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Buen Gobierno, fortalecimiento institucional y modernizacin de la gestin pblica.

Apuntes y fundamentos para la creacin de un Ministerio para la Administracin


Pblica1

Alberto Castro2
1. Deficiencias del Estado peruano como lmites para el buen gobierno y la
modernizacin de la gestin pblica
En los ltimos diez aos, el Per ha logrado grandes avances a nivel econmico, los cuales
han llevado a que, entre el 2000 y 2014, el pas alcanzara una tasa media anual de
crecimiento econmico del 5.3%, siendo la segunda mayor de Amrica Latina y el Caribe, y
muy por encima de la media regional del 3.1%. Este crecimiento ha venido acompaado de
una significativa reduccin de la pobreza, pasando de una cifra prxima al 60% en el 2004 a
menos del 24% en el 2013. Asimismo, se ha dado un importante crecimiento de la clase
media peruana, pasando de ser un 12.3% de la poblacin en el 2000 hasta llegar al 34.3% en
el 2012. Todos estos avances han contribuido a que desde el ao 2008, el Per se encuentre
en el grupo de pases de ingresos medio alto (OCDE, 2015).
Grfico N 1: Resultados de bienestar actuales y esperados para el Per: comparativa
mundial

Fuente: OCDE, 2015: 17.

Quiero agradecer a Brenda Ormea y Esteban Poole por su colaboracin en la elaboracin del presente documento.
Profesor de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Coordinador del Programa de Segunda
Especialidad en Derecho Pblico y Buen Gobierno. Mster en Derecho Pblico Comparado y Buena Gobernanza y candidato a
PhD por la Universidad de Utrecht (Holanda). Director ejecutivo del Instituto de Asuntos Pblicos y Buen Gobierno.
2

A pesar de estos importantes avances, los niveles legitimidad y confianza en el Estado


permanecen bajos. De acuerdo al Latinobarmetro 2015, el nivel de confianza en el Estado es
de 23%3, el segundo ms bajo de la regin. Asimismo, como se muestra en el Grfico N 1, los
niveles de satisfaccin ciudadana en dimensiones como el empleo, educacin, salud,
seguridad, vivienda e infraestructura estn por debajo de lo esperado para un pas con el
nivel de desarrollo econmico del Per.
Uno de los principales factores explicativos de esta brecha es que el Estado peruano no ha
desarrollado, a la par del crecimiento econmico, su capacidad para brindar servicios
pblicos de calidad de manera eficiente y oportuna, lo cual pone en riesgo la garanta de los
derechos fundamentales y sociales de las personas.
As, por ejemplo, de acuerdo al estudio Proyectos de Infraestructura en Per 2015-2017,
realizado por Per Top Publications, se cuenta con una cartera de ms de dos mil proyectos
de inversin, cuyo total acumulado asciende a US$113 mil millones, y que permitir cerrar
gran parte de la brecha de infraestructura de uso pblico que existe en el pas, la cual llega a
los US$121 mil millones. Sin embargo, debido a las trabas que existen en la convocatoria y
adjudicacin de los proyectos, cerrar la brecha de inversin tomara aproximadamente
veinte aos. El estudio identific ocho principales trabas, entre las que se encuentran la
corrupcin, el exceso de trmites, las restricciones en el gasto, la falta de equipos tcnicos,
los conflictos sociales y, como principal problema, la falta de un plan nacional que permita
ordenar, planificar y articular la inversin.
Este ejemplo permite graficar cmo las deficiencias que existen a nivel de gestin pblica
comprometen la vigencia de los derechos fundamentales y sociales de los ciudadanos. Cabe
precisar que la infraestructura de uso pblico hace referencia a aspectos como
electrificacin, saneamiento, transporte, salud, educacin, entre otros; los cuales estn
vinculados a derechos constitucionales como la vida, el libre desarrollo y el bienestar
(artculo 2 inciso 1), a gozar de un ambiente adecuado al desarrollo de su vida (artculo 2
inciso 22), a la proteccin de la salud (artculo 7), a la educacin (artculo 16), entre otros
derechos constitucionales que no podran garantizarse sin la infraestructura adecuada.
El diagnstico realizado para la elaboracin de la Poltica Nacional de Modernizacin Pblica
(PNMGP)4, identifica las principales deficiencias que deben superarse para lograr que el
Estado peruano brinde ms y mejores servicios pblico, entre los que se destacan:

La ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de articulacin con


el sistema de presupuesto pblico;
Inadecuados procesos de produccin de bienes y servicios pblicos;
Infraestructura, equipamiento y gestin logstica insuficiente;
Inadecuada poltica y gestin de recursos humanos;
Carencia de sistemas y mtodos de gestin de la informacin y el conocimiento;

Porcentaje obtenido al sumar los resultados para Mucha confianza y Alguna confianza. Fuente: Anlisis Online del
Latinobarmetro 2015.
4
El diagnstico est contenido en el Documento de identificacin de la problemtica y mapeo de actores (Julio 2012),
elaborado por la consultora AC Pblica para la Secretara de Gestin Pblica y en el captulo 1.2. de la PNMGP. Para su
elaboracin, se realizaron 3 talleres en los que se recogieron opiniones y aportes de expertos, autoridades y funcionarios
pblicos acerca de las principales necesidades y prioridades para modernizar la gestin pblica peruana.

Dbil articulacin intergubernamental e intersectorial; entre otros.

En ese sentido, el Estado an tiene el importante desafo de mejorar su capacidad para


proveer con eficacia, eficiencia y transparencia servicios pblicos de calidad de acuerdo a las
necesidades de los ciudadanos y generar as las condiciones que conlleven a un mayor y ms
sostenible desarrollo econmico y social.
2. Buscando soluciones: La Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica
Uno de los principales esfuerzos del Estado Peruano para abordar la problemtica expuesta
en la sesin anterior se ha dado a travs del diseo, aprobacin e implementacin de la
Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica (PNMGP). Esta poltica se aprob en
el ao 2013, mediante Decreto Supremo N 004-2013-PCM, constituyndose como el
principal instrumento orientador de la modernizacin de la gestin pblica en el Per.
La PNMGP representa un punto de quiebre al recoger las principales reformas que se han
emprendido en los ltimos aos (descentralizacin, presupuesto por resultados, servicio
civil, entre otros) y articularlas dentro de un marco que permita establecer un proceso de
modernizacin de la gestin pblica integral, sostenido y con perspectivas a largo plazo. En
ese sentido, la PNMGP busca conducir la gestin en el Estado bajo un enfoque de gestin para
resultados al servicio del ciudadano, para lo cual establece un modelo compuesto por 5
pilares centrales, 3 ejes transversales y un proceso explcito de gestin del cambio, los cuales
se detallan en el siguiente grfico:
Grfico N 2: Pilares y Ejes Transversales de la PNMGP

Fuente: PCM-SGP (2013)

El diseo de la PNMGP implica un alto grado de coordinacin y articulacin para poder ser
implementada, dada la cantidad de actores involucrados en ella. Cada uno de los pilares y
ejes estratgicos est a cargo de la entidad rectora en la materia. As, por ejemplo, el primer
pilar, referido a Polticas Pblicas, Planes Estratgicos y Operativos, est a cargo del CEPLAN,
al ser el ente rector del Sistema Administrativo de Planeamiento Estratgico. Participan,
adems, la Direccin de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas, SERVIR,

ONGEI y las Secretaras de Gestin Pblica, Coordinacin y Descentralizacin de la


Presidencia del Consejo de Ministros.
Por otro lado, mediante el Plan de Implementacin de la PNMGP, aprobado mediante
Resolucin Ministerial N 125-2013-PCM, se establecen las acciones, indicadores, metas y
plazos, e identifica a los responsables de implementar la Poltica de Modernizacin,
monitorear los avances y evaluar los resultados e impactos en la sociedad. En esa lnea, se
busca definir la estrategia general que los entes rectores de los sistemas administrativos,
funcionales y todas las instituciones pblicas en los tres niveles de gobierno deben seguir
para impulsar el proceso de modernizacin.
La entidad encargada de coordinar dicha estrategia, as como de articular y hacer el
seguimiento y evaluacin a la PNMGP, es la Secretara de Gestin Pblica (SGP), una entidad
con rango de Direccin General, que a su vez es el ente rector del Sistema Administrativo de
la Modernizacin de la Gestin Pblica.
Para la implementacin de la PNMGP, la SGP debe llevar a cabo un gran esfuerzo de
coordinacin en dos niveles. En un nivel estratgico, debe coordinar y consensuar la visin
de Estado moderno con las entidades rectoras involucradas en la PNMGP. Asimismo, como
ente rector del Sistema Administrativo de Modernizacin de Gestin Pblica, debe trabajar
con los rectores de los dems sistemas administrativos para lograr su articulacin y
desarrollar sinergias entre ellos. En un segundo nivel, ms operativo, debe tener la
capacidad para trabajar de manera conjunta y coordinada con las entidades de los tres
niveles de gobierno en la implementacin de los lineamientos y acciones previstas para
impulsar el proceso de modernizacin.
3. Deficiencias en el marco institucional vigente para la modernizacin de la gestin
pblica
A pesar del importante mandato que tiene la SGP como entidad conductora del proceso de
modernizacin de la gestin pblica, existen diversos aspectos que limitan su capacidad para
ejercer dicho rol.
En primer lugar, las caractersticas del diseo institucional de la Presidencia del Consejo de
Ministros afectan su capacidad, y por tanto la de la SGP, para emprender procesos de
reforma de mediano y largo plazo en materia de modernizacin.
Por una parte, el cargo de Presidente del Consejo de Ministros es un cargo cuya continuidad
est sujeta a la coyuntura poltica, dado que de acuerdo a lo establecido en las Constitucin,
debe refrendar y ser responsable poltico de cada acto del Presidente de la Repblica. Esto ha
llevado a que, desde el ao 2000, hayan asumido el cargo veinte presidentes del Consejo de
Ministros, es decir, ms de uno por ao. Este arreglo institucional no solo afecta la
estabilidad del Presidente del Consejo de Ministros, sino tambin genera alta rotacin en
cargos inferiores como el de Secretario General y los responsables de los rganos de lnea de
la PCM. Por ejemplo, solo durante el ao 2014 cinco personas ejercieron la direccin de la
SGP.
Por otro lado, de acuerdo a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, la PCM es el Ministerio
responsable de la coordinacin de las polticas nacionales y sectoriales del Poder Ejecutivo.

Coordina las relaciones con los dems Poderes del Estado, los organismos constitucionales,
gobiernos regionales, gobiernos locales y la sociedad civil (art. 17). Sin embargo, en la
prctica se ha convertido en la entidad responsable de atender encargos coyunturales a los
que se ha buscado darles prioridad mediante su incorporacin en la estructura de PCM.
Como puede observarse en el Grfico N 3, el organigrama cuenta con 8 Comisiones y
Consejos, 4 rganos de lnea, 3 oficinas nacionales y 18 organismos pblicos adscritos, los
cuales atienden temas disimiles como la reforma del servicio civil, la lucha contra las drogas,
la prevencin del riesgo de desastres, la regulacin de servicios pblicos, la lucha
anticorrupcin, entre otros. Esto hace que la estructura organizacional y funcional de PCM
sea altamente compleja y atomizada, dificultando su capacidad para priorizar y coordinar
polticas de mediano y largo plazo vinculadas a mejorar la eficiencia y efectividad de la
actuacin del Estado a favor de la ciudadana.
Grfico N 3: Organigrama de la PCM

Fuente: PCM

En segundo lugar, estn aquellas deficiencias relacionadas a las propias caractersticas


institucionales de la SGP como conductor del proceso de modernizacin de la gestin
pblica. Una de estas caractersticas est vinculada a la ubicacin organizacional de la SGP
dentro de la PCM. El ser un rgano de lnea de tercer nivel limita de manera significativa la
capacidad real que pueda tener para convocar a los diferentes actores y entidades pblicas
vinculadas a la modernizacin de la gestin pblica y de facilitar la construccin de una
visin compartida del proceso, en comparacin de otros entes rectores de sistemas
administrativos y funcionales, como la Contralora y el Ministerio de Economa y Finanzas.
A esta limitacin se suma la restriccin de presupuesto y recursos humanos con los que
cuenta la SGP para poder desplegar una estrategia de modernizacin a nivel nacional.
Durante el 2015, el presupuesto de la secretara fue de 24 millones aproximadamente y

cont con aproximadamente 46 profesionales, los cuales son responsables de atender


diversas solicitudes de opinin y asistencia tcnica de los tres niveles de gobierno.
4. La meta: Contribuir al fortalecimiento institucional y a la eficiencia del Estado
mediante el empoderamiento del ente rector del Sistema Administrativo de
Modernizacin de la Gestin Pblica a travs de la creacin de un Ministerio para
la Administracin Pblica
Como se ha podido evidenciar en la seccin anterior, existen diversos aspectos
institucionales que limitan la capacidad de la SGP de ejercer su rol como ente rector del
Sistema Administrativo de Modernizacin de la Gestin Pblica. Esto implica que haya
limitaciones para la direccin, coordinacin e implementacin de una estrategia nacional de
modernizacin que llegue de manera efectiva a los tres niveles de gobierno.
Para lograr un Estado moderno que brinde servicios de calidad como expresin del derecho
de sus ciudadanos a un buen gobierno y a una buena administracin es necesario contar con
una entidad capaz de hacer efectivos los principios de eficacia y coordinacin.
En vista de lo sealado, se propone la creacin de un Ministerio de Administracin Pblica,
tal como el que existe en Repblica Dominicana y Espaa5. Dicho Ministerio permitira
contar con un liderazgo claro en la direccin del proceso de modernizacin de la gestin
pblica, facilitando la creacin de una visin compartida y articulada sobre el Estado
moderno que necesitan los ciudadanos.
Grfico N 4: Propuesta de Estructura del Ministerio para la Administracin Pblica

Fuente: Elaboracin propia

El Ministerio de las Administraciones Pblicas de Espaa fue suprimido en la reestructuracin de los departamentos
ministeriales que ocurri durante el 2009, como medida ante la crisis econmica del pas. Las funciones del ministerio fueron
transferidas al nuevo Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas.

En ese sentido, entre las funciones del Ministerio para la Administracin Pblica, como
entidad rectora de la modernizacin de la gestin pblica, se encontrara la de disear los
mecanismos de coordinacin y cooperacin entre entidades del Poder Ejecutivo y presidir la
ejecucin de los mismos. Asimismo, una de sus principales tareas sera la de articular a los
diversos sistemas administrativos con la finalidad de impulsar reformas en todos los mbitos
de la gestin pblica.
Este otras atribuciones que podran transferirse al ministerio estaran las vinculadas a la
descentralizacin y a la implementacin del gobierno electrnico y el uso de las TICs en la
administracin pblica (ver propuesta de estructura en el Grfico N 4). Asimismo, se
podran adscribir al ministerio aquellos organismos pblicos vinculados a la modernizacin
de la gestin pblica, tales como SERVIR y CEPLAN. Esto contribuira a organizar los
distintos aspectos de la modernizacin bajo una sola mirada estratgica e integral de las
reformas y a dar mayor impulso tcnico y poltico a las mismas, al tener un espacio propio en
la agenda del Consejo de Ministros.
Por otra parte, la creacin del ministerio no solo contribuira al proceso de modernizacin en
s mismo, sino tambin permitira a la Presidencia del Consejo de Ministros enfocarse en
ejercer su rol de coordinador de polticas y de gestor de las prioridades del gobierno,
brindando as la posibilidad de contar con una entidad que lleve a cabo una gestin ms
estratgica del Estado, enfocada en afrontar los principales problemas del pas, en beneficio
de la ciudadana.
5. Cunto cuesta? Invertir para lograr un Estado moderno y eficiente
Para la estimacin del costo de la creacin de un Ministerio para la Administracin Pblica se
ha tomado como referencia el presupuesto de administracin central de tres ministerios
creados recientemente: el Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social, el Ministerio del
Ambiente y el Ministerio de Cultura.
Tabla N 1: Cuadro comparativo del presupuesto de administracin central

a De acuerdo a Consulta Amigable del MEF, el monto de APNOP del MIDIS asciende a S/.
225,793,548. A este monto se le han restado los S/. 180,778,522 que constituyen d0naciones y
transferencias a favor de otros niveles de gobierno.
b De acuerdo a Consulta Amigable del MEF, el monto de APNOP de CULTURA asciende a S/.
126,636,944. A este monto se le han restado los montos de los proyectos de inversin.

De acuerdo a las estimaciones realizadas, el presupuesto necesario para la implementacin


de un Ministerio para la Administracin Pblica ascendera a entre 80 y 100 millones de

soles, a lo cual se sumaran los 15 millones que actualmente estn considerados en el


Programa Articulado de Modernizacin de la Gestin Pblica.
Sin embargo, la finalidad de la creacin de un Ministerio para la Administracin Pblica no
debe ser vista como un mayor gasto o inclusive como crear ms burocracia. Por el
contrario debe entenderse en el marco de reformas del Estado y del Derecho Pblico para
potenciar las garantas a los derechos sociales de la ciudadana.
En este sentido, un anlisis costo-beneficio debera evidenciar la eficiencia de las inversiones
destinadas a generar un cuerpo tecnocrtico con continuidad en su accionar y con
competencias y recursos suficientes para presidir la implementacin de una estrategia de
modernizacin a nivel nacional de manera articulada y coordinada. El retorno de dicha
inversin sera contar con una administracin pblica mejor preparada, ms honesta y
eficaz, que redunde en una mejor satisfaccin de los derechos fundamentales de los
ciudadanos y una mayor legitimidad del Estado.

Bibliografa
Congreso de la Repblica (2007). Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE).
Lima: 19 de diciembre de 2007.
Corporacin Latinobarmetro (2015). Anlisis Online. www.latinobarometro.org
OCDE (2015). Estudio multidimensional del Per. Volumen 1: Evaluacin Inicial. Mensajes
Principales. Paris: Centro de Desarrollo de la OCDE.
Per Top Publications (2015). Proyectos de Infraestructura en Per 2015-2017. Lima: Per
Top Publications.
Secretara de Gestin Pblica PCM (2013). Poltica Nacional de Modernizacin Pblica al
2021(PNMGP). Decreto Supremo N 004-2013-PCM. Lima, 8 de enero de 2013.
Secretara de Gestin Pblica PCM (2013). Plan de Implementacin de la Poltica Nacional
de Modernizacin Pblica 2013-2016. Resolucin Ministerial N 125-2013-PCM. Lima, 16 de
mayo de 2013.