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Temas de Gestin Pblica

y Actualidad

Administrativo

Influencia de los Principios del Derecho

Administrativo en la Gestin Pblica
Roberto Jimnez Murillo(*)
NDICE

Resumen Ejecutivo

Presentacin del tema

Como es sabido, el Derecho Administrativo posee principios propios que en la mayora de los casos
no resultan aplicables a otras ramas del Derecho, dado su carcter de Derecho Pblico. Estos principios se encuentran recogidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444, y
son los que con mayor frecuencia se utilizan en la funcin administrativa, para atender situaciones
tanto de carcter general como especial.
En el presente artculo, se abordan los alcances de algunos de estos principios generales que rigen
la funcin pblica, a fin de que todos los que integran la Administracin Pblica generen destrezas
y afiancen conocimientos legales en temas de gestin pblica.

I. Introduccin.

II. Los principios regulados en la Ley del Procedimiento Administrativo General

I. INTRODUCCIN

(*) Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San

Marcos. Estudios de Maestra en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Catlica del Per.
Integrante de la Asociacin Peruana de Derecho Administrativo. Profesor contratado de la Maestra de
Derecho Registral y Notarial de la Universidad San
Martn de Porres en el curso de Derecho Inmobiliario
IV - Bienes Pblicos (2008-2009-2010) y Profesor
contratado de la Facultad de Derecho de la PUCP
(2010-2011). Consultor Externo del Staff de Expertos
de SERVIR para los Gerentes Pblicos (2010-2011).
Asesor y Consultor en Gestin Pblica y Patrimonio
Estatal.

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En la Administracin Pblica confluyen un

conjunto de recursos humanos, de diversas profesiones y distintas especialidades. Hay ingenieros,
economistas, administradores, abogados, personal tcnico y personal de apoyo. Unos ms que
otros, todos se encuentran vinculados en instruir
procedimientos administrativos, generar documentos o normas legales internas, as como realizar actividades de atencin al pblico usuario de
los servicios administrativos que la entidad presta. Pero lo cierto, es que todos ellos deben tener
un conocimiento ms que bsico de los principios
que rigen la funcin pblica y consiguientemente
de los que sustentan el Derecho Administrativo.
Asimismo y con el nimo de que todos los que
integran la Administracin Pblica generen destrezas y afiancen conocimientos legales en temas
de gestin pblica, resulta necesario destacar que
uno de los principales insumos de esta gestin es la
normatividad que sumada a otras, conforma el ordenamiento jurdico administrativo, integrando as un
sistema orgnico que posee autonoma respecto de
otras ramas del Derecho.
Resulta en muchas ocasiones que quienes
prestan servicios en una entidad pblica provienen del sector privado, por lo que una vez que ingresan a la dinmica de la funcin pblica, deben
conocer los parmetros bsicos de dicha funcin,
entre otras, los principios del Derecho Administrativo. As pues, es pertinente indicar que el Derecho Administrativo posee principios propios que
en la mayora de los casos no resultan aplicables
a otras ramas del Derecho, dado su carcter de
Derecho Pblico. De otra parte, el defecto o deficiencia de la ley debe ser cubierta inicialmente a
travs del empleo de los principios generales de
esta disciplina y nicamente si este mecanismo
no resulta efectivo, debe procederse al empleo de
la supletoriedad, segn corresponda. En sntesis,
ninguna situacin por ms atpica que resulte,
debe quedarse sin resolver(1).

II. LOS PRINCIPIOS REGULADOS EN LA LEY

DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL
Los principios establecidos en la Ley N 27444
- en adelante la LPAG - que sustentan el Derecho Administrativo en general y el procedimiento administrativo en particular, son los siguientes(2):
Principio de legalidad;
Principio de debido proceso;
Principio de impulso de oficio;
Principio de razonabilidad;
Principio de imparcialidad;
Principio de informalismo;
Principio de presuncin de veracidad;
Principio de conducta procedimental;
Principio de celeridad;
Principio de eficacia;
Principio de verdad material;
Principio de participacin;
Principio de simplicidad;
Principio de uniformidad;
Principio de predictibilidad; y,
Principio de privilegio de controles posteriores.
La relacin de principios sealados por la LPAG
no tiene carcter taxativo, sino tan solo enumerativo(3). Podemos afirmar que son los principios que
con mayor frecuencia son utilizados en la funcin
administrativa y que por lo tanto, atienden situaciones de carcter general o especial. En la dinmica de
la funcin pblica, otros principios se pueden configurar del propio texto de la Ley del Procedimiento
Administrativo General o de otras ramas del Derecho Pblico. En el presente artculo, abordaremos
los alcances de algunos principios.
a. El Principio de Legalidad
Lo que debe primar en la Administracin Pblica es la legalidad. Tanto la ilegalidad, como la
arbitrariedad constituyen elementos adversos
y ajenos al Derecho Administrativo y a la funcin pblica, con los que sin embargo se tiene

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que lidiar. Evitar la ilegalidad constituye una

tarea cotidiana por parte de quienes cumplen
funciones pblicas. As entonces, el Principio
de Legalidad se erige como el principio de mayor trascendencia del Derecho Administrativo,
ya que establece que las autoridades administrativas - y en general, todas las autoridades
que componen el Estado - deben actuar con
respeto a la Constitucin, la Ley y al derecho,
dentro de las facultades que le estn atribuidas
y de acuerdo con los fines para los que fueron
conferidas dichas facultades(4).
Ahora bien, cuando se seala que la Administracin se sujeta especialmente a la Ley,
entendida como norma jurdica emitida por
quienes representan a la sociedad en su conjunto, vale decir, el Parlamento, esto no excluye
a otras normas - como son las reglamentarias -,
pues stas por lo general constituyen normas
de desarrollo de la ley o son normas autnomas del rgano que las emite. En el contexto
actual de la Administracin Pblica, se advierten diversos niveles de gobierno: Nacional, Regional y Local y todos ellos realizan funciones
esencialmente ejecutivas, razn por la cual la
ley determina los lmites de su accin.
Advirtiendo la importancia del principio de
legalidad, es que todas las entidades en el
marco de la funcin pblica - por citar un par
de ejemplos - deben implementar obligatoriamente sus portales electrnicos y en ellos, un
elemento bsico es el marco legal que rige las
funciones estatutarias de la entidad pblica.
As pues, este principio de legalidad se conecta con el principio de acceso a la informacin
pblica, el que se encuentra regulado en una
norma especial y que permite que cualquier
ciudadano conozca y compruebe si una determinada actuacin o decisin estatal se ha realizado conforme al marco legal vigente.

b. El Debido Procedimiento Administrativo

El principio del debido procedimiento establece que los administrados gozan de todos los
derechos y garantas inherentes al denominado debido proceso adjetivo o procesal, el que
comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y sobre todo,
a obtener una decisin motivada y fundada en
derecho y la ley.
Si tenemos en cuenta que el acto administrativo es el eje del Derecho Administrativo, el
cual se ubica como una rama del Derecho Pblico, resulta importante tener en cuenta que
aqul Derecho tenga tambin sus propias reglas procesales. Entonces, dada la autonoma
del Derecho Administrativo Procesal, la LPAG
determina que la regulacin propia del Derecho Procesal Civil es aplicable al principio de
debido procedimiento, nicamente en cuanto
sea compatible con el rgimen administrativo,
con la finalidad que debe cumplir o realizar la
entidad pblica y solamente de manera supletoria(5). Una muestra fehaciente de ello, es que
las actuaciones administrativas se discuten en
sede jurisdiccional mediante el denominado
proceso contencioso administrativo.
El principio del debido procedimiento proviene del principio del debido proceso, que tiene
fundamento constitucional en sede jurisdiccional. No obstante ello, el haz de garantas
que provienen de ste, alcanzan al primero,
debiendo tener por cierto claras las diferen-

cias entre lo que implica un proceso judicial y

un procedimiento administrativo.
En el procedimiento administrativo, la Administracin no puede decidir sin escuchar a la
parte interesada o sin darle la posibilidad de
expresar sus argumentos acerca del hecho o
caso concreto. El administrado puede conocer
del estado del procedimiento en cualquier
momento, mediante la revisin del expediente. Tambin puede impugnar lo decidido por
la autoridad administrativa, mnimamente a
travs del empleo del recurso de reconsideracin. Se trata del derecho a ser odo. En los
procedimientos sancionatorios, es clave que
la Administracin escuche y conozca los argumentos del administrado. Asimismo, el administrado puede ofrecer y producir pruebas,
conforme a sus intereses. La prueba constituye la actividad material y esencial para determinar la veracidad de los hechos respecto la
cuestin planteada en el procedimiento. En
principio, se aceptan todas las pruebas que
sean realizables, idneas y que sean acordes
a la naturaleza del procedimiento.
De otra parte, el principio del debido procedimiento implica el derecho a una decisin
fundada. Toda decisin, que por lo general se
materializa en una resolucin o documento,
debe expresar los fundamentos que justifican
la emisin del acto, sea que atienda o deniega el pedido. El ordenamiento administrativo
determina que la falta de motivacin acarrea
la nulidad del acto administrativo. Por lo dems, los administrados tienen derecho a que
el procedimiento sea resuelto en un plazo que
permita una defensa adecuada a sus intereses.
La finalidad es evitar la arbitrariedad o la negligencia de la Administracin y para ello, el
mismo Derecho Administrativo provee de herramientas o remedios procesales, como por
ejemplo, el silencio administrativo, el apercibimiento por responsabilidad del funcionario
encargado o mecanismos administrativos de
proactividad de gestin, como el recientemente implementado Libro de Reclamaciones
en la Administracin Pblica, para atender los
reclamos de los usuarios de los servicios administrativos.

c. El Principio de Impulso de Oficio

El inters en concluir un procedimiento administrativo, no solamente alcanza al administrado, sino tambin a la Administracin. Si la
Administracin concluye con la resolucin de
los procedimientos a su cargo, tendr menos
carga procesal pendiente, menos reclamos y
mayor tiempo para atender otras actividades.
Claro est, que no todas las entidades pblicas tienen igual carga procesal, ni en nmero
ni en complejidad. Es por ello que el principio
de impulso de oficio implica que las autoridades administrativas impulsen de oficio el procedimiento y ordenar la realizacin o prctica
de los actos que resulten convenientes para el
esclarecimiento y resolucin de las cuestiones
necesarias. La continuidad del procedimiento
no depende del administrado, sino de la autoridad administrativa.
La LPAG seala tambin que la autoridad competente, aun sin pedido de parte, debe promover toda actuacin que fuese necesaria para su
tramitacin, as como superar cualquier obstculo que se oponga a la regular tramitacin del

procedimiento(6). Un aliado de este principio

debe ser el acceso a las tecnologas de la informacin por parte de los funcionarios pblicos,
esto es, a la interconexin que deba tener toda
entidad con otras bases de datos pblicas, para
impulsar el procedimiento, al mismo tiempo
que generar certeza en sus decisiones. Por lo
dems, le corresponde a la entidad pblica asumir el correcto y cabal conocimiento de la ley
aplicable al caso, as no haya sido invocada o
fuere errnea la cita legal hecha por el recurrente. No se trata de justificar el error o desconocimiento normativo por parte del recurrente
del servicio administrativo, sino ms bien de
oponer y determinar qu es lo correcto a aplicar en el caso concreto. En los procedimientos
disciplinarios - por ejemplo - interesa a la entidad saber si, en efecto, el trabajador merece
o no ser sancionado, para as continuar con las
labores ordinarias o de pronto, establecer una
suspensin laboral, si fuera el caso. Algo similar
ocurren en los procedimientos sancionadores,
en los que se debe verificar si se transgredi
o no el orden normativo. En buena cuenta, se
trata de definir una situacin concreta en el escenario administrativo.
El principio de impulso de oficio atae a todos
los que integran la Administracin y estn
ligados con los procedimientos administrativos. As entonces, desde la Unidad de Trmite
Documentario, que se encarga de recibir y derivar los documentos a la Direccin o Jefatura
competente, como al funcionario o profesional encargado de la instruccin del mismo, pasando por el responsable de la notificacin del
acto, implica un quehacer proactivo y acorde
con la responsabilidad de cada integrante.

d. El Principio de Razonabilidad
El principio de razonabilidad implica que las
decisiones de la autoridad administrativa,
cuando crean obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan
restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporcin
entre los medios a emplear y los fines pblicos
que deba tutelar, a fin de que respondan a lo
estrictamente necesario para la satisfaccin
de su cometido. De lo que se trata es que el
tamao de las decisiones sea acorde al del
caso concreto a resolver o regular, sobre todo,
cuando se trata de imposicin de cargas que
impone la entidad pblica en determinados
procedimientos.
La razonabilidad no corresponde a la entidad,
sino a los funcionarios que ejercen niveles de
autoridad. Por tanto, a la razonabilidad comn
- que debe constituir un insumo personal -,
debe acompaarla la razonabilidad jurdica en
la funcin pblica, entre otros, cuando se trata
de la generacin de medidas o requisitos. Para
tal efecto, el principio bajo comentario determina una gua de comportamiento y de actuacin tcnica, teniendo en cuenta los fines
perseguidos por los administrados, sin que las
cargas o requisitos, resulten ser medidas de
tanta magnitud que impidan la realizacin del
fin. En los procesos de contratacin pblica
- por ejemplo -, cuando se trata de impugnacin de la buena pro otorgada, por parte de
quien qued en segundo lugar, se establece
que debe pagar una penalidad como garanta,

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para la procedencia del recurso impugnativo.

En estos casos, de lo que se trata es de establecer una seriedad y presuncin de sustento
de la impugnacin, lo que a nuestro criterio
es procedente, pues en algunos casos, la Administracin tambin necesita implementar
mecanismos de defensa del fin perseguido:
adquirir bienes para cumplir una funcin o
servicio. No es que necesite protegerse, sino
de imponer conductas de actuacin correcta
en el procedimiento por los intervinientes
en el proceso, pues de lo contrario, se podra
desnaturalizar los fines del procedimiento,
obligando a que tenga que iniciar un nuevo
procedimiento, con similares problemas de
conductas indebidas por el administrado.
Cuando la LPAG alude a la proporcin como
componente del principio de razonabilidad,
alude a otro principio, cual es el de la proporcionalidad, por el cual se sustentan las razones
para evitar la posibilidad de emisin de resoluciones arbitrarias o injustas, que puedan vulnerar derechos fundamentales de cualquier administrado que recurra a una entidad pblica.

e. El Principio de Imparcialidad
Mediante este principio se sustentan las razones para la aplicacin en sede administrativa
del principio de igualdad material o de no discriminacin, contenido en la Constitucin Poltica. Solamente se admiten diferencias entre
las personas derivadas de criterios objetivos
y motivos razonables. Lo que la Administracin debe hacer es tratar igual a los iguales y
tratar a los diferentes, en los procedimientos
administrativos a su cargo, de acuerdo a las
condiciones y caractersticas de los sujetos
intervinientes en cada procedimiento administrativo.
La igualdad es la regla, la diferenciacin es la
excepcin. La discriminacin es la actuacin
proscrita de plano. Las autoridades administrativas cuando lleven a cabo procedimientos
de acceso de funcin pblico (rgimen de la
carrera pblica, rgimen privado o CAS), como
tambin cuando generan bases para procedimientos de contratacin pblica o de venta
de bienes pblicos, no pueden insertar clusulas injustificadas de diferenciacin, menos
de discriminacin. En cada uno de estos casos,
debe primar el inters general y no el estilo
personal de las autoridades pblicas(7).
En otro momento de la dinmica administrativa, cuando las entidades pblicas resuelven
recursos impugnativos, lo deben realizar con
estricto cumplimiento de las normas vigentes,
cuidan los funcionarios encargados de resolver
de no estar incursos en alguna causal de abstencin, ni que los actores del procedimiento
se encuentren en causal de incompatibilidad
de actuar como partes del procedimiento. En
estos casos, el principio de verdad material se
adhiere al principio de imparcialidad, para resolver conforme al Derecho y a la ley.
f. El Principio de Informalismo
La Administracin Pblica debe erigirse como
facilitadora del acceso a la legalidad y actuacin formal de los ciudadanos. Para tal efecto,
los procedimientos no deben ser ni complejos,
ni engorrosos, lo que esto ltimo podra degenerar en la informalidad. As pues, el principio
de informalismo establece que las normas de

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procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisin y decisin final de

las solicitudes de los administrados, de modo
que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que
puedan ser subsanados durante el desarrollo
del mismo procedimiento(8). Tampoco se trata
que los procedimientos sean tan ligeros, que
sin mayores requisitos determinen que la actuacin administrativa sea casi desapercibida,
difiriendo el inters general, como podra ser
el caso de las autorizaciones para construccin de edificios.
Este principio establece en realidad una presuncin a favor del administrado, para protegerlo de la forma rigurosa, propia del procedimiento administrativo convencional. Sin embargo, en equilibrio de opiniones, tampoco
se trata que todo lo que pide el administrado,
deba concedrsele sin mayor sustentacin
que su slo pedido. Se trata de equilibrar el
inters del particular, en el marco del inters
general. En el transcurso de la dinmica de la
gestin pblica, el rigor de la formalidad ha
sido de tal naturaleza, que ha motivado posteriores regmenes jurdicos de la formalizacin
de la propiedad informal, de formalizacin
de las actividades mineras, de la explotacin
de casinos y juegos de tragamonedas, entre
otros. El principio de formalismo, por tanto,
tiende a curiosamente que los administrados
recurran constantemente a los servicios que
brindan las entidades pblicas.

g. El Principio de Presuncin de Veracidad

La intervencin estatal se manifiesta en diversos frentes. Uno de ellos, por ejemplo, es el de
las autorizaciones, para cuya obtencin los
recurrentes necesitan acreditar algunos hechos previos y principalmente, documentos.
La regla es que la Administracin requiere de
copias de documentos, no de originales. Por
lo tanto, se asume - salvo prueba en contrario - que las copias que presenta en un procedimiento determinado, son fieles a sus originales. As pues, el principio de presuncin
de veracidad seala que en la tramitacin del
procedimiento administrativo, se presume
que los documentos presentados y las declaraciones formuladas por los administrados en
la forma prescrita por la Ley, responden a la
verdad de los hechos que ellos afirman(9). Se
presume entonces la veracidad de lo afirmado
por el particular.
Tal presuncin traslada inmediatamente la
realizacin de una actividad estatal, referida
a la verificacin previa de la veracidad de la
documentacin. La carga de la prueba de la
falsedad de las copias o de declaraciones juradas corresponde a la Administracin en favor
del administrado. Se debe sealar, sin embargo, que sta presuncin evidentemente
admite prueba en contrario, configurndose
como una presuncin legal relativa. Las tecnologas de la informacin deben contribuir a
que tal presuncin obtenga la mayor eficacia,
pues a travs de las bases de datos se podr
comprobar la identidad, antecedentes administrativos y judiciales, sanciones de procesos
disciplinarios, historial salarial en el sector pblico, etc. La presuncin de veracidad, una vez
instrumentalizado, se convierte en un aliado
de la simplificacin administrativa.

h. El Principio de Verdad Material

La Administracin Pblica se pronuncia todos
los das y de manera constante, a travs de
resoluciones, autorizaciones, permisos, concesiones, adjudicacin de buena pro, entre
otras formas adicionales. Cada expresin de
actuacin estatal implica la previa tramitacin
de un procedimiento administrativo. As pues,
el principio de verdad material establece que
en el procedimiento, la autoridad administrativa competente deber verificar plenamente
los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, para lo cual deber adoptar todas las medidas probatorias necesarias
autorizadas por la Ley, an cuando no hayan
sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas(10).
La Administracin debe creer en todo lo
que afirma, argumenta o acredita documentalmente el administrado? La respuesta es
no. De lo que se trata no es implementar una
cultura de desconfianza de todo y por todo,
sino en lo sustancial de un procedimiento
administrativo. As entonces, hay que advertir
la naturaleza jurdica y fines de cada procedimiento. De esta manera, por ejemplo, en los
procedimientos de contratacin pblica debe
primar la verdad material de la condicin de
postor; en los procedimientos disciplinarios
la verdad material est en la real o aparente
transgresin de la normatividad administrativa, como en los procedimientos de concesin
si el concesionario acredita la real capacidad
financiera y operativa de realizar la concesin.
Por tal razn, la Administracin no debe limitarse a tener un comportamiento de mesa de
partes, sino que debe actuar, aun de oficio,
para obtener otras pruebas y para averiguar
los hechos que hagan a la bsqueda de la verdad material u objetiva, ya que en materia de
procedimiento administrativo la verdad material prima sobre la verdad formal. Esto adopta
especial importancia en los procedimientos
en los que hay una alta dosis de actividad probatoria que es la oficialidad de la prueba, por
la cual la Administracin posee la carga de la
prueba de los hechos alegados o materia de
controversia, salvo que la razonabilidad se imponga con la suficiencia de las pruebas aportadas u ofrecidas por el administrado y stas
a su vez cumplen su finalidad en el procedimiento administrativo especfico.
NOTAS: ------------(1) Artculo VIII del Ttulo Preliminar de la Ley N
27444.
(2) Artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley N
27444.
(3) Artculo IV, inciso 2 in fine del Ttulo Preliminar de
la Ley N 27444.
(4) Artculo IV, inciso 1, literal 1.1 del Ttulo Preliminar
de la Ley N 27444.
(5) Artculo IV, inciso 1, literal 1.2 del Ttulo Preliminar
de la Ley N 27444.
(6) Artculo 145 de la Ley N 27444.
(7) Artculo IV, inciso 1, literal 1.5 del Ttulo Preliminar
de la Ley N 27444.
(8) Artculo IV, inciso 1, literal 1.6 del Ttulo Preliminar
de la Ley N. 27444.
(9) Artculo IV, inciso 1, literal 1.7 del Ttulo Preliminar
de la Ley N. 27444.
(10) Artculo IV, inciso 1, literal 1.11 del Ttulo Preliminar
de la Ley N. 27444.