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La Contralora General de la Repblica de Nicaragua y su nueva Ley1

Omar A. Garca Palacios

Prof. Derecho Constitucional UCA
omar.garcia@juridicosysociales.com
www.juridicosysociales.com

Sumario: 1. Marco constitucional. Principales elementos. 2. Ley Orgnica de la

Contralora General de la Repblica y del Sistema de Control de la
Administracin Pblica y Fiscalizacin de los Bienes del Estado (LOCGR).
Bibliografa.
1. Marco constitucional. Principales elementos
La Constitucin Poltica de Nicaragua de 1987 y reformas dedica cuatro
artculos en un apartado especfico (Ttulo VIII Captulo IV arto. 154-157) a la
Contralora General de la Repblica. As mismo, aparecen otras regulaciones
constitucionales en el artculo 138 incs. 9 y 29.
Los elementos que recoge la Constitucin vigente han sufrido variacin a lo
largo del tiempo (1987-2009). Las reformas constitucionales de 1995 y de 2000
son las que han contribuido a estas variaciones.
Los principales elementos de la configuracin constitucional son los siguientes:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.

Naturaleza jurdica
Composicin
Mecanismo de eleccin y duracin del mandato
Prerrogativa
Funciones
Autonoma e independencia
Resultados generados por sus funciones
Facultades de control por la Asamblea Nacional
Reserva de Ley

a. Naturaleza jurdica
La Contralora General de la Repblica es un rgano constitucional del
ordenamiento jurdico nicaragense. Su posicin de rgano constitucional no
viene dada por el simple hecho de aparecer recogida o sealada en la
Constitucin sino por todos los elementos que la Constitucin se preocupa por
recoger en relacin a la institucin. Es decir, aquellos elementos que configuran
la regulacin constitucional de la Contralora.
La regulacin constitucional de la Contralora rene las notas distintivas o
atributos esenciales que la doctrina ha sealado bsicas para poder ser
1

Ponencia presentada a alumnos de Derecho Administrativo el da 2 de Noviembre de 2009. UCA.

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enmarcado un rgano dentro de esta categora y no dentro de la otra
clasificacin: rgano de relevancia constitucional.
En tal sentido, la Contralora recibe de la Constitucin reconocimiento y
configuracin inmediata (Ttulo VIII De la Organizacin del Estado. Captulo IV.
Este un Ttulo dedicado a la regulacin de los Poderes del Estado). La
Constitucin regula: las funciones bsicas, la direccin y composicin del
rgano, el mecanismo de eleccin de los miembros, sus competencias
fundamentales, la independencia y la autonoma, y la reserva de ley para la
organizacin y funcionamiento de la institucin.
La independencia funcional es otro de los atributos de la Contralora como
rgano constitucional. Esta independencia se encuentra en el reconocimiento a
la autonoma funcional y administrativa (art. 156 prrafo primero).
Por otro lado, el estudio de las funciones de los rganos del Estado permite
determinar su naturaleza y posicin institucional. Las funciones de fiscalizacin
de los bienes y recursos del Estado y la rectora del sistema de control de la
Administracin Pblica nos permiten afirmar que estamos ante un rgano
troncal en la configuracin del Estado que la Constitucin disea. Es decir, la
Contralora es un componente fundamental de la estructura constitucional y
participa en la direccin poltica del Estado.
b. Composicin
La direccin de la Contralora est a cargo del Consejo Superior de la
Contralora. rgano de estructura o composicin colegiada integrado por cinco
miembros propietarios y tres miembros suplentes. El Consejo lo dirige un
Presidente y un Vice-Presidente electos por los miembros del Consejo
mediante mayora de votos, por el perodo de un ao y con posibilidad de
reelegirse.
Por otro lado, las funciones de los miembros suplentes son para suplir nica y
exclusivamente las ausencias temporales de los miembros propietarios,
quienes la ejercern por previa escogencia del miembro propietario a quien
sustituyan (154 Constitucin).
c. Mecanismo de eleccin y duracin del mandato
Los miembros propietarios y suplentes del rgano de direccin de la
Contralora General de la Repblica son de eleccin parlamentaria (154
Constitucin). Es competencia de la Asamblea Nacional elegirlos mediante el
procedimiento previsto en la Constitucin (artculo 138 inc. 9). Dentro de este
procedimiento intervienen como nicos rganos legitimados para proponer
candidatos a miembros del Consejo Superior de la Contralora, el Presidente de
la Repblica y los Diputados. Otra caracterstica de este procedimiento es que
la eleccin de los miembros requiere un tipo de votacin calificada. El sesenta
por ciento de los votos a favor del total de miembros que integran la Asamblea
Nacional representa una mayora calificada que se traduce en el voto favorable
de 56 de los 92 Diputados. La duracin del mandato es de cinco aos (154
Constitucin).

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d. Prerrogativa
La inmunidad es la prerrogativa que establece la Constitucin en relacin a los
miembros del Consejo Superior de la Contralora. Dicha inmunidad cubre
durante el perodo por el cual fueron electos, es decir, cinco aos. Recordemos
en este punto que la inmunidad representa un privilegio de ciertos funcionarios
pblicos del Estado Nicaragense, que viene dada por la Constitucin y es
perfectamente renunciable y se puede tambin suspender, es decir, existe un
mecanismo especfico de retiro o suspensin regulado por la Constitucin y la
Ley de inmunidad (art. 130 Constitucin).
e. Funciones
La Constitucin establece dos funciones: Funcin fiscalizadora de los bienes y
recursos del Estado y la funcin rectora del sistema de control de la
Administracin Pblica (artculo 154) .
La funcin fiscalizadora presenta manifestaciones que recoge la propia
Constitucin. En tal sentido, el control sucesivo sobre la gestin del
Presupuesto General de la Repblica y el control, examen y evaluacin de la
gestin administrativa y financiera de los entes pblicos, los subvencionados
por el Estado y las empresas pblicas o privadas con participacin de capital
pblico (art. 155 incs. 2 y 3).
Por su parte, la funcin rectora del sistema de control de la Administracin
Pblica encuentra tambin manifestaciones en la Constitucin. En tal sentido,
el establecimiento del sistema de control que de manera preventiva asegure el
uso debido de los fondos gubernamentales (art. 155 inc. 1). Esta funcin
confiere a la Contralora atribuciones para dictar y actualizar polticas, normas y
procedimientos respecto a la auditora y contabilidad gubernamental y al control
interno de los recursos del Estado. En ese sentido, a travs de la funcin
rectora, la Contralora incide de manera directa en la configuracin del control
previo sobre la utilizacin de los recursos pblicos y contribuye de este modo a
la orientacin poltica general del Estado2. Las competencias establecidas en la
Ley de Probidad de los servidores pblicos se incardinan dentro de la funcin
rectora del sistema de control de la Administracin Pblica en la medida que la
Contralora aplica disposiciones en materia de funcin pblica general.
La funcin rectora del sistema de control de la Administracin Pblica tambin
se manifiesta en la actividad de consulta en materia econmico-financiera del
Estado que realiza la Contralora. Esta actividad asesora o pedaggica se
manifiesta en la emisin de recomendaciones a entidades y organismos,
evaluacin del control interno, informes previos sobre proyectos normativos, y
por su puesto, la capacitacin tcnica a los servidores pblicos.
f. Autonoma e independencia
Difcilmente un rgano del Estado, y ms an, un rgano constitucional puede
realizar sus funciones sino tiene atribuido la independencia. La Constitucin
reconoce a la Contralora la independencia y la autonoma funcional y
administrativa (156 Constitucin). Esto significa, capacidad de autoorganizacin
2

Como se ver ms adelante, la nueva LOCGR ha introducido lgicas que determinarn el nuevo rol de
la Contralora ejerciendo sus funciones.

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y de funcionamiento. La Contralora se organiza a nivel interno segn sus
exigencias y tareas asignadas, y cumple sus funciones de forma independiente.
Estos atributos aseguran su posicin de rgano constitucional del
ordenamiento jurdico nicaragense.
g. Resultados generados por sus funciones
La Constitucin prev dos resultados que se generan producto de las funciones
que realiza la Contralora. En primer lugar, la obligatoriedad de hacer pblico
los resultados de sus investigaciones. As mismo, la Constitucin menciona una
de los posibles resultados que genera la funcin fiscalizadora de la Contralora.
Nos referimos al establecimiento de responsabilidades, entre las que se
encuentran, la presuncin de responsabilidad penal. La Constitucin no slo
seala la presuncin de responsabilidad penal sino que obliga a la Contralora
a enviar estos resultados que sealan dicha presuncin a los tribunales
correspondientes, en caso contrario ser considerada como encubridor si se
determinara un delito.
En segundo lugar, la Constitucin establece la obligatoriedad de rendir informe
sobre la gestin a la Asamblea Nacional de forma anual o cuando sta lo
solicite. El informe lo rinde el Presidente del Consejo Superior de la Contralora
o el designado de entre los miembros del Consejo.
h. Facultades de control por la Asamblea Nacional
La Constitucin establece algunas facultades de control que la Asamblea
Nacional puede ejercer sobre la Contralora (art. 129 y 156). Dentro de stas
podemos destacar: La rendicin del Informe de Gestin Anual; la rendicin de
informes cuando la Asamblea Nacional as lo solicite; y la realizacin de
auditoras sobre la gestin de la Contralora.
Creemos que las facultades de control de la Asamblea sobre la Contralora no
afectan su posicin de rgano constitucional ni disminuyen sus atributos de
independencia y autonoma.
i. Reserva de Ley
El ltimo elemento de la configuracin constitucional es una reserva legal para
determinar la organizacin y funcionamiento de la institucin. En tal sentido,
existe una Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del
Sistema de Control de la Administracin Pblica y Fiscalizacin de los Bienes y
Recursos del Estado.
2. Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema de
Control de la Administracin Pblica y Fiscalizacin de los Bienes del
Estado (LOCGR)3
La nueva LOCGR se encuentra estructurada de la siguiente forma:
a) Disposiciones generales (objeto, mbito, principios)
b) rgano Rector CGR (composicin, competencia, independencia y
autonoma, financiamiento, atribuciones y funciones); Consejo Superior
de la CGR (autoridad de control, integracin, calidades de los miembros,
3

Ley No. 681. La Gaceta Diario Oficial No. 113 de 18 de junio de 2009.

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c)
d)
e)

f)

g)
h)

sesiones, qurum, decisiones del Consejo, atribuciones y funciones del

Presidente, funciones del Vicepresidente y de los miembros, delegacin
de facultades); Causales y procedimiento de destitucin y suspensin
(causales de suspensin y destitucin, procedimiento para ambas
situaciones, eleccin de nuevos miembros).
Organizacin rgano Rector (estructura orgnica, delegaciones
territoriales, reglamento orgnico funcional y rgimen de su personal4)
Sistema de Control (definicin, integracin, marco normativo, objeto,
componentes (control interno institucional, control externo (CGR, UAI,
otras instituciones, Firmas Privadas (delegacin CGR).
Auditora Gubernamental (marco normativo, objeto, caractersticas
generales, Debido Proceso, UAI (organizacin, nombramiento,
inamovilidad, evaluacin, supervisin e informe), Auditoras Firmas
Privadas, Auditora CGR)
Determinacin de Responsabilidades (Principio de presuncin de
legalidad, Responsabilidad Administrativa, Civil y Presuncin de
Responsabilidad Penal (procedimiento y efectos sanciones: multas,
destitucin, reintegro-, recursos), caducidad y prescripcin, denuncia de
nulidad)
Deberes y atribuciones generales (entidades, organismos, Directores o
Jefes de UAI, servidores, instituciones financieras o de Registros)
Disposiciones transitorias y finales y derogatorias y reformas

La LOCGR incorpora una serie de aspectos novedosos en relacin a la norma

anterior. A continuacin se resaltan algunos de ellos, de acuerdo a la estructura
ya sealada anteriormente.
a) Disposiciones Generales. En primer lugar, el objeto de regulacin de la ley.
En ese sentido, se destaca que ser: la regulacin de la CGR y el diseo del
sistema de control de la administracin pblica y fiscalizacin de los bienes y
recursos del Estado (art. 1). Se trata de examinar, comprobar y evaluar la
debida utilizacin de los fondos y bienes del Estado de acuerdo a los objetivos
institucionales de la Administracin Pblica. En segundo lugar, se delimita el
mbito de aplicacin de la Ley (sector pblico y el privado que reciba fondos
pblicos o est relacionado con el uso de recursos provenientes del Estado)
art. 2. En tercer lugar, la ley utiliza un concepto amplio de Administracin
Pblica. Concepto amplio (en general todas aquellas instituciones que de
acuerdo con sus norma reguladoras, realizaren actividades regidas por el
ordenamiento jurdico administrativo y la doctrina jurdica y, en todo caso,
cuando ejercieren potestades administrativas. Los Poderes del Estado en
materia de personal, contratacin administrativa y gestin patrimonial) art. 3. En
cuarto lugar, se destacan los principios que rigen la ley. Esos principios son:
imparcialidad del sistema, independencia, transparencia, objetividad de los
resultados de auditora y rendicin de cuentas.
b) rgano Rector. En este punto lo novedoso son, en primer lugar, los
parmetros de control que destaca la ley en relacin a las funciones de la CGR
(competencia). Tales parmetros que deben observar la actuacin de la CGR
4

Todo de conformidad a la Ley No. 476 Ley del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa y su
Reglamento.

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son: legalidad, veracidad, correccin y transparencia, eficiencia y economa
(recursos humanos, materiales, financieros, tecnolgicos, ambientales)
efectividad en resultados e impacto de gestin institucional. Art. 6. En segundo
lugar, lo relacionado al presupuesto de la CGR (art. 8). Los ingresos de la CGR
provienen: de recibir una cantidad suficiente del Presupuesto; de donaciones;
lo previsto en otras disposiciones legales. En segundo lugar, en relacin al
Consejo Superior de la CGR se puede apreciar que la ley incorpora diversos
elementos que estaban en el Manual de Procedimiento del Consejo Superior
de la Contralora (autoridad de control, integracin, sesiones, qurum,
decisiones) as mismo destaca como aspecto novedoso lo siguiente: a)
calidades para ser miembro (art. 12); causales de suspensin y destitucin,
procedimiento en ambos casos (art. 21-23). Tanto la destitucin como la
suspensin es competencia de la Asamblea Nacional.
c) Organizacin del rgano Rector. La ley destaca la organizacin de la
CGR en 3 grandes reas (mbito sustantivo) (art. 24): a) Consejo Superior; b)
Direccin General de Auditora; c) Direccin General Jurdica. El Consejo
puede crear las reas de apoyo que estime necesarias as como delegaciones
territoriales.
d) Sistema de Control. La ley define el concepto de Sistema de Control de la
Administracin Pblica y Fiscalizacin de los Bienes y Recursos del Estado
(art. 28). En igual sentido, seala cmo se integra dicho sistema (art. 29): a)
CGR; b) Unidades de Auditora Interna (UAI); c) mximas autoridades y niveles
directivos y gerenciales de la entidades sujetas a la ley; d) firmas privadas de
auditora. As mismo, destaca cules sern las normas que regirn el sistema
(Normas Tcnicas de Control Interno; Normas de Auditora Gubernamental,
Local e Internacional; Normas de Control y Fiscalizacin de la INTOSAI;
Polticas y Manual de Auditora Gubernamental; todas las normas necesarias
para la aplicacin del sistema y determinacin de responsabilidades (art. 30); el
objeto del sistema (mbitos: administrativo, operativo, de gestin, legal,
contable, presupuestario, financiero, patrimonial, tecnologa de la informacin,
comunicaciones y ambiental de la Administracin Pblica y la actuacin de sus
servidores art. 31); los componentes del sistema (control interno institucional,
control externo CGR, UAI, otras instituciones del Estado, firmas privadas de
Auditora- art. 32).
En ese sentido, la ley define lo que se entiende por control interno (realiza la
administracin y otro personal de una entidad. El control interno es sinnimo
de control gerencial. El control interno puede operar de forma previa (los
propios servidores pblicos responsables de las operaciones) y de forma
posterior (UAI). En este punto la ley parece tener contradicciones (art. 32
inc. 2 b) UAI como rganos de control externo, y el art. 35 y 36 UAI como
rganos de control interno actuando de forma posterior. No queda claro
si las UAI ejercen funciones de control interno o externo.
Por otro lado, cabe sealar que la ley avanza en la definicin de la atribucin
de control del Presupuesto General de la Repblica que tiene la CGR (art. 41).
Esto resulta importante en la medida en que es una atribucin que ha estado

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presente en la Constitucin desde 1987 y que tena poca aplicacin en la
prctica y regulacin legal (tmidamente sealada en la LAFRP).
e) Auditora Gubernamental. La ley seala que la Auditora Gubernamental
abarca la auditora financiera, de cumplimiento, operacionales, integrales,
especiales, informticas, ambientales, forenses, de gestin, y de cualquier otra
clase. La Auditora Gubernamental la realiza la CGR, UAI, y firmas privadas de
auditora. Uno de los elementos importantes que incorpora la ley en la
realizacin de esta Auditora es la observancia del Debido Proceso (art. 51-60).
Este un aspecto novedoso y de gran trascendencia en el control externo de los
fondos pblicos. En igual sentido, la ley destaca la vinculacin total que tienen
las UAI con la CGR. La Contralora nombra y destituye al director de la UAI. La
UAI tiene una dependencia tcnica y funcional de la CGR (art. 61). Sin
embargo, no todas las UAI dependen de la CGR, la excepcin son las de la
Polica y el Ejrcito (art. 62).
f) Determinacin de Responsabilidades. La ley mantiene la responsabilidad
administrativa, civil y presuncin de responsabilidad penal. Como aspectos
novedosos se puede destacar la incorporacin de la presuncin de legalidad
(art. 72); el establecimiento de recursos (revisin y apelacin) frente a
resoluciones en las que se determine responsabilidad administrativa (art.81).
As mismo, el procedimiento de cmo recaudar las multas impuestas por la
CGR es novedoso. Por otro lado, la ley establece el plazo de 10 aos para que
opere la caducidad frente a las funciones de la CGR.
g) Deberes y atribuciones generales. En este punto la ley incorpora un
elemento novedoso en relacin a las instituciones financieras pblicas o
privadas. stas estn obligadas a proporcionarle a la CGR toda la informacin
que requiera cuando se est practicando una Auditora Gubernamental. En
caso de rehusarse, la CGR puede obligarlas a cumplir a travs de
requerimiento judicial (art. 106).
h) Disposiciones transitorias, finales y derogatorias. La ley seala que el
Consejo debe elaborar un Manual de Procedimiento del Consejo; se da un
plazo de 3 aos para transitar a la Auditora de Gestin; se concede un plazo
de 3 aos para las personas que laboran en auditora gubernamental interna o
externa en acreditar su calidad profesional.

Bibliografa
Garca Palacios, Omar A. (2006). La Contralora General de la Repblica y el
Control Externo en el Estado Democrtico Nicaragense. Managua. CENEDUCA.
Garca Palacios, Omar A. et al (2008). Informe final. Consultora Comparativa
de Sistemas de Contraloras y manejo de Fondos Pblicos publicado en
www.juridicosysociales.com seccin publicaciones. As mismo, el trabajo es
parte de la obra: Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social
(FUSADES) (2009). Institucionalidad, Dilogo Democrtico y Polticas Pblicas.

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San Salvador, El Salvador. FUSADES-PNUD. La obra puede verse en:
http://www.fusades.org/?cat=1089&lang=es&title=Proyectos