La educacin pblica

en el siglo XXI
por el Departamento de Investigacin y
Anlisis (DIA) del IEEM*

La educacin pblica es un tema capital cuando se analiza el futuro del

pas; sus objetivos, contenido, consistencia y medios educativos constituyen el marco de este informe que se centra en los aspectos econmicos e institucionales y deja de lado las consideraciones filosficas

Palabras clave: educacin pblica, recursos,

capital social, oportunidades, educacin privada

LA EDUCACIN EN URUGUAY, y en especial la educacin pblica, es un tema ineludiblemente presente cuando se analiza el futuro del pas. Como consecuencia de ello, siempre figura en los debates polticos y en las discusiones cotidianas.
En la mayora de los casos, estos debates no son
concluyentes. En parte, ello podra deberse a que
se da por sentado que los uruguayos contamos con
una visin clara y compartida de la funcin que,
como sociedad, le hemos asignado a la educacin.
Adems, se tiende a presuponer que todos comprendemos la lgica de las estructuras que en el
pas llevan adelante la tarea educativa. Esa conjuncin de supuestos deriva en una definicin simplista del problema, que queda en la mayora de
los casos reducido a una cuestin de insuficiente
asignacin de recursos.

Una visin alternativa de anlisis de la educacin

pblica debera partir del estudio de los objetivos no siempre explcitos- que como sociedad le hemos
fijado, su adecuacin y consistencia. La educacin
pblica no es un fin en s mismo sino un medio para
alcanzar un objetivo que no necesariamente es el
mismo hoy que hace cien aos; a la vez que no
necesariamente es un objetivo nico para todos los
actores sociales.
El examen de las estructuras educativas es una fase
subsiguiente, por aquello de que la estructura sigue
a la estrategia. La evaluacin de la adecuacin de las
definiciones organizativas est supeditada a una definicin clara de lo que se pretende de las mismas.
En este artculo, procuraremos concentrarnos en los
objetivos y medios del sistema educativo pblico,

* Departamento de Investigacin y Anlisis (DIA) del IEEM. En este artculo han trabajado los
asistentes de investigacin, economistas Mara Jos Prez del Castillo, Vernica Rodrguez, Juan Jos Daz
y Andrea Fernndez, bajo la supervisin de Leonardo Veiga, profesor de la Universidad de Montevideo.

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Nelson Romero
Camino y Arboleda
Dibujo de 70 X 33 cms.
Nace en la ciudad de San Jos en 1951. Autodidacta. Ha realizado ms de 30
exposiciones individuales en Uruguay y en el exterior, entre las cuales cabe destacar las siguientes: Teatro San Martn de Buenos Aires (ao 1972), Premio al
Dibujo Joan Mir en Barcelona (ao 1973), 2a. Bienal de Dibujo y Grabado en
Cali, Colombia (ao 1973), Venezuelan Art Center de New York (ao 1989), Museo de las Amricas de la OEA en Washington (ao 1990). Ha recibido ms de 30
distinciones nacionales e internacionales entre otras: Gran Premio en el Centro
de Artes y Letras de Punta del Este (ao 1974), Premio Museo Departamental en
el XXIV Saln de Artistas Plsticos del Interior Museo de San Jos (ao 1995), dos
Primeros Premios en el Saln Municipal (ao 1995).

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su contenido y consistencia. Nos concentraremos

fundamentalmente en los aspectos econmicos e
institucionales, excluyendo deliberadamente del anlisis las consideraciones filosficas, en tanto ellas
introduciran en la discusin un componente polmico que hemos querido evitar en toda esta serie de
artculos sobre la cuestin pblica.

Los objetivos histricos del sistema

El examen histrico sugiere que es posible identificar algunos objetivos que pareceran ser comunes
a la sociedad uruguaya como un todo, y que aparentemente han perdurado en el tiempo. Dichos
objetivos tienen su origen en la reforma del sistema educativo que ms se han destacado en la his1
toria del pas; esto es, la Reforma Vareliana a fines del siglo XIX y que, en ocasiones, el discurso
popular identifica como uno de los conos sagrados
del ser nacional.
La universalizacin de la educacin no aparece en
Varela y sus contemporneos como un capricho sino
que se la ve como condicin ineludible para alcanzar objetivos aun ms altos: la integracin de los
distintos estratos sociales, la paz social y la consolidacin de la democracia. Como se desprende de
las palabras de Jos Pedro Varela, en un discurso
pronunciado en el Club Universitario el 18 de setiembre de 1868: la escuela es la base de la Repblica. Sin ella podrn sostenerse y vivir los gobiernos despticos, pero las democracias slo encontrarn el desquicio y el caos mientras no edu-

estratos sociales, transformndose as en un vehculo para la integracin de la sociedad. Varela explica cmo el hecho de que nios de distintas extracciones sociales estudien codo a codo, previene la
aparicin de desprecios y resentimientos ayudando
4
al establecimiento de la paz social .
Ahora bien, cules eran las circunstancias relevantes que contextualizaron la formulacin de dicha
reforma? En los tiempos de Varela se perciban tres
problemas acuciantes que exigan resolucin:
Lograr la integracin de los distintos estratos sociales que en forma vertiginosa se iban poblando
por inmigrantes de los ms variados orgenes que
llegaban al muy joven Uruguay.
Alcanzar una cierta paz social, negada hasta ese
momento a los habitantes de la Repblica debido a las
constantes guerras civiles y a la ausencia de reglas de
convivencia en la mayor parte de la campaa.
Consolidar la democracia entre una poblacin que
en gran medida no la perciba como algo fundamental para el desarrollo de la sociedad, entre otras razones debido a que se trataba de un sistema tan
nuevo que para muchos sonaba a algo quijotesco e
imposible de alcanzar.

Jos Pedro Varela visualiz que si la totalidad de

la poblacin alcanzaba unos mnimos de educacin, los tres problemas antes mencionados podran ser atacados con mayor xito. Dado que parte

La universalizacin de la educacin aparece en

Varela y sus contemporneos como una condicin para alcanzar objetivos ms altos
2

quen a sus nios . La formacin escolar es presentada por Varela como una condicin para que la
sociedad organizada democrticamente funcione en
orden y tranquilidad. El nio se acostumbra a estar decentemente en sociedad. Cuando hombre,
estos hbitos adquiridos en la infancia harn que
respete a los dems y que se respete a s mismo
(...) Con el estudio, tambin los rganos de la inte3
ligencia se dilatan, se suavizan, se perfeccionan... .
En la visin de Varela la escuela deba jugar un
papel decisivo en la formacin de los hbitos sociales de los futuros ciudadanos.
Para Varela, la universalidad de la educacin conlleva la integracin de nios provenientes de distintos

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importante de la poblacin no acceda a los sistemas educativos de la poca -fundamentalmente a

cargo de religiosos- propone que existan escuelas
del Estado que aseguren que todo ciudadano en
edad de asistir pueda hacerlo. Ms all de que
estas escuelas se construyan y comiencen a funcionar, Varela percibe que se levantan dos escollos que pueden dificultar que el cien por cien de
los nios acceda. El primero, que los padres no
tengan dinero para pagar la matrcula, a lo que
decide responder con la condicin de gratuidad;
el segundo, que los padres no quieran que sus
hijos asistan, nada raro para la poca, a lo que
responde con la condicin de obligatoriedad ms
all de la voluntad de los padres.

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Estructura y funcionamiento
Para comprender mejor los objetivos del sistema
educativo pblico, resulta necesario tener una breve
comprensin de su estructura y funcionamiento ya
que sas son las vas por la cuales se procura su
logro. En este apartado nos referiremos
especficamente a los niveles primario y secundario.
El gobierno de la enseanza primaria, secundaria y
tcnico-profesional est encomendado a un ente autnomo, Administracin Nacional de Educacin Pbli-

cidad de tomar decisiones, como por ejemplo seleccionar a su personal docente y administrativo y de
servicio.
Cabe destacar en cuanto al funcionamiento del sistema, el modo en que el docente se incorpora ya sea a
la escuela o liceo. Cada ao se ponen a eleccin los
cargos de docentes. En educacin primaria y en secundaria existe un orden de docentes que se rige en
primer trmino segn la calidad de efectivo o interino, y luego de acuerdo al grado y puntaje. El ascenso en el orden se obtiene fundamentalmente por los

El ascenso en el orden se obtiene fundamentalmente por los aos de antigedad en el ejercicio

de la funcin docente
ca (ANEP), constituido por un rgano central, Consejo Directivo Central (CODICEN), de quien dependen
tres Consejos Desconcentrados: el Consejo de Educacin Primaria, el Consejo de Educacin Secundaria
5
y el Consejo de Educacin Tcnico-Profesional .

aos de antigedad en el ejercicio de la funcin do8

cente . Lo que finalmente determina la eleccin de
un docente es la eleccin de cargos realizadas por
docentes con prioridad sobre l, ni el director del instituto ni los padres tienen capacidad de influir.

El CODICEN es el rgano con mayor poder de decisin: elabora los planes de estudio, selecciona el
nmero de cargos docentes, designa a funcionarios
administrativos y de servicio, toma resoluciones en
6
materia de inversiones,... . Los miembros de los
Consejos Desconcentrados se dedican principalmente a atender tareas administrativas y a lograr que el
CODICEN tome las decisiones esenciales para su
propio funcionamiento: la liberacin de partidas necesarias para poder comprar materiales o
equipamiento, la designacin de funcionarios administrativos o de servicio, la construccin de locales
7
donde haya superpoblacin de alumnos . El alto grado de centralizacin del gobierno educativo hace que
en las escuelas y liceos el director tenga poca capa-

Por otra parte, el modo en que un alumno ingresa a

un instituto de educacin pblica se rige por el criterio de proximidad geogrfica. El lugar de residencia
determina la escuela a la cual asistir el nio. A nivel de enseanza secundaria, el criterio de proximidad geogrfica se suma al de la disponibilidad de
lneas de mnibus. En ste caso, la Oficina
Reguladora, considerando estos dos elementos, realiza la distribucin a travs de un programa de computacin. Las preferencias de los padres que quieran enviar a sus hijos a liceos lejos del hogar, son
contempladas recin en tercera instancia. Por consiguiente, los padres enfrentan considerables limitaciones para elegir el liceo pblico al que quisieran
que su hijo asista.

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Gasto pblico y privado en educacin

Cules han sido las repercusiones de los objetivos
definidos y las vas seleccionadas para su
implementacin en trminos de la afectacin de recursos? Considerando una investigacin llevada a
cabo por el economista Carlos Grau sobre el gasto
educativo en Uruguay, y datos del Banco Mundial,

debemos destacar que la baja tasa de crecimiento

vegetativo de la poblacin en el pas lleva a que el
nmero de nios y jvenes a educar se mantenga
bastante estable a lo largo del tiempo, reduciendo la
presin para el crecimiento de la capacidad del sistema en trminos de infraestructura humana y mate9
rial . En otros pases este componente es mucho ms
importante, particularmente en el caso de pases en

La baja tasa de crecimiento de la poblacin lleva

a que el nmero de nios y jvenes a educar se
mantenga estable
se observa que en 1998 el gasto pblico en educacin represent 2.8 puntos del producto; es decir,
630 millones de dlares. Mientras tanto, en 2001
este indicador descendi a 2.5% del producto; es
decir, 460 millones de dlares lo que supone una
baja de casi 30%.
De acuerdo con las estadsticas correspondientes al
ao 2001 proporcionadas por el Banco Mundial, la
proporcin del producto destinado a educacin pblica es de 4.6% en Argentina, 4.4% del producto en
los pases de ingresos medios y 5.2% en pases de
ingresos altos. Por lo tanto, la inversin en Uruguay
es baja en trminos relativos. Uruguay cuenta, sin
embargo, con algunas particularidades fuertes que
hacen que estas comparaciones deban ser tomadas
con cautela. Entre las razones que llevan a relativizar
cualquier conclusin sobre la base de comparaciones

desarrollo, donde las tasas de crecimiento vegetativo

suelen ser muy altas. Esta afirmacin se vuelve obvia si se compara el gasto por persona en edad de
beneficiarse del sistema educativo.
Sin perjuicio de lo anterior, esta informacin se limita a indicarnos la cuanta de recursos afectados, pero
no informa acerca de la calidad de la educacin prestada. Como ejemplo, Corea del Sur invierte menos
en educacin que Estados Unidos, pero obtiene resultados en promedio mejores en matemtica, cien10
cias naturales y lengua .
Por otra parte, si se cuantifica el gasto pblico y el
gasto privado en Uruguay, se observa que el gasto estatal en educacin es casi tres veces y medio el gasto
privado en 1998; aproximadamente 630 millones y 220
millones respectivamente (vase cuadro 1).

CUADRO 1
Gasto pblico y privado en educacin segn nivel educativo
Ao 1998, millones de dlares

Primaria
Secundaria
Terciaria
Total curricular

Pblico

Privado

Total

283
210
131
633

101
72
52
225

384
290
183
858

Extracurricula y materiales*
Total

633

45%
35%
21%
100%

45%
32%
23%
100%

132,0

132,0

357

990

45%
34%
21%
100%

* Comprende el gasto en curso de idiomas, artes, computacin, accesorios y libros de texto.

Fuente: Cuantificacin del Gasto Educativo en Uruguay, Carlos Grau.

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GRFICO 1
Matrcula de educacin primaria pblica y
privada (ao 2001)

11%

Estos resultados revelan un traspaso del sector privado al sistema educativo pblico, probablemente
provocado por la cada en los ingresos como fruto de
la ltima crisis econmica. De tal forma, el incremento
de la matrcula aumenta la presin por resolver problemas que afectan a la educacin pblica, como lo
son por ejemplo la falta de infraestructura edilicia y
el aumento en los gastos de mantenimiento.

b) Desempeo acadmico
89%

Fuente: ANEP

Pblica
Privada

Remitindonos al estudio llevado a cabo por Grau,

se puede observar que el sector pblico asigna a la
enseanza primaria y secundaria un 80% del gasto
total en educacin. Algo similar sucede con el gasto
de las familias. Llama la atencin el alto gasto privado en cursos y materiales, 132 millones de dlares, un monto casi equivalente al gasto pblico en
educacin terciaria.

Aproximaciones cuantitativas a
los resultados obtenidos
Veamos los principales resultados del sistema, fundamentalmente en trminos de cobertura y rendimiento.

a) Cobertura
En la actualidad, la educacin pblica atiende aproximadamente a 400.000 escolares, segn datos apor11
tados por la ANEP correspondientes al ao 2001 .
Como se muestra en el grfico 1, esto implica que
el 89% de los nios en edad escolar asisten a la
escuela pblica.
Como se aprecia en el grfico 2, la matrcula en la
educacin pblica de nivel primario y secundario ha
observado un importante crecimiento en el perodo
1995 2001.

En el marco de los esfuerzos que se realizan por la

mejora de la calidad del sistema educativo, se han
realizado intentos importantes para tener ediciones
objetivas y comparables de desempeo acadmico.
Las ms recientes pruebas externas realizadas por
la ANEP, muestran el desempeo acadmico en el
sistema educativo primario-secundario pblico en
2001 y 2002.
12

En el ao 2002 , ms de la mitad de los alumnos de

sexto grado de las escuelas no alcanz el nivel de
suficiencia en matemtica y el 33.7% de los alum13
nos tuvo un nivel insuficiente en lengua . La tasa de
repeticin en sexto ao en escuelas urbanas fue de
14
10.4% . Esto indica que la aprobacin de sexto ao
no coincide con la acumulacin efectiva de los conocimientos exigidos por los programas de educacin
primaria, lo que revela una carencia del sistema
educativo para que los alumnos de sexto de primaria aprendan.
Consideremos el desempeo de los estudiantes
de quinto y sexto, los ltimos aos de Bachillera15
to . Segn un estudio de liceos pblicos en el
2001, en quinto ao uno de cada dos estudiantes

GRFICO 2
Evolucin de la matrcula de educacin
primaria y secundaria pblica (aos 19952001)
450

250
200

400

150
100

350

Desde 1995, la educacin primaria pblica ha incorporado 56.000 alumnos, lo que representa un incremento del orden del 16%. Por su parte, la educacin secundaria pblica atiende a casi 220.000
liceales, aumentando la cobertura a 53.000 alumnos en el mismo perodo, lo cual significa un incremento cercano al 32%.

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50
300

1995

1996

Fuente: ANEP

1997

1998

1999

2000

2001

Primaria
Secundaria

71

que se present a examen aprob, y en sexto

ao uno de cada tres. Las autoridades educativas identificaron como problema serio este bajo
rendimiento educativo especialmente si se considera que se est en la fase final de la enseanza
16
media . Los niveles ms bajos de aprobacin se
registraron en la orientacin Cientfica, seguida
por la Biolgica, para tener una configuracin
mejor en la Humanstica. Se observa que la educacin media da peores resultados en las reas
tcnicas y matemticas.
Por otra parte, el bajo porcentaje de poblacin joven que ha alcanzado un nivel educativo terciario,
en comparacin con pases de la regin, surge como
otra de las problemticas del sistema. El 8% de los
jvenes entre 25 y 34 aos alcanz una formacin
terciaria en 1997, en comparacin con el 11% en
Argentina, el 7% en Brasil, el 9% en Chile y el 23%
17
en pases de la OCDE .
Por otro lado, de aquellos jvenes que estn en condiciones de ingresar a la universidad, menos de la
tercera parte provienen de hogares que se ubican
18
entre los quintiles de ingreso ms pobres .

Educacin, productividad y
remuneracin
Los gastos en educacin constituyen una inversin
en capital humano, y los retornos son el aumento
que se experimenta en el nivel de ingresos y el
mejoramiento de los hbitos buenos de la persona
a lo largo del tiempo. Como seala el estudio Algunos Tpicos sobre la Educacin en Uruguay, desde el punto de vista de la equidad la educacin tiene
un importante impacto redistributivo de la renta en
tanto estimula y desarrolla capacidades y habilidades de las personas volvindolas ms productivas
y, por tanto, potencialmente capaces de obtener
mayores ingresos en el futuro. De esta manera, la
educacin provee un bien que es consumido -el servicio educativo-, al tiempo que permite su acumulacin bajo la forma de capital humano. El estudio
indica que los ingresos salariales de un universitario
que no ha concluido sus estudios, superan en 26.4%
a los de aquel que egres de secundaria. Comparando al egresado universitario con el egresado de
secundaria, la diferencia salarial promedio asciende
al 87.8%. Es notorio pues, el efecto del sistema educativo universitario sobre el nivel de retribuciones.

Las nuevas circunstancias

La realidad nacional ha cambiado significativamente
desde la poca de la Reforma Valeriana y conse-

72

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cuentemente los objetivos deben ser re-examinados a la luz de las nuevas circunstancias, muchas
de las cuales son fruto del funcionamiento del propio sistema educativo.

cantidad de personas pobres en 2001 equivali al

27.3%, mientras que en 1994 fue de 19.4%. En 2001,
la cantidad de nios entre 0 y 4 aos por debajo de
19
la lnea de pobreza fue el 51% .

En primer lugar, los principales grupos a integrar

no son los inmigrantes, sino los grupos marginados o en riesgo de marginarse. Una vez que el
proceso de marginacin se consolida, la
reinsercin en la sociedad se vuelve extremadamente problemtica.

El economista Hugo Davrieux ha realizado importantes aportes en materia del anlisis del efecto del
gasto social -y en especial el gasto social en educa20
cin- sobre la distribucin del ingreso . Dice
21
Davrieux : en Uruguay la distribucin del ingreso
familiar per cpita es relativamente igualitaria entre
el 60% de las familias de ingresos medios, que absorben el 50% del ingreso total. (...) La desigualdad
en la distribucin del ingreso se concentra en las
familias que ocupan los extremos de la distribucin.
Estas caractersticas de la distribucin del ingreso,

Otro cambio relevante ha sido que la complejidad

del proceso educativo se ha incrementado dramticamente, tanto en la naturaleza de los conocimientos que se transmiten como en las habilidades re-

Uno de los problemas del sistema lo constituye el

bajo porcentaje de poblacin joven que ha alcanzado un nivel educativo terciario
queridas para hacerlo. Cmo repercute esto? En
primer lugar, el concepto de qu se entiende por
una educacin mnima se ha vuelto difuso, si bien
indudablemente ms exigente que el estndar
vareliano. Por otra parte, se ha vuelto mucho ms
difcil determinar cundo se han logrado o no los
objetivos perseguidos, en tanto ya no se trata de
habilidades bsicas. No es extrao que slo recientemente se haya logrado comenzar a implementar
sistemas de evaluacin global de desempeo del
sistema educativo.
En el marco de una sociedad basada en el conocimiento, la educacin se ha transformado en uno de
los factores ms importantes al momento de determinar la productividad y la remuneracin. Por otra
parte, hemos visto que ese efecto de la educacin
sobre las retribuciones -las cuales a su vez supuestamente reflejan la productividad- se produce fundamentalmente cuando se llega a los estadios ms
elevados del proceso educativo, el nivel terciario.
Por otra parte, la situacin socio-econmica de las
familias de los estudiantes amplifica los efectos de
estos factores sobre su desempeo acadmico. No
se trata slo de la cantidad de recursos econmicos
que la familia afecta a la educacin, sino tambin el
componente educativo y socializador que el propio
accionar de la familia aporta con su funcionamiento.
Otro factor que debe considerarse es la aparicin
en el pas de fenmenos de marginacin social. La

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determinan que una poltica que tienda a aumentar

el impacto del gasto pblico social sobre la distribucin, debe privilegiar la asignacin de los recursos
en los estratos pobres de la poblacin.
De igual forma que se emplea el coeficiente de Gini
para analizar la concentracin del ingreso, tambin
puede ser empleado para analizar la distribucin de los
beneficios del gasto pblico social entre las familias clasificadas segn su nivel de ingreso familiar. El ndice
resultante puede fluctuar entre 1 (mxima concentracin en los grupos ms pobres) y +1 (mxima concentracin en los grupos ms ricos). Un coeficiente Gini
negativo revela un gasto social progresivo y viceversa.
En el cuadro 2 se presentan los resultados obtenidos
por Davrieux en la realizacin de este anlisis.
Puede observarse que es fuertemente progresivo el
gasto en educacin bsica. En un nivel de progresin
menor encontramos la educacin media. Los gastos
en educacin superior, en tanto, son fuertemente regresivos y son los que ms repercusin tienen sobre
el nivel de remuneracin de los beneficiados.

Los objetivos posibles del sistema educativo

Podemos realizar una identificacin de un conjunto
de objetivos posibles que un sistema educativo puede tener, para luego establecer la adecuacin que
cada uno de ellos muestra con las circunstancias y
preferencias de la sociedad uruguaya.

73

La mejora de la productividad de la mano

de obra
Desde un punto de vista esencialmente econmico,
el sistema educativo tiene siempre entre uno de sus
objetivos ineludibles la mejora de la productividad
de la mano de obra. Este objetivo presupone que
los recursos que se consumen en el proceso educa-

diantes puede actuarse por distintas vas. La ms simple de todas -y la que normalmente es el eje de la
mayora de las discusiones en esta materia- es aumentar la asignacin de recursos. El problema que
existe es que aumentar la asignacin total de recursos y aumentar la asignacin de recursos pblicos
dedicados a educacin no son sinnimos. A modo de

Una cuestin relevante es si los sistemas de control y de incentivos estn alineados en funcin de
los propsitos perseguidos
tivo generan un retorno social positivo. El problema
fundamental es cmo medir dicho retorno. Claramente es posible identificar dos componentes: el
retorno individual, es decir, lo que gana la persona
que se educa, y el retorno social, o sea, el beneficio
que para la sociedad en su conjunto genera el que
una persona sea educada, con prescindencia del beneficio que sta obtiene individualmente.
A efectos de lograr el objetivo de maximizar los
resultados acadmicos del conjunto de los estu-

ejemplo, como consecuencia de la ltima crisis econmica que ha padecido el pas, hemos podido constatar en las cifras cmo la restriccin de ingresos ha
llevado a muchas familias a recurrir al sistema pblico de enseanza. Esas familias que se incorporaron
al sistema pblico cuentan con una situacin socioeconmica promedio mejor que las familias que nunca pudieron recurrir a los sistemas de educacin privada. El efecto neto es pues la reasignacin regresiva de recursos. En trminos generales, el aumento
de los recursos afectados al sistema pblico puede

CUADRO 2
Distribucin de los beneficios del Gasto Pblico Social
Por sector, segn tramo de ingreso familiar. Total del pas, ao 1989
Quintil

Educacin

Educacin

Educacin

Educacin

1
2
3
4
5
Total

Total
32.9
21.1
16.8
14.6
14.6
100.0

Bsica
51.6
22.1
12.7
9.9
3.7
100.0

Media
30.3
29.0
17.6
14.2
8.9
100.0

Superior
5.1
6.9
22.6
23.3
42.1
100.0

50% de bajos
ingresos

63.3

80.7

69.5

23.8

Coef. Gini
1989

-0.172

-0.432

-0.230

0.361

Coef.Gini
1983

-0.163

-0.371

-0.112

0.328

Fuente: Hugo Davrieux, Desigualdad y gasto pblico en los 80.

74

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estar siendo compensado parcial o totalmente por

una reduccin de la cantidad de recursos privados
afectados al rea.
Otro factor determinante de la productividad es la
eficiencia y eficacia del sistema educativo. Ah la
cuestin relevante es si los sistemas de control y de
incentivos estn adecuadamente alineados en funcin de los propsitos perseguidos. En el caso del
sistema privado, dichos mecanismos se han vuelto
imprescindibles. Si partimos del supuesto de la racionalidad econmica de los consumidores, por ms
imperfecta que sta sea, ello debe implicar que la
oferta educativa del sistema pblico implica un servicio que necesariamente debe ser distinto y mejor
que el que ofrece el sector privado. En caso contrario, deberamos asumir que la gente prefiere gastar
ms que menos para acceder al consumo de un servicio, en este caso, el servicio educativo.
La generacin de sistemas de evaluacin de desempeo acadmico de carcter pblico tiene el efecto
potencial -paradjicamente- de agravar el problema.
En efecto, la informacin que se genera permite disponer de datos ms precisos con relacin al resultado final del proceso. Quienes demandan servicios
educativos pasan a disponer de informacin adicional valiosa en la que basar sus elecciones; esto es,
potencia la racionalidad de las mismas. El problema
es que el desempeo acadmico es el resultado de
una conjuncin de factores, existiendo algunos de
ellos de muy difcil -si no imposible- control.
El resultado acadmico de los estudiantes de un
liceo localizado en una zona marginal no es slo el
producto del desempeo docente, sino tambin de
la situacin socio-econmica de las familias de las
que provienen los estudiantes. Es extremadamente
difcil discernir la contribucin de estos factores al
resultado final. Lo cierto es que lo observable es
el resultado. Probablemente los padres ms preocupados por la educacin de sus hijos procurarn evitar aquellas instituciones con peor desempeo. En tanto el rgimen pblico no favorece que
los padres tengan derecho de decisin sobre la
institucin pblica a la que concurrirn sus hijos,
lo que probablemente suceda es que realizarn
declaraciones falsas de domicilio para que sus hijos puedan concurrir a otra institucin o realizarn esfuerzos econmicos adicionales para recurrir a una institucin privada de buen desempeo.
El efecto final ser que existir un conjunto de instituciones de enseanza pblica que se irn
marginalizando progresivamente, con una poblacin estudiantil con importantes desventajas, entre las que se contar el desinters relativo de sus
padres por su futuro.

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La generacin de capital social

Un segundo objetivo cercano a lo econmico y de
fcil aceptacin general, es la generacin de capital
social. Se puede entender por esto la capacidad generada en una comunidad por un conjunto de individuos que trabajan coordinadamente en orden a un
objetivo comn. El desarrollo de dichas habilidades
exige tres componentes indispensables. En primer
lugar, la existencia de un conjunto de valores definidos que ante cada situacin concreta suministre una
gua de ese accionar colectivo. Ese conjunto de valores conforman el concepto de bien comn que en
una sociedad predomina. En segundo lugar, la existencia de situaciones en que ese accionar colectivo
se justifique. La justificacin del accionar colectivo
normalmente est asociada a la necesidad de atender situaciones que estn ms all del mbito regulado o inadecuadamente reguladas. El accionar de
un funcionario pblico en esas reas -y todos los que
integran el sistema de educacin pblica tienen esa
condicin- es extremadamente difcil. Por ltimo, se
requiere que se brinden las oportunidades adecuadas para que todos los agentes involucrados participen, y libertad de accin para ello.

La igualdad de oportunidades iniciales

Si la educacin es el gran factor de movilidad social,
el brindar a todos los miembros de una sociedad el
derecho a la mejor educacin posible, con prescindencia de su extraccin socioeconmica hace que el

75

sistema educativo pueda cumplir un importante papel de justicia redistributiva a priori.

Bajo este propsito, el Estado debe compensar todos los handicaps (restricciones de ingreso de las
familias, ser parte de una familia que no contribuye
al desarrollo educativo propio,...). El objetivo de algunas reformas que se han introducido ha tenido
ese nimo. Dentro de los esfuerzos que en ese sentido ha realizado la ANEP con el apoyo del Banco
Internacional de Reconstruccin y Fomento y con el
22
Banco Mundial , se destaca la escolarizacin de ni-

dente el resultado en trminos de los rendimientos

relativos. Podra darse que el desempeo de los
estudiantes normales mejore ms. Pero llegar determinado momento, que por la ley de los rendimientos decrecientes, los alumnos desfavorecidos
alcanzarn al resto. El problema es que en ese
punto este ltimo grupo estar recibiendo los recursos adecuados y los restantes recursos excesivos,
en trminos del retorno social.
Podemos ver pues que el problema tiene dos facetas.
No es slo cuestin de disponer de un sistema edu-

El sistema de educacin pblica asigna igual cantidad de recursos a los estudiantes, con prescindencia de su situacin socioeconmica
os de cuatro y cinco aos. Una de las motivaciones
fundamentales de esta iniciativa es sustraer a los
nios de las familias ms desfavorecidas de un ambiente que pueda transformarse posteriormente en
un desincentivo en su proceso de escolarizacin.
Ahora bien, es posible generar condiciones en las
cuales el sistema educativo realmente sea la va para
ofrecer a todos los ciudadanos igualdad de oportunidades iniciales? La respuesta es afirmativa, pero
esas condiciones no son las prevalecientes en el
momento actual. El sistema de educacin pblica es
esencialmente un sistema que asigna igual cantidad
de recursos a todos los estudiantes que acceden al
sistema, con prescindencia de su situacin socio23
econmica, con algunas escasas excepciones . Ello
implica que si sobre estas bases deseo generar igualdad de oportunidades iniciales debera afectar una
cantidad muy grande de recursos. Si aumento
homogneamente los recursos asignados a todos
los estudiantes en las primeras etapas no es evi-

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cativo pblico de tan alto nivel que haga que un sistema privado no pueda suministrar una calidad educativa notoriamente superior, sino tambin disponer
de una poblacin estudiantil razonablemente homognea. Las escuelas pblicas suizas son consideradas de un nivel de excelencia superior y son modelo
para muchos pases, pero debemos tener presente
que dentro de ellas tienen estudiantes suizos.
Una opcin subptima en este sentido es apuntar a
neutralizar las principales desventajas, sin pretender lograr una verdadera igualdad. Entre las principales desventajas se encuentra, por ejemplo, la
falta de compromiso de los padres con la educacin de sus hijos, particularmente en los sectores
marginalizados. All se puede recurrir a esquemas
como el que ha implementado Brasil y Mxico, pro24
movido por Gary Becker . Consiste en sobornar
a los padres para que enven a sus hijos a la escuela a cambio de pagarles una suma de dinero
mensual. El sistema ha dado buenos resultados.

REVISTA ANTIGUOS ALUMNOS DEL IEEM

Conclusiones
Creemos que la clarificacin de objetivos puede contribuir a mejorar la performance del sistema educativo. Esto permite definir medios para lograrlos.
Cuando se dispone de pocos recursos en comparacin con otros pases, resulta aun ms apremiante
la cuestin de la eficiencia en el uso de recursos del
Estado en la educacin.
Por otra parte, es necesario tomar conciencia de
que estos objetivos pueden no ser totalmente compatibles entre s, y que cada uno plantea exigencias
distintas al sistema educativo. En el caso de la mejora de la productividad de la mano de obra, podra
alcanzar con maximizar el gasto en educacin, sin
que sea tan relevante la forma en que se distribuy
ese gasto. Un sistema que procura lograr el objetivo de la generacin de capital social, tiene que te-

ner presente que deber abordar ineludiblemente

la cuestin de los valores sociales. Slo a travs de
una escala de valores sociales sustantiva y congruente puede lograrse que el sistema educativo pueda
cumplir sta funcin. Por ejemplo, si el espritu emprendedor y la cooperacin son valores que el sistema hace propios, entonces el sistema educativo
ser funcional a este objetivo. Ahora, si el sistema
ya sea en forma explcita o implcita fomenta la
mediocridad, la seguridad y el individualismo, entonces no lo ser.
Las mayores complejidades aparecen en el rol de la
educacin como instrumento de igualacin social. El
sistema no podr cumplir ese objetivo sobre las
bases actuales de aparente igualitarismo. En la prctica, tratar como iguales a quienes no lo son, no
tiene otro efecto que transformar el sistema en un
amplificador de las diferencias sociales

NOTAS AL PIE
1

Jos Pedro Varela naci en 1845 y falleci en 1879. Su reforma fue formulada y llevada a cabo durante el gobierno militar
de Lorenzo Latorre, que transcurri entre 1875 y 1879.
2
Obras de Jos Pedro Varela. La primera memoria con una seleccin de documentos de poca. Cmara de Representantes.
Montevideo: Editorial Salamandra, 1989, p. 375.
3
Ibd.
4
Ibd.
5
Anlisis organizacional: cmo funciona la educacin pblica en Uruguay, Pablo Da Silveira, Rosario Queirolo, estudios CERES
1998.
6
Anlisis organizacional: cmo funciona la educacin pblica en Uruguay, Pablo Da Silveira, Rosario Queirolo, estudios CERES
1998.
7
Ibid, p.14.
8
Ibid, p.30.
9
Es cierto, como veremos luego, que la demanda para el sistema educativo pblico ha aumentado recientemente, pero dicho
crecimiento es atribuible fundamentalmente a un trasvase del sistema privado al pblico como consecuencia de la crisis
econmica reciente. Sin perjuicio de ello, no se trata de un proceso de crecimiento que sea sostenible en el tiempo y
probablemente se revierta ante un mejoramiento del nivel de ingresos de los grupos de poblacin afectados.
10
Pablo Da Silveira. La Segunda Reforma. Fundacin BankBoston, Claeh, Montevideo, 1995, pp.36-37.
11
www.anep.edu.uy
12
En el marco del Proyecto MECAEP Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Primaria iniciado a mediados de la dcada
del 90.
13
Evaluacin Nacional de Aprendizajes en Lengua y Matemtica, 6 ao Enseanza Primaria 2002, Segundo Informe.
14
Monitor Educativo Educacin Primaria, Escuelas Pblicas 2002, Primera comunicacin de resultados.
15
Se estn procesando los resultados de una prueba externa de aprendizaje realizado en dos instancias en el 2003 a grupos
de 6to ao de Bachillerato.
16
La Educacin Media Superior en Uruguay: evidencias sobre el Bachillerato Secundario, Octubre, 2001.
17
Acceso a la Educacin Terciaria, una aplicacin de datos para Uruguay, Adrin Fernndez, Juan Marcelo Perera, 2000.
18
Algunos tpicos sobre la educacin en Uruguay, documentos de trabajos del rectorado No 2, UDELAR, Mayo 2000.
19
La distribucin del ingreso en Uruguay 1986-1999: alternativas para su medicin, CEPAL, 2001.
20
Sus investigaciones se encuentran recogidas en dos libros: Papel de los gastos pblicos en el Uruguay. 1955-1984, 1987 y
Desigualdad y gasto pblico en los 80, 1991, ambos editados conjuntamente por el Centro de Investigaciones Econmicas
y Ediciones de la Banda Oriental.
21
En el segundo de los libros antes citados.
22
Una visin integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-99, Germn Rama, Renato Opertti, ANEP, Febrero 2000.
23
Es el caso, por ejemplo, del programa de alimentacin en las escuelas o el sistema de becas estudiantiles a nivel
universitario. Ntese que en ambos casos estos programas tienen medios de financiacin excepcionales (impuesto de
primaria e impuesto a los profesionales, respectivamente), lo que remarca que no se trata de sistemas insertos en la mdula
misma de la estructura del rgimen.
24
Conferencia en la Universidad de Montevideo, Gary Becker, 16 de Noviembre 2000.

UNIVERSIDAD DE MONTEVIDEO

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