Contratación de obras manual

SERVICIO DE CONTRATACIN DE OBRAS
Asesora Jurdica especializada, que determine el diagnstico

legal y tcnico, establezca conclusiones y recomendaciones; de los
procesos de contratacin, ejecucin de contratos principales,
modificatorios, complementarios; y, terminacin de contratos;
correspondientes al periodo 2011 al 2013.
MANUAL-GUIA DE PROCEDIMIENTOS PARA LA EJECUCION DE CONTRATOS DEL SERVICIO DE
CONTRATACION DE OBRAS-SECOB
INDICE
INTRODUCCIN...............................................................................................5
CAPITULO I.......................................................................................................9
1.1 ORGANO DEL GOBIERNO ENCARGADO DEL SERVICIO DE
CONTRATACION DE..................................................................................................9
OBRAS..........................................................................................................................9
CAPITULO II....................................................................................................12
2.1.
BASE LEGAL DEL SERVICIO DE CONTRATACIN DE OBRAS, SECOB

12
2.1.1.
Misin Institucional......................................................................................12
2.1.2.
Visin Institucional.......................................................................................12
2.1.3.
Objetivos de la Entidad.................................................................................13
2.1.4.
Objetivos especficos....................................................................................13
2.1.5.
Polticas Institucionales del Servicio de Contratacin de Obras...................14
2.1.6.
Principios y Valores.......................................................................................14
2.1.6.1.
Principios...................................................................................................14
2.1.6.2.
Valores.......................................................................................................15
Disposiciones legales y reglamentarias consideradas dentro de las actividades de la

entidad:.........................................................................................................................15
CAPITULO III...................................................................................................17
3.1. ESTRUCTURA ORGNICA FUNCIONAL DEL SERVICIO DE
CONTRATACIN DE OBRAS SECOB....................................................................17
3.1.1.
Orgnico Funcional.......................................................................................19
3.1.2.
Estructura Bsica de Procesos Alineada a la Misin....................................19
3.1.3. Diagrama Especfico de las Unidades Involucradas en la Preparacin y

Recepcin de................................................................................................................22
Estudios........................................................................................................................22
3.1.4.
Organigrama del Servicio de Contratacin de Obras....................................22

CAPITULO IV..................................................................................................23
4.1. TEMAS JURIDICOS DE ESPECIAL IMPORTANCIA EN LOS PROCESOS

DE CONTRATACION PBLICA..............................................................................23
4.1.1.
Tema Bsico..................................................................................................23
4.1.2.
De las Fases de Contratacin........................................................................24

1

4.1.2.1.
Fase Preparatoria Contractual....................................................................24
4.1.2.2.
Fase Precontractual....................................................................................26
4.1.2.3.
Fase Contractual........................................................................................27
4.1.3.
Contrato.........................................................................................................28
4.1.3.1.
Requisitos de Existencia y Validez de los Contratos en General..............29
4.1.3.2.
La Capacidad.............................................................................................30
4.1.3.3.
Consentimiento..........................................................................................31
4.1.3.4.
Fuerza........................................................................................................33
4.1.3.5.
Dolo...........................................................................................................33
4.1.3.6.
Objeto........................................................................................................34
4.1.3.7.
Causa.........................................................................................................35
CAPITULO V....................................................................................................36
5.1. INSTRUCTIVO PARA LOS ADMINISTRADORES Y FISCALIZADORES
DE CONTRATOS........................................................................................................36
5.1.1.
Instructivo para la Administracin de Contratos...........................................36
5.1.1.1.
Base Legal.................................................................................................36
5.1.1.2.
De la Administracin del Contrato............................................................37
5.1.1.3.
Control de Garantas:.................................................................................42
5.1.1.4.
Contratos complementarios:......................................................................43
5.1.1.5.
Diferencia de Cantidades de Obra.............................................................44
5.1.1.6.
Actas de recepcin:....................................................................................44
5.1.1.7.
Aprobacin de las subcontrataciones:.......................................................45
CAPITULO VI..................................................................................................47
6.1. INSTRUCTIVO PARA LOS FISCALIZADORES DE LA EJECUCIN DE
OBRAS CONTRACTUALES.....................................................................................47
6.1.1.
Instructivo para la Fiscalizador de Contratos................................................47
6.1.1.1.
Base Legal.................................................................................................47
6.1.1.2.
Funciones del Jefe de Fiscalizacin:.........................................................51
6.1.1.3.
Fiscalizadores............................................................................................55
6.1.1.4.
Documentos de la obra..............................................................................63
6.1.1.5.
Libro de Obra............................................................................................64
6.1.1.6.
Control del avance fsico...........................................................................65

2

6.1.1.7.
Control de Calidad.....................................................................................67
6.1.1.8.
Control financiero de la obra.....................................................................68
CAPITULO VII.................................................................................................70
7.1. PROBLEMTICA DE LOS CONTRATOS DE OBRAS CIVILES EN EL
QUE EL SERVICIO DE CONTRATACION DE OBRAS TIENE LA CALIDAD DE
CONTRATANTE.........................................................................................................70
7.1.1.
Estudios.........................................................................................................70
7.1.2.
Diseo definitivo...........................................................................................72
7.1.3.
Planos Constructivos.....................................................................................73
7.1.4.
Condiciones generales y especificaciones tcnicas.......................................73
7.1.5.
Presupuesto de la obra...................................................................................76
7.1.5.1.
Costos directos...........................................................................................76
7.1.5.2.
Costos indirectos.......................................................................................76
7.1.5.3.
Utilidad:.....................................................................................................77
7.1.5.4.
Imprevistos................................................................................................77
7.1.6.
Programacin de la obra................................................................................78
CAPITULO VIII................................................................................................84
8.1. CONTRATACIONES COMPLEMENTARIAS, RDENES DE TRABAJO,

CREACIN DE RUBROS NUEVOS........................................................................84
8.1.1.
Contratos Complementarios.-.......................................................................84
8.1.2.
Diferencia de cantidades...............................................................................89
8.1.3.
Precio del Contrato........................................................................................94

CAPITULO IX..................................................................................................95
9.1. RETARDO EN EL PAGO DE PLANILLAS Y PAGO INCOMPLETO DE

PLANILLAS................................................................................................................95
9.1.1.
Programacin de la Obra.............................................................................100
CAPITULO X..................................................................................................109
10.1.
CONVENIOS DE PAGO............................................................................109
10.2.
PARALIZACIN DE OBRAS...................................................................121
CAPITULO XI................................................................................................123
11.1.
MULTAS.....................................................................................................123
CAPITULO XII...............................................................................................132
3

12.1.
OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA...................................................132
12.2.
OBLIGACIONES DE LA CONTRATANTE.............................................135
CAPITULO XIII..............................................................................................138
13.1.
RECEPCIONES..........................................................................................138
CAPITULO XIV..............................................................................................144
14.1.
TERMINACIN DE LOS CONTRATOS.................................................144
14.1.1. Cabal cumplimiento de las obligaciones contractuales...............................146

14.1.2. Por muerte del contratista o por disolucin de la persona jurdica contratista
146
14.1.3. Terminacin de Mutuo Acuerdo..................................................................146
14.1.4. Terminacin unilateral y anticipada del contrato........................................149
14.1.5. Terminacin por causas imputables a la entidad contratante......................153
CAPITULO XV..............................................................................................157
15.1.
PROCEDIMIENTOS QUE DEBEN OBSERVAR LOS FUNCIONARIOS Y
SERVIDORES DEL SERVICIO DE CONTRATACIN DE OBRAS, EN LA
EJECUCIN DE LOS CONTRATOS DE OBRA....................................................157
15.2.
DESCRIPCIN DEL TRATAMIENTO QUE SE HA DADO A LOS
PROCESOS DE CONTRATACIN.-.......................................................................158
15.3.
DESCRIPCIN DEL TRATAMIENTO QUE SE HA DADO EN LA
EJECUCIN CONTRACTUAL.-.............................................................................159
CAPITULO XVI..............................................................................................163
16.1.
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS QUE DEBEN SER
OBSERVADOS EN LA EJECUCIN CONTRACTUAL........................................163
16.2.
DE LA DIRECCIN GENERAL...............................................................163
16.3.
DE LA COORDINACIN GENERAL ADMINISTRATIVO FINANCIERA

186
16.3.1. DE LA DIRECCIN FINANCIERA.........................................................197

16.4.
COORDINACION GENERAL DE GESTION JURIDICA.-....................210
16.5.
DE LA DIRECCIN DE ADMINISTRACIN DE CONTRATOS..........212
16.5.1. Del Administrador del contrato...................................................................216

16.7.
DE LA GESTIN DE FISCALIZACIN DE LAS OBRAS.-..................232
16.7.1. DE LA FISCALIZACIN..........................................................................235


MANUAL-GUIA DE PROCEDIMIENTOS PARA LA EJECUCION DE

CONTRATOS DEL SERVICIO DE CONTRATACION DE OBRAS-SECOB
INTRODUCCIN
Este
Manual compendia los principios y normas que establecen la Ley
Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, su Reglamento General y las

Normas Tcnicas de Control Interno expedidas por la Contralora General del Estado
y ms disposiciones conexas, de manera que sirva en forma prctica y eficaz a
quienes dentro de la funcin pblica tienen la responsabilidad de verificar, realizar
seguimiento, tomar decisiones, hacer cumplir estipulaciones contractuales, dentro de
la ejecucin de obras o la prestacin de servicios para satisfacer las necesidades de la
sociedad.
De manera especial, pretendemos que este Manual sea de utilidad en su labor
a los operadores pblicos, sean stos supervisores, administradores o fiscalizadores de
la ejecucin de contratos, por ser las personas que tienen la responsabilidad de alertar
oportunamente o de aprobar la bondad de las obras o la prestacin de servicios cuyo
cumplimiento se encuentra bajo su control.
Anotado nuestro propsito, empezamos por la base constitucional y legal que
sustenta la contratacin pblica en nuestro pas.
La actividad de los organismos y dependencias que integran el Estado
constituye la Administracin Pblica, siendo sta el lazo que une a la sociedad civil
con el poder poltico.
La Constitucin de la Repblica del Ecuador en el Captulo 7mo. del Ttulo
IV se refiere a la Administracin Pblica y designa a las entidades que integran el
Sector Pblico fijando a continuacin los lmites de su actividad.
As en su Art. 226 prescribe que:
Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o
servidores pblicos y las personas que acten en virtud de una potestad estatal
6

ejercern solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la

Constitucin y la ley. Tendrn el deber de coordinar acciones para el cumplimiento
de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la
Constitucin. (lo resaltado me pertenece)
En el Art. 227 luego de expresar que La administracin pblica constituye
un servicio eficiente a la colectividad que se rige por los principios eficacia,
eficiencia, calidad, jerarqua, desconcentracin, descentralizacin, coordinacin,
participacin, planificacin, transparencia y evaluacin., (lo resaltado me
pertenece).
Pasa luego a establecer la responsabilidad de los servidores pblicos en sus
actividades de la siguiente forma:
Art. 233.- Ninguna servidora ni servidor pblico estar exento de
responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones o por sus
omisiones, y sern responsables administrativa, civil y penalmente por el manejo
y administracin de fondos, bienes o recursos pblicos. (lo resaltado me
pertenece).
En esta parte, es de gran importancia recordar que los principios de los
derechos establecidos en el numeral 9 del artculo 11, de la Constitucin de la
Repblica, establece que las Entidades del sector pblico reparan las violaciones por
las acciones u omisiones de sus funcionarios y servidores, quienes en su momento
respondern por la accin de repeticin en contra de ellos.
Sector Pblico
.Cuando la actividad de las entidades y organismos del
sector pblico, se concreta a la contratacin de ejecucin de obras o de adquisicin de

bienes o prestacin de servicios, esa actividad est sometida a las normas contenidas
en la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica y su
Reglamento General.
Esta Ley en su primer artculo determina los principios y normas para regular
los procedimientos de contratacin para la adquisicin o arrendamiento de bienes,
7

ejecucin de obras y prestacin de servicios, incluidos los de consultora.

Fija en los ocho numerales del Art.1 el mbito de su competencia sealando
los organismos, entidades y dependencias del sector pblico, e incluye adems en
dicho mbito a las corporaciones o sociedades civiles en determinados casos, as
como a compaas mercantiles cualquiera que sea su origen y siempre que su
capital, patrimonio o los recursos que se le asignen, est integrado en el cincuenta
(50%) por ciento o ms con participacin estatal; y en general toda contratacin en
que se utilice, en cada caso, recursos pblicos en ms del cincuenta (50%) por
ciento del costo del respectivo contrato. (lo resaltado me pertenece)
Esta Ley entra en vigencia el 4 de agosto de 2008, derogando todas las
disposiciones generales y especiales que se le opongan y de manera particular en la
Derogatoria 9 ordena la de las normas especiales de contratacin pblica que
contengan otras leyes aadiendo que Se exceptan expresamente las contrataciones
en actividades de exploracin y explotacin de los recursos hidrocarburferos; las
contrataciones de bienes de carcter estratgico necesarias para la defensa nacional,
que no se refieran al mbito de la presente Ley.
Ahora bien, la mencionada Ley establece dos regmenes de contratacin: uno
que lo llamaremos Rgimen General y el otro de Rgimen Especial ( Art.2 ) bajo
el cual determinados procedimientos de contratacin
deben someterse a la
normativa especfica que para el efecto dicte el Presidente de la Repblica,

as, por ejemplo, los de adquisicin de frmacos, las contrataciones calificadas como
necesarias para la seguridad interna y externa del Estado, cuya ejecucin est a cargo
de las Fuerza Armadas o de la Polica Nacional, las de adquisiciones de repuestos
para el mantenimiento de equipos y maquinarias a cargo de las entidades contratantes,
los que celebren las entidades pblicas entre s, o con empresas pblicas o empresas
cuyo capital suscrito pertenezca por lo menos en el 50% a entidades de derecho
pblico o con empresas en las que los Estados de la Comunidad Internacional
participen en por lo menos el 50% o sus subsidiarias. etc.
Debo aclarar que el presente documento se encuentra estructurado, sobre la
8

base de las principales inquietudes recogidas en las conversaciones mantenidas con

los funcionarios y servidores que integran la estructura orgnica del Servicio de
Contratacin de Obras.
CAPITULO I
1.1
ORGANO DEL GOBIERNO ENCARGADO DEL SERVICIO DE

CONTRATACION DE
OBRAS
Por Decreto Ejecutivo O. 731 de 11 de abril de 2011, se cre El

INSTITUTO DE CONTRATACIN DE OBRAS (ICO), como organismo de
derecho pblico, con personera jurdica, con autonoma tcnica, administrativa
financiera y funcional, con domicilio en la ciudad de Quito, adscrito al Ministerio de
Desarrollo Urbano y Vivienda.
9

El Art. 2 del mencionado Decreto expresa que:

El Instituto de Contratacin de Obras (ICO), tiene como objetivo principal
contratar las obras de infraestructura que requieran los Ministerios de Desarrollo
Urbano y Vivienda, Turismo, Educacin, Inclusin Econmica y Social,
Pblica,
Deportes,
Salud
Justicia y Derechos Humanos y, Secretaria Nacional del
Migrante.
El Art. 3 del Decreto 731 dispone que los mencionados Ministerios y
Secretaria Nacional del Migrante sern responsables de las actividades
preparatorias previas a los procedimientos de contratacin que comprenden la
realizacin de los estudios y la asignacin de los recursos financieros, de acuerdo con
los artculos 23 y 24 de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin
Pblica. y que Corresponde al Instituto de Contratacin de Obras (ICO) asumir y
ejecutar las etapas precontractual y contractual de los procedimientos de contratacin
de las obras y servicios relacionados, en calidad de entidad contratante, hasta la
suscripcin de las actas de entrega recepcin y liquidacin de los contratos
respectivos. (lo resaltado me pertenece).
Posteriormente, el Decreto Ejecutivo No. 992 de 29 de diciembre de 2011,
reforma el Decreto Ejecutivo No. 731, sustituyendo el Art. 3 antes transcrito por el
siguiente:
Artculo 3.- Cada Ministerio o Entidad a la que se refiere los artculo (sic) 2 y
4 del presente decreto, ser la responsable de determinar sus necesidades
institucionales, preparar sus proyectos de inversin, entregar las condiciones tcnicas
generales de las obras de infraestructura y transferir los recursos necesarios al
Instituto de Contratacin de Obras para que proceda con la respectiva contratacin de
estudios, obras y fiscalizacin segn corresponda.
Las entidades requirentes sern responsables de las actividades preparatorias
previas a los procedimientos de contratacin que comprende la realizacin de los
estudios y la asignacin de los recursos financieros, de acuerdo con los artculos 23
y 24 de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica.
10

El Instituto de Contratacin de Obras, ICO, podr completar y

actualizar los estudios presentados bajo la responsabilidad de las entidades
requirentes, en los casos en los que se presente esta necesidad tcnica a travs de sus
instancias tcnicas, o siguiendo los procesos de contratacin que correspondan ,
previa la transferencia de los recursos por parte de la entidad requirente.
Para la ejecucin de obra nueva o cuando la entidad requirente no cuente con
los estudios definitivos, diseos completos, planos, clculos y especificaciones
tcnicas, el Instituto de Contratacin de Obras contratar los estudios respectivos,
previa la instrumentacin que corresponda y la transferencia de los recursos por parte
de la entidad requirente.
Corresponde al Instituto de Contratacin de Obras, ICO, asumir y
ejecutar las etapas precontractual y contractual de los procedimientos de
contratacin de: 1) los estudios en el caso previsto (sic) los incisos: tercero y
cuarto de este artculo; 2) las obras; 3) la fiscalizacin y otros servicios
relacionados. (lo resaltado en negrilla me pertenece)
Finalmente, mediante Decreto Ejecutivo No 49 de 22 de julio de 2013, entre
otros, el cuarto Considerando expresa : Que la letra h) del artculo 10.1 del Estatuto
del Rgimen Jurdico y Administrativo de la Funcin Ejecutiva prev al Servicio
como organismo pblico con personalidad jurdica propia, dotado de autonoma
administrativa, operativa y financiera, creado para el ejercicio de la rectora,
regulacin, administracin, promocin, ejecucin y control de actividades
especializadas en materia tributaria central, de contratacin pblica, seguridad y
contratacin de obras de infraestructura y gestin inmobiliaria de la administracin
pblica central e institucional....
Este Decreto procede a sustituir varias disposiciones contenidas en el Decreto
Ejecutivo 731, mencionado anteriormente, y crea con el Artculo 1.- El Servicio
de Contratacin de Obras (SECOB), como organismo de derecho pblico, con
personalidad jurdica,
autonoma,
administrativa,
operativa y financiera, con
domicilio en la ciudad de Quito. El Servicio de Contratacin de Obras podr actuar en

11

forma desconcentrada a nivel nacional.

Luego en el Artculo 2 dispone que El Servicio de Contratacin de Obras
tiene como objetivo principal contratar las obras de infraestructura que requieran las
Instituciones de la Administracin Pblica Central e Institucional. De igual manera
podr, previo requerimiento y en funcin de su disponibilidad, contratar las
obras de infraestructura de las dems entidades del sector pblico que as lo
requieran. (lo resaltado me pertenece).
12

CAPITULO II
2.1. BASE LEGAL DEL SERVICIO DE CONTRATACIN DE OBRAS, SECOB
Con Decreto Ejecutivo 731 publicado en Suplemento del Registro Oficial 430 de 19 de abril de
2011, se cre el Instituto de Contratacin de Obras - ICO adscrito al Ministerio de Desarrollo Urbano
y Vivienda, cuyo objetivo principal es contratar las obras de infraestructura que
requieran las
distintas entidades y organismos de la Funcin Ejecutiva.
En ejercicio de las atribuciones que le confieren los numerales 5 y 6 del artculo 147 de la
Constitucin de la Republica, y las letras g) y h) del artculo 11 del Estatuto del Rgimen Jurdico y
Administrativo de la Funcin Ejecutiva, el Presidente de la Republica, con Decreto Ejecutivo 049
de 22 de julio de 2013, reforma el Decreto Ejecutivo 731 y crea el Servicio de Contratacin de
Obras SECOB, como organismo de derecho pblico, con personalidad jurdica, autonoma,
administrativa, operativa y financiera, con domicilio en la ciudad de Quito.
2.1.1.
Misin Institucional
Contratar los estudios, ejecucin y fiscalizacin de obras de infraestructura que requieran las
instituciones de la Administracin Pblica Central e Institucional y dems entidades del sector pblico
previo requerimiento, ejerciendo la regulacin, administracin, promocin, ejecucin y control en
materia de contratacin de obras de infraestructura; basado en la mejora continua de nuestros servicios.
2.1.2.
Visin Institucional
Ser una entidad especializada del Estado que lidere, coordine, ejecute, controle y fortalezca
procesos de contratacin, construccin y fiscalizacin de obras de infraestructura, con los ms altos
estndares de calidad, sustentados en el estricto cumplimiento de la ley, defensa del medio ambiente,
investigacin, excelencia e innovacin, as como en la calidad humana, solidez profesional y
compromiso, con el propsito de ofrecer a las instituciones obras de infraestructura
13 modernas y

CAPITULO IV
4.1. TEMAS JURIDICOS DE ESPECIAL IMPORTANCIA
PROCESOS DE CONTRATACION PBLICA
Sin soslayar la importancia de cada una
EN
LOS
de las disposiciones de la Ley
Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, de su Reglamento General y

de las normas que sirven de introduccin a cada una de las clases de pliegos
publicados por el SERCOP, as como de las estipulaciones que integran los diversos
proyectos de contratos, considero de especial relevancia tener en cuenta en todo
proceso de contratacin pblica los siguientes temas jurdicos y prcticos.
4.1.1.
Tema Bsico
En el campo jurdico la primera gran divisin del Derecho es: Derecho

Pblico y Derecho Privado. El primero comprende el conjunto de normas que
regulan la organizacin y la actividad del Estado y de los dems entes polticos
menores, as como las relaciones entre los particulares y estos organismos polticos
cuando actan en su calidad de poder poltico o soberano. En tanto que el Derecho
Privado es es el conjunto de normas que regulan las relaciones e intereses de los
particulares entre s.
Dentro del Derecho Pblico se encuentra del Derecho Administrativo que es
el conjunto de principios y preceptos jurdicos que reglamentan la actividad del
Estado y de todas aquellas entidades que se proponen realizar fines de inters
general, bajo la direccin de la autoridad pblica. (lo resaltado me pertenece).
Esta reflexin es necesario tenerla siempre presente porque a diferencia de lo
que acontece en el campo del derecho privado, en el derecho pblico no se puede
hacer sino aquello que est expresamente permitido por la ley. (Constitucin artculo
226)
4.1.2. De las Fases de Contratacin
14

4.1.2.1. Fase Preparatoria Contractual

Esta fase que la calificamos de Preparatoria del Proceso Contractual, tiene
lugar cuando las entidades contratantes elaboran el Plan Anual de Contratacin, con
el presupuesto correspondiente, mismo que debe ser publicado obligatoriamente en
la pgina web de la entidad contratante dentro de los quince (15) das del mes de
enero de cada ao
como lo ordena el Art.22 de la Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Contratacin Pblica (LOSNCP).

Con igual sentido entendemos la disposicin del artculo 3 del Decreto
Ejecutivo No 49 anteriormente transcrito cuando dispone que Cada Ministerio o
Entidad a la que se refiere el Artculo 2 del presente Decreto, ser responsable de
determinar sus necesidades institucionales, preparar sus proyectos de inversin,
entregar las condiciones tcnicas generales de las obras de infraestructura
El citado artculo 2, no se refiere a Ministerio o Entidad sino que en forma
general menciona
a las instituciones de la Administracin Pblica Central e
Institucional y a las dems entidades del sector pblico que as lo requieran.

Con base en lo anterior, las entidades pblicas deben contar con los estudios
y diseos completos definitivos y actualizados, planos y clculos, especificaciones
tcnicas debidamente aprobados por las instancias correspondientes, vinculados al
Plan Anual de Contratacin de la Entidad. (Art.23 LOSNCP).
Es de fundamental importancia el cumplimiento estricto de la norma legal
transcrita en el prrafo anterior, siendo necesario recalcar que esta disposicin debe
ser cumplida durante
esta fase preparatoria, pues exige que antes de entrar al
procedimiento precontractual se debe contar, en cada caso, con los estudios y diseos
completos del proyecto de obra
a ejecutarse aprobados por las instancias
correspondientes.
La inobservancia de esta disposicin legal trae como consecuencia un
sinnmero de problemas de orden tcnico y legal en la ejecucin de las obras que es
necesario evitar y que nosotros abordaremos ms adelante en este Manual que recoge
15

las inquietudes del personal de administracin y fiscalizacin de los contratos

evidenciadas en los Conversatorios zonales y reuniones de trabajo mantenidas con el
personal administrativo y tcnico del SECOB.
En la prctica, si una entidad pblica ha resuelto construir un edificio, como
por ejemplo para una escuela o colegio u hospital, por obligacin legal de orden
pblico debe contar, primero con la designacin del lugar donde va a edificarse, luego
de ubicado el lugar contar con el derecho de
propiedad
del terreno o con la
expropiacin autorizada de ser el caso, adems tener los estudios de suelo, diseos,
planos, especificaciones tcnicas y ambientales aprobados por las correspondientes
instancias.
El incumplimiento de lo dispuesto en el artculo 23 antes citado trae como
consecuencia
responsabilidades de orden personal y pecuniario para la mxima
autoridad de la entidad, as como para los funcionarios o servidores de la misma que

hubieren intervenido en cualquiera de las etapas precontractuales de preparacin,
como seala el Art 99 de la LOSNCP.
En este caso es necesario recordar la importancia que tienen los trabajos de
consultora profesional de los que depende en gran parte el xito o fracaso de una
obra; responsabilidad prevista en el artculo 100 de LOSNCP.
Sobre estos temas nos ocuparemos ms adelante cuando tratemos el proceso
de contratacin de consultora y sus varias clases e importancia.
Por otra parte, Las entidades previamente a la convocatoria, como lo dispone
el Art. 24 de la LOSNP, debern certificar la disponibilidad presupuestaria y la
existencia presente o futura de recursos suficientes para cubrir las obligaciones
derivadas de la contratacin. (lo resaltado me pertenece.)
4.1.2.2.
Fase Precontractual
Esta Fase Precontractual comienza con la convocatoria o invitacin que

obligatoriamente debe publicarse en el Portal de Compras Pblicas que es
16

administrado por SERCOP, de acuerdo con el Art. 21 de la LOSNCP.

Varios son las clases de procedimientos de contratacin pblica normados
por la LOSNCP y su Reglamento General as: los denominados Procedimientos
Dinmicos, Compras por Catlogo, Subasta Inversa, Procedimientos Especiales como
son los de contratacin integral por precio fijo y contrataciones en situaciones de
emergencia.
El Procedimiento de Licitacin merece especial atencin por ser el de
mayor utilizacin y que de acuerdo con la Ley debe ser empleado en los siguientes
casos previstos en el Art. 48 de la LOSNCP:
1.- Cuando es imposible aplicar los procedimientos dinmicos o, en el caso
que una vez aplicados dichos procedimientos, stos hubiesen sido declarados
desiertos; siempre que el presupuesto referencial sobrepase el valor que resulte de
multiplicar el coeficiente 0,000015 por el monto del Presupuesto Inicial del Estado
del correspondiente ejercicio econmico.
2.-
Para contratar la adquisicin de bienes o servicio no normalizados,
exceptuando los de consultora, cuyo presupuesto referencial sobrepase el valor que

resulte de multiplicar el coeficiente 0,000015 por el monto del Presupuesto Inicia del
Estado del correspondiente ejercicio econmico; y,
3.- Para contratar la ejecucin de obras, cuando su presupuesto referencial
sobrepase el valor que resulte de multiplicar el coeficiente 0,00003 por el monto del
Presupuesto Inicial del Estado del correspondiente ejercicio econmico. (Lo
resaltado me pertenece)
En esta clase de procedimiento la fase preparatoria o precontractual
comprende la conformacin de La Comisin Tcnica, la convocatoria a licitacin, el
procedimiento de aclaraciones, observaciones y respuestas, contenidos y anlisis de
las ofertas, informes de evaluacin hasta la adjudicacin y notificacin de los
resultados de dichos procedimientos.
(Art. 49 LOSNCP).
El Reglamento General de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de

17

Contratacin Pblica en su artculo 18, seala a los funcionarios que deben integrar
la Comisin Tcnica que se encargar del proceso de licitacin que incluye el
nombramiento de subcomisiones de apoyo, as como la elaboracin de los respectivos
pliegos para cada contratacin para lo cual deber observar los modelos elaborados
por el SECOB.
4.1.2.3.
Fase Contractual
Esta fase se inicia con la adjudicacin definida en el numeral 1 del artculo 6

de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, LOSNCP cuando
dice:
Adjudicacin.- Es el acto administrativo por el cual la mxima autoridad o el
rgano competente otorga derechos y obligaciones de manera directa al oferente
seleccionado, surte efecto a partir de su notificacin y slo ser impugnable a travs
de los procedimientos establecidos en esta Ley.
Por consiguiente, con la notificacin de adjudicacin al oferente surge entre
las partes una situacin de derechos y obligaciones recprocas que se vern luego
formalizadas en el contrato a celebrarse.
Por la importancia jurdica que conlleva anotamos la forma de notificacin
que adopta la contratacin pblica y que se encuentra contenida en el artculo 17 del
Reglamento General de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin
Pblica, que dice:
Art. 17.- Notificaciones.- Todas las notificaciones que deban efectuarse en
virtud de las disposiciones de la Ley y del presente Reglamento General, incluso
respecto de la resolucin de adjudicacin, se entendern realizadas desde que la
entidad publique en el Portal www.compraspblicas.gov.ec el documento, acto o
resolucin objeto de la notificacin, para lo cual debe existir los registros
informticos correspondientes, salvo que fuese imposible notificar electrnicamente,
en cuyo caso, sta se realizar por medios fsicos.
18

El paso siguiente ser la celebracin del respectivo contrato del que nos
ocupamos a continuacin.
4.1.3.
Contrato
En general, contrato es el acuerdo de dos o ms personas que tiene por

objeto exclusivo crear obligaciones.
Dos son los elementos fundamentales de todo contrato, a saber:
obligatoriedad y responsabilidad. De manera que si uno de stos falta, no existe
contrato.
Obligatoriedad significa que las obligaciones que nacen del contrato deben
cumplirse; y, la responsabilidad
significa que el incumplimiento de dichas
obligaciones no es indemne, pues ocasiona dao y ste debe ser reparado.

La definicin legal de contrato se encuentra en el Libro IV del Cdigo Civil
que dice:
Art. 1454.- contrato o convencin es un acto por el cual una parte se
obliga para con otra a dar, hacer, o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser
una o muchas personas.
Sin embargo, debemos anotar que contrato y convencin o convenio no son
sinnimos. En nuestra legislacin la palabra convenio tiene un concepto amplio y
genrico, convenio es el acuerdo de dos o ms personas que puede crear, modificar o
extinguir obligaciones; en tanto que el concepto de contrato es especfico ya que es
el acuerdo que exclusivamente genera obligaciones.
Conservando lo anotado anteriormente, ya en el campo del Derecho Pblico,
los contratos toman el nombre de Contratos Administrativos o Contratos de la
Administracin Pblica cuando sta interviene a nombre y representacin del Estado
frente a las personas particulares, o simplemente de denominan contratos pblicos
cuando intervienen entidades pblicas frente asimismo a personas particulares. Este
concepto se reafirma con lo previsto en el artculo 60 de la Ley Orgnica del Sistema
19

Nacional de Contratacin Pblica.
4.1.3.1. Requisitos de Existencia y Validez de los Contratos en General.

El artculo 1461 del Cdigo Civil prescribe Para que una persona se obligue
a otra por un acto o declaracin de voluntad es necesario:
-
Que sea legalmente capaz;
Que consienta en dicho acto o declaracin, y su consentimiento no adolezca de

vicio;
Que recaiga sobre un objeto lcito; y,
Que tenga una causa lcita.

La capacidad legal de una persona consiste en poderse obligar por s misma, y
sin el ministerio o la autorizacin de otra.

4.1.3.2. La Capacidad
En los contratos pblicos intervienen por una parte el Estado o las entidades
pblicas y, por otra, los particulares que pueden ser personas naturales o jurdicas;
tanto los representantes legales del Sector Pblico como los particulares o sus
representantes deben gozar de la capacidad legal en los trminos del Cdigo Civil.
Al respecto, el Cdigo Civil en su artculo 1462 expresa: Toda persona es
legalmente capaz, excepto las que las ley declara incapaces
Luego en el Art. 1463 establece tres clases de incapacidades: Incapacidad
absoluta en la que se encuentran los dementes, impberes y sordos mudos que no
pueden darse a entender por escrito, Sus actos no surten ni an obligaciones
naturales, y no admiten caucin.; Incapacidad relativa que afecta a los menores
adultos, a los que se hallan en interdiccin de administrar sus bienes, y a las personas
20

jurdicas. Pero la incapacidad de esta clase de personas no es absoluta, y sus actos

pueden tener valor en ciertas circunstancias y bajo ciertos respectos determinados por
las leyes; y Adems de stas incapacidades hay otras particulares, que consisten
en la prohibicin que la ley ha impuesto a ciertas personas para ejecutar ciertos
actos.
Precisamente a esta ltima disposicin hace referencia el su artculo 62 de la
Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica que dice:
Art. 62.- Inhabilidades Generales.- No podrn celebrar contratos previstos
en esta ley con las entidades contratantes: 1. Quienes se hallen incursos en las
incapacidades establecidas por el Cdigo Civil o en la Inhabilidades Generales
establecidas en la Ley
Las dems Inhabilidades Generales son establecidas en dicho artculo as
como las Inhabilidades Especiales sealadas en el artculo 63 del mismo cuerpo
legal y en los artculos 110 y 111 de su Reglamento General.
En consecuencia, si una persona que est incursa en una causal de inhabilidad
general o especial contrata con el Estado o entidades del sector pblico, ese contrato
estar afectado de nulidad.
4.1.3.3.
Consentimiento
El consentimiento o acuerdo de voluntades es un requisito esencial para la

existencia de un contrato. El consentimiento est formado por dos actos sucesivos y
copulativos: oferta y aceptacin de la oferta, es decir, es el punto de coincidencia de
las voluntades que intervienen como partes contractuales sobre un determinado objeto
jurdico.
Estas manifestaciones de voluntades no deben estar viciadas de error, fuerza o
dolo.
Error.- Es el concepto equivocado que se tiene de la ley, de una persona o de
una cosa. En principio, es menester distinguir entre ignorancia y error; ignorancia es
21

la falta de nocin o conocimiento de una cosa, en tanto que error es el falso

conocimiento de una cosa. Quien ignora un asunto no puede afirmar ni negar nada
sobre l, porque carece de nocin sobre el particular; en cambio, el que est en un
error
afirma o niega un asunto pero su pronunciamiento no concuerda con la
realidad. Sin embargo, de esta diferencia de conceptos entre ignorancia y error, la Ley
no hace esta distincin y establece que el error puede ser de dos clases, a saber: Error
de Derecho y Error de Hecho.
Error de Derecho es el concepto equivocado de la ley. Al respecto, el artculo
1468 del Cdigo Civil expresa El error sobre un punto de derecho no vicia el
consentimiento, esto es, no enferma el consentimiento siendo el contrato celebrado
plenamente vlido, pues el artculo 13 del mismo cuerpo legal dice que La ley
obliga a todos los habitantes de la Repblica, con inclusin de los extranjeros; y su
ignorancia no excusa a persona alguna.
Error de Hecho.- Es el falso conocimiento o ignorancia o concepto
equivocado que una persona puede tener sobre una cosa o de una persona o de un
suceso, Es de advertir que el error para que sea causa de nulidad del contrato debe ser
grave; pues, si tiene escaza importancia o trascendencia la Ley no autoriza solicitar la
nulidad del mismo.
El error de hecho puede presentarse en tres formas, de acuerdo a su gravedad
y los efectos que puede producir: error esencial, error substancial y error accidental.
El error esencial impide la formacin del contrato porque existe ausencia
total y completa del consentimiento. En otras palabras, el contrato es inexistente.
En cuanto al error substancial del que se ocupa el artculo 1470 del Cdigo
Civil, es el que recae sobre la substancia o calidad esencial del objeto sobre el que
versa el acto o contrato como si por alguna de la partes se supone que el objeto es
una barra de plata, y realmente es una masa de algn otro metal semejante. El
consentimiento existe pero est viciado por el error en la substancia del objeto que
pretende una de las partes.
22

Por ltimo, existe error substancial cuando este error recae sobre la identidad
de la persona con quien se tiene intencin de contratar y esta persona era el motivo
determinante del contrato, como sucede con los contratos de mandato, la transaccin
etc., los que por disposicin legal se entienden celebrados en consideracin de las
cualidades morales o tcnicas de la persona.
Es importante tener en cuenta que en la contratacin pblica gran parte de los
contratos que se celebran tienen el carcter de intuitu personae, es decir, se celebran
en consideracin a las aptitudes tcnicas o profesionales de una determinada persona,
de manera que el error en la identidad de la persona dara oportunidad a pedir la
nulidad o terminacin del contrato.
Este carcter de intuitu personae es evidente cuando el tcnico o profesional
contratista fallece, situacin contractual que no puede ser continuada por sus
herederos.
Por ltimo, el error accidental es el que recae sobre una calidad secundaria
de la cosa objeto de la contratacin y por tanto no vicia el consentimiento.
4.1.3.4. Fuerza
Fuerza es la presin fsica o moral ejercida sobre la voluntad de una de las
partes para inducirla a celebrar un contrato que en otras circunstancias no lo hubiera
hecho. El Cdigo Civil en el artculo 1472 expresa Se mira como fuerza de este
gnero todo acto que infunde a una persona justo temor de verse expuestos a ella, su
cnyuge o alguno de sus ascendientes o descendientes, a un mal irreparable o grave.
De manera que la fuerza como vicio del consentimiento es la coaccin o
intimidacin que produce el temor de sufrir un mal inminente y grave en su persona o
en sus bienes.
Es necesario puntualizar la disposicin contenida en el artculo 1473 del
Cdigo Civil que dice: Para que la fuerza vicie el consentimiento no es necesario
que la ejerza el que es beneficiado con ella; basta que se haya empleado la fuerza por
23

cualquier persona, con el fin de obtener el consentimiento (lo resaltado me

pertenece)
Ms es necesario recordar que El temor reverencial, esto es, es el solo
temor de desagradar a las personas a quienes se debe sumisin y respeto, no
basta para viciar el consentimiento (Art. 1472 CC).
4.1.3.5. Dolo
Es toda maquinacin fraudulenta de que se vale una de las partes para inducir
a la otra a contratar. El Cdigo Civil en el artculo 1474 dice: El dolo no vicia el
consentimiento sino cuando es obra de una de las partes, y cuando, adems, aparece
claramente que sin l no hubieran contratado.
El dolo acta en tres campos diferentes del derecho a saber:
1.- Antes de la celebracin del contrato en cuyo caso constituye uno de los
vicios del consentimiento y es equivalente a engao del que trata el artculo antes
mencionado;
2.- En la ejecucin del contrato ya celebrado caso en el cual agrava la
responsabilidad del deudor y le es aplicable el artculo 1574 del Cdigo Civil que
dice: Si no se puede imputar dolo al deudor slo es responsable de los perjuicios que
se previeron o pudieron preverse al tiempo del contrato. Pero si hay dolo, es
responsable de todos los perjuicios que fuero de una consecuencia inmediata o directa
de no haberse cumplido la obligacin o de haberse demorado su cumplimiento. ; y,
3.- En el campo extracontractual, elemento que caracteriza al delito civil es el
dolo, esto es, la intencin de irrogar injuria a la persona o propiedad de otro, como
se lo define en el artculo 29 del Cdigo Civil; a diferencia de la culpa
que
caracteriza al cuasidelito.
4.1.3.6. Objeto
El Objeto constituye el tercer requisito para la existencia y validez de un

24

contrato.
El Art. 1476 del Cdigo Civil expresa Toda declaracin de voluntad debe
tener por objeto una o ms cosas que se trata de dar, hacer o no hacer. El mero uso de
la c osa o su tenencia puede ser objeto de la declaracin.
Por lo tanto, el objeto de un contrato son las cosas que nos comprometemos a
dar, hacer o no hacer, tomando la palabra cosa en su significado ms amplio.
En las obligaciones de DAR, el objeto debe reunir tres condiciones: debe ser
posible, determinado, lcito y comerciable.
Posible en el sentido de que debe existir o que se espera exista; determinado,
esto es , precisado de manera tal que el deudor sepa lo que debe dar y el acreedor
conozca lo que puede exigir; licito y comerciable en el sentido de que puede ser
transferida vlidamente mediante un acto jurdico, como es el contrato.
En las obligaciones de HACER y NO HACER el objeto debe reunir dos
condiciones: ser determinado y ser fsica y moralmente posible.
Determinado de manera que el deudor sepa lo que tiene que hacer y el
acreedor lo que tiene derecho a exigir; fsica y moralmente posible como lo explica
el Art. 1477 del citado cuerpo legal desde puntos de vista contrarios cuando dice Es
fsicamente e imposible el que es contrario a la naturaleza, y moralmente imposible
el prohibido por las leyes o contrario a las buenas costumbres o al orden pblico.
4.1.3.7.
Causa
La causa constituye el cuarto requisito para la existencia y validez de un

contrato. Causa es el inters jurdico que induce a contratar. El Cdigo Civil en el Art.
1483 dice que No puede haber obligacin sin una causa real y licita; pero no es
necesario expresarla. La pura liberalidad o beneficencia es causa suficiente. Se
entiende por causa el motivo que induce al acto o contrato y por causa ilcita la
prohibida por ley, o contraria a las buenas costumbres (lo resaltado me pertenece)
Finalmente, para encontrar la causa en un contrato hay que preguntarse Por
25

qu se debe? La respuesta constituir la causa del contrato.
26

CAPITULO V
5.1. INSTRUCTIVO
PARA
LOS
ADMINISTRADORES
FISCALIZADORES DE CONTRATOS
5.1.1. Instructivo para la Administracin de Contratos.

5.1.1.1. Base Legal.
Artculo 12 Ley Orgnica de la Contralora General del Estado.
Las letras a) y b) del Art. 12 de la Ley Orgnica de la Contralora General del
Estado, establece: a) que los servidores de la institucin, analizarn las actividades
institucionales propuestas, antes de su autorizacin o ejecucin, respecto a su
legalidad, veracidad, conveniencia, oportunidad, pertinencia y conformidad con los
planes y presupuestos institucionales; as mismo b) dispone que los servidores de la
institucin, en forma continua inspeccionarn y constatarn la oportunidad, calidad y
cantidad de las obras bienes y servicios que recibieren o prestaren de conformidad
con la ley, los trminos contractuales y las autorizaciones respectivas.
Ley Orgnica del Sistema de Contratacin Pblica.
Artculo 70.- Administracin del contrato.- Los contratos contendrn
estipulaciones especficas relacionadas con las funciones y deberes de los
administradores del contrato, as como de quienes ejercen la supervisin y
fiscalizacin.
En el expediente se har constar todo hecho relevante que se presente en la
ejecucin del contrato de conformidad a lo que se determine en el reglamento.
Especialmente se referirn a los hechos, actuaciones y documentacin relacionada
con pagos; contratos complementarios; terminacin de contratos; ejecucin de
garantas; aplicacin de multas y sanciones; y, recepciones.
27

5.1.1.2.
De la Administracin del Contrato
Art. 80.- Responsable de la Administracin del Contrato: El Supervisor y

fiscalizador del contrato son responsables de tomar todas las medidas necesarias para
su adecuada ejecucin, con estricto cumplimiento de sus clusulas, programas,
cronogramas, plazos y costos previstos.
Esta responsabilidad es administrativa, civil y penal segn corresponda.
Reglamento a la Ley Orgnica del Sistema de Contratacin Pblica.
Art. 121.- Administrador del Contrato: En todo contrato, la entidad
contratante designar de manera expresa un administrador el mismo, quien velar por
el cabal y oportuno cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones derivadas
del contrato. Adoptar las acciones que sean necesarias para evitar retrasos
injustificados e impondr las multas y sanciones a que hubiere lugar.
Si el contrato es de ejecucin de obras, prev y requiere de los servicios de
fiscalizacin, el administrador del contrato velar porque sta acte de acuerdo a las
especificaciones constantes en los pliegos o en el propio contrato.
Normas de Control Interno.
408-16. Administracin del contrato y Administracin de la Obra.
Si la obra se ejecuta por contrato se organizar una unidad que lo administre y
si se ejecuta por administracin directa se organizara un administrador de la obra,
estas actividades puede realizar la empresa directamente o contratar con una empresa
consultora para que realice la administracin por delegacin. La entidad en caso que
contrate debe mantener una supervisin rigurosa,
Las funciones del Administrador en trminos generales consisten en velar por
la calidad de la obra, el costo y el plazo.
La ejecucin de la obra debe realizarse de acuerdo con las disposiciones
legales, reglamentaras y tcnicas dictadas por los rganos rectores en el campo de la
prevencin ambiental, la construccin, la salud, las relaciones laborales, el
28

ordenamiento vial y urbano, el aprovechamiento de los recursos naturales y

energticos, la normativa tributaria y el ejercicio profesional.
Toda persona que tenga a su cargo la ejecucin y administracin de una obra
tiene el deber de conocer las disposiciones legales: laborales, salud, seguridad.
408-17 Administrador del contrato. El administrador del contrato velar
porque la obra se ejecute de acuerdo con lo planeado y programado, pero sin tomar
parte directa en la ejecucin rutinaria de las tareas que aseguren su cumplimiento,
antes bien, debe lograrlo mediante la delegacin y supervisin esas tareas, la
comunicacin constante con el personal encargado de llevarlas a cabo, la aplicacin
de su autoridad para dirimir o resolver cualquier problema que no pueda manejar los
niveles inferiores y motivar al personal con el fin de que brinde lo mejor de s para
lograr el xito del proyecto.
Es funcin del administrador del contrato establecer un sistema que evale el
logro de los objetivos, mediante el cual pueda obtenerse informacin sobre su estado.
Esto con el fin de tomar oportunamente acciones correctivas o para informar a las
autoridades de la entidad sobre el desarrollo del proyecto.
Corresponde al administrador del contrato establecer la estructura
organizacional necesaria para que el proyecto se ejecute en forma ptima
dependiendo de la magnitud del proyecto, se organizar una estructura de varios
niveles, con un jefe de Fiscalizacin y fiscalizadores en un rea especfica: calidad,
avance fsico y avance financiero de la obra, cada uno de los cuales tendr su propio
personal de apoyo y lo formacin necesaria para atenderla o, si la complejidad de la
obra ms bien requiere de profesionales con formacin en reas distintas, como:
estructuras, arquitectura, suelos, electricidad, mecnica , etc., que se encarguen de
controlar tanto la calidad como el avance fsico y financiero de las obras y rindan
cuentas al jefe de fiscalizacin del proyecto. Adems para la estructura que establezca
debe definir las funciones, responsabilidades y autoridad de los que la conforman y
finalmente, obtener el apoyo logstico e instrumentos de mediciones, requeridos para
que la obra se ejecute conforme con los objetivos definidos.
29

Son funciones del administrador del contrato, entre otras:

a) Velar y responsabilizarse porque la ejecucin de la obra se realice de acuerdo a
lo programado,
b) Coordinar con las dependencias estatales o privadas que, en razn de sus
programas o campos de accin, tengan inters en participar en la etapa de
construccin del proyecto;
c) Establecer un sistema para medir el logro de los objetivos definidos, de manera
que oportunamente se obtenga informacin exacta sobre su estado y se
comuniquen los resultados a las autoridades institucionales competentes;
d) Velar porque se efecten evaluaciones peridicas del proyecto;
e) Autorizar el inicio de la obra o de cualquier trabajo no contemplados en los
planos originales, que deba cargarse a los fondos destinados al proyecto;
f) Coordinar su trabajo con el jefe de fiscalizador del proyecto que se encarga de la
administracin cotidiana del proyecto;
g) Establecer la estructura organizacional apropiada para la ejecucin de la obra,
considerando todos los aspectos que intervengan en ella financieros, legales, de
suministros, etc. aunque estos no sean constructivos y definir las funciones,
responsabilidades y autoridad de los participantes; asimismo, proporcionar el
apoyo logstico requerido. En el caso de fiscalizacin realizada por contrato, el
Administrador del Contrato debe realizar una supervisin responsable sobre
todas las labores, y,
h) Intervenir en las actas de entrega recepcin provisional, parcial, total y
definitiva.
Con los antecedentes expuestos el Administrador del Contrato, debe observar

los siguientes procedimientos de control:
-
Antes de emitir la orden de inicio de los trabajos debe verificar que el proyecto
cuente con los estudios y diseos completos, planos, memorias de clculo,
especificaciones tcnicas generales y particulares todos los documentos deben
encontrarse debidamente aprobados, y con las respectivas firmas de
responsabilidad y los permisos correspondientes de ser el caso, adicionalmente
30

si el proyecto implica la adquisicin u ocupacin de terrenos, o explotacin de

minas o canteras, todos los trmites deben encontrarse concluidos a fin que se
pueda ocupar de manera inmediata, evitando de esta manera que se pospongan
las fechas de inicio de la obra o ampliaciones de plazo.
De acuerdo a las Normas de Control Interno, si el consultor responsable del
diseo resulta adjudicatario del contrato de fiscalizacin las labores de asesora sern
parte de las actividades del nuevo contrato con los costos ya acordados.
Para el caso de asesora, las visitas al lugar de construccin sern programadas
y acordadas por el Administrador del Contrato quien recibir los informes y planos
aclaratorios que sean del caso.
De producirse diferencia de opinin entre el consultor autor de los diseos, la
fiscalizacin o el contratista ejecutor del proyecto, el administrador del contrato
ser el responsable de arbitrar la decisin final.
El Administrador del Contrato, debe verificar que la obra se ejecute de
acuerdo con el diseo definitivo, las especificaciones y dems normas aplicables, para
obtener del proyecto los beneficios esperados, con la participacin directa de la
fiscalizacin.
El servidor responsable de la Administracin del Contrato resolver los
reclamos interpuestos por el contratista dentro del plazo previsto contractualmente o
reglamentariamente.
El Administrador del Contrato deber supervisar que el jefe de fiscalizacin
establezca un sistema para asegurar la correcta ejecucin de la obra, mediante el
control de calidad, avance fsico y el avance financiero de la obra.
-
Que resuelva en forma oportuna los problemas tcnicos que se presenten durante
el proceso constructivo.
Que la ejecucin de la obra se realice con los diseos definitivos, las
especificaciones tcnicas, programas de trabajo y normas tcnicas aplicables.

Que se haya justificado tcnicamente los trabajos extraordinarios o las
modificaciones realizadas durante la ejecucin de la obra, para lo cual contara
31

con los informes correspondientes emitidos por la fiscalizacin.

Que se realice la evaluacin del proyecto en forma mensual o de acuerdo con la
periodicidad establecido en el contrato, documentando su estado y calidad en
funcin del plazo y especificaciones tcnicas; cuando se presenten problemas
que afectan al plazo, calidad o presupuesto el ADMINISTRADOR del contrato
deber resolver en funcin del informe presentado por la fiscalizacin.

Que la fiscalizacin haya requerido del contratista la presentacin de los
procesos constructivos de las diferentes actividades, verificando tambin que se
cumplan con las normas ambientales y de seguridad.

Que se mantenga el libro de obra, con sus respectivas firmas de responsabilidad.
Que disponga de los documentos de constancia del incremento de cantidades de
obra, en las cuales se haya dejado constancia de las razones tcnicas que
motivaron esos incrementos y de las rdenes de trabajo.

Que en los informes mensuales a la mxima autoridad de la institucin,
contengan los siguientes resultados: avance fsico y econmico del proyecto,
ensayos de laboratorio y sus resultados, equipo dispuesto en la obra, condiciones
climticas y lo dems que considere necesario.
5.1.1.3. Control de Garantas:
Dependiendo de la naturaleza del contrato; el Administrador del Contrato en
coordinador con el custodio debe verificar la vigencia de las siguientes garantas:

Garanta de Fiel Cumplimiento por un valor equivalente del 5% del monto
contratado, esta garanta ser presentada antes o a la firma del contrato; no se
exigir este tipo de garantas en los contratos sea menor al multiplicar el
coeficiente 0.000003 por el Presupuesto Inicial del Estado del correspondiente
ejercicio econmico; pero si cuyo valor se incrementa por la celebracin de
contratos complementarios, rdenes de trabajo o similares, deber previo a la
celebracin del contrato complementario, obtener la garanta de fiel
cumplimiento del contrato, considerando el monto total del contrato desde su
celebracin; vigente hasta la suscripcin del acta de entrega recepcin definitiva.
Garanta por anticipo, vigente hasta la amortizacin total de los valores
32

entregados por este concepto.

Garantas Tcnicas, para asegurar la calidad y buen funcionamiento de los
equipos se exigir al momento de suscribir el contrato una garanta del
fabricante representante, vendedor autorizado o distribuidor, se mantendr
vigente de acuerdo con las estipulaciones contractuales. De no presentarse esta
garanta el contratista presentar una de las establecidas en la LOSNCPO por
igual valor del bien.
Las garantas de fiel cumplimiento, en los contratos de ejecucin de obras se
devolvern al momento de la entrega recepcin definitiva, en los dems contratos a la
firma del acta de recepcin nica o a lo estipulado en el contrato.
5.1.1.4. Contratos complementarios:
Dentro de las funciones del Administrador, le compete autorizar el inicio de la
obra o de cualquier trabajo no contemplados en los planos; para el primer caso, como
ya se manifest anteriormente, la Contratante debe contar con los diseos definitivos
y las especificaciones generales y especiales que permitan la construccin del
proyecto, as como la adquisicin de los terrenos en donde se implementaran las obras
y sitios de escombreras, y las concesiones que se requieran; para el segundo caso, a
ms de los requisitos anotados, proceder mediante la suscripcin de contratos
complementarios u rdenes de trabajo; para los contratos complementarios sea por
incremento de cantidades de obra o rubros nuevos previ a emitir la orden de inicio se
debe contar con el documento debidamente legalizado, a tratarse de rubros nuevos se
dejar constancia de la negociacin en una acta suscrita por las partes, que servir, a
ms de establecer el precio unitario de los rubros nuevos, la fecha de los ndices sub
cero que se estipulara en el contrato para la aplicacin del Reajuste de Precios.
Si los trabajos se resuelven ejecutar bajo la modalidad de Ordenes de Trabajo,
(costo ms porcentaje) se pagar bajo la modalidad de Costo ms Porcentaje, cuyo
lmite no debe superar el diez por ciento del valor reajustado o actualizado del
contrato principal, el administrador
debe observar
que la fiscalizacin haya

33

cumplido el siguiente procedimiento para el pago:

-
El equipo, materiales y mano de obra debe ser aprobado previamente por la
fiscalizacin.
Los salarios de la mano de obra sern los que constan en el contrato reajustados
a la fecha de ejecucin.
El valor comprobado de todos los materiales suministrados por el contratista y
utilizados en los trabajos incluyendo el costo del transporte en caso de haberlo.

Se pagara el uso del equipo sobre la base de los costos horarios constantes en el
contrato reajustado a la fecha de ejecucin.
De no existir costos horarios o salarios en el contrato se acordaran entre las
partes.
Se aadir a los costos antes sealado el valor de los indirectos establecidos en
los precios unitarios del contrato.
Los pagos se efectuarn dentro de los 15 das de trmino contados desde la
fecha de aprobacin; el contratista y la fiscalizacin deben mantener registros
completos de todos los costos relacionados con esta modalidad, los cuales se
ingresaran al Portal www.compraspublicas.gov.ec.
Las rdenes de trabajo contendrn la firma de las partes y de la Fiscalizacin,
lo que debe ser verificado por el Administrador.
5.1.1.5. Diferencia de Cantidades de Obra:
Si al ejecutarse la obra de acuerdo con los planos y especificaciones del
contrato se establecieran diferencias entre las cantidades reales y las que constan en el
cuadro de cantidades estimadas en el contrato, la entidad podr ordenar el pago
directamente, sin necesidad de contrato complementario, hasta el 25% del valor
reajustado del contrato, siempre que no modifique el objeto contractual, para este
efecto bastar dejar constancia del cambio en un documento suscrito por las partes.
Certificado de existencia de recursos: Si la entidad contrae compromisos por
contratos complementarios, incrementos de cantidades de obra u rdenes de trabajo,
previo a su autorizacin debe contar con los recursos suficientes para atender sus
34

obligaciones.
5.1.1.6. Actas de recepcin:
El Administrador intervendr en las actas de recepciones provisionales,
parciales, totales y definitivas, las mismas que sern suscritas por l y los integrantes
de la comisin designada por la mxima autoridad de la entidad contratante.
Para la suscripcin de las mencionadas actas debe observarse lo siguiente: que
estas contengan los antecedentes, condiciones generales de ejecucin, condiciones
operativas, liquidacin econmica, liquidacin de plazos, constancia de la recepcin,
cumplimiento de las obligaciones contractuales, reajuste de precios y cualquier otra
circunstancia que se estime necesaria.
En la liquidacin econmica contable del contrato se dejar constancia de lo
ejecutado, se determinarn los valores recibidos por el contratista, los pendientes de
pago o los que deban deducirse o deba devolver por cualquier concepto, aplicando los
reajustes correspondientes. Podr tambin procederse a las compensaciones a que
hubiere lugar. La liquidacin final ser parte de del acta de recepcin definitiva.
La entidad contratante podr, dentro del trmino de diez das contados a partir
de la solicitud de recepcin del contratista, negarse a recibir la obra, bien o servicio
por razones justificadas, relacionadas con el cumplimiento de las obligaciones
contractuales asumidas por el contratista. La negativa se notificar por escrito al
contratista y se dejar constancia de que la misma fue practicada. Vencido el trmino
de diez das sin que la entidad contratante objetare la solicitud de recepcin ni
formulare observaciones al cumplimiento del contrato, operara sin ms trmite, la
recepcin de pleno derecho, para lo cual el contratista notificar por intermedio de un
Juez de lo Civil o un Notario Pblico.
5.1.1.7. Aprobacin de las subcontrataciones:
El contratista podr subcontratar con terceros registrados y habilitados en el
RUP, siempre y cuando la entidad contratante apruebe por escrito la subcontratacin,
35

la aprobacin por la mxima autoridad, su delegado o funcionario que cuente con la

facultad suficiente para ello.
36

CAPITULO VI
6.1. INSTRUCTIVO PARA LOS FISCALIZADORES DE LA EJECUCIN DE
OBRAS CONTRACTUALES
6.1.1. Instructivo para la Fiscalizador de Contratos.
6.1.1.1.
Base Legal
Considerando que el Servicio de Contratacin de Obras SECOB, es una

Institucin de Derecho Pblico, cuyos objetivos, fines, misin quedan antes expuestas
y que se relacionan especialmente con ser ejecutores de procesos precontractuales de
contratacin y de ejecucin de contratos, teniendo dentro de su personal
administrativo funcionarios y servidores que cumplen con las funciones de
Fiscalizacin de ejecucin de obras, es atinente tambin lo dispuesto en el Artculo
12 de la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado, letras a) y b), que
dicen:
a) Que los servidores de la institucin, analizarn las actividades
institucionales propuestas, antes de su autorizacin o ejecucin, respecto a su
legalidad, veracidad, conveniencia, oportunidad, pertinencia y conformidad con los
planes y presupuestos institucionales; as mismo b) dispone que los servidores de la
institucin, en forma continua inspeccionarn y constatarn la oportunidad, calidad y
cantidad de las obras bienes y servicios que recibieren o prestaren de conformidad
con la ley, los trminos contractuales y las autorizaciones respectivas.
Ley Orgnica del Sistema de Contratacin Pblica LOSNCPArt.
70.-
Administracin
del
contrato.- Los
contratos
contendrn
estipulaciones especficas relacionadas con las funciones y deberes de los

administradores del contrato, as como de quienes ejercern la supervisin o
fiscalizacin.
Normas de Control Interno para las Entidades, Organismos del Sector
Pblico y Personas Jurdicas de Derecho Privado que Dispone de Recursos
37

PblicosNCILas Normas de Control Interno, que en adelante revisaremos y que son

atinentes para las labores de fiscalizacin que ejerzan tanto los funcionarios o
servidores del SECOB, como de quienes fiscalizan las obras objeto de contratos
pblicos, a travs de un contrato de Consultora, que por originarse en el mbito de la
LOSNCP y su Reglamento, tiene el carcter de administrativo.
Para mejor comprensin, expondremos la NCI y a continuacin un
comentario. En otros captulos revisaremos los principales problemas que se
encuentran en la ejecucin, ofreciendo una orientacin para su tratamiento.
408-18 Jefe de Fiscalizacin.
El Jefe de Fiscalizacin establecer un sistema para asegurar la correcta
ejecucin de la obra, mediante el control de la calidad, el avance fsico y el avance
financiero de la obra. Dichos controles conllevan una evaluacin mensual, de los
aspectos mencionados y la comunicacin de resultados a los mandos superiores,
incluyendo los problemas surgidos, especialmente cuando afectan las condiciones
pactadas en relacin al plazo, presupuesto y calidad de la obra.
COMENTARIO: Cuando se contrata consultora para la fiscalizacin de un
proyecto, sea a personas naturales o jurdicas, existen varios profesionales
fiscalizadores de los cuales uno ser el Jefe o Director de Fiscalizacin, quien
establezca u organice el sistema para el control de la ejecucin de la obra, y es quien
se encuentra facultado para comunicarse con el administrador del contrato y con los
funcionarios directivos competentes del SECOB informndoles de los problemas de
plazo, presupuesto y calidad de la obra, tres asuntos que se convierten en aspectos de
complejidad y toma de resoluciones segn sean las circunstancias.
Considerando la importancia y magnitud de las obras bajo la responsabilidad
del SECOB, cuando las labores de Fiscalizacin van a ser por administracin directa
de la entidad contratante, segn sea la complejidad debe integrase equipos
multidisciplinarios integrados por profesionales especialistas en las diferentes reas
38

que contemple la obra, designando al ms experimentado como Jefe de

Fiscalizacin.
Para realizar los controles establecidos en la Norma, CALIDAD,
AVANCE FSICO Y FINANCIERO, para el primer caso, la firma
fiscalizadora debe contar con un laboratorio (propio o arrendado)
que disponga de los equipos necesarios para verificar la calidad de
los materiales empleados en la obra, laboratorio que debe ser
calificado por el SECOB, en caso de que el contratista de acuerdo
con el contrato es quien
se obliga a realizar los ensayos le
corresponde a la fiscalizacin calificar el laboratorio e informar al

SECOB; para el control del avance fsico y financiero debe mantener
actualizado los cronogramas de avance Fsico y el valorado de
trabajos.
Corresponde al Jefe de Fiscalizacin obtener informacin estadstica sobre
los rendimientos de materiales, mano de obra, equipos y maquinaria, as como llevar
un recuento de la incidencia de la lluvia en la paralizacin de labores en la obra. La
informacin resultante es muy til para preparar futuros proyectos, pues permite
prever los plazos de ejecucin, la influencia de la precipitacin sobre stos, la
cantidad de materiales, mano de obra, equipos y maquinaria necesarios para llevar a
cabo una obra, as como los posibles problemas que se podran suscitar.
COMENTARIO: Los integrantes del equipo de fiscalizacin, obtendrn in situ
la informacin respecto de los diferentes frentes de trabajo, reportando los
rendimientos de materiales, mano de obra, equipos y maquinarias, para que el Jefe
vaya elaborando la estadstica de los sucesos de la obra, dando importancia tambin
a la incidencia de la lluvia, para que la informacin que proporcione a la contratante
sirva para ir formando un criterio respecto de los sucesos climticos y otros
vinculados con la zona geogrfica donde se implanta el proyecto; as como la
influencia de los sucesos que se convertiran en eventos que deben ser superados.
Por lo tanto es indispensable disponer de formularios en los cuales
39

se registren en los diferentes frentes de trabajo los rendimientos de

la mano de obra y de los equipos, datos estadsticos que servirn
para determinar costos y tiempos reales de ejecucin en futuras
obras similares.
El Jefe de Fiscalizacin, se asegurar de que la obra se ejecute de
conformidad con las bases establecidas en los estudios de preinversin, es decir, de
acuerdo con el diseo definitivo, las especificaciones y dems normas tcnicas
aplicables, para lograr obtener del proyecto los beneficios esperados. No obstante,
antes de iniciar la construccin, debe revisar los pliegos con el fin de detectar
oportunamente cualquier error u omisin, as como cualquier imprevisin tcnica que
luego pueda afectar en forma negativa el desarrollo del proceso constructivo.
COMENTARIO: Partiendo de que se cuenta con los estudios completos
conforme obliga el artculo 23 de la LOSNCP, corresponde al Jefe de Fiscalizacin
obtener y tener toda la documentacin que form parte de los pliegos del proceso de
contratacin, verificar que stos estn completos, para de esta manera verificar que
la obra se ejecute sobre ellos, que son incluso el objeto del contrato mismo. La
obligacin va ms all, esto es que debe detectar cualquier error u omisin en los
pliegos, incluso solicitando sean corregidas las deficiencias que encontrare para
evitar afectacin en la ejecucin de la obra. Especial atencin se dar a las
investigaciones
realizadas
en
obras
subterrneas,
orientadas
fundamentalmente a las cimentaciones.

Adicionalmente, es competencia del Jefe de Fiscalizacin resolver en forma
oportuna los problemas tcnicos que se presenten durante el proceso constructivo, as
como asegurar que el contratista disponga del personal tcnico con la suficiente
preparacin, el empleo de materiales, equipos y maquinaria, en la cantidad y calidad
estipuladas en los planos y especificaciones.
COMENTARIO: Los problemas tcnicos si son originados de deficiencia o
inaplicabilidad de los estudios son responsabilidad de la contratante, si los
inconvenientes son subsanables sin afectar los estudios que son responsabilidad del
40

consultor o profesional que los elabor, proceder de la manera ms gil y

oportuna; si son de importancia, deber recurrirse a quien elabor para que los
enmiende, corrija, modifique, ample y, si esto afecta a los planos, especificaciones
tcnicas, diseos, deber informar para si es del caso utilizar las figuras de
contratacin complementaria, rdenes de trabajo o aumento de cantidades. La otra
competencia de asegurar que el contratista cuente con su personal tcnico, equipos
maquinaria y otros, es simplemente una verificacin de que el contratista cumpla con
sus obligaciones provenientes de su propuesta adjudicataria y contratada.
6.1.1.2. Funciones del Jefe de Fiscalizacin:
Son funciones del Jefe de Fiscalizacin, entre otras:
a) Proponer al administrador del contrato la organizacin e infraestructura
necesaria, para administrar o inspeccionar el proyecto en el sitio donde ste se
construir; definir las funciones, responsabilidades y autoridad de los que la
conforman, de modo que las labores de construccin o de inspeccin se realicen
dentro del marco legal y reglamentario vigente;
COMENTARIO: Es un tema administrativo de organizacin, lo que debe
cuidarse justamente es que se realice dentro del marco legal, que implica el contrato,
las Leyes, Reglamentos vigentes. Siendo necesario que se cuente con un
organigrama funcional
b) Planear, programar y aplicar los controles, de calidad, financiero y de
avance fsico, que aseguren la correcta ejecucin de la obra;"
COMENTARIO: No olvidemos que dentro de la oferta existe un cronograma
de ejecucin del proyecto, una metodologa de construccin, anlisis de precios
unitarios, que fueron adjudicados y contratados y que sobre esa base o en
concordancia con esos instrumentos y otros que nazcan de los pliegos y del contrato
mismo se proceder a la planificacin y programacin para los controles de calidad
financiero y progreso de la obra, se debe definir la periodicidad de los
controles en funcin del contrato y de las especificaciones tcnicas..
41

c) Vigilar y responsabilizarse porque la ejecucin de la obra se realice de

acuerdo con los diseos definitivos, las especificaciones tcnicas, programas de
trabajo, recomendaciones de los diseadores y normas tcnicas aplicables;
COMENTARIO: La responsabilidad del Fiscalizador es que la obra se realice
de conformidad con los estudios completos, programas ambientales y normas
ambientales, laborales, municipales entre otras; en caso de que no sea posible la
ejecucin de la obra sobre la base de estos instrumentos, debe alertar los problemas
para implementar las soluciones o los mecanismos y caminos tcnicos legales para
que la obra se realice sobre la base de los instrumentos tcnicos que son
responsabilidad de la contratante, no debiendo olvidar que el Fiscalizador es el
representante de la contratante en la ejecucin de la obra.
d) Identificar la posible existencia de errores u omisiones o ambos en forma
oportuna, que puedan presentarse en los planos constructivos o especificaciones, as
como imprevisiones tcnicas, de modo que de inmediato se corrija la situacin;
COMENTARIO: Los errores u omisiones en planos o especificaciones,
pueden ser formales que como dijimos anteriormente con la experiencia del
fiscalizador se otorgue una solucin tcnica sin recurrir al diseador o consultor,
pero si el tema es ms lgido obligatoriamente para evitar la responsabilidad del
diseador, debe obligarse a ste realice las correcciones que permitan la continuidad
de los trabajos, si el caso es cambio, ampliacin, modificacin o complementacin
de los planos o especificaciones, estamos ante la contratacin complementaria.
e) Resolver oportunamente los problemas tcnicos que se presenten durante
la ejecucin de las obras;
COMENTARIO: Sobre el tema anteriormente ya se expres el criterio.
f) Justificar tcnicamente los trabajos extraordinarios o las modificaciones
que se tengan que realizar durante la ejecucin de las obras e informar al
administrador del contrato para adoptar las decisiones que correspondan;
COMENTARIO:
Cuando
se
habla
de
trabajos
extraordinarios
o
42

modificaciones se refiere a contratos complementarios, y le corresponde al

Fiscalizador emitir el informe justificando este particular, en consonancia con lo
dispuesto en el artculo 144 del Reglamento a la LOSNCP, que dispone: Art. 144.Calificacin de causas.- Las causas imprevistas o tcnicas para celebrar contratos
complementarios podrn ser invocadas por la entidad contratante o por el
contratista y sern calificadas por la entidad previo informe de la fiscalizacin de la
obra.
g) Obtener informacin estadstica en el proyecto sobre el rendimiento del
personal, materiales, equipos y maquinaria; sobre la incidencia de las condiciones
climticas en el tiempo laborado, o sobre cualquier otro aspecto til para la
preparacin de futuros proyectos;
COMENTARIO: Sobre este tema ya nos referimos en lneas anteriores.
h) Velar porque los materiales, la mano de obra, equipos y maquinaria
empleados en la ejecucin de la obra, sean adecuados y suministrados en forma
oportuna y suficiente, y correspondan a lo estipulado en las especificaciones o en la
oferta del contratista;
COMENTARIO: La Fiscalizacin no solo debe velar, su funcin es exigir se
cumplan con los cronogramas de utilizacin de materiales, personal, maquinaria
ofrecidos por la contratista en su oferta, caso contrario no acepta los trabajos y se
imponen penalidades todo sobre la base del contrato que incluyen las
especificaciones y la oferta del contratista.
i) Evaluar el avance del proyecto, al menos una vez por mes, para determinar
su estado, documentar los resultados obtenidos y mantener informados a los mandos
superiores, sobre el avance de la obra, los problemas surgidos durante su ejecucin y
las medidas aplicadas;
COMENTARIO: Es obligacin de la fiscalizacin, no olvidemos que es
concurrente la verificacin de la ejecucin de la obra, por lo que la evaluacin
mensual es la acumulacin de todo lo sucedido en el mes, particular que debe estar
43

contemplado en el libro de obra. Los resultados de la evaluacin deben ser

confrontados con lo programado para verificar el cumplimiento del
contrato, de encontrarse desviaciones se informar al administrador
del contrato para la aplicacin de penalidades.
j) Excepcionalmente, cuando se presenten problemas que afecten las
condiciones pactadas en cuanto a plazos, calidad o presupuesto, comunicarlo al
administrador del contrato para que resuelva;
COMENTARIO: Lo que siempre debe cuidarse es la objetividad en todos los
informes, para que el Administrador establezca el cumplimiento de las obligaciones
contractuales, incluso el Administrador siendo el nico que puede y debe multar al
contratista, debe tener los suficientes elementos fcticos para motivar su resolucin
de proceder a una penalidad.
k) Asumir en nombre de la institucin, la relacin con las comunidades
donde se ejecuten los proyectos, en los asuntos inherentes a stos; y,
COMENTARIO: Esto es socializar con la poblacin todos los beneficios,
riesgos y precauciones para que el proyecto no sufra interrupciones por malos
entendidos y especialmente se precautele siempre los bienes que son del Estado.
l) Coordinar las pruebas finales de aceptacin y la entrega de las obras para
su entrada en operacin.
COMENTARIO: Segn sea el caso debe solicitar el apoyo de instituciones u
organismos pblicos o privados que sean reguladores de servicios como la luz
elctrica, ambientales, alcantarillados, agua potable, etc.
6.1.1.3. Fiscalizadores
408-19 Fiscalizadores
En los casos en que la ubicacin, la magnitud o la complejidad de la obra lo
ameriten, el Jefe de Fiscalizacin podr designar a uno o ms fiscalizadores con la
formacin profesional necesaria, para que se encarguen de inspeccionar la obra o un
44

rea especfica de sta.

COMENTARIO: En los trminos de referencia de los procesos de consultora,
se establece ya un personal mnimo de fiscalizacin por reas especficas necesarias,
pues se contrata principalmente sobre la base de sueldos del personal del consultor,
por lo que, este tema de que el Jefe de Fiscalizacin designe a fiscalizadores no es
atinente en los contratos de consultora, lo que si debe existir es la programacin de
intervencin del equipo segn sea oportuno en la ejecucin de la obra.
Si el equipo de Fiscalizacin es conformado entre servidores del SECOB, se
estar siempre al Orgnico Funcional o Estructura Organizativa de la Entidad.
La designacin de uno o varios fiscalizadores depende de la magnitud o
complejidad del proyecto; as, puede haber un fiscalizador de calidad, uno de avance
fsico de la obra y otro que controle el flujo de caja, o bien asignar un fiscalizador
para cada rea especializada, como por ejemplo, para el sistema elctrico, el sistema
mecnico, la parte estructural y otro para acabados, cada uno de los cuales debe
controlar los tres aspectos mencionados, calidad, avance fsico, flujo de caja,
correspondientes a las obras a su cargo. A su vez, si la importancia de la obra
justifica, cada fiscalizador podra contar con el personal que sea menester para el
desempeo de su cargo.
Cuando los documentos de licitacin especifiquen determinados requisitos
para el profesional responsable de la obra por parte del contratista, el Fiscalizador
deber reunir al menos esos mismos requisitos, con el fin de que pueda desempear
una adecuada labor de control. La paridad de conocimientos tcnicos entre el
fiscalizador y el profesional responsable de la obra por parte del contratista, es muy
importante, pues de ello depende, en gran medida, que el primero pueda ejercer sobre
el segundo un eficiente trabajo y efecte una correcta evaluacin de los trabajos
realizados.
COMENTARIO: En los pliegos del proceso de Consultora, debe establecerse
requisitos de formacin y experiencia del equipo de fiscalizacin, para asegurar que
tienen la suficiente capacidad para fiscalizar los trabajos, ah est el xito de la
45

fiscalizacin, pues generalmente el contratista se vale de muchos medios para

obtener ventajas que a la postre perjudican la normal ejecucin del contrato.
Las funciones de los fiscalizadores, cada uno en el rea de su competencia,
son las siguientes:
a) Revisar en conjunto con el Jefe de Fiscalizacin, los documentos
contractuales con el fin de verificar la existencia de algn error, omisin o
imprevisin tcnica, que pueda afectar la construccin de la obra y de presentarse este
caso, sugerir la adopcin de medidas correctivas o soluciones tcnicas,
oportunamente;
COMENTARIO: Es un tema que ya se trat en lneas anteriores.
b) Evaluar mensualmente, el grado de cumplimiento del programa de trabajo
en el rea bajo su cargo y en caso de constatar desviaciones, identificar las causas y
proponer soluciones para corregir la situacin;
COMENTARIO: AL hablar de desviaciones en el cumplimiento del programa,
se refiere a hechos originados en los instrumentos tcnicos del contrato, o tambin a
los provenientes de incumplimientos del contratista. Si es por temas tcnicos debe
informar conforme lo indica el artculo 144 del Reglamento de la LOSNCP, si
proviene de incumplimientos del contratista sobre la base de las estipulaciones
contractuales se establecern los correctivos y si es del caso informar para que el
Administrador proceda a las multas contractuales.
c) Ubicar en el terreno las referencias necesarias para la correcta ejecucin de
la obra;
COMENTARIO: Este tema es importante, pues siendo que al Fiscalizador le
corresponde ubicar en el lugar de implantacin del proyecto las referencias para la
ejecucin de la obra, cualquier equivocacin que ocasione vicios constructivos, stos
son de responsabilidad compartida con el contratista, pues tendran participacin
directa en cualquier problema constructivo que cause perjuicio a la contratante.
d) Verificar la exactitud de las cantidades incluidas en las planillas
46

presentadas por el contratista; adems, calcular los reajustes correspondientes a esas

planillas, comparando la obra realizada, con la que deba ser ejecutada de acuerdo con
el programa de trabajo autorizado;
COMENTARIO: Tres momentos: 1. Verificar la exactitud de las cantidades
ejecutadas, esto es que en forma conjunta con el contratista se procedi a medir lo
ejecutado, lo que es de singular importancia, pues de los resultados se obtendr el
precio real de pago, cualquier equivocacin en ms, es perjuicio econmico a la
contratante; en menos, al contratista, las dos situaciones tienen sus connotaciones;
se efectuar el control de avance fsico por semana, de esta
manera al efectuar las mediciones con el contratista, cotejar los
datos obtenidos, que servir para la revisin de las planillas de
avance de obra y de los documentos de respaldo 2. Calcular los
reajustes de precios, esto es a la Fiscalizacin le corresponde la aplicacin de la
frmula polinmica; y, 3 Comparar la obra realizada versus la programada, pues de
esta manera se mide el cumplimiento del cronograma valorado de avance del
proyecto. Las diferencias en menos, es incumplimiento del contratista, en ms,
significa generalmente incremento de cantidades.
e) Obtener informacin estadstica en el proyecto sobre el rendimiento del
personal, materiales, equipos y maquinaria; sobre la incidencia de las condiciones
climticas en el tiempo laborado, o sobre cualquier otro aspecto til para la
preparacin de futuros proyectos;
COMENTARIO: Es un tema que en lneas anteriores ya se trat.
f) Verificar la calidad de los materiales, as como la de los elementos
construidos, mediante ensayos de laboratorio o de campo, efectuados bajo su
supervisin y siguiendo rigurosamente las especificaciones tcnicas;
COMENTARIO: la Verificacin de la calidad de los materiales, los elementos
construidos a travs de ensayos de laboratorio o de campo, tiene relacin con el
cumplimiento de especificaciones tcnicas contractuales, el no cumplimiento de stas
ocasiona el NO reconocimiento de pago pues no hay aceptacin de los rubros
47

construidos, y puede ocasionar mltiples circunstancias como son el no pago, el

retraso de obras o las controversias.
g) Resolver las dudas que surgieren de la interpretacin de los planos,
especificaciones, detalles constructivos y cualquier otro aspecto tcnico relacionado
con la obra;
COMENTARIO: Es innegable que los estudios completos es responsabilidad
de la contratante, por lo tanto, le corresponde a su representante en la obra,
clarificar los aspectos tcnicos que se produzcan por oscuridad o deficiencia en los
planos,
especificaciones,
detalles
constructivos
cualquier
circunstancia
relacionada con la obra. Si el tema es sustancial, repito debe recurrirse al consultor

o profesional que elabor los estudios.
h) Anotar en el libro de obra, adems de una descripcin del proceso de
construccin de las obras a su cargo, las observaciones, instrucciones o comentarios
que a su criterio deben ser considerados por el contratista para el mejor desarrollo de
la obra;
COMENTARIO: Mas adelante consta lo que debe contemplarse en el libro de
obra, por lo que se debe estar a la NCI correspondiente.
i) Justificar tcnicamente la necesidad de efectuar modificaciones o trabajos
extraordinarios en las obras bajo su supervisin;
COMENTARIO: Es un tema que ya se trat en lneas anteriores, lo que si se
recuerda es que se debe realizar siempre a travs del Jefe de Fiscalizacin quien
debe informar a las Autoridades de la entidad contratante.
j) Coordinar con los diseadores de la obra cuando sea necesario efectuar
modificaciones de los planos originales o haya que realizar obras adicionales;
COMENTARIO: Ratifica lo mencionado anteriormente, esto es que las
modificaciones y obras adicionales a consecuencia de deficiencia de los planos,
especificaciones, diseos, deben ser corregidos aumentados o aprobados por el
consultor o profesional que elabor los instrumentos tcnicos, y cuando esto suceda
48

los cambios siempre a travs de contratos complementarios; o si es la creacin de

rubros que no superen el 10% del valor del contrato principal, se proceder
conforme el artculo 89 de la LOSNCP, a travs de costo ms porcentaje.
k) Realizar los clculos pertinentes para determinar los costos de las
modificaciones u obras extraordinarias por realizar;
COMENTARIO: Corresponde a la Fiscalizacin establecer los costos de los
contratos complementarios, sobre la base de los precios unitarios existentes, precios
referenciales que tenga la entidad y si no los tiene buscar un acuerdo con el
contratista para establecer el precio del rubro nuevo, si existiese controversia en los
contratos debera previamente estipularse que se recurrir a una dirimencia pericial,
esto se sugiere sacando como ejemplo lo estipulado al respecto en los contratos de
ejecucin de los proyectos hidroelctricos. Una vez establecido el costo de
los contratos complementario u rdenes de trabajo, previamente a
su inicio de ejecucin debe contarse con la certificacin de la
existencia de los recursos financieros para cumplir con las
obligaciones y de los documentos legales correspondientes.
l) Registrar en los planos constructivos todas las modificaciones realizadas
durante el proceso de construccin, con el fin de obtener los planos finales de la obra
ejecutada;
COMENTARIO: Esta actividad debe desarrollarse en el proceso
constructivo, es una instruccin cuyo cumplimiento debe ser verificado por el
Administrador del Contrato.
m) Aprobar los materiales y equipos por instalar propuestos por el
contratista, tomando como gua las especificaciones;
COMENTARIO: En caso de aprobar bienes diferentes a los especificados
contractualmente, asume la responsabilidad compartida con el contratista pues si se
cancel estamos ante un pago indebido.
n) Calificar al personal tcnico del contratista y recomendar el reemplazo de
49

aqul que no satisfaga los requisitos necesarios;

COMENTARIO: El personal tcnico que debe verificar este en obra sea el
mismo que la contratista cuando oferente propuso en su oferta, en caso de cambio
debe ser por uno igual o de mejores calificaciones al que va a ser reemplazado.
o) Velar porque los equipos y maquinaria en la obra se encuentren en buenas
condiciones y en el caso de que la obra se realice por contrato, sean los
especificados;
COMENTARIO: Esta es una instruccin que debe ser verificada en su
cumplimiento por el Administrador del contrato.
p) Verificar que el contratista disponga de todos los diseos, especificaciones,
programas de trabajo, licencias, permisos y dems documentos contractuales;
COMENTARIO: Se debe establecer de conformidad con las obligaciones de
las partes a quien le corresponde obtener permisos, licencias, generalmente es a la
contratante pues para realizar los planos estos deben tener firma de responsabilidad
de quien los elabor, estar aprobados por los Municipios de ser el caso, Licencias
como las ambientales, es de responsabilidad del contratante.
q) Coordinar con el contratista las actividades ms importantes del proceso
constructivo;
COMENTARIO: Todo sobre la base del contrato y de las mejores prcticas de
la ingeniera, arquitectura, arte u oficio de que se trate.
r) Revisar las tcnicas y mtodos constructivos propuestos por el contratista y
en caso necesario, sugerir las modificaciones que estime pertinentes;
COMENTARIO: Si las tcnicas y mtodos constructivos del contratista no se
hallan establecidas en su metodologa ofertada, debe establecerse por Fiscalizacin
la procedente; pero si la propuesta por el contratista no es la procedente, las
modificaciones se harn estableciendo si stas son originadas por cambios o
modificaciones en la obra, en cuyo caso se proceder con la contratacin
50

complementaria.
s) Exigir al contratista el cumplimiento de las leyes de proteccin ambiental,
laborales, de seguridad social y de seguridad industrial;
COMENTARIO: La exigencia siempre tendr un respaldo jurdico, jams
puede exigirse al contratista asuntos provenientes de la subjetividad de la
fiscalizacin, pues carecen de valor.
t) En proyectos de importancia, preparar memorias tcnicas sobre los
procedimientos y mtodos empleados en la construccin de las obras, para que sean
utilizados como fuentes de informacin en proyectos futuros;
COMENTARIO: Es una instruccin que debe ser exigida por la
Administracin del contrato.
u) Preparar, mensualmente, informes sobre la obra que contengan como
mnimo la siguiente informacin:
- Un anlisis del estado del proyecto desde el punto de vista econmico y del
avance fsico, respaldado por los clculos correspondientes.
- Los resultados de los ensayos de laboratorio, con comentarios al respecto.
- Anlisis de la cantidad y calidad de los equipos y maquinaria dispuestos en
obra, con recomendaciones al respecto, si es necesario.
- Estadsticas sobre las condiciones climticas del sitio donde se ejecuta el
proyecto (especialmente de la precipitacin pluvial) y su incidencia en el desarrollo
de los trabajos.
- Referencia sobre la correspondencia intercambiada con el contratista;
- Anlisis del personal tcnico del contratista;
COMENTARIO: Es una NCI que su cumplimiento debe ser verificado por el
Administrador del Contrato.
v) Entregar la informacin producida para las recepciones; y,
51

COMENTARIO: No hay que olvidar que las recepciones son tambin una
verificacin de que el fiscalizador cumpli con sus obligaciones, pues si la Comisin
de recepcin advierte defectos constructivos quiere decir que el fiscalizador
incumpli tambin en sus obligaciones.
w) Efectuar el finiquito o liquidacin econmica de las obras a su cargo.
COMENTARIO: Esta liquidacin debe ser veraz, objetiva y sustentada, pues
formar parte de las actas de recepcin, siempre que la Comisin de Recepcin
establezca su veracidad.
6.1.1.4.
Documentos de la obra
408-20 Documentos que deben permanecer en obra

En todos los proyectos u obras que se efecten con fondos pblicos, deben
permanecer en el sitio de la construccin los siguientes documentos:
Copia del contrato de construccin.
Los planos constructivos.
Las especificaciones tcnicas, generales y especficas.
El programa de ejecucin autorizado, con indicacin de los recursos requeridos por
actividad.
El libro de obra.
Correspondencia cruzada entre fiscalizacin y contratista.
Resumen del estado financiero de la obra, de las facturas tramitadas por avance de
obra, reajustes, obras extraordinarias, etc.
Estadstica del resultado de las pruebas del laboratorio.
Los documentos citados permanecern en el lugar de ejecucin del proyecto,
dado que contienen informacin sin la cual no sera posible ejecutar la obra, realizar
las labores de control que aseguren el cumplimiento del contrato ni las de control
externo que atae a la Contralora General del Estado.
COMENTARIO: La Norma de Control Interno, es una obligacin de la
Fiscalizacin mantener todos los documentos que en forma taxativa se describe, lo
cual debe ser verificado y exigida su existencia por parte de la Administracin del
52

Contrato.
6.1.1.5. Libro de Obra
408-21 Libro de obra
El libro de obra es una memoria de la construccin, que debe contener una
resea cronolgica y descriptiva de la marcha progresiva de los trabajos de
construccin y sus pormenores: sirve para controlar la ejecucin de la obra y para
facilitar la supervisin de sta.
Al iniciar la construccin el Jefe de Fiscalizacin o fiscalizador encargado de
tal responsabilidad, escribir la fecha de inicio, el nombre, el cargo y la firma de los
profesionales que participarn en la obra. Si durante el proceso hay algn cambio de
profesionales, del contratante o contratista, ello deber constar en el libro.
Siempre que un profesional autorizado vaya a hacer una anotacin en el libro
de obra, deber iniciarla con la fecha y terminarla con su firma.
De presentarse algn problema con la calidad de los materiales suministrados,
los trabajos realizados, los resultados de las pruebas de laboratorio o de campo, los
mtodos constructivos, o con cualquier otro aspecto, deber constar tambin en el
libro de obra las acciones tomadas para corregirlo y los resultados de dichas acciones.
Al concluir el proyecto, el Fiscalizador anotar en el libro de obra la fecha de
finalizacin e indicar las caractersticas principales de la construccin; adems, har
constar que los equipos y sistemas electromecnicos incorporados a la obra funcionan
correctamente.
El objeto del uso del libro de obra es llevar un control de la ejecucin de la
obra y facilitar su supervisin; tambin es contar con un documento oficial donde
conste la gestin de la unidad de fiscalizacin de la construccin y la de todos
aquellos profesionales que estn vinculados con ella en razn de su funcin o en
cumplimiento de leyes y reglamentos especficos. Dicho documento se utilizar como
respaldo de la actuacin de los profesionales, la descripcin de los mtodos
53

constructivos, los resultados de las pruebas efectuadas, los problemas que se

presentaren durante la construccin, las soluciones propuestas, as como los
resultados obtenidos, etc.
COMENTARIO: El libro de obra es una bitcora que describe
secuencialmente todos los sucesos de la ejecucin del contrato, en la forma como se
detalla en la NCI enunciada. Existen otros aspectos que frecuentemente se incluyen
en este instrumento de obra, como los pedidos de ampliaciones de plazo del
contratista cuando han ocurrido los eventos que se describen en la respectiva
clusula contractual, el tema es, sirve o no sirve esta peticin, sirve o no sirve incluir
los hechos suscitados que motivan la prrroga contractual, la respuesta es SI, pues
generalmente en los contratos se incluye un plazo dentro del cual el contratista debe
pedir la prrroga, pero no dice a quien se dirige, siendo entonces valedero a mi
criterio que lo haga indistintamente a Fiscalizacin, Administracin, Autoridad
Ejecutiva de la contratante, ms si la Fiscalizacin es la que debe informar
obligatoriamente de todos los hechos importantes a las Autoridades de la Entidad
Contratante.
6.1.1.6. Control del avance fsico
408-22 Control del avance fsico
El Jefe de Fiscalizacin velar por el cumplimiento del programa de
ejecucin establecido. De presentarse atrasos con respecto al programa, tomar las
acciones necesarias para ajustar las actividades, de manera que, tan pronto como sea
posible, vuelvan a desarrollarse de acuerdo con lo programado. Sin embargo, cuando
los atrasos afecten la ruta crtica del proyecto, informar de inmediato al
administrador del contrato, para que ste resuelva el problema oportunamente.
El contratista tiene que ejecutar el proyecto de acuerdo con el programa de
ejecucin definitivo, aprobado por la administracin, sin embargo, cuando por
razones imputables a l, alguna actividad que no sea crtica muestre un atraso que
sobrepase la holgura total, el fiscalizador anotar el hecho en el libro de obra e instar
54

al contratista a presentarle, en un lapso determinado o plazo definido en las

condiciones generales, un nuevo programa de asignacin de recursos, que asegure la
finalizacin de la obra en el plazo convenido.
Si el contratista no cumple su propuesta, el Fiscalizador aplicar las sanciones
respectivas, las cuales estarn estipuladas en el contrato.
El control del avance fsico de la obra es responsabilidad del Jefe de
Fiscalizacin como representante de la entidad. Es su deber establecer el grado de
avance del proyecto y evaluar peridicamente el proceso constructivo en relacin con
lo programado. Deber tomar previsiones para poder evaluar ese avance en cualquier
instante.
El Jefe de Fiscalizacin efectuar el control del avance fsico por semana,
pues de esta manera, al efectuar la medicin en conjunto con el contratista, cotejar
los datos obtenidos, que servirn para la revisin de las planillas de avance de obra y
de los documentos de respaldo.
El Jefe de Fiscalizacin establecer las acciones a tomar cuando detecte
atrasos con respecto al programa, pues de su oportuna aplicacin depende la
ejecucin del proyecto en el plazo programado. Si el atraso es imputable al contratista
y sobrepasa el lmite establecido, holgura total, deber advertirle mediante el libro de
obra y comunicacin escrita para que dentro de un plazo determinado, presente las
medidas correctivas que aseguren la finalizacin del proyecto en el plazo convenido.
Si el atraso incide en la ruta crtica, el Jefe de Fiscalizacin aplicar las sanciones del
caso, de acuerdo con lo estipulado en el contrato.
COMENTARIO: Es una NTC cuyo cumplimiento debe ser verificado por el
Administrador del contrato. Lo que si estamos en desacuerdo es la ltima frase de la
NTC que dice: Si el atraso incide en la ruta crtica, el Jefe de Fiscalizacin
aplicar las sanciones del caso, de acuerdo con lo estipulado en el contrato., pues
de conformidad con lo dispuesto en el artculo 121 del Reglamento de la LOSNCP,
quien aplica penalidades o multas solo es el Administrador del Contrato.
55

6.1.1.7. Control de Calidad

408-23 Control de calidad
El Jefe de Fiscalizacin, fiscalizadores y ms personal comprometido en estas
labores velarn por el estricto cumplimiento de las especificaciones tcnicas
respectivas. De presentarse desviaciones que sobrepasen los lmites de variacin
establecidos, tomar las acciones necesarias para corregirlas de manera inmediata.
El fiscalizador que detecte algn problema de calidad en el rea a su cargo,
deber sealarlo en el libro de obra, para que sea corregido por el contratista, de ser
posible en forma inmediata y si no lo es, para que ste someta a su consideracin la
solucin propuesta.
El personal de fiscalizacin, velar por la ejecucin de la obra, de
conformidad con las especificaciones y dentro del rango de variacin permitido en
stas. De ninguna manera aceptarn rubros no acordes a las especificaciones que
puedan perjudicar la calidad definida en la etapa de diseo. Controlar la calidad de
todos los rubros y de toda la obra es la misin ms importante de fiscalizacin,
especialmente en aquellas partes de la obra conocidas como esenciales, que tienen
que ver con la seguridad posterior de la obra.
De presentarse problemas de calidad, los fiscalizadores tomarn las acciones
necesarias para corregir el problema tan pronto como sea posible. En aquellos casos
donde no sea posible corregir el trabajo, la nica opcin es el derrocamiento de la
parte mal realizada y su reconstruccin a costa del contratista. Si la obra se ejecuta
por administracin directa, personal de la entidad a cargo de estas labores, tomar las
acciones pertinentes para resolver la situacin, actuando dentro de sus potestades y
guindose por los principios de eficiencia, eficacia y economa. Si la obra se ejecuta
por contrato, deber advertirlo inmediatamente al contratista por medio del libro de
obra y comunicacin escrita, lo cual bastar para que ste acate sus instrucciones. Si
el contratista no atiende las instrucciones, el Fiscalizador aplicar las sanciones
indicadas en el contrato.
56

COMENTARIO: Es una NTC que debe ser verificada por el Administrador

del Contrato. Lo ms rescatable de esta norma es la instruccin que dice: Controlar
la calidad de todos los rubros y de toda la obra es la misin ms importante de
fiscalizacin,., el omitir esta responsabilidad, trae como consecuencia ser
responsable solidario directamente con el contratista, por ello la obligacin
concurrente in situ del fiscalizador en obra, no siendo procedente ni posible que un
mismo fiscalizador hablando de servidor del SECOB, tenga a su cargo ms de una
obra a ser fiscalizada.
6.1.1.8. Control financiero de la obra
408-24 Control financiero de la obra
El Jefe de Fiscalizacin evaluar en forma mensual, el avance financiero de la
obra en relacin con lo programado. De existir discrepancias, analizar su origen y
tomar las acciones necesarias para corregir la situacin. Asimismo, llevar el control
del presupuesto asignado a la obra, de manera que en cualquier momento, pueda
conocer con certeza el saldo de la asignacin presupuestaria disponible.
El Jefe de Fiscalizacin controlar el avance financiero, realizando como
mnimo una evaluacin mensual para verificar si la obra se desarrolla segn lo
previsto. Los cortes para determinar el avance fsico se efectan tambin
mensualmente y dado que el avance financiero debe corresponder a un determinado
avance fsico, se har coincidir las fechas de corte.
El resultado de la evaluacin servir para determinar si el monto acumulado
de los gastos, corresponde al avance fsico que deba haberse alcanzado a esa fecha;
de no ser as, se estudiarn las causas y se tomarn las acciones correctivas
necesarias.
En cuanto al control de la asignacin presupuestaria, el Jefe de Fiscalizacin
deber conocer el monto disponible conforme se van cancelando las obligaciones
contradas, pues del saldo dependen las acciones que pueda tomar cuando requiera
acelerar el ritmo de trabajo, sobre todo si no existe la posibilidad de disponer de ms
57

recursos financieros.
Aun cuando sea factible la consecucin de nuevos recursos, el control de la
asignacin presupuestaria permitir iniciar oportunamente los trmites requeridos
para obtenerlos, lo cual asegura el desarrollo normal del proyecto, desde el punto de
vista financiero.
El Jefe de Fiscalizacin evaluar el cumplimiento de los plazos para los pagos
de planillas, de encontrar demoras injustificadas comunicar el particular a los niveles
jerrquicos superiores.
COMENTARIO: La NTC es una norma cuyo cumplimiento debe ser
verificado estrictamente por el Administrador del Contrato.
58

CAPITULO VII
7.1. PROBLEMTICA DE LOS CONTRATOS DE OBRAS CIVILES EN EL
QUE EL SERVICIO DE CONTRATACION DE OBRAS TIENE LA
CALIDAD DE CONTRATANTE
Partiendo de las omisiones y acciones de la Administracin y Fiscalizacin en

la ejecucin de los contratos y de las obras, considero conveniente describir los
principales inconvenientes que se encontraron en las charlas de diagnstico realizadas
en las diferentes zonales del Servicio de Contratacin de Obras, as tenemos:
7.1.1.
Estudios.
Problemtica.- Falta, insuficiencia y deficiencia de los estudios para la

ejecucin de los contratos de obras civiles.
Anlisis.- partiendo del Art 23 de la LOSNCP, que dispone: Estudios.- Antes
de iniciar un procedimiento precontractual, de acuerdo a la naturaleza de la
contratacin, la entidad deber contar con los estudios y diseos completos,
definitivos y actualizados, planos y clculos, especificaciones tcnicas, debidamente
aprobados por las instancias correspondientes, vinculados al Plan Anual de
Contratacin de la entidad.
Los estudios y diseos incluirn obligatoriamente como condicin previa a su
aprobacin e inicio del proceso contractual, el anlisis de desagregacin tecnolgica o
de Compra de Inclusin, segn corresponda, los que determinarn la proporcin
mnima de participacin nacional o local de acuerdo a la metodologa y parmetros
determinados por el Instituto Nacional de Contratacin Pblica.
La mxima autoridad de la entidad contratante y los funcionarios que hubieren
participado en la elaboracin de los estudios, en la poca en que stos se contrataron y
aprobaron, tendrn responsabilidad solidaria junto con los consultores o contratistas,
si fuere del caso, por la validez de sus resultados y por los eventuales perjuicios que
59

pudieran ocasionarse en su posterior aplicacin.

Los estudios son la determinacin clara del objeto de la contratacin, vale
decir, que los mismos nos permiten determinar con claridad y precisin qu desea
contratar la entidad. Para poder iniciar un procedimiento precontractual, la entidad
debe cumplir con este requisito previo, para lo cual, de conformidad con el artculo 23
de la LOSNCP, la entidad debe contar con los estudios y diseos completos,
definitivos y actualizados, planos y clculos, as como las especificaciones tcnicas,
debidamente aprobados por las instancias correspondientes. Esto quiere decir que
contando con los estudios completos y definitivos se inicia la etapa preparatoria del
proceso de contratacin, particular que no va a variar pues ser y es el OBJETO DEL
CONTRATO.
Cuando la disposicin que se analiza habla que los estudios deben ser
aprobados por las instancias correspondientes, no se refiere nicamente a la entrega
recepcin de los mismos, incluye tambin a las aprobaciones que para la ejecucin de
las obras realiza previamente los Organismos Seccionales, especialmente los
Gobiernos Autnomos Descentralizados Municipales, recordemos que stos incluso
aprueban los planos constructivos de las edificaciones dentro de su demarcacin
geogrfica urbana o rural, esto por los planes y polticas urbanas propias de sus
atribuciones originadas en las normas Constitucionales y Legales; tambin incluye
otras como las aprobaciones y licencia ambiental; en fin las que sean necesarias de
acuerdo a la naturaleza de la contratacin.
Los estudios permiten a la entidad, como mencionamos, tener claridad
respecto al objeto de la contratacin, pues en ellos se determinan las especificaciones
generales y tcnicas de dicho objeto contractual, en base a lo cual podr obtenerse el
presupuesto referencial, requisito indispensable para obtener la certificacin
presupuestaria y poder determinar el procedimiento precontractual que corresponda.
Concomitante con la definicin del artculo 23 de la LOSNCP, es necesario
que la Entidad contratante observe las siguientes Normas de Control Interno:
60

7.1.2.
Diseo definitivo
408-08 Diseo definitivo

En esta etapa se elaborarn en detalle todos los documentos y planos
constructivos necesarios para llevar a cabo la construccin o ejecucin y puesta en
operacin del proyecto, de conformidad con lo establecido en el anlisis tcnico de la
opcin seleccionada en el estudio de factibilidad.
Los documentos producidos en esta fase, deben elaborarse con la participacin
de aquellos profesionales con conocimientos suficientes para efectuarlos de manera
ptima. Una vez terminados, conviene que sean revisados por aquellas unidades de la
entidad ejecutora que posteriormente los utilizarn, pues de este modo pueden
considerarse a tiempo sus observaciones y hacer las modificaciones pertinentes para
que el proyecto se ejecute y opere sin inconvenientes.
Para efectuar los diseos, cada profesional observar las regulaciones y
normas tcnicas aplicables al rea que le corresponde. En esta fase se define la
ubicacin de los distintos componentes de la obra en el sitio donde se llevarn a cabo;
se efectan todos los clculos necesarios para determinar sus dimensiones y dems
caractersticas fsicas; se indican los requerimientos de las instalaciones elctricas,
mecnicas o de cualquier otra ndole, necesarias para el funcionamiento de la obra o
proyecto.
Cada uno de los distintos diseos mencionados debe ser realizado por
profesionales en el rea correspondiente, y su trabajo debe consignarse, de la forma
ms completa posible, en una memoria de clculo y en una memoria descriptiva, con
el fin de facilitar el seguimiento de los criterios de diseo utilizados y de las
decisiones tomadas por el diseador respecto al objeto de su trabajo.
Esta prctica permite que otro profesional, distinto del diseador, pueda
revisar los clculos y las decisiones efectuados, con el fin de detectar cualquier error
que pueda corregirse oportunamente para no afectar las etapas posteriores.
61

7.1.3.
Planos Constructivos
408-09 Planos Constructivos

Los planos de construccin deben contener la informacin grfica y escrita
necesaria para la correcta ejecucin de la obra. Los planos se elaborarn de
conformidad con las disposiciones reglamentarias y normativas vigentes de acuerdo
al tipo de obra por ejecutar.
Para evitar problemas tcnicos o econmicos en la construccin de la obra, los
planos constructivos debern tener toda la informacin necesaria para poder llevarla a
cabo. Los planos constituyen la base para planificar la construccin de la obra y para
determinar su costo, por lo tanto no podrn existir descripciones insuficientes o
confusas, que provoquen problemas tcnicos y econmicos, como atrasos en la
ejecucin de la obra; incorporacin de elementos no contemplados que encarecen el
proyecto; demolicin de partes de la obra a causa de detalles poco precisos, etc.
El grado de detalle de los planos debe permitir, sin lugar a dudas, identificar
las caractersticas fsicas de los elementos por construir, las propiedades mecnicas de
los materiales considerados, as como los parmetros utilizados en el diseo.
7.1.4.
Condiciones generales y especificaciones tcnicas
408-10 Condiciones generales y especificaciones tcnicas

Estos documentos son un complemento de los planos constructivos, en ellos
se proporciona informacin indispensable para la correcta ejecucin de la obra, por
tanto, su grado de detalle deber permitir el clculo de costos del proyecto por
ejecutar.
En las condiciones generales se definirn conceptos, se fijarn atribuciones y
procedimientos para la administracin o fiscalizacin del contrato y se delimitarn
responsabilidades. En las especificaciones tcnicas se tratarn todos los aspectos
tcnicos de la obra.
62

La elaboracin de las condiciones generales y especificaciones tcnicas es

bsica para ejecutar un proyecto, tal como fue concebido en calidad, costo y plazo.
Estos documentos constituyen la base para que la administracin y el contratista,
definan el mtodo de trabajo para cumplir con las condiciones estipuladas.
Las especificaciones elaboradas para una obra o proyecto particular deben
estar acordes con las condiciones de su entorno y su propia naturaleza. Para su
elaboracin se pueden basar en especificaciones de obras similares, siempre y cuando
stas se adapten a las condiciones de la que se va a construir.
Aquellas entidades que realizan proyectos de naturaleza similar elaborarn
especificaciones generales aplicables a todas ellas y cada obra tendr sus
especificaciones
especiales
de
acuerdo
sus
particulares
condiciones
requerimientos.
Las especificaciones han de ser claras, completas e inequvocas, lo cual
significa que no deben presentar ambigedades, ni contradicciones entre las mismas,
que propicien diferentes interpretaciones de una misma disposicin, ni indicaciones
parciales sobre determinado tpico, as como tampoco errores, ya que estos factores
complicarn el desarrollo del proceso de ejecucin generalmente aumentando plazo y
costo.
Las especificaciones sern inequvocas, es decir, que no den margen a
equivocaciones, para lo cual las prestaciones deben ser descritas con amplitud, en
forma precisa e inconfundible, para presentar, si el caso lo amerita, diagramas y
muestras que ilustren en la mejor forma las caractersticas de la prestacin.
Bsicamente cada especificacin debe contar con las siguientes secciones:
Descripcin del rubro anotando sus caractersticas relevantes.
Los materiales necesarios para la ejecucin de la prestacin (podrn mencionarse las
cantidades aproximadas, as como los requisitos mnimos de calidad que deben
cumplir).
El equipo mnimo para su ejecucin, con sus caractersticas.
Los procedimientos de trabajo, es decir, la forma de elaboracin y su secuencia.
Los ensayos de laboratorio a realizarse y las tolerancias que se aceptarn, dentro de
63

mrgenes fijos o aproximados, al tener en cuenta las necesidades de servicio.

La medicin o cuantificacin del rubro.
La forma de pago.
Para adquisicin de equipos, se elaborarn especificaciones basadas en
rendimientos y no tanto en caractersticas descriptivas, adicionalmente, sern lo ms
generales, es decir, definir valores mnimos, rangos o mrgenes dentro de los cuales
se aceptarn las ofertas. Es normativo excluir las caractersticas propias de
determinados fabricantes, sealando las tolerancias que se admitirn.
En este tipo de adquisiciones juegan papel importante otros factores
adicionales que precisar el pliego, tales como el suministro de piezas de repuesto,
servicio de postventa, cursos de adiestramiento para manejo y mantenimiento, etc.
Las condiciones generales incluirn aspectos de la obra como su descripcin;
los procedimientos administrativos por utilizar, tales como las acciones aplicables por
incumplimiento, daos y perjuicios o demora; la formulacin, presentacin y
tramitacin de planillas, los plazos para su aprobacin y las retenciones, el pago de
los reajustes de precios, la responsabilidad por la obtencin de los permisos o
licencias para efectuar el trabajo, las garantas, las modificaciones del programa de
trabajo, de los planos, de la cantidad de obra; los trabajos extraordinarios; la
recepcin de obras y las liquidaciones; los derechos y obligaciones de las partes, los
informes sobre la obra, las prrrogas de plazo y cualquier tipo de instruccin sobre
aspectos no tcnicos de la obra, que faciliten la administracin contractual.
7.1.5.
Presupuesto de la obra
408-11 Presupuesto de la obra

Una vez que se disponga de los planos y las especificaciones tcnicas, la
Administracin calcular el presupuesto detallado de la obra. Se elaborar por unidad
de obra o rubro de trabajo, es decir, para cada una de las partes que componen el
proceso de construccin, bajo la siguiente estructura: cada precio unitario se
subdividir en costos directos, costos indirectos, utilidad e imprevistos. Los costos
64

mencionados se desglosarn en sus componentes, se indicarn los porcentajes de la

utilidad y de los imprevistos considerados con respecto al monto total del presupuesto
de la obra.
El presupuesto detallado de la obra es un clculo de su costo, a partir de los
componentes del precio de cada uno de los rubros o de las unidades de obra que
conforman el proceso de construccin.
El precio de cada unidad de obra est compuesto por:
7.1.5.1.
Costos directos:
Son los gastos efectuados para realizar esa unidad de obra y que se los puede
imputar a un rubro determinado y slo existen si la unidad de obra se ejecuta, estos
son: materiales, mano de obra y maquinaria.
7.1.5.2.
Costos indirectos:
- Son los gastos generales en que incurre el contratista, tanto en sus oficinas
como en el sitio de la obra, no atribuibles a una tarea en particular, pero necesarios
para efectuar los trabajos en general, por su naturaleza no se los puede imputar
directamente a un rubro determinado y deben prorratearse. Dentro de stos se tiene:
salarios y prestaciones legales del personal directivo, tcnico y administrativo de la
empresa, depreciacin, mantenimiento, alquileres y seguros de edificios, bodegas,
predios, etc.; alquiler u operacin y depreciacin de vehculos o equipos de apoyo, de
laboratorio, de topografa, de oficina, gastos de oficina, garantas y financiamiento;
trabajos previos y auxiliares como la construccin y mantenimiento de caminos de
acceso, instalacin y desmantelamiento de equipos y limpieza final de la obra.
Para calcular estos costos, la administracin debe suponer la organizacin que
una empresa constructora requerir para llevar a cabo la obra adecuadamente y sobre
la base en esa condicin, determinar los posibles costos indirectos asociados.
7.1.5.3. Utilidad:
Es la ganancia o lucro que percibe el contratista por la ejecucin de una obra.
65

Para efectos del clculo del presupuesto de la Administracin, debe determinarse un

porcentaje real, como es, el promedio de los porcentajes de la utilidad que aplican los
contratistas en la actividad de la construccin.
7.1.5.4. Imprevistos:
Es un monto que el contratista considera para cubrir cualquier error en la
estimacin del presupuesto o cualquier eventualidad que recaiga bajo su
responsabilidad y pueda afectar al proceso constructivo, tales como atrasos en el
suministro de materiales, mano de obra y equipos, accidentes, extravos y robos,
escasez de materiales, mano de obra o equipos.
El presupuesto de obra permite conocer la cantidad y caractersticas de los
materiales, mano de obra, maquinaria y herramientas por utilizar, as como su precio
de mercado, de manera que, en forma bastante aproximada, se pueden prever los
fondos necesarios para llevar a cabo la obra.
Si la obra va a ejecutarse por administracin directa, el presupuesto, junto con
el programa de trabajo, se utilizarn para elaborar el flujo de caja requerido para el
proceso de construccin. Si por el contrario, sta va a realizarse por contrato, el
presupuesto detallado de la obra permitir a la administracin, investigar y conocer
los diversos parmetros de comparacin para determinar lo adecuado de las
propuestas presentadas.
7.1.6.
Programacin de la obra
408-12 Programacin de la obra

La Administracin preparar un programa del avance fsico de la obra,
desglosndola en las actividades por realizar e indicando su respectiva duracin y
requerimiento de insumos: materiales, mano de obra, herramientas, maquinaria y
equipos. Para ello tomar en cuenta las caractersticas ambientales, climticas y
geogrficas de la zona donde va a realizarse.
Para definir el plazo de ejecucin emplear un mtodo de programacin por
66

redes de actividades, que seale la ruta crtica y sirva como base para elaborar un
diagrama de barras y diagrama de Gantt, en el cual se indiquen la duracin, los
tiempos tempranos y tardos (de inicio y trmino) y las holguras de cada actividad.
Si la obra se efecta por administracin directa, el programa de avance fsico
elaborado por la Administracin constituye una gua para programar el
abastecimiento oportuno y suficiente de los materiales, mano de obra, maquinaria y
equipos por utilizar, adems de proporcionar el plazo de construccin; esta
informacin resultar til para verificar la propiedad del presupuesto elaborado, as
como para prever los fondos necesarios para la ejecucin de la obra.
Si la obra se realiza por contrato, el programa elaborado por la Administracin
servir como parmetro de comparacin para examinar lo adecuado del programa de
trabajo propuesto por el adjudicatario.
El mtodo de programacin por emplear en esta tarea ser cualquier sistema
de redes: CPM, PERT, diagrama de bloques, que ponga en relieve las actividades
crticas. Adems, con base en la red establecida, se elaborar el diagrama de barras
correspondiente, diagrama de Gantt, indicando para cada actividad, su duracin, los
tiempos tempranos y tardos de inicio y trmino, las holguras y el requerimiento de
insumos: materiales, mano de obra, maquinaria y equipos.
Siguiendo con el anlisis, la norma legal y regulatoria establece la
obligatoriedad de las entidades contratantes de contar con los estudios completos
como requisito previo a iniciar un proceso de contratacin. Si bien la LOSNCP,
establece que son procesos de contratacin los que podramos llamar ordinarios como
la licitacin, cotizacin, etc., los de rgimen especial, incluidos los de emergencia por
circunstancias que se originan de las propias disposiciones, debemos entender que los
estudios se convierten en obligatorios e ineludibles especialmente a los
procedimientos de contratacin que les hemos llamado ordinarios.
Cuando hablamos de los procesos de rgimen especial de las contrataciones
que se encuentra ejecutando el SECOB estamos enmarcados en lo previsto en el
numeral 8 art 2 de la LOSNCP, pues hay contratos con el Cuerpo de Ingenieros de
67

Ejercito que es una entidad del Sector Publico del Ecuador, tambin existen
contrataciones con empresas pblicas de la Comunidad Internacional. En esta clase de
contrataciones si bien se tornara obligatorio contar con los estudios, hemos visto en
la realidad que estos han resultado insuficientes y deficientes que han ocasionado que
las obras no tengan continuidad y por lo tanto no sea posible su terminacin.
Para corregir la insuficiencia y deficiencia de los estudios, evidenciados en la
ejecucin de contratos, primero no olvidar que de conformidad con el artculo 100 de
la LOSNCP, el consultor tiene la responsabilidad por la inaplicabilidad de sus
productos, igual segn el mismo artculo 23 de la Ley Ibdem, tambin la tienen las
Autoridades y funcionarios que los reciben, las responsabilidades a que diere lugar
segn el grado de participacin y afectacin las predeterminar la Contralora General
del Estado; por ello, es necesario que se establezca y se deje constancia legal
(peritajes, inspecciones judiciales, informes de profesionales) que los estudios
iniciales no sirvieron en su totalidad o una parte de ellos; segundo, sin que se cambie
el objeto del contrato, usando la contratacin complementaria, puede ampliarse,
modificarse, complementarse la obra, para ello conforme lo anotamos en pginas
anteriores, observando lo dispuesto en el artculo 144 del Reglamento a la LOSNCP,
se calificar la causa por parte de la contratante, contando previamente con el informe
del fiscalizador.
Si bien no es procedente, pero al existir contratos de consultora de
fiscalizacin que no han sido declarados nulos, sus estipulaciones deben observarse, y
existiendo instrumentos contractuales en los que se ha estipulado la obligacin del
fiscalizador de efectuar diseos o redisear los existentes, este mecanismo puede ser
utilizado, siempre que no se cambie el Objeto de la Contratacin.
En cuanto tiene que ver con los contratos cuyo antecedente es la declaratoria
de emergencia, en principio no me es posible analizar si los procesos de contratacin
ameritaban una resolucin de esta naturaleza, tampoco vamos a expresar ningn
concepto de lo que significa urgencia o emergencia, ms cindonos a la
problemtica de estudios inexistentes, deficientes y insuficientes, la pregunta sera
68

Se necesita en emergencia estudios completos?, la respuesta es compleja, pues para

unos si es necesario, para otros no es necesario, analicemos este tema:
Considero ir en el tiempo hacia atrs, ubiqumonos en la Codificacin de la
Ley de Contratacin Pblica, vigente hasta el 3 de agosto de 2008, el 4 de ese mes y
ao se promulgo la LOSNCP, en la Codificacin exista el artculo 6, que excepta de
los procedimientos precontractuales a varios contratos, en la letra a) primero se
incluy a la emergencia (La emergencia siempre ser concebida en aplicacin del
artculo 30 de la Codificacin del Cdigo Civil Fuerza Mayor y Caso Fortuito), la
calificacin de la emergencia para el contrato especifico naca de la Resolucin
debidamente motivada por parte de la Mxima Autoridad de la entidad contratante;
en el artculo 4 del Reglamento a la Codificacin de la Ley de Contratacin Pblica,
se estableca que para las contrataciones de emergencia era necesario contar con
especificaciones esenciales, concepto distinto a los Estudios Completos definidos
en el artculo 14 de esa Codificacin; entiendo que el espritu de la Codificacin y su
Reglamento, era justamente el superar emergencias graves cuyas repercusiones no
eran posibles de resistir para los afectados por las circunstancias de la naturaleza y
otros que encajaban implcitamente en el concepto de Fuerza Mayor y Caso Fortuito.
Ahora revisemos que dice el artculo 57 de la LOSNCP:
Art. 57.- Procedimiento.- Para atender las situaciones de emergencia
definidas en el nmero 31 del artculo 6 de esta Ley, previamente a iniciarse el
procedimiento, el Ministro de Estado o en general la mxima autoridad de la entidad
deber emitir resolucin motivada que declare la emergencia, para justificar la
contratacin. Dicha resolucin se publicar en el portal de COMPRASPUBLICAS.
La entidad podr contratar de manera directa, y bajo responsabilidad de la
mxima autoridad, las obras, bienes o servicios, incluidos los de consultora, que se
requieran de manera estricta para superar la situacin de emergencia. Podr,
inclusive, contratar con empresas extranjeras sin requerir los requisitos previos de
domiciliacin ni de presentacin de garantas; los cuales se cumplirn una vez
suscrito el respectivo contrato.
69

En todos los casos, una vez superada la situacin de emergencia, la mxima

autoridad de la entidad contratante publicar en el portal de COMPRASPUBLICAS
un informe que detalle las contrataciones realizadas y el presupuesto empleado, con
indicacin de los resultados obtenidos.
Conforme lo anot anteriormente, no entrare al anlisis sobre si ciertas
contrataciones son emergencia o no, lo que quiero relevar es lo sostenido en el
segundo inciso de la norma trascrita, que dispone: La entidad podr contratar de
manera directa, y bajo responsabilidad de la mxima autoridad, las obras, bienes o
servicios, incluidos los de consultora, que se requieran de manera estricta para
superar la situacin de emergencia; esto indicara, que para superar la emergencia se
otorga facultades, poderes especiales a la Mxima Autoridad para contratar en forma
directa y as superar la emergencia, no dice en ninguna parte, ni requiere
obligatoriamente la necesidad de estudios completos, ; si bien ningn tratadista sobre
la actual LOSNCP no trata sobre si se requiere estudios completos o no, en lo atinente
al criterio personal del redactante de este documento, NO SE REQUIERE
ESTUDIOS COMPLETOS, pues superar la situacin de emergencia, quiere decir
adoptar medidas extraordinarias, siendo este el espritu de esta institucin jurdica, lo
que guarda conformidad con el criterio que ocurra con la Codificacin de la Ley de
Contratacin Pblica.
Si no se requiere obligatoriamente los estudios para los casos de emergencia,
ocurre un aspecto sustancial, este es si no hay planos, diseos, especificaciones
tcnicas generales especiales, como sabemos cul es el objeto del contrato, entonces
nace la pregunta:
Qu hacer?
Cuando hablamos de que los contratos fueron producto de proceso de
contratacin que para comprensin los llamo ordinarios, como el de licitacin,
corresponde a los fiscalizadores sean estos servidores de la entidad contratante, o
contratistas de consultora de fiscalizacin, cumplir con lo previsto en la segunda
frase del tercer prrafo de la Norma de Control Interno No. 408 18 jefe de
70

fiscalizacin, que dice: ...No obstante, antes de iniciar la construccin, se debe

revisar los pliegos con el fin de detectar oportunamente cualquier error u omisin, as
como cualquier imprevisin tcnica que luego pueda afectar en forma negativa el
desarrollo constructivo .. .
Si la el jefe de fiscalizacin es servidor pblico al omitir cumplir con la norma
transcrita, desde all asume una responsabilidad administrativa de manera personal.
Si la omisin perjudica a la ejecucin contractual y esta causo un perjuicio
econmico estara ante la procedencia de una responsabilidad pecuniaria.
Pero el problema es en los de emergencia, como verifica la fiscalizacin la
existencia de estudios completos si no existen, en este caso se necesitara
exclusivamente establecer los instrumentos con los que realmente se contrat y
fueron parte de los pliegos que acompaaron a la invitacin, cobrando en este caso
eficacia lo que en varios contratos de consultora de fiscalizacin se ha incluido que
sean los fiscalizadores quienes efecten los rediseos y a travs de contratos
complementarios de consultora realicen los diseos faltantes, esto si bien no es tpico
ni ortodoxo, pero para la problemtica existente desde la perspectiva de cmo est
planteado el tema es la solucin. Reitero, aplicable lo dicho solo para los contratos de
emergencia.
71

CAPITULO VIII
8.1. CONTRATACIONES COMPLEMENTARIAS, RDENES DE TRABAJO,
CREACIN DE RUBROS NUEVOS
A continuacin del anlisis de los estudios, considero conveniente tratar el

tema de contrataciones complementarias, incremento de cantidades y rdenes de
trabajo, pues son circunstancias que se originan justamente por la necesidad de suplir
las omisiones y deficiencias encontradas en la ejecucin del contrato por situaciones
imprevistas tcnicas que son necesarias suplirlas para lograr el objeto del contrato que
es la obra o servicio contratado.
8.1.1.
Contratos Complementarios.-
La LOSNCP establece como principal condicin para la procedencia del

contrato complementario, que existan CAUSAS IMPREVISTAS O TCNICAS
PRESENTADAS EN LA EJECUCIN DEL CONTRATO PRINCIPAL, esto es, que
por motivos de fuerza mayor o caso fortuito se presenten imprevistos que obliguen a
ampliar, modificar o complementar la obra; y, las causas tcnicas, justamente son
consecuencia de los estudios deficientes o insuficientes, cuando fuere necesario
ampliar, modificar o complementar una obra determinada, siempre que se mantengan
los precios unitarios o por la creacin de nuevos rubros o en los casos de incremento
de cantidades.
La disposicin legal que sustenta los contratos complementarios, se encuentra
en el artculo 85 de la LOSNCP, que dispone:
Artculo 85.-Obras y Servicios Complementarios.-En el caso de que fuere
necesario ampliar, modificar o complementar una obra o servicio determinado por
causas imprevistas o tcnicas, debidamente motivadas, presentadas con su ejecucin,
el Estado o la entidad contratante podr celebrar con el mismo contratista, sin
licitacin o concurso, contratos complementarios que requiera la atencin de las
72

modificaciones antedichas, siempre que se mantengan los precios de los rubros del
contrato original, reajustados a la fecha de celebracin del respectivo contrato
complementario.
De la experiencia lograda en las conversaciones con los funcionarios del
SECOB, debo dejar claro que las causas imprevistas o tcnicas, debidamente
motivadas, presentadas con su ejecucin, no significa la realizacin de otra obra
diferente a la programada en los planos, diseos, especificaciones tcnicas. Me
explico en un caso prctico, el proyecto contempla la construccin de una edificacin
para cualquier objetivo (salud, educacin, seguridad, viviendas, etc.), nunca
contempl vas de acceso al lugar, este trabajo no fue parte de los planos ni de los
diseos, constituyndose en una obra diferente que debe tener sus propios estudios y
en consecuencia el respectivo procedimiento de contratacin, utilizando los que
contempla la LOSNCP.
De lo observado, se realiza el contrato complementario para ejecutar rubros de
construccin cuyas especificaciones tcnicas son mejoradas o las atinentes para la
obra, dejando de ejecutar rubros del contrato principal; sin embargo, no se establece
en los contratos los rubros que se disminuyen del principal y los que se crean con el
complementario, dejando de esta manera vivos los rubros que realmente no se van a
ejecutar del principal, los mismos que seran imposible de realizarlos, pues seran dos
trabajos para el mismo fin.
Al decir la disposicin legal trascrita, que la entidad contratante podr celebrar
con el mismo contratista sin licitacin o concurso, contratos complementarios para las
modificaciones presentadas en la ejecucin de los contratos principales; es una
facultad que concede la Ley a la entidad contratante, no olvidemos que el concepto de
Ley en sntesis manda, prohbe o permite, en este caso, permite celebrar o no el
contrato con el mismo contratista, si es del caso, como varias veces sucede el
contratista se rehsa a firmar el contrato complementario, la alternativa es contratar la
modificacin con otro contratista, claro est utilizando los procesos de contratacin
de la LOSNCP, que incluso puede ser, no debe, el de emergencia segn sean las
73

circunstancias de la ejecucin del proyecto.

Finalmente, aceptado el contrato complementario, otra condicin es que se
suscriba a los precios de los rubros del contrato original, esto es que la modificacin
que se vaya a realizar debe contemplar los mismos rubros del contrato original; en la
realidad, esto sucede con frecuencia, pero habitual tambin es que las modificaciones
necesariamente contemplan otros rubros que no constan en el original, cuando esto
sucede, debemos combinar con lo establecido en el artculo 86 de la LOSNCP, que
dispone:
Art. 86.- Creacin de rubros nuevos.- Si para la adecuada ejecucin de una
obra o prestacin de un servicio, por motivos tcnicos, fuere necesaria la creacin de
nuevos rubros, podr celebrarse contratos complementarios dentro de los porcentajes
previstos en el artculo siguiente.
Para el pago de los rubros nuevos se estar a los precios referenciales
actualizados de la entidad contratante, si los tuviere; en caso contrario, se los
determinar de mutuo acuerdo entre las partes.
El principio para la celebracin de los contratos complementarios es que se
celebren por los rubros pactados, siendo una excepcin la creacin de rubros nuevos.
En el caso del SECOB, por las omisiones del ICO, en los estudios completos, este
tema se ha vuelto general, por lo que los contratos complementarios requieren de la
creacin de rubros nuevos.
En cuanto al pago de los rubros nuevos, el segundo inciso de la disposicin
transcrita, establece que los precios deben ser los referenciales actualizados de la
entidad contratante, esta situacin el legislador seguramente la estableci
considerando que la entidad cuenta con los precios referenciales y as debera ser,
pues recordemos que el Jefe de Fiscalizacin debe llevar las estadsticas de precios,
rubros, especificaciones de las obras a su cargo y esa informacin entregar a la
contratante; entonces, la contratante debe formar su propio banco de datos y tener esa
referencia para el caso que nos ocupa, ese precio referencial obtenido de algn
proyecto de similares caractersticas, debe ser actualizado, esto es, traerlo a travs de
74

los mecanismos econmicos como por ejemplo inflacin al momento en que se

celebre el contrato complementario. Recordemos y diferenciemos que este tema es
por cuanto existen modificaciones al contrato principal y nada tiene que ver con lo
dispuesto sobre creacin de rubros nuevos que se pagan a travs de costo ms
porcentaje.
Finalmente, cuando no se tiene los precios referenciales del rubro, la Ley dice
que deben determinarse de mutuo acuerdo entre las partes, esto implica un carcter de
negociacin, quiz elaborando un Anlisis de Precios Unitarios, cuyos elementos de
transporte, equipos, mano de obra, costos directos e indirectos, permitan obtener un
precio justo del rubro que se crea. Como sugerencia y comparando con los contratos
Hidroelctricos a cargo de la CELEC EP, se encuentra estipulado que cuando no hay
acuerdo en el precio unitario del rubro que se crea, se someter a una dirimencia
pericial y el resultado ser acogido por las partes sin dilaciones.
Para la formulacin de los contratos complementarios, recordando que
estamos bajo el marco de instrumentos administrativos, obligatoriamente debemos
observar las Normas, establecidas en el artculo 87 de la LOSNCP, que dispone:
Artculo
87.- Normas
para
la
aplicacin
de
los
contratos
complementarios.- La suma total de las cuantas de los contratos complementarios

referidos en los artculos 85 y 86, excepto en los contratos de consultora y del sector
hidrocarburfero, no podr exceder del treinta y cinco (35%) por ciento del valor
actualizado o reajustado del contrato principal a la fecha en que la Entidad
Contratante resuelva la realizacin del contrato complementario. Esta actualizacin se
har aplicando la frmula de reajuste de precios que consten en los respectivos
contratos principales. El valor de los contratos complementarios de consultora no
podr exceder del setenta (70%) por ciento del valor actualizado o reajustado del
contrato principal.
El contratista deber rendir garantas adicionales de conformidad con esta
Ley.
En los contratos complementarios a los que se refieren los dos artculos
75

precedentes constarn la correspondiente frmula o frmulas de reajuste de precios,

de ser el caso.
En los contratos complementarios se podr contemplar el pago de anticipos en
la misma proporcin prevista en el contrato original.
No procede la celebracin de contratos complementarios para los de
adquisiciones de bienes sujetos a esta Ley.
En todos los casos, en forma previa a la suscripcin de los contratos
complementarios, se requerir la verificacin presupuestaria correspondiente.
Considero que las normas para los contratos complementarios son claras, pero
si debemos aclarar algunos aspectos, tales como:
La disposicin expresa que no debe exceder del 35% del valor actualizado o
reajustado del valor del contrato principal, tratndose del monto reajustado, no hay
problema pues solo se aplica la frmula polinmica y se obtiene el valor; naciendo la
inquietud, de cmo se actualiza el valor del contrato cuando no hay reajuste de
precios, a la mente se nos viene quiz utilizar los ndices de inflacin del pas u otro
sistema que revalorice el contrato en virtud del tiempo transcurrido; stos aspectos
son realmente meras expectativas o subjetividades, que no constituyen derecho; por lo
tanto, al no existir en la Ley ni en el Reglamento un procedimiento adjetivo de
actualizacin del contrato, solo podra efectuarse a travs de los reajustes de precios,
cuando se haya estipulado e incorporado la respectiva frmula de reajuste de precios.
Para la celebracin del contrato, es necesario e indispensable que previamente
se cuente con los recursos econmicos debidamente certificados conforme lo exige el
artculo 90 de la LOSNCP, la falta de este requisito dispuesto en el artculo 68 del
mismo cuerpo legal, pondra a la contratacin en causal de nulidad contractual.
8.1.2.
Diferencia de cantidades.-
La situacin de la diferencia en cantidades de obra es distinta que el caso de

ampliacin, modificacin o complementacin del contrato, puesto que para el
adecuado cumplimiento de contrato se producen inevitablemente diferencias entre las
76

cantidades reales y las estimadas en el mismo.

Revisemos el artculo 88 de la LOSNCP:
Art. 88.- Diferencia en cantidades de obra.- Si al ejecutarse la obra de
acuerdo con los planos y especificaciones del contrato se establecieren diferencias
entre las cantidades reales y las que constan en el cuadro de cantidades estimadas en
el contrato, la entidad podr ordenar y pagar directamente sin necesidad de contrato
complementario, hasta el veinticinco (25%) por ciento del valor reajustado del
contrato, siempre que no se modifique el objeto contractual. A este efecto, bastar
dejar constancia del cambio en un documento suscrito por las partes.
La propia disposicin afirma y las que constan en el cuadro de cantidades
estimadas en el contrato,, refirindose claro est a que en la TABLA DE
DESCRIPCIN DE RUBROS, UNIDADES, CANTIDADES Y PRECIOS, las
cantidades de cada rubro, son estimadas, esto es que pueden ser menores o mayores,
en los dos casos la contratante pagar lo realmente ejecutado, ni ms ni menos, no
siendo procedente jams pagar por proyecciones de cantidades de rubros, recordemos
que es funcin del fiscalizador medir los volmenes de obra semanalmente en
conjunto con el contratista. Cuando existan las variaciones en menos o ms, la
disposicin transcrita establece que las partes suscribirn un documento dejando
constancia del cambio, esto es, de la diferencia que se produzca en ms o menos de
las estimadas en la Tabla antes indicada.
Cuando las cantidades son mayores, la misma Ley establece un porcentaje de
hasta el 25% del valor del contrato principal, siendo este uno tolerable tcnicamente,
pues nace de la presuncin de que los estudios completos son vlidos, eficaces y
procedentes.
Cuando existe combinacin entre cantidades que disminuyen y otras que
aumentan, se viene al pensamiento que si disminuyen el precio del contrato cambia y
es de menor monto, lo cual no es as, pues por las circunstancias previstas en la
disposicin que se analiza, se ratifica que el valor es estimado. La referencia que hace
la ley, cuando aumentan las cantidades es hasta un lmite del 25% del valor del
77

contrato, y cul es ese valor? Ser siempre el estipulado contractualmente, claro est
que en la liquidacin del contrato se establecer finalmente el costo total del contrato.
Otro aspecto que, a mi entender, no debera ser un inconveniente, si se
previniere desde la formulacin presupuestaria del proyecto, que incluya recursos
econmicos suficientes para afrontar las contingencias de la diferencia de cantidades
de obra, con el objeto de viabilizar la continuidad del proyecto; pero en las
conversaciones mantenidas en las zonales nos encontramos ante la dificultad, que en
forma contraria a lo dispuesto en la norma transcrita a este efecto, bastar dejar
constancia del cambio en un documento suscrito por las partes, que significa
constancia del cambio ya producido; en el SECOB, previamente se autoriza el mayor
volumen de cantidades, y esa autorizacin va ligada a contar con el certificado de
recursos econmicos, lo que impedira el progreso normal de los trabajos, y al crearse
una obligacin administrativa financiera de la contratante, mientras no se d solucin
al particular se provocaran desfases en la programacin de ejecucin. La justificacin
es que de conformidad con el artculo 90 de la LOSNCP, se requiere la certificacin
presupuestaria, veamos que dice esta disposicin:
Art. 90.- Certificacin de Recursos.- Para todos aquellos casos en que la
entidad contratante decida contraer obligaciones de erogacin de recursos por efecto
de contratos complementarios, obras adicionales u rdenes de trabajo, de manera
previa a su autorizacin deber contarse con la respectiva certificacin de existencia
de recursos para satisfacer tales obligaciones..
De la lectura de la disposicin se dice que debe contarse con certificacin de
existencia de recursos de manera previa a la autorizacin para: contratos
complementarios, obras adicionales u rdenes de trabajo; en ninguna parte indica para
Diferencia de Cantidades de Obra, concepto distinto a obras adicionales, sobre todo
porque en la prctica las diferencias en ms se provocan en rubros constructivos y
stos no son obras adicionales. En todo caso, para evitar la creacin de una obligacin
administrativa financiera, cuyo incumplimiento es motivo para una prrroga de plazo,
debera adecuarse la planificacin presupuestaria en forma tal que facilite la
78

continuidad de las obras, no su paralizacin.

Continuando con las diferentes figuras que la LOSNCP prev para los casos
en los que el objeto del contrato principal no pueda ser cumplido sobre la base de sus
estudios completos, especialmente de sus planos, diseos, especificaciones tcnicas,
el cuerpo legal mencionado concede la facultad a la contratante de extender rdenes
de trabajo en la forma prevista en su artculo 89, que dispone:
Artculo 89.-rdenes de Trabajo.-La Entidad Contratante podr disponer,
durante la ejecucin de la obra, hasta del diez (10%) por ciento del valor actualizado
o reajustado del contrato principal, para la realizacin de rubros nuevos, mediante
rdenes de trabajo y empleando la modalidad de costo ms porcentaje. En todo caso,
los recursos debern estar presupuestados de conformidad con la presente Ley.
Las rdenes de trabajo contendrn las firmas de las partes y de la
fiscalizacin.
Si bien la disposicin establece que la orden de trabajo deber contener las
firmas de las partes y de la fiscalizacin, no dice quien autoriza, lo que nos lleva a
citar lo dispuesto en las funciones del Administrador establecido en la NCI 408-17,
letra e) Autorizar el inicio de la obra o de cualquier trabajo no contemplado en los
planos originales,; en este caso, para proceder a la autorizacin, es necesario que
se cuenten con los recursos econmicos en la forma dispuesta en el artculo 90 de la
LOSNCP.
Otros aspectos que deben tomarse en cuenta respecto de los contratos
complementarios, es la Diferencia de Cantidades y rdenes de Trabajo.Conforme vimos lo dispuesto en el Art. 85 procede la modificacin de la obra,
esto es cuando existen variaciones en los planos, diseos, especificaciones tcnicas;
estos planos y diseos tienen un responsable sea el servidor de la institucin o el
consultor contratado para la elaboracin de los estudios; por lo que nace una
obligacin tanto del administrador del contrato como del fiscalizador de previamente
contar con la opinin incluso autorizacin del consultor respecto del cambio que se
79

pretendera introducir, no hacerlo significa diluir la responsabilidad de la consultora

dejando sin base para la aplicacin del Art. 100 de la LOSNCP.
Cuando se deja que se diluya la responsabilidad de la consultora los daos y
perjuicios que esto ocasiona los asumiran la administracin y fiscalizacin, como
tambin los funcionarios a quienes les compete el proceso, seguimiento y control
institucional.
Para la preparacin y formulacin de un contrato complementario, es
responsabilidad del fiscalizador en funcin de lo previsto en la letra f del prrafo
quinto de la Norma Tcnica 408 18 ... justificar tcnicamente los trabajos
extraordinarios o las modificaciones que se tengan que realizar durante la ejecucin
de las obras e informar al administrador del contrato para adoptar las decisiones que
correspondan; una vez que conoce el administrador es funcin de ste tomar
oportunamente acciones correctivas para informar a las autoridades de la entidad
conforme indica el segundo prrafo de la Norma de Control Interno 408 17.
Establecida la necesidad de un contrato complementario, cuando para la
formulacin de ste se requiere introducir rubros nuevos se observar lo previsto en el
art 86 de la LOSNCP; si este es el caso para establecer el pago de los rubros nuevos
se estar a los precios referenciales actualizados de la entidad, si los tuviere; en caso
contrario se los determinara de mutuo acuerdo entre las partes.
Suele suceder que entre el contratista y la contratante no existe acuerdo
respecto del costo de rubros nuevos (recomendacin.- se incluir en los contratos la
posibilidad de designar un perito o determinar el costo de estos rubros de la
informacin estadstica sobre rendimientos de personal, material y maquinaria y las
incidencias climticas de la obra, que el fiscalizador deba realizar).
Estos contratos complementarios no podrn exceder del 35 por ciento del
valor actualizado del contrato principal, incluyendo los excedentes de la diferencia de
cantidades y los constantes en el Art. 89 de la LOSNCP.
De acuerdo al Art. 88 de la LOSNCP antes sealado, excepcionalmente
80

cuando se presenten problemas que afecten las condiciones pactadas como la de

presupuesto, el fiscalizador deber comunicar al administrador para que resuelva,
como lo seala el literal j) de la Norma Tcnica de Control Interno 408 18.
El administrador con el informe tcnico de la fiscalizacin determinar de
acuerdo a los planos y especificaciones, el incremento en cantidades de obra a
realizarse hasta el 25% del valor actualizado del contrato.
Para resolver oportunamente los problemas tcnicos que se presenten durante
la ejecucin de la obra, el fiscalizador informar al administrador la necesidad de
crear rubros nuevos como est previsto en el Art. 89 de la LOSNCP antes sealado
hasta un 10 % del valor actualizado del contrato principal.
8.1.3.
Precio del Contrato.
El precio del contrato, proviene de la oferta econmica adjudicataria y luego

contratada.
El oferente en su oferta incluye la Tabla de Cantidades y Precios, que es el
resultado de los Anlisis de Precios Unitarios de cada uno de los rubros propuestos,
stos APUS, son de exclusiva responsabilidad del proponente, que al ser adjudicada la
propuesta pasa a formar parte del contrato, el mismo que de conformidad con el
Artculo 1561 del Cdigo Civil, es Ley para las partes.
La introduccin que realizo es por cuanto en las conversaciones mantenidas
con los funcionarios del SECOB, se sostiene sobreprecio en rubros contratados,
pueden tener o no consistencia los criterios, pero para cambiar el precio unitario
debera procederse con una contratacin complementaria que elimine el rubro y cree
otro similar a precio referencial de la entidad contratante, si no existe este proceso no
hay lugar a la revisin unilateral del administrador o fiscalizador del contrato. Vale
reflexionar tambin que el mismo procedimiento debera realizarse cuando los precios
en cambio se encuentran subestimados; por lo tanto, ni lo uno ni lo otro es
procedente, incluso por no existir norma legal ni regulatoria que lo permita, por lo
que no procede.
81

Por otro lado, cuando existen errores aritmticos en la tabla de cantidades y

precios, sea mayor o menor al precio del contrato, debe procederse a su correccin, a
travs de un contrato modificatorio en los trminos del artculo 72 de la LOSNCP.
82

CAPITULO IX
9.1. RETARDO EN EL PAGO DE PLANILLAS Y PAGO INCOMPLETO DE
PLANILLAS.La Contralora General del Estado, mediante Acuerdo expedido por su
mxima Autoridad, en el Suplemento
del Registro Oficial No. 87 del 14 de
diciembre de 2009, se promulgaron las "Normas de Control Interno para las

Entidades del Sector Pblico y Personas Jurdicas de Derecho Privado que Dispongan
de Recursos Pblicos".
En el cuerpo normativo indicado, consta la Norma Tcnica de Control InternoNTCI- No. 408-27 "Prrrogas de Plazo", que en lo principal, dispone:
"Se concedern prrrogas de plazo cuando por razones no imputables al
contratista se produzcan atrasos en actividades crticas o en actividades cuya holgura
total sea sobrepasada, tornndolas crticas."
El quinto prrafo de esta NTCI, dispone:
"Adicionalmente son motivo de ampliaciones las siguientes causas,
comprobadas:
Falta de materiales de construccin o equipos a incorporar en el mercado nacional o
internacional.
Perodos de lluvia que perjudiquen el avance de las obras conforme lo sealado en la
Norma de Control Interno 600-25.
Cambios, trabajos extraordinarios o ampliaciones de la obra que requieran aumento
de plazo.
Incumplimiento de la administracin en suministrar:
Los planos de diseo indispensables para iniciar o continuar la construccin.
Los terrenos necesarios para ejecutar las obras.
Existencia de impedimentos legales o de otra ndole que dificulten la realizacin de
los trabajos.
Orden escrita de la administracin de parar o disminuir el ritmo de avance de la
83

obra.
Incumplimiento de la administracin en el pago de acuerdo con las
clusulas del contrato.". (el negreado y subrayado me corresponde).
Recordando que el contratista se somete a la LOSNCP, su Reglamento y
dems disposiciones vigentes en el Ecuador, es menester sealar que de igual manera
a la Administracin Pblica, por mandato del artculo 226 de la Constitucin de la
Repblica del Ecuador, le corresponde asumir sus atribuciones y obligaciones sobre
la base de las normas legales administrativas existentes, recalcando que para el sector
pblico, si no hay norma es prohibido realizar acciones no dispuestas.
Partiendo desde que se presenta una planilla, esta es revisada y aprobada por
el fiscalizador, pues es quien incluso como sealamos en las NCI, tiene la obligacin
de medir las cantidades de obras en forma semanal, desde all se cuenta el tiempo
para el pago de la planilla, ms en el caso del SECOB, pasa a revisin del
administrador, luego de los analistas, en ese intervalo si existe sustento para devolver
una planilla, deber nuevamente ser aprobada para el cmputo del tiempo de pago, el
mismo que de acuerdo a las conversaciones demora meses en ser cumplida la
obligacin, queriendo entonces decir que ese tiempo es motivo de ampliacin de
plazo, lo cual significa un retardo injustificado por causas imputables a la contratante,
en beneficio directo del contratista, esto en aplicacin de la NCI, que se deja trascrita
y subrayada..
Si a esto le sumamos que de conformidad con lo dispuesto en el artculo 1568
del Cdigo Civil, que dispone: Mora en los contratos bilaterales.- En los contratos
bilaterales ninguno de los contratantes est en mora, dejando de cumplir lo pactado,
mientras el otro no lo cumple por su parte, o no se allana a cumplirlo en la forma y
tiempo debidos.(Lo repisado y subrayado me corresponde), al pagarse las planillas
en forma incompleta, no se ha extinguido la obligacin de pago; esto tiene relacin a
que en el proceso constructivo
por motivos no explicables, ni que tenga sustento
alguno, se ha determinado como poltica institucional, que el pago correspondiente a

los porcentajes de ejecucin de incremento o aumento de cantidades de los rubros
84

contractuales aprobadas por Fiscalizacin, NO SEAN PARTE DE LAS PLANILLAS

MENSUALES DE AVANCE DE OBRA, aduciendo entre otras cosas que requera de
certificacin presupuestaria, incluso que se iba a reconocer a travs de convenios de
pago; esta posicin que reitero no cuenta con fundamento alguno, ha provocado que
el pago de las planillas sea incompleto, provocando la ampliacin de plazo
contractual.
Para demostrar el error incurrido por fiscalizacin, es necesario considerar lo
siguiente:
Generalmente las clusulas de pago en los contratos de obra, estipulan lo
siguiente: "Todos los pagos que se hagan al Contratista por cuenta de este contrato, se
efectuarn con sujecin a los precios unitarios de los diferentes rubros y por las
cantidades reales de trabajo realizado, a satisfaccin de la Contratante; previa la
aprobacin de la fiscalizacin." (El negreado y subrayado me corresponde).
La NTCI No. 408-26 Medicin de la obra ejecutada, establece:
La administracin cancelar las planillas por avance de obra u otorgar
desembolsos, slo si cuenta con los respectivos documentos de respaldo, aprobados
por las servidoras y servidores autorizados. Para tal efecto, el ltimo da del mes en
revisin, se concluirn las mediciones y clculos de la obra ejecutada durante ese
perodo.
El formato y contenido de los documentos de respaldo sern definidos por la
administracin en forma reglamentaria, en las condiciones
generales, las
especificaciones o bien en la reunin de preconstruccin, en conjunto con el

contratista o el fiscalizador, segn sea el caso; como mnimo deber incluirse en esa
documentacin, un listado de los captulos, rubros o actividades y sub actividades del
programa de ejecucin, donde se especifique la cantidad de obra ejecutada durante el
mes en revisin y la obra por ejecutar, adems de las mediciones y clculos que
dieron origen a los datos suministrados."
Revisando las disposiciones legales anotadas se establece que los pagos deben
85

realizarse por las CANTIDADES REALES DE TRABAJO REALIZADO, esto

quiere decir que no se limita a la tabla de cantidades del contrato, sino que sobre la
base de las mediciones y clculos lo que debe pagarse es la obra ejecutada durante el
perodo que en este caso es el mes de trabajo; no olvidemos que las cantidades reales
significan los incrementos o decrementos de los rubros contractuales.
Especial atencin debemos tener a lo dispuesto en el artculo 88 de la
LOSNCP, que dispone:
Diferencia en cantidades de obra.- Si al ejecutarse la obra de acuerdo
con los planos y especificaciones del contrato se establecieren diferencias entre las
cantidades reales y las que constan en el cuadro de cantidades estimadas en el
contrato, la entidad podr ordenar y pagar directamente sin necesidad de contrato
complementario,
hasta el veinticinco (25%) por ciento del valor reajustado del
contrato, siempre que no se modifique el objeto contractual. A este efecto, bastar

dejar constancia del cambio en un documento suscrito por las partes. Si se sobrepasa
el mencionado porcentaje ser necesario tramitar un contrato complementario.".
De conformidad con la disposicin trascrita, sin que exista ninguna interpretacin
ni inteligenciacin de la norma, se colige que ante la existencia de cantidades
realmente ejecutadas que difieren de la tabla de cantidades y precios que la misma
ley llama "estimadas", la contratante debe pagar directamente, esto es, a travs de las
planillas mensuales de avance de obras, dejando constancia de la diferencia de
cantidades en documento suscrito por las partes, esto es contratista y fiscalizador que
es quien realiza las mediciones correspondientes y a la vez es representante en obra
de la contratante.
En conclusin, claramente se puede colegir que al no constar los incrementos
de cantidades en las planillas mensuales de avance de trabajos, los pagos fueron
incompletos, siendo
este particular
mora
de
la
entidad
por
las razones
puntualizadas y anotadas anteriormente.

Este particular de incrementos de obra, generalmente en las clusulas novena
"PRRROGAS DE PLAZO", en el contenido de los numerales 9.01, se establece:
86

La Contratante prorrogar el plazo total o los plazos parciales en los siguientes casos:
b) Cuando la contratante ordene la ejecucin de trabajos adicionales, o cuando
se produzcan aumentos de las cantidades de obra estimadas que constan en la oferta,
para lo cual se utilizarn las figuras del contrato complementario, diferencias en
cantidades de obra
u rdenes de trabajo,
segn apliquen de acuerdo con la
LOSNCP.".
Para mejor comprensin, no est por dems citar lo dispuesto en el artculo
1562 de la Codificacin del Cdigo Civil, que dispone: "Art. 1562.- [Ejecucin
de buena fe].- Los contratos deben ejecutarse de buena fe, por consiguiente
obligan, no slo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan
precisamente
pertenecen
de la naturaleza de la obligacin,
a ella.", en consecuencia,
o que, por la costumbre,
no es posible distorsionar
en figuras
administrativas no contempladas en las Leyes, lo que realmente se encuentra en

la Ley de la materia que es la LOSNCP, lo relacionado
con el incremento
de
aumento de cantidades de rubros contractuales,

Finalmente, para concluir sobre este tema, generalmente se sostiene de
que se requiere de una certificacin presupuestaria de existencia de recursos
econmicos, siendo esto un aspecto administrativo
de la contratante,
cuya falta
de solucin tambin es prrroga de plazo pues las letras d) del nmero 9.01 de la
clusula Novena PRRROGAS DE PLAZO", dice: Si la contratante no hubiera
solucionado
los problemas
forma oportuna,
administrativos- contractuales o constructivos en
cuando tales circunstancias
incidan en la ejecucin de los
trabajos"; por supuesto, que inciden en la ejecucin de los trabajos, pues al no

haber el pago de los incrementos de cantidades, se provoca fortuitamente
la
LIQUIDEZ DEL CONTRATISTA; ms cuando en los contratos no se estipul

Reajuste de Precios.
9.1.1.
Programacin de la Obra
Como parte de la planificacin inicial, dentro de los estudios debe reflejarse la

87

programacin del avance fsico de la obra observando el primer prrafo de la Norma

Tcnica de Control Interno 408 12 Programacin de la Obra; esta programacin
sirve para guiar la construccin en caso de que la entidad la realice por administracin
directa; y, de conformidad con la cuarta frase de la misma Norma Tcnica de Control
se establece: si la obra se realiza por contrato, el programa elaborado por la
Administracin servir como parmetro de comparacin para examinar lo adecuado
del programa de trabajo propuesto por el adjudicatario. Conforme puede apreciarse
este instrumento es sustancial para lograr la ejecucin del proyecto en los tiempos que
programa la contratante, no el oferente ni el contratista.
Ahora bien, generalmente en los contratos suscritos por el SECOB,
la
clusula de plazo estipula que el inicio se contar desde la suscripcin del contrato o
la entrega del anticipo contractual, ms si bien no se dice en la redaccin es obvio que
la entidad contratante en cumplimiento de sus obligaciones debe cumplir al menos
con lo siguiente: entrega de los sitios de trabajo, permisos municipales de
construccin, permisos ambientales, licencias sanitarias y otros que sean necesarios
para que el constructor pueda iniciar con los trabajos contratados; asumiendo que las
obligaciones antes dichas no estn estipuladas en una clusula contractual, la falta de
solucin a problemas administrativos contractuales en forma oportuna, se
constituye en motivo de ampliacin de plazo contractual.
El cronograma o programacin de obra debe ser actualizado por la
fiscalizacin para el inicio de la construccin, pues de conformidad con la Norma de
Control 408 22 es el responsable de velar por el cumplimiento del programa, as
como de tomar las acciones necesarias para ajustar las actividades que permita una
normal aplicacin del cronograma que se encuentra vigente. El fiscalizador de
establecer la existencia de atrasos y que estos afecten a la ruta crtica deben informar
de inmediato al administrador del contrato para que se resuelva la situacin en forma
oportuna.
Lgicamente, cuando hablamos de reprogramacin del cronograma valorado
de trabajo, entendemos que esto procede, siempre que hayan ocurrido los siguientes
88

hechos:
a) Eventos de fuerza mayor o caso fortuito debidamente justificados por el
contratista, aceptados por fiscalizacin, y aprobados por el administrador
contractual;
b) Incremento en las cantidades de obra, contratos complementarios, ordenes de
trabajo;
c) Incumplimiento en suministrar planos de diseo para la iniciar o continuar la
construccin;
d) Entrega de los terrenos para iniciar las obras;
e) Existencia de impedimentos legales, como entre otros la falta de entrega de
permisos de construccin;
f) Disposiciones de fiscalizacin de parar o disminuir el ritmo de avance de obra;
g) Incumplimiento del pago en los trminos de las clusulas contractuales; y,
h) Las dems que no se deban a causas imputables del contratista.
Adems debe tomarse en cuenta para efectos de prrroga de plazo lo dispuesto
en las Normas Tcnicas de Control Nros. 408 25 incidencia de la lluvia y 408 27
prorrogas de plazo.
Todas estas circunstancias confluyen en ampliacin del plazo contractual, el
mismo que se debe conceder en los trminos previstos en las estipulaciones
contractuales correspondientes.
Muchas de las veces, la problemtica se circunscriben a que el contratista no
solicit la prrroga dentro de los tiempos previstos en la clusula contractual, la
fiscalizacin y la administracin aduciendo que el contrato es ley para las partes no
aceptan una peticin que la consideran extempornea. La pregunta es, tiene suficiente
sustento legal la estipulacin contractual frente a una realidad comprobada que
ocasion no se cumpla el contrato dentro del plazo del mismo; respondamos esta
interrogante:
De conformidad con las Normas Tcnicas de Control el 408 20 dentro de los
documentos que deben permanecer en obra consta el libro de obra; y de conformidad
con el 408 - 21 de las NTCI el libro de obra es una memoria de la construccin que
debe contener una resea cronolgica y progresiva de los trabajos de construccin y
89

sus pormenores; esto quiere decir, que al ser un instrumento escrito por la
fiscalizacin y el contratista, todas las circunstancias que sustentaran una ampliacin
de plazo se encuentran incorporadas en este instrumento, incluso dentro de las
funciones de la fiscalizacin en la letra j) del quinto prrafo de la NTCI 408 18,
constan: Excepcionalmente, cuando se presenten problemas que afecten las
condiciones pactadas en cuanto a plazos, calidad o presupuesto comunicarlo al
administrador del contrato para que resuelva; ( lo subrayado y lo repisado me
pertenece).
La entidad contratante sabe y conoce de sus incumplimientos a las
obligaciones contradas, es ms tiene la certeza del momento en el que dejaron de
estar en mora, sin que haga falta entregar un oficio por parte de la contratante,
aplicando el principio de la mora purga la mora previsto en el Art. 1568 del Cdigo
Civil, corresponde la ampliacin de plazo contractual.
Tanto fiscalizacin como administrador del contrato tienen la obligacin de
registrar toda la informacin dentro de sus respectivos archivos, teniendo la
responsabilidad cuando la ampliacin afecta al plazo total del contrato principal
comunicar a la mxima autoridad para que sta proceda a prorrogarlo.
Para determinar los das de prrroga que se concedern por las causas
mencionadas anteriormente, el Jefe de Fiscalizacin o Fiscalizador examinar la
incidencia de los atrasos en la ruta crtica; as, nicamente se otorgar prrroga por el
nmero de das que aumente el plazo original, a raz del atraso. Tambin puede
prorrogarse el plazo cuando se agota la holgura total de una actividad que, por su
posicin dentro del programa, se torna crtica e incrementa consecuentemente el plazo
original; en este caso, se conceden tantos das como haya sido afectado el plazo.
A continuacin presento un cuadro que sucede como problemtica
frecuentemente y que afecta al plazo inicial.
PROBLEMTICA
Sin estudios
POSIBLE SOLUCIN
Obligar a los Consultores a
90

realizarlos completos que realicen los

Tcnicos del SECOB
Los
estudios
lo
hacen
las
Eliminar en los futuros contratos
Fiscalizaciones externas por estar la
por cuanto se est reconociendo que la
obligacin en sus respectivos contratos
entidad no tena los estudios completos,

salvo el caso de los contratos de
emergencia, justamente por el anlisis
que se dej expuesto.
Se paraliza la obra o se
continua
La obra se paraliza por motivos

de fuerza mayor o caso fortuito, es un
tema de ampliacin de plazo por el
imprevisto ocurrido en el transcurso de
la ejecucin.
Si se paraliza la obra por la falta
o deficiencia de estudios, es un tema que
traera incluso consecuencias de daos y
perjuicios ocasionados al contratista,
ms
cuando
generalmente
en
los
contratos del SECOB, no se contempla

la procedencia de Reajuste de Precios.
Todo el tiempo que se paralice
hasta completar los estudios, se debe
computar al plazo contractual, pues es un
incumplimiento de la contratante.
Se reinicia cuando se tenga los
estudios con los mismos cronogramas
No, se debe reestructurar los

presupuestos,
los
cronogramas
determinar el tiempo de terminacin de

la obra. (Ampliacin de Plazo).
Si como generalmente sucede,
91

una vez completados los estudios debe

realizarse modificaciones al contrato
principal, observando el debido proceso
y otorgando seguridad jurdica a los
contratantes, debe previamente segn sea
el
caso procederse
a un contrato
complementario, sugiriendo que en este

instrumento se estipule el nuevo plazo
contractual.
Si ya se complet el monto
Si la obra est por concluirse por
contractual y los % permitidos para
cuanto ya se ha realizado el 170% del
contratos complementarios, diferencia
presupuesto original, el excedente que
de
podra faltar debera ser mnimo y se
cantidades
rubros
nuevos
mediante costo +% como se procede
podra pagar en la liquidacin del

contrato mediante lo dispuesto en el Art.
125 del RGLOSNCP, conforme lo
veremos ms adelante en un anlisis ms
pormenorizado sobre este tema.
Si
hemos
sobrepasado
los
porcentajes previstos en el artculo 87 de

la LOSNCP, que establece en ningn
caso sobrepasar el 70% del valor del
contrato principal, la pregunta es Qu
Hacer?, debemos reprogramar sobre la
base del contrato principal el plazo, o
simplemente
termnanos
de
mutuo
acuerdo el contrato, hasta lo que

realmente est contratado y permitido
legalmente, y luego reconocer a travs
de otro contrato, la conclusin de la
92

obra.
Pregunta difcil de responder,
pues si no se termina el contrato de
mutuo acuerdo, el plazo para los rubros o
cantidades que faltan debe reconocerse,
igual que su pago, conforme lo veremos
en anlisis que sobre el tema se presenta
ms adelante.
Si se procede a una nueva
contratacin con objeto distinto, las
condiciones de plazo y pago se estipulan
en el respectivo instrumento contractual.
Si los montos a ejecutar son
Cuando
sus
montos
son
muy superiores por cuanto se ha
totalmente superiores al presupuesto
variado
el
original, ya que se ejecut como un
presupuesto de la obra por ser los
contrato de emergencia, y como tal no
cambios substanciales.
poda tener los estudios completos el
notable
totalmente
En muchos casos se cambia el

objeto del contrato Cmo proceder?
formato de contrato que se realiz para

estos casos no es el correcto pues en
ellos se estipula como que existe una
oferta presentada, que existen estudios
completos y muchas condiciones que
tienen los contratos comunes, en cuyo
caso se tendra que reformular el
contrato como de emergencia, para ello
se debera utilizar la figura de los
contratos modificatorios previstos en el
artculo 72 de la LOSNCP.
En este caso el plazo tambin
93

debe ser revisado en funcin de la

realidad de la ejecucin del contrato y
del modo que va a desarrollarse la
ejecucin del contrato, pero siempre
considerando que la contratacin es de
emergencia, y que las obras y servicios
deben estar en tiempos inmediatos, para
superar la emergencia.
Si se cambia el objeto del

contrato,
consecuencia
de
las
variaciones significativas de planos,

diseos,
especificaciones
tcnicas,
procede la terminacin del contrato por

mutuo acuerdo, que es la nica va que
podra utilizarse; y cuando se elaboren
los
estudios,
en
los
mismos
se
establecer el plazo contractual.

Trmites de aprobacin de:
contratos
complementarios,
De
informtico
acuerdo
al
sistema
desarrollado,
con
sus
diferencias de cantidades y rubros
formularios tipo rutas a seguir, se nota
nuevos mediante pago de costo + %
que, para una planilla se tiene tres rutas
son demasiado largo y engorrosos
distintas a seguir para finalizar con el

pago y se tiene varios funcionarios de
secuencia
de
la
documentacin,
simplificar los caminos a seguir, se

recomienda
reformular
Organizacional
contratos,
de la
pues
para
el
sistema
ejecucin
de
llegar
a
94

contrataciones complementarias, rdenes

de trabajo, diferencias de cantidades,
existen niveles de aprobacin incluso por
parte de servidores que no han visitado
la obra (analistas), lo que al parecer
retarda los tiempos de gestin en ida y
vuelta de documentacin muchas veces
formales
que
no
debera
causar
incidencia en la ejecucin de los

contratos.
Se recuerda que de conformidad
con la NCI, que antes se deja indicada, la
falta de pago oportunos y el retardo en la
solucin
de
los
problemas
administrativos y constructivos por parte

de la contratante, son motivos de
ampliacin de plazo.
95

CAPITULO X
10.1. CONVENIOS DE PAGO
Considerando los anlisis antes expuestos, se establece que en varios casos, se
ha sobre pasado el porcentaje dispuesto en el artculo 87 de la LOSNCP, y que se ha
seguido disponiendo por parte de la Administracin y Fiscalizacin contractual la
ejecucin de mayores cantidades de obra, rubros nuevos que obviamente no pueden
ser contratados, todo como un esfuerzo para completar la obra y de esta manera
cumplir con el Estado Ecuatoriano y su sociedad. Tambin, se ha podido observar que
las entidades requirentes de la obra, sin atribucin legal de ninguna naturaleza se
involucran en la misma, y exigen cambios, los mismos que no se hallan contratados;
sin embargo, los contratistas con el asentimiento tcito o expreso de Administracin
y Fiscalizacin, proceden a ejecutar los rubros, digo tcito y expreso, pues no impiden
o no disponen que los cambios no sean ejecutados, y por el contrario en los libros de
obra, se incluye la informacin de la ejecucin de estos trabajos, convirtindose el
tema en una obligacin de pago, plazo, recepciones; perdindose eso si atribuciones
como las de multar, pues al estar fuera de contrato la ejecucin de los rubros, no
existe obligacin legal, por lo tanto no se pueden aplicar las multas contractuales por
ninguna circunstancia.
De las conversaciones y consultas mantenidas con los servidores del Servicio
de Contratacin de Obras, SECOB, se establece que en el transcurso de la ejecucin
de las obras objetos de los contratos principales, sin respaldo contractual se dispone la
ejecucin de rubros estimados necesarios, provocando en mltiples casos,
la
procedencia de los llamados CONVENIOS DE PAGO, prctica que viene siendo

habitual,
contrariando
su
criterio
de
excepcional,
conforme
mltiples
pronunciamientos de la Procuradura General del Estado; por lo que, considero

necesario efectuar un anlisis sobre este particular en los siguientes trminos:
El uso del convenio de pago, en el caso del SECOB, principalmente se
96

origina por tres circunstancias, a saber:

1. Por la deficiencia e insuficiencia de los estudios, se origina la necesidad de
formulacin de contratos complementarios, incremento de cantidades y rdenes de
trabajo, que de acuerdo al artculo 87 de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de
Contratacin Pblica, sumados 35%, 25% y 10%, respectivamente, no deberan
superar el 70% del valor actualizado o reajustado del contrato principal; ms, por el
motivo inicialmente expresado se rebasan los porcentajes indicados, procedindose
por la diferencia a la suscripcin habitual de Convenios de Pago;
2. En varios casos, por disposiciones del Administrador y/o Fiscalizador, incluso con
la participacin de otros servidores y funcionarios, se dispone al contratista ejecute
variaciones, modificaciones, ampliaciones, rubros nuevos, sin que previamente se
hayan suscrito los contratos complementarios o las rdenes de trabajo; y, al estar
los trabajos realizados se procede habitualmente a los Convenios de Pago; y,
3. Siendo el SECOB una Institucin responsable de los procesos precontractuales y

de ejecucin de proyectos requeridos por diferentes Carteras e Instituciones de la
Administracin Central del Estado, en forma reiterada se dispone al constructor
efecte cambios a consecuencia de los pedidos de las entidades requirentes
(muchos de los casos no se cuenta con pedidos escritos); stos trabajos de igual
manera se reconocen a travs de los denominados Convenios de Pago.
Ahora bien, es necesario conocer de dnde se origina esta figura de derecho

civil, dispuesta en el artculo 1583 de la Codificacin del Cdigo Civil, que habla
sobre los modos de extinguir las obligaciones y como nmero 1 consta: Por
convencin de las partes interesadas, que sean capaces de disponer libremente de lo
suyo;. En el presente caso, es una figura inaplicable para el Derecho Administrativo,
pues las entidades del sector pblico, no tienen la capacidad ni la atribucin de
disponer los recursos pblicos como si fuesen propios.
97

Revisando la cronologa histrica de esta figura inexistente en el Derecho

Pblico, pero por pronunciamientos vinculantes de la Procuradura General del
Estado, se la ha recogido del Derecho Civil, encontramos que el contenido del
nmero 1 del artculo 57 de la Ley Orgnica de Administracin y Control LOAFYC,
dispona lo siguiente:
Art. 57.- Obligaciones.- La obligacin se genera y produce afectacin
presupuestaria definitiva en los siguientes casos:
1. Cuando se reciban de terceros obras, bienes o servicios adquiridos por autoridad
competente, mediante acto administrativo vlido, haya habido o no compromiso
previo;.
Sobre esta disposicin en su tiempo reitero, la Procuradura General del
Estado, incluso la Contralora General del Estado, para dar cumplimiento con el
principio Constitucional de NO EXISTE TRABAJO GRATUITO Y FORZOSO,
como tambin que el Estado no puede enriquecerse a costa de terceros; el
primero de los Organismos citados, en su atribucin de inteligenciar las normas
legales, y ser sus pronunciamientos vinculantes, conforme reza en su Ley
Orgnica, se ha pronunciado sobre la procedencia del Convenio de Pago,
siempre que se cumplan con las condiciones, esto es, que la Autoridad competente
que ostentan la representacin legal de las entidades del sector pblico, reciban de
terceros OBRAS, bienes y servicios, mediante acto administrativo vlido.
En la actualidad, en similar sentido el vigente Cdigo Orgnico de
Planificacin y Finanzas Pblicas, COPFP, en el nmero 2 de su artculo 117
dispone lo siguiente:
Art. 117.- Obligaciones.- La obligacin se genera y produce afectacin
presupuestaria definitiva en los siguientes casos:
98

2. Cuando se reciban de terceros obras, bienes o servicios adquiridos por autoridad

competente, mediante acto administrativo vlido, haya habido o no compromiso
previo.
El registro de obligaciones deber ser justificado para el numeral 1 y adems
comprobado para el numeral 2 con los documentos autnticos respectivos. Para estos
efectos, se entender por documentos justificativos, los que determinan un
compromiso presupuestario y, por documentos comprobatorios, los que demuestren la
entrega de las obras, los bienes o servicios contratados.
Conforme podemos colegir, la redaccin del contenido del nmero 2 del
artculo 117 del COPyFP, es idntico al transcrito artculo 57 de la LOAFYC, con el
aditamento de que el segundo inciso del artculo 117 del COPyFP, seala que deben
existir los documentos comprobatorios de la entrega de las OBRAS, los bienes o
servicios contratados. Siendo entonces los documentos probatorios los de recepcin
de las obras no contratadas.
De lo expuesto, debemos establecer Cul es el acto administrativo valido?,
revisemos lo que nos dicen los artculos 65 y 121 del Estatuto del Rgimen Jurdico y
Administrativo de la Funcin Ejecutiva, ERJAFE:
Art. 65.- Acto administrativo.- Es toda declaracin unilateral efectuada en
ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales de
forma directa.
Art. 121.- Produccin y contenido de los actos administrativos:
1. Los actos administrativos, normativos o de simple administracin que dicte la
Administracin Pblica Central, bien de oficio o a instancia del interesado, se
producirn por el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido;
2. El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico y
99

ser determinado y adecuado a los fines de aquellos. Sin embargo, sern elementos
sustanciales del acto los siguientes:
a) Indicacin del titular del rgano;
b) Indicacin de la norma que atribuye la potestad al rgano y a su titular
para expedirlo;
c) Indicacin clara de los fundamentos de hecho y las normas aplicables al
caso, as como su relacin; y,
d) Indicacin de los actos de simple administracin, informes, estudios o
actos de trmite que han conformado el procedimiento administrativo previo a la
expedicin del acto (Lo repisado y subrayado me corresponde).
Me he permitido repisar y subrayar el contenido de las letras b y c del artculo
121 del
ERJAFE,
para justamente
realizar
un anlisis
citando
normas
Constitucionales y de derecho sustantivo, para determinar la imposibilidad legal de la

existencia de un Acto Administrativo vlido que convalide la procedencia del
denominado Convenio de Pago; as tenemos:
Artculo 226 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, que prescribe:
Art. 226.- [Competencias y facultades de los servidores pblicos].- Las
instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores
pblicos y las personas que acten en virtud de una potestad estatal ejercern
solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitucin y
la ley.
De la prescripcin Constitucional transcrita, se origina el principio de
legalidad inherente a todas las actuaciones del sector pblico, basados en el axioma
EN DERECHO PBLICO SOLO ES POSIBLE LO QUE LA LEY PERMITE, LO
NO ESTABLECIDO O DISPUESTO EN ELLA, ES PROHIBIDO; en
100

consecuencia, si partimos que la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin

Pblica, establece un proceso de contratacin cuyo antecedente obligatorio son los
estudios completos del proyecto que va a ser motivo de un procedimiento
precontractual, y luego de adjudicado el proceso de contratacin, se le concede al
instrumento contractual, esto es al contrato, la calidad de administrativo (Art. 60
LOSNCP), no existe excusa de naturaleza alguna para inobservar las disposiciones
inherentes a contratos complementarios, incremento de cantidades y rdenes de
trabajo, como tampoco para superar los porcentajes previstos en ese cuerpo legal; esto
es, incumplir con las disposiciones de la LOSNCP, lo que traera las sanciones de que
habla el penltimo inciso de su artculo 14, independiente del control posterior de la
Fiscalizacin Gubernamental previsto en su artculo 15 que dispone:
Art. 15.- Atribuciones de los Organismos de Control.-Corresponde a los
organismos de control del Estado, dentro del marco de sus atribuciones, realizar los
controles posteriores a los procedimientos de contratacin efectuados por las
entidades contratantes.
Es obligacin del Servicio Nacional de Contratacin Pblica-SERCOP
informar a la Contralora General del Estado y a la Procuradura General del Estado
cada vez que conozca el cometimiento de infracciones a lo dispuesto en esta Ley.
Sobre la base de lo que se deja anotado, es indiscutible, entonces, que en el
presente caso para procederse con el denominado convenio de pago, al no
cumplirse con las condiciones previstas en las letras b y c del artculo 121 del
ERJAFE, esto es, que se cuente con el sustento legal pertinente para que el Acto
Administrativo se lo considere vlido; no existira la posibilidad de cumplir con todos
los elementos dispuestos en la norma citada, NO HAY ACTO ADMINISTRATIVO,
el que se expida estara, en causal de nulidad, por lo previsto en el artculo 9 de la
Codificacin del Cdigo Civil, que dispone:
Valor de los actos prohibidos por la ley.- Los actos que prohbe la ley son
101

nulos y de ningn valor; salvo en cuanto designe expresamente otro efecto que el de
nulidad para el caso de contravencin..
La disposicin que se deja enunciada guarda concordancia con el artculo
1478 del mismo cuerpo legal, que transcribo:
Objeto ilcito: contravencin del Derecho Pblico.- Hay objeto ilcito en
todo lo que contraviene al Derecho Pblico ecuatoriano
Concomitante con lo que se deja expuesto, corresponde redundar en la
situacin de la ejecucin de las obras a cargo del Servicio de Contratacin de Obras,
SECOB, y vamos a partir de una realidad. El tema es que SI HAY CONTRATOS, que
los objetos de los mismos en las clusulas pertinentes identifican las OBRAS que
deben realizarse; el problema es que, en unos casos, en el proceso de construccin
rebasamos los porcentajes permitidos por la LOSNCP; en otros, omitimos proceder a
la celebracin de contratos complementarios y rdenes de trabajo; y, simplemente
variamos planos, diseos, especificaciones tcnicas atendiendo los no siempre
pedidos por escrito de las entidades requirentes; quedndonos sin saber cmo pagar
rubros constructivos ejecutados, que son parte o necesarios para complementar el
objeto contractual; entonces, la condicin del artculo 117 del COPyFP que deben
recibirse OBRAS, se diluye y hacemos uso indiscriminado de los convenios de pago,
que a nuestro criterio es un mecanismo errado de legalizacin para el pago de
RUBROS
CONSTRUCTIVOS,
circunstancia
que
incumple
totalmente
las
condiciones establecidas en la disposicin legal anteriormente mencionada.

Para verificar que no se cumplen las condiciones del repetido artculo 117 del
COPyFP, repasemos una vez ms qu dice el contenido de su nmero 2 Cuando se
reciban de terceros obras, bienes o servicios adquiridos por autoridad competente,
mediante acto administrativo vlido, haya habido o no compromiso previo.;
desglosemos el prrafo, comencemos: Cuando se reciban de terceros obras, bienes o
servicios adquiridos por autoridad competente, el trmino adquirido por
102

autoridad competente, significa en nuestro caso que el Director Ejecutivo del

SECOB, que es su representante legal, los pidi, los requiri, los solicit; esto no es
verdad, pues el antecedente con el que contamos es que no se tratan de obras
recibidas, lo que se trata, en todos los casos, es reconocer rubros o actividades
constructivas incluidas en la ejecucin o construccin de una obra, dispuestos por el
ADMINISTRADOR DEL CONTRATO Y FISCALIZADOR, NO POR LA
AUTORIDAD COMPETENTE, que sin dudar es quien ostenta la representacin
legal del SECOB. Sigamos desglosando Cuando se reciban..adquiridos por
autoridad competente, mediante acto administrativo vlido,.; significa, que es la
Autoridad competente la que recibe OBRAS (no rubros) a travs de un acto
administrativo vlido, acto que como hemos visto imposible de que cumpla el
principio de legalidad; me dirn que en la resolucin correspondiente en la parte
considerativa, se tendr que incluir el informe tcnico y que ese es el sustento fctico
para proceder con el acto, y as es en todos los casos. Ms, el incumplimiento a las
normas de Derecho Pblico, al hacer algo no previsto en la Ley, por lo tanto
prohibido, le pone como primer infractor de la desviacin administrativa, a la
Autoridad Competente, que promulga el acto administrativo. Para concluir con este
desglose, al final del nmero 2 del artculo 117, seala: haya habido o no
compromiso previo., al leer esto, lo primero que se nos viene a la mente y tiene
lgica, es que se refiere a la existencia o no de un instrumento contractual, ms
recordando que estamos hablando del Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas
Pblicas, y el artculo tantas veces citado se encuentra incluido en el Libro II DE LAS
FINANZAS PBLICAS, Ttulo II COMPONENTES DEL SISTEMA, Captulo III
DEL COMPONENTE DEL PRESUPUESTO, nos permite concluir que se trata de la
existencia o no del compromiso financiero, en los trminos del artculo 116 del
mismo cuerpo legal.
En reiteradas ocasiones en diferentes organismos, instituciones, entidades,
escucho criterios de funcionarios y servidores, que expresan y sostienen la existencia
de los pronunciamientos vinculantes de la Procuradura General del Estado respecto
103

de los denominados convenios de pago, y asumen como un tema definido sin lugar
a ms discusin o revisin; en mi criterio, una posicin que no previene las
responsabilidades administrativas a las que estn sujetos, pues si revisamos los oficios
que contemplan los pronunciamientos de ese Organismo de Control (Como muestra
revisar en internet los oficios: PGE 0046 de 16-02-2011, PGE 06194 de 31-01-2012,
PGE 05605 de 26-12-2011, PGE 02776 13-07-2011), sobre el tema que se analiza,
encontraremos como parte de esos pronunciamientos, las siguientes declaraciones:
La falta de celebracin de contratos, observando el procedimiento reglado por los

artculos 85 al 89, constituye una omisin de los servidores deEs pertinente
advertir que el convenio de pago es una figura que se aplica por excepcin, cuando
por circunstancias ajenas a la voluntad o decisin de las autoridades competentes
de la entidad, debidamente justificadas, no hubiere sido posible celebrar un
contrato observando todas las formalidades previas, por lo que en lo posterior;
ladeber adoptar las medidas pertinentes y observar los procedimientos
previos, a fin de evitar que se reciban bienes, obras, servicios sin el
correspondiente respaldo contractual.
El mecanismo para el pago es de exclusiva responsabilidad de los
personeros, dejndose expresa constancia que el pronunciamiento no constituye
orden ni autorizacin de pago.
Corresponde a la Auditora Interna de la Entidad a su cargo, as como a la

Contralora General del Estado, determinar las eventuales responsabilidades de los
funcionarios y servidores por las actuaciones y omisiones relacionados con el tema
que motiva su consulta.
Sin perjuicio de lo anterior, corresponde a la Contralora General del Estado, de

conformidad con lo previsto en el nmero 2 del artculo 212 de la Constitucin de
la Repblica del Ecuador, as como los artculos 19 y 31 nmero 34 de la Ley
Orgnica de la Contralora General del Estado determinar responsabilidades por las
104

acciones u omisiones de los servidores

Ntese que la Procuradura General del Estado, en los pronunciamientos
constantes en los oficios que dejo indicados, ante consultas que las puedo llamar
generales, pues del texto de las mismas la pregunta se refiere cuando se reciben
OBRAS, bienes o servicios, ninguna he podido localizar respecto de RUBROS DE
CONSTRUCCIN, ya hace declaraciones en el sentido de que sean los Sistemas de
Control Interno (Auditoria Interna) y Externo (Contralora General del Estado),
quienes determinen responsabilidades, incluso en una de sus comunicaciones cita
norma Constitucional y de la LOCGE, que para el anlisis, en su orden, es bueno
transcribirlas:
Constitucin de la Repblica del Ecuador:
Art. 212.- [Funciones de la Contralora General del Estado].-Sern
funciones de la Contralora General del Estado, adems de las que determine la ley:
1. Determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de
responsabilidad penal, relacionadas con los aspectos y gestiones sujetas a su control,
sin perjuicio de las funciones que en esta materia sean propias de la Fiscala General
del Estado.
Ley Orgnica de la Contralora General del Estado:
Art. 19.- Examen especial.- Como parte de la auditora gubernamental el
examen especial verificar, estudiar y evaluar aspectos limitados o de una parte de
las actividades relativas a la gestin financiera, administrativa, operativa y medio
ambiental, con posterioridad a su ejecucin, aplicar las tcnicas y procedimientos de
auditora, de la ingeniera o afines, o de las disciplinas especficas, de acuerdo con la
materia de examen y formular el correspondiente informe que deber contener
comentarios, conclusiones y recomendaciones.
105

Art. 31.- Funciones y atribuciones.- La Contralora General del Estado,

adems de las atribuciones y funciones establecidas en la Constitucin Poltica de la
Repblica, tendr las siguientes:
. 34. Establecer responsabilidades individuales administrativas, por
quebrantamiento de las disposiciones legales, reglamentarias y de las normas de que
trata esta Ley; responsabilidades civiles culposas; por el perjuicio econmico sufrido
por la entidad u organismo respectivo, a causa de la accin u omisin de sus
servidores, e indicios de responsabilidad penal, mediante la determinacin de hechos
incriminados por la ley;.
Partiendo de que solo existan desviaciones administrativas, es menester
sealar, mejor dicho, presumir que como resultado de un examen especial, estaramos
avocados a las disposiciones de las siguientes disposiciones de la LOCGE.
Art. 45.- Responsabilidad administrativa culposa.- La responsabilidad
administrativa culposa de las autoridades, dignatarios, funcionarios y servidores de
las instituciones del Estado, se establecer a base del anlisis documentado del grado
de inobservancia de las disposiciones legales relativas al asunto de que se trate, y
sobre el incumplimiento de las atribuciones, funciones, deberes y obligaciones que les
competen por razn de su cargo o de las estipulaciones contractuales, especialmente
las previstas en el Ttulo III de esta Ley.
Incurrirn en responsabilidad administrativa culposa las autoridades,
dignatarios, servidora(s) y (o) servidor(es) de las instituciones del Estado que, por
accin u omisin, se encontraren comprendidos en una o ms de las causales
siguientes:
3. Permitir la violacin de la ley, de normas especficas emitidas por las
instituciones del Estado, o de normas de carcter generalmente obligatorio expedidas
por autoridad competente, inclusive las relativas al desempeo de cada cargo;
106

Art. 77.- Mximas autoridades, titulares y responsables.- Los ministros de

Estado y las mximas autoridades de las instituciones del Estado, son responsables de
los actos, contratos o resoluciones emanados de su autoridad. Adems se establecen
las siguientes atribuciones y obligaciones especficas:
1. Titular de la entidad:
a) Dirigir y asegurar la implantacin, funcionamiento y actualizacin del
sistema de control interno y de los sistemas de administracin financiera,
planificacin,
organizacin, informacin,
de recursos
humanos, materiales,
tecnolgicos, ambientales y ms sistemas administrativos;

h) Cumplir y hacer cumplir la Constitucin Poltica de la Repblica y las
leyes.
Me temo que no solo resultara involucrada la Mxima Autoridad, tambin los
servidores vinculados con la administracin de contratos, fiscalizadores, y quienes
tienen que emitir criterios para que en los temas planteados, se proceda con los
denominados convenios de pagos.
Para prevenir este asunto, cuando existan rubros ejecutados que no son parte
del contrato, siempre que sea tolerable y en forma excepcional, al momento del acto
de administracin como son las actas de entrega recepcin contractuales, en las que se
incluye la liquidacin econmica, observar lo dispuesto en el artculo 125 del
Reglamento General de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin
Pblica, que establece:
En la liquidacin econmico contable del contrato se dejar constancia de lo
ejecutado, se determinarn los valores recibidos por el contratista, los pendientes de
pago o los que deban deducrsele o deba devolver por cualquier concepto, aplicando
los reajustes correspondientes. Podr tambin procederse a las compensaciones a que
hubiere lugar. La liquidacin final ser parte del acta de recepcin definitiva.
107

Los valores liquidados debern pagarse dentro de los diez das siguientes a la
liquidacin; vencido el trmino causarn intereses legales y los daos y perjuicios que
justificare la parte afectada..
Utilizando este mecanismo y recibidos los rubros no contratados que sirvieron
para el cumplimiento de la obra, incluso en las mismas actas de recepcin se podra
incluir un captulo exclusivo, en el que se reconoce el pago, como un modo de
extinguir las obligaciones por las disposiciones de la Administracin y Fiscalizacin
del contrato.
De esta manera, se apaciguara las posibles responsabilidades administrativas.
10.2. PARALIZACIN DE OBRAS
Generalmente las obras cuando no se paralizan por circunstancias de fuerza
mayor o caso fortuito, lo hacen por la falta de diseos, planos, especificaciones
tcnicas.
La obra se viene ejecutando normalmente, hasta que llegamos a un momento
en que los estudios son deficientes o no se hicieron, esto es, resultan incompletos
causando la suspensin de los trabajos; esta suspensin por ser evidente incluso
resulta tcita, pues es demostrable, as administrador y fiscalizador de la obra digan lo
contrario (muchas veces sucede que no se acepta por administracin y fiscalizacin
de la Obra), incluso llegando a imponer penalidades indebidas por incumplimientos
de programas, lo cual es un error que luego podra traer consecuencias impensables
especialmente para los servidores pblicos.
La paralizacin de los trabajos por causas imputables a la contratante,
obviamente ocasiona daos y perjuicios especialmente dao emergente, pues el
contratista se vio forzado a paralizar equipos, maquinaria, mano de obra, mantiene
gastos administrativos incluidos los de las fianzas contractuales, estos son perjuicios
que podran ser reclamados y reivindicados legal y judicialmente.
108

Cuando existen motivos para una paralizacin de los trabajos, si estn dentro
de las funciones de la fiscalizacin de solucionar los inconvenientes tcnicos, el tema
se vuelve viable en tiempos cortos: si el asunto pasa por deficiencia de los diseos a
cargo de la consultora que realiz los estudios se debe recurrir a ella para las
correcciones necesarias, si los cambios son modificaciones a la obra, se proceder a
los contratos complementarios. Ms bajo la alusin de carga administrativa y la
intervencin de varios niveles administrativos se provoca injustificados retardos, que
a la postre causan perjuicio a la misma contratante y al Estado, por eso, es
indispensable una reestructuracin organizacional para que los procesos sean
expeditos, seguros y confiables.
109

CAPITULO XI
11.1.
MULTAS
Las multas corresponden a las denominadas clusulas exorbitantes de los

contratos administrativos, por lo tanto se constituyen en actos administrativos
sancionatorios, que incluso a si no existiese norma legal que lo establezca, siempre
ha existido la procedencia de impugnacin en sede administrativa o judicial.
De las conversaciones mantenidas con los servidores del SECOB, sobre las
penalidades o multas, se puede sacar a limpio, que quien impone las multas son los
fiscalizadores de la obra, sean estos servidores pblicos o las personas naturales o
jurdicas que han sido contratadas a travs de contratos de consultora para la
Fiscalizacin de las Obras. Siendo este particular un procedimiento ilegal pues si
revisamos los artculos 70 de la LOSNCP y 121 de su Reglamento, estableceremos
con claridad que quien tiene la atribucin legal es el Administrador del Contrato, por
lo tanto, las actuaciones de los fiscalizadores contravienen al derecho
administrativo, siendo sus actuaciones carentes de validez legal.
Conforme lo mencion anteriormente, la imposicin de las multas son actos

administrativos sancionatorios, por lo que corresponde observar lo siguiente:
Por disposicin del artculo 60 de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de

Contratacin Pblica, los contratos a que se refiere esta Ley que sean celebrados por
las entidades contratantes, son contratos administrativos.
Siendo un contrato administrativo, es bueno revisar lo que sobre el tema,

110

dispone el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva

ERJAFE, as:
Art. 75.- Contratos administrativos.- Es todo acto o declaracin
multilateral o de voluntad comn, productor de efectos jurdicos, entre dos o ms
personas, de las cuales una est en ejercicio de la funcin administrativa. Su
regulacin se regir por las normas jurdicas aplicables.
Art. 76.- Formacin de los contratos administrativos.- De los actos

separables.- En la formacin de los contratos administrativos hay dos fases: la
precontractual y la contractual o de ejecucin. A estas fases concurre tambin todo
potencial contratista desarrollando determinadas actividades jurdicas.
Los actos, los hechos, los reglamentos y los actos de simple administracin,
producidos, dictados o ejecutados en la preparacin de la voluntad administrativa
contractual se consideran incorporados unitariamente, aunque de manera separable,
al procedimiento administrativo de conformacin de dicha voluntad. A ellos son
aplicables en consecuencia las normas de procedimiento administrativo tanto
para la formacin de la voluntad administrativa como su impugnacin. (El
subrayado y repisado me corresponde).
Art. 77.- Impugnacin.- Las diferentes manifestaciones jurdicas que han

intervenido en la formacin y ejecucin de un contrato administrativo son
susceptibles de ser impugnadas en sede administrativa o judicial de conformidad
con este Estatuto y la ley respectiva.
En general y de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Modernizacin

del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios por parte de la Iniciativa
Privada, los tribunales distritales de lo Contencioso Administrativo tienen
competencia privativa y exclusiva para conocer y resolver judicialmente todos los
111

aspectos derivados de, y relacionados con todos los contratos administrativos. (lo
subrayado y repisado me corresponde).
Ntese que segn el artculo 76 del ERJAFE, para los actos, hechos y dems
manifestaciones de la voluntad administrativa contractual, son aplicables las normas
de procedimiento administrativo; en consecuencia, cuando se procede a imponer o
aplicar una penalidad o multa, por ser actos administrativos deben tener la debida
motivacin; al hablar de motivacin, no debe existir ningn elemento de
subjetividad, por el contrario,
debe observarse lo que al respecto enuncia lo
dispuesto en el artculo 122 del ERJAFE.
Art. 122.- Motivacin:

1. La motivacin de los actos que pongan fin a los procedimientos se
realizar de conformidad con lo que dispone la Constitucin y la Ley y la
normativa aplicable. La falta de motivacin entendida sta como la enunciacin de
las normas y de los hechos particulares, as como la relacin coherente entre stas
y aquellos produce la nulidad absoluta del acto administrativo o resolucin. El acto
deber ajustarse a lo dispuesto en el Reglamento para el Control de la
Discrecionalidad de los Actos de la Administracin Pblica.
Por su parte el artculo 4 del Reglamento para el Control de la
Discrecionalidad de los Actos de la Administracin Pblica, en cuanto a la
motivacin, establece:
Art. 4.- De la motivacin.- Siempre que la administracin dicte actos

administrativas es requisito indispensable que motive su decisin, en los trminos de
la Constitucin y este Reglamento.
112

La motivacin no es un requisito de carcter meramente formal, sino que lo

es de fondo e indispensable, porque solo a travs de los motivos pueden los
interesados conocer las razones que justifican el acto, porque son necesarios para
que pueda controlarse la actividad de la administracin, y porque slo expresndolos
puede el interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas, que
correspondan segn lo que resulte de dicha motivacin que, si se omite, puede
generar la arbitrariedad e indefensin prohibidas por la Constitucin.
La motivacin se constituye como la necesaria justificacin de la

discrecionalidad reglada administrativa, que opera en un contexto diferente al de la
propia decisin. Aquella ser atacable en materialidad a travs de la desviacin de
poder o la falta de causa del acto administrativo, pero en el caso de los actos
discrecionales encontrar su principal instrumento de control en la justificacin,
precisamente por la atenuacin de la posible fiscalizacin sobre los otros elementos
del acto administrativo.
Podramos seguir abundando en normas legales, cuyo cumplimiento y

observancia es obligatorio, considerando que lo anotado anteriormente es ms que
claro y notorio, para concluir debemos citar tambin a la Constitucin de la
Repblica del Ecuador, as tenemos:
Art. 76, nmero 7 letra l.-
Art. 76.- [Garantas bsicas del derecho al debido proceso].-En todo

proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se
asegurar el derecho al proceso que incluir las siguientes garantas bsicas:
113

7. El derecho de las personas a la defensa incluir las siguientes garantas:

l) Las resoluciones de los poderes pblicos debern ser motivadas. No habr
motivacin si en la resolucin no se enuncian las normas o principios jurdicos en
que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicacin a los antecedentes de
hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren
debidamente motivados se considerarn nulos. Las servidoras o servidores
responsables sern sancionados.
Art. 11.- [Principios para el ejercicio de los derechos].- El ejercicio de los

derechos se regir por los siguientes principios:
9. El ms alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los

derechos garantizados en la Constitucin.
El Estado, sus delegatarios, concesionarios y toda persona que acte en

ejercicio de una potestad pblica, estarn obligados a reparar las violaciones a los
derechos de los particulares por la falta o deficiencia en la prestacin de los
servicios pblicos, o por las acciones u omisiones de sus funcionarias y
funcionarios, y empleadas y empleados pblicos en el desempeo de sus cargos.
El Estado ejercer de forma inmediata el derecho de repeticin en contra de

las personas responsables del dao producido, sin perjuicio de las responsabilidades
civiles, penales y administrativas. (Lo repisado y subrayado me corresponde).
Sobre la base del sustento legal que dejo anotado, para imponer penalidades
o multas es necesario se establezca el escenario real de acuerdo a las circunstancias
tcnicas, legales y econmicas de la ejecucin contractual; pues se deja en claro que
114

no procede ningn ejercicio discrecional; por el contrario, lo obligatorio y deseable

es que las actuaciones, se respalden con el contrato y las normas que sean
pertinentes; al no existir stas condiciones, las actuaciones en este sentido carecen
de validez Constitucional y Legal.
Si no se cuenta con lo anotado en los prrafos anteriores, de conformidad

con lo dispuesto en el artculo 71 de la LOSNCP, puede el contratista en cualquier
momento impugnar las multas aplicadas en sede administrativa, arbitral o judicial,
incluso luego de haberse firmado el acta de entrega recepcin definitiva.
Revisemos la procedencia de las multas que generalmente se estipulan en los

contratos:
Por cada da de retraso o retardo en la terminacin de los trabajos.- Esto significa

que los trabajos de cada uno de los rubros constantes en la Tabla de Cantidades y
Precios, no han sido concluidos por incumplimiento del contratista, dentro del
plazo contractual ms sus ampliaciones de plazo. Para proceder al acto
administrativo el administrador del contrato deber cerciorarse que no exista
ningn motivo ni justificacin radicada en circunstancias que ameritaren una
prrroga de plazo, entonces, la motivacin ser que se multa por cuanto no se
cumplieron los rubros contratados dentro de los cronogramas o reprogramaciones
concedidas sobre la base del contrato. No habr lugar a multas, si faltaren por
ejecutar rubros o cantidades de obra, que estn fuera del contrato, de aplicarse
multas por este motivo, las mismas son improcedentes y por tanto sujetas de
impugnacin.
Si no dispone del personal tcnico, administrativo u operacional o del equipo de

construccin de acuerdo a los compromisos contractuales.- Generalmente en los
115

pliegos de los procesos de contratacin, se establece la calificacin del personal

tcnico que va a ser utilizado en la obra, ese personal ofertado es el que de
conformidad con el cronograma de uso del personal tiene que estar en la obra, si
no se encuentra procede la multa.
En cuanto al personal administrativo, la
utilizacin de ste, en los pliegos varias veces no contempla se oferte con la

identificacin y posicin de cada uno, que permita una verificacin por parte de la
fiscalizacin y que informe al administrador para la imposicin de multas, ms
bien en la Metodologa de la construccin se incluye organigramas de
administracin del contrato, quiz ese instrumento sirva de verificacin. En lo
relacionado con el personal operacional o la mano de obra a utilizarse, tampoco
es habitual se incluya en la oferta formularios con la identificacin y posicin de
cada uno de ellos, lo que s es verificable es el nmero de personal operacional
que generalmente consta en los Anlisis de Precios Unitarios de los rubros de
construccin, siendo este instrumento el que tentativamente, sirve para verificar el
cumplimiento o no de la carga operacional. En cuanto tiene que ver con el equipo
y maquinaria de construccin, en los pliegos se exige un equipo mnimo, para que
el oferente proponga ese o ms para ser utilizados en la obra, por lo que para su
verificacin de que estn incluidos en la obra, se revisar el cronograma de
utilizacin de equipos.
Si la contratista no acatare las rdenes del Administrador del Contrato y

Fiscalizacin de Obras, durante el tiempo que dure este incumplimiento.Respecto del desacato a las rdenes del administrador y fiscalizador, el anlisis
realizado anteriormente respecto de la motivacin de los actos administrativos es
incluyente en este tema, pues las disposiciones deben guardar coherencia y
fundamento en el contrato o en las normas legales. Considero que para emitir
disposiciones u RDENES en principio se establezca el escenario real de acuerdo
a las circunstancias tcnicas, legales y econmicas de la ejecucin contractual;
pues se deja en claro que no procede ningn ejercicio discrecional; por el
116

contrario, lo obligatorio y deseable es que la ORDEN que emane de la

administracin y fiscalizacin contractual, se respalde con el contrato y las
normas que sean pertinentes; al no existir stas condiciones, las actuaciones en
este sentido carecen de validez Constitucional y Legal.
Las disposiciones se constituyen en obligaciones condicionales, pues debe

llevar implcita una condicin de que en caso de incumplimiento se penalizar,
pero para esclarecer ms este tema, revisemos lo que nos dice la Codificacin del
Cdigo Civil, en su artculo Art. 1491 .- Condiciones imposibles.- La condicin
positiva debe ser fsica y moralmente posible.
Es fsicamente imposible la contraria a las leyes de la naturaleza fsica; y

moralmente imposible, la que consiste en un hecho prohibido por las leyes, o es
opuesta a las buenas costumbres o al orden pblico.
Se mirarn tambin como imposibles las que estn concebidas en trminos

ininteligibles.
De la disposicin transcrita, debemos rescatar principalmente la frase

moralmente imposible, la que consiste en un hecho prohibido por las leyes, esto
ratifica lo que dejo expuesto respecto de que si no existente sustento contractual y
legal para la disposicin, la condicin de que no cumple la orden multa, cuando
carece de respaldo es moralmente imposible.
Para entender un poco ms este tema, considero necesario ejemplificar,

con una disposicin del Administrador del Contrato, en el sentido de que se
derroque un cerramiento construido de acuerdo a los planos y especificaciones
tcnicas, si no la hace en el tiempo concedido se aplicar la multa por
117

desobediencia o desacato, el contratista no poda cumplir con esa disposicin

pues le estaba prohibido ya que contrariaba al contrato que es Ley para las partes;
sin embargo , por la amenaza a pesar de que era moralmente imposible, cumpli
la orden, esto produjo que la Contralora General del Estado, a travs de un
examen especial,
predetermine responsabilidad civil directa en contra del
contratista y los funcionarios y servidores que emitieron la ilegal orden.
En definitiva las multas que se imponen son las que se estipulan en el contrato,
las mismas que deben ser claras, para que cuando se susciten los hechos, la
motivacin sea puntual y directa, esto es que cuente con todos los respaldos
necesarios, para as evitar impugnaciones que pretendan reivindicar daos y
perjuicios patrimoniales incluso morales del contratista.
118

CAPITULO XII
12.1.
OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA
Partiendo de la regla 18 del artculo 7 de la Codificacin del Cdigo Civil,

que prescribe:
18. En todo contrato se entendern incorporadas las leyes vigentes al
tiempo de su celebracin.; se establece la obligacin del contratista, de las partes de
sujetarse a todas las leyes, normas, regulaciones que se encuentren vigentes y sean
aplicables, al momento de suscripcin contractual.
Considerando la prescripcin legal que se deja anotada, sin necesidad de

estipulacin puntual, la Administracin del Contrato que es la encargada de verificar
se cumplan con todas las obligaciones derivadas del contrato, tiene potestad
suficiente para disponer se cumplan con las diferentes disposiciones cuerpos legales
referidas a actividades, tales como: Laborables, Seguridad Social, Tributarios,
aduaneros, especialmente ambientales y otras; en definitiva, de con cumplirse por
parte de la contratista, significa incumplimientos que en forma motiva causa las
penalidades o multa y en escenario ms extremo la terminacin unilateral del
contrato.
Generalmente en los modelos de proyectos de contratos incorporados en los

pliegos dispuestos por el Servicio de Contratacin Pblica SERCOP, que son de
uso obligatorio para las entidades contratantes, como obligaciones de la contratista,
se estipula lo siguiente:
El contratista se compromete a ejecutar la obra sobre la base de los estudios

119

con los que cont la Entidad Contratante y que fueron conocidos en la etapa
precontractual y en tal virtud, no podr aducir error, falencia o cualquier
inconformidad de dichos estudios, como causal para solicitar ampliacin de plazo,
contratacin de rubros nuevos o contratos complementarios. Los eventos sealados
se podrn autorizar y contratar solo si fueren solicitados por la fiscalizacin..
Considerando la realidad de los contratos que fueron suscritos en el entonces

Instituto de Contratacin de Obras, analicemos la estipulacin trascrita:
Se condiciona a que el contratista ejecute una obra sobre la base de los

estudios con los que cont la Entidad contratante y que fueron parte de los pliegos
en la etapa precontractual; si los instrumentos tcnicos de la obra, hubiesen sido
completos y abarcaran integralmente lo que va ser el objeto del contrato, sera el
escenario ideal, ms en la prctica lo que hemos encontrado es que los estudios del
proceso precontractual resultaron insuficientes y deficientes, lo que ha dado
forzosamente origen a contratos complementarios, diferencia de cantidades y
rdenes de trabajo, que en mltiples casos han superado los porcentajes permitidos
por la LOSNCP.
Dentro de las tan pregonadas NCI, en repetidas ocasiones hemos sostenido la

funcin de Fiscalizacin, que previamente tiene la obligacin de verificar la
existencia de todos los estudios completos y advertir los defectos, omisiones y
errores de los mismos, aspecto que a mi entender si se ha provocado, incluso en las
charlas mantenidas, varios funcionarios adujeron no contar con los estudios
definitivos, planos sin firmas de responsabilidad, diseos que no correspondan a las
obras contratadas, en definitiva varias imprecisiones que han provocado que el
esfuerzo de los fiscalizadores y Administradores para encontrar soluciones tcnicas
para evitar paralizaciones haya sido imposible, pues ante circunstancias imposibles
120

de soportarlas, han existido paralizaciones autorizadas y otras forzosas, que segn el

criterio del Administrador, legalizaba o simplemente no adverta por escrito a las
Autoridades, provocndose una situacin catica en la ejecucin de los proyectos.
Ante este escenario que corresponde a la realidad, y considero que as es,

pues sobre este asunto en las diferentes zonales y por diferentes servidores han
manifestado lo que dejo sostenido en el prrafo anterior,
la frase de que el
contratista , no podr aducir error, falencia o cualquier inconformidad de dichos

estudios, como causal para solicitar ampliacin de plazo, contratacin de rubros
nuevos o contratos complementarios. , cae en lo que en el argot jurdico se conoce
como letra muerta, por lo imposible de cumplir.
Si bien en la ltima frase de la estipulacin transcrita, dice: Los eventos
sealados se podrn autorizar y contratar solo si fueren solicitados por la
fiscalizacin, es una condicin
moralmente imposible de cumplirse, por lo
dispuesto en el artculo 144 del Reglamento a la LOSNCP, que como vimos

anteriormente las causas para un contrato complementario podrn ser invocadas por
la entidad contratante y el contratista y son calificadas por la entidad previo informe
del Fiscalizador, por lo que no es pertinente la estipulacin de que se requiere solo
la solicitud de la fiscalizacin.
Habiendo revisado los textos de algunos contratos suscritos por el anterior

ICO, nos encontramos que los mismos no describen aspectos esenciales, que deben
estipularse, pero al no estarlo, no significa que la contratista no deba cumplirlos,
como para citar algunos tenemos:
Avisos para evitar accidentes;

Sueldos, salarios y prestaciones sociales;
121

Instalaciones temporales de la contratista, como viviendas, talleres, oficinas,

campamentos para obreros, campamentos para empleados, comedores, hospitales,
oficinas, bodegas, entre otros;
Planos As Built, la contratista debe proporcionar en tiempo hbil toda la

informacin necesaria a la Fiscalizacin para que esta pueda, elaborar los planos
finales como construido (As-Built);
Seguridad de las personas y de los bienes, y proteccin del medio ambiente.

Responder por cualquier riesgo o siniestro asociado a la guarda, custodia,
seguridad y conservacin del sitio entregado por la contratante para la ejecucin de
la obra; como indemnizar por cualquier dao o prdida que se pueda incurrir a
consecuencia de los siniestros.
12.2. OBLIGACIONES DE LA CONTRATANTE
Debemos partir primero del concepto de que si la contratante no cumple sus

obligaciones contractuales, se constituye en mora, dando lugar en todos los casos a
lo establecido en el artculo 1568 de la Codificacin del Cdigo Civil.
De la revisin de los contratos del ICO, la clusula de las Obligaciones de la

Contratante, se contrae a cinco aspectos: Dar solucin a los problemas en la
ejecucin del contrato en 15 das contados a partir de la peticin escrita formulada
por el contratista; Realizar las gestiones ante organismos pblicos, en un plazo de 30
das desde la peticin escrita de la contratista ( de conformidad con lo dispuesto en
el nmero 26 del artculo 6 de la LOSNCP, se entiende por escrita a los elaborados
en medios fsicos y electrnicos); celebrar contratos complementarios dentro de 30
das contados a partir de la decisin de la mxima autoridad;
Designar al
Administrador del contrato; y, Contratar la Fiscalizacin del contrato.

122

Como vemos la estipulacin contractual, es muy escueta e insuficiente, y

esto se constituye en un problema de apreciacin, pues generalmente el
Administrador del Contrato considera que solo lo antes anotado son obligaciones de
la contratante, lo cual no es as, pues as no est estipulado, es obligacin de la
Entidad contratante, al menos hacer lo siguiente:
Cumplir con las obligaciones establecidas en el contrato y en los documentos

del mismo, en forma gil y oportuna;
Dar atencin y solucin a los problemas que se presenten en la ejecucin del

contrato, en forma oportuna, siempre que dicha solucin sea su responsabilidad de
acuerdo con el contrato;
Proporcionar a la contratista, a travs de la Fiscalizacin, los planos, dibujos

y diseos y dems documentos; as como proporcionar los permisos y
autorizaciones que se necesiten para la ejecucin correcta y legal del contrato,
siempre que estas sean de su responsabilidad de acuerdo con el contrato;
Tramitar las concesiones para materiales de construccin y/o el libre

aprovechamiento de materiales de construccin para obras pblicas. No obstante la
Contratista es la nica responsable por los costos relacionados con los materiales de
construccin que requiera para la ejecucin del contrato;
Tramitar y suscribir de conformidad con la Ley, las rdenes de trabajo y los

contratos complementarios que sean del caso;
123

Entregar los Sitios de Obra a la Contratista para la ejecucin del contrato;
Pagar en forma oportuna las obligaciones econmicas provenientes de la

ejecucin del contrato.
Realmente conforme lo dispone el artculo 70 de la LOSNCP, en

concordancia con el 121 de su Reglamento, al Administrador le corresponde velar
por el cumplimiento de todas las obligaciones derivadas del contrato, siendo
entonces su responsabilidad cumplir y hacer cumplir las obligaciones de la
contratante, y exigir el cumplimiento de las obligaciones de la contratista.
124

CAPITULO XIII
13.1. RECEPCIONES
Para el caso de ejecucin de obras, las recepciones son provisionales y

definitivas, y su forma adjetiva de trmite se contempla en el artculo 81 de la
LOSNCP y en los artculos 122 y 123 de su Reglamento General.
Ms que transcribir las normas antes sealadas, quiero referirme a los

aspectos que se deberan observar en las recepciones, as tenemos:
El contratista cuando a su juicio hubiere concluido la obra contratada, solicita la

recepcin del contrato, la peticin debe ser dirigida a la Mxima Autoridad, pues
de conformidad con el Artculo 124 del Reglamento General de la LOSNCP, sta
o su delegado, la conformar con el Administrador del Contrato y un tcnico que
no haya participado en la ejecucin del contrato.
En caso de no existir ningn pronunciamiento de la contratante en el trmino de

10 das contados de la solicitud, el contratista puede recurrir a un Juez de lo Civil
o Notario Pblico para que notifique a la contratante que ha operado la recepcin
de puro derecho.
Establezcamos que se design legalmente la Comisin de Recepcin y se inicia la

diligencia que en s es la verificacin del cumplimiento de todas las obligaciones
contractuales, pues lo que se recibe es el contrato cuyo objeto es la obra.
125


Para verificar el cumplimiento de la obra se partir desde la Tabla de Rubros,

cantidades y precios; en la tabla se incluyen todos los rubros que debieron ser
construidos observando los planos, diseos y especificaciones tcnicas generales
y especiales, verificados su cumplimiento, se procede a liquidar el plazo
contractual para establecer si la contratista realizo la obra dentro de los plazos
establecidos en el cronograma del contrato y sus respectivas reprogramaciones de
haberlas, si fuere del caso observar si las reprogramaciones corresponden
objetivamente a las causales de ampliacin de plazo establecidas en la respectiva
estipulacin contractual, como en las normas regulatorias y legales pertinentes,
pudiendo ajustar los plazos segn corresponda en ms o menos. Esta situacin la
expongo, ante pronunciamientos de la Contralora General del Estado, que
observa la primera de cuatro ampliaciones de plazo concedidas a un contratista,
concluyendo que no estn sustentados los primeros 30 das concedidos, lo que
significara que esos das pasaran a constituirse en mora en la entrega de la obra
dentro del plazo aceptado, en consecuencia procede las multas correspondientes.
En todos los casos debe procederse a la liquidacin de plazos y multas. Las
multas no solo se refieren al incumplimiento de plazos, es a todas las que se
hayan impuesto o deban imponerse por cualquier circunstancia y obviamente que
se hallen debidamente sustentadas y motivadas.
En las conversaciones mantenidas, se ha mencionado la imposibilidad de recibir

el contrato, pues a pesar de que se encontraran cumplidos o construidos todos los
rubros constantes en la Tabla de Cantidades y Precios de los instrumentos
principales y complementarios, segn los funcionarios no se recibe el contrato,
aduciendo que la obra no est completa faltando rubros y cantidades que pasaran
a ser reconocidos mediante convenios de pago, error significativo, pues lo que
legalmente procede es la recepcin de lo que fue contratado, no de lo que no es
parte del mismo.
126


Asumiendo que el proceso de recepcin se encuentra en debida forma, la

Comisin hace reparos de defectos de obra, incluso en las clusulas dcima sexta
de los contratos del ICO, se seala que al encontrarse partes incompletas,
defectuosas o no aceptables, el Administrador y Fiscalizador de obras comunicar
al Contratista tales observaciones a fin de que sean subsanadas; particular que es
inaceptable, en el sentido de que sea el Fiscalizador quien seale que las obras
estas incompletas o defectuosas, si es quien tiene la responsabilidad directa de
aprobar materiales, personal, equipos, mano de obra, realizar pruebas para
cumplimiento de especificaciones tcnicas, en definitiva es quin garantiza la
CALIDAD DE LA OBRA, garanta que se halla reflejada cuando en forma
concurrente verifico el da a da el progreso de la construccin, realizo
mediciones, aprob planillas; en consecuencia, cualquier parte incompleta o
defectuosa en la obra quiere decir que el Fiscalizador no cumpli con sus
funciones y obligaciones, claro est que la contratista tampoco.
Estableciendo las responsabilidades a contratista y fiscalizacin, la Comisin de

recepcin debe establecer dos situaciones: Subsanacin, en cuyo caso quiere decir
que el rubro est ejecutado pero que tiene defectos menores; y, incumplimiento o
parte incompleta, significa que no se ejecut el rubro en su totalidad o que est
incompleto que resulta lo mismo, no hay rubro construido por lo tanto no existe,
ocasionando incumplimiento.
Cuando existen rubros incompletos o no hay rubros construidos, no procede la

recepcin en tal caso, se debe proceder a las multas por cada da de retardo hasta
que se cumpla a cabalidad cada uno de los rubros constantes en la Tabla de
Cantidades y Precios.
Transcurridos los seis meses o el plazo estipulado en el contrato el contratista

127

tiene la obligacin contractual de solicitar la recepcin definitiva de los bienes, en

tal caso, al igual que el trmite expuesto en los apartados anteriores, se seguir el
mismo procedimiento.
En todos los casos de recepcin provisional o definitiva de obras, se proceder a

levantar las actas respectivas observando lo previsto en el artculo 124 del
Reglamento a la LOSNCP, y a la liquidacin del contrato sobre la base de lo
dispuesto en el artculo 125 del mismo cuerpo reglamentario.
Siempre que se estipule en el contrato proceder las recepciones parciales de una

parte o partes de las obras, siempre que cada parte preste funcionalidad y que con
su recepcin entre en servicio de los beneficiarios; en este caso, igual se
proceder a la recepcin parcial, se disminuir garantas de fiel cumplimiento en
la proporcin al costo total de la obra; y, finalmente, ser parte de la recepcin
definitiva del contrato.
Regresando a las actas de recepcin de los contratos, revisemos el artculo 124

del Reglamento General a la LOSNCP, que dispone:
Art. 124.- Contenido de las actas.- Las actas de recepcin provisional,

parcial, total y definitivas sern suscritas por el contratista y los integrantes de la
Comisin designada por la mxima autoridad de la entidad contratante o su delegado
conformada por el administrador del contrato y un tcnico que no haya intervenido en
el proceso de ejecucin del contrato.
Las actas contendrn los antecedentes, condiciones generales de ejecucin,

condiciones operativas, liquidacin econmica, liquidacin de plazos, constancia de
la recepcin, cumplimiento de las obligaciones contractuales, reajustes de precios
128

pagados, o pendientes de pago y cualquier otra circunstancia que se estime necesaria.
En las recepciones provisionales parciales, se har constar como antecedente

los datos relacionados con la recepcin precedente. La ltima recepcin provisional
incluir la informacin sumaria de todas las anteriores.
No me voy a referir al segundo y tercer inciso del artculo indicado, pues su

redaccin es clara y no admite discusin.
En cuanto tiene que ver con el primer inciso del artculo trascrito, la Comisin
de Recepcin que designe la Mxima Autoridad o su delegado, debe recaer
exclusivamente en el Administrador del contrato y en un tcnico que no haya
participado en el proceso de ejecucin; justamente, el espritu de la norma es que la
Comisin juzgue el cumplimiento de las obligaciones contradas por el contratista, y
al mismo tiempo establezca si el fiscalizador cumpli o no a cabalidad sus funciones,
las mismas que se encuentran determinadas y analizadas en el transcurso de este
documento. Por el motivo expresado, y justamente por ser el fiscalizador tambin
quien est sujeto a que se establezca si cumpli o no sus funciones concurre al
proceso de recepcin
como observador o informante, no se incorpora como
determinante o que debe resolver sobre si se recibe o no la obra, pues la calidad de la

misma conforme vimos anteriormente es de su responsabilidad, la misma que incluso
est contemplada en el artculo 80 de la LOSNCP, norma en la cual se determina que
incluso tiene responsabilidad administrativa, civil y penal, por el cumplimiento o no
de sus actuaciones.
Sin confrontar ni mucho menos, pero si revisamos las clusulas dcima sexta
RECEPCIN PROVISIONAL Y DEFINITIVA DE LAS OBRAS, en las que le
conceden al Fiscalizador la potestad de aceptar o no las obras, contradicen o no se
129

allanan a las establecidas en el proyecto de contrato constantes en los modelos

promulgados por el SERCOP
La tarea fundamental de la fiscalizacin es supervisar o vigilar la ejecucin

contractual, en el sitio mismo de la obra, para obtener informacin y realizar un
control que permita determinar el avance fsico y financiero de la obra, mediante
evaluaciones e informes en los que se especifique el cumplimiento de
especificaciones tcnicas, plazo, utilizacin de mano de obra y equipo contratados,
as como otros aspectos contractuales. Para este fin, el fiscalizador debe incluso
realizar una labor de nexo entre la entidad contratante y el contratista, pues depender
del mismo dar solucin a problemas que se presenten en la ejecucin contractual y
que puedan incluso paralizar la obra que se contrat.
Las funciones de la fiscalizacin son las determinadas en el contrato de obra,

as como en el contrato de fiscalizacin (consultora); y, adicionalmente, se debern
considerar las constantes en Acuerdo de la Contralora General del Estado No. 039 de
16 de noviembre de 2009, en el que se emiten las Normas de Control Interno para las
entidades, organismos del sector pblico y de las personas jurdicas de derecho
privado que dispongan de recursos pblicos.
Finalmente, se debe dejar en claro y ratificado que la transferencia de la obra

se produce con la firma del acta de entrega recepcin definitiva. En otro producto, se
sugerir que para ciertas obras que puedan recibirse en forma parcial es procedente
que esta transferencia de parte de las obras que reitero deben ser funcionales sean
transferidas a la contratante, en este caso para el uso de las requirentes, aspecto que se
formulara repito al hacer comentarios respeto de las clusulas contractuales, producto
que no es parte de este instrumento
130

CAPITULO XIV
14.1.
TERMINACIN DE LOS CONTRATOS
Para realizar el anlisis sobre este tema considero indispensable refrescar las
disposiciones legales al respeto, as:
Art. 92.- Terminacin de los contratos.- Los contratos terminan:
1. Por cumplimiento de las obligaciones contractuales;

2. Por mutuo acuerdo de las partes;
3. Por sentencia o laudo ejecutoriados que declaren la nulidad del contrato o
la resolucin del mismo a pedido del contratista;
4. Por declaracin unilateral del contratante, en caso de incumplimiento del
contratista; y,
5. Por muerte del contratista o por disolucin de la persona jurdica
contratista que no se origine en decisin interna voluntaria de los rganos
competentes de tal persona jurdica.
Los representantes legales de las personas jurdicas cuya disolucin se

tramita estn obligados, bajo su responsabilidad personal y solidaria, a informar a la
autoridad a la que compete aprobar la disolucin, sobre la existencia de contratos
que aquellas tengan pendientes con las entidades contratantes previstas en esta Ley,
y a comunicar a las entidades contratantes respectivas sobre la situacin y causales
de disolucin.
Para los indicados casos de disolucin de personas jurdicas, antes de expedir

131

la resolucin que la declare, la autoridad correspondiente deber comunicar sobre el

particular al Instituto Nacional de Contratacin Pblica, para que stos, en el
trmino de diez (10) das, informen si la persona jurdica cuya disolucin se tramita
no tiene contratos pendientes con las entidades sujetas a esta Ley o precise cules
son ellos.
Con la contestacin del Instituto Nacional de Contratacin Pblica o vencido

el antedicho trmino, se dar trmite a la resolucin, sin perjuicio de la
responsabilidad de los funcionarios o empleados que incumplieron su deber de
informar.
De existir contratos pendientes de la persona jurdica frente al Estado o

entidades contratantes, el Instituto Nacional de Contratacin Pblica informar
sobre aquellos a la entidad contratante, a la autoridad a la que competa aprobar la
disolucin y a la Procuradura General del Estado, para que en el proceso de
liquidacin adopten las acciones conducentes a precautelar y defender los intereses
pblicos.
El Sistema de Contratacin Pblica no solo en el Ecuador, en la mayora de

las legislaciones que tengo conocimiento, principalmente contienen imposiciones de
la Administracin por razones de seguridad de los intereses estatales, y en ese
camino se promulgan las normas jurdicas cuando las razones de orden pblico lo
requieran, siempre dentro de lo autorizado por la ley.
Dentro de las clusulas exorbitantes, la ms compleja por la trascendencia y

especialmente por las repercusiones y efectos que provoca es la terminacin
unilateral y anticipada del contrato.
132

Revisemos las formas de terminacin de los contratos:
La terminacin del contrato, se encuentra establecida en la Ley
y se
estipulan en los contratos, as no se considere en los instrumentos contractuales,

prevalece la norma jurdica
14.1.1. Cabal cumplimiento de las obligaciones contractuales
Cumplido el objeto contractual termina el contrato; sin embargo, la ley

establece las formalidades que debe observarse como son las recepciones
provisional, presunta y finalmente la definitiva que culmina con el acta de entrega
recepcin definitiva, que incluya la liquidacin econmica del contrato; si es del
caso la recepcin presunta definitiva, quedando entonces pendiente la liquidacin
del contrato.
14.1.2. Por muerte del contratista o por disolucin de la persona jurdica

contratista
En materia de contratacin pblica no cabe ni la cesin ni la transferencia de

los contratos. Esto en razn de que el contratista fue escogido luego de un
procedimiento precontractual en el que fue evaluado y se determin que es l quien
debe ejecutar el contrato, en razn de sus conocimientos y capacidades especficas;
por lo tanto, al fallecer la persona natural y disolverse la persona jurdica, no sigue
el contrato.
Se aclara que en caso de consorcio o asociacin, si uno de los consorciados
fallece termina el asocio, por lo tanto el contrato tambin, lo mismo ocurre, si la
persona jurdica se encuentra en disolucin.
133

14.1.3. Terminacin de Mutuo Acuerdo
Terminacin por Mutuo Acuerdo. En este caso, se aplica lo dispuesto en el

artculo 93 de la LOSNCP, que dispone:
Art. 93.- Terminacin por mutuo acuerdo.- Cuando por circunstancias

imprevistas, tcnicas o econmicas, o causas de fuerza mayor o caso fortuito, no
fuere posible o conveniente para los intereses de las partes, ejecutar total o
parcialmente, el contrato, las partes podrn, por mutuo acuerdo, convenir en la
extincin de todas o algunas de las obligaciones contractuales, en el estado en que se
encuentren.
La terminacin por mutuo acuerdo no implicar renuncia a derechos

causados o adquiridos en favor de la entidad contratante o del contratista.
Dicha entidad no podr celebrar contrato posterior sobre el mismo objeto con
el mismo contratista.
Las circunstancias imprevistas tcnicas se relacionan justamente con la

deficiencia o insuficiencia de los estudios completos, que al no contar con planos,
diseos, especificaciones tcnicas, es imposible continuar con la ejecucin del
contrato, tal es imposible que al reformular los estudios lo que se hara es otro
objeto contractual, por ello lo pertinente es la terminacin de mutuo acuerdo.
Tambin hay otros imprevistos tcnicos, como los que al ejecutar una carretera, en
algn tramo se requiere realizar previamente las obras de alcantarillado o agua
potable, que sin esas obras es imposible continuar, en definitiva los imprevistos son
los que a lo mejor debieron preverse y no hacerlo produjo la imposibilidad de
134

continuar con la obra.
El imprevisto econmico se origina, cuando a consecuencia de los estudios

las obras crecen y no existi las previsiones econmicas, como cuando es necesario
firmar un contrato complementario que debe tener como requisito el certificado de
recursos econmicos.
Nuestro Cdigo Civil, en el Art. 30 define a la fuerza mayor o caso fortuito

de la siguiente forma:
Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es posible

resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de
autoridad ejercidos por un funcionario pblico, etc.
Durante la ejecucin del contrato pueden producirse hechos de fuerza mayor

o caso fortuito, en los que se vean interrumpidos o afectados el plazo y/o el
cumplimiento de las clusulas contractuales. Ante estos eventos, es obligacin del
contratista comunicarlo inmediatamente de forma motivada al contratante; y, este
ltimo debe aceptarlo para dar paso a la prrroga del plazo correspondiente, siempre
y cuando se justifique el acaecimiento de dichos hechos de conformidad con la
clusula respectiva. Si los eventos de fuerza mayor o caso fortuito son tales, que no
permita la continuidad de la ejecucin de la obra, procede la terminacin del
contrato.
Si por las circunstancias antes anotadas, es conveniente principalmente a la

entidad contratante, el contrato termina, aunque no desee el contratista, pues dentro
de lo exorbitante de la Ley, el nmero 7 del artculo 94 de la LOSNCP, establece la
135

terminacin unilateral cuando el contratista no accede a terminar por mutuo acuerdo.
En todos los casos de terminacin contractual debe existir una liquidacin

econmica del contrato observando lo previsto en el artculo 125 del Reglamento de
la LOSNCP, si existen derechos no reconocidos para las partes, las mismas tienen la
facultad de accionar para reivindicarlos. Terminado el contrato de mutuo acuerdo no
es posible volver a contratar con el mismo contratista, esta disposicin no me es
comprensible, pues esta clase de terminacin no es imputable generalmente a la
contratista.
Las circunstancias que permiten terminar de mutuo acuerdo un contrato
deben ser alegadas y demostradas por la parte que las ha sufrido y determinar que
efectivamente impediran la ejecucin contractual, pues caso contrario solo nos
encontraramos frente a un caso que ameritara una prrroga contractual. Las
circunstancias pueden ser tcnicas como por ejemplo diseos inejecutables, o
econmicas como la falta de financiamiento de un proyecto, que no se deba a causas
imputables a la entidad contratante. Todas estas situaciones deben cumplir
obligatoriamente con el requisito de que sean imprevistas, es decir, que fueron
ajenas a la voluntad de las partes contratantes.
Para terminar el contrato por mutuo acuerdo ser necesario la suscripcin

entre las partes de un Convenio de terminacin por mutuo acuerdo, en el cual
constarn determinadas las circunstancias que lo motivan y justifican, as como la
correspondiente liquidacin econmica del contrato. En este convenio se deber
determinar tambin el estado final en el que se reciben los bienes, obras o servicios;
y, con la suscripcin del convenio se entiende que la relacin contractual queda
terminada y se desvinculan las partes.
136

14.1.4. Terminacin unilateral y anticipada del contrato.
Conforme lo anotamos anteriormente la disposicin y clusula ms

exorbitante de la contratacin pblica es la terminacin unilateral y anticipada del
contrato, pues depende de una resolucin administrativa
motivada de la
Administracin Pblica. Revisemos la disposicin, en la misma me permito

intercalar comentarios:
Art. 94.- Terminacin unilateral del contrato.- La entidad contratante

podr declarar terminada anticipada y unilateralmente los contratos a que se refiere
esta Ley, en los siguientes casos:
COMENTARIO: La ley le concede la facultad de terminar o no un contrato,

esto es una potestad que de acuerdo a las circunstancias, resuelva la terminacin del
contrato.
1
Por incumplimiento del contratista;
COMENTARIO: Siempre que no existan incumplimientos a las obligaciones

de la contratante, puede declararse motivadamente el incumplimiento de la
contratista; por ejemplo, si la contratante no entrego los terrenos de la obra, no
puede aducir incumplimiento.
Por quiebra o insolvencia del contratista;
Concordancias: CPC 519; CCo 1020;
137

COMENTARIO: El mismo Dromi seala que el contrato administrativo

es intuitu personae, es decir, que realizado todo el proceso de seleccin y
adjudicacin, se requiere que solo ese adjudicado sea quien realice o ejecute el
contrato. Por ende, la quiebra (de una persona jurdica) o insolvencia (de una
persona natural) es una causal para la terminacin del contrato, ya que ante la
imposibilidad de ejecucin por el contratista, pierde sentido un cambio de las partes
sin un previo proceso de seleccin, agregando el hecho que la Ley prohbe la cesin
de los contratos.
Si el valor de las multas supera el monto de la garanta de fiel cumplimiento del

contrato;
COMENTARIO: Sobre el tema multas ya analizamos anteriormente, cuando

motivadamente se haya impuesto multas que superen el 5% del valor del contrato
principal, procede a potestad o facultad de la contratante, la terminacin del
contrato.
Por suspensin de los trabajos, por decisin del contratista, por ms de sesenta
(60) das, sin que medie fuerza mayor o caso fortuito;
COMENTARIO: Solo el contratista podr suspender los trabajos, cuando

exista fuerza mayor o caso fortuito, no podr aducir la falta de pago mientras no
devengue totalmente el anticipo. Ahora, debemos establecer si no le entregan los
planos, los diseos, las especificaciones tcnicas, los sitios de trabajo, no le cancelan
las planillas, esos son motivos de Fuerza Mayor, a mi entender si, pues son
circunstancias que dependen de la Entidad contratante, siendo eventos que no son
posibles resistir para el contratista; en consecuencia cuando existen estas
circunstancias, no procede la terminacin unilateral.
138

Por haberse celebrado contratos contra expresa prohibicin de esta Ley;
COMENTARIO: Se refiere a los contratos que se hayan celebrado con las

personas inmersas en las inhabilidades dispuestas en los artculos 62 y 63 de la
LOSNCP.
En los dems casos estipulados en el contrato, de acuerdo con su naturaleza; y,
COMENTARIO: En los dems casos estipulados en el contrato, segn su

naturaleza, como por ejemplo en los contratos de obra, en los cuales es obligacin
del contratista cumplir con las rdenes de la fiscalizacin; o, en el caso de un
contrato de adquisicin de bienes, brindar el mantenimiento rutinario y correctivo,
cuando se acord lo mismo en el contrato. Incumplir estas obligaciones particulares
que se determinan en razn de contratos especficos, ocasiona incumplimiento
contractual y por tanto justifica o motiva el inicio del trmite de la terminacin
anticipada y unilateral del contrato. En este particular podemos mencionar tambin
como ejemplo la falta de renovacin de las garantas entregadas por el contratista y
aceptadas por la entidad contratante.
7. La entidad contratante tambin podr declarar terminado anticipada y

unilateralmente el contrato cuando, ante circunstancias tcnicas o econmicas
imprevistas o de caso fortuito o fuerza mayor, debidamente comprobadas, el
contratista no hubiere accedido a terminar de mutuo acuerdo el contrato. En este
caso, no se ejecutar la garanta de fiel cumplimiento del contrato ni se inscribir al
contratista como incumplido.
139

En este ltimo caso, el contratista tiene la obligacin de devolver el monto

del anticipo no amortizado en el trmino de treinta (30) das de haberse notificado la
terminacin unilateral del contrato en la que constar la liquidacin del anticipo, y
en caso de no hacerlo en trmino sealado, la entidad proceder a la ejecucin de la
garanta de Buen Uso del Anticipo por el monto no devengado. El no pago de la
liquidacin en el trmino sealado, dar lugar al pago de intereses desde la fecha de
notificacin; intereses que se imputar a la garanta de fiel cumplimiento del
contrato..
El trmite para la terminacin unilateral del contrato se encuentra establecido

en el artculo 95 de la LOSNCP, que por ser expedito no merece mayor comentario,
salvo la aseveracin de que para proceder a la terminacin los informes tcnicos y
econmicos, deben ser bien sustentados de tal manera que no permita contradiccin
ni impugnacin de ninguna clase, pues sobre la base de ellos se dictar la
Resolucin Administrativa, la misma que al ser motivada y consistente ser vlida y
eficaz; si por el contrario, los informes no reflejan la realidad de los hechos
hablando de lo realmente sucedido en la ejecucin del contrato, llevar a un error a
la Mxima Autoridad, exponindose los informantes y la Mxima Autoridad a
indemnizar daos y perjuicios a los contratistas declarados contratistas
incumplidos.
Finalmente, sobre este tema, es necesario sugerir que el contenido de las

Resoluciones administrativas, en los considerandos de las mismas, que son donde se
expone y se motiva una terminacin, es necesario incluir las repuestas a los informes
por parte de los contratistas y explicar las razones por las cuales no se las admiten,
de no existir este particular estaremos ante un acto administrativo que contraria el
Debido Proceso dispuesto en el artculo 76 de la Constitucin de la Repblica.
140

14.1.5.
Terminacin por causas imputables a la entidad contratante.
Para concluir sobre el tema de la Terminacin de los contratos, veamos

cuando el contratista a travs de los mecanismos de controversias, puede demandar
solo ante el Tribunal Contencioso Administrativo, la terminacin por causas
imputables a la contratante. Haremos el mismo ejercicio anterior, esto es,
intercalando los comentarios en lo dispuesto en el artculo 96 de la LOSNCP.
Art.
96.-
Terminacin
por
causas
imputables
la
entidad
contratante.- El contratista podr demandar la resolucin del contrato, por las

siguientes causas imputables a la entidad contratante:
1. Por incumplimiento de las obligaciones contractuales por ms de sesenta (60)

das;
COMENTARIO: Se refiere a las obligaciones de la contratante, como las de

pago del anticipo, sitio de las obras, entrega de planos, diseos, especificaciones,
pagos, soluciones tcnicas, formulacin de contratos complementarios, etc.
2. Por la suspensin de los trabajos por ms de sesenta (60) das, dispuestos por la
entidad sin que medie fuerza mayor o caso fortuito;
COMENTARIO: Para suspender una obra, debe existir la disposicin ya sea

del Administrador del Contrato o la Mxima Autoridad.
3. Cuando los diseos definitivos sean tcnicamente inejecutables o no se hubieren

141

solucionado defectos de ellos, en este caso, la entidad contratante iniciar las

acciones legales que correspondan en contra de los consultores por cuya culpa no
se pueda ejecutar el objeto de la contratacin; y,
COMENTARIO: La falta de instrumentos tcnicos como los estudios,

tambin es una obligacin no cumplida por parte de la contratante; si an, alertados
de que los diseos son defectuosos y no se puede construir, se insiste que lo haga el
contratista, ste perdera su responsabilidad por los vicios de construccin.
4. Cuando, ante circunstancias tcnicas o econmicas imprevistas o de caso fortuito

o fuerza mayor, debidamente comprobadas, la entidad contratante no hubiere
accedido a terminar de mutuo acuerdo el contrato.
COMENTARIO: Sobre el tema ya analizamos, ms si la entidad no accede a

la terminacin de mutuo acuerdo, deber responder por los daos y perjuicios por la
falta de resolucin en este tema.
En ningn caso se considerar que las entidades contratantes se hallan en

mora del pago, si el anticipo entregado no ha sido devengado en su totalidad.
Cuando el contratista demanda por causas imputables a la entidad

contratante, lleva implcita la exigencia del resarcimiento de los daos y perjuicios
por el dao emergente provocado, sin perjuicio de que se soliciten otras clases de
daos. Vencida en sentencia la entidad, los daos y perjuicios que deba pagarse a la
contratista, debern ser recuperados de parte de los funcionarios por parte del
Estado, a travs de la accin de repeticin prevista en el nmero 9 del artculo 11 de
la Constitucin de la Repblica del Ecuador que dispone:
142

9. El ms alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los

derechos garantizados en la Constitucin.
El Estado, sus delegatarios, concesionarios y toda persona que acte en

ejercicio de una potestad pblica, estarn obligados a reparar las violaciones a los
derechos de los particulares por la falta o deficiencia en la prestacin de los
servicios pblicos, o por las acciones u omisiones de sus funcionarias y
funcionarios, y empleadas y empleados pblicos en el desempeo de sus cargos.
El Estado ejercer de forma inmediata el derecho de repeticin en contra de

las personas responsables del dao producido, sin perjuicio de las responsabilidades
civiles, penales y administrativas.
El Estado ser responsable por detencin arbitraria, error judicial, retardo

injustificado o inadecuada administracin de justicia, violacin del derecho a
la tutela judicial efectiva, y por las violaciones de los principios y reglas del debido
proceso.
Cuando una sentencia condenatoria sea reformada o revocada, el Estado

reparar a la persona que haya sufrido pena como resultado de tal sentencia y,
declarada la responsabilidad por tales actos de servidoras o servidores pblicos,
administrativos o judiciales, se repetir en contra de ellos.
143

CAPITULO XV
15.1. PROCEDIMIENTOS QUE DEBEN OBSERVAR LOS FUNCIONARIOS
Y SERVIDORES DEL SERVICIO DE CONTRATACIN DE OBRAS, EN
LA EJECUCIN DE LOS CONTRATOS DE OBRA.
El Servicio de Contratacin de Obras-SECOB, asume la
responsabilidad de las etapas precontractuales y contractuales de
los proyectos, que las diferentes Carteras de Estado requieren para
el cumplimiento de su misin y fines institucionales.
En el presente captulo se establecen, los procedimientos para
la
ejecucin
de
contratos
principales,
complementarios
modificatorios; considerando, el perodo comprendido entre los aos

2011 y 2013.
Si bien en el captulo anterior se establecieron conceptos
generales respecto de la legalidad de los contratos, se introdujo
instructivos para administradores y fiscalizadores, problemtica en
la ejecucin de los contratos especialmente de obras civiles,
contrataciones complementarias, rdenes de trabajo, creacin de
rubros nuevos, retardo en el pago de planillas, pago incompleto de
planillas,
obligaciones
del
contratista,
obligaciones
de
la
contratante, recepciones, terminacin de contratos y otros; en el

presente captulo, lo que se desea es recoger todos los aspectos
antes descritos y disear actuaciones de los diferentes actores que
intervienen en el proceso de contratacin y ejecucin contractual.
Al disear las acciones de los diferentes actores en los
procesos, estableceremos sus obligaciones, entendidas stas como
una gua de procedimientos a ser observados en cumplimientos de
las funciones y deberes que los funcionarios y servidores de la
144

SECOB, deberan cumplir para lograr el cumplimiento de los

contratos, por parte de sus contratistas.
15.2. DESCRIPCIN DEL TRATAMIENTO QUE SE HA DADO A LOS
PROCESOS DE CONTRATACIN.Antes que un examen puntual, lo que en adelante se expone
es una narracin de lo observado, en los procedimientos, segn la
informacin documental revisada y la obtenida de los diferentes
acercamientos a travs de charlas y exposiciones realizadas en las
unidades zonales del SECOB.
En principio, un aspecto gravitante en los problemas de la
contratacin, tienen su origen en la falta de estudios completos en
los trminos del artculo 23 de la Ley Orgnica del Sistema Nacional
de Contratacin Pblica, pues los mismos han sido incompletos y
deficientes; sin embargo, las entidades requirentes (Ministerios,
Entidades de la Administracin Central o Funcin Ejecutiva) y la
propia SECOB, cuando les han correspondido elaborar y aprobar
segn correspondan, por lo menos en el perodo examinado, no han
tenido la suficiente responsabilidad para determinar que los
instrumentos tcnicos, llmense planos, diseos, especificaciones
generales, especificaciones tcnicas, presupuestos, correspondan a
la realidad del proyecto que se quera contar.
Con documentos tcnicos incompletos, en mltiples casos, a
pesar de haberse solicitado no hemos contado con las actas de
recepcin de los contratos de consultora, para determinar si los
productos entregados corresponden a los trminos de referencia.
Aunque parezca inverosmil, el escenario ms optimista es la
existencia de contratos de consultora, y el escenario perjudicial, se
simplifican a simples oficios que se les denominaron rdenes de
trabajo,
en
las
que
simplemente
se
pedan
realizar
los
145

instrumentos
tcnicos
que
serviran
para
los
objetos
de
contratacin.
Es indudable que sin los instrumentos tcnicos completos, los
pliegos de los procesos de contratacin, adolecan de errores
sustanciales e insuperables; al ser entregados stos pliegos a los
invitados a participar en forma por dems increble, se reciban
ofertas que a la postre no se compadecan con las exigencias del
proyecto.
Lo mencionado en el prrafo anterior, tambin ha sido objeto
de observaciones en los exmenes especiales de la Contralora
General del Estado, Organismo de Control, que como resultado de
sus actividades, han plasmado en sus resultados, revelaciones
respecto de desviaciones de la Comisin Tcnica encargada de los
procesos de contratacin
y de los actores, en el proceso de
evaluacin y calificacin de las propuestas, incluso han advertido

que se han entregado puntuaciones o calificaciones a ciertas
ofertas, y se ha omitido calificar a otras, sobre aspectos similares y
de connotacin en los resultados de la calificacin, dando a
entender
beneficios o favoritismos a ciertas propuestas. En
definitiva, los hallazgos de la Contralora, son aspectos que tambin

han sido apreciados por la Asesora; sin embargo, al ser un tema
que compete exclusivamente al Organismo de Control determinar
responsabilidades segn el grado de accin u omisin, esto es un
tema que omitiremos seguir comentando, incluso por cuanto ciertos
actores han dejado de prestar sus servicios en el ICO hoy SECOB,
para por lo menos pretender sugerir trmites administrativos para
su correccin o sancin.
146

15.3. DESCRIPCIN DEL TRATAMIENTO QUE SE HA DADO EN LA

EJECUCIN CONTRACTUAL.Recordando que nos encontramos hablando del perodo 20112013, encontramos situaciones como las siguientes:
Ninguna constancia de recepcin de estudios en los trminos previstos por la

Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica; es ms, no ha sido
raro advertir que los consultores o profesionales que aducen haber realizado los
estudios, hayan iniciado reclamaciones para que exista reconocimiento del pago
de los estudios; situacin difcil para la actual administracin, pues por un lado
no hay constancia de instrumentos contractuales que hayan sido originados en
procesos de contratacin de consultora, no hay recepciones legales de los
estudios, es ms, al aplicarlos en los contratos de ejecucin de obra, se ha
evidenciado insuficiencias y deficiencias, que ms bien han provocado,
paralizaciones de trabajos, siendo ms grave an el encarecimiento de obras a
consecuencia del uso indiscriminado pero necesario de las contrataciones
complementarias, incrementos de cantidades, creacin de rubros nuevos a travs
de rdenes de trabajo, figuras jurdicas constantes en la LOSNCP, cuyo espritu
es que sean utilizadas por excepcin, situacin que ante las circunstancias en las
contrataciones del SECOB, resultaron la generalidad. Si a esto, considerando
que las figuras jurdicas permitidas por la LOSNCP, permiten un porcentaje que
sumados no pueden por concepto alguno superar el 70%, pero por las
necesidades de contar con los objetos de la contratacin, se han dispuesto la
ejecucin de trabajos no contratados que han superado el porcentaje antes
mencionado, cayendo en la necesidad de aplicar los denominados convenios de
pago, figura jurdica que en el captulo anterior mereci un extenso anlisis.
Adems, los inconvenientes anotados en
el prrafo
anterior el efecto inmediato que provoca esta situacin se

refleja en plazos mayores, incremento de recursos econmicos,
que resultan no programados, por lo que se desfinancian los
147

proyectos,
con
las
consecuencias
de
las
paralizaciones
forzadas de los trabajos.

Considero que la ineficiencia de los estudios, era un tema
conocido en el perodo de los aos 2011 al 2013, por eso nos
encontramos con un modelo de contrato de consultora, en el
que se estipul, la obligacin del fiscalizador de realizar los
rediseos del 50% de las obras, y si sobrepasaba este lmite se
proceda a la contratacin complementaria; lo cual, no era ni
es
procedente,
pues
esta
estipulacin
desvaneca
la
responsabilidad del ejecutor de los estudios sea consultor o

funcionario pblico que los elaboro. Bajo este contexto, el
consultor de la fiscalizacin al preparar su oferta seguramente
consideraba estas posibles situaciones, estableciendo precios
que pretenda cubrir estas posibles contingencias aleatorias,
provocando encarecimientos del costo contractual.
En igual sentido el contratista, al renunciar el reajuste de
precios de su contrato, pues en los pliegos se establecen hasta
ahora
esta
renuncia,
que
si
bien
tiene
la
calidad
de
voluntaria, en la prctica es una obligacin impuesta en los

pliegos; pero para cubrirse de esta situacin, el oferente
seguramente toma previsiones en el costo de su propuesta,
que a mi criterio resulta perjudicial para la entidad contratante.
Si a este marco inicial, sumamos las actitudes de
Administracin contractual y Fiscalizacin, que de lo visto en
lugar de generar alternativas de solucin o proceder conforme
las normas legales de la LOSNCP y las regulatorias establecidas
en las Normas de Control Interno de la Contralora General del
Estado, ms bien sin procesos legales, disponen la realizacin
de obras no contratadas, sin previamente contar con las
148

contrataciones complementarias, las actas o documentos de

los cambios en los volmenes de obra, o el costo ms
porcentaje
para
rubros
nuevos,
causando
primero
una
responsabilidad administrativa y si el tema amerita una civil

culposa, adems, al utilizar criterios tcnicos que difieren del
consultor
de
los
estudios,
primero
desvanecen
la
responsabilidad de stos y segundo en varios casos ocasionan

que los cambios resulten inoficiosos e inservibles.
Si a esto, sumamos que las entidades requirentes a
travs de sus profesionales o servidores, en la obra proceden a
dar disposiciones tcnicas cambiando las condiciones iniciales,
es otro problema que debe ser evitado, pues la intromisin en
la ejecucin contractual generalmente ha trado consigo la
ejecucin
de
trabajos
no
contratados
ni
programados,
ocasionando desviaciones administrativas.

A ms del Administrador del Contrato, la Fiscalizacin, los
funcionarios de las entidades requirentes, aparece otro actor
ms, como son los analistas de contratos, que en la prctica
aprueban o desaprueban ampliaciones de plazo, cambios en
los diseos de los trabajos, contratos
complementarios,
rdenes de trabajo, planillas presentadas y aprobadas por

fiscalizacin, ha trado consigo desviacin administrativa, pues
la intervencin de analistas o supervisores de contratos no
existe en los esquemas legales y regulatorios de la ejecucin
contractual, el retraso injustificado de las obras y controversias
internas y con los contratistas.
Siendo una de las obligaciones de la contratante el pago
oportuno, esto no ocurre, pues se establecen planillas de pago
separadas, una en funcin del avance de obra de conformidad
149

con el cronograma valorado de trabajos; y, otra, en funcin del

aumento de cantidades de los rubros contractuales, error, que
provoca incumplimiento contino de la contratante. Particular
que es causa para prorroga de plazo. Dejando abierta la puerta
para que la contratista, reclame daos y perjuicios a la
contratante.
150

CAPITULO XVI
16.1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS QUE
OBSERVADOS EN LA EJECUCIN CONTRACTUAL.
DEBEN
SER
Si bien podemos referirnos al Estatuto Orgnico de Gestin

Organizacional por Procesos del Servicio de Contratacin de Obras,
el mismo que es y debe ser de conocimiento de los funcionarios y
servidores del SECOB, es necesario privilegiar en forma principal,
las atribuciones y deberes que sobre contratacin pblica, se
originan en las normas de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de
Contratacin,
Contralora
su
Reglamento
General
del
General,
Estado,
Ley
Normas
Orgnica
de
Control
de
la
Interno
expedidas por la Contralora General del Estado y dems normativa

conexa, para determinar las atribuciones y funciones que deben ser
observadas por la Direccin General, Administracin del Contrato,
Fiscalizacin de la Obra; y, las Unidades vinculadas con el accionar
de la Contratacin Pblica en Servicio de Contratacin de Obras
SECOB.
16.2.
DE LA DIRECCIN GENERAL.
En trminos generales la Direccin General del Servicio de
Contratacin de Obras asume sus deberes y atribuciones generales

como lo dispone en la Ley Orgnica de la Contrara General del
Estado, en su artculo 77 Mximas autoridades, titulares y
responsables nmero 1, que dispone:
...Los ministros de Estado y las mximas autoridades de las
instituciones del Estado, son responsables de los actos, contratos o
resoluciones emanados de su autoridad. Adems se establecen las
siguientes atribuciones y obligaciones especficas:
151

Respecto de las atribuciones y obligaciones especficas,
realizamos el siguiente anlisis:

a) Dirigir y asegurar la implantacin, funcionamiento y actualizacin del sistema
de control interno y de los sistemas de administracin financiera, planificacin,
organizacin, informacin, de recursos humanos, materiales, tecnolgicos,
ambientales y ms sistemas administrativos;
La disposicin utiliza dos verbos: dirigir y asegurar el
funcionamiento de los sistemas, esto implica que todas las
operaciones administrativas y financieras, relacionadas con el
objeto, misin, fines institucionales, deben obedecer a un sistema
previamente
establecido
sobre
la
base
de
las
normas
administrativas y dems relacionadas; tratndose del principal

objetivo
del
SECOB,
que
es
responsable
de
procesos
de
contratacin, debe como ya lo ha recomendado la Contralora

General del Estado mediante exmenes especiales, contar con
instructivos claros y puntuales, para asegurar que las Comisiones
Tcnicas
encargadas
precontractuales,
de
cumplan
tramitar
con
los
evaluaciones
procedimientos
y
calificaciones
objetivas de las propuestas que se presentan en los diferentes

procedimientos
de
contratacin,
eliminando
toda
clase
de
subjetividades que a la postre pueden beneficiar a determinados

oferentes; por lo tanto, se hace urgente que se propicie y se inicien
en forma directa o contratada la elaboracin de los instructivos para
el funcionamiento y quehacer de las Comisiones Tcnicas, tal como
obligatoriamente han dispuesto el Organismo de Control.
Otro de los aspectos, que se observada en repetidas
ocasiones, es que los pliegos de Licitacin, incluyen parmetros que
luego no son respetados, especficamente debemos referirnos a los
proyectos de contratos, que se entiende y as es la obligacin, debe
152

ser sobre el cual se suscriben los contratos adjudicados, pero en la

realidad, difieren sustancialmente entre el constante en los pliegos
y el que realmente se suscribe, una prctica que denota desviacin
administrativa, pues siendo el Director quien resuelve el inicio del
proceso, y aprueba los pliegos, debe observar que las condiciones
del procedimiento estn totalmente incorporadas, para evitar que
posteriormente sean cambiados al arbitrio de los funcionarios y
servidores; estos aspectos denotan que no existe un aseguramiento
en el cumplimiento de los sistemas de control interno.
b) Disponer que los responsables de las respectivas unidades administrativas

establezcan indicadores de gestin, medidas de desempeo u otros factores para
evaluar el cumplimiento de fines y objetivos, la eficiencia de la gestin
institucional y el rendimiento individual de los servidores;
Tambin la Contralora General del Estado se ha pronunciado
sobre
el
retardo
injustificado
en
el
trmite
de
contratos
complementarios, aprobacin de rdenes de trabajo, autorizacin

de ampliaciones de plazo, falta de oportunidad en las terminaciones
de mutuo acuerdo o unilateralmente de los contratos; estos
inconvenientes nacen por falta de desempeo eficaz y eficiente de
los actores en el proceso de la ejecucin contractual, muchas veces
los trmites se han detenido en etapas intermedias de actores que
nada tienen que ver en el proceso contractual, como son los
analistas, particularmente a mi criterio, uno debe ser el Sistema
administrativo de seguimiento y control contractual a cargo de las
Unidades Administrativas del SECOB, otra es la responsabilidad
legal y contractual de Administradores de Contrato y Fiscalizacin.
Igualmente,
en
el
desempeo
de
las
Unidades
153

administrativas, lejos est el cumplimiento de los indicadores de

gestin en el cumplimiento financiero, pues a ttulo de actores
intermedios,
se
retrasan
provocando
derechos
pagos
contractuales
contratistas,
a
los
causando
contratistas,
que
perjudican la misin institucional de la contratante.

c) Colaborar y disponer la cooperacin del personal a su cargo con los auditores
gubernamentales y aplicar las medidas correctivas establecidas en las
recomendaciones de auditora;
Justamente lo expresado en los prrafos anteriores, son
criterios que coinciden con las recomendaciones de la Contralora
General del Estado.
d) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones legales y reglamentarias, las
regulaciones y dems disposiciones expedidas por la Contralora General del
Estado;
En varios de los pasajes de este documento, se encuentra
advertida la inobservancia a las normas de Contratacin Pblica,
que se originan en la falta de estudios completos, provocando
inobservancias
legales
contractuales,
por
omisiones
en
previamente a la ejecucin de trabajos adicionales, contar con

contrataciones
oportunos,
complementarias,
autorizaciones,
rdenes
ampliaciones
de
de
trabajo,
plazo
pagos
retardo
injustificado en resolver terminaciones contractuales; as como

acciones de administracin contractual y fiscalizacin que por ser
apartadas al contrato y a las disposiciones legales, vienen trayendo
impugnaciones y reclamaciones, que pueden dar origen a pedidos
de indemnizaciones.
e) Dictar los correspondientes reglamentos y dems normas secundarias necesarias
para el eficiente, efectivo y econmico funcionamiento de sus instituciones;
154

Anteriormente, ya hablamos de las recomendaciones de la
Contralora en el sentido de que se elaboren instructivos para el

proceso
precontractual,
especialmente
para
la
evaluacin
calificacin de las ofertas.

Por otro lado, considero apropiados los instructivos para el
funcionamiento de la Administracin del Contrato y Fiscalizacin de
la Obra, que se dejan expuestos en este documento. Cuando estas
funciones son realizadas por administracin directa.
Informar peridicamente a la comunidad sobre los resultados
obtenidos de la gestin institucional, comparndolos cuantitativa y
cualitativamente con los indicadores, criterios y medidas a que se
refiere el literal b) de este numeral;
Considero que este tema, se encuentra atendido por la
Direccin General.
f) Actuar con profesionalismo y verificar que el personal a su cargo proceda de la
misma manera; y,
EL tema de verificar que el personal a su cargo proceda con
profesionalismo, es el punto ms sensible de la Direccin, pues si
bien los problemas se originan desde su gnesis que son los
estudios, las decisiones subjetivas y que obedecen a criterios
muchas de las veces apartados del contrato y normativa vigente,
son los que deben ser corregidos a travs de los instructivos
recomendados por la Contralora; y a travs de este Manual, que
brinda una gua de accionar a los actores involucrados en el trmite
de la ejecucin de contratos.
h) Cumplir y hacer cumplir la Constitucin Poltica de la
Repblica y las leyes.
Entre las funciones principales de la Direccin General,
155

tambin constan:
Las de celebrar a nombre del Servicio de Contratacin de Obras los contratos y

convenios que requiere la gestin institucional.- Los contratos deben ser los mismos
que constan en los pliegos del proceso contractual, customizados especialmente con
la informacin de la propuesta adjudicataria; no est por dems, advertir que la
firma de un contrato debe ser con personas naturales o jurdicas, que no se hallen
inmersas en ninguna de las inhabilidades generales o especiales determinadas en la
LOSNCP.
Suscribir convenios con las entidades requirentes para atender las
necesidades de contratacin de obras de infraestructura.- Como
principal sugerencia, en los convenios debe incluirse la obligacin
de la entidad requirente de NO involucrarse en la ejecucin
rutinaria
del
contrato,
menos
emitir
disposiciones
los
contratistas, a ellos los contratistas deben saber desde los

proyectos de contratos incluidos en los pliegos, la prohibicin de
ejecutar obras o trabajos por disposicin o pedido de las entidades
requirentes; otro de los aspectos, es la importancia y relevancia de
que las requirentes
transfieran los fondos de los proyectos en
forma puntual y oportuna.

Celebrar los contratos de estudios, ejecucin de obra y de servicios
de fiscalizacin, derivados de la aplicacin de los procedimientos
de contratacin, as como los dems contratos que se requieran
para la gestin eficiente de la Institucin.- Sin duda no est por
dems recalcar la necesidad de que se suscriban los contratos
sobre la base del proyecto de contrato incorporados en los pliegos,
disponiendo a las unidades respectivas, que se incluyan todas las
estipulaciones contractuales que sean necesarias y suficientes
para que los oferentes al momento de recibir las invitaciones
presentes sus propuestas con el conocimiento exacto y puntual de
156

las obligaciones que asume.
Suscribir los contratos complementarios, modificatorios, prrrogas

y ampliaciones de plazo de los contratos de cada obra, previo
cumplimiento de la normativa legal vigente.- La oportunidad es
uno de los principios administrativos, por lo que, cumplidos todos
los requisitos para la procedencia de la suscripcin contractual y
las aprobaciones indicadas, se realicen en el menor tiempo
posible; sugiriendo se elimine de los contratos que la Mxima
Autoridad suscriba el contrato dentro del plazo de treinta das
luego de aprobadas las contrataciones o las ampliaciones de plazo,
cuando se entiende que surgida la necesidad en forma inmediata
las soluciones deben ser definidas.
Suscribir
convenios
interinstitucionales
que
apoyen
al
cumplimiento del objetivo fundamental del SECOB.- Los convenios

con Universidades o Escuelas politcnicas, para el tema de
laboratorios, instrumentos o definiciones tcnicas de estudios o
decisiones de compleja decisin sobre el proyecto, dirimencias
periciales y otros es saludable; en el caso de requerirse otros
convenios se sugiere se entablen en lo posible con organismos
pblicos, solo de no haberlo se proceder con particulares.
Considero
conveniente
recalcar
en
normas
legales,
relacionadas con las Mximas Autoridades que deben cumplirse en

los procesos de contratacin:
Partiendo del Artculo 6.- Definiciones.- de la LOSNCP, en sus
numralas 1 y 16 que dispone:
... Adjudicacin: Es el acto administrativo por el cual la

mxima autoridad o el rgano competente otorga derechos y
157

obligaciones de manera directa al oferente seleccionado, surte

efecto a partir de su notificacin y solo ser impugnable a travs de
los procedimientos establecidos en esta Ley....
Mxima Autoridad.- Quien ejerce administrativamente la
representacin legal de la Entidad Contratante....
La adjudicacin es un acto administrativo, por el cual se

concede el derecho a suscribir un contrato a un oferente, para que
ste sea contratista. La Mxima Autoridad en el SECOB, es su
Director/a
General,
pues
ejerce
administrativamente
la
representacin legal de la entidad, para dictar la Resolucin o el

acto administrativo, la Mxima Autoridad parte de que las
motivaciones son ciertas y procedentes, que no se contrapone con
las garantas del Debido Proceso, y que su acto no va a ser
entonces susceptible de impugnacin o anulabilidad.
Los estudios previos a las diferentes contrataciones de obras
civiles debern cumplir lo que establece el artculo- 23.- Estudios.de la Ley Orgnica Sistema Nacional de Contratacin Pblica que
dice:
...Antes de iniciar un procedimiento precontractual, de
acuerdo a la naturaleza de la contratacin, la entidad deber contar
con los estudios y diseos completos, definitivos y actualizados,
planos
clculos,
especificaciones
tcnicas,
debidamente
aprobados por las instancias correspondientes, vinculados al Plan

Anual de Contratacin de la entidad...
La mxima autoridad de la Entidad Contratante y los

funcionarios que hubieren participado en la elaboracin de los
estudios, en la poca en que stos se contrataron y aprobaron,
158

tendrn responsabilidad solidaria junto con los consultores o

contratistas, si fuere del caso, por la validez de sus resultados y por
los eventuales perjuicios que pudieran ocasionarse en su posterior
aplicacin..
La Mxima Autoridad, asume la responsabilidad de verificar

que los estudios sean completos y precisos, pues en forma conjunta
con su equipo de funcionarios responden por la validez de los
resultados tcnicos de los estudios; si stos, fueren incompletos o
defectuosos las implicaciones o responsabilidades vienen por el
mayor costo de las obras y por los tiempos o plazos adicionales, que
ocasionen la deficiencia en los estudios o diseos, as como tambin
la falta de entrega oportuna al contratista de estos documentos
tcnicos, pues se entiende que la Entidad cont con los estudios
completos antes incluso a convocar o invitar a un proceso de
contratacin, sea ste ordinario, de rgimen especial o emergente.
Tratndose de una emergencia comprobada, el tratamiento es
diferente,
pues
en
este
caso
se
requerira
contar
con
las
especificaciones o documentacin mnima disponible que permita

rebasar en forma gil y oportuna la fuerza mayor o el caso fortuito
que
trae
consigo
acciones
extraordinarias
por
parte
de
la
contratante.
Ahora revisemos que dice la contratacin integral por precio
fijo el artculo 53.- Procedencia.- de la LOSNCP:
....Para
celebrar
contratos
de
obra,
podr
acordarse
mediante resolucin razonada de la mxima autoridad de la

entidad, la celebracin del Contrato Integral por precio fijo, cuando
se cumplan de forma conjunta los siguientes requisitos:
1. Si del anlisis previo a la resolucin de la mxima
159

autoridad, resulta ms ventajosa esta modalidad con respecto a la

contratacin por precios unitarios;
2. Si se tratare de la ejecucin de proyectos de infraestructura

en los que fuere evidente el beneficio de consolidar en un solo
contratista todos los servicios de provisin de equipo, construccin
y puesta en operacin;
3. Si el presupuesto referencial de dicha contratacin
sobrepasa el valor que resulte de multiplicar el coeficiente 0,1% por
el monto del Presupuesto Inicial del Estado del correspondiente
ejercicio econmico; y,
4. Que la Entidad Contratante cuente con los estudios
completos, definitivos y actualizados.
Se prohbe en esta clase de contratos la celebracin de
contratos complementarios, la inclusin de frmulas de reajustes de
precios o cualquier otro mecanismo de variacin de precios. El
plazo
de
ejecucin
no
ser
sujeto
modificaciones
salvo
exclusivamente en los casos de fuerza mayor o caso fortuito.

Los contratistas de esta modalidad contractual asumen todos
los riesgos y responsabilidades por el cumplimiento del objeto del
contrato en las condiciones acordadas...
Una de las nuevas figuras contempladas en la LOSNCP es la
contratacin integral por precio fijo, contenida en la Seccin I del
Captulo
de
la
LOSNCP,
correspondiente
los
llamados
Procedimientos Especiales, que no son los mismos que los

procedimientos de Rgimen Especial contemplados en el artculo 2
de la LOSNCP, pese a la similitud del nombre. Cabe mencionar que
muchos de los actores del sistema nacional de contratacin pblica
asimilan o identifican esta figura con la anteriormente conocida
160

contratacin de LLAVE EN MANO, por sus caractersticas y

particularidades.
La modalidad de precio fijo es la menos conocida y discutida
en el Ecuador, aunque ampliamente conocida y utilizada en la
construccin y edificacin a nivel internacional, en el Ecuador
principalmente por compaas petroleras en la Amazona para la
contratacin privada de construccin y edificacin de plantas con
trabajos elctricos y metal mecnicos, en el procedimiento conocido
como EPC (ingeniera, adquisicin y construccin-engineering,
procurement, construction), donde el contratista oferta el diseo de
detalle de la ingeniera del proyecto, adquiere los componentes y
edifica la planta por un precio nico e invariable, con excepciones
determinadas. En este gnero de contratos tambin pueden existir
opciones de operacin de la planta por un cierto tiempo, esquema
denominado BOT (construccin, operacin y transferencia).
Entre otras de las atribuciones de la Mxima Autoridad, esto
es del Director General, es la contemplada en el artculo 61
Delegacin... Si la mxima autoridad de la Entidad Contratante decide
delegar la suscripcin de los contratos a funcionarios o empleados
de la entidad u organismos adscritos a ella o bien a funcionarios o
empleados de otras entidades del Estado, deber emitir la
resolucin respectiva sin que sea necesario publicarla en el Registro
Oficial, debiendo darse a conocer en el Portal COMPRASPBLICAS.
Esta
delegacin
no
excluye
las
responsabilidades
del
delegante.
Para la suscripcin de un contrato adjudicado no se requerir
de autorizacin previa alguna...
161

Por supuesto que las responsabilidades del delegante se
refieren a las actuaciones del delegado en cumplimiento de las

instrucciones del rgano delegante, pero no le afectan a ste
cuando se aparten de tales instrucciones y especialmente en la
comisin de actos ilegales.
La delegacin es una figura jurdica aceptada en el derecho
administrativo,
generalmente
se
utiliza
para
cuando
existen
mltiples contrataciones que por la magnitud y cantidad de

contrataciones se delega a funcionarios directrices de la Entidad.
La Direccin General, antes de celebrar un contrato deber
verificar si l o la contratista tienen capacidad legal o se encuentra
en inhabilidades para suscribir el instrumento contractual.
Conforme el artculo 62 de la LOSNCP, la primera de las
inhabilidades para celebrar un contrato con entidades contratantes
es la incapacidad provienen de la falta de capacidad legal, conforme
las reglas del Cdigo Civil; son de variada ndole, como la minora
de edad, la insolvencia, las interdicciones (Artculo 62 Nm. 1
LOSNCP). Tambin las condenas penales son causas de inhabilidad.
En
el
Derecho
Mercantil,
as
como
en
el
Societario,
son
incapacidades la falta, insuficiencia e ilegitimidad de personera y la

liquidacin o la quiebra. Son absolutas en el sentido que se derivan
directamente del estado de las personas, a diferencia de las
inhabilidades.
Partiendo del Artculo 62.- Inhabilidades generales.- de la
LOSNCP que dispone:
...No podrn celebrar contratos previstos en esta Ley con las
Entidades Contratantes:
1.
Quienes
se
hallaren
incursos
en
las
incapacidades
162

establecidas por el Cdigo Civil, o en las inhabilidades generales

establecidas en la Ley;
2. El Presidente, el Vicepresidente de la Repblica, los

ministros y secretarios de Estado, el Director Ejecutivo y dems
funcionarios del Instituto Nacional de Contratacin Pblica, los
legisladores, los presidentes o representantes legales de las
Entidades Contratantes previstas en esta Ley, los prefectos y
alcaldes; as como los cnyuges o parientes dentro del cuarto grado
de consanguinidad y segundo de afinidad, de los dignatarios,
funcionarios y servidores indicados en este numeral;
3. Los servidores pblicos, esto es, funcionarios y empleados,
que hubieren tenido directa o indirectamente vinculacin en
cualquier etapa del procedimiento de contratacin o tengan un
grado de responsabilidad en el procedimiento o que por sus
actividades o funciones, se podra presumir que cuentan con
informacin privilegiada;
4. Quienes consten suspendidos en el RUP;
5.
Los
que,
no
habiendo
estado
inhabilitados
en
el
procedimiento precontractual, al momento de celebrar el contrato,

lo estuvieren; y,
6. Los deudores morosos del Estado o sus instituciones..
Las inhabilidades, por su parte, son incapacidades particulares
o especiales que se imponen legalmente a ciertas personas para
ejecutar ciertos actos por su calidad o circunstancia (Arts. 62 y 63
LOSNCP).
Las dems Inhabilidades Generales son establecidas en dicho
artculo as como las Inhabilidades Especiales sealadas en el
artculo 63 del mismo cuerpo legal y en los artculos 110 y 111 de
163

su Reglamento General.
En consecuencia, si una persona que est incursa en una

causal de inhabilidad general o especial contrata con el Estado o
entidades del sector pblico, ese contrato estar afectado de
nulidad.
Considero que las inhabilidades generales y especiales, no
ameritan ninguna explicacin o aclaracin, pues el texto habla por
s mismo; ms es importante destacar lo establecido en el numeral
2 del artculo 63 de la LOSNCP, de cuyo texto se advierte que quien
hizo los estudios, planos, proyectos de ingeniera o arquitectura,
sean personas naturales o jurdicas y los representantes de stas;
no pueden ni deben tener ningn tipo de vinculacin con los
constructores de las obras.
Este es un tema que reiteradamente se transgrede directa e
indirectamente, pues a los constructores de las obras, se les
encarga y generalmente stos aceptan, elaborar diseos o estudios
de partes de las obras, por disposiciones de fiscalizacin, con la
aprobacin de los administradores de los contratos; siendo la
transgresin directa, cuando esos trabajos propios de consultora
forman parte de contratos complementarios. Sobre este asunto,
importante recalcar que el SECOB al contar con estudios modelos
para ciertas construcciones, UPC, Hospitales, Escuelas, Colegios,
Guarderas, Viviendas Fiscales, no cuentan generalmente con los de
suelos, stos mandan a los contratistas a realizarlos con el
ofrecimiento de su pago, incluso con convenios de pago, lo cual
conforme
se
demuestra
es
improcedente
por
caer
en
una
inhabilidad prevista en la Ley.

Este tema de importancia para la ejecucin de un proyecto
trae consecuencias de responsabilidades, pues de inicio se trata de
164

una desviacin administrativa; segundo, si partimos que de

conformidad con el artculo 23 de la LOSNCP, los estudios completos
fueron contratados y recibidos por la entidad, volver hacerlos o
ejecutarlos supone un doble pago, que traera una responsabilidad
civil pecuniaria; incluso, la validez de los servicios de consultora, se
veran afectados, pues habra un desvanecimiento tcito de
responsabilidad para la consultora, por lo que, suscribir por parte
de la Mxima autoridad una contratacin complementaria o una
orden de trabajo para esta clase de servicios con el contratista de
obra, le incluye en la responsabilidad administrativa que pudiere
establecer el Organismo de Control.
Las consecuencias de suscribir un contrato con personas
inhbiles se encuentra prevista en el Artculo 64.- Contratos
celebrados contra expresa prohibicin.- la Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Contratacin Pblica dice:
..Si se celebrare un contrato contra expresa prohibicin de
esta Ley, la mxima autoridad de la entidad contratante podr
declarar en forma anticipada y unilateral la terminacin del
contrato, sin que proceda reconocer indemnizacin alguna al
contratista. A partir de la fecha en que se declare la terminacin
unilateral, la institucin contratante se abstendr de realizar
cualquier pago en razn del contrato, salvo el que resultare de la
liquidacin que se practicar.
Si la celebracin del contrato causare perjuicio econmico a la
entidad contratante, sern responsables solidarios el contratista y
los funcionarios que hubieren tramitado y celebrado el contrato, sin
perjuicio de la sancin administrativa y penal a que hubiere lugar...
Esta
disposicin,
que
ya
exista
con
anterioridad
es
evidentemente inconstitucional, puesto que se conoce que el

165

contrato pblico es un contrato de adhesin, en el cual las
condiciones en general y clusulas en particular se encuentran

predispuestas por la entidad contratante, en funcin de los pliegos
precontractuales
obligatorios
elaborados
por
el
SERCOP.
En
consecuencia, no procedera sancin contra el contratista que ha

actuado de buena fe, quien debera poder demandar daos y
perjuicios dentro del juicio ordinario donde tendra que demostrar
que la nulidad del contrato es imputable a la entidad contratante.
Por supuesto que el contratista sera acreedor a la sancin
civil -pero no administrativa- y penal, de incurrir en la tipificacin
correspondiente y demostrarse su culpabilidad dolosa.
En el Titulo IV de los contratos del Captulo II, de los requisitos
y forma de los contratos de la LOSNCP contemplados en el artculo
69 Suscripcin de contratos, se dispone:
..Los contratos que por su naturaleza o expreso mandato de
la Ley lo requieran se formalizarn en escritura pblica dentro del
trmino de quince (15) das desde la notificacin de la adjudicacin.
Los contratos cuya cuanta sea igual o superior a la base prevista
para la licitacin se protocolizarn ante Notario Pblico. Los gastos
derivados del otorgamiento del contrato son de cuenta del
contratista.
Las contrataciones que se realicen por el sistema de catlogo
se formalizarn con la orden de compra y el acta de entrega.
Las contrataciones de menor cuanta se instrumentarn con
la factura correspondiente, sin perjuicio de que se puedan elaborar
documentos que contengan las obligaciones particulares que
asuman las partes.
Los dems contratos se otorgarn por documento suscrito
166

entre las partes sin necesidad de escritura pblica.
Para la suscripcin del contrato, ser requisito previo la

rendicin de las garantas correspondientes.
Cuando por causas imputables al adjudicatario no se suscriba
el contrato dentro del trmino correspondiente, la entidad deber
declararlo como adjudicatario fallido y disponer su suspensin del
RUP. De existir ofertas habilitadas, la entidad, de convenir a sus
intereses, adjudicar el contrato al oferente que hubiera presentado
la siguiente oferta de mejor costo.
Si el contrato no se celebrare por causas imputables a la
Entidad
Contratante,
el
adjudicatario
podr
demandar
la
correspondiente indemnizacin de los daos y perjuicios o reclamar

administrativamente los gastos en que ha incurrido, siempre que se
encuentren debida y legalmente comprobados. La entidad a su vez
deber
repetir
contra
el
los
funcionarios
empleados
responsables...
El Reglamento modifica la Ley, al conceder diez das
adicionales a la entidad contratante para suscribir el contrato, con
posterioridad a la notificacin del contratista. As mismo, limita la
reclamacin a los costos de preparacin de la propuesta y los
gastos financieros que acredite el oferente adjudicatario, cuando
este artculo de la Ley tambin se refiere a los daos y perjuicios. Es
cierto que en sede administrativa slo procede el reconocimiento de
los gastos del adjudicatario y que los daos y perjuicios solamente
pueden ser reconocidos por el juez.
Mientras que este artculo de la Ley dispone que la entidad
contratante deber repetir contra los servidores responsables, el
Reglamento dispone que podr repetir, lo que no elimina la
167

obligatoriedad de repetir contra los responsables (Artculo 118 R

LOSNCP).
...En ningn caso se podr iniciar la ejecucin del contrato

sin la previa celebracin o formalizacin de los instrumentos
expuestos en este artculo...
Es una norma comn de la contratacin, especialmente en el
Derecho Pblico, aunque de lo que se conoce se solicita al
adjudicatario
inicie trabajos, con anticipacin a la firma del
contrato, de no existir la firma por causas de la entidad contratante,

que en este caso sera por motivos de la Direccin General o su
delegado, las indemnizaciones de los daos y perjuicios seran las
que demuestre judicialmente el oferente.
El Director General, deber igualmente establecer que se
hayan reunido los requisitos para la firma de un contrato,
establecido en el artculo 68 de la LOSNCP, que dispone:
Art. 68.- Requisitos de los contratos.- Son requisitos para
la celebracin de los contratos, los siguientes:
1. La competencia del rgano de contratacin;
2. La capacidad del adjudicatario;
3. La existencia de disponibilidad presupuestaria y de los
recursos financieros necesarios para el cumplimiento de las
obligaciones; y,
4. La formalizacin del contrato, observando el debido
proceso y los requisitos constantes en la presente Ley y su
Reglamento.
Especial importancia, tiene la obligacin de la Mxima
168

Autoridad, como responsable de los sistemas financieros, verificar la

existencia de los recursos econmicos, conforme lo manda el
artculo 24 de la LOSNCP
Conforme consta en el Estatuto Orgnico del Gestin, le
corresponde
al
Director
General
suscribir
los
contratos
complementarios, Ordenes de Trabajo, autorizar ampliaciones de

plazo, para esto deber observar lo siguiente:
La LOSNCP establece como principal condicin para la
procedencia del contrato complementario, que existan CAUSAS
IMPREVISTAS O TCNICAS PRESENTADAS EN LA EJECUCIN DEL
CONTRATO PRINCIPAL, esto es, que por motivos de fuerza mayor o
caso fortuito se presenten imprevistos que obliguen a ampliar,
modificar
justamente
complementar
son
insuficientes,
la
consecuencia
cuando
fuere
obra;
de
y,
los
necesario
las
causas
estudios
ampliar,
tcnicas,
deficientes
modificar
complementar una obra determinada, siempre que se mantengan

los precios unitarios o por la creacin de nuevos rubros o en los
casos de incremento de cantidades.
De la experiencia lograda en las conversaciones con los
funcionarios del SECOB, debo dejar claro que las causas imprevistas
o tcnicas, debidamente motivadas, presentadas con su ejecucin,
no significa la realizacin de otra obra diferente a la programada en
los planos, diseos, especificaciones tcnicas. Me explico en un
caso prctico, el proyecto contempla la construccin de una
edificacin para cualquier objetivo (salud, educacin, seguridad,
viviendas, etc.), nunca contempl vas de acceso al lugar, este
trabajo no fue parte de los planos ni de los diseos, constituyndose
en una obra diferente que debe tener sus propios estudios y en
consecuencia
el
respectivo
procedimiento
de
contratacin,
169

utilizando los que contempla la LOSNCP.

El
principio
para
la
celebracin
de
los
contratos
complementarios es que se celebren por los rubros pactados,

siendo una excepcin la creacin de rubros nuevos. En el caso del
SECOB, por las omisiones del ICO, en los estudios completos, este
tema
se
ha
vuelto
general,
por
lo
que
los
contratos
complementarios requieren de la creacin de rubros nuevos.

En cuanto al pago de los rubros nuevos, el segundo inciso de
la disposicin transcrita, establece que los precios deben ser los
referenciales actualizados de la entidad contratante, esta situacin
el legislador seguramente la estableci considerando que la entidad
cuenta con los precios referenciales y as debera ser, pues
recordemos
conforme
lo
mencionamos
en
documento,
la
Fiscalizacin debe llevar las estadsticas de precios, rubros,

especificaciones de las obras a su cargo y esa informacin entregar
a la contratante; entonces, la contratante debe formar su propio
banco de datos y tener esa referencia para el caso que nos ocupa,
ese precio referencial obtenido de algn proyecto de similares
caractersticas, debe ser actualizado, esto es, traerlo a travs de los
mecanismos econmicos como por ejemplo inflacin al momento en
que se celebre el contrato complementario. Este tema de la base de
datos a consecuencia de la estadstica que debe llevar fiscalizacin
es
importante
lo
implante
el
Director
General,
por
ser
el
responsable de dirigir y asegurar el funcionamiento de los sistemas

de Control Interno, administrativos, presupuestario, etc..
Continuando con las diferentes figuras que la LOSNCP prev
para los casos en los que el objeto del contrato principal no pueda
ser
cumplido
sobre
la
base
de
sus
estudios
completos,
especialmente de sus planos, diseos, especificaciones tcnicas, el

170

cuerpo legal mencionado concede la facultad a la contratante de

extender rdenes de trabajo en la forma prevista en su artculo 89,
esto es la
Entidad Contratante tiene la facultad de disponer,
durante la ejecucin de la obra, hasta del diez (10%) por ciento del
valor actualizado o reajustado del contrato principal, para la
realizacin de rubros nuevos, mediante rdenes de trabajo, en el
cual se emplea la modalidad de costo ms porcentaje. Dichas
rdenes de trabajo deben constar en documento escrito suscrito por
las partes, por la contratante la Mxima Autoridad y la fiscalizacin.
En esta modalidad se admite la creacin de rubros nuevos, es decir,
aquellos que no se previeron originalmente en el contrato.
Para ejemplificar cuando procede la orden de trabajo, para la
creacin de un rubro nuevo, a travs de costo ms porcentaje, el
ejemplo sera en la construccin de una carretera, que se omiti la
sealizacin, procede la orden de trabajo, siempre que no supere el
porcentaje establecido en la Ley; en una escuela que se omiti
sanitarios, procede la orden de trabajo; en un hospital que se omiti
el aire acondicionado; en fin lo que pretendemos sealar que tanto
los contratos complementarios, como las rdenes de trabajo deben
estar directamente relacionados con el objeto de la contratacin,
entendido este con sujecin a planos, diseos, especificaciones
tcnicas
generales
especiales;
ttulo
de
contratacin
complementaria u rdenes de trabajo, no procede de ninguna

manera trabajos que no se hallen vinculados con el objeto de la
contratacin, particular que ha sido observado por la Contralora
General del Estado.
Respecto de las ampliaciones de plazo y prorrogas de plazo,
que debe autorizar la Mxima Autoridad, en principio diremos que la
ampliacin del plazo es la que solicita el contratista por los motivos
171

expresados en las clusulas contractuales, y la prrroga de plazo es

la que concede el Director General, luego de que la fiscalizacin
emita su informe y la Administracin del contrato en su obligacin
de velar por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del
contrato hayan informado a la Mxima Autoridad. Con la prrroga al
plazo
total
del
contrato
se
proceder
la
reprogramacin
contractual. Ahora bien, se sugiere que ciertas ampliaciones

solicitadas por la contratista a partes de la obra, que no afecten a la
ruta crtica del proyecto y en consecuencia al plazo final del
contrato, sean extendidas por el Administrador del contrato.
Sobre el plazo se escucha y se dice en el SECOB, que vencido
el plazo total del contrato, no procede contratos complementarios,
rdenes de trabajo, incluso aumento de cantidades, lo cual no es
as, pues la Mxima Autoridad, puede y debe, de ser necesario
firmar los instrumentos contractuales accesorios, hasta la fecha
misma de la recepcin provisional de los trabajos, y si existi
incumplimiento del plazo contractual, se debern aplicar las multas
que correspondan.
Hablando de recepciones provisionales de los contratos, a
consecuencia de deficiencia de estudios se ha producido que los
rubros contractuales han sido recibidos incluso mediante acta de
entrega recepcin provisional del contrato, pero en la realidad para
complementar el proyecto se requieren de otros rubros u obras
adicionales; en este caso, puede proceder incluso con asentimiento
del contratista que el acto administrativo de la recepcin se
revoque
por
conveniencia
institucional
procederse
la
contratacin complementaria; este procedimiento que lo considero

excepcional podra ser utilizado repito en situaciones excepcionales
en procura del funcionamiento de l obra.
172

Continuando con las funciones del Director General, la
LOSNCP
concede la facultad a la contratante de extender
Notificacin y trmite en la forma prevista en su artculo 95. La

intervencin obligatoria de la Mxima Autoridad en el procedimiento
de terminacin unilateral de un contrato, pasa por un simple acto
de
administracin
un
acto
administrativo
de
Resolucin
Administrativa; as es, pues primero debe realizar una notificacin

acompaando informes para que l o la contratista tenga legtima
defensa sobre los motivos que existiran para una terminacin
anticipada
notificacin,
unilateral
de
existir
del
contrato.
motivacin
Contestada
suficiente,
en
no
esta
un
acto
administrativo, procede la Resolucin Administrativa de Terminacin

Unilateral
del
Contrato,
la
misma
que
es
susceptible
de
impugnacin, apelacin o los recursos del derecho Administrativo.

Por otro lado, debe destacarse que la mora de la contratante
en el pago de las obligaciones econmicas de conformidad con las
Normas de Control Interno de la Contralora General del Estado, le
dan el derecho de prrroga de plazo al contratista; sin que esa
mora, pueda ser alegada en el caso de terminacin unilateral
siempre que el anticipo no se encuentre totalmente amortizado o
devengado.
La Mxima Autoridad asume las dificultades y est en la
obligacin
de
superarlas,
encaminando
sus
acciones
al
cumplimiento del principio de legalidad, buscando el bien comn y

el cumplimiento de los objetivos institucionales y nacionales, las
responsabilidades previstas en el artculo 99, de la LOSNCP que
dispone:
..En todos los procedimientos precontractuales previstos en
esta Ley, los oferentes participarn a su riesgo...
173

..La
mxima
autoridad
de
la
entidad,
as
como
los
funcionarios o servidores de la misma que hubieren intervenido en

cualquiera de las etapas de los procedimientos precontractuales de
preparacin, seleccin, contratacin as como en la ejecucin
misma
de
los
contratos
sern
personal
pecuniariamente
responsables por el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley,

sin perjuicio, de ser el caso, de la responsabilidad penal a que
hubiere lugar...
La responsabilidad penal, como se conoce, se origina en el
comportamiento doloso y personal del imputado, aunque debe
recordarse que la culpa o negligencia grave o culpa lata se equipara
con el dolo (Artculo 29 Codificacin del Cdigo Civil). No existe
responsabilidad penal por actuaciones de terceros. En los dems
casos proceden las responsabilidades administrativa y civil para los
servidores pblicos.
La Mxima Autoridad, deber designar la Comisin encargada
de recibir provisionalmente y en forma definitiva los contratos.
La entrega recepcin ha sido considerado como el acto que
pone fin a la relacin contractual, lo cual implica que el vnculo
entre entidad contratante y contratista se mantiene vigente,
mientras no se suscriba el acta respectiva, aunque de hecho se
hubiera cumplido con las obligaciones contractuales. Esto porque es
necesario que para la suscripcin del acta de entrega recepcin se
realice previamente la inspeccin y verificacin de que el contrato
de obra. Servicio fue cumplido a cabalidad, dando ejecucin total a
las disposiciones contractuales. La nica obligacin contractual que
subsiste luego de la entrega recepcin del contrato es la garanta
tcnica, cuando se ha previsto la misma.
174

Por la magnitud y cantidad de procesos de contratacin y
ejecucin de
contratos, se aclara que la Direccin General del
SECOB, puede hacer uso de la delegacin en los trminos del

artculo 4 del Reglamento General de la Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Contratacin Pblica, que dispone:
...En aplicacin de los principios de Derecho Administrativo
son delegables todas las facultades previstas para la mxima
autoridad tanto en la Ley como en este Reglamento General, aun
cuando no conste en dicha normativa la facultad de delegacin
expresa. La Resolucin que la mxima autoridad emita para el
efecto, determinar el contenido y alcance de la delegacin. Las
mximas autoridades de las personas jurdicas de derecho privado
que acten como entidades contratantes, otorgarn poderes o
emitirn delegaciones, segn corresponda, conforme a la normativa
de derecho privado que les sea aplicable.
En
el
mbito
de
responsabilidades
derivadas
de
las
actuaciones, producto de las delegaciones o poderes emitidos, se

estar al rgimen aplicable a la materia...
Para concluir, establecemos que el artculo 77 de la Ley
Orgnica de la Contralora General del Estado, determina como
responsabilidad de la Mxima Autoridad, la correcta implementacin
y buen uso del sistema de Control Interno de la Entidad, que en
relacin
respecto
los
de
contratos
pblicos
presupuestos,
establecen
implementacin
procedimientos
de
proyectos,
contabilidad, actividades administrativas, etc, incluso el mismo

artculo deja de responsabilidad de la Mxima Autoridad la
verificacin de que sus funcionarios y funcionarias, acten con
estricto apego a la Ley (es), Reglamentos, Normatividad, etc. En
definitiva, el cumplimiento de todo el sistema recae sobre la
175

Mxima Autoridad de la Entidad.
Adems deber tener presente la normativa de las Normas

Control Interno para las Entidades, Organismos del Sector Pblico y
Personas Jurdicas de Derecho Privado que Dispongan de Recursos
Pblicos, el Director/a General del Servicio de Contratacin de Obras
asume sus atribuciones y responsabilidades, 200 Ambiente de
Control lo establece:
..El ambiente o entorno de control es el conjunto de
circunstancias y conductas que enmarcan el accionar de una
entidad
desde
la
perspectiva
del
control
interno.
Es
fundamentalmente la consecuencia de la actitud asumida por la

alta direccin y por el resto de las servidoras y servidores, con
relacin a la importancia del control interno y su incidencia sobre
las actividades y resultados.
El ambiente de control define el establecimiento de un
entorno organizacional favorable al ejercicio de prcticas, valores,
conductas y reglas apropiadas, para sensibilizar a los miembros de
la entidad y generar una cultura de control interno. Un ambiente
propicio para el control, estimula e influencia las tareas del personal
con respecto al control de sus actividades. En este contexto, el
personal es la esencia de cualquier entidad, al igual que sus
atributos individuales como la integridad y valores ticos y el
ambiente donde operan, constituyen el motor que la conduce y la
base que soporta el sistema.
El ambiente de control tiene gran influencia en la forma en
que se desarrollan las operaciones y actividades, se establecen los
objetivos y determinan la probabilidad de ocurrencia de los riesgos.
Igualmente tiene relacin con el comportamiento de los sistemas
de informacin y con las actividades de monitoreo.
176

La mxima autoridad, en su calidad de responsable por el
sistema de control interno, deber mostrar constantemente una

actitud de apoyo a las medidas de control implantadas en la
institucin, mediante la divulgacin de stas y un ejemplo continuo
de apego a ellas en el desarrollo de las labores habituales...
16.3. DE LA COORDINACIN GENERAL ADMINISTRATIVO FINANCIERA
Segn el estatuto Orgnico de Gestin Organizacional por
Procesos del SECOB en el Captulo I artculo 2 establece los
Procesos de Servicio de Contratacin de Obras:
Los Procesos Adjetivos, estn encaminados a generar labores
de asistencia, servicios tcnicos y apoyo logstico para originar la
cartera de productos institucionales demandados por los Procesos
Gobernantes,
Sustantivos
por
ellos
mismos,
la
Gestin
Administrativa Financiera, la Coordinacin General Administrativa

Financiera, cuya misin es coordinar y controlar la gestin de las
direcciones:
Administrativa,
Administracin
de
Recursos
Humanos, Gestin Financiera; a fin de garantizar la eficiencia y

transparencia de los procesos de apoyo y facilitar el adecuado
desempeo de los procesos gobernantes y agregadores de valor,
para contribuir al cumplimiento de los objetivos de desarrollo
institucional dentro del marco legal vigente; y, su responsable es el
Coordinador/a General Administrativo/a Financiero/a.
Del anlisis realizado por el grupo consultor de Asesora
Jurdica Especializada, que determino el diagnstico legal y tcnico,
en el que establece como atribuciones y responsabilidades del
Coordinador/a General Administrativo/a Financiero/a son:
177

Programar, dirigir y controlar las actividades administrativas,

materiales y financieras de la institucin, de conformidad con las
polticas emanadas de la autoridad y lo dispuesto en las leyes,
normas y, reglamentos vigentes;
Establecer
mecanismos,
instrumentos
procedimientos
especficos de control interno y previo;

Autorizar los gastos previstos en el presupuesto, de conformidad
con
las
previsiones
autorizacin
previa
establecidas
expresa
de
y
la
ordenar
pagos
autoridad
con
la
competente,
autorizacin y ordenacin que podr ser delegada a los directores

respectivos;
Registrar la entrega, coordinar y vigilar el correcto, destino y uso
de los recursos de cooperacin internacional no reembolsable,
durante todo el ciclo de la gestin de riesgos;
Administrar el presupuesto institucional en conformidad con los
programas y proyectos establecidos; y,
Realizar el pago de obligaciones econmicas de la institucin.
Dentro de los Procesos Adjetivos, la Gestin Financiera dentro
ella est la Direccin Financiera, la misin es administrar los
recursos financieros asignados a la institucin con eficiencia,
eficacia, transparencia y calidad para satisfacer las necesidades de
nuestros clientes internos y externos; y, su responsable es
Director/a Financiero/a
Determino el diagnstico legal y tcnico, en el que establece
como atribuciones y responsabilidades del Director/a Financiero/a
son:
Organizar, dirigir, coordinar y controlar las actividades financieras
178

y el funcionamiento del Sistema

Financiera,
e-SIGEF
en
los
Integrado
mdulos
de
de
Gestin
presupuesto,
contabilidad, tesorera y nmina de la institucin;

Incorporar y asegurar el funcionamiento de controles internos al
sistema financiero y cumplir con las normas de procedimientos
legales establecidos para el manejo de recursos financieros;
Colaborar en la elaboracin oportuna de la pro forma del
presupuesto de la institucin;
Ejecutar
el
presupuesto
aprobado,
preparar
las
reformas
pertinentes y presentar informes de evaluacin de ejecucin

presupuestaria y de la situacin financiera de la institucin;
Asegurar la liquidacin y pago oportuno de toda obligacin
financiera de la entidad;
Elaborar y presentar la cdula presupuestaria de los estados
financieros de la institucin;
Cumplir las dems obligaciones sealadas en la ley, reglamentos y
normas pendientes;
El Coordinador/a General Administrativo/a Financiero/a; y, el
Director/a Financiero/a del Servicio de Contratacin de Obras,
partiendo de las omisiones y acciones de la administracin en la
ejecucin de los contratos y de las obras, conveniente recalcar las
normas legales que se deben cumplidas para procesos:
Ahora revisemos que dice sobre la contratacin para la
ejecucin de obras, adquisicin de bienes y prestacin de servicios,
en el artculo 24.- Presupuesto.- de la LOSNCP:
Las entidades previamente a la convocatoria, debern
179

certificar la disponibilidad presupuestaria y la existencia presente o

futura de recursos suficientes para cubrir las obligaciones derivadas
de la contratacin.
El Reglamento establecer las formas en que se conferirn las
certificaciones o los mecanismos electrnicos para la verificacin a
que se refiere el inciso anterior
En el Ttulo IV de los Contratos, en Capitulo III de las garantas

previstas en su artculo 73 Formas de garantas de la LOSNCP que
dispone:
..En los contratos a que se refiere esta Ley, los contratistas
podrn rendir cualquiera de las siguientes garantas:
1. Garanta incondicional, irrevocable y de cobro inmediato,
otorgada por un banco o institucin financiera establecidos en el
pas o por intermedio de ellos;
2.
Fianza
instrumentada
en
una
pliza
de
seguros,
incondicional e irrevocable, de cobro inmediato, emitida por una

compaa de seguros establecida en el pas;
3. Primera hipoteca de bienes races, siempre que el monto
de la garanta no exceda del sesenta (60%) por ciento del valor del
inmueble hipotecado, segn el correspondiente avalo catastral
correspondiente;
4. Depsitos de bonos del Estado, de las municipalidades y de
otras instituciones del Estado, certificaciones de la Tesorera
General de la Nacin, cdulas hipotecarias, bonos de prenda, notas
de crdito otorgadas por el Servicio de Rentas Internas, o valores
fiduciarios que hayan sido calificados por el Directorio del Banco
Central del Ecuador. Su valor se computar de acuerdo con su
cotizacin en las bolsas de valores del pas, al momento de
180

constituir la garanta. Los intereses que produzcan pertenecern al

proveedor; y,
5. Certificados de depsito a plazo, emitidos por una
institucin financiera establecida en el pas, endosados por valor en
garanta a la orden de la entidad contratante y cuyo plazo de
vigencia sea mayor al estimado para la ejecucin del contrato.
No se exigirn las garantas establecidas por la presente Ley
para los contratos referidos en el nmero 8 del artculo 2 de esta
Ley.
Para hacer efectiva la garanta, la entidad contratante tendr
preferencia sobre cualquier otro acreedor, sea cual fuere la
naturaleza del mismo y el ttulo en que se funde su pretensin.
Las garantas otorgadas por bancos o instituciones financieras
y las plizas de seguros establecidas en los numerales 1 y 2 del
presente artculo, no admitirn clusula alguna que establezca
trmite administrativo previo, bastando para su ejecucin, el
requerimiento por escrito de la entidad beneficiaria de la garanta.
Cualquier clusula en contrario, se entender como no escrita....
(...) En caso de incumplimiento, el banco, la institucin
financiera o la compaa aseguradora, ser inhabilitada en el
Sistema Nacional de Contratacin Pblica por el organismo
responsable, hasta el cumplimiento de su obligacin. En caso de
reincidencia ser inhabilitada por dos (2) aos..
El Control de Garantas, al ser una estipulacin contractual,

corresponde al funcionario generalmente financiero que realiza el
control interno y custodio de las cauciones, dependiendo de la
naturaleza del contrato; el contratista est obligado a presentar las
siguientes garantas:
181

Garanta de fiel cumplimiento de la LOSNCP:
Para seguridad del cumplimiento del contrato y para

responder por las obligaciones que contrajeren a favor de terceros,
relacionadas con el contrato, el adjudicatario, antes o al momento
de la firma del contrato, rendir garantas por un monto equivalente
al cinco (5%) por ciento del valor de aquel. En los contratos de obra,
as como en los contratos integrales por precio fijo, esta garanta se
constituir para garantizar el cumplimiento del contrato y las
obligaciones contradas a favor de terceros y para asegurar la
debida ejecucin de la obra y la buena calidad de los materiales,
asegurando con ello las reparaciones o cambios de aquellas partes
de la obra en la que se descubran defectos de construccin, mala
calidad o incumplimiento de las especificaciones, imputables al
proveedor.
En los contratos de obra o en la contratacin de servicios no
normalizados, si la oferta econmica corregida fuese inferior al
presupuesto referencial en un porcentaje igual o superior al diez
(10%) por ciento de ste, la garanta de fiel cumplimiento deber
incrementarse en un monto equivalente al veinte (20%) por ciento
de la diferencia entre el presupuesto referencial y la cuanta del
contrato.
Tales cauciones podrn constituirse mediante la entrega de
las garantas contempladas en los nmeros: 1, 2; y, 5 del artculo 73
de esta Ley.
No se exigir este tipo de garanta en los contratos de
compraventa de bienes inmuebles y de adquisicin de bienes
muebles que se entreguen al momento de efectuarse el pago.
Tampoco se exigir esta garanta en los contratos cuya
182

cuanta sea menor a multiplicar el coeficiente 0.000003 por el

Presupuesto
Inicial
del
Estado
del
correspondiente
ejercicio
econmico.
Con cargo a la garanta de fiel cumplimiento se podr
efectivizar las multas que le fueren impuestas al contratista
Garanta de Fiel Cumplimiento por un valor equivalente del
5% del monto contratado, esta garanta ser presentada antes o a
la firma del contrato; no se exigir este tipo de garantas en los
contratos sea menor al multiplicar el coeficiente 0.000003 por el
Presupuesto
Inicial
del
Estado
del
correspondiente
ejercicio
econmico; pero si cuyo valor se incrementa por la celebracin de

contratos complementarios, rdenes de trabajo o similares, deber
previo a la celebracin del contrato complementario, obtener la
garanta de fiel cumplimiento del contrato, considerando el monto
total del contrato desde su celebracin.
Esta garanta, que se la devuelve al momento de suscribirse
el acta de entrega recepcin definitiva del contrato, puede ser
ejecutada por la Entidad, cuando de la ejecucin se establece
derechos de terceros por motivos de la obra, generalmente son a
consecuencia de responsabilidades extracontractuales originadas
de la construccin. Tambin, se aplica o se efectiviza, cuando los
materiales de la obra son defectuosos o deficientes; generalmente,
se aplica esta situacin en las terminaciones de los contratos, por
cualquiera de las formas previstas en el artculo 94 de la LOSNCP.
Cuando existen multas que no han sido descontadas de las
planillas o de otros pagos, la Entidad puede y debe cuando es del
caso, pedir la ejecucin de la garanta, para el cobro del valor de las
penalidades.
183

El Artculo 75.- Garanta por anticipo.- de la LOSNCP, que
dispone:
Si por la forma de pago establecida en el contrato, la

Entidad
Contratante
debiera
otorgar
anticipos
de
cualquier
naturaleza, sea en dinero, giros a la vista u otra forma de pago, el

contratista para recibir el anticipo, deber rendir previamente
garantas por igual valor del anticipo, que se reducirn en la
proporcin
que
se
vaya
amortizando
aqul
se
reciban
provisionalmente las obras, bienes o servicios.

Las cartas de crdito no se considerarn anticipo si su pago
est condicionado a la entrega - recepcin de los bienes u obras
materia del contrato.
El monto del anticipo lo regular la Entidad Contratante en
consideracin de la naturaleza de la contratacin.
Garanta por anticipo, el contratista para recibir el anticipo
deber rendir previamente garantas por igual valor del anticipo.
Esta caucin es de suma importancia, pues resguarda el
recurso econmico de la contratante, la misma que entrega un
adelanto para que la contratista pueda tener liquidez y emplearlo
en los costos iniciales y en el transcurso de las obras.
En los contratos por precios unitarios, el avance de las obras
conforme al cronograma de ejecucin, se establece las mediciones
por parte de contratista y fiscalizacin del contrato, de all se
obtiene el valor de la planilla mensual, del costo de la misma, se
deduce o se amortiza el porcentaje que corresponde al anticipo,
entregndose la diferencia al constructor, claro est que con las
debidas deducciones tributarias y de otra ndole.
184

Cuando se entrega anticipo ms reajuste, la caucin debe
corresponder
tambin
al
valor
anticipado
su
reajuste;
la
amortizacin de cada planilla y pago debe ser con reajuste.

Ahora revisemos que dice sobre Garanta tcnica para ciertos
bienes, en el artculo 76.- de la LOSNCP:
En los contratos de adquisicin, provisin o instalacin de
equipos, maquinaria o vehculos, o de obras que contemplen
aquella provisin o instalacin, para asegurar la calidad y buen
funcionamiento de los mismos, se exigir, adems, al momento de
la suscripcin del contrato y como parte integrante del mismo, una
garanta del fabricante, representante, distribuidor o vendedor
autorizado, la que se mantendr vigente de acuerdo con las
estipulaciones establecidas en el contrato.
Estas garantas son independientes y subsistirn luego de
cumplida la obligacin principal.
De no presentarse esta garanta, el contratista entregar una
de las previstas en esta Ley por igual valor del bien a suministrarse,
de conformidad con lo establecido en los pliegos y en el contrato.
Cualquiera de estas garantas entrar en vigencia a partir de
la entrega recepcin del bien.
Garantas
Tcnicas,
para
asegurar
la
calidad
buen
funcionamiento de los equipos se exigir al momento de suscribir el

contrato una garanta del fabricante representante, vendedor
autorizado o distribuidor, se mantendr vigente de acuerdo con las
estipulaciones contractuales. De no presentarse esta garanta el
contratista presentar una de las establecidas en la LOSNCP por
igual valor del bien.
A pesar de que las garantas tcnicas que contempla la
185

LOSNCP, son solo para equipos, maquinarias y vehculos, existen

ciertos bienes como un repuesto de un generador o turbina
hidroelctrica, que por su complejidad y costo, deben ser objeto de
garanta tcnica.
La devolucin de las garantas, consta en lo previsto en el
artculo 77.- de la LOSNCP:
En los contratos de ejecucin de obras, la garanta de fiel
cumplimiento se devolver al momento de la entrega recepcin
definitiva, real o presunta. En los dems contratos, las garantas se
devolvern a la firma del acta recepcin nica o a lo estipulado en
el contrato.
Las garantas de fiel cumplimiento, en los contratos de
ejecucin de obras se devolvern al momento de la entrega
recepcin definitiva, en los dems contratos a la firma del acta de
recepcin nica o a lo estipulado en el contrato.
En el caso de no contarse con el certificado de recursos
econmicos, se contraria con lo dispuesto en el nmero 3 del
artculo 68 de la LOSNCP, que contempla como requisito para firmar
contratos, contar con los recursos econmicos, segn lo estipula en
el artculo 90.- Certificacin de recursos.- de la LOSNCP.
Para todos aquellos casos en que la Entidad Contratante
decida contraer obligaciones de erogacin de recursos por efecto
de contratos complementarios, obras adicionales u rdenes de
trabajo, de manera previa a su autorizacin deber contarse con la
respectiva certificacin de existencia de recursos para satisfacer
tales obligaciones.
En concordancia con el artculo 27 de su Reglamento,
Certificacin de disponibilidad de fondos que dice:
186

De conformidad con lo dispuesto en el artculo 24 de la
Ley, para iniciar un proceso de contratacin se requiere certificar la

disponibilidad presupuestaria y la existencia presente o futura de
recursos suficientes para cubrir las obligaciones derivadas de la
contratacin.
()
La certificacin incluir la informacin relacionada con las
partidas presupuestarias o los fondos a los que se aplicar el gasto;
y, se conferir por medios electrnicos de manera preferente, y de
no ser esto posible, se emitir por medios fsicos.
Finalmente, para concluir sobre este tema, generalmente se
sostiene de que se requiere de una certificacin presupuestaria de
existencia de recursos
econmicos, siendo esto un aspecto
administrativo de la contratante, cuya falta de solucin tambin es

prrroga de plazo pues las letras d) del nmero 9.01 de la clusula
Novena PRRROGAS DE PLAZO", dice:Si la contratante no hubiera
solucionado
los
problemas
administrativos-
contractuales
constructivos en forma oportuna, cuando tales circunstancias

incidan en la ejecucin de los trabajos"; por supuesto, que inciden
en la ejecucin de los trabajos, pues al no haber el pago de los
incrementos de cantidades, se provoca fortuitamente la LIQUIDEZ
DEL CONTRATISTA; ms cuando en los contratos no se estipul
Reajuste de Precios.
El Artculo 101.- Retencin indebida de pagos.- de la LOSNCP,
que dispone:
El funcionario o empleado al que incumba el pago de
planillas u otras obligaciones de una Entidad Contratante que
retenga
retarde
indebidamente
el
pago
de
los
valores
187

correspondientes, en relacin al procedimiento de pago establecido
en los contratos respectivos, ser destituido de su cargo por la

autoridad nominadora y sancionado con una multa no menor de 10
salarios bsicos unificados, que podr llegar al diez (10%) por
ciento del valor indebidamente retenido, sin perjuicio de las
acciones civiles y penales a que hubiere lugar.
La multa ser impuesta observando el procedimiento previsto
en la Disposicin General Primera de esta Ley.
El Instituto Nacional de Contratacin Pblica vigilar el
cumplimiento de esta disposicin.
La retencin indebida de pagos, obviamente le corresponde al
financiero de la Entidad, ste podr oponerse a un pago, solo si al
efectuar el control interno respectivo, objetare justificadamente el
mismo por falta de documentos exigibles para la cancelacin, como
por ejemplo la falta de presentacin por parte de la contratista de
los documentos del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, etc.
Del Sistema de Control Interno, en la Seccin 1a., Control
Interno en su artculo 12 de los Tiempos de Control de la
Ley
Orgnica de la Contrara General del Estado que dispone:

El ejercicio del control interno se aplicar en forma previa,
continua y posterior:
a) Control previo.-
Los servidores de la institucin,
analizarn las actividades institucionales propuestas, antes de su

autorizacin o ejecucin, respecto a su legalidad, veracidad,
conveniencia, oportunidad, pertinencia y conformidad con los
planes y presupuestos institucionales;
b) Control continuo.- Los servidores de la institucin, en
forma continua inspeccionarn y constatarn la oportunidad,
188

calidad y cantidad de obras, bienes y servicios que se recibieren o

prestaren de conformidad con la ley, los trminos contractuales y
las autorizaciones respectivas; y,
c) Control posterior.- La unidad de auditora interna ser

responsable del control posterior interno ante las respectivas
autoridades y se aplicar a las actividades institucionales, con
posterioridad a su ejecucin.
16.3.1. DE LA DIRECCIN FINANCIERA
Director/a Financiero/a del Servicio de Contratacin de Obras
asumen sus deberes y atribuciones generales como lo dispone en la
Ley Orgnica de la Contrara General del Estado, en el artculo 77
las Mximas autoridades, titulares y responsables en el numeral 2
que dispone:
()
2. Autoridades de las unidades administrativas y servidores:
a) Contribuir a la obtencin de los fines institucionales y
administrar en el rea que les competa, los sistemas a que se
refiere el literal a) del numeral anterior;
b) Establecer y utilizar los indicadores de gestin, medidas de
desempeo u otros factores para evaluar la gestin de la pertinente
unidad y el rendimiento individual de los servidores y mantener
actualizada la informacin; y,
c) Actuar con profesionalismo y verificar que el personal a su
cargo proceda de la misma manera.
3. Autoridades de la Unidad Financiera y servidores:

189

a)
Organizar,
dirigir,
coordinar
controlar
todas
las
actividades de administracin financiera de la entidad, organismo o

empresa del sector pblico;
b) Vigilar la incorporacin de los procesos especficos de
control interno, dentro del sistema financiero;
c) Asegurar el funcionamiento del control interno financiero;
d) Adoptar medidas para el funcionamiento del sistema de
administracin financiera;
e) Entregar oportunamente el proyecto de presupuesto de la
entidad, organismo o empresa del sector pblico al rgano que
debe aprobarlo, cuando dicha funcin le est atribuida, y colaborar
en su perfeccionamiento;
f)
Entregar,
con
oportunidad
la
informacin
financiera
requerida, a los distintos grados gerenciales internos y a los

organismos que lo requieran;
g) Asesorar a la mxima autoridad o titular para la adopcin
de decisiones en materia de administracin financiera;
h) Asegurar la liquidacin y pago oportuno de toda obligacin
de la entidad, organismo o empresa del sector pblico;
i) Actuar con profesionalismo y verificar que el personal a su
cargo proceda de la misma manera; y,
j) Cumplir las dems obligaciones sealadas en la ley y en
otras normas reglamentarias.
El artculo 77 de la Ley Orgnica de la Contralora General del
Estado, determina como responsabilidad de las autoridades de las
unidades
administrativas,
de
la
Unidad
Financiera;
y,
los
servidores/as, la correcta implementacin y buen uso del sistema

190

de Control Interno de la Entidad, que en relacin a los contratos
pblicos establecen procedimientos respecto de presupuestos,

implementacin
de
administrativas,
etc,
proyectos,
contabilidad,
incluso
mismo
el
actividades
artculo
deja
de
responsabilidad de la Mxima Autoridad la verificacin de que sus

funcionarios y funcionarias, acten con estricto apego a la Ley (es),
Reglamentos, Normatividad, etc. En definitiva, el cumplimiento de
todo el sistema recae sobre la Mxima Autoridad de la Entidad.
El sistema del control interno realizado en la entidad ha
permitido evidenciar las deficiencias o debilidades del mismo lo que
origina que el control interno en esta entidad no sea efectivo y por
ende impida la disuasin de actos ilcitos. En general el sistema de
control interno en la entidad evaluada es dbil, las deficiencias ms
comunes detectadas son: falta de documentacin de soportes de
egreso; inobservancia de la legislacin referente a las adquisiciones;
mala
ejecucin
presupuestaria;
falta
de
seguimiento
las
recomendaciones de auditoras realizadas.

Adems deber tener presente la normativa de las Normas
Control Interno para las Entidades, Organismos del Sector Pblico y
Personas Jurdicas de Derecho Privado que Dispongan de Recursos
Pblicos, el Coordinador/a General Administrativo/a Financiero/a; y,
el Director/a Financiero/a del Servicio de Contratacin de Obras
asume sus atribuciones y responsabilidades, 402 Administracin
Financiera Presupuesto lo establece:
.. 402- 03 Control previo al devengado.- Previa a la
aceptacin de una obligacin, o al reconocimiento de un derecho,
como resultado de la recepcin de bienes, servicios u obras, la
venta de bienes o servicios u otros conceptos de ingresos, las
servidoras y servidores encargados del control verificarn:
191

1. Que la obligacin o deuda sea veraz y corresponda a una
transaccin financiera que haya reunido los requisitos exigidos en

la fase del control previo, que se haya registrado contablemente y
contenga la autorizacin respectiva, as como mantenga su
razonabilidad y exactitud aritmtica.
2. Que los bienes o servicios recibidos guarden conformidad
plena con la calidad y cantidad descritas o detalladas en la factura
o en el contrato, en el ingreso a bodega o en el acta de recepcin e
informe tcnico legalizados y que evidencien la obligacin o deuda
correspondiente.
3. Que la transaccin no vare con respecto a la propiedad,
legalidad y conformidad con el presupuesto, establecidos al
momento del control previo al compromiso efectuado.
4. Diagnstico y evaluacin preliminar de la planificacin y
programacin de los presupuestos de ingresos.
5. La existencia de documentacin debidamente clasificada y
archivada que respalde los ingresos.
6. La correccin y legalidad aplicadas en los aspectos
formales y metodolgicos del ingreso.
7. La sujecin del hecho econmico que genera el ingreso a
las normas que rigen su proceso.
Generalmente, cuando existe alguna deficiencia en las obras,
bienes o servicios, y que se haya pagado sin justificacin, no solo la
responsabilidad recae sobre los responsables tcnicos como en
obras son Administrador y Fiscalizador, tambin sobre el funcionario
pagador o financiero, pues de conformidad con las normas, son los
encargados de efectuar control previo. En muchas ocasiones,
resulta incomprensible e inapropiado esta responsabilidad civil
192

especialmente, por ejemplo, cuando se ha procedido a liquidar un

reajuste de planillas, el fiscalizador se equivoca y propicia un pago
indebido, sin ser materia de conocimiento del pagador, por el hecho
de no haber advertido el error que provoc un pago indebido se lo
incluye en responsabilidades, particular que personalmente no
estoy de acuerdo, pero sucede en la generalidad.
La Norma Control Interno 402-04.- Control de la evaluacin en
la ejecucin del presupuesto por resultados dice:
..La
evaluacin
presupuestaria
es
una
herramienta
importante para la gestin de las entidades del sector pblico, por

cuanto
determina
sus
resultados
mediante
el
anlisis
medicin de los avances fsicos y financieros obtenidos.

La evaluacin presupuestaria comprende la determinacin del
comportamiento de los ingresos y gastos, as como la identificacin
del grado de cumplimiento de las metas programadas, a base del
presupuesto aprobado y del plan operativo anual institucional.
Cada entidad deber determinar el grado de cumplimiento de
los techos establecidos en la programacin financiera y las causas
de las variaciones registradas.
La evaluacin, tambin permite determinar la ejecucin y el
comportamiento de los agregados financieros de ingresos, gastos y
financiamiento con respecto a la programacin inicial, con el fin de
comprobar el grado de cumplimiento de las metas esperadas en
trminos
de
ahorro,
resultado
financiero
estructura
del
financiamiento, lo cual se utiliza para analizar la ejecucin

acumulada con relacin al presupuesto codificado vigente.
El propsito de la evaluacin presupuestaria es proporcionar
informacin
los
niveles
responsables
del
financiamiento,
193

autorizacin y ejecucin de los programas, proyectos y actividades,

sobre su rendimiento en comparacin con lo planificado, adems,
debe identificar y precisar las variaciones en el presupuesto, para

su correccin oportuna.
La mxima autoridad de la entidad dispondr que los
responsables
de
la
ejecucin
presupuestaria
efecten
el
seguimiento y evaluacin del cumplimiento y logro de los objetivos,

frente a los niveles de recaudacin ptima de los ingresos y
ejecucin efectiva de los gastos.
Los responsables de la ejecucin y evaluacin presupuestaria,
comprobarn que el avance de las obras ejecutadas concuerden
con los totales de los gastos efectivos, con las etapas de avance y
las actividades permanezcan en los niveles de gastos y dentro de
los plazos convenidos contractualmente.
Mantendrn procedimientos de control sobre la evaluacin en
cada fase del ciclo presupuestario, tales como:
- Controles sobre la programacin vinculada al Plan Operativo
Institucional, formulacin y aprobacin.
- Controles de la ejecucin en cuanto a ingresos y gastos
efectivos.
- Controles a las reformas presupuestarias, al compromiso y
la obligacin o devengado.
- Controles a las fases de ejecucin, evaluacin, clausura,
liquidacin y seguimiento
Evaluacin
institucional:
Comprende
el
anlisis
de
los
resultados de la ejecucin presupuestaria financiera al nivel del

presupuesto de la institucin y de los programas que lo conforman,
194

sustentada en los estados de ejecucin presupuestaria; y, el anlisis

del grado de cumplimiento de las metas de produccin y de
resultados
contenidas
en
los
programas
presupuestarios,
en
combinacin con los recursos utilizados, en trminos de los

conceptos
de
eficiencia
eficacia
que
se
expresan
en
el
presupuesto mediante indicadores de resultados.

La Norma Control Interno 403 Administracin Financiera
Tesorera dispone:
.. 403-08 Control previo al pago Las servidoras y servidores
de las instituciones del sector pblico designados para ordenar un
pago, suscribir comprobantes de egreso o cheques, devengar y
solicitar pagos va electrnica, entre otros, previamente observarn
las siguientes disposiciones:
a) Todo pago corresponder a un compromiso devengado,
legalmente exigible, con excepcin de los anticipos previstos en los
ordenamientos legales y contratos debidamente suscritos;
b) Los pagos que se efecten estarn dentro de los lmites de
la programacin de caja autorizada;
c) Los pagos estarn debidamente justificados y comprobados
con los documentos autnticos respectivos;
d) Verificacin de la existencia o no de litigios o asuntos
pendientes respecto al reconocimiento total o parcial de las
obligaciones a pagar; y,
e) Que la transaccin no haya variado respecto a la
propiedad, legalidad y conformidad con el presupuesto.
Para
estos
efectos,
se
entender
por
documentos
justificativos, los que determinan un compromiso presupuestario y

195

por documentos comprobatorios, los que demuestren entrega de

las obras, bienes o servicios contratados.
El control previo para el pago, corresponde a los servidores/as

que ejercen anlisis que se realiza a la documentacin que se
adjunta previo al pago de la adquisicin de bienes, servicios y/o
ejecucin de obras toda la documentacin que soporte los pagos
debe estar completa debidamente legalizada y de acuerdo con la
normativa vigente para el sector pblico.
.. 403-09 Pagos a beneficiarios.- El sistema de Tesorera,
prev el pago oportuno de las obligaciones de las entidades y
organismos del sector pblico y utiliza los recursos de acuerdo con
los planes institucionales y los respectivos presupuestos aprobados.
El pago de las obligaciones a los beneficiarios, ser ordenado
por la unidad responsable del Tesoro Nacional al Depositario Oficial
de
los
fondos
pblicos;
dichas
obligaciones
se
registrarn
apropiadamente por las instituciones y se solicitarn de acuerdo al

programa mensual aprobado. Entre estos pagos se incluye el
servicio de la deuda pblica.
Para realizar los pagos la unidad responsable del Tesoro
Nacional debitar de la cuenta correspondiente y acreditar en las
cuentas
de los beneficiarios finales los valores
pertinentes,
debiendo utilizar los mecanismos establecidos por el depositario

oficial de los fondos pblicos, siendo sta la nica forma de pago
prevista para el mencionado sector.
En el caso de fondos a rendir cuentas, la retroalimentacin en
el
sistema
ser
posterior
los
pagos
efectuados.
Las
remuneraciones y otras obligaciones legalmente exigibles, sern

pagadas mediante transferencias a las cuentas corrientes o de
196

ahorros individuales de los beneficiarios, aperturadas en el sistema
financiero nacional o internacional, registradas en la base de datos

del sistema previsto para la administracin de los servicios
pblicos.
Por excepcin se manejarn los conceptos de cuenta virtual
para los casos en que los beneficiarios no pueden aperturar cuentas
en el sistema financiero nacional. La cuenta virtual es un proceso
de pagos va electrnica que define en un solo dbito la salida de
recursos a travs de la entidad bancaria, proceso que norma el
organismo rector de las finanzas pblicas.
Los pagos realizados por el ente responsable del Tesoro
Nacional se originarn exclusivamente en el devengamiento y
solicitud de pago realizado por las instituciones del sector pblico,
el cumplimiento de los requisitos necesarios para respaldar una
obligacin legalmente exigible, es de exclusiva responsabilidad de
la entidad solicitante.
Bajo ninguna consideracin se podrn realizar pagos en
efectivo, a excepcin de los gastos que se realizan a travs de la
caja chica.
Es el acto mediante el cual, el SECOB una vez verificados los
requisitos previstos en el respectivo acto administrativo o en el
contrato, teniendo en cuenta el reconocimiento de la obligacin y la
liquidacin de las deducciones de ley y/o contractuales, desembolsa
al beneficiario el monto de la obligacin, ya sea mediante Orden de
Pago a beneficiario final, por transferencia en la cuenta bancaria del
beneficiario. Los pagos a beneficiarios, persona natural o jurdica a
quien se transfieren recursos para extinguir una obligacin.
403-10 Cumplimiento de obligaciones.- Las obligaciones
197

contradas por una entidad sern autorizadas, de conformidad a las
polticas establecidas para el efecto; a fin de mantener un

adecuado control de las mismas, se establecer un ndice de
vencimientos que permita que sean pagadas oportunamente para
evitar recargos, intereses y multas.
Las obligaciones sern canceladas en la fecha convenida en el
compromiso, aspecto que ser controlado mediante conciliaciones,
registros detallados y adecuados que permitan su clasificacin,
sean stas a corto o largo plazo.
Los gastos adicionales que se originen por concepto de
intereses o multas por mora injustificada en el pago de las
obligaciones con retraso, ser de responsabilidad personal y
pecuniaria de quien o quienes los hayan ocasionado, por accin u
omisin.
Verificar el cumplimiento de requisitos legales para registrar
compromisos,
en
funcin
del
cumplimiento
de
obligaciones
contractuales.
..403-11 Utilizacin del flujo de caja en la programacin

financiera.- Las entidades y organismos del sector pblico, para la
correcta utilizacin de los recursos financieros, elaborarn la
programacin de caja, en la que se establecer la previsin
calendarizada de las disponibilidades efectivas de fondos y su
adecuada
utilizacin,
permitiendo
compatibilizar
la
ejecucin
presupuestaria anual en funcin de las disponibilidades.

La
programacin
comprende
un
conjunto
de
acciones
relacionadas con la previsin, gestin, control y evaluacin de los

flujos de entradas y salidas de fondos. Su finalidad es optimizar el
198

movimiento
de
efectivo
en
el
corto
plazo,
permitiendo
compatibilizar los requerimientos programticos del presupuesto,

con la disponibilidad real de fondos y priorizar su atencin.
La programacin se podr modificar en funcin de la
evaluacin de los ingresos efectivamente recaudados, con el fin de
garantizar
el
cumplimiento
de
las
cuotas
aprobadas;
esta
modificacin ser aprobada por el Comit de las Finanzas Pblicas

del Ministerio de Finanzas.
Cada entidad elaborar el flujo de caja con el objeto de
optimizar el uso de sus recursos. Este flujo de caja debe estar
acorde con el plan operativo anual y los planes estratgicos
institucionales.
Un instrumento de la programacin financiera es el flujo de
caja, que refleja las proyecciones de ingresos y gastos de un
perodo e identifica las necesidades de financiamiento a corto
plazo, as como los posibles excedentes de caja.
El flujo de caja de la entidad tendr un perodo determinado
similar al ejercicio presupuestario; su periodicidad puede ser anual,
cuatrimestral,
trimestral
diaria,
de
acuerdo
con
las
necesidades
El Flujo de Caja es un instrumento de la programacin
financiera que refleja las proyecciones de Ingresos y Gastos de un
periodo determinado (diario, mensual, trimestral, anual) e identifica
las necesidades de financiamiento en el corto plazo as como los
posibles excedentes de caja. La Oficina de Administracin Finanzas
de la Sede Central, a travs del rea de finanzas, deber elaborar
con una periodicidad mensual el Flujo de Caja, a fin de optimizar la
gestin de los Recursos Financieros de la Institucin.
199

..403-12 Control y custodia de garantas.- En los contratos
que celebren las entidades del sector pblico, para asegurar el

cumplimiento de los mismos, se exigir a los oferentes o
contratistas la presentacin de las garantas en las condiciones y
montos sealados en la ley.
Los contratos que generalmente celebran las entidades del
sector pblico son de: adquisicin o arrendamiento de bienes,
ejecucin de obras y prestacin de servicios, incluidos los de
consultora, cuyas clusulas contractuales contemplan el pago de
anticipos, previo a la entrega de una garanta, en las condiciones y
montos sealados en la Ley Orgnica del Sistema Nacional de
Contratacin Pblica.
Igualmente, algunas transacciones por prestacin de servicios
o compra de bienes sujetos a entrega posterior, requieren de los
proveedores la presentacin de garantas de conformidad a las
estipuladas en los convenios y contratos, no pudiendo la Tesorera
efectuar ningn pago sin el previo cumplimiento de este requisito.
La Tesorera de cada entidad pblica, ejercer un control
adecuado y permanente de las garantas con el fin de conservarlas
y protegerlas, en los siguientes aspectos:
- Las garantas presentadas deben corresponder a cualquiera
de las formas de garantas contempladas en las disposiciones
legales vigentes.
- La recepcin de los documentos se efectuar previo al pago
de los anticipos y se verificar que cumplan con los requisitos
sealados en la ley.
- Custodia adecuada y organizada de las garantas.
- Control de vencimientos de las garantas recibidas.
200

La Tesorera informar oportunamente al nivel superior sobre
los vencimientos de las garantas a fin de que se tomen las

decisiones adecuadas, en cuanto a requerir su renovacin o
ejecucin, segn sea el caso
El Control y Custodia de Garantas, al ser una estipulacin
contractual, corresponde al servidor/a responsable de garantas
pertenecen a la Unidad Financiero o Tesorera, ejercer un control
adecuado y permanente de las garantas con el fin de conservarlas
y protegerlas, dependiendo de la naturaleza del contrato.
403-13 Transferencia
electrnicos.-
Toda
de
transferencia
fondos
por
medios
fondos
por
medios
de
electrnicos, estar sustentada en documentos que aseguren su

validez y confiabilidad.
La utilizacin de medios electrnicos para las transferencias
de
fondos
entre
entidades
agilita
la
gestin
financiera
gubernamental. Si bien los mecanismos electrnicos dinamizan la

administracin de las transacciones financieras por la velocidad que
imprimen, Las entidades y organismos del sector pblico, podrn
invertir los excedentes temporales de caja en el mercado nacional o
internacional, para lo cual se considerar la mejor opcin para el
Estado y las indicadas entidades
.. 403-14 Inversiones financieras, adquisicin y venta.- Las
entidades y organismos del sector pblico, podrn invertir los
excedentes
temporales
de
caja
en
el
mercado
nacional
internacional, para lo cual se considerar la mejor opcin para el

Estado y las indicadas entidades
Director/a Financiero/a del Servicio de Contratacin de Obras
201

asumen sus deberes y atribuciones generales como lo dispone en el

Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas, en la
ejecucin presupuestaria, en el artculo 114 que dispone:
114 Normativa aplicable.- Las disposiciones sobre la
programacin de la ejecucin, modificaciones, establecimiento de
compromisos, devengamientos y pago de obligaciones sern
dictadas por el ente rector de las finanzas pblicas y tendrn el
carcter de obligatorio para las entidades y organismos del Sector
Pblico no Financiero
115 Certificacin Presupuestaria.- Ninguna entidad u
organismo
pblico
podrn
contraer
compromisos,
celebrar
contratos, ni autorizar o contraer obligaciones, sin la emisin de la

respectiva certificacin presupuestaria
116 Establecimiento de Compromisos.- Los crditos
presupuestarios quedarn comprometidos en el momento en que la
autoridad competente, mediante acto administrativo expreso,
decida la realizacin de los gastos, con o sin contraprestacin
cumplida o por cumplir y siempre que exista la respectiva
certificacin presupuestaria.
En ningn caso se adquirirn compromisos para una finalidad
distinta a la prevista en el respectivo presupuesto.
El compromiso subsistir hasta que las obras se realicen, los
bienes se entreguen o los servicios se presten. En tanto no sea
exigible
la
obligacin
internacionales,
se
podr
para
adquisiciones
anular
total
nacionales
parcialmente
el
compromiso.
..117 Obligaciones.- La obligacin se genera y produce
afectacin presupuestaria definitiva en los siguientes casos:
202

Cuando ineludiblemente por excepcin deban realizarse
pagos sin contraprestacin, de acuerdo con lo que dispongan las

normas tcnicas de presupuesto que dicte el ente rector de las
finanzas pblicas; y,
Cuando se reciban de terceros obras, bienes o servicios
adquiridos por autoridad competente, mediante acto administrativo
vlido, haya habido o no compromiso previo.
El registro de obligaciones deber ser justificado para el
numeral 1 y adems comprobado para el numeral 2 con los
documentos
autnticos
respectivos.
Para
estos
efectos,
se
entender por documentos justificativos, los que determinan un

compromiso presupuestario y, por documentos comprobatorios, los
que demuestren la entrega de las obras, los bienes o servicios
contratados
16.4. COORDINACION GENERAL DE GESTION JURIDICA.La Coordinacin General de Gestin Jurdica, tiene como
responsabilidad proporcionar asesora legal y jurdica a todas las
instancias administrativas del Servicio de Contratacin de Obras
que lo requiera en materia de derecho constitucional, de derecho
administrativo, publico, econmico, laboral, procesal y contractual
mediante la emisin de criterios sobre la legalidad de actos,
polticas,
contratos,
reglamentos,
manuales,
ejercer
la
representacin legal de la defensa institucional en materia jurdica.

Las Atribuciones y Responsabilidades de la Asesora Jurdica,
en lo que respecta a temas de contratacin pblica, en principio son
los criterios jurdicos unificados para las unidades administrativas
de la Matriz y de las Unidades Zonales, por el mbito nacional del
SECOB.
203

En aspectos relacionados en los procesos de contratacin, es
de
importancia
que
la
Coordinacin
Jurdica,
prepare
las
resoluciones de inicio de procesos de contratacin, cuando sea del

caso las cancelaciones o la declaratoria de desierto de los
procedimientos.
EL Asesor Jurdico o su delegado integran las Comisiones
Tcnicas de procedimientos de contratacin con voz y sin voto de
conformidad con la Ley Orgnica del Sistema Nacional
de
Contratacin Pblica; esto en razn de que los trmites se

encuentren enmarcados en las normas legales y en los pliegos.
Es de importancia el asesoramiento en los procesos de
contratacin, especialmente en la etapa de preguntas y respuestas,
respecto a temas de ndole legal; como en la etapa de evaluacin y
calificacin de las ofertas, orientando a la Comisin Tcnica sobre la
legalidad de la documentacin presentada por los oferentes, este
asunto cobra importancia, ms cuando en exmenes especiales, en
ciertos casos,
la Contralora General del Estado ha observado la
legalidad de los documentos presentados por oferentes que han

sido adjudicatarios de contratos con el SECOB.
La redaccin de Resoluciones como la de Adjudicacin,
considero importante lo realice la Asesora Jurdica, especialmente
para efectos de motivacin de las mismas.
Cuando existen impugnaciones a los procesos de contratacin
y sus resultados, la intervencin de la Asesora Jurdica se convierte
en obligatoria.
En la etapa de ejecucin contractual el asesoramiento
respecto de los conflictos de ndole legal es necesaria la Asesora
Jurdica.
204

Si bien la LOSNCP y su Reglamento, no exigen un informe
jurdico para las terminaciones de contratos, es necesaria la opinin

jurdica, para evitar posibles consecuencias de reclamos y acciones
judiciales.
Generalmente, en la solucin de conflictos a travs de
Mediacin, Arbitraje, Contencioso Administrativo la presencia e
intervencin de la Asesora Jurdica es relevante, claro est con el
apoyo tcnico, indispensable para la defensa de los intereses
institucionales, ms que nada para la demostracin que los actos de
la contratante se encuentran revestidos de la Legalidad, principio
fundamental
en
la
Contratacin
Pblica
en
el
Derecho
Administrativo.
Entre otras atribuciones que se originan en el Orgnico
Institucional, se encuentra:
Patrocinio
representacin
en
asuntos
judiciales,
administrativos y extrajudiciales del Servicio de Contratacin de

Obras.
Dirigir la elaboracin de los proyectos que se requieran y
toda la documentacin necesaria e interponer la accin judicial
adecuada y actuar en todo lo relacionado al rea jurdica en los
asuntos vinculados con el Servicio de Contratacin de Obras.
Participar en la elaboracin y actualizaciones de leyes,
acuerdos, reglamentos e instructivos que regulan la gestin de la
institucin; al igual que proyectos de acuerdos, resoluciones,
modelos tipos de convenios y contratos en coordinacin con las
unidades administrativas.
En general la misin de la Direccin de Asesora Jurdica, es
asesorar a las autoridades a fin de que los actos administrativos
205

emanados cumplan con los procedimientos y normas establecidas

en el ordenamiento jurdico, as como absolver consultas jurdicas
solicitadas por otras unidades del Servicio de Contratacin de Obras
y emitir pronunciamientos respecto de solicitudes emanadas por
entidades pblicas o entes privados externos.
Emitir criterios jurdicos, ante las consultas formuladas por las
autoridades, funcionarios y servidores de la institucin.
Elaborar los contratos complementarios y modificatorios
generados en el Servicio de Contratacin de Obras y gestionar los
trmites notariales que se requieran, de conformidad a la norma
vigente;
Supervisar la elaboracin de informes jurdicos previos a la
interposicin
de
acciones
de
carcter
legal
en
caso
de
incumplimiento de contratos.
16.5. DE LA DIRECCIN DE ADMINISTRACIN DE CONTRATOS
Dentro de las funciones se encuentra la designacin de
Administradores de contratos, en la experiencia recogida, se
designa un Administrador de Contrato, para que cumpla sus
funciones dentro de objetos contractuales, que incluyen Unidades
Constructivas ubicadas en diferentes sectores geogrficos que
incluso resultan distantes, lo que ocasionara o impedira una
respuesta rpida y oportuna en el cumplimiento de las obligaciones.
La LOSNCP y su Reglamento, hablan de un Administrador del
contrato, ste no podra abarcar en forma personal, eficiente y
eficaz el trabajo, cuando conforme anotamos las unidades que
conforman el objeto del contrato se encuentran inclusive en
cantones
provincias
distintas,
por
ello,
se
organizar
la
206

administracin del contrato o administracin de la obra segn se

trate de la ejecucin mediante contrato o una ejecucin directa de
la entidad; esto es creando un equipo multidisciplinario de apoyo al
profesional que ejercer las funciones y responsabilidad de ser el
Administrador de Contratos, estableciendo concretamente que las
decisiones que se tomen en la ejecucin del contrato sern
exclusivamente de l y nadie ms; pues hemos observado que se
estipula en las clusulas de los contratos la figura de supervisores
o analistas, a quienes incluso se les da atribuciones contractuales
de aprobar planillas, informar sobre plazos, incumplimientos,
multas, circunstancias de ejecucin de las obras y otros; duplicando
las
acciones
que
le
corresponden
exclusivamente
la
Administracin y fiscalizacin de la obra; lo inapropiado de este

procedimiento es que incluso en los proyectos de contratos
constante en los pliegos este particular no se incluye, y es en la
redaccin final que se estipula; esta circunstancia es contraria a las
disposiciones de las normas de derecho administrativo, por lo tanto
carecen de validez; por lo que, se sugiere que en virtud de la
magnitud
complejidad
de
los
contratos
se
organice
la
administracin contemplando un equipo, que apoye y trabaje

administrativamente con el Administrador del Contrato.
Las labores de Administracin las puede realizar la entidad
directamente o contratarla con una empresa consultora que se
encargar de administrar por delegacin. A pesar de delegar estas
labores, la entidad mantendr una supervisin rigurosa y estricta
sobre la obra con el propsito de vigilar las tareas de fiscalizacin.
La ejecucin de la obra debe realizarse de acuerdo con las
disposiciones legales, reglamentarias y tcnicas dictadas por los
rganos rectores en el campo de la preservacin ambiental, la
207

construccin, la salud, las relaciones laborales, el ordenamiento vial

y
urbano,
el
aprovechamiento
de
los
recursos
naturales
energticos, la normativa tributaria y el ejercicio profesional;

actividades que deben ser verificadas sean observadas por el
contratista y verificadas o exigidas por el Fiscalizador de la obra, el
Administrador del Contrato, es el encargado de
velar por el
cumplimiento de todas las obligaciones derivadas del contrato..

Para designar al Administrador del Contrato, la Direccin
Administrativa que por el Orgnico Funcional se le concede esta
atribucin, deber considerar que toda persona, que tenga a su
cargo la ejecucin o administracin de una obra, tiene el deber de
conocer las disposiciones legales y aplicarlas, tanto en lo que se
refiere a los requisitos que dicha obra debe cumplir y los controles
por ejercer, como en lo referente a las condiciones laborales de los
trabajadores: salud, seguridad, higiene del sitio en que se ejecuta,
proteccin
de
los
trabajadores
contra
riesgos
profesionales.
Asimismo sern obligatorias todas aquellas normas que se dicten

posteriormente a las mencionadas, ya sea para derogarlas,
ampliarlas o introducir conceptos nuevos, siempre que entren en
vigencia mientras el proyecto se lleva a cabo; consecuentemente, la
Direccin de Administracin de Contratos, deber llevar una
actualizacin de todas las normas referentes a las actividades que
se dejan indicadas, capacitando y actualizando a los profesionales
del SECOB que se encuentran inmersos en la Administracin
contractual y tambin en la fiscalizacin de la obra.
Lo anteriormente mencionado tiene consonancia con lo
establecido en la Norma de Control Interno No. 408-16 de la
Contralora General del Estado.
Respecto de
las funciones y deberes establecidos en el

208

Estatuto Orgnico de Gestin del SECOB, comentaremos las

siguientes:
Calificar y designar a los administradores de contratos de obra y
de fiscalizacin de obras.- A ms de lo anotado en lneas
anteriores, se sugiere se considere para la designacin de
Administrador y fiscalizador, que su perfil debe ser de tanta y
cuanta experiencia que ostente el o la contratista de obra
Implantar los registros de Gerencia de Produccin de Obra;
Controlar y monitorear permanentemente la calidad, el avance
fsico y econmico, as como la gestin de tiempos de las obras en
ejecucin;
Coordinar con las instancias que intervienen en el proceso de
ejecucin y control de obra con referencia a la calidad, el avance
de fsico y econmico, as como la gestin de tiempos de las obras
ejecucin;
Aprobar las planillas para pago de avance de obra y solicitar su
desembolso.- Considero que esta actividad se encuentra repetida,
pues las planillas las aprueba el Fiscalizador, el Administrador las
verifica, la Direccin de Gestin de Contratos tambin las aprueba,
y finalmente, el financiero debe ejercer el Control Previo para el
pago; esta situacin indica que existen cuatro filtros para que se
proceda al desembolso, particular que impedira los pagos en los
tiempos y en la forma prevista en las estipulaciones contractuales,
retardos que traeran divergencias con l o la contratista ;
Revisar
y validar informes sobre variaciones contractuales y
solicitar modificacin y/o ampliacin del contrato;

Verificar, evaluar y validar los pedidos de cambio, a travs del
209

procedimiento establecido para el efecto;
Realizar informes y recomendar sobre la pertinencia de la

terminacin unilateral o de mutuo acuerdo de contratos de obra,
basados, a su vez, en informes del administrador de contrato y
fiscalizador del contrato, de acuerdo a la normativa legal vigente;
Apoyar el proceso de calificacin de ofertas de construccin y
fiscalizacin de obras;
Reportar y revisar peridicamente el estado general de avance y
de situacin de contrato;
16.5.1.
Del Administrador del contrato
Respecto de las funciones y deberes de la Administracin del

Contrato, hemos consignado en este documento, un instructivo que
sirve de aplicacin y gua para quienes ejercen la funcin
mencionada; sin embargo, pretendiendo profundizar an ms en el
tema; partiendo de la Norma de Control Interno 408-17, debe
tambin tomarse en cuenta lo siguiente:
En trminos generales el administrador del contrato velar porque la obra se

ejecute de acuerdo con lo planeado y programado, pero sin tomar parte
directamente en la ejecucin rutinaria de las tareas que aseguren su
cumplimiento, antes bien, debe lograrlo mediante la delegacin y supervisin de
esas tareas, la comunicacin constante con el personal encargado de llevarlas a
cabo, la aplicacin de su autoridad para dirimir o resolver cualquier problema
que no puedan manejar los niveles inferiores y motivar al personal con el fin de
que brinde lo mejor de s para lograr el xito del proyecto.
Lo expuesto en el prrafo anterior ratifica lo dicho anteriormente, que el
administrador del contrato para el cumplimiento de sus tareas debe lograrlo
mediante la delegacin y supervisin de tareas con el personal que cuente;
210

siendo l quien dirima o resuelva los problemas que el personal a su cargo no los
pueda resolver.
Cuando se dice que el Administrador es quien velara por la ejecucin de la obra
de acuerdo a lo planeado y programado, se establece una misin que se cumpla
con plazos, cronogramas, todo en base de los planos, diseos, especificaciones y
presupuestos; ms no debe tomar parte de la ejecucin rutinaria de las tareas,
pues quien realiza un control o fiscalizacin concurrente, siempre ser el
fiscalizador de la obra, quien a su vez debe informar al Administrador para que
dirima o resuelva los problemas que pueden suscitarse.
Lo planeado y programado, no se refiere al mejor saber y entender del
Administrador del Contrato, sin duda es lo establecido en el contrato y sus
documentos habilitantes; pues tanto en la etapa precontractual como para la
firma del contrato, existieron estudios completos, existe una declaracin del
oferente de haberlos conocido, y sobre la base de ellos, presento su ofertas,
aceptando precio y plazo, para ello, presento anlisis de precios unitarios de cada
uno de los rubros que contemplaron los estudios y que fueron transferidos a los
pliegos; las medidas y cantidades nacieron de los planos del proyecto y cada
rubro cont con especificaciones tcnicas para su ejecucin; adems se present
cronogramas valorados de trabajos, de equipos y maquinarias, de personal
tcnico e incluso de mano de obra, tambin hubo una metodologa de trabajo
aceptada por la contratante; entonces existe ya un plan para ejecutar la obra, y un
programa de como ejecutarla e ir pagndola en la forma prevista en los pliegos y
en el contrato; por lo tanto, considero que tanto para fiscalizacin y
administracin del contrato, nace una primera y sustancial responsabilidad, esta
es de verificar que todos los documentos precontractuales,
instrumentos
tcnicos llmense planos, diseos, especificaciones tcnicas, oferta del

proponente,
se encuentren completos
y formen parte del contrato que se
suscribi, logrando de esta manera que las obras se ejecuten con la continuidad
debida sustentada en lo planeado y programado, esta es la obligacin inicial, por
211

la cual el Administrador deber velar por el cumplimiento de lo planeado y

programado.
El Administrador, al ser quien debe velar por el cumplimiento de todas las
obligaciones derivadas del contrato, no solo es en funcin del contratista,
tambin es el velador del cumplimiento de las obligaciones de la contratante.
Describamos brevemente los aspectos o dificultades ms relevantes que hemos
encontrado en los anlisis realizados:
Falta de terrenos para la implantacin de los terrenos, debe entenderse la
existencia del terreno, para que all, la fiscalizacin haga las referencias de
implantacin de las obras, al no estar liberados los sitios, nace una imposibilidad
forzada que impide el inicio de los trabajos; mientras se subsana este particular,
el plazo contractual desde un inicio se prorroga.
Especialmente en obras que cuentan con diseos estndares (Viviendas,
hospitales, Colegios, Escuelas, UPC, Guarderas, etc,), se omiten los estudios
de suelos y otros, en este caso, el consultor contratado o la misma entidad debe
elaborar los estudios; mientras ocurre esto, nuevamente el plazo se encuentra
perjudicado. Por ningn motivo, los estudios deben ser realizados por el
contratista de la obra, pues existe inhabilidad especial, que ya la hemos
comentado. Como resultado de los estudios, puede suceder la necesidad de
reubicacin del sitio de la obra, aspecto que amerita y obliga a una contratacin
complementaria previamente a la ejecucin del contrato, nuevamente el plazo se
afecta, y si se requieren nuevos rubros o especificaciones tcnicas, tambin el
costo se ve afectado; y, por ltimo, si es de tal magnitud el cambio de planos,
diseos y especificaciones que imposibilita cumplir el objeto del contrato, el
tema se enmarca en una terminacin contractual de mutuo acuerdo. Estas
circunstancias, deben ser advertidas por la fiscalizacin que es el encargado de
controlar rutinariamente la obra, y el administrador del contrato determinar la
procedencia de la contratacin complementaria o la terminacin del contrato,
informando a la Mxima Autoridad para que se proceda conforme a la LOSNCP
212

y su Reglamento General. En estos casos, imposible aducir incumplimiento de

la contratista, pues la aplicabilidad de los estudios tiene sus responsables
determinados en el artculo 23 de la LOSNCP.
Es obligacin del consultor como responsable de los estudios, entregar planos y
documentos tcnicos aprobados por las instancias correspondientes, esto es,
cuando se trata de obras dentro de los permetros o jurisdicciones cantonales, se
deben obtener los permisos y licencias de los GAD Municipales, sin ellos,
tampoco deben iniciarse la obra, pues se corre el riesgo de que se clausure la
obra o se ordene derrocamientos, cuyos costos seran un perjuicio econmico a
los recursos pblicos.
Ante estas circunstancias se resquebraja el concepto de lo planeado y
programado, debiendo entonces el Administrador ser un agente activo de
soluciones de los problemas que nacen del incumplimiento de la contratante.
Asumiendo que la obra, inicia de acuerdo a lo planeado y programado, y
habiendo otorgado el Administrador la orden de inicio cuando no exista
impedimento tcnico ni legal alguno, por lo general en los contratos del SECOB
se estipula como inicio del plazo de la obra la suscripcin del contrato (el
criterio de la Asesora, es que sea desde la entrega del anticipo, pues tiene como
finalidad otorgar liquidez al contratista); y la entrega del anticipo dentro del
trmino de 30 das, al no cumplirse con el pago anticipado, se origina mora de
la contratante, en consecuencia prorroga de plazo, sobre la base de ampliacin
que solicite la contratista; particular en el que debe intervenidor el
Administrador, para lograr el pago e informar la ocurrencia que es motivo de
variacin del plazo.
Al ejecutarse la obra, se encuentran inconsistencias tcnicas, informadas por el
Fiscalizador que es el Administrador cotidiano de la obra, si son aspectos que
puedan solucionarse sobre la base de los aspectos tcnicos constantes en el
contrato y sus documentos, esa viabilidad la otorga el fiscalizador y el
Administrador verificar que cumpla con su responsabilidad la fiscalizacin;
213

ms si el problema es extraordinario, segn el caso se proceder con la

contratacin complementaria, rdenes de trabajo si hay la necesidad de creacin
de rubros, o si los aumentos de cantidades han sobrepasado el 25% del valor del
contrato; en estos casos, le corresponde al Administrador determinar sobre la
base de la Ley y el contrato, la procedencia de las figuras jurdicas antes
mencionadas.
Si bien el Administrador del contrato no es el custodio de las garantas
contractuales, deber verificar que las mismas se encuentren vigentes y se
cumpla con la obligacin de renovarlas por parte del contratista, si fuere del caso
pedir la ejecucin antes del vencimiento de las coberturas; este trabajo, tambin
lo realizar verificando que la Direccin encargada de las garantas, cumpla con
estos particulares.
El fiscalizador debe informar de los incumplimientos y las situaciones
estipuladas en el contrato que ameriten sancin a la contratista; en este caso, el
Administrador deber requerir el informe debidamente motivado y con la
documentacin de sustento, para que proceda a la aplicacin de las multas de
conformidad con el contrato, este aspecto es de suma importancia, pues
conforme lo hemos manifestado en este documento, la multa es una sancin
punitiva, que corresponde a una penalidad y las penas esto es las multas, deben
aplicarse con sustento en la motivacin amplia y suficiente, pues no olvidemos
que las multas pueden ser impugnadas en los mbitos administrativos, arbitrales
e incluso judiciales. Especial nfasis se debe poner a las multas a consecuencia
de desobediencia o desacato a las rdenes de fiscalizacin y del Administrador
mismo, pues las disposiciones deben ser inherentes a la ejecucin de la obra y
del contrato, no al arbitrio ni subjetividad del Administrador. Las multas que
imponga directamente el fiscalizador no son legales ni viables, particular que
debe ser evitado.
Es funcin del administrador del contrato establecer un sistema que evale el

logro de los objetivos, mediante el cual pueda obtenerse informacin sobre su
214

estado. Esto con el fin de tomar oportunamente acciones correctivas o para

informar a las autoridades de la entidad sobre el desarrollo del proyecto.
Los mecanismos para establecer un sistema que evale el logro de los objetivos,
comienza desde la exigencia al fiscalizador de que informe peridicamente la
marcha de la obra, plazos, continuidad de los trabajos, paralizaciones,
imposibilidad de ejecucin de rubros por deficiencia u omisin de
especificaciones tcnicas, es decir todos los aspectos que impidan el normal
desarrollo de los trabajos.
Generalmente como mecanismos para evaluar los cumplimientos, se propician
reuniones semanales, quincenales, se sugiere que sean en estos periodos no ms,
pues los plazos de las obras son cortos y las soluciones deben ser rpidas;
igualmente las reuniones de evaluacin cuando se requiera de forma
extraordinaria debe convocarse o disponerse su realizacin; en la reunin
preparatoria para el inicio del contrato se establecer los procedimientos que
sean ms expeditos y objetivos para cumplir con los objetivos contractuales.
Las mediciones que se realicen utilizando el mecanismo que apropiadamente se
haya establecido por la Administracin, los resultados favorables y ms los
desfavorables deben ser comunicados sustentadamente a las Autoridades para
que se decida lo que corresponda, segn el caso.
Corresponde al administrador del contrato establecer la estructura organizacional

necesaria para que el proyecto se ejecute en forma ptima, dependiendo de la
magnitud del proyecto, se organizar una estructura de varios niveles, con un
Jefe de Fiscalizacin y fiscalizadores en un rea especfica: calidad, avance
fsico y avance financiero de la obra, cada uno de los cuales tendra su propio
personal de apoyo y la formacin necesaria para atenderla o, si la complejidad
de la obra ms bien requiere de profesionales con formacin en reas distintas,
como: estructuras, arquitectura, suelos, electricidad, mecnica, etc., que se
encarguen de controlar tanto la calidad como el avance fsico y financiero de las
obras y rindan cuentas al Jefe de Fiscalizacin del proyecto. Adems, para la
215

estructura que establezca debe definir las funciones, responsabilidades y

autoridad de los que la conforman y finalmente, obtener el apoyo logstico e
instrumentos de medicin, requeridos para que la obra se ejecute conforme con
los objetivos definidos.
Sobre la base de la instruccin se confirma, la necesidad organizacional de la
Administracin del contrato vinculada con las labores de la fiscalizacin, esto
es, cuando la fiscalizacin de la obra est a cargo directamente con el personal
del SECOB, deber instaurar los procedimientos de la accin fiscalizadora,
segn la magnitud del proyecto, con la intervencin de profesionales en tres
reas importantes como son la calidad, avance fsico de la obra y avance
financiero de la obra; si las actividades de fiscalizacin se originan en un
contrato de consultora, es de entenderse que form parte de los trminos de
referencia el equipo tcnico principal de la fiscalizacin,
que debi ser
propuesto y aceptado por la contratante para ser adjudicatario y luego

contratista; en este caso, la Administracin del Contrato deber verificar la
inclusin del personal con las calificaciones aceptadas, caso contrario se
aplicarn las multas contractuales y de ser el caso se analizar la continuidad o
no del contrato de consultora, segn sea el caso. En todos los casos, sea la
fiscalizacin con personal del SECOB o contratada con terceros, es al
Administrador al que le incumbe directamente establecer la estructura
organizacional para la ejecucin del proyecto.
Otras Obligaciones del Administrador:
Coordinar con las dependencias estatales o privadas que, en razn de sus

programas o campos de accin, tengan inters en participar en la etapa de
construccin del proyecto; esto involucran las tareas de socializacin
especialmente cuando existan oposiciones de sectores sociales; tambin existen
entidades que deben por su naturaleza de servicios pblicos aportar en las etapas
del proyecto, como pueden ser Bomberos, Empresas elctricas, agua potable,
alcantarillado, etc.
216

Autorizar el inicio de la obra o de cualquier trabajo no contemplado en los

planos originales, que deba cargarse a los fondos destinados al proyecto.
Una vez suscrito el contrato, conforme con la estipulacin de inicio del plazo
contractual y siempre que sea posible cumplir con las dos premisas planeado y
programado, el Administrador dar la orden de inicio de la obra.
Cuando la instruccin habla de o de cualquier trabajo no contemplado en los
planos originales, que deban cargarse a los fondos destinados al proyecto, no se
refiere a que el Administrador a su discrecin, pueda dar la orden de inicio de
trabajos no contratados; ms bien es una obligacin que luego de cumplirse con
las tres posibilidades excepcionales de proceder a contratos complementarios,
una vez suscritos, debe dar la orden de inicio; cuando los volmenes de obra de
los rubros superen las cantidades estimadas en los planos y por ende en el
contrato , dar la orden de inicio; o cuando se haya suscrito la Orden de Trabajo
para la creacin de rubros nuevos, dar la orden de inicio; en stas tres
posibilidades dar la orden de inicio, siempre que se cuenten con los fondos
destinados al proyecto, esto es las certificaciones dispuestas en el artculo 90 de
la LOSNCP.
El Administrador del contrato se asegurar que la fiscalizacin
y el contratistas, consten en el proyecto y permanezcan en la
obra, los instrumentos previstos en la NTC 408-20 Documentos
que deben permanecer en obra, que son los siguientes: Copia
del contrato de construccin; Los planos constructivos; Las
especificaciones
tcnicas,
generales
especficas;-
El
programa de ejecucin autorizado, con indicacin de los

recursos
requeridos
por
actividad;
El
libro
de
obra;
Correspondencia cruzada entre fiscalizacin y contratista;

Resumen del estado financiero de la obra, de las facturas
tramitadas
por
avance
de
obra,
reajustes,
obras
217

extraordinarias, etc.; y,
pruebas
del
Estadstica del resultado de las
laboratorio.
Los
documentos
citados
permanecern en el lugar de ejecucin del proyecto, dado que

contienen informacin sin la cual no sera posible ejecutar la
obra,
realizar
las
labores
de
control
que
aseguren
el
cumplimiento del contrato ni las de control externo que atae

a la Contralora General del Estado.
Intervenir en las actas de entrega recepcin provisional, parcial, total y

definitiva.
La Comisin de Recepcin integrada tambin por el Administrador del Contrato,
considero improcedente, no entiendo los motivos para que as se haya dispuesto
en el artculo 124 del RGLOSCP, pues lo que se verifica es el cumplimiento del
contrato, en consecuencia no habra imparcialidad en los resultados, pues
justamente la tarea fundamental del Administrador es velar por el cumplimiento
de las obligaciones contractuales incluida las recepciones, y eso debe ser
examinado por la Comisin de recepcin, al igual que el cumplimiento de las
tareas de fiscalizacin. En todo caso, la disposicin existe y el administrador en
conjunto con el profesional que no haya participado en la ejecucin de la obra,
son los responsables administrativa, civil y penalmente por la informacin que
consignen en las actas pertinentes.
No es procedente por no existir en ninguna norma que el Fiscalizador consigne
una certificacin de conclusin de la obra, pues la LOSNCP y su Reglamento, lo
que disponen es que pedida la recepcin la entidad contratante, entendida la
Comisin designada, en el trmino de diez das podr negarse a recibir la obra
por razones fundamentadas por el cumplimiento de las obligaciones
contractuales, entendidas estas por incumplimiento del contrato principal, el o
los complementarios, los cambios de aumento de cantidades de los rubros, y la o
las rdenes de trabajo.
Negarse a recibir la obra, por rubros no terminados y que no constan en el
218

contrato ni en ningn instrumento contractual, no es procedente; este caso se

advierte sucede en contrataciones que a pesar de haberse superado los
porcentajes permitidos en el artculo 87 de la LOSNCP, se ha dispuesto y el
propio Administrador asentido la ejecucin de rubros no contratados pero
necesarios para la conclusin de las obras; por lo que, al arbitrio o parecer de la
Comisin, no es procedente negarse a recibir los rubros que contractualmente si
estn incluidos en los instrumentos contractuales.
Las obligaciones nacen de los contratos, la costumbre no constituye derecho.
Puntualmente lo que se recibe es lo contratado, si amerita por necesidades de la
obra, la inclusin de trabajos adicionales no contratados, esos deben tener un
tratamiento especial, pues debe reconocerse el pago para cumplir con preceptos
Constitucionales; incluso se sugiere que en las propias actas de recepcin se
establezcan estos trabajos y su costo, para que sean reconocidos, y se viabilice la
extincin de la obligacin utilizando el derecho sustantivo civil.
En condiciones normales, si al momento de las verificaciones se establecen que
existen incumplimientos en la ejecucin de los trabajos contratados, a ms de la
negativa a recibir la obra por causas justificadas y fundamentadas, es obligacin
del Administrador aplicar las multas estipuladas en el contrato.
SI procedindose a la recepcin el contratista no suscribe las actas a las que se
incluye la liquidacin tcnica econmica de la obra, transcurridos el trmino de
diez das contados desde que era exigible la firma de los documentos de
recepcin, la contratante proceder mediante acto administrativo motivado a
declarar la recepcin presunta a su favor; esto no implica de ninguna manera
renunciamientos del contratista, que en el evento de sentirse lesionado, puede
acudir a las instancias de solucin de controversias.
En definitiva el Administrador, aun siendo parte de una Comisin de Recepcin,
manteniendo su obligacin de velar por el cumplimiento de las obligaciones
derivadas del contrato, est en la obligacin de recibir lo realmente contratado,
219

lo que no est estipulado en el contrato, por ser sucesos ocurridos en la obra,

debe indicarse en los antecedentes respectivos, y establecer la existencia de
trabajos no contratados, para que se proceda si es del caso en la forma sugerida.
Adicionalmente deber observar y cumplir con lo establecido en la NCI408-29
Recepcin de las obras, que establece:
Se llevarn a cabo dos tipos de recepcin: una provisional que se efectuar en
el trmino de 10 das despus de que el contratista de la obra haya notificado por
escrito la finalizacin de las obras de construccin y otra definitiva que no podr
realizarse en un plazo menor a seis meses despus de la fecha de la recepcin
provisional, salvo que se haya estipulado un plazo menor en los pliegos.
En ambos casos, se elaborar un acta de recepcin, donde se indicar cmo se
desarroll el proceso constructivo y la condicin en que se recibe la obra; para la
recepcin provisional se indicar al menos, si sta se recibe a satisfaccin o con
observaciones, en cuyo caso se sealarn las causas de ello, para que el
constructor proceda a corregir los problemas. Las actas sealarn como mnimo
lo siguiente:
- Los antecedentes contractuales de la obra.
- Condiciones generales de ejecucin, condiciones operativas.
- La calidad y cantidad de las obras ejecutadas.
- Liquidacin econmica que incluye el monto cancelado y el que falta por
cancelar por concepto de avance de obra, reajuste de precios, obras
extraordinarias y cualquier otro rubro contemplado, si la recepcin es
provisional. Si sta es definitiva, las cuentas deben estar finiquitadas y no se
admite reclamos pendientes de las partes.
- Liquidacin de plazos que incluye el plazo empleado en la ejecucin,
incluyendo prrrogas. Se establecern las sanciones a las que hubiere lugar.
- Si las obras se reciben a satisfaccin o con observaciones, y en este ltimo
caso, las razones para que sea as.
Cuando la obra se realice por administracin directa, las recepciones provisional
y definitiva sern realizadas por una comisin de representantes de los futuros
220

usuarios, en presencia del administrador de la obra y su equipo; cuando se

ejecute por contrato, actuarn en la recepcin el contratista y los integrantes de
la comisin designada por la mxima autoridad de la entidad contratista,
integrada por el administrador del contrato y un tcnico que no haya intervenido
en el proceso de ejecucin del mismo.
El hecho de que la obra sea recibida a satisfaccin en el acto de recepcin
oficial, no exime al constructor de su responsabilidad por vicios ocultos, si stos
afloran durante los diez aos posteriores a la fecha de la recepcin definitiva.
El constructor o contratista deber comunicar por escrito, al Jefe de
Fiscalizacin, la finalizacin de las obras a su cargo, para que proceda a su
recepcin. Esta comunicacin formaliza la fecha de trmino de las obras y
constituye una constancia de que este hecho fue oportuna y debidamente
comunicado a la administracin. En forma previa a la recepcin del proyecto se
efectuar una revisin de las obras a fin de consignar sus resultados en el acta de
recepcin, especialmente si se detecta algn problema, en cuyo caso, ste deber
sealarse al constructor para su correccin inmediata, o para que asuma las
responsabilidades correspondientes.
Durante la revisin de las obras para su recepcin, sea provisional o definitiva y
hasta la suscripcin del acta correspondiente, deben estar presentes las partes
interesadas en el proceso. Si la ejecucin se realiz por administracin directa,
los representantes de los futuros usuarios recibirn la obra de parte del
administrador de la obra previa revisin de sta, y al finalizar, los participantes
suscribirn el acta elaborada, con las salvedades que consideren pertinentes. Si
la obra se ejecut por contrato, el Jefe de Fiscalizacin y fiscalizadores actuarn
suministrando toda la informacin necesaria a la comisin de recepcin
integrada por profesionales designados por la mxima autoridad. Los resultados
se consignarn en el acta, la cual suscribir, haciendo las salvedades que estimen
pertinentes.
La recepcin provisional se efectuar para probar la obra en condiciones de
221

servicio de manera que la entidad verifique su adecuada operacin o

funcionamiento y, a la vez, dar oportunidad al constructor de corregir, en los seis
meses comprendidos entre la recepcin provisional y la definitiva, los defectos
detectados durante la revisin; dicho plazo se considera suficiente, pues si el
constructor comunic formalmente la finalizacin de las obras fue porque
consider que haba cumplido con lo especificado y con la totalidad de los
trabajos. La recepcin definitiva por su parte, constituye el cierre oficial de la
etapa de construccin y la terminacin del contrato, de manera que no deben
quedar reclamos pendientes y cualquier reparacin que se hubiere hecho constar
en el acta de recepcin provisional, en ese momento debe estar terminada.
Se establecer una definicin clara del alcance de la labor de mantenimiento que
deber efectuar el constructor durante el perodo comprendido entre la recepcin
provisional y la definitiva, tema que, deber constar en las especificaciones
tcnicas, considerando el mantenimiento como un rubro o actividad del contrato.
Adems, deber definirse la forma en la cual ser pagado el servicio.
No obstante se haya realizado la recepcin definitiva de la obra a satisfaccin, si
durante los diez primeros aos de funcionamiento surgen o se manifiestan
problemas que no pudieron detectarse durante o inmediatamente despus de la
construccin, el Constructor debe responder por ello, segn las leyes vigentes en
relacin con la responsabilidad por vicios ocultos.
Otras sugerencias:
El administrador del contrato y la fiscalizacin de la obra,
deber dar respuesta a las peticiones de la contratista en un
trmino mximo de 15 das, esta sugerencia se la hace por
cuanto el artculo 60 de la LOSNCP, establece que los contratos
son administrativos; jurdicamente, salvo una sentencia de la
ex
Corte
Suprema
de Justicia, Sala
de lo
Contencioso
Administrativo (2004), que estableci la imposibilidad en los

contratos pblicos del silencio administrativo; en verdad con la
222

LOSNCP (2008), hay criterios contrapuestos respeto de los

efectos de la falta de contestacin a los pedidos de los
contratistas, para no tener ningn riesgo y en procura de la
agilidad del contrato es preferible contestaciones a tiempo.
El administrador del contrato y la fiscalizacin deben determinar si existe
incumplimientos debido a la falta de equipos y personal tcnico en los frentes de
trabajo y la incidencia en el retraso de la construccin de las obras, con el fin de
evitar el incumplimiento de la letra a) de la norma de control interno 408-17, al
no velar y responsabilizarse porque la ejecucin de la obra se realice de acuerdo
a lo programado.
Cuando existan variaciones de diseo para eliminar, ampliar, modificar o
complementar las obras o las especificaciones tcnicas; as como, la creacin o
asimilacin de rubros, para ejecutar los trabajos deben ceirse a lo previsto en
los artculos 85, 86, 88, 89 y 90 de la LOSNCP, a las clusulas respectivas de los
contratos relacionadas a los contratos complementarios, rdenes de trabajo y
cambios en los volmenes de obra.
Cuando se proceda al cambio conceptual de los Estudios de factibilidad de los
proyectos, que determinen la eliminacin de rubros y la creacin de otros,
cambios en las especificaciones tcnicas originando ajustes al diseo definitivo;
estas variaciones antes de iniciar su construccin, deben formar parte de un
contrato complementario, en el que consten los rubros, tablas de cantidades que
aumentan y disminuyen y presupuestos finales y contar con la certificacin de
recursos econmicos; evitando ordenar la ejecucin de los trabajos obviando el
procedimiento legal.
El rediseo de las obras debe implementarse a travs de un contrato
complementario, en el que consten los rubros, cantidades y calores que
aumentan, de igual forma debe contarse con la certificacin de recursos para el
cumplimiento de las obligaciones.
223

El cambio de especificaciones tcnicas debe tramitarse a travs de un contrato

complementario, en el que consten las causas tcnicas debidamente sustentadas
que originaros dicho rediseo y el nuevo precio.
Antes de ordenar y autorizar la ejecucin de las modificaciones, la fiscalizacin
del proyecto y el administrador del contrato, deben informar a las autoridades
del SECOB para que se suscriba un contrato complementario en el que se
definan las nuevas especificaciones tcnicas, rubros, cantidades, precios
unitarios y presupuestos, con la certificacin de recursos econmicos
correspondientes.
El administrador deber velar que los hechos de no ajustarse a los
procedimientos establecidos en la ley para la creacin de rubros o aplicar la
modalidad de costo ms porcentaje para rubros nuevos; y, optar por la
asimilacin de rubros que no tienen las mismas especificaciones tcnicas o no
son exactamente iguales; son procedimientos o desviaciones administrativas que
resquebrajan el principio de legalidad de los contratos administrativos, por lo
que bien pueden los contratistas no iniciar los trabajos, sin que tenga ninguna
imputabilidad por estos conceptos.
Omitir realizar las sugerencias antes expuestas, pone en condicin al
administrador del contrato de incumplimiento a lo dispuesto en el artculo 80 de
la LOSNCP, al no tomar las medidas necesarias para su adecuada ejecucin, con
estricto cumplimiento de la LOSNCP, su Reglamento General y las clusulas
contractuales.
16.7.
DE LA GESTIN DE FISCALIZACIN DE LAS OBRAS.Los comentarios y sugerencias efectuados a propsito de lo
anotado en relacin a la Gestin de Administradores de contratos,

en lo que es pertinente a la Fiscalizacin son aplicables inclusive.
Dentro de las funciones de la Gestin de Fiscalizacin,
224

tenemos:
Definir la modalidad de ejecucin de fiscalizacin:

Por administracin directa o por contratacin a terceros de
acuerdo a la normativa legal vigente; esto es, designar a los
propios funcionarios profesionales del SECOB, como fiscalizadores
de contratos, o a travs de procedimiento de contratacin de
Consultora, contratar los servicios de Fiscalizacin.
Calificar y designar a los fiscalizadores internos para fiscalizacin
por administracin directa para obras contratadas; sobre este
particular, se propicia que los fiscalizadores deben guardar un
perfil profesional similar o mejor que l o la contratista.
Consolidar la documentacin de los habilitantes para liberacin de
inicio de trabajos para obras contratados en matriz; este es un
tema administrativo, que debe estar cumplido inclusive antes de la
suscripcin de contratos.
Establecer estadsticas sobre los rendimientos de materiales, mano
de obra, equipos, maquinaria y en general todos los que incidieren
en la obra, segn tipologa y sector; es un asunto de importancia,
pues incluso debera aadirse los precios unitarios de rubros, que
garanticen contar con una base de datos para los precios
referenciales,
cuando
se
crean
rubros
para
los
contratos
complementarios.
Preparar planes de contingencia y determinar los problemas ms
comunes que impactan directamente en cada obra y que puedan
paralizarla; esto es un aspecto administrativo, pues la fiscalizacin
tiene su accionar en contratos suscritos, y los contratos por ms
similares que sean tienen su propia personalidad y carcter no
pudiendo ni debiendo dar un tratamiento general, pues los hechos
225

en obra, suelen ser diferentes, repito aunque sean similares las

clusulas contractuales, pues siempre habr una diferencia en la
aplicacin de los estudios especialmente de sus instrumentos
tcnicos que son similares para cada obra.
Asegurar
que
la
obra
se
ejecute
de
acuerdo
al
diseo,
especificaciones tcnicas, programas de trabajo, y normas tcnicas

aplicables; basados en parmetros de calidad, tiempo y costo; esta
es una obligacin de la fiscalizacin, por lo que, sera deseable son
los parmetros que deben observar los fiscalizadores del SECOB,
que les permita accionar con seguridad, oportunidad y legalidad.
Revisar las justificaciones tcnicas de los trabajos extraordinarios o
las modificaciones que se tengan que realizar durante la ejecucin
de las obras (resultantes del procedimiento de gestin de cambios,
incluyendo costos y tiempos), e informar al administrador del
contrato
para
adoptar
las
decisiones
que
correspondan;
justamente es un trabajo que en campo debe realizar el

fiscalizador, considero una duplicidad de la misma actividad, pues
no es lo mismo lo dirigencial al trabajo in situ, donde deben
aplicarse para cada paso, las justificaciones para proceder a las
posibilidades
extraordinarias
excepcionales
como
son
las
contrataciones complementarias, rdenes de trabajo, aumento de

cantidades.
Revisar y validar informes de la fiscalizacin de obras; considero
que esto es un tema administrativo, que a ms de duplicar las
actividades,
crea
una
solidaridad
en
las
informaciones
de
fiscalizacin;
Aprobar los materiales y equipos por instalar establecidos en el
presupuesto
especificaciones
tcnicas;
es
un
tema
de
226

verificacin y constatacin en el campo, por parte del fiscalizador,

incluso apoyado por laboratorios especialmente para los ensayos
de materiales, por lo que insisto es una duplicidad de funciones.
Recomendar la terminacin unilateral o de mutuo acuerdo de
contratos de Fiscalizaciones, basados en informes del fiscalizador
de obra y lo establecido en la normativa legal vigente; este es un
tema, que no entiendo, pues los contratos de consultora de
fiscalizacin, justamente son para el seguimiento rutinario de la
obra, como puede existir entonces una auto recomendacin de
terminacin de contratos de fiscalizacin, cuando stos solo tienen
administradores de contrato, que son los responsables de informar
y recomendar la terminacin unilateral o de mutuo acuerdo de los
contratos de consultora de fiscalizacin.
Revisin, aprobacin de planillas de fiscalizacin y solicitud de
desembolso;
Socializar e implementar el registro de seguimiento de obra con el
proveedor del servicio de ejecucin (constructor); este es un tema,
que se realiza diariamente a travs de los Libros de Obra, que es
una bitcora permanente en el sitio del proyecto, donde la
fiscalizacin consigna la informacin de las actividades del
contratista.
Monitorear el estado general de avances de situacin de proyecto;
una actividad administrativa de control.
Efectuar la liquidacin de los contratos de obra de infraestructura
y solicitar su respectivo pago de conformidad con lo dispuesto en
la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica; la
liquidacin tcnica y econmica de los contratos debe ser en
funcin del artculo 125 del RGLOSNCP e incluida en el acta de
227

recepcin, en los trminos del artculo 124 del mismo Reglamento;

para ello, existe una Comisin de Recepcin, que verifica el
cumplimiento tcnico, contractual y econmico del contrato.
16.7.1. DE LA FISCALIZACIN
La Fiscalizacin, se asegurar de que la obra se ejecute de conformidad con las
bases establecidas en los estudios de preinversin, es decir, de acuerdo con el
diseo definitivo, las especificaciones y dems normas tcnicas aplicables, para
lograr obtener del proyecto los beneficios esperados. No obstante, antes de
iniciar la construccin, debe revisar los pliegos con el fin de detectar
oportunamente cualquier error u omisin, as como cualquier imprevisin
tcnica que luego pueda afectar en forma negativa el desarrollo del proceso
constructivo.
A propsito de lo comentado respecto del Administrador del
contrato, quien debe guardar coordinacin con el Fiscalizador de la

obra, la NCI le impone que antes de iniciar la construccin, el
fiscalizador debe revisar los documentos del contrato especialmente
los tcnicos, e informar respecto de las imprevisiones tcnicas que
detecte, para que el Administrador del Contrato emita o no la orden
de inicio de los trabajos; las circunstancias conocidas que impiden
el inicio de los trabajos en los contratos suscritos en el 2011 al
2013, fueron ya expuestas.
Ahora bien, mientras la NTC habla de pliegos y detectar
imprevisiones tcnicas, al parecer contando con que exista un
proceso ordinario de contratacin, ms en los casos de emergencia,
nos encontramos con la inexistencia de instrumentos tcnicos
recibidos y aprobados; en este caso el Fiscalizador no podra
asegurar que la obra se ejecute sobre la base de un diseo
definitivo, por lo que, se hace necesario establecer un instructivo
para
stos
casos,
sugiriendo
se
establezca
un
mecanismo
228

concurrente
por
el
cual
la
entidad
contratante
realiza
los
instrumentos tcnicos y el contratista ejecuta progresivamente los

trabajos, en funcin de los diseos definitivos que se le vaya
entregando.
En la prctica en la ejecucin de contratos de emergencia,
inclusive en las clusulas contractuales se sostiene la existencia de
los
estudios,
diseos,
planos,
especificaciones
tcnicas;
por
versiones de los propios fiscalizadores de las obras se sostiene la

inexistencia de los instrumentos tcnicos; lo cual es un problema
difcil de superar, por lo que, cuando realmente no existan los
instrumentos tcnicos, si no hay la terminacin consensuada del
contrato
por
conveniencia
de
los
intereses
nacionales
institucionales debe proseguirse con la ejecucin de las obras, se

debera modificar el contrato en los trminos del artculo 72 de la
LOSNCP, pues es claro que hay un error de hecho al estipular algo
que no existe.
La Fiscalizacin debe resolver en forma oportuna los problemas tcnicos que se

presenten durante el proceso constructivo, as como asegurar que el contratista
disponga del personal tcnico con la suficiente preparacin, el empleo de
materiales, equipos y maquinaria, en la cantidad y calidad estipuladas en los
planos y especificaciones.
El tema de resolver los problemas tcnicos tienen dos
connotaciones, la una es la procedencia de sobre la base de los

mismos planos, diseos, especificaciones tcnicas, solucionar algn
aspecto controvertido, sin que se modifique los instrumentos
tcnicos y ms bien sean los aplicados; y, la otra, es que cuando
existan
variaciones
la
resolucin
al
problema
observe
los
procedimientos legales en la forma que se dej expresado en las

sugerencias
hechas
la
administracin
fiscalizacin
229

anteriormente.
Proponer al administrador del contrato la organizacin e infraestructura

necesaria, para administrar o inspeccionar el proyecto en el sitio donde ste se
construir; definir las funciones, responsabilidades y autoridad de los que la
conforman, de modo que las labores de construccin o de inspeccin se realicen
dentro del marco legal y reglamentario vigente.
Estas actividades van en funcin de coadyuvar la funcin de
la Administracin que es de asegurar de que se cumpla el proyecto

de acuerdo a lo planeado y programado.
Planear, programar y aplicar los controles, de calidad, financiero y de avance

fsico, que aseguren la correcta ejecucin de la obra.
El Control de avance fsico de la obra, se establecer
observando la NTC 408-22, esto es que la Fiscalizacin velar por el

cumplimiento
del
programa
de
ejecucin
establecido.
De
presentarse atrasos con respecto al programa, tomar las acciones

necesarias para ajustar las actividades, de manera que, tan pronto
como sea posible, vuelvan a desarrollarse de acuerdo con lo
programado. Sin embargo, cuando los atrasos afecten la ruta crtica
del proyecto, informar de inmediato al administrador del contrato,
para que ste resuelva el problema oportunamente.
Cuando se afecta a la ruta crtica de un proyecto, cuando no
son
por
causas
imputables
al
contratista
se
proceder
de
conformidad con la clusula del contrato, para lo cual deber pedir

la ampliacin del plazo con los justificativos legales y pertinentes
dentro del plazo sealado en el contrato, si no lo hace, en
cumplimiento del contrato la fiscalizacin informar del particular
para que sea resuelto por el Administrado.
230

Los motivos para prrroga de plazo, aunque no se haya
estipulado en el contrato, en formas completas y aceptables por la

contratante, sern las establecidas en el NTC 408-27 Prrrogas de
plazo, que establece:
Se concedern prrrogas de plazo cuando por razones no
imputables al contratista se produzcan atrasos en actividades
crticas o en actividades cuya holgura total sea sobrepasada,
tornndolas crticas.
El constructor deber interponer la solicitud de prrroga de
conformidad
con
las
disposiciones
contractuales
despus
de
conocer el hecho que demorar la ejecucin y en cuanto tenga la

informacin
suficiente,
aportar
la
documentacin
probatoria
necesaria para que la administracin pueda resolver el reclamo.

La entidad o administracin designar, reglamentariamente,
al servidor que cuenta con las atribuciones para ampliar los plazos o
modificar los programas. Adicionalmente, el servidor responsable de
la administracin, tendr el plazo previsto contractualmente o
reglamentariamente para resolver el reclamo interpuesto, para lo
cual llevar a cabo los estudios o investigaciones necesarios.
El aumento del plazo de la construccin procede cuando se
presentan atrasos por caso fortuito o fuerza mayor que afecte el
progreso de la obra. En el primer caso, el atraso puede ser causado
en situaciones, como: robos del equipo utilizado, destruccin
vandlica de las obras, cierres de carreteras o cualquier acto
realizado por personas o animales que causen daos a la obra o
afecten su desarrollo normal. En el caso de fuerza mayor, el atraso
puede darse por inundaciones, terremotos, huracanes, etc., es decir
por fenmenos naturales.
231

Adicionalmente son motivo de ampliaciones las siguientes
causas, comprobadas:
- Falta de materiales de construccin o equipos a incorporar
en el mercado nacional o internacional.
- Perodos de lluvia que perjudiquen el avance de las obras
conforme lo sealado en la Norma de Control Interno 600-25.
- Cambios, trabajos extraordinarios o ampliaciones de la obra
que requieran aumento de plazo.
Incumplimiento de la administracin en suministrar:
- Los planos de diseo indispensables para iniciar o continuar
la construccin.
- Los terrenos necesarios para ejecutar las obras.
- Existencia de impedimentos legales o de otra ndole que
dificulten la realizacin de los trabajos.
- Orden escrita de la administracin de parar o disminuir el
ritmo de avance de la obra.
- Incumplimiento de la administracin en el pago de acuerdo
con las clusulas del contrato.
Para determinar los das de prrroga que se concedern por
las causas mencionadas anteriormente, el Jefe de Fiscalizacin o
Fiscalizador examinar la incidencia de los atrasos en la ruta crtica;
as, nicamente se otorgar prrroga por el nmero de das que
aumente el plazo original, a raz del atraso. Tambin puede
prorrogarse el plazo cuando se agota la holgura total de una
actividad que, por su posicin dentro del programa, se torna crtica
e incrementa consecuentemente el plazo original; en este caso, se
conceden tantos das como haya sido afectado el plazo.
232

El
contratista
comunicar
oportunamente
al
Jefe
de
Fiscalizacin, los hechos que van a provocar demoras en la

construccin, as como sus causas, pues esto permite a ambas
partes tomar las previsiones para controlar y cuantificar el atraso en
las actividades afectadas. Tal comunicacin ser fundamentada, de
conformidad con las disposiciones reglamentarias al respecto.
La documentacin probatoria a las solicitudes de prrroga,
deber reunir las siguientes caractersticas: ser pertinente, es decir,
debe pertenecer al proyecto en cuestin; ser confiable, lo cual
implica
estar
exenta
de
errores
adems,
que
los
datos
suministrados correspondan a la realidad de la obra y luego, ser

clara y concisa, con lo cual evita la posibilidad de interpretar de
diferente manera una misma informacin y facilitar la revisin de
los documentos, gracias a la brevedad y precisin de su contenido.
La prrroga de plazo por cualquiera de los motivos antes
expresados, previo informes de fiscalizacin y administrador del
contrato, ser concedida por la Mxima Autoridad en este caso por
la Direccin General, procedindose en forma inmediata a la
reprogramacin del contrato, la misma que quedar establecida en
un documento aprobado por el Administrador del Contrato.
Siguiendo con el avance fsico de la obra, el contratista tiene
que ejecutar el proyecto de acuerdo con el programa de ejecucin
definitivo, aprobado por la administracin, sin embargo, cuando por
razones imputables a l, alguna actividad que no sea crtica
muestre un atraso que sobrepase la holgura total, el fiscalizador
anotar el hecho en el libro de obra e instar al contratista a
presentarle, en un lapso determinado o plazo definido en las
condiciones generales, un nuevo programa de asignacin de
recursos, que asegure la finalizacin de la obra en el plazo
233

convenido.
Si el contratista no cumple su propuesta, el Fiscalizador

aplicar las sanciones respectivas, las cuales estarn estipuladas en
el contrato; sobre este tema, debe advertirse que a pesar de que la
NCI dice que el Fiscalizador aplica las sanciones, por ser el artculo
121 del RGLOSNCP, una norma jerrquicamente superior, quien
exclusivamente impone las multas es el Administrador del Contrato,
las mismas que pueden ser impugnadas conforme lo dispuesto en el
artculo 71 de la LOSNCP.
El control del avance fsico de la obra es responsabilidad del
Fiscalizador como representante de la entidad. Es su deber
establecer
el
peridicamente
grado
el
de
proceso
avance
del
proyecto
constructivo
en
relacin
evaluar
con
lo
programado. Deber tomar previsiones para poder evaluar ese

avance en cualquier instante.
El Fiscalizador efectuar el control del avance fsico por
semana, pues de esta manera, al efectuar la medicin en conjunto
con el contratista, cotejar los datos obtenidos, que servirn para la
revisin de las planillas de avance de obra y de los documentos de
respaldo.
El Fiscalizador establecer las acciones a tomar cuando
detecte atrasos con respecto al programa, pues de su oportuna
aplicacin
depende
la
ejecucin
del
proyecto
en
el
plazo
programado. Si el atraso es imputable al contratista y sobrepasa el

lmite establecido, holgura total, deber advertirle mediante el libro
de obra y comunicacin escrita para que dentro de un plazo
determinado, presente las medidas correctivas que aseguren la
finalizacin del proyecto en el plazo convenido. Si el atraso incide
en la ruta crtica, el Fiscalizador informar al Administrador del
234

Contrato para que se apliquen las multas o sanciones del caso, de

acuerdo con lo estipulado en el contrato.
Las multas deben aplicarse en el perodo en el que existi el
incumplimiento, no hacerlo significa una desviacin administrativa
por inobservancia al contrato; sin embargo, la omisin no exime ni
condona de la sancin al contratista.
Por ser el SECOB, una institucin que utiliza un solo servidor profesional
como fiscalizador, en la redaccin se omite hablar del Jefe de Fiscalizacin, debiendo
entenderse que si existe un equipo de fiscalizacin, en lugar de Fiscalizador, se
deber leer El Jefe de Fiscalizacin.
Control de calidad.- Debemos referirnos a la NCI 408-23,

que son funciones y responsabilidad de la Fiscalizacin en estas
labores,
teniendo
la
obligacin
de
velar
por
el
estricto
cumplimiento de las especificaciones tcnicas respectivas. De

presentarse desviaciones que sobrepasen los lmites de variacin
establecidos, tomar las acciones necesarias para corregirlas de
manera inmediata.
Hablamos de cumplimiento de las especificaciones tcnicas,
se aclara que si es del caso el cambio de la especificacin tcnica el
tema solo se resuelve a travs de la contratacin complementaria,
en los trminos que se dejaron expresados anteriormente.
El fiscalizador que detecte algn problema de calidad en el
rea a su cargo, deber sealarlo en el libro de obra, para que sea
corregido por el contratista, de ser posible en forma inmediata y si
no lo es, para que ste someta a su consideracin la solucin
propuesta.
El personal de fiscalizacin, velar por la ejecucin de la obra,
235

de conformidad con las especificaciones y dentro del rango de

variacin permitido en stas. De ninguna manera aceptarn rubros
no acordes a las especificaciones que puedan perjudicar la calidad
definida en la etapa de diseo. Controlar la calidad de todos los
rubros y de toda la obra es la misin ms importante de
fiscalizacin, especialmente en aquellas partes de la obra conocidas
como esenciales, que tienen que ver con la seguridad posterior de
la obra.
De presentarse problemas de calidad, los fiscalizadores
tomarn las acciones necesarias para corregir el problema tan
pronto como sea posible. En aquellos casos donde no sea posible
corregir el trabajo, la nica opcin es el derrocamiento de la parte
mal realizada y su reconstruccin a costa del contratista. El
Fiscalizador, deber advertirlo inmediatamente al contratista por
medio del libro de obra y comunicacin escrita, lo cual bastar para
que ste acate sus instrucciones. Si el contratista no atiende las
instrucciones,
el
Fiscalizador
informar
al
Administrador
del
contrato, con el objeto de que se apliquen las multas, por la

desobediencia a las disposiciones y se estipul penalidades a
consecuencia
de
trabajos
defectuosos,
se
proceder
en
consonancia.
Si un rubro no cumple con las especificaciones tcnicas y las
tolerancias, es un rubro que no debe pagarse, de habrselo hecho
es un pago indebido, que debe ser recuperado de los haberes de la
contratista,
incluso
de
la
ejecucin
de
la
garanta
de
fiel
cumplimiento, y si estuviramos indefensos esto es sin cobertura de

las garantas por cualquier motivo, se proceder a la accin
Coactiva, solicitando a la Contralora General del Estado realice esta
accin a travs de la Direccin de Patrocinio y Coactivas.
236

El
Control financiero de la obra.-
Para este sistema de
control, la NCI 408-24, seala que la Fiscalizacin evaluar en forma

mensual, el avance financiero de la obra en relacin con lo
programado. De existir discrepancias, analizar su origen y tomar
las acciones necesarias para corregir la situacin. Asimismo, llevar
el control del presupuesto asignado a la obra, de manera que en
cualquier momento, pueda conocer con certeza el saldo de la
asignacin presupuestaria disponible.
La Fiscalizacin controlar el avance financiero, realizando
como mnimo una evaluacin mensual para verificar si la obra se
desarrolla segn lo previsto. Los cortes para determinar el avance
fsico se efectan tambin mensualmente y dado que el avance
financiero debe corresponder a un determinado avance fsico, se
har coincidir las fechas de corte.
El resultado de la evaluacin servir para determinar si el
monto acumulado de los gastos, corresponde al avance fsico que
deba haberse alcanzado a esa fecha; de no ser as, se estudiarn
las causas y se tomarn las acciones correctivas necesarias.
En cuanto al control de la asignacin presupuestaria, la
Fiscalizacin deber conocer el monto disponible conforme se van
cancelando las obligaciones contradas, pues del saldo dependen
las acciones que pueda tomar cuando requiera acelerar el ritmo de
trabajo, sobre todo si no existe la posibilidad de disponer de ms
recursos financieros.
Aun cuando sea factible la consecucin de nuevos recursos, el
control
de
la
asignacin
presupuestaria
permitir
iniciar
oportunamente los trmites requeridos para obtenerlos, lo cual

asegura el desarrollo normal del proyecto, desde el punto de vista
financiero.
237

La Fiscalizacin evaluar el cumplimiento de los plazos para
los
pagos
de
planillas,
de
encontrar
demoras
injustificadas
comunicar el particular a los niveles jerrquicos superiores,

considerando que la mora en el pago oportuno conforme lo
anotamos es motivo de prrroga de plazo.
Habitualmente se indica que no hay mora econmica si el
anticipo no ha sido devengado, lo cual no es as, pues el anticipo se
amortiza con cada pago de planillas, y se sustenta la falta de
amortizacin para efectos de la aplicacin de los artculos 95 y 96
de la LOSNCP, esto es para el trmite de terminacin unilateral del
contrato; y, la imposibilidad de demandar a la contratante.
Vigilar y responsabilizarse porque la ejecucin de la obra se realice de acuerdo

con los diseos definitivos, las especificaciones tcnicas, programas de trabajo,
recomendaciones de los diseadores y normas tcnicas aplicables.
Esta funcin es lo deseable y se establecen los aspectos

optimistas de un proyecto; ms cuando no es posible tcnicamente
ejecutar el contrato con los instrumentos tcnicos, se origina la
responsabilidad del fiscalizador de establecer las deficiencias y
proceder a emitir un informe al administrador del contrato
informando respecto de la situacin.
Identificar la posible existencia de errores u omisiones o ambos en forma

oportuna, que puedan presentarse en los planos constructivos o especificaciones,
as como imprevisiones tcnicas, de modo que de inmediato se corrija la
situacin.
Cuando
existen
especificaciones
errores
tcnicas,
la
omisiones
manera
es
en
la
los
planos
contratacin
238

complementaria,
pues
conforme
dice
la
instruccin
son
imprevisiones tcnicas y si leemos el artculo 85 de la LOSNCP,

procede un contrato complementario ante el imprevisto tcnico.
Resolver oportunamente los problemas tcnicos que se presenten durante la

ejecucin de las obras.
Los problemas tcnicos no solo los identifica el fiscalizador,
los puntualizan generalmente la contratista, y sus pedidos deben

ser contestados, por lo que, de ser necesario recurrir al consultor o
al profesional que elabor los estudios cuando el problema
provienen de ellos, con esto no solo se solucionan los problemas, lo
que es ms, se evita el desvanecimiento de la responsabilidad del
consultor.
Justificar tcnicamente los trabajos extraordinarios o las modificaciones que se

tengan que realizar durante la ejecucin de las obras e informar al administrador
del contrato para adoptar las decisiones que correspondan.
As la causa para los contratos complementarios sean
invocados por la contratante o la contratista conforme el artculo

144 del RGLOSNCP, el fiscalizador en su informe deber justificar la
procedencia de los trabajos extraordinarios y las modificaciones a la
obra, para que el Administrador igualmente evale la situacin y se
ponga en conocimiento de la Autoridad la necesidad de actuar
conforme a la Ley y el contrato para que se procedan a los trabajos
extraordinarios.
Obtener informacin estadstica en el proyecto sobre el rendimiento del

personal, materiales, equipos y maquinaria; sobre la incidencia de las
condiciones climticas en el tiempo laborado, o sobre cualquier otro aspecto til
para la preparacin de futuros proyectos.

Velar porque los materiales, la mano de obra, equipos y maquinaria empleados
239

en la ejecucin de la obra, sean adecuados y suministrados en forma oportuna y

suficiente, y correspondan a lo estipulado en las especificaciones o en la oferta
del contratista.
En caso de que el contratista no presente la mano de obra,
equipos, maquinaria que fueron ofrecidos en su propuesta, es un
incumplimiento que amerita la sancin pecuniaria; en lo que tiene
que ver con la mano de obra, no solo debe estarse a la utilizacin
de esta en la forma como haya establecido en los Anlisis de
Precios Unitarios, lo que tiene que verificarse es el cumplimiento de
los tres turnos diarios y que se cumplan con las obligaciones
laborales; hace bien el SECOB en los actuales contratos desde los
pliegos sealar la obligacin de los tres turnos diarios, pues el
contratista de esa manera prepara la oferta, y en caso de
incumplimiento el fiscalizador informar al administrador del
contrato para la aplicacin de la multa respectiva.
Verificar la exactitud de las cantidades incluidas en las planillas presentadas por

el contratista; adems, calcular los reajustes correspondientes a esas planillas,
comparando la obra realizada, con la que deba ser ejecutada de acuerdo con el
programa de trabajo autorizado.
Para el cumplimiento de la instruccin se tiene que observar
la NCI 408-26 Medicin de la obra ejecutada, que dispone:

La administracin cancelar las planillas por avance de obra
u otorgar desembolsos, slo si cuenta con los respectivos
documentos de respaldo, aprobados por las servidoras y servidores
autorizados. Para tal efecto, el ltimo da del mes en revisin, se
concluirn las mediciones y clculos de la obra ejecutada durante
ese perodo.
El formato y contenido de los documentos de respaldo sern
240

definidos por la administracin en forma reglamentaria, en las

condiciones generales, las especificaciones o bien en la reunin de
preconstruccin, en conjunto con el contratista o el fiscalizador,
segn sea el caso; como mnimo deber
incluirse en esa
documentacin, un listado de los captulos, rubros o actividades y

sub actividades del programa de ejecucin, donde se especifique la
cantidad de obra ejecutada durante el mes en revisin y la obra por
ejecutar, adems de las mediciones y clculos que dieron origen a
los datos suministrados.
Tanto el contratista como el Fiscalizador realizarn sus propias
mediciones, cuyos resultados se cotejarn al verificar en conjunto la
obra efectivamente realizada. El contratista deber entregar su
estimacin al Fiscalizador hasta la fecha de corte, en el plazo
indicado en las condiciones generales o en el contrato o lo
convenido en la reunin de preconstruccin y adjuntar los
documentos de respaldo correspondientes; el Fiscalizador por su
parte, efectuar la revisin en el plazo convenido o estipulado.
El pago o desembolso por obra realizada se har cuando se
tenga la seguridad de que se est pagando realmente lo construido
luego de haber efectuado la medicin de la cantidad de obra
ejecutada.
Es necesario contar con documentos de respaldo, que se
incluyan en las planillas por avance de obra que consignen las
mediciones realizadas, as como los clculos efectuados para
determinar las cantidades de obra que no se pueden obtener por
simple medicin.
Estos documentos son de utilidad para la administracin,
controles internos o externos, pues se facilita cotejar los datos de
planillas con la realidad de la obra.
241

Cuanto ms refleje el programa de ejecucin las actividades o
procedimientos para construir las obras, tanto ms fcil ser

efectuar la medicin de lo realizado para ambas partes y llevar el
control del avance de los mismos.
En trminos generales las planillas deben tramitarse solo
cuando el fiscalizador y contratista realizan las mediciones de lo
realmente ejecutado, este trabajo deben realizar incluso en forma
semanal, concluyendo el ltimo da del mes en revisin, por lo
tanto, no es procedente que en las clusulas contractuales se
establezcan que deben ser en los primeros cinco das de cada mes,
y en esos mismos cinco das se estipule la obligacin del contratista
de presentar la planilla, si no lo hace, incluso se encuentra incurso
en
multas
contractuales;
por
lo
que,
debe
guardarse
correspondencia con la NCI que se deja transcrita.

Hablando de planillas, es conveniente estipular el proceso de
aprobacin de planillas, esto es presentada la planilla a la
fiscalizacin, esta debe ser aprobada o devuelta, si es devuelta el
fiscalizador cuidar que sea por inconvenientes de fondo y no de
forma, estableciendo un plazo para que sea reingresada la planilla y
si hubiera que realizarse cambios de fondo, la fiscalizacin
presentar su planilla y esa ser la del trmite para el pago, no
obstante el contratista tendr el derecho de reclamar sus derechos
por los medios de solucin de controversias que se estipulan en los
contratos.
Obtener informacin estadstica en el proyecto sobre el rendimiento del

personal, materiales, equipos y maquinaria; sobre la incidencia de las
condiciones climticas en el tiempo laborado, o sobre cualquier otro aspecto til
para la preparacin de futuros proyectos.
242

Si existe incidencia de la lluvia en el tiempo laborado, este
motivo de caso fortuito permite la solicitud de ampliacin de plazo y

la contratante deber prorrogarlo, siempre que se renan las
condiciones de la NCI 408-25 Incidencia de la lluvia, que dispone:
Cuando las caractersticas climticas de la zona o la estacin
durante la cual se efecte la construccin y la etapa en que se
encuentre el proceso constructivo lo ameriten, la entidad ejecutora
de la obra deber tomar las previsiones del caso para llevar un
registro detallado de la incidencia de la lluvia en el desarrollo de los
trabajos en el sitio, conforme se presente esa situacin.
Si las labores se suspenden a causa de la lluvia, se har
constar en el libro de obra o en un registro la fecha en la cual se
present esa condicin, cules trabajos se suspendieron, a qu hora
y por cunto tiempo, en qu medida fueron afectados y se
expondrn las razones por las cuales no se pudo continuar. Las
anotaciones sern ratificadas por la firma del Fiscalizador encargado
de llevar este control, as como por la del profesional representante
del contratista. Los datos as recabados se emplearn, en conjunto
con el programa de ejecucin, para determinar la prrroga de plazo
que se autorizar por este concepto.
La informacin presentada por los contratistas con datos de la
precipitacin pluvial de estaciones meteorolgicas cercanas al sitio
de construccin o notas de prensa no podr ser considerada como
respaldo para solicitar prrrogas por atrasos a causa de la lluvia, ya
que no constituyen un criterio suficiente sobre el cual pueda
fundamentarse la decisin de otorgar o no la prrroga solicitada,
pues no necesariamente reflejan la situacin del sitio de la obra y
no brindan informacin sobre el tiempo de paralizacin de los
trabajos por ese motivo, ni en qu medida stos se vieron
243

afectados.
El registro de control de lluvia evitar los conflictos en torno a

este tema, pues conjuga los aspectos que normalmente influyen al
tomar la decisin de prorrogar o no el plazo. De este modo se da
mayor importancia a los efectos de la lluvia sobre los trabajos y no
a la lluvia en s, ubica los sucesos en el tiempo, con fecha y hora y
en forma inmediata, se concilia a las partes que eventualmente
podran tener desavenencias, hacindolos ratificar lo acontecido,
mediante la suscripcin de la informacin consignada en el registro
de control. En algunos proyectos, los contratistas ya consideran una
suspensin forzosa de los trabajos de construccin por la marcada
estacin invernal, en tales casos, no cabe la ampliacin del plazo
por la incidencia de la lluvia.
Verificar la calidad de los materiales, as como la de los elementos construidos,

mediante ensayos de laboratorio o de campo, efectuados bajo su supervisin y
siguiendo rigurosamente las especificaciones tcnicas.
En el caso de que los materiales no pasen los ensayos, se
rechazan los mismos a costa del contratista; y si los elementos

construidos no pasan las pruebas, no se los recibe ni se paga, el
tiempo que tome rehacerlos no se computar jams como motivo
para prorroga de plazo. En caso de recibirse obras que no cumplan
con las especificaciones tcnicas, o que las especificaciones estn
fuera de los lmites de tolerancia; es causa de responsabilidad civil
culposa, por el perjuicio econmico a la entidad del sector pblico.
Anotar en el libro de obra, adems de una descripcin del proceso de

construccin de las obras a su cargo, las observaciones, instrucciones o
comentarios que a su criterio deben ser considerados por el contratista para el
mejor desarrollo de la obra.
244

Para que se conceda la importancia y el significado del Libro
de Obra, estimo necesario reproducir la NCI 408-21 Libro de obra,

que dispone:
El libro de obra es una memoria de la construccin, que debe
contener una resea cronolgica y descriptiva de la marcha
progresiva de los trabajos de construccin y sus pormenores: sirve
para controlar la ejecucin de la obra y para facilitar la supervisin
de sta.
Al iniciar la construccin el Jefe de Fiscalizacin o fiscalizador
encargado de tal responsabilidad, escribir la fecha de inicio, el
nombre, el cargo y la firma de los profesionales que participarn en
la obra. Si durante el proceso hay algn cambio de profesionales,
del contratante o contratista, ello deber constar en el libro.
Siempre que un profesional autorizado vaya a hacer una
anotacin en el libro de obra, deber iniciarla con la fecha y
terminarla con su firma.
De presentarse algn problema con la calidad de los
materiales suministrados, los trabajos realizados, los resultados de
las pruebas de laboratorio o de campo, los mtodos constructivos, o
con cualquier otro aspecto, deber constar tambin en el libro de
obra las acciones tomadas para corregirlo y los resultados de dichas
acciones.
Al concluir el proyecto, el Fiscalizador anotar en el libro de
obra la fecha de finalizacin e indicar las caractersticas principales
de la construccin; adems, har constar que los equipos y
sistemas
electromecnicos
incorporados
la
obra
funcionan
correctamente.
El objeto del uso del libro de obra es llevar un control de la
245

ejecucin de la obra y facilitar su supervisin; tambin es contar

con un documento oficial donde conste la gestin de la unidad de
fiscalizacin de la construccin y la de todos aquellos profesionales
que estn vinculados con ella en razn de su funcin o en
cumplimiento de leyes y reglamentos especficos. Dicho documento
se utilizar como respaldo de la actuacin de los profesionales, la
descripcin de los mtodos constructivos, los resultados de las
pruebas efectuadas, los problemas que se presentaren durante la
construccin, las soluciones propuestas, as como los resultados
obtenidos, etc.
Registrar en los planos constructivos todas las modificaciones realizadas durante

el proceso de construccin, con el fin de obtener los planos finales de la obra
ejecutada.
El Registro de planos observar lo dispuesto en la NCI 408-28
Planos de registro
Todas las modificaciones que se realicen en la obra deben
incorporarse en los planos finales de construccin, con el fin de
reflejar fielmente cmo se construy y su localizacin exacta.
Segn lo seale el contrato, la fiscalizacin o el contratista,
deben
elaborar
los
planos
de
registro
que
incorporen
las
modificaciones realizadas durante la construccin, con el fin de que

reflejen las caractersticas de las obras realmente construidas, as
como su localizacin exacta. Esta prctica redundar en beneficios
para la administracin o entidad, pues facilitar las tareas de
mantenimiento y reparaciones, as como el diseo de posteriores
remodelaciones, ampliaciones, rehabilitaciones, reconstrucciones,
etc.
246

Los planos finales son indispensables cuando se tienen que
disear remodelaciones o ampliaciones de las obras, pues los

elementos nuevos deben integrarse a los existentes o stos deben
readecuarse para soportar las cargas adicionales..
Cuando no se haya estipulado quien elabora los planos de
registro, le corresponde a la Fiscalizacin realizarlos, pues es quien
a nombre de la contratante entrego los planos a la contratista.
Calificar al personal tcnico del contratista y recomendar el reemplazo de aqul

que no satisfaga los requisitos necesarios.
Establecida la justificacin sustentada para el reemplazo de
un personal tcnico, en caso de incumplimiento de la contratista, se

deber imponer la multa por parte del Administrador del contrato,
por todo el tiempo que dure la desobediencia.
Exigir al contratista el cumplimiento de las leyes de proteccin ambiental,

laborales, de seguridad social y de seguridad industrial.
Por parte del contratista no hay excusa alguna, ni puede
aducir desconocimiento de la normativa, pues todas las leyes se

entienden incorporadas al momento de la celebracin del contrato;
por
lo
que,
la
falta
de
cumplimiento
es
considerado
una
desobediencia que debe ser sancionada por el Administrador del

contrato con la multa respectiva.
Preparar, mensualmente, informes sobre la obra que contengan como mnimo la

siguiente informacin:
- Un anlisis del estado del proyecto desde el punto de vista
econmico y del avance fsico, respaldado por los clculos

correspondientes.
-
Los
resultados
de
los
ensayos
de
laboratorio,
con
247

comentarios al respecto.
- Anlisis de la cantidad y calidad de los equipos y maquinaria

dispuestos en obra, con recomendaciones al respecto, si es
necesario.
- Estadsticas sobre las condiciones climticas del sitio donde
se ejecuta el proyecto (especialmente de la precipitacin pluvial) y
su incidencia en el desarrollo de los trabajos.
- Referencia sobre la correspondencia intercambiada con el
contratista;
- Anlisis del personal tcnico del contratista.
Elaborado por:
Dr. Carlos Manuel Guerra Ramos

ASESOR
248

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SERVICIO DE CONTRATACIN DE OBRAS

Asesora Jurdica especializada, que determine el diagnstico

BASE LEGAL DEL SERVICIO DE CONTRATACIN DE OBRAS, SECOB

Polticas Institucionales del Servicio de Contratacin de Obras...................14

Disposiciones legales y reglamentarias consideradas dentro de las actividades de la

Estructura Bsica de Procesos Alineada a la Misin....................................19

3.1.3. Diagrama Especfico de las Unidades Involucradas en la Preparacin y

Organigrama del Servicio de Contratacin de Obras....................................22

4.1. TEMAS JURIDICOS DE ESPECIAL IMPORTANCIA EN LOS PROCESOS

De las Fases de Contratacin........................................................................24

SERVICIO DE CONTRATACIN DE OBRAS

Fase Preparatoria Contractual....................................................................24

Requisitos de Existencia y Validez de los Contratos en General..............29

Instructivo para la Administracin de Contratos...........................................36

De la Administracin del Contrato............................................................37

Diferencia de Cantidades de Obra.............................................................44

Aprobacin de las subcontrataciones:.......................................................45

Instructivo para la Fiscalizador de Contratos................................................47

Funciones del Jefe de Fiscalizacin:.........................................................51

Control del avance fsico...........................................................................65

SERVICIO DE CONTRATACIN DE OBRAS

Control financiero de la obra.....................................................................68

Condiciones generales y especificaciones tcnicas.......................................73

8.1. CONTRATACIONES COMPLEMENTARIAS, RDENES DE TRABAJO,

Precio del Contrato........................................................................................94

9.1. RETARDO EN EL PAGO DE PLANILLAS Y PAGO INCOMPLETO DE

SERVICIO DE CONTRATACIN DE OBRAS

OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA...................................................132

TERMINACIN DE LOS CONTRATOS.................................................144

14.1.1. Cabal cumplimiento de las obligaciones contractuales...............................146

DE LA COORDINACIN GENERAL ADMINISTRATIVO FINANCIERA

16.3.1. DE LA DIRECCIN FINANCIERA.........................................................197

COORDINACION GENERAL DE GESTION JURIDICA.-....................210

DE LA DIRECCIN DE ADMINISTRACIN DE CONTRATOS..........212

16.5.1. Del Administrador del contrato...................................................................216

DE LA GESTIN DE FISCALIZACIN DE LAS OBRAS.-..................232

SERVICIO DE CONTRATACIN DE OBRAS

SERVICIO DE CONTRATACIN DE OBRAS

MANUAL-GUIA DE PROCEDIMIENTOS PARA LA EJECUCION DE

Manual compendia los principios y normas que establecen la Ley

Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, su Reglamento General y las

SERVICIO DE CONTRATACIN DE OBRAS

ejercern solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la

.Cuando la actividad de las entidades y organismos del

sector pblico, se concreta a la contratacin de ejecucin de obras o de adquisicin de

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ejecucin de obras y prestacin de servicios, incluidos los de consultora.

normativa especfica que para el efecto dicte el Presidente de la Repblica,

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base de las principales inquietudes recogidas en las conversaciones mantenidas con

ORGANO DEL GOBIERNO ENCARGADO DEL SERVICIO DE

Por Decreto Ejecutivo O. 731 de 11 de abril de 2011, se cre El

SERVICIO DE CONTRATACIN DE OBRAS

El Art. 2 del mencionado Decreto expresa que:

Justicia y Derechos Humanos y, Secretaria Nacional del

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El Instituto de Contratacin de Obras, ICO, podr completar y

operativa y financiera, con

domicilio en la ciudad de Quito. El Servicio de Contratacin de Obras podr actuar en

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forma desconcentrada a nivel nacional.

SERVICIO DE CONTRATACIN DE OBRAS

distintas entidades y organismos de la Funcin Ejecutiva.