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Gesto Pblica
e Cidadania
Excluso Social e
Polticas
Pblicas: Algumas
Reflexes a Partir
das Experincias
Descritas no
Programa Gesto
Pblica e
Cidadania
Autores:
Carla Bronzo Ladeira Carneiro
Bruno Lazarotti Diniz Costa
Volume 28
Volume 28
Julho de 2003
Os Autores
Bruno Lazzarotti Diniz Costa
Doutorando em Sociologia e Poltica na UFMG. Pesquisador Pleno da Escola de Governo da
Fundao Joo Pinheiro.
NDICE
Introduo................................................................................................................................... 5
1. Pobreza e Excluso: Novo Nome Para Velha Realidade? ..................................................... 7
2. As Formas de Mensurao da Pobreza e Excluso .............................................................. 10
3. Programas Voltados Para o Combate Excluso: Desafios e Limites das Intervenes .... 12
4. Conseqncias da Concepo de Excluso Sobre o Desenho de Polticas e Programas
Sociais ...................................................................................................................................... 17
5. Bibliografia........................................................................................................................... 22
Introduo
O termo excluso social vem sendo crescentemente utilizado na literatura e no debate
poltico em torno das polticas e projetos sociais. Como acontece com outras noes que se
difundem muito rapidamente e simultaneamente em contextos acadmicos e no
acadmicos, excluso social vem sendo utilizado com sentidos muito variados, s vezes
sobrepondo-se ao prprio conceito de pobreza, s vezes sendo utilizado para caracterizar
um tipo especfico de situao de privao e muitas vezes aponta para a noo difusa de
vulnerabilidade e carncia. Esta confuso conceitual tem levado inclusive ao
questionamento de sua utilidade como conceito. Isso no chega a ser novidade. A opinio
aqui defendida a de que, mesmo que ainda pouco consolidado, o conceito de excluso
social til ao apontar para trs dimenses importantes da vulnerabilidade social: ele
supe uma abordagem dinmica do fenmeno, centrando-se mais sobre os processos e
transies que sobre situaes especficas; mais sobre grupos, comunidades e relaes
sociais que sobre indivduos; mais sobre as interaes entre as diferentes dimenses da
vulnerabilidade e da privao do que sobre um destes aspectos separadamente.
Estas mudanas de nfase que a noo de excluso social implica, tm conseqncias
importantes para a anlise e para os modelos conceituais, as estruturas e a gesto de
polticas e projetos voltados para o combate vulnerabilidade ou para a incluso social
(conforme o marco que se adote). Mas para analisar polticas pblicas de superao da
pobreza e vulnerabilidade, necessrio partir do significado desse fenmeno, de sua
abrangncia, do exame das manifestaes ou configuraes para da discutir as
conseqncias e os constrangimentos que tal realidade coloca para o desempenho eficaz da
ao pblica e governamental, para o desenho de polticas de interveno que sejam, alm
de eficazes, sustentveis dos pontos de vista econmico, social, tcnico-institucional,
cultural.
Esse artigo est organizado da seguinte forma: na primeira e segunda parte so
apresentadas as linhas gerais do debate sobre o tema da pobreza e da excluso para
delinear uma configurao conceitual para o termo excluso como categoria de anlise til
para a compreenso de processos e realidades especficas contemporneas e suas
implicaes para o marco institucional de polticas e programas. A partir dessa discusso
conceitual, sero examinados as iniciativas inscritas no Programa Gesto Pblica e
Cidadania que tm como foco pblicos ou situaes de vulnerabilidade e risco social. Na
ltima seo so delineadas algumas diretrizes que devem nortear as intervenes nessa
rea, de forma a viabilizar um melhor desempenho e resultados das iniciativas.
No existe um consenso estabelecido na literatura sobre as definies conceituais e os
referenciais empricos para observar o fenmeno da pobreza e excluso. O propsito aqui,
mais do que buscar uma sntese dessas vrias perspectivas ou esboar um modelo,
delimitar um marco conceitual para analisar processos concretos de excluso social e
estabelecer a relao entre esse marco ou padro normativo e os marcos institucionais e
organizacionais, salientando os constrangimentos que essa problemtica coloca para o
desenho e gesto de polticas pblicas de carter inclusivo. Isso quer dizer que
determinadas concepes sobre excluso, suas caractersticas e causas, tm diferentes
repercusses sobre as polticas desenvolvidas, imprimindo constrangimentos de diversas
ordens para o desenho e a implementao dos programas. Intersetorialidade e flexibilidade
no desenho e gesto dos programas e nfase no fortalecimento da autonomia individual e
comunitria, no empoderamento e incremento do capital social como diretrizes bsicas da
interveno so apontados como os principais elementos presentes em uma estratgia
exitosa de enfrentamento da pobreza e excluso.
com os no pobres - que limitam fortemente sua capacidade de se apropriar e fazer uso dos
recursos, bens e servios disponibilizados pelo Poder Pblico.
De fato, freqentemente a situao de intensa vulnerabilidade est associada a baixas
expectativas quanto a suas possibilidades e as condies presentes e futuras de seus filhos,
baixa auto-estima, resignao, ressentimento e subalternidade em relao a outros etc.
Estes sentimentos ou atitudes, por sua vez, encontram-se enraizados nas relaes que
freqentemente estes grupos tm com seu entorno e com setores no pobres. As atitudes
individuais so moldadas a partir das experincias cotidianas nos grupos familiares e de
vizinhos e nas relaes com os outros setores sociais com que interagem.
Se se adota uma concepo ampliada de pobreza, tem-se que os termos pobreza e excluso
parecem fazer parte de um mesmo contnuo e matriz conceitual2, na medida em que uma
anlise da pobreza em uma perspectiva multidimensional tem muito pouca diferena dos
estudos sobre a excluso, desde que a pobreza seja entendida principalmente como
fenmeno complexo, multicausal e multidimensional, dinmico e processual, marcado por
objetividade e tambm por elementos menos tangveis, como valores, autoestima,
perspectivas. Isso permite tratar esses termos como equivalentes, e a opo aqui utilizar o
termo excluso para designar os fenmenos e processos de vulnerabilizao, destituio,
marginalizao.
Fazendo uma anlise da emergncia e desenvolvimento do conceito de excluso,
Burchardt, Le Grand, Piachaud identificam trs enfoques sobre o tema: um primeiro
(tambm histrico) enfoque tem origem na Frana, para designar aqueles que estavam a
margem do sistema de proteo estatal, sem acesso a uma rede de proteo. Recentemente
tal definio foi sendo ampliada, para abarcar as transformaes no padro de emprego e
as consequncias dessas mudanas estruturais para a produo da excluso. A literatura
norte americana, por sua vez, trata do tema da excluso principalmente sob a perspectiva
dos underclass, dos marginalizados sociais, enfatizando as dimenses pessoais, valorativas
e comportamentais que jogariam um papel fundamental para a produo da
marginalizao. Organismos internacionais, em uma terceira vertente, tem entrado no
debate marcando uma posio que enfatiza a ausncia de direitos bsicos e as dificuldades
de acesso a eles como elementos centrais para caracterizao do termo excluso social.
2
Entretanto, essa concepo que tende a fundir pobreza e excluso no nica. Outros grupos definem excluso sem ter a baixa renda como
varivel dominante e incluem dimenses como polarizao, dualizao, diferenciao e desigualdade. Outros rejeitam uma identificao
entre excluso e desigualdade ou classes sociais e enfatizam o aspecto daqueles que esto dentro ou fora, mais do que aqueles que esto
acima ou abaixo, tal como o registro de classes ou desigualdade sustenta (Burchardt, Le Grand, Piachaud).
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mais realista dos problemas e restries que marcam a ao governamental no campo das
polticas voltadas para a incluso social.
Foram mapeados todos os programas inscritos do ano de 1996 a 1999, em trs reas:
assistncia social, idoso e deficiente. A rea de criana e adolescente, por ter sido objeto de
anlise em dois artigos anteriores3 ser aqui contemplada apenas tendo como referncia os
programas inscritos no ano de 1999.
Quadro sntese dos projetos analisados 1996-1999
1996
Inscritos
Semifinalistas
finalistas
1997
Inscritos
Semifinalistas
finalistas
1998
Inscritos
Semifinalistas
finalistas
1999
Inscritos
Semifinalistas
Finalistas
Total (1996-1999)
Inscritos
Semifinalistas
Finalistas
Assistncia social
Idoso
15
14
01
05
04
01
26
23
03
66
59
07
115
100
14
01
10
08
01
01
05
05
17
14
02
01
30
28
02
62
55
05
02
Portador
deficincia
11
10
01
04
01
03
32
28
04
12
11
01
59
50
09
-
Criana e adolescente
47
39
08
25
19
04
02
Sem informao
135
127
04
04 (2 destaques)
Verifica-se que a rea de programas para criana e adolescentes a mais concorrida, tendo
um expressivo nmero de experincias registradas. Somente no ano de 1999, o total de
projetos apresentados (135) maior que o nmero de projetos na rea de assistncia social,
segunda maior rea, nos 4 anos analisados (115). Entretanto, como apontando em
trabalhos anteriores, a tipologia considerada para diferenciar as reas dos programas
problemtica, uma vez que se sobrepem critrios como pblicos e aes setoriais que
acabam por minimizar a eficcia da tipologia utilizada. Por exemplo, existem programas
de assistncia que poderiam perfeitamente ser includos na rea de criana e adolescente, e
vice e versa.
3
Desafio e Inovao em Polticas Pblicas: Programas para Crianas e Adolescentes em situao de risco. Cadernos da Fundao Getlio
Vargas/SP. Prmio Gesto Pblica e Cidadania, vol. 3, 1997 e Programas para crianas e adolescentes em situao de risco: a complexidade
do objeto e a dimenso institucional. Cadernos da Fundao Getlio Vargas/SP. Prmio Gesto Pblica e Cidadania, vol. 13, 1999.
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Intersetorialidade
Como terceiro ponto tem-se a perspectiva da intersetorialidade. Ora, se a concepo da
excluso coloca tais processos como sendo dinmicos e multideterminados, no possvel
enfrentar essa realidade de forma setorializada ou fragmentada. Programas que enfrentem
de forma isolada apenas uma ou algumas das diferentes dimenses da pobreza sero
ineficazes no rompimento dos mecanismos de reproduo da pobreza, gerando uma
situao de dependncia permanente dos beneficirios em relao proviso pblica, o
que, alm de um impacto negativo do ponto de vista de uma poltica social emancipatria e
voltada para a autonomia dos cidados, apresenta problemas evidentes de sustentabilidade
tanto social quanto fiscal. Portanto, para serem efetivos, as polticas e programas devem
evitar a abordagem tradicional - setorializada e residual - e adotar necessariamente um
modelo intersetorial de interveno, em que a dimenso assistencial da poltica possa
apoiar e se apoiar no acesso s outras polticas sociais.
Agregar foras e atores dispersos em torno de programas que exigem uma ateno
multidimensional requer engenho, pacincia e experincia, condies geralmente no
satisfeitas para a maioria dos programas desenvolvidos na rea social. A perspectiva da
intersetorialidade, embora correta em seus pressupostos no , contudo, fcil de ser
atingida. A lgica de organizao e financiamento dos bens e servios est longe de
espelhar tal diretriz. A perspectiva da setorialidade expressa-se no s na cultura
organizacional, estruturada em secretarias e programas especializados, como tambm nos
mecanismos de destinao dos recursos. A maioria dos repasses, principalmente nas reas
de sade, educao e assistncia social, so destinados a fortalecer aes setorializadas.
Conseguir esta articulao, inclusive do ponto de vista financeiro, no algo simples e
demanda um longo prazo para sua efetivao.
A execuo das aes na perspectiva da intersetorialidade envolve, necessariamente, a
articulao entre secretarias, associaes e diversos segmentos sociais e tal desafio, sem
dvida, no irrelevante. A implantao dessa nova institucionalidade para a gesto de
polticas sociais significa, antes de mais nada, uma nova forma de organizar a proviso e
financiamento das polticas, buscando a integrao entre as aes do governo, visando
maior eficincia e efetividade da ao governamental. Ao buscar a articulao horizontal
das polticas e programas municipais,
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Vale ressaltar que as instituies, principalmente as ligadas ao aparato estatal, oferecem resistncias de diversas ordens no que se refere a
mudanas em sua lgica interna e em seus mtodos de ao.
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5. Bibliografia
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Nmeros anteriores
Vol. 1
Vol. 2
Vol. 5
Vol. 6
Vol. 7
Vol. 8
Vol. 9
Vol. 10
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