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NDICE GENERAL

Presentacin

Resumen ejecutivo

PRESENTACIN
Por Hctor Juan Villarreal Pez
hectorvillarreal@ciep.mx

El Centro de Investigacin Econmica y Presupuestaria, A.C. (CIEP) genera


una serie de investigaciones durante todo el ao, en concordancia con sus lneas
de trabajo. Dichas investigaciones se ven reejadas en boletines, infografas,
documentos de trabajo, actualizaciones al simulador scaldisponible en la
pgina del centro, etctera. Adicionalmente, de forma anual, desarrolla un
reporte in extenso. De esta manera, surge el documento titulado Gasto pblico
para una educacin de calidad.
El gasto educativo es la erogacin ms grande que realiza el gobierno federal, por arriba del 15 % del Presupuesto de Egresos de la Federacin o alrededor
de 3.8 % del Producto Interno Bruto. Para contextualizar dicha magnitud, se
puede decir que toda la recaudacin, por Impuesto al Valor Agregado, se destina
de manera ntegra al gasto pblico en educacin.
Durante mucho tiempo, los esfuerzos en materia educativa se concentraron
en lograr la cobertura en educacin bsica. Ahora, las necesidades apuntan a
subir la calidad. Adems, la transicin demogrca que vive el pas tiene fuertes
implicaciones para el Sistema Educativo Nacional.
No menos importante, se debe de revisar la relacin que guarda la oferta educativa con las demandas de la economa. Esto tiene implicaciones directas en
sueldos y bienestar de la poblacin e, indirectamente, en el sistema scal. A

pesar de que el pas discuti una reforma educativa de gran calado, el gasto
pblico en educacin en Mxico se sigue moviendo por inercias.
Actualmente, Mxico atraviesa por una restriccin en sus recursos scales. Durante los siguientes aos, se vislumbra un periodo considerable de austeridad
scal. El gasto pblico en educacin va a tener que competir con otras funciones y compromisos del gobierno: seguridad social, inversin en infraestructura,
servicio de deuda, entre otros. Incluso, se esperan tensiones en la misma composicin de los recursos destinados a educacin: entre regiones, diferentes
grupos de edad, niveles educativos, por mencionar algunas. Dado lo anterior,
una buena planeacin del gasto pblico en educacin se vuelve imperante.
El reporte est integrado por ocho captulos donde se revisan a profundidad
varios temas. Se comienza explicando en qu consiste el Sistema Educativo
Nacional, los recursos con los que dispone y la evolucin que ha experimentado su nanciamiento. En estos captulos, se describe a detalle la cobertura y se explora cmo se relaciona con la transicin demogrca en el pas.
Tambin se analiza la equidado inequidadresultante en los niveles superiores de la educacin pblica, los cuales son atendidos mayoritariamente por
estudiantes que provienen de familias de ingresos altos y mejores condiciones
socioeconmicas.
La segunda parte del reporte se dedica a la calidad educativa. Se discuten
deniciones y, en base a ellas, se comentan las mediciones que existen, que
son muy limitadas. Adems de documentar los rezagos en calidad educativa, se
explora la correlacin de estos rezagos con el gasto en educacin. Lo anterior
da pie a presentar la experiencia internacional, con una muestra de pases, en la
problemtica. Tambin se discute el panorama a nivel subnacional, explicando
las reglas actuales de nanciamiento a los estados.
Gran parte del gasto educativo, en el pas, se dedica al pago de la nmina
magisterial. Esto sucede de manera dramtica en educacin bsica. Por medio
de varias tcnicas economtricas, sugeridas en la literatura especializada, se
analizan los salarios de los profesores en Mxico, comparando aqullos que
estn en el sector pblico y privado, y se contrastan sus percepciones con las de
otros profesionistas.
La ltima parte del reporte, se dedica a realizar microsimulaciones scales. El objetivo es estudiar la relacin que existe entre niveles educativos y
salarios en Mxico. Posteriormente, se evalan los efectos de dichos salarios
en el pago de impuestos al ingreso. Esto permite medir los recursos netos que

recibe el gobierno al nanciar aos adicionales de educacin. Esto puede ser


muy relevante, en particular, para los llamados ninis, dado que los aos de
educacin superior terminan siendo los ms provechosos desde el punto de
vista scal para el gobierno.
Al nal del reporte, se presenta una seccin de implicaciones de poltica
pblica. La idea fue condensar los hallazgos de varios meses de investigacin
en temticas que deben de ser discutidas y atendidas.
El reporte digital es complementado por un micrositio:
http://gastoeducativo.ciep.mx/.
La idea es que ste sea un portal que pueda servir, a los actores interesados,
para difundir los captulos que componen el reporte y otros documentos. El
portal pudiera tomar vida propia en la medida que sus usuarios lo demanden.
En l se incluye una sorpresa, cortesa de los programadores del centro.
El CIEP es una institucin sin nes de lucro o agendas partidistas. Busca, por
medio de la investigacin rigurosa y con metodologas de frontera, proporcionar
anlisis que puedan ser empleados por los actores interesados para mejorar
la economa pblica de Mxico. El gasto pblico en educacin es un tema de
primera relevancia; por ende, la importancia de una discusin informada sobre
el asunto.

RESUMEN E JECUTIVO
Por el equipo CIEP
info@ciep.mx

La educacin es la prioridad nmero uno del gobierno federal. Esto se ve


reejado en la asignacin de recursos pblicos que, en el 2016, representar
el 15.2 % del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF). Esto equivale a la
recaudacin del Impuesto al Valor Agregado (IVA).
Actualmente, Mxico atraviesa por un perodo de ajustes al gasto pblico, derivado de la cada de los ingresos petroleros. Ante este escenario, la bsqueda por
la eciencia y la ecacia en el uso de los recursos pblicos se vuelve imperante.
El documento Gasto pblico para una educacin de calidad busca aportar
elementos tcnicos y slidos para el debate que se suscita en torno a este tema.
El estudio tiene como objetivo reconocer la importancia de la vinculacin del
gasto pblico con las necesidades del Sistema Educativo Nacional (SEN), con el
propsito de elevar la calidad educativa y darle sostenibilidad al sistema scal
en benecio de las generaciones presentes y futuras.
El reporte se integra por ocho captulos. En los primeros dos, se explica el SEN y
su nanciamiento. Posteriormente, se aborda la discusin sobre la concepcin
del trmino de calidad a nivel nacional, pasando a la vinculacin de calidad con
los niveles de gasto a nivel internacional y las diferencias a nivel subnacional en
Mxico. Asimismo, se revisan temas relevantes para el SEN actual: los maestros,
los jvenes y sus implicaciones en los ingresos pblicos. Finalmente, se abordan

implicaciones de poltica pblica, derivadas de los hallazgos en cada uno de los


captulos.

1. El nanciamiento
del Sistema
Educativo Nacional

Con la reforma educativa en 2013, se reconoce, por primera vez, en el artculo


3o de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que el Sistema
Educativo Nacional (SEN) est integrado, no nicamente por las instituciones, autoridades, organismos autnomos y descentralizados del Estado, sino tambin
por los alumnos, padres de familia, docentes, planes y programas de estudios,
materiales, infraestructura, el Sistema de Informacin y Gestin Educativa (SIGED) y por la evaluacin educativa.
Este reconocimiento de los elementos que integran al SEN, as como la denicin
de calidad y lo que se requiere para lograrla, no slo tiene implicaciones en la
denicin, estructura y dimensin del sistema educativo, sino tambin en los
recursos necesarios para nanciarlo.
La educacin representa el mayor gasto del gobierno federal (15.2 % del PEF)
y, durante los ltimos 10 aos, ha tenido un incremento real del 29.2 %. Sin
embargo, el gasto pblico no ha sido del todo ecaz en mejorar la equidad
del SEN y tampoco han tenido un impacto signicativo en el aprovechamiento
escolar; es decir, en mejorar la calidad educativa.
En este captulo, se explican tres temas imprescindibles para entender la relacin
entre el gasto pblico y calidad en la educacin: el SEN, el gasto educativo y
la transicin demogrca. En la primera parte, se presenta la estructura del
sistema; en la segunda, se explica qu es el gasto educativo, su composicin
y su distribucin; y, nalmente, en la tercera parte, se desarrolla la transicin
por la que est atravesando la poblacin mexicana, con sus implicaciones de
incidencia en el nmero de personas que demandarn educacin en el largo
plazo.

2. La equidad en el
Sistema Educativo
Nacional

Mientras que, en la Educacin Bsica (EB), se est alcanzando una cobertura


universal y progresiva, en la Educacin Media Superior (EMS) y Educacin Superior (ES), la cobertura es baja y no equitativa. De acuerdo con la ENIGH 2014,
en EMS, el 39.2 % de los jvenes que pertenecen a la poblacin ms pobre no
recibi educacin. En lo que respecta a la ES, es el 79.2 % de los jvenes entre 18
y 22 aos ms pobres quienes no participan en ella. Esto porcentajes se reducen
para los jvenes que pertenecen a la poblacin ms rica, pues slo el 6.6 % y
31.0 % no tuvo acceso al SEN.

En este captulo, se concluye que el reto del SEN es acercar a la poblacin ms


pobre a los niveles educativos superiores. Para esto, la EMS y ES deben de contar
con los recursos sucientes para elevar su cobertura y mejorar su calidad. No
obstante, el crecimiento real de su gasto en los ltimos 10 aos ha sido de 1.8 %
y 0.2 %, incrementos muy inferiores al que ha tenido la EB que, a diferencia de la
EMS y ES, es un grupo educativo que ya est cerca de una cobertura del 100.0 %.
Mxico no cuenta con una plataforma de datos sobre las condiciones sociales
y econmicas de los estudiantes matriculados en el SEN, los cuales resultan
necesarios para entender la diversidad de la poblacin y, por ende, sus necesidades. De continuar sin datos que permitan analizar la matrcula educativa,
como el conjunto de individuos que representan, las polticas educativas seguirn implementando respuestas homogneas sin impacto real en las diferentes
necesidades.

3. La calidad del
Sistema Educativo
Nacional

La calidad de la educacin es un tema recurrente en las agendas de poltica


pblica. En los ltimos aos, ha sido un tema de debate y distintos mecanismos
han intentado medirla, a pesar de las diferentes interpretaciones que la locucin
adjetiva pueda tener. Aunque la evaluacin y medicin de la calidad educativa
es necesaria para la denicin de polticas pblicas ecaces, que lleven a la
equidad y al desarrollo del pas, en Mxico an existe una falta de continuidad
en la evaluacin que permita formar referentes intertemporales y que permitan
medir la transicin de la calidad de la educacin en cada uno de los elementos
del SEN.
Este captulo integra las diferentes mediciones de la calidad educativa que se
han tenido en Mxico. El objetivo es que el lector conozca las modalidades de
medicin, sus usos y limitaciones. Al nal de captulo, se hace una reexin
sobre los cambios que la medicin de la calidad ha tenido en Mxico, as como
los impactos que cada uno de ellos ha tenido a travs de la historia.

4. Gasto y calidad
educativa desde
una perspectiva
internacional

Mxico es el pas de la OCDE que destina mayores recursos a la educacin como


proporcin del gasto pblico total (18.4 %). Sin embargo, como proporcin del
PIB, el gasto representa un porcentaje apenas por encima del promedio de la
OCDE (5.4 %) y, en trminos de gasto por alumno, Mxico es de los pases que
menos recursos destina a cada alumno ($2,819 USD).
En lo que respecta a calidad educativa, el pas an est lejos de los resultados
deseados en pruebas estandarizadas internacionales. Tomando los resultados

de la prueba PISA, Mxico es el lugar 53 de 65 en matemticas.

5. El nanciamiento
y calidad educativa
en los estados

En el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (ANMEB,


1992), se consider al maestro como el protagonista de la educacin bsica. Este
acuerdo molde las frmulas con las cuales se distribuyen recursos entre los
estados por medio del FONE, FAM y FAETA. En 2016, la educacin bsica recibir
el 97.2 % del gasto educativo por aportaciones. De estos recursos, el 88.9 % se
destinarn a servicios personales.
A lo largo de esta seccin, se hace una revisin de la distribucin de los recursos
pblicos al interior del pas y de la evidencia que existe en trminos de equidad
y calidad en educacin. Concluye que, las frmulas para la distribucin de los
recursos entre los estados, no consideran matrcula, ni calidad educativa, ni rezago educativo en los estados ms pobres. Esta situacin ha generado inequidad
entre las entidades federativas y no ha incentivado un mejor desempeo de los
alumnos, principalmente en matemticas.

6. La nmina
educativa: principal
destino del gasto
en educacin

Para conocer a detalle el nanciamiento de cada uno de los elementos del SEN,
es necesario un replanteamiento de la manera en la que el presupuesto pblico
es presentado. Es decir, e evaluar el efecto que tiene el gasto educativo en
el aprovechamiento de los alumnos y enfocarse en el destino del gasto son
estrategias para conocer si los recursos estn siendo utilizados ecientemente.
En este captulo, primero se implementa una metodologa con la cual se vincula
el gasto de EB con los elementos y objetivos del SEN. Se encuentra que, el
principal destino del gasto son los docentes, pues el 87.0 % del gasto pblico
federal en EB es para solventar la nmina educativa. Le siguen las becas con un
4.0 % y el mantenimiento y construccin de la infraestructura fsica con un 3.2 %.
Las ltimas prioridades del gasto en EB son la evaluacin, la educacin indgena
y la formacin profesional docente, dado que se les asigna el 0.3 %, 0.1 % y 0.4 %
de ste, respectivamente.
Tomando en cuenta que ms de $390 mil millones de pesos se destinan al
salario de los docentes (87.0 % del gasto en EB pblica), es oportuno saber
cunto ganan los maestros de EB pblica en comparacin con el resto de las
profesiones en Mxico. Para responder esta interrogante, se llev a cabo un
segundo anlisis, en donde se miden las brechas o diferencias entre los ingresos
salariales de los maestros pblicos y de los trabajadores que tienen carrera
tcnica o profesional.

Se denen dos grupos que comparten las mismas caractersticas en cuanto a


sexo, edad, aos de educacin, si es jefe del hogar, entre otras. La nica diferencia es que un grupo corresponde a maestros y otro a tcnicos profesionales
que no se dedican a la docencia, para que con ello se obtengan las diferencias
salariales controlando por las caractersticas observables de los individuos.
Los resultados arrojan que el ingreso laboral por hora de los maestros de EB
pblica es 32 % mayor que el ingreso laboral de otros tcnicos y profesionistas
con las mismas caractersticas. Con respecto a la EMS y ES pblica, los maestros
de estos grupos educativos perciben ms recursos con menos tiempo de trabajo,
pues tienen un ingreso laboral por hora 40 % mayor que su contraparte. Las
brechas se concentran principalmente en los salarios ms bajos y los salarios
ms altos de los dos grupos de comparacin. Finalmente, los maestros del sector
pblico muestran mayor estabilidad en sus ingresos a lo largo del tiempo, lo
que podra ser un desincentivo para su competitividad y desempeo.

7. La inversin
educativa en los
jvenes

En 2014, haba alrededor de 21.9 millones de jvenes entre 15 y 24 aos de edad.


De los cules, el 29.7 % y 8.4 % reportaron ser estudiantes en una escuela pblica
o privada, el 34.2 % eran empleados, el 6.9 % eran empleados y estudiantes y el
20.0 % restante, eran ninis (ni estudiantes ni empleados).
En este captulo, se analizaron a estos jvenes a partir de los cuatro perles
mencionados considerando su edad, sexo, nivel de ingreso, ubicacin geogrca,
condicin de seguridad social y aportacin al Impuesto Sobre la Renta (ISR).
Adems, con el objetivo de saber cunto se ha gastado en la educacin de cada
uno de ellos, se calcul el gasto acumulado de su trayectoria educativa. En otras
palabras, se calcula cunto ha gastado el gobierno federal en la educacin de
un joven.
Destacando los resultados de los ninis, resulta que, conforme avanza la edad,
cada vez son ms los jvenes que no estudian ni trabajan. Ordenando a los jvenes de acuerdo con su nivel de ingreso, el mayor porcentaje de ellos pertenece
a los ingresos medianos. Por el lado del gasto, los recursos pblicos que se han
invertido en la educacin de los ninisdesde su ingreso al SEN hasta el ltimo
ao que reportaron haber estudiadocorresponde al 3.6 % del PIB 2014.
La desercin escolar y el desempleo juvenil son problemas que no son fciles
de resolver. Con este captulo, se busca responder no slo cuntos son, sino
quines son, qu estn haciendo los jvenes y cunto se ha gastado en su
educacin. Responder a estas preguntas signica una mayor comprensin sobre

la situacin actual de los jvenes y una primera valoracin de lo que cuesta


su educacin y sobre quines empiezan a resarcir dicho gasto al sistema scal.
Asimismo, se hace hincapi en la necesidad de innovar los datos del SEN, pues
si se busca mejorar la calidad de la educacin, es ineludible tener datos sobre la
trayectoria educativa de los estudiantes.

8. El gasto
educativo como
inversin del
gobierno federal

Este captulo tiene como objetivo demostrar que la educacin tiene rendimientos crecientes tanto para el estudiante, en forma de ingreso personal, como
para el gobierno federal, en forma de mayor recaudacin por concepto del ISR.
Lo anterior, se analiza mediante tres ejercicios: primero, se realizan regresiones
economtricas para estimar el incremento de los ingresos de las personas por
cada ao adicional de escolaridad; despus, se realiza un costo de oportunidad,
en donde se ilustra lo que las personas y el gobierno dejan de ganar si deciden terminar sus estudios en la educacin media superior comparado contra
terminar la carrera profesional; y, nalmente, se estima un ciclo de vida para
cada nivel educativo, en donde se muestra un balance scal para el gobierno,
dependiendo del nivel de estudios de las personas. El balance es positivo si,
durante su vida, el individuo pag ms ISR de lo que el gobierno federal invirti
en su educacin y es negativo si ocurre lo contrario.
Las regresiones economtricas mostraron los resultados esperados, en donde
entre mayores estudios, mayor es el incremento de los ingresos. Con base en los
datos, en las personas con educacin bsica, cada ao adicional de estudios aumenta sus ingresos en 9.1 %, los ingresos de las personas con escolaridad media
superior aumentan en 9.7 % por cada ao adicional de estudios y, nalmente,
en las personas con escolaridad superior, aumentan sus ingresos un 20.1 % por
cada ao adicional de estudios.
En cuanto al costo de oportunidad, los resultados nos dicen que las personas con
estudios profesionales terminados tienen un ingreso mayor en 119 % comparado
con las personas que solo tienen terminada la preparatoria. Desde el lado del
gobierno, el ISR pagado por las personas con estudios profesionales terminados
es 519 % mayor que el pagado por las personas que solo tienen estudios de
preparatoria terminados.
Se encuentra que, slo las personas con escolaridad superior pagaron, durante
toda su vida, un ISR mayor a lo que el gobierno invirti en su educacin. Sin
embargo, se reconoce que, estos resultados no necesariamente signican que
invertir en educacin bsica o media superior sea una mala inversin para el
gobierno, ya que no se estn cuanticando otros benecios, como pueden ser

10

aumento en la recaudacin del IVA, aumento en la productividad laboral y, por


ende, en el crecimiento econmico, entre tantos otros benecios personales y
sociales.