a 4,7%
en 1986; creci luego a 8,7% en 1987; pero lejos de los valores de 19811984.
Otro hecho notable es que la responsabilidad provincial en 19851987 fue mayor
que el dficit total: 19,4% del PBI fue el dficit acumulado en el trienio por el Sector Pblico Argentino y 20,6% el adjudicable a las provincias.
Esta distribucin de responsabilidades es errnea. Esto es debido a que se basa
en una comparacin de datos contabilizados en forma heterognea. Lo que sucedi
179

Se agradece la colaboracin de Cecilia Rumi.


Esta seccin fue escrita por Porto en mayo de 1991 y reproducida parcialmente en Porto y Sanguinetti
(1993).
180

297

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

es que desde el 1/1/1985 caduc el Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos. La Secretara de Hacienda de la Nacin contabiliz entonces el monto total de
recursos coparticipables como recursos tributarios de la Administracin Nacional, a
diferencia del criterio seguido para el perodo 19611987. El cambio contable hace
aparecer a la Administracin Nacional generando financiamiento que es absorbido
por los gobiernos provinciales.
An cuando los datos se contabilizaran en forma homognea, mirar el dficit
fiscal provincial aisladamente puede conducir a conclusiones errneas. Considrese, a modo de ejemplo, el ao 1975. En medio de un desborde fiscal generalizado
(el dficit del Sector Pblico Argentino ascendi al 15,1% del PBI) las provincias
figuraron al tope de la responsabilidad, ya que colaboraron con el 44,6% de la
necesidad de financiamiento (equivalente a 6,7% del PBI). Lo que ocurri en el ao
1975 fue que el gobierno nacional financi gran parte de sus gastos con impuestos
no coparticipables (sobre Comercio Exterior y excedente de Combustibles) y con
emisin monetaria; de esa forma, cambi la mezcla entre los recursos coparticipables y los recursos totales. Los recursos coparticipables, que haban representado
casi el 60% del total en 1970, cayeron a slo el 20,2% en 1975. Este cambio en la
mezcla responsabilidad del gobierno nacional- impact directamente en la necesidad de financiamiento de las provincias.181 Un problema similar se presenta en
19811984, en el que la mezcla pasa del 59,8% en 1980; a 50,7% en 1981; a 53,4%
en 1982; a 25,3% en 1983 y a 27,8% en 1984. Este perodo ilustra otro argumento
que debe incorporarse y ponderarse: desde 1981, por decisin unilateral del gobierno nacional, la distribucin primaria correspondiente a las provincias cay del
48,5% (porcentaje de la Ley 20.221) al 29% en 1983.182 En este caso fue el cambio
en la mezcla y en la distribucin primaria lo que impact directamente en la necesidad de financiamiento de los gobiernos provinciales.183
El punto central es pues que no se pueden adjudicar responsabilidades basndose en la comparacin de datos contables heterogneos (19611984 versus 1985
1987) o slo aparentemente homogneos (como los casos ilustrados de 1975 y
19811984).184

181

La reversin posterior menor necesidad de financiamiento provincial puede ser adjudicada en buena
parte al cambio en sentido opuesto de la mezcla, que para el trienio 19781980 se ubic en alrededor del
60%.
182
Esta cada se origin en que una parte de los gastos nacionales (Seguridad Social y Vivienda) se descontaban de la masa coparticipable (en forma de pre-coparticipacin) antes de la distribucin entre la Administracin Nacional y las provincias.
183
Para ms detalles ver Captulo XI.
184
Un ejemplo de la utilizacin inadecuada de la informacin contable para adjudicar responsabilidades
dentro del Sector Pblico argentino puede encontrarse en Prudhomme (1995). Estas conclusiones se popularizaron y reprodujeron en otros trabajos y pasaron a formar parte de los preconceptos y tradiciones
orales sobre el comportamiento de los distintos niveles de gobierno en la Argentina, sobre las que alertaba
Nuez Miana (1973).

298

ANEXO III LA RESPONSABILIDAD PROVINCIAL EN EL DFICIT Y LA DEUDA DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO

Tabla 124 Necesidades de financiamiento del Sector Pblico argentino (1961-1987)


Ao

1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
Promedio Simple
1961-1987

Necesidades de
financiamiento del
Sector Pblico

Administracin
Nacional

Provincias *

Sistema Nacional
de Seguridad
Empresas Pblicas
Social

(3) / (1)
en %

(1)
4,36
7,76
7,00
6,63
4,08
4,93
2,09
2,23
1,75
1,87
4,40
5,80
7,48
8,08
15,08
11,69
4,71
6,50
6,51
7,47
13,26
15,11
15,15
11,92
6,01
4,73
8,67

(2)
-2,15
0,35
1,10
1,83
0,28
1,03
-0,35
-0,42
-0,77
-1,23
-0,38
0,20
2,31
1,70
3,99
3,09
0,65
1,65
1,43
0,90
4,15
6,04
4,06
1,75
-5,60
-5,66
-3,57

(3)
0,65
1,35
0,91
1,06
0,96
0,94
0,49
0,42
0,71
0,77
1,43
2,42
2,77
3,56
6,72
3,66
1,28
1,56
1,40
1,93
3,89
2,20
4,85
5,33
6,25
6,89
7,45

(4)
-0,03
0,25
-0,30
-0,17
-0,43
0,19
-0,46
0,24
0,07
-0,03
-0,20
-0,04
-0,49
-0,35
-0,35
-0,12
0,00
0,03
0,02
0,04
-0,02
-0,04
-0,05
-0,03
1,10
1,30
0,81

(5)
5,89
5,81
5,28
3,91
3,27
2,78
2,40
1,99
1,74
2,36
3,34
3,22
2,89
3,17
4,72
5,05
2,77
3,26
3,67
4,59
5,24
6,91
6,30
4,87
4,26
2,20
3,88

14,90
17,40
13,00
16,00
23,50
19,10
23,40
18,80
40,60
41,20
32,50
41,70
37,00
44,10
44,60
31,30
27,20
24,00
21,50
25,80
29,30
14,60
32,00
44,70
104,00
145,70
85,90

7,23

0,61

2,66

0,03

3,92

37,55

Fuente: Sector Pblico. Esquema de Ahorro-Inversin-Financiamiento. 19611986, Ministerio de Economa, Secretara de Hacienda, Buenos Aires, 1988 y actualizacin. El signo positivo indica necesidad de
financiamiento.

XVIII.1.b - El perodo 1992-2001


Segn la informacin elaborada por CEPAL (2002) sobre la base de datos del Ministerio de Economa de la Nacin (Tabla 125 y Tabla 126; con y sin el efecto financiero de
las privatizaciones, respectivamente), las provincias fueron responsables de algo ms
de un tercio del resultado
Tabla 125 Resultado financiero. Administracin Pblifinanciero total del Sector
ca Nacional y provincias (porcentaje del PBI)
Pblico de toda la dcada
Total
Responsabilidad
1992-2001. Ese resultado
Aos
Nacin
Provincias
resultado
provincial (%)
debera ser corregido por
(1)
(2)
(3)
(2)/(3)
1992
0,39
-0,29
0,10
-290,0
el impacto de la transfe1993
0,36
-0,74
-0,38
194,7
rencia de gastos naciona1994
-0,86
-0,85
-1,71
49,7
les de 1992 que dismi1995
-1,88
-1,26
-3,14
40,1
nuira la responsabilidad
1996
-2,84
-0,44
-3,28
13,4
1997
-1,44
-0,04
-1,48
2,7
provincial- y por la absor1998
-1,76
-0,65
-2,41
27,0
cin por parte de la Na1999
-2,99
-1,45
-4,44
32,7
cin de algunas cajas pro2000
-2,13
-1,16
-3,29
35,3
2001
-3,85
-2,32
-6,17
37,6
vinciales de jubilaciones,
Suma no
-17,00
-9,20
-26,20
que tendra el impacto
ponderada
contrario.
Fuente: Secretara de Hacienda y Direccin Nacional de Cuentas Nacionales
299

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 126 - Resultado financiero sin privatizaciones. Administracin Pblica


Nacional y provincias (porcentaje del PBI)
Aos

Nacin

Provincias

Total
resultado
(3)
-0,40
-0,74
-2,06
-3,71
-3,66
-2,01
-2,62
-4,63
-3,34
-6,29

Responsabilidad
provincial (%)
(2)/(3)
72,5
118,9
44,7
36,9
18,6
23,4
31,7
35,2
34,7
38,5

(1)
(2)
1992
-0,11
-0,29
1993
0,14
-0,88
1994
-1,14
-0,92
1995
-2,34
-1,37
1996
-2,98
-0,68
1997
-1,54
-0,47
1998
-1,79
-0,83
1999
-3,00
-1,63
2000
-2,18
-1,16
2001
-3,87
-2,42
Suma no
-18,81
-10,65
-29,46
ponderada
Fuente: Secretara de Hacienda y Direccin Nacional de Cuentas Nacionales

XVIII.2 - Deuda del Sector Pblico. 19912001


En la Tabla 127 se observa que, entre los aos 1991 y 2001, las provincias argentinas
han sido responsables de menos del 20% de la deuda consolidada. Sin embargo, la evolucin de la deuda pblica argentina muestra que las provincias pasaron de ser responsables del 9% de la deuda consolidada en 1991 al 16% en el ao 2001.
Tabla 127 - Evolucin de la Deuda Pblica en la Argentina (19912001)
Deuda consolidada
Ao

1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

en millones de
$
(1)
64.700
68.800
77.600
90.400
101.400
108.318
111.547
123.508
134.270
144.805
172.152

% del PBI

39
33
33
35
39
40
38
41
47
51
64

Deuda Sector Pblico


nacional
en millones de % del PBI
$
(2)
58.700
35
62.400
30
69.600
29
80.000
31
87.500
34
96.982
36
100.971
34
112.173
38
121.877
43
128.018
45
143.760
53

Deuda Sector Pblico


provincial
en millones % del PBI
de $
(3)
6.000
4
6.400
3
8.000
3
10.400
4
13.900
5
11.336
4
10.576
4
11.335
4
12.393
4
16.787
6
28.392
11

(3)/(1) en %

9,3
9,3
10,3
11,5
13,7
10,5
9,5
9,2
9,2
11,6
16,5

Fuente: Elaborado en base a Carta Econmica

XVIII.3 - Conclusin
Los datos presentados revelan que la responsabilidad provincial en el dficit total del
Sector Pblico argentino fue de alrededor del 38% en 1961-1987 (promedio simple) y
de algo ms de un tercio en 1992-2001. La deuda pblica provincial alcanz, como
mximo, el 16% de la deuda pblica total en el perodo 1991-2001.

300

ANEXO IV GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS

XIX - Anexo IV. Gastos y recursos pblicos provinciales


1959-2001 por provincias
Alberto Porto
Aurora Gallerano
185
Cecilia Rumi

n este anexo se describe la evolucin de los gastos y recursos pblicos provinciales en el perodo 1959-2001. Se presentan los gastos provinciales per cpita, por
provincias, para 1959-2001. Los gastos por finalidad per cpita por provincias, se detallan para los aos 1959, 1970, 1980, 1991 y 2000. Tambin se presenta la evolucin de
la recaudacin propia y de los recursos de origen nacional.
Figura 91 - Gastos provinciales per cpita por grupo de provincias
(en pesos de 2001)
2500

2000

1500

1000

500

0
1959

1964

1969

Avanzadas

1974

Baja Densidad

1979

1984

1989

Intermedias

1994

Rezagadas

1999
T OT AL

Figura 92 Gastos provinciales per cpita por provincia


(en pesos de 2001)
Buenos Aires

Catamarca

900

2000

800

1800
1600

700

1400

600

1200

500

1000

400

800

300

600

200

400

100

200
0

0
1959

1964

1969

1974

Gasto Corriente

185

1979

1984

Gasto de Capital

1989

1994

1999

GPPpc

1959

1964

1969

1974

Gasto Corriente

1979

1984

Gasto de Capital

Catamarca

1989

1994

1999

GPPpc

Se agradece el aporte de Mara P. Brizuela.

301

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL


Chaco

Chubut

1600

1800

1400

1600
1400

1200

1200
1000

1000

800

800

600

600

400

400
200

200

0
1959

1964

1969

1974

Gasto Corriente

1979

1984

Gasto de Capital

1989

1994

1999

1959

1964

GPPpc

1969

1974

Gasto Corriente

1979

1984

Gasto de Capital

1989

1994

1999

1994

1999

1994

1999

1994

1999

GPPpc

Corrientes

Crdoba
1200

1000
900

1000

800
700

800

600
500

600

400

400

300
200

200

100
0
1959

1964

1969

1974

Gasto Corriente

1979

1984

Gasto de Capital

1989

1994

1999

0
1959

1964

1969

1974

Gasto Corriente

GPPpc

1979

1984

Gasto de Capital

1989
GPPpc

Formosa

Entre Ros
2000

1400

1800

1200

1600

1000

1400
1200

800

1000
600

800
600

400

400
200

200
0

0
1959

1964

1969

1974

Gasto Corriente

1979

1984

Gasto de Capital

1989

1994

1999

1959

1964

1969

1974

Gasto Corriente

GPPpc

1979

1984

Gasto de Capital

1989
GPPpc

La Pampa

Jujuy
2500

1800
1600

2000

1400
1200

1500

1000
800

1000

600
400

500

200

0
1959

1964

1969

1974

Gasto Corriente

302

1979

1984

Gasto de Capital

1989
GPPpc

1994

1999

1959

1964

1969

1974

Gasto Corriente

1979

1984

Gasto de Capital

1989
GPPpc

ANEXO IV GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS


La Rioja

Mendoza

3000

1200

2500

1000

2000

800

1500

600

1000

400

500

200

0
1959

0
1964

1969

1974

1979

Gasto Corriente

1984

1989

Gasto de Capital

1994

1999

1959

1964

GPPpc

1969

1974

Gasto Corriente

3000

1000

2500

800

2000

600

1500

400

1000

200

500

0
1964

1969

1974

1979

Gasto Corriente

1984

Gasto de Capital

1989

1994

1999

1994

1999

1994

1999

1994

1999

GPPpc

Neuqun

Misiones
1200

1959

1979

1984

1989

Gasto de Capital

1994

1999

0
1959

1964

1969

1974

Gasto Corriente

GPPpc

1979

1984

Gasto de Capital

1989
GPPpc

Salta

Ro Negro
2000

1600

1800

1400

1600

1200

1400

1000

1200

800

1000
800

600

600

400

400

200

200
0
1959

1964

1969

1974

1979

Gasto Corriente

1984

1989

Gasto de Capital

1994

1999

0
1959

1964

1969

1974

Gasto Corriente

GPPpc

1979

1984

Gasto de Capital

1989

GPPpc

San Luis

San Juan
1600

2000

1400

1800
1600

1200

1400

1000

1200
800

1000

600

800

400

600

200

400
200

0
1959

1964

1969

1974

1979

1984

1989

1994

1999

0
1959

Gasto Corriente

Gasto de Capital

GPPpc

1964

1969

1974

Gasto Corriente

1979

1984

Gasto de Capital

1989
GPPpc

303

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL


Santa Cruz

Santa Fe

4500

1200

4000
1000
3500
3000

800

2500
600
2000
1500

400

1000
200
500
0
1959

0
1964

1969

1974

Gasto Corriente

1979

1984

1989

Gasto de Capital

1994

1999

1959

1964

1969

GPPpc

1974

Gasto Corriente

1979

1984

Gasto de Capital

1989

1994

1999

1994

1999

GPPpc

Tierra del Fuego

Santiago del Estero


7000

1200

6000

1000

5000
800

4000
600

3000

400

2000
1000

200
0
1959

1964

1969

1974

Gasto Corriente

1979

1984

1989

Gasto de Capital

1994

1999

0
1959
-1000

1964

1969

GPPpc

1974

Gasto Corriente

Tucumn
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1959

1964

1969

1974

Gasto Corriente

304

1979

1984

Gasto de Capital

1989
GPPpc

1994

1999

1979

1984

Gasto de Capital

1989

GPPpc

ANEXO IV GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS

Tabla 128 - Gastos per cpita por finalidad 1959


(en pesos de 2001)
Provincia
Avanzadas
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Crdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Rios
Salta
San Juan
San Luis
Tucumn
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuqun
Rio Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total pas

Gastos
Generales
32,7
24,3
36,7
25,0
31,5
50,7
33,6
20,4
33,1
41,2
41,5
42,5
61,6
29,7
58,8
58,1
54,9
203,6
36,3
61,3
26,6
36,8
35,5
47,9
64,5
34,8
26,0
34,3

Seguridad

Salud

16,1
16,5
23,8
28,2
26,6
19,3
17,9
28,0
20,6
11,9
17,3
41,1
37,2
32,6
38,7
32,9
122,2
21,7
42,9
13,3
19,4
23,7
26,1
32,3
23,2
19,5
18,0

29,2
60,3
22,8
15,5
15,5
29,2
24,6
19,2
40,7
38,3
17,8
17,3
14,2
7,4
19,4
11,0
81,5
18,9
18,4
20,9
19,4
11,8
21,8
32,3
14,5
17,3
26,8

Educacin y
Cultura
28,9
7,3
36,3
22,6
41,4
31,7
36,1
34,5
38,2
41,2
47,4
31,9
19,0
14,9
13,1
27,4
61,1
22,9
12,3
15,2
27,2
5,9
43,6
32,3
8,7
34,7
28,7

Bienestar
Social
16,1
24,6
9,0
31,6
13,8
14,0
9,4
6,4
10,2
11,8
17,8
9,3
12,6
14,9
6,5
11,0
61,1
15,8
9,5
21,3
17,8
26,1
24,2
20,3
10,8
15,1

Desarrollo
42,7
34,3
43,5
51,8
27,6
82,5
39,0
40,9
15,3
53,0
118,6
25,2
44,2
52,0
97,9
19,4
5,5
61,1
37,9
61,3
30,4
48,5
29,6
30,5
32,3
55,2
21,7
40,1

305

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 129 - Gastos per cpita por finalidad 1970


(en pesos de 2001)
Provincia
Avanzadas
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Crdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Rios
Salta
San Juan
San Luis
Tucumn
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuqun
Rio Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total pas

306

Gastos
Generales
61,9
65,7
51,5
54,1
90,2
97,8
78,3
91,4
75,0
70,6
118,5
61,0
227,0
190,0
151,9
200,5
189,9
587,0
444,5
88,4
119,5
81,0
91,9
122,6
77,5
146,0
72,8
70,5
73,3

Seguridad

Salud

38,4
42,8
52,0
51,0
59,6
51,1
47,1
59,1
50,6
87,5
41,5
95,7
95,7
65,2
98,4
69,8
198,5
281,2
49,3
75,0
39,9
43,3
47,9
50,7
59,4
43,3
60,2
43,4

54,5
121,3
38,3
43,7
31,3
70,1
50,1
46,0
58,0
64,3
57,3
40,4
83,1
82,3
37,2
91,0
67,1
203,5
136,1
46,1
60,2
44,6
39,0
29,7
97,2
67,8
37,2
29,2
54,0

Educacin y
Cultura
78,1
24,7
90,2
88,5
87,7
88,9
79,0
88,2
59,6
85,0
83,6
78,1
101,8
80,8
46,2
94,7
102,8
269,1
117,9
60,5
56,1
48,1
72,3
38,8
96,3
51,1
52,9
60,5
76,9

Bienestar
Social
41,2
123,9
19,8
19,8
30,1
50,8
32,7
21,7
41,0
46,9
54,2
26,5
56,1
44,9
74,3
45,1
37,3
37,0
517,1
25,1
29,7
27,8
26,7
22,5
28,2
26,1
20,8
24,1
38,7

Desarrollo
101,5
84,3
84,7
130,9
121,7
199,3
119,7
129,5
74,1
197,4
110,7
102,7
380,8
323,9
398,8
279,6
407,8
602,1
226,8
159,2
256,4
112,1
171,7
255,5
93,5
280,5
144,6
139,6
121,3

ANEXO IV GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS

Tabla 130 - Gastos per cpita por finalidad 1980


(en pesos de 2001)
Provincia
Avanzadas
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Crdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Rios
Salta
San Juan
San Luis
Tucumn
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuqun
Rio Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total pas

Gastos
Generales
123,8
163,9
103,2
134,1
120,5
199,5
176,0
127,3
214,7
360,6
258,2
88,4
281,4
186,8
296,0
286,5
183,5
688,7
665,1
182,4
173,0
133,5
164,6
218,1
163,0
402,5
129,1
250,5
144,4

Seguridad

Salud

62,7
69,9
75,8
84,1
80,0
85,7
87,3
77,3
86,4
149,4
75,6
110,8
80,0
109,1
103,7
111,5
167,5
227,2
58,3
111,2
52,9
4,6
81,0
89,0
108,4
57,4
60,3
66,9

87,1
142,9
74,3
110,8
47,9
101,2
90,3
66,4
128,8
101,3
111,8
76,5
157,8
120,1
140,2
200,2
132,6
164,4
568,9
87,3
148,3
102,0
82,5
105,9
119,3
123,9
50,2
49,6
90,7

Educacin y
Cultura
144,9
181,5
133,7
145,8
146,3
153,2
183,5
172,1
206,1
171,7
211,6
178,7
237,8
213,4
187,0
263,5
256,0
304,0
107,5
182,0
259,5
184,8
219,0
215,4
161,4
216,7
165,0
115,2
158,3

Bienestar
Social
53,3
42,2
45,8
23,3
130,7
49,9
107,2
144,8
85,9
189,6
134,4
41,1
312,1
386,8
202,5
299,1
216,6
738,3
107,7
164,2
160,6
247,6
135,7
294,3
188,2
247,7
100,4
57,6
85,4

Desarrollo
140,2
281,5
115,4
93,3
140,0
115,4
164,1
121,6
145,9
300,3
309,7
118,8
414,9
318,6
622,8
301,1
195,7
1039,1
1168,0
213,6
383,0
155,1
149,7
219,0
256,8
448,9
201,1
209,2
164,7

307

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 131 - Gastos per cpita por finalidad 1991


(en pesos de 2001)
Provincia
Avanzadas
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Crdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Rios
Salta
San Juan
San Luis
Tucumn
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuqun
Rio Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total pas

308

Gastos
Generales
133,6
110,7
118,9
177,7
166,5
160,3
191,1
184,6
209,9
220,2
241,9
156,5
391,8
283,9
331,8
421,7
251,8
778,9
1135,8
251,2
287,6
227,9
213,4
413,0
215,0
586,4
147,5
253,9
170,3

Seguridad

Salud

51,9
56,6
71,2
65,6
54,5
64,4
66,7
67,6
72,8
87,2
50,4
116,4
110,5
71,9
117,6
83,4
253,5
231,5
71,2
96,2
54,2
63,4
118,8
71,0
128,8
48,8
71,0
59,5

85,5
243,5
60,7
74,1
53,5
60,5
98,7
87,7
135,8
113,5
120,9
68,0
198,1
144,6
208,5
262,2
158,6
197,3
365,9
118,7
167,8
73,5
80,1
181,0
161,9
350,0
83,8
96,6
97,7

Educacin y
Cultura
140,1
198,9
120,4
148,7
167,7
120,4
159,0
185,1
140,0
185,2
179,8
132,7
318,6
217,0
240,1
355,7
278,8
550,6
685,6
190,1
220,0
202,4
159,7
304,8
196,8
301,0
140,6
147,5
158,7

Bienestar
Social
60,6
80,1
49,2
66,7
76,0
78,9
123,0
95,5
98,9
231,2
170,7
103,9
232,8
207,1
145,0
278,9
157,3
446,6
495,5
151,2
357,0
132,5
146,4
157,3
101,4
364,1
104,7
118,5
89,6

Desarrollo
34,0
74,4
17,5
36,1
52,7
55,8
109,7
100,8
154,6
113,7
241,0
48,9
176,5
120,9
253,6
255,8
70,9
365,7
65,4
136,2
144,2
92,7
46,5
161,2
374,8
306,5
82,3
104,3
64,6

ANEXO IV GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS

Tabla 132 - Gastos per cpita por finalidad 2000


(en pesos de 2001)
Provincia
Avanzadas
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Crdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Rios
Salta
San Juan
San Luis
Tucumn
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuqun
Rio Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total pas

Gastos
Generales
207,7
178,2
186,2
251,8
246,9
246,0
287,9
274,2
240,4
404,5
312,3
248,8
475,7
310,6
387,2
582,8
370,8
908,1
1267,3
306,5
455,2
348,7
179,4
400,4
324,6
758,1
230,4
253,4
247,6

Seguridad

Salud

80,2
,0
90,8
82,3
91,4
83,3
81,3
97,5
73,3
88,2
66,2
69,3
164,7
134,9
111,0
195,3
109,9
296,1
297,0
85,9
102,3
79,4
84,3
113,1
84,4
156,0
66,1
84,3
85,9

119,7
405,2
82,5
69,2
71,8
94,3
118,6
126,0
118,6
155,3
145,9
81,6
246,0
176,7
290,0
311,9
122,3
363,5
386,2
105,5
163,7
106,6
68,2
132,8
103,5
240,0
88,9
108,6
124,6

Educacin y
Cultura
293,2
353,2
282,8
272,4
291,0
291,9
280,2
319,6
217,7
339,0
384,6
213,3
516,8
385,9
443,8
631,7
379,1
909,9
726,3
304,9
428,7
299,4
270,2
346,8
353,5
513,8
248,9
293,2
305,9

Bienestar
Social
82,9
79,4
81,3
73,8
102,9
82,1
121,2
133,7
101,9
142,2
210,2
59,1
241,5
113,2
187,8
203,8
143,7
698,3
522,0
96,0
148,4
67,4
78,5
105,7
63,9
291,2
65,0
57,8
98,6

Desarrollo
41,8
51,2
40,2
33,8
33,3
123,8
101,2
101,0
106,7
119,3
224,0
52,3
335,1
198,4
409,1
305,2
80,3
768,0
535,4
102,8
141,7
100,7
42,8
126,5
118,3
431,4
143,0
96,6
74,8

309

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 133 - Recaudacin propia per cpita del consolidado de provincias


(en pesos de 2001)
Ao

Impuesto sobre
Inmuebles

1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Promedio

9,9
18,6
22,0
13,7
15,1
14,9
15,8
17,2
22,9
25,4
25,9
25,2
20,2
17,6
18,4
22,0
11,9
9,2
28,5
37,4
41,0
45,5
35,8
32,6
28,3
44,3
36,6
37,5
30,4
32,5
27,4
34,5
34,1
37,7
38,8
41,6
36,6
38,0
41,2
42,3
39,7
38,8
34,6
28,9

310

Impuesto sobre
Impuesto sobre Impuesto sobre
los Ingresos
Actos Jurdicos
Vehculos
Brutos
16,4
22,6
26,7
20,2
24,5
27,1
29,4
33,2
36,0
40,1
43,9
44,3
38,2
29,1
31,2
42,6
6,0
36,5
74,6
78,6
88,0
100,6
79,1
63,1
61,1
67,6
70,4
89,2
84,2
69,4
49,5
59,5
77,4
108,3
118,1
133,1
117,2
124,0
133,8
141,4
133,1
126,4
116,1
67,7

12,9
17,5
21,4
19,2
16,4
17,8
20,7
21,8
23,8
28,8
34,0
32,7
28,5
23,1
26,3
34,3
22,3
16,8
30,2
34,4
39,2
49,4
33,7
21,0
17,9
17,5
19,0
28,8
25,7
17,6
12,1
14,2
22,7
29,4
33,1
34,4
28,7
29,6
28,0
29,8
28,0
24,0
22,6
25,3

3,8
3,6
3,5
3,2
4,9
5,1
5,6
6,3
7,8
8,5
9,2
10,0
8,2
6,8
6,8
8,7
6,4
3,4
7,6
10,2
17,4
20,0
17,0
12,1
11,0
18,7
18,1
17,2
13,4
13,1
11,3
13,0
13,8
16,0
16,2
19,2
17,1
18,2
20,7
21,4
18,8
17,3
16,3
11,8

Otros
tributarios

Total ingresos
tributarios

7,9
15,9
20,6
14,4
16,8
23,2
21,0
16,6
18,2
19,1
18,5
20,2
17,8
11,0
12,2
16,7
12,0
12,1
12,5
11,6
14,8
20,4
9,7
7,1
2,4
2,6
4,2
4,8
5,8
4,8
3,4
3,8
3,8
17,6
20,0
18,9
18,1
20,4
31,8
33,3
34,3
35,5
27,1
15,4

50,8
78,2
94,2
70,6
77,7
88,2
92,4
95,1
108,7
121,9
131,6
132,4
112,9
87,5
94,9
124,2
58,6
78,1
153,3
172,2
200,4
235,8
175,2
136,0
120,8
150,6
148,5
177,6
159,5
137,5
103,7
125,1
151,7
209,0
226,3
247,2
217,7
230,2
255,6
268,2
253,9
242,0
216,7
149,1

ANEXO IV GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS

Tabla 134 - Participacin provincial en el consolidado de recursos propios


(en porcentaje)
Ao
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

Avanzadas

Baja Densidad

Intermedias

Rezagadas

BUE

COR

MEN

SFE

CHU

PAM

NEU

NEG

CRU

TFU

ENT

SAL

SJU

SLU

TUC

CAT

CHA

CTE

FOR

JUJ

LRI

MIS

SGO

55,9
56,4
57,3
51,5
51,5
55,7
49,5
52,0
55,0
57,1
56,8
56,3
55,0
52,5
50,8
51,7
50,2
51,4
49,2
50,9
53,5
51,0
51,4
54,5
54,4
56,3
51,2
49,1
47,2
47,6
52,0
51,7
47,9
49,5
49,4
49,7
50,4
51,7
53,4
53,1
52,3
51,3
49,7

8,7
10,2
9,3
9,4
9,0
7,4
11,6
9,8
10,2
10,4
9,3
8,8
9,1
8,2
8,3
6,6
5,0
5,9
9,4
10,1
8,7
10,4
10,0
9,7
9,4
9,9
10,4
10,3
10,0
11,5
10,1
10,9
11,0
11,9
11,6
11,7
12,3
11,5
10,1
10,3
10,0
10,5
10,4

6,6
4,7
4,7
5,5
4,9
4,7
5,1
5,5
4,6
4,3
4,5
4,8
5,5
6,8
7,0
6,6
6,5
5,5
5,2
6,1
6,9
5,5
4,7
4,0
3,4
3,2
4,2
4,6
4,6
4,4
4,7
4,2
5,2
5,2
5,5
5,8
4,8
4,3
4,4
4,5
4,7
4,3
4,9

10,9
13,1
12,6
15,3
15,3
13,2
14,1
13,3
12,6
11,9
12,6
12,1
11,9
12,8
13,7
12,6
14,4
12,0
13,8
11,2
10,6
11,8
12,2
11,8
12,3
11,6
13,0
12,6
12,3
13,6
12,2
11,4
12,9
11,7
11,6
11,6
10,6
9,7
10,4
10,5
10,6
11,0
10,4

0,2
0,3
0,3
0,5
0,6
0,5
0,4
0,6
0,5
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,8
0,7
0,9
1,0
1,0
1,0
0,7
0,9
1,1
1,1
1,2
0,9
1,2
1,4
1,5
1,4
1,5
1,1
1,1
0,8
0,8
0,7
0,8
0,8
0,7
0,7
0,8
0,9
1,1

1,1
1,2
1,3
1,4
1,1
1,3
1,3
1,3
1,0
1,1
1,2
1,2
1,2
1,2
1,4
1,2
1,0
1,1
1,3
1,2
1,2
1,1
1,1
1,1
1,2
0,8
1,1
1,1
1,6
1,3
1,0
1,6
1,5
1,3
1,3
1,1
1,1
1,2
1,1
1,2
1,2
1,1
1,1

0,2
0,1
0,1
0,2
0,3
0,2
0,3
0,3
0,3
0,3
0,4
0,5
0,5
0,5
0,5
0,8
0,6
0,6
0,7
0,8
0,7
0,9
0,9
0,8
0,8
0,8
1,0
1,1
1,3
1,1
1,2
1,2
1,5
1,5
1,5
1,6
1,8
1,8
1,7
1,9
1,9
2,1
2,4

0,6
0,7
0,7
0,8
0,9
0,9
0,9
0,9
1,0
1,1
1,3
1,3
1,4
1,4
1,4
1,8
1,3
1,7
1,3
1,5
1,4
1,3
1,3
1,4
1,3
1,2
1,5
1,7
1,9
1,9
1,8
1,8
2,0
2,0
1,9
1,7
1,5
1,7
1,5
1,7
1,6
1,8
1,7

0,4
0,4
0,4
0,4
0,2
0,3
0,5
0,4
0,4
0,5
0,5
0,4
0,3
0,3
0,3
0,2
0,2
0,3
0,6
0,6
0,5
0,6
0,6
0,5
0,6
0,6
0,8
0,7
0,6
0,6
0,5
0,5
0,7
0,6
0,7
0,7
1,0
0,8
0,8
0,7
0,7
0,8
0,6

0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,4
0,2
0,3
0,4
1,1
1,0
0,8
0,5
0,7
1,0
1,0
0,7
0,6
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,6

4,1
3,2
3,0
3,6
4,9
5,8
6,5
5,1
4,2
4,0
4,1
3,9
3,7
4,2
4,4
4,0
4,1
3,9
3,5
3,0
2,6
2,8
2,6
2,7
3,0
3,0
2,8
3,6
3,3
3,4
4,0
3,7
3,0
2,9
3,2
3,4
3,9
3,8
3,5
3,4
3,4
3,2
3,5

0,7
0,6
0,8
0,9
0,8
0,8
0,8
0,7
0,9
0,9
1,0
0,9
1,0
1,2
1,2
1,4
1,5
1,3
1,9
2,1
1,8
1,9
2,2
1,7
1,7
1,8
2,2
2,2
1,9
1,6
1,2
1,4
1,4
1,3
1,4
1,4
1,4
1,5
1,5
1,5
1,8
1,7
1,7

1,4
1,1
1,0
1,5
1,0
0,9
1,2
1,4
1,3
1,2
1,0
1,0
1,0
1,4
1,2
2,2
0,9
0,6
0,9
1,1
1,4
1,3
0,9
0,7
0,6
0,7
0,9
0,9
1,1
0,9
0,6
0,8
1,0
1,1
1,1
0,9
0,8
1,1
1,1
1,1
1,1
1,1
1,2

0,7
0,6
0,6
0,7
0,7
0,6
0,6
0,6
0,5
0,6
0,6
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,4
0,5
0,6
0,6
0,6
0,5
0,5
0,4
0,7
0,7
1,0
0,8
1,1
1,0
1,2
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,1
1,1
1,4

2,8
2,2
2,7
2,8
3,1
2,7
2,3
2,7
2,5
0,6
0,7
2,2
2,6
2,4
2,5
3,2
4,1
6,4
3,8
3,1
2,7
2,9
3,2
2,8
2,6
2,7
3,0
3,2
3,6
3,0
1,9
2,0
2,7
2,3
2,2
2,1
1,9
2,0
2,0
2,0
2,2
2,2
2,8

0,2
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,3
0,2
0,3
0,3
0,3
0,2
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,2
0,3
0,3
0,4
0,4
0,3
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5

1,2
1,2
1,4
1,5
1,6
1,5
1,2
1,2
1,2
1,3
1,3
1,2
1,2
1,3
1,3
1,5
1,5
2,5
1,7
1,6
1,6
1,6
1,5
1,4
1,5
1,4
1,2
1,2
1,3
1,2
1,2
1,3
1,3
1,1
1,1
1,1
1,4
1,5
1,3
1,2
1,2
1,1
1,1

1,3
1,2
1,0
1,1
1,2
1,2
1,2
1,4
1,0
1,3
1,3
1,2
1,2
1,5
1,5
1,1
1,7
1,3
1,3
1,2
1,2
1,3
1,3
1,3
1,3
0,9
0,9
1,2
1,4
1,1
0,9
1,2
1,2
1,0
1,1
1,0
1,0
0,9
0,9
0,9
0,8
1,0
1,1

0,2
0,2
0,2
0,3
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,4
0,4
0,4
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
0,6
0,5
0,4
0,5
0,5
0,5
0,6
0,5
0,4
0,5
0,4
0,4
0,4
0,5
0,5
0,4
0,4
0,4
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3

1,2
0,8
1,1
0,9
0,9
0,8
0,8
1,0
0,9
0,9
0,8
0,8
0,9
1,0
1,0
1,2
2,7
1,5
0,9
1,0
0,9
1,0
0,9
0,9
0,9
0,8
0,7
0,7
0,9
0,8
1,0
0,9
0,8
0,8
0,8
0,7
0,6
0,6
0,6
0,6
0,7
0,8
0,7

0,2
0,1
0,2
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,2
0,2
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,4
0,4
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,4
0,3
0,2
0,4
0,3
0,2
0,3
0,3
0,3

0,6
0,7
0,7
0,8
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,6
0,7
0,8
0,8
0,7
0,8
0,9
0,9
0,7
1,0
1,0
1,0
1,1
1,3
1,1
1,1
1,1
1,1
1,3
1,3
1,1
1,0
1,2
1,2
1,3
1,2
1,1
1,2
1,6
1,4
1,3
1,2
1,4
1,5

0,7
0,6
0,6
0,6
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
0,8
0,9
0,7
0,6
0,7
1,1
1,0
0,9
0,9
0,9
0,8
0,9
0,7
0,7
0,8
0,8
0,9
0,9
1,0
0,5
0,6
0,6
0,8
0,7
0,9
0,8
0,9
1,0
1,0
1,1
1,0
1,0

311

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 135 - Recursos de origen nacional per cpita del consolidado de provincias
(en pesos de 2001)
Ao
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

312

Regmenes de
Coparticipacin
nacional
71
104
125
113
108
102
146
166
164
164
170
160
143
102
144
194
118
166
255
226
226
252
155
117
117
106
241
266
256
223
221
211
298
318
285
299
256
273
305
323
318
318
281

Otras remesas

Total de recursos
de origen nacional

10
9
11
8
2
1
1
1
1
14
24
36
59
90
160
213
347
192
50
107
16
108
198
130
77
235
84
113
159
114
117
77
83
148
194
193
192
199
217
215
212
207
212

81
113
136
121
109
103
147
166
165
178
194
197
202
192
303
407
465
358
304
333
242
360
353
247
194
341
324
379
415
337
338
287
380
465
479
491
449
472
522
539
529
525
493

ANEXO IV GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS

Tabla 136 Participacin provincial en los recursos de origen nacional


(en porcentaje)
Ao
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

Avanzadas

Baja Densidad

Intermedias

Rezagadas

BUE

COR

MEN

SFE

CHU

PAM

NEU

NEG

CRU

TFU

ENT

SAL

SJU

SLU

TUC

CAT

CHA

CTE

FOR

JUJ

LRI

MIS

SGO

26,6
23,2
25,5
32,3
33,1
34,2
34,3
30,0
36,4
31,9
30,1
27,6
23,9
22,2
23,3
24,8
29,9
25,9
28,0
22,7
29,3
22,8
18,3
20,7
24,8
16,9
17,2
18,6
18,1
20,0
20,5
20,2
20,1
23,1
24,0
24,3
24,3
23,7
23,4
23,2
23,0
23,8
22,5

8,3
8,5
9,8
7,4
7,9
8,2
8,7
9,0
8,0
8,2
7,2
6,7
6,4
7,3
8,1
8,1
9,1
7,7
8,1
7,3
8,3
7,6
6,9
7,6
7,5
8,3
8,9
8,5
8,4
7,6
7,7
8,1
7,8
8,1
7,7
7,5
7,2
7,9
8,3
7,8
7,8
7,9
8,1

6,2
5,6
5,1
5,9
6,6
5,4
5,2
5,5
4,9
5,2
4,9
5,5
6,0
6,2
5,9
6,0
6,0
4,8
4,6
4,4
4,8
4,2
6,6
4,2
4,0
3,7
4,2
4,6
4,9
5,3
5,3
3,8
3,9
4,0
4,0
4,0
3,8
3,8
3,9
3,9
3,9
3,9
4,1

10,1
11,4
10,7
9,3
9,6
10,0
9,3
10,0
8,9
9,3
10,7
8,4
7,5
8,4
8,2
8,3
8,9
9,2
8,2
7,4
9,3
8,9
9,3
8,8
8,0
9,0
8,9
9,1
8,8
8,2
8,3
8,6
8,2
8,2
8,1
7,8
8,1
8,0
8,2
8,2
8,2
8,2
8,1

1,5
1,5
1,4
1,3
1,5
2,3
1,5
1,5
1,5
1,7
1,9
2,1
2,6
2,0
2,0
1,5
1,6
1,8
1,8
2,4
1,8
2,6
2,4
2,2
3,5
1,4
1,7
1,9
1,8
1,6
1,8
1,9
1,7
2,0
1,9
1,9
2,2
2,0
1,9
2,0
1,9
1,9
1,9

2,0
2,2
2,1
1,8
1,6
1,0
1,9
1,9
1,8
1,8
1,9
2,3
2,1
1,8
1,4
1,4
1,2
1,7
1,7
2,1
1,8
2,1
2,3
1,9
1,8
2,0
2,2
2,0
1,7
1,8
2,1
1,8
2,0
2,0
2,0
2,0
1,9
1,9
1,9
2,0
1,9
1,9
1,9

1,3
1,4
1,3
1,3
1,9
2,0
1,7
1,6
1,4
1,6
1,6
1,9
1,7
1,6
2,0
1,8
2,2
2,5
2,0
2,2
1,8
2,2
2,2
2,3
2,8
2,1
2,2
2,5
2,4
2,2
2,0
2,3
2,1
1,9
2,0
2,3
2,4
2,2
2,2
2,0
2,0
2,0
2,0

2,0
2,0
2,0
1,7
1,5
1,7
1,7
1,8
1,6
2,2
2,0
2,7
2,3
2,0
2,3
2,2
2,2
4,0
2,3
2,1
2,3
3,0
2,9
2,8
3,0
2,8
2,9
3,1
3,4
3,2
2,7
3,7
2,7
2,5
2,5
2,9
2,6
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
2,6

0,8
0,9
1,3
1,5
0,7
0,6
1,5
1,8
1,6
1,9
1,8
1,7
2,0
2,6
2,6
2,6
1,5
1,4
1,5
1,8
1,5
2,6
1,7
1,7
2,6
1,7
1,6
1,5
1,8
1,8
1,8
1,9
1,9
1,9
1,9
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
1,9
2,1
2,0

0,0
0,0
0,0
0,1
0,4
0,1
0,3
0,1
0,4
0,5
0,4
0,4
0,5
0,4
0,1
0,4
0,5
0,4
0,6
0,5
0,4
0,4
0,7
0,5
1,2
0,6
0,8
0,7
1,1
0,8
0,5
0,7
1,1
1,0
1,1
1,5
1,5
1,4
1,4
1,4
1,4
1,4
1,5

4,3
5,2
4,8
4,6
4,1
5,0
4,2
4,4
3,9
4,0
5,0
4,6
4,9
5,3
4,6
4,1
4,2
5,1
5,2
6,2
4,6
4,4
3,8
4,3
3,7
4,9
4,6
4,6
4,6
4,5
4,6
4,4
4,6
4,5
4,5
4,4
4,4
4,6
4,4
4,6
4,5
4,5
4,6

3,2
3,6
3,5
3,5
3,3
3,0
3,1
3,4
3,0
3,4
3,4
3,7
3,8
4,1
3,7
3,1
3,8
3,1
3,6
3,4
3,6
3,4
3,4
3,9
3,1
4,1
4,0
4,0
4,9
4,9
4,4
3,9
3,9
3,7
3,7
3,6
3,6
3,5
3,6
3,5
3,8
3,8
4,0

4,0
3,1
3,1
3,1
3,0
2,8
2,6
2,8
2,5
3,4
2,9
3,1
3,9
4,7
4,2
3,5
3,1
2,9
2,6
3,5
2,5
3,3
4,6
3,9
3,3
3,9
3,8
3,6
3,7
3,4
3,2
3,3
3,4
3,1
3,2
3,1
3,2
3,1
3,2
3,1
3,2
3,2
3,2

2,0
2,0
2,2
1,6
1,6
1,7
1,6
1,6
1,6
1,5
1,9
2,0
2,2
2,0
2,2
1,9
1,7
1,9
1,7
2,1
1,8
2,1
2,0
2,0
1,5
2,5
2,3
2,3
2,3
2,3
2,4
2,5
2,4
2,2
2,2
2,2
2,2
2,1
2,1
2,1
2,1
2,1
2,0

4,3
5,0
4,6
3,9
3,8
3,9
3,7
4,1
3,7
3,8
3,1
4,2
4,4
4,7
5,2
4,9
5,1
4,4
4,9
4,7
4,6
4,0
3,6
4,7
4,5
4,4
4,8
4,4
4,0
5,6
5,1
5,0
4,7
4,5
4,6
4,3
4,3
4,4
4,4
4,4
4,4
4,4
4,5

2,3
2,6
2,7
1,6
1,6
1,5
1,6
1,6
1,4
1,4
2,4
2,1
2,1
2,2
1,9
2,3
1,7
2,0
1,9
2,3
1,9
2,3
2,2
2,2
1,8
2,7
3,1
2,5
2,6
2,4
2,6
3,0
2,7
2,6
2,5
2,5
2,4
2,4
2,4
2,4
2,5
2,4
2,5

3,7
3,2
3,8
3,2
3,2
3,8
3,1
3,3
2,9
2,9
2,8
3,0
3,5
3,5
3,8
3,2
2,7
4,0
4,0
4,6
4,0
5,3
8,4
5,8
4,1
5,1
5,0
4,7
4,7
4,9
4,9
4,8
5,0
4,6
4,3
4,2
4,2
4,2
4,2
4,4
4,3
4,4
4,4

5,1
5,1
5,2
4,8
4,1
4,5
4,0
4,5
4,4
4,4
4,3
4,4
4,8
4,7
5,3
3,9
3,0
3,7
3,6
3,8
3,7
3,9
4,0
4,5
4,1
5,0
4,3
4,5
4,2
3,7
3,8
4,0
4,1
3,7
3,7
3,4
3,4
3,5
3,6
3,6
3,7
3,5
3,7

1,5
1,8
0,2
1,7
1,3
1,5
1,5
1,6
1,4
1,7
1,6
2,1
2,6
2,0
2,4
2,0
1,6
2,7
2,6
2,8
2,2
3,0
3,0
3,4
3,6
4,5
3,6
3,7
3,8
3,5
3,5
3,6
3,7
3,4
3,2
3,2
3,4
3,2
3,2
3,3
3,3
3,2
3,3

2,8
2,7
2,7
2,6
2,3
2,5
2,5
2,7
2,4
1,7
2,4
2,6
3,3
2,9
2,3
4,4
2,2
2,5
2,4
3,5
2,2
2,8
2,6
2,6
2,6
3,2
3,3
2,7
2,6
3,1
3,0
2,9
2,8
2,9
2,7
2,7
2,7
2,7
2,7
3,1
3,0
2,9
3,0

1,5
2,2
1,9
1,8
1,5
1,4
1,3
1,5
1,3
1,2
1,7
2,0
2,2
2,2
2,6
2,4
1,9
2,3
1,8
2,2
1,6
2,1
1,8
1,9
1,4
2,0
2,5
2,7
2,5
2,4
2,8
2,6
3,7
2,9
3,0
3,1
3,5
3,6
3,3
3,2
3,4
2,9
2,9

2,8
3,2
3,0
2,5
2,7
0,0
2,2
2,8
2,6
2,6
2,8
2,9
3,3
2,7
2,2
2,4
1,8
2,2
2,8
3,2
3,0
3,2
3,1
3,5
3,9
4,8
4,0
3,8
3,8
3,4
3,3
3,3
3,4
3,3
3,3
3,4
3,2
3,6
3,4
3,5
3,6
3,4
3,6

3,7
3,5
3,0
2,4
2,6
2,8
2,5
2,6
2,3
3,8
3,1
4,1
4,2
4,4
3,8
4,8
4,4
3,9
4,0
4,9
3,0
3,8
4,1
4,4
3,5
4,2
4,1
3,8
3,8
3,5
3,7
3,8
4,0
3,8
3,8
3,8
3,7
3,7
3,8
3,7
3,7
3,7
3,5

313

ANEXO V ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA. EVOLUCIN, TENDENCIA Y CICLO. 1932-2001

XX - Anexo V. Estructura tributaria argentina. Evolucin,


tendencia y ciclo. 1932-2001
Natalia Porto

a seccin XX.1 de este anexo presenta la evolucin de la estructura tributaria nacional, por grupos de impuestos, para el perodo 1932-2001. Tambin se presenta
el ndice de turbulencia tributaria para el mismo perodo. La seccin XX.2 describe el
ciclo y la tendencia de la estructura tributaria argentina utilizando el filtro de HodrickPrescott. Este ejercicio se realiza para los grupos de impuestos analizados en la seccin
XX.1 y tambin para impuestos agrupados en coparticipables y no coparticipables.

XX.1 - Evolucin de la estructura tributaria


Tabla 137 Estructura tributaria nacional 1932-2001
Ao

Impuestos sobre
los Ingresos

Impuestos sobre
el Patrimonio

Impuestos sobre la
Produccin, el
Consumo y las
Transacciones

Impuestos sobre
el Comercio
Seguridad Social
Exterior

Total

1932

6,94

1,72

27,55

45,81

17,98

100,00

1933

9,19

1,58

27,78

44,81

16,65

100,00

1934

9,43

1,94

28,92

43,17

16,54

100,00

1935

10,29

1,83

33,85

38,60

15,43

100,00

1936

9,81

2,28

35,93

36,27

15,71

100,00

1937

10,93

1,66

34,26

39,28

13,87

100,00

1938

13,06

1,80

34,81

35,96

14,37

100,00

1939

13,98

1,79

37,38

31,64

15,22

100,00

1940

14,85

1,63

39,34

27,59

16,59

100,00

1941

15,13

2,34

42,48

22,65

17,41

100,00

1942

19,82

2,42

42,18

18,36

17,22

100,00

1943

23,76

2,78

42,97

11,78

18,71

100,00

1944

31,54

2,58

39,78

8,64

17,45

100,00

1945

26,46

1,75

34,25

8,07

29,46

100,00

1946

24,52

2,17

31,14

12,44

29,72

100,00

1947

29,72

1,12

21,29

13,94

33,94

100,00

1948

29,02

1,23

21,61

9,99

38,15

100,00

1949

25,96

0,94

28,33

4,78

39,99

100,00

1950

25,66

5,03

29,94

3,52

35,84

100,00

1951

25,54

3,30

32,80

5,36

33,00

100,00

1952

28,14

3,75

31,74

3,20

33,17

100,00

1953

23,18

4,65

33,69

1,84

36,63

100,00

1954

21,66

4,34

33,50

2,33

38,17

100,00

1955

22,13

3,77

32,46

2,85

38,80

100,00

1956

25,18

2,71

29,79

2,98

39,34

100,00

1957

25,76

1,89

33,42

3,62

35,31

100,00

1958

26,77

2,04

32,30

4,56

34,32

100,00

1959

27,63

1,54

28,54

6,79

35,50

100,00

1960

26,01

5,90

33,56

4,34

30,18

100,00

1961

24,15

4,46

34,84

3,72

32,84

100,00

1962

20,02

3,20

34,46

12,44

29,89

100,00

1963

18,40

2,47

35,75

14,07

29,31

100,00

1964

14,99

2,02

29,50

17,68

35,80

100,00

1965

20,61

1,96

30,38

15,15

31,91

100,00

315

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Ao

Impuestos sobre
los Ingresos

Impuestos sobre
el Patrimonio

Impuestos sobre la
Produccin, el
Consumo y las
Transacciones
35,49

Impuestos sobre
el Comercio
Seguridad Social
Exterior

Total

1966

20,44

3,98

11,98

28,11

100,00

1967

18,04

5,49

29,07

15,71

31,70

100,00

1968

15,27

4,87

34,71

13,86

31,28

100,00

1969

15,79

5,06

35,41

13,83

29,92

100,00

1970

19,12

6,20

32,92

12,25

29,51

100,00

1971

14,56

5,75

33,45

13,11

33,13

100,00

1972

13,30

4,98

32,66

18,31

30,75

100,00

1973

14,16

5,24

30,17

15,57

34,87

100,00

1974

15,46

4,71

34,09

12,36

33,38

100,00

1975

8,44

0,53

36,35

14,22

40,46

100,00

1976

9,90

5,00

33,19

19,18

32,74

100,00

1977

12,94

6,65

42,50

11,52

26,39

100,00

1978

11,58

5,59

45,94

8,26

28,63

100,00

1979

8,08

5,05

45,50

9,25

32,13

100,00

1980

9,43

4,83

45,04

10,50

30,19

100,00

1981

10,86

5,24

56,00

11,77

16,13

100,00

1982

9,74

8,65

55,55

12,00

14,06

100,00

1983

7,83

7,39

51,91

17,36

15,50

100,00

1984

4,43

6,64

53,50

14,86

20,57

100,00

1985

6,16

7,10

44,95

18,88

22,92

100,00

1986

7,99

8,59

46,29

15,47

21,66

100,00

1987

10,26

8,78

42,79

12,61

25,57

100,00

1988

9,33

13,02

45,08

10,68

21,89

100,00

1989

10,97

13,26

36,06

24,13

15,58

100,00

1990

5,12

9,63

47,73

13,85

23,67

100,00

1991

4,85

13,00

49,86

6,87

25,41

100,00

1992

7,94

5,12

56,13

6,37

24,44

100,00

1993

11,55

1,84

54,76

6,64

25,21

100,00

1994

13,16

1,46

48,66

6,32

30,40

100,00

1995

14,98

1,24

51,14

4,53

28,12

100,00

1996

15,79

1,85

53,39

5,27

23,70

100,00

1997

17,14

1,27

53,99

5,78

21,82

100,00

1998

18,96

1,78

53,09

5,62

20,56

100,00

1999

21,00

2,12

52,52

4,88

19,47

100,00

2000

22,91

2,49

52,18

4,18

18,25

100,00

2001

23,43

8,34

46,66

3,67

17,90

100,00

Fuente: Afip (2001)

Tabla 138 ndice de turbulencia en la estructura tributaria nacional. 1932-2001


Ao

316

Impuestos sobre
los Ingresos

Impuestos sobre la
Impuestos sobre
Impuestos sobre
Produccin, el Consumo
el Comercio
Seguridad Social
el Patrimonio
y las Transacciones
Exterior

Total

1933

2,25

0,15

0,22

1,00

1,33

1934

0,24

0,36

1,15

1,64

0,11

3,50

1935

0,85

0,10

4,93

4,57

1,11

11,57

1936

0,48

0,44

2,08

2,33

0,28

5,61

1937

1,13

0,62

1,67

3,00

1,85

8,26

1938

2,13

0,14

0,54

3,31

0,50

6,62

1939

0,92

0,02

2,57

4,32

0,85

8,68

1940

0,87

0,16

1,97

4,05

1,37

8,42

1941

0,29

0,71

3,13

4,95

0,82

9,89

1942

4,68

0,09

0,30

4,28

0,19

9,54

1943

3,95

0,35

0,80

6,59

1,49

13,18