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Juan Odisio

Claudio BELINI y Marcelo ROUGIER, El Estado


Empresario en la Industria Argentina, Ediciones Manantial,
Buenos Aires, 2008, 338 pp.

Este libro sigue un camino poco transitado por la historiografa argentina: la discusin
acerca del papel activo que tom el Estado en la estrategia de industrializacin durante la
posguerra. Los autores plantean dos lneas de investigacin: por un lado se aborda el estudio de la trayectoria histrica de algunas grandes empresas pblicas, mientras que la
segunda parte acomete el anlisis de diversos instrumentos de intervencin y participacin
estatal en firmas privadas. La utilizacin de ese doble recurso permite diferenciar algunas
de las vicisitudes de un Estado empresario que encontr su origen en el nacionalismo
econmico de posguerra y el dominio del paradigma del Estado de bienestar.
Segn los autores, la inexistencia de un corpus metodolgico especfico para este tipo
de experiencias supone la indeterminacin de cuatro campos: en primer lugar, dada la dificultad en encontrar una definicin adecuada y comprensiva de empresa pblica, no hay
una nocin exacta de su cantidad. Por otro lado, la mayora de los trabajos que buscan interpretar las estrategias seguidas por este tipo de firmas se desenvuelven en un terreno muy
general, sin entrar en el examen de empresas individuales. Otro mbito inexplorado es el
referido al papel que debi jugar el Estado cuando tuvo que manejar empresas privadas.
Finalmente, se seala la escasa indagacin sobre la triple relacin establecida entre el entramado institucional, la burocracia estatal y el desarrollo econmico de la poca.
Como respuesta a esas restricciones, los autores utilizan el concepto de Estado
empresario, que les permite desembarazarse de las discusiones acerca de los lmites
(legales, organizacionales, funcionales y econmicos) que impone la definicin de
empresa pblica. En todo caso, se emparenta con aquella que propone estudiar las mismas desde una perspectiva ms extensa1.
Los tres primeros captulos (escritos por Claudio Belini) muestran los claros y tempranos lmites en el rol del Estado industrial, mediante el examen de la trayectoria de
tres conglomerados estatales: la Direccin General de Fabricaciones Militares (DGFM),
la Direccin Nacional de Industrias del Estado (DINIE) y el Grupo Bemberg.
La DGFM fue establecida en 1941 con el propsito de impulsar las industrias blicas pero tambin para promover la solucin integral del problema industrial argentino

1. Que incorpore al relato histrico la economa, la ciencia poltica y la sociologa (p. 17).

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(p. 53). El ente deba afianzar la produccin nacional sidero-metalrgica y de qumicos


bsicos. Para ello poda constituir sociedades mixtas con el capital privado y establecer
fbricas castrenses de material estratgico, teniendo asimismo el rol principal de planificacin del sector. Si bien la DGFM tuvo una primera etapa de gran pujanza, no logr
cumplir con el papel asignado. Slo despus de la (demorada) puesta en marcha de
SOMISA en 1961 gran proyecto siderrgico estatal pudo tener alguna incidencia en el
desarrollo de la industria de base. Los dos primeros decenios muestran, en cambio, una
mirada de contratiempos que le impidieron ocupar un lugar ms preponderante: previsiones errneas, la imposibilidad de importar bienes de capital durante los primeros aos
de la posguerra, escasa insercin como grupo de poder dentro de la burocracia estatal, y
falta de financiamiento y de infraestructura, entre los principales.
El segundo conglomerado analizado es de un origen muy distinto. En 1945 el gobierno peronista declara formalmente la guerra al Eje e incauta 147 empresas enemigas de
capital alemn, algunas de gran importancia en las ramas qumica, farmacutica, elctrica, de la construccin y metalrgica. En 1947 se las agrupa en la DINIE junto a otras
empresas estatales para promover aquellas actividades que no puede realizar el particular (p. 87), con el objetivo de establecer un mercado interno de productos bsicos y,
eventualmente, realizar exportaciones industriales. Si bien en un primer momento se
logr avanzar con nuevos emprendimientos, la DINIE comenz a perder impulso hacia
1953. La falta de divisas y la escasa ayuda oficial determinaron que la Direccin tuviera
que sostenerse con sus propios recursos, motivando que sus planes se restringieran a
mantener las firmas en funcionamiento. En 1957 el gobierno argentino negociando con
su par alemn devolvi las marcas y patentes y se comprometi a liquidar las empresas
incautadas luego de la guerra. El proceso se aceler durante el desarrollismo, de modo
que las empresas que haban originado la DINIE terminaron de privatizarse en 1961.
Cerrando este apartado, se analiza la corta trayectoria de la CAB2. Este gran conglomerado industrial del Estado fue conformado en 1953 mediante la nacionalizacin del
Grupo Bemberg, tras quince aos de litigios por fraudes impositivos. Bemberg se haba
erigido en base al dominio monoplico del mercado cervecero y se haba expandido
durante toda la primera mitad del siglo XX, llegando a desarrollar muy diversas actividades3. Luego de las millonarias multas impuestas al holding, el Estado se pudo adjudicar esta nueva una empresa en el proceso de liquidacin sin quiebra que se llev a cabo
en 19524. Con la nacionalizacin se desplaz el plantel gerencial existente, pero la burocracia estatal tuvo serias dificultades para administrar eficientemente este enorme grupo.
Como no existan los recursos gerenciales necesarios, funcionarios sin experiencia
empresaria previa tuvieron que hacerse cargo del manejo de las firmas5. A principios de
2. Comisin Administradora de Bienes Ley 14.222 (CAB).
3. Inmobiliarias, agrcolo-ganaderas, como tambin industriales, en las ramas textil y lctea.
4. La CAB, de acuerdo a sus estatutos, actuara como persona de derecho pblico en las relaciones jerrquico administrativas y como persona de derecho privado en la esfera de las operaciones comerciales (p. 150).
5. La carencia era tal que motiv que varios agentes designados se desempearan al frente
de ms de una empresa, de modo que 16 de ellos se hicieran cargo de 26 empresas. Y ms an, se
observa que slo 4 gerentes administraban 12 empresas (p. 151).

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1955 se encar una racionalizacin del conglomerado, en la que se busc transformar la


firma cervecera (principal actividad del grupo) en una cooperativa y que los trabajadores
se hicieran cargo de ella. Sin embargo, la cada del gobierno peronista dej trunca esta
decisin y comenz a darse una reversin del proceso. A partir de 1957 distintos fallos
judiciales favorecieron los intereses de los antiguos dueos. Finalmente en 1959 se devolvi la propiedad del grupo a la familia Bemberg.
En la segunda seccin del libro (a cargo de Marcelo Rougier) se transmuta el objeto
de estudio. Los tres captulos subsiguientes giran en torno a la participacin del Estado
sobre empresas privadas, ejercidas mediante diversos instrumentos (accionarios y financieros principalmente), a la vez que se examinan esos resultados mediante la revisin de
casos relevantes.
En primer lugar, se describe el proceso de compra de participaciones accionarias
iniciado en 1947, con la aparicin de distintas instituciones tendientes a regular y fortalecer el mercado de valores. Esa estrategia pretenda facilitar la capitalizacin de
empresas locales, impulsar las consideradas estratgicas y ayudar a las firmas en problemas (evitando su quiebra). Sin embargo, a partir de 1954 se plante una retirada de
este rol mediante un Sistema Especial, que buscaba canalizar el ahorro privado hacia
la Bolsa a travs de instituciones pblicas. Pero la presencia creciente de estos organismos en el mercado de valores condujo a que se suspendieran sus adquisiciones en
19666. No obstante, la fragilidad econmico-financiera de muchas de esas empresas
oblig a que el Estado se estableciera como un importante acreedor de las mismas
durante la siguiente dcada. Las limitaciones establecidas sobre el nivel de deuda o el
porcentaje de acciones que poda tener el Estado se vieron infringidas en muchos casos.
Como resultado, en 1976 el Estado posea cerca del 40% del capital de las empresas
cotizantes en Bolsa.
El siguiente captulo intenta desentraar una situacin paradjica: la difcil trayectoria de algunas empresas industriales durante la poca de oro del proceso industrializador argentino (1964-1976). Tras la crisis de 1962-63, un importante conjunto
de firmas sufri crecientes dificultades, por la inflacin, la devaluacin y una mayor
restriccin del crdito, entre otros factores. El camino que eligieron para sortearlo fue
el incumplimiento de las obligaciones fiscales y previsionales7. En 1963, a travs de
bancos oficiales, se estableci un primer rgimen de rehabilitacin para empresas
en problemas (endeudadas con el exterior) que les proporcionaba financiamiento y un
sistema por el que podan saldar sus deudas previsionales mediante la emisin de
debentures. El escenario contino siendo delicado para muchas de ellas y en un nuevo
intento de superar esa situacin, se decret un rgimen de ayuda especial en 1967 para
las empresas en virtual cesacin de pagos, que otorgaba nuevas facilidades para el
pago de las obligaciones no cumplidas. Un gran nmero de empresas se presentaron
impidiendo alcanzar resultados rpidamente, ya que cada caso exiga un minucioso
6. La razn esgrimida para ello era la bsqueda de un freno tanto a la distorsin del mercado
de valores que ocasionaba el accionar estatal como a la creciente participacin de los inversores
pblicos en la propiedad de firmas privadas.
7. Estudios de la poca sealan que ms del 50% del capital invertido despus de 1960 se
haba financiado mediante la evasin impositiva (p. 221).

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anlisis econmico-financiero. Posteriormente se concedera una lnea crediticia para


empresas en rehabilitacin dado que, por encontrarse en esa situacin, no podan
tomar prstamos bancarios ordinarios. En 1970, con la mayor presencia de la variante nacional desarrollista en el gobierno, se permiti que firmas que no estaban incorporadas al rgimen tambin recibieran crditos preferenciales. El incumplimiento de
las condiciones establecidas deriv en la ejecucin de las garantas establecidas y la
incorporacin de numerosas empresas a la rbita estatal. A ellas se las agrup en 1973
en la Corporacin de Empresas Nacionales (CEN), rgano establecido para administrar el accionar del vasto conjunto de empresas pblicas y privadas bajo control estatal8. Sin embargo, las tensiones poltico-ideolgicas que se conjugaban por debajo del
tercer gobierno peronista motivaron que a la cada del mismo, en 1976, la CEN se
encontrara an en estado embrionario.
El ltimo captulo aborda el proceso de liquidacin de empresas emprendido luego
del golpe de Estado de 1976, con el autoproclamado fin de racionalizar la economa
nacional9. Para acabar con el intervencionismo se ensay la eliminacin de la mayora
de las empresas pblicas y el desprendimiento de las tenencias accionarias de firmas privadas. Con respecto a las primeras, se inventariaron ms de 300 firmas bajo propiedad
del Estado Nacional y se procedi a analizar las posibilidades de enajenacin ms aceleradas mientras se les aplicaban severas restricciones tarifarias. En 1977 se estableci que
aquellas empresas que estaban bajo control estatal para impedir su quiebra deban venderse en 6 meses; las que no encontraran compradores deban ser liquidadas. Con respecto a la participacin estatal en el capital privado (de unas 400 firmas), se interrumpieron las suscripciones oficiales previamente pactadas y se procedi a la enajenacin de
acciones, siendo adquiridas por lo general a precios muy por debajo de lo establecido en
las tasaciones iniciales10. Como consecuencia, el Estado liquid en cinco aos casi el
70% de las empresas industriales de su propiedad (si bien mantuvo las ms importantes)
y conserv acciones en un cuarto del total de empresas en las que posea alguna participacin.
Hasta aqu, los diferentes abordajes que se le han dado al examen de este particular
Estado empresario pueden hacer suponer al lector que se corre el riesgo de perder la
unidad temtica. En cambio, hacia el final del libro se vislumbra (como conclusin) el
principio vertebrador: las variantes del accionar estatal en relacin a la industria. Se
obtiene as una visin de conjunto que ilumina el papel jugado por el Estado argentino en
la dinmica de la acumulacin capitalista de posguerra, en estrecha correspondencia con
las especificidades del desarrollo industrial del pas.
El eplogo abunda en reflexiones acerca de las limitaciones del Estado empresario
8. En este sentido, desde al menos 1967 diferentes fracciones de la burocracia estatal haban
impulsado la creacin de un ente argentino a la manera del IRI italiano o el INI espaol. De acuerdo al ministro de Economa de la poca, cuando la CEN se efectivizase sera una de las treinta
empresas ms grandes del mundo (p. 248).
9. En realidad, como pretende argumentar este captulo, lo que se llev a cabo fue una desindustrializacin selectiva (concepto que puede hallarse en distintos trabajos de Jorge Schvarzer).
10. Cabe sealar que al tratarse de firmas con problemas para funcionar normalmente,
muchas quebraron poco despus.

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argentino. Los interrogantes all planteados motivarn seguramente la reapertura de la ya


impostergable discusin sobre la caracterizacin del Estado como actor primordial durante la segunda etapa de la industrializacin por sustitucin de importaciones en la
Argentina.
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