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Costa Rica en evolucin

Poltica econmica, desarrollo


y cambio estructural
del sistema socioeconmico costarricense
(1980-2002)

Antonio Luis Hidalgo Capitn

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DE
PE
SA

Servicio de
Publicaciones de
la Universidad
de Huelva

Editorial de la
Universidad
de Costa Rica

FICHA

Edicin aprobada por la Comisin Editorial de la Universidad de Costa Rica


y el Consejo Editorial de la Universidad de Huelva
Primera edicin 2003
Ilustracin de portada: . Diseo de portada:
Editorial de la Universidad de Costa Rica, Ciudad Universitaria Rodrigo Facio.
Apdo. 75-2060. Fax: 207-5257, e-mail: editucr@cariari.ucr.ac.cr San Jos, Costa Rica.
Prohibida la reproduccin total o parcial. Todos los derechos reservados. Hecho el depsito de ley.

A Ana,
por todo.
A Ela,
por Ana.

Cuando el da ya no es da
y la noche an no llega,
perfiles desdibujados,
cielo azul de luces trmulas
por las rutas de ensueo
van rodando las carretas.
Del Romance de las carretas
Julin Marchena
(Alas en fuga, 1941)

Contenido

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xiii
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xvii
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xxv
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xxxi
1. Costa Rica y su historia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1
1.1. Los orgenes remotos de la Costa Rica actual . . . . . . . . . . . . . . . . . .4
1.1.1. La lenta conquista (1502-1580) y la etapa colonial(1580-1821) . .4
1.1.2. La confusa independencia (1821-1838) y la etapa patriarcal
(1838-1871) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6
1.1.3. El golpe de Toms Guardia (1870) y la etapa liberal
(1871-1940) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
1.1.4. Las elecciones de 1940 y la etapa socio-liberal (1940-1948) . . .14
1.2. Los antecedentes inmediatos del cambio estructural . . . . . . . . . . . .16
1.2.1. La Guerra Civil y el Gobierno provisional (1948-1949) . . . . . .16
1.2.2. La Administracin Ulate y el saneamiento de la economa
(1949-1953) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
1.2.3. La Administracin Figueres y la diversificacin
de la produccin agrcola (1953-1958) . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
1.2.4. La Administracin Echandi y las bases de la poltica de
industrializacin por sustitucin de importaciones
(1958-1962) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25
1.2.5. La Administracin Orlich y el Mercado Comn
Centroamericano (1962-1966) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
1.2.6. La Administracin Trejos y los resultados del modelo
(1966-1970) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
1.2.7. La Administracin Figueres y el aumento de la intervencin
del Estado (1970-1974) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36
1.2.8. La Administracin Oduber y el Estado empresario
(1974-1978) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

1.3. La estructura socioeconmica costarricense previa


al cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42
1.3.1. El modelo primario-exportador domstico-industrial . . . . . . . .43
1.3.2. Las leyes estructurales del sistema socioeconmico
costarricense en 1980 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47

2. De la crisis al cambio de modelo de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . .63


2.1. La crisis de los ochenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64
2.1.1. Las perturbaciones externas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65
2.1.2. Las debilidades estructurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67
2.1.3. El desencadenamiento de la crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71
2.2. El cambio de poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77
2.2.1. La estabilizacin y el consenso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78
2.2.2. La lucha por el poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82
2.2.3. La nueva clase poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91
2.3. La mutacin del sistema socioeconmico costarricense . . . . . . . . .94
2.3.1. Las razones de la mutacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95
2.3.2. Los condicionantes de la mutacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98
2.4. El nuevo modelo de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112
2.4.1. El neoliberalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113
2.4.2. El modelo reformista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120
2.4.3. La estabilizacin macroeconmica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127
2.4.4. Las polticas de ajuste estructural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135

3. Las polticas de reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149


3.1. La liberalizacin del sector exterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150
3.1.1. El desmantelamiento del proteccionismo . . . . . . . . . . . . . . .151
3.1.2. La promocin de las exportaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155
3.1.3. La bsqueda de un tipo de cambio realista . . . . . . . . . . . . . .166
3.1.4. Las nuevas formas de integracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .169
3.1.5. La captacin de capitales extranjeros . . . . . . . . . . . . . . . . . .172
3.2. La reforma del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .174
3.2.1. La reforma del Banco Central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .175
3.2.2. La reforma tributaria y los ingresos pblicos . . . . . . . . . . . . .182
3.2.3. Los esfuerzos por controlar los gastos pblicos . . . . . . . . . . .190
3.2.4. La reforma del sistema de pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . .196
3.2.5. La reduccin del empleo pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .199
3.2.6. La desregulacin de los precios y la eliminacin
de los monopolios pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204

3.2.7. Los desequilibrios presupuestarios y la deuda interna . . . . . .214


3.3. La privatizacin del sector publico empresarial . . . . . . . . . . . . . . .219
3.3.1. La privatizacin de CODESA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .219
3.3.2. Otras privatizaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .225
3.4. La reforma del mercado de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .226
3.5. La liberalizacin del sector financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .231

4. La nueva estructura socioeconmica costarricense . . . . . . . . . .235


4.1. La constatacin del cambio estructural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .235
4.2. La evolucin de los elementos estructurales entre 1980 y 2002 . . . . .238
4.2.1. El sector primario y los nuevos cultivos . . . . . . . . . . . . . . . . .240
4.2.2. El sector secundario y el aumento de la competitividad . . . .244
4.2.3. El sector terciario y el boom del turismo . . . . . . . . . . . . . . . .251
4.2.4. El sector exterior y la apertura econmica . . . . . . . . . . . . . . .258
4.2.5. El sector financiero y la expansin de la banca privada . . . .270
4.2.6. El sector pblico empresarial y las privatizaciones . . . . . . . .274
4.2.7. La administracin pblica y los cambios
en las instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .278
4.2.8. El mercado de trabajo y el aumento
de la precariedad laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .283
4.2.9. Las clases sociales y la reduccin de la pobreza . . . . . . . . . .293
4.3. Las nuevas leyes estructurales y el modelo multiexportador
en Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .305
4.3.1. Las nuevas leyes estructurales del sistema socioeconmico
costarricense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .305
4.3.2. El modelo multiexportador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .327

5. Evolucin, desarrollo y perspectivas de futuro


del sistema socioeconmico costarricense . . . . . . . . . . . . . . . . . .331
5.1. Una explicacin de la evolucin reciente del sistema
socioeconmico costarricense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .331
5.2. El cambio estructural y el desarrollo en Costa Rica . . . . . . . . . . . .334
5.3. Las luces y las sombras del desarrollo reciente
de Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .338
5.4. Algunas propuestas para seguir evolucionando . . . . . . . . . . . . . . .341

Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .351
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .359

Agradecimientos

Este libro es el resultado de la actualizacin de una parte de


mi tesis doctoral, "El cambio estructural del sistema socioeconmico costarricense desde una perspectiva compleja y evolutiva
(1980-1998)", defendida en la Universidad de Huelva (Espaa), en
febrero de 2000, y por la que obtuve el Premio Extraordinario de
Doctorado de la Universidad de Huelva (2001-Ciencias Sociales).
Como resultado de dicha tesis, el documento que aqu se
presenta no hubiese podido obtenerse sin la colaboracin y la influencia de distintas personas e instituciones que, de diferente
forma, realizaron sus contribuciones a lo largo del proceso de investigacin y edicin.
En primer lugar, debo agradecer a la Universidad Internacional de Andaluca-Sede Iberoamericana Santa Mara de La Rbida, por haberme concedido la beca que me permiti cursar los
estudios de Maestra sobre Desarrollo Econmico en Amrica
Latina y que sirvieron de base para esta investigacin. En segundo lugar, esta investigacin no se hubiese llevado a cabo de no
ser por la financiacin recibida de distintas entidades. El Programa de Movilidad Estancias en Centros de Investigacin Extranjeros para Becarios de FPI del Ministerio de Educacin y Ciencia (MEC) aport los recursos necesarios para las dos primeras
estancias en Costa Rica. La tercera estancia fue financiada por el
Programa de Movilidad de Investigadores del IV Plan Propio
de Investigacin de la Universidad de Huelva. La financiacin
de la cuarta estancia provino de una Ayuda para la Realizacin
de Tesis Doctorales concedida por la Asociacin de Industrias

xiv

Costa Rica en evolucin

Qumicas y Bsicas de Huelva (AIQB); al Ministerio de Educacin y Ciencia del Gobierno espaol (hoy Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes), a la Universidad de Huelva y a AIQB,
pues, mi agradecimiento. En tercer lugar, debo agradecer a las
instituciones que me acogieron como investigador visitante en
Costa Rica y me brindaron toda clase de facilidades, ms all incluso de lo que pueda considerarse como hospitalidad; estos organismos fueron el Instituto de Investigaciones Sociales, la Maestra en Economa y el Postgrado Centroamericano de Ciencias Polticas, los tres de la Universidad de Costa Rica. Y en cuarto lugar,
quiero expresar mi agradecimiento a la Universidad de Costa Rica
y a la Universidad de Huelva por asumir la co-edicin de este libro, y en concreto a las personas que apoyaron la misma en dichas instituciones: el Secretario de la Rectora de la Universidad
de Costa Rica, el Dr. D. Manuel Rojas Bolaos; el Director del
Posgrado en Economa de la Universidad de Costa Rica, el
Dr. D. Juan Rafael Vargas Brenes; el Director de la Escuela de
Economa de la Universidad de Costa Rica, el Dr. D. Ronald Garca Soto; y el Decano de la Facultad de Ciencias Empresariales de
la Universidad de Huelva, el Dr. D. Juan Jos Garca del Hoyo.
En cuanto a las personas de las que he recibido inestimable
colaboracin, tanto en Espaa como en Costa Rica, la lista es interminable; aun as me gustara hacer explcito mi agradecimiento a algunas de ellas. A la Dra. Da. Manuela A. de Paz Bez, por
aceptar una vez ms dirigir una de mis investigaciones, por la
amabilidad con que ley los borradores de este trabajo, parte de
ellos durante sus vacaciones, por sus siempre apreciados consejos y por la paciencia demostrada al tratar de convencer de sus
errores a este testarudo discpulo. A los Doctores D. Carlos Berzosa y D. Jos Dniz, de la Universidad Complutense de Madrid,
D. Koldo Unceta, de la Universidad del Pas Vasco, D. Juan Rafael Vargas, de la Universidad de Costa Rica, y D. Francisco Alburquerque, del Consejo Superior de Investigaciones Cientficas,
por aceptar formar parte del Tribunal que calific la tesis y por sus

Agradecimientos

xv

acertados consejos. Al Dr. D. Manuel Sols y al Dr. D. Juan Rafael


Vargas, ambos de la Universidad de Cosa Rica, por su hospitalidad, por la amabilidad de leer algunos borradores de este trabajo
y por sus inestimables y certeros consejos. A las distintas personas
que aceptaron concederme una parte de su valioso tiempo permitindome entrevistarles, como fueron el Dr. D. Juan Manuel Villasuso, el Dr. D. Carlos Vargas, el Dr. D. Manuel Sols, la Dra.
Da. Ciska Ravents, el Dr. D. Jorge Rovira, el Dr. D. Juan Rafael
Vargas, el Dr. D. Carlos Sojo, D. Melvin lvarez, Da. Odete Fonseca, Da. Rebeca Araya, D. Olegario Senz, Da. Evelyn Villarreal
y D. Luis Ramrez. A las instituciones y personas que tan amablemente me facilitaron el acceso a la informacin de que disponan;
en particular al Banco Central de Costa Rica (donde D. Melvin lvarez, Da. Rosala Vargas y Da. Gabriela Hidalgo, entre otros, fueron inestimables ayudas); a la Asamblea Legislativa (donde las
atenciones de Da. Odete Fonseca y de Da. Rebeca Araya fueron
ms all de sus funciones); al Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (donde D. Olegario Senz me brind informacin
y documentacin muy valiosa); al Proyecto Estado de la Nacin
(donde Da. Evelyn Villarreal siempre estuvo dispuesta a prolongar
su jornada laboral para brindarme ayuda); a las distintas bibliotecas y centros de documentacin de la Universidad de Costa Rica;
al Instituto Costarricense de Estudios Polticos Dr. Rafael ngel
Caldern Guardia; a la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional en Costa Rica; al Instituto Costarricense de Turismo; al
Ministerio de Asuntos Exteriores y Culto; y a la Fundacin de Cooperacin Estatal.
Otras personas que leyeron distintos borradores y de las que
recib distintos consejos sobre temas relacionados con la redaccin y edicin final de este trabajo fueron mis compaeros del
Dpto. de Economa General y Estadstica; a ellos mi ms sincero
agradecimiento.
Por ltimo, deseo agradecer a Ana Patricia Cubillo su permanente ayuda. Su colaboracin ha sido inestimable y sin ella esta

xvi

Costa Rica en evolucin

investigacin se hubiese demorado bastante ms y posiblemente


hubiese quedado muy incompleta. Ella me orient sobre cuestiones metodolgicas, discuti conmigo ideas, hiptesis y guiones
de este trabajo, localiz informacin en internet y me ayud a localizar otra en diferentes medios, me facilit entrevistas con
aquellas de sus amistades que trabajan en distintos organismos
en Costa Rica, me acompa en mis dos ltimas estancias, ley
borradores y me cedi preferentemente el uso del ordenador
que tenemos en casa, en detrimento de su propia tesis. Por todo
ello, gran parte del mrito que haya en esta investigacin es suyo. Adems, como esposa, me ha regalado un tiempo, que en
justicia le corresponda, para que lo emplease en esta investigacin, soportando encierros de fin de semana y renunciando a
vacaciones.
No obstante, mi deuda con ella no acaba aqu, ya que esta
tesis fue la responsable de nuestro encuentro y, por tanto, de que
ella abandonara su hermoso pas, su rica cultura, su numerosa
familia, sus viejos amigos y su prometedora carrera profesional.
Nunca podr pagar este sacrificio, pero al menos quiero dejar
constancia de mi eterna gratitud.

Presentacin
Universidad de Costa Rica

Hidalgo Capitn conduce el barco hbilmente sin permitir


que las tormentas nublen su horizonte, sin perder el rumbo, fijos
los argumentos en el faro, claras las coordenadas para llegar a
puerto, definido el punto para tirar el ancla.
El libro de Antonio Luis Hidalgo Capitn responde, sin lugar
a dudas, a un nombre potico que envuelve, como en un torbellino, la historia.
Antonio Luis como Capitn, conduce bien el hilo narrativo y
lo lleva a buen puerto. Como Hidalgo, lo hace con la tica que le
es indispensable a un investigador serio, responsable y acucioso.
De nacionalidad espaola y estudiante de doctorado de la
Universidad de Huelva, asume un tema inusual para su investigacin de tesis. Escoge discutir "la poltica econmica, el desarrollo y el cambio estructural del sistema socioeconmico" de un
pequeo pas de la Amrica Central que, posiblemente, le impresione por su extraa forma de "resolver los problemas", y, con la
ptica que le exige el diploma, es decir, la econmica, inicia su
aventura de conocimiento.
Es de suponer que le llame la atencin la diferencia relativa
que existe entre nuestra economa y la de los distintos pases del
istmo, pero lo ms probable siguiendo la lgica de su produccin es que le atraiga, ms bien, la historia y la coyuntura poltico, social y cultural que le permite a nuestro pas, a pesar de su severa crisis, salir un poco mejor librado de los embates mundiales.
Hidalgo Capitn enfoca Costa Rica con ojos de peninsular.
Lee, prepara sus hiptesis, discute con sus profesores, plantea

xviii

Costa Rica en evolucin

objetivos y visita, una y otra vez, San Jos, con estadas de investigacin cortas, gracias al convenio que existe entre la Universidad de Costa Rica y la de Huelva.
Las posiciones epistemolgicas, las teoras, las propuestas
metodolgicas y los instrumentos de aplicacin para los estudios
de caso en esta ocasin particularmente los econmicos son
un punto de partida y jams de llegada. Por eso, es necesario trabajar in situ, acercarse a la mayor cantidad y diversidad de fuentes posibles, conversar con especialistas en la economa nacional, buscar documentos, leer cuidadosamente los anlisis de los
estudiosos costarricenses. Y eso es lo que hace el autor.
Como un valor agregado a la propuesta argumentativa, el libro hace un recuento bien fundamentado de lo escrito, hasta
ahora, en el pas sobre el tema econmico, con una perspectiva
analtica y tomando en cuenta la variable cronolgica. Dicha
perspectiva diacrnica le permite criticar, comparativamente, los
aciertos y desaciertos polticos de cada gobierno, de acuerdo
con la situacin particular del pas y del entorno internacional
que lo condiciona.
Es probable que, sin tener tan claro el esfuerzo que va a requerir el trabajo, Hidalgo Capitn se mete en una quijotada que
resulta un xito. En palabras de nuestro colega economista Dr.
Juan Rafael Vargas, logra producir "una de las mejores historias
econmicas de Costa Rica que se han escrito hasta la fecha" y
nosotros agregamos: puntos de desacuerdo incluidos.
Aunque centra su atencin en las dcadas que van de 19802002, y a este perodo le dedica cuatro de los cinco captulos, es
innegable que se trata de un texto histrico. Un documento que,
aunque enfatiza en la evolucin econmica costarricense, traspasa sus lmites para explicarle al lector, en un lenguaje agradable y accesible, los aspectos polticos sociales e incluso culturales en que se enmarca.
Hidalgo Capitn opta por un doctorado en Economa y lo
trasciende. Opta por escribir un compendio sobre la economa

Presentacin

xix

costarricense con sus perodos de estabilidad y crisis, y logra


construir un camino que describe y abre oportunidades.
El libro trata de polticas econmicas en una Costa Rica en
evolucin, dinmica, abierta, con capacidad de transformacin.
La cuidadosa bsqueda documental lleva al autor a establecer un claro dilogo con fuentes muy diversas, que expresan distintas opiniones y puntos de vista frente a los cuales el lector puede tomar posicin.
Ciertamente, el Dr. Hidalgo toma partido y seala un cdigo
de lectura por seguir, marcado por un ttulo amplio y cinco captulos que inician con la economa colonial y cierran con un
planteamiento abierto hacia el futuro.
La polmica, discusin o simple dilogo que establece con
innumerables autores, muchos de ellos costarricenses, nos permite hacer un balance de lo que, hasta este inicio de milenio,
piensan nuestros estudiosos.
Pero no se indisponga el lector. A pesar de las mltiples referencias y aclaraciones, el investigador escoge aquellas partes
de los documentos que realmente aportan al hilo conductor de
su argumento.
Una buena seleccin de cuadros sntesis o de ilustracin se
constituyen en un excelente gua y permiten una lectura ms rica y polismica, que abarca desde la de los especialistas en el
rea econmica, hasta la de otros que, como es mi caso, buscan
entender las grandes lneas econmicas que conducen los destinos del pas.
El pasado se agiganta para entender las diferencias, las escogencias, las necesidades de cada presente, de cada transformacin y ajuste estructural. Hidalgo Capitn plantea la gestacin
del sistema econmico costarricense partiendo de la conquista y
la colonia, ubica los antecedentes inmediatos del cambio estructural en el perodo que se inicia con la guerra civil de 1948, valora los esfuerzos por sanear la economa del gobierno de Ulate,
enfatiza la importancia del Mercado Comn Centroamericano y

xx

Costa Rica en evolucin

lo liga con el futuro desarrollo de la dcada de los sesenta. Todo


esto en un primer captulo que fundamenta y justifica la crisis y el
desarrollo a partir de la dcada de los ochenta.
El cuerpo de la tesis, tres captulos, estn dedicados a la crisis
y el cambio de modelo de desarrollo, a las polticas de reforma neoliberales y a la constatacin de cmo esta reforma condiciona un
real cambio en la estructura socioeconmica costarricense.
Hidalgo Capitn matiza el xito en la aplicacin de polticas
sociales para la reduccin de la pobreza y le da un lugar importante al crecimiento econmico del pas. Para l, las polticas de
estabilizacin y consenso y el ajuste estructural no significan, para el pas, una estrategia poltico-econmica, sino, y sobre todo,
una tabla de salvacin.
"Del ahogado el sombrero", como se dira en Espaa.
En el vaivn que marca la historia, en esa necesidad de mantener a flote el sistema existente y proponer las transformaciones necesarias, el autor va marcando los perodos de estabilidad econmica que se revierten en fuertes inestabilidades que exigen cambios en
la estructura, transformaciones y ajustes estructurales acordes con
las polticas internacionales y con las propuestas mucho ms dbiles que ofrece, en un intento de mantener la diferencia, cada nacin.
La crisis de los ochentas abre el principio del fin del Estado
intervencionista, para buscar un nuevo marco poltico-institucional en el que una nueva clase poltica busca nuevos referentes y
estrategias distintas.
Para Hidalgo Capitn, el modelo reformista tiene "un xito tmido y relativo y est lejos de poder presentarse como un modelo a seguir, pese que parece haber obtenido mejores resultados
que en otros pases de la regin".
El autor, nos habla de una va de desarrollo econmico donde el marco poltico-institucional del neoliberalismo es inevitable.
Los que hemos atravesado con conciencia el trecho ms largo
de la historia costarricense, pensamos que una nueva transformacin

Presentacin

xxi

sera posible si luchamos por ella. Es indispensable pensar en una


nueva transformacin, ajuste o cambio en la economa que tome
en cuenta las otras instancias socioculturales, y que permita una
mejor calidad de vida a la mayora de nuestros ciudadanos.
Tal vez lo nico que le falt al autor de este texto fue pensar
cuntas veces la historia ha demostrado que con creatividad e
imaginacin todas las utopas son realizables.
Quien nos iba a decir que un libro sobre economa costarricense, escrito por un espaol para su doctorado, sera en el marco de la cooperacin iberoamericana, la primera coedicin de
un libro entre la Editorial de la Universidad de Costa Rica y el
Servicio de Publicaciones de la Universidad de Huelva.
Al lector: un desafo para analizar las "luces y las sombras"
del desarrollo reciente de Costa Rica como titula Antonio Luis
Hidalgo Capitn su ltimo captulo con el placer del texto que
ahora proponemos y la actitud crtica que nos ha llevado a ser,
en este pas, lo que somos.

Dra. Yamileth Gonzlez Garca


Vicerrectora de Investigacin
Universidad de Costa Rica

Presentacin
Universidad de Huelva

Hay una pgina de la historia de Huelva que coincide con


otra pgina de la historia de Amrica Latina. Hace ms de cinco
siglos, del Puerto de Palos, en Huelva, partieron tres barcos que,
al llegar a las costas americanas, dieron origen a uno de los procesos culturales ms importantes de la Historia Universal, la conformacin de Iberoamrica.
En Huelva nos sentimos muy orgullosos del papel que nuestros
antepasados jugaron en aquel episodio de la Historia. Este sentimiento se ha convertido en una de las seas de identidad de nuestra provincia y ello hace que todo lo iberoamericano goce de una
especial empata entre los onubenses.
La Universidad de Huelva no es ajena a este sentimiento; como
institucin acoge cada ao a alumnos, profesores e investigadores de
universidades latinoamericanas, apoya la investigacin sobre temas
iberoamericanos y subvenciona estancias de sus profesores e investigadores en Amrica Latina. Una prueba de ello es el apoyo brindado a la investigacin del profesor Antonio Luis Hidalgo Capitn sobre el desarrollo econmico costarricense, tema de su tesis doctoral;
dicha investigacin llev a este profesor a realizar varias estancias de
investigacin en la Universidad de Costa Rica, en virtud del convenio marco de colaboracin que existe entre ambas instituciones.
El resultado de aquella investigacin es el libro que tienen ustedes entre las manos, el cual por su calidad e inters, mereci la
aprobacin para su publicacin por parte de la Editorial de la Universidad de Costa Rica y del Servicio de Publicaciones de la
Universidad de Huelva. La coedicin de Costa Rica en evolucin es un ejemplo de la cooperacin que debe existir, y de

Presentacin

xxiii

hecho existe, entre las Universidades de la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Se trata del primer libro que se edita conjuntamente entre la Universidad de Costa Rica y la Universidad de Huelva; confiamos en que no sea el ltimo.
Dr. Cristbal Garca Garca
Vicerrector de Nuevas Tecnologas
Universidad de Huelva

Prlogo

El libro de Hidalgo Capitn es una de las mejores historias


econmicas de Costa Rica que se han escrito a la fecha. Es curioso porque no es el propsito con el que fue elaborado. En realidad, es una adaptacin de la tesis doctoral que el autor present
para optar por el grado de Doctor en Economa. Afortunadamente, tanto las investigaciones que la precedieron como para esta, el
autor cont con excelente asesora, tanto en la Universidad de
Huelva como la Complutense de Madrid.
Es un libro extensamente documentado, lo cual se refleja en
las innumerables referencias bibliogrficas citadas. Esto es una rica contribucin colateral. Hidalgo Capitn cita a otros autores para apoyar o para contrastar sus propios hallazgos, basados en un
minucioso y muy amplio esfuerzo de investigacin. Hay una profusin de cuadros que apoyan sus argumentos. No obstante, su
buen criterio le permite ofrecer solo aquellos que son necesarios
para defender la lnea argumental. Es tambin un libro lleno de
matices y de aclaraciones, lo que se revela en sus mltiples referencias a todo lo que se ha escrito en Costa Rica sobre el tema.
El libro tiene cinco captulos. El primero es un rico y valioso
recuento histrico. En el dos se plantea la crisis del viejo modelo de desarrollo. El tres renueva la faz del pas con las polticas
de reforma; lo hace con una claridad y premonicin extraordinarias. La nueva estructura socioeconmica costarricense se plantea en el cuarto captulo. Por ltimo en el quinto, Hidalgo
Capitn se aboca a la evolucin, desarrollo y perspectivas de futuro del sistema socioeconmico costarricense.

xxvi

Costa Rica en evolucin

Tiene enorme razn Hidalgo Capitn cuando afirma que para "estudiar el cambio estructural que se produce en un sistema
socioeconmico, hay un aspecto relevante que debe ser estudiado previamente: su pasado". Destaca que en l se identifica el
origen de las contradicciones internas que dicho sistema sufre.
Se dedica a interpretar la creacin del sistema econmico y social costarricense en su gestacin y lo hace de una manera brillante. El autor visualiza el proceso como una "sucesin de (...)
etapas de estabilidad, separadas por periodos de fuerte inestabilidad a raz de los cuales se produjeron cambios estructurales".
En ese anlisis distingue diez perodos, y del desarrollo de tema
queda muy claro lo adecuado de tal desglose.
Un aspecto que rescata muy bien el autor de la forja de la
nacionalidad es la lenta conquista y la etapa colonial. Las consecuencias que tuvo sobre el alma nacional an hoy sobreviven.
Anotarlo era importante para entender y el lector lo agradecer.
Es interesante que Hidalgo Capitn ubica antecedentes inmediatos del cambio estructural en el periodo que se inicia con
la Guerra Civil de 1948. Igualmente, lo es la manera en que caracteriza a la Administracin Ulate como artfice del saneamiento de la economa. Antes de l, solo se mencionaba la creacin
de Banco Central de Costa Rica, pero Hidalgo Capitn hace un
excelente recuento de la poltica monetaria de Ulate. Tambin
destaca como la principal medida de poltica econmica adoptada por la Administracin Orlich la incorporacin en 1963 al
MCCA. De ah arranca un periodo de alto crecimiento que da lugar a que, a pesar de las preocupaciones fiscales y monetarias de
la Administracin Trejos, la situacin de la economa costarricense en la dcada de los sesentas fue tan positiva que alcanz
una tasa media anual del 7,6% en el periodo 1961-1970. Sin duda que eso no solo sera la envidia de la Costa Rica actual, sino
de cualquier pas de Amrica Latina. En ese periodo, por supuesto, las exportaciones crecieron 18,3% en promedio. Como en

Prlogo

xxvii

otras instancias de la historia nacional, cuando las exportaciones


crecen a esas tasas, el pas crece y todos los habitantes ganan.
De manera muy lcida, Hidalgo Capitn contrasta a la opinin de Seligson et al. a cerca de que la pobreza se redujo con
polticas de precios mximos de la canasta bsica, de salarios
mnimos, de viviendas sociales, de salud y educacin pblicas,
de empleo pblico, de infraestructuras bsicas, de servicios pblicos subvencionados, de alimentacin complementaria, de
pensiones no contributivas para indigentes, etc. Afirma, con mucha razn, que "estas polticas se aplicaron en un perodo de expansin, por lo que el crecimiento econmico es, sin duda, un
factor por tener en cuenta en la explicacin de la reduccin de
la pobreza". La evidencia emprica le da enteramente la razn
al autor.
Aunque Hidalgo Capitn no identifica la inopia del Gobierno de turno como el verdadero gatillo de la crisis, sino que la
ubica en "incompatibilidad del marco poltico-institucional intervencionista con la situacin por la que atravesaba el sistema", el
resto de su anlisis de la tragedia de inicios de los aos ochentas
es lcida. Uno de los elementos importantes es que le otorga su
importante lugar al enfoque de estabilizacin y consenso con
que la nueva Administracin del presidente Monge oper. As,
destaca que los principales problemas de ese Gobierno fueron
de naturaleza econmica. Muchos de los crticos de las polticas
de ajuste estructural no se dan cuenta de que, ante el precipicio
en que el pas fue ubicado, esa estrategia no solo fue de desarrollo de un nuevo modelo, sino una tabla de salvacin.
Con enorme claridad, Hidalgo Capitn destaca que "tras la
profunda crisis estructural que soport el sistema socioeconmico costarricense a principios de los ochentas, este abandon el
marco intervencionista en busca de un nuevo marco poltico-institucional que le permitiera crecer de manera sostenida; se produjo, por tanto, una mutacin en el sistema socioeconmico

xxviii

Costa Rica en evolucin

costarricense en el que tuvo una gran influencia el cambio en las


concepciones de la lite poltica costarricense".
Un detalle que destaca la capacidad de percibir la realidad
poltico-econmica de Hidalgo Capitn es que reconoce la irrupcin de la Academia de Centroamrica en la toma de decisiones
y en el poder poltico del pas. Dice el autor: "esta nueva clase
poltica, sin compromiso con el viejo estilo de hacer poltica, basa su estrategia en () la asepsia tcnica neoliberal (), acepta
sus principios fundamentales centrando el debate poltico sobre
aspectos menores, como la velocidad de las reformas o las prioridades sectoriales". Difcilmente se puede ser ms lcido en la
ubicacin del entorno poltico econmico costarricense. De
nuevo, hay que destacar que Hidalgo Capitn solo ha vivido en
Costa Rica perodos cortos de estudio. No obstante, ha ledo todo lo que es relevante sobre el tema y lo ha integrado estupendamente en su marco analtico congruente. El lector le debe
agradecer por eso; adems, tiene tambin en el libro el mejor
compendio de interpretacin econmico-poltico-histrica de
Costa Rica hasta la fecha.
Hidalgo Capitn es crtico, y con razn, dice que el modelo
reformista de Costa Rica hasta 2002, "ha tenido un xito tmido
y relativo y est lejos de poder presentarse como un modelo por
seguir, pese a que parece haber obtenido mejores resultados que
en otros pases de la regin". Podra parecer muy severo, pero es
consecuente con el criterio de que los modelos de desarrollo no
se exportan.
La conclusin es polmica aunque se atenue argumentando
perspectiva progresista, prxima a la socialdemocracia. Dice
Hidalgo Capitn estar "convencido de que el mercado por s solo, lejos de generar el desarrollo econmico de los pases pobres,
perpeta el subdesarrollo; pero al mismo tiempo la evidencia
histrica nos hace creer que la intervencin de Estado no puede
ir en contra de dicho mercado". Afortunadamente, presenta una
serie de propuestas de reforma que "podran llevar a Costa Rica

Prlogo

xxix

por la senda del desarrollo dentro del marco poltico-institucional neoliberal, en el que an caben variantes ms moderadas y
ms radicales que las actuales."
Ciertamente al libro le habra dado ms solidez profesional
el haber sometido los datos y las hiptesis a las tcnicas modernas de la profesin. En descargo hay que afirmar que el lector no
se lo hubiera agradecido y que la correcta decisin de las editoriales de las dos universidades de coeditar este documento responde en mucho a que es un libro que se lee con gusto.
Afortunadamente, esta introduccin no hace justicia al libro
porque es omiso en muchos temas y enfoques. Es una fortuna
que as sea. Le deja al lector la tarea y el gusto de acometer las
hiptesis, datos, lecturas y marcos tericos en mejor castellano,
una de las virtudes indudables del libro. Ah, l podr estar de
acuerdo o pelearse con el autor, pero tendr que reconocer que
este tiene su argumentacin muy bien fundamentada.
Dr. Juan Rafael Vargas
Santa Catarina Mrtir,
Cholula, Puebla

Introduccin

Deca Herclito que uno no puede baarse dos veces en el


mismo ro, porque la segunda vez, ni el ro es el mismo y ni uno
es el mismo, ya que todo fluye. De eso trata este libro, del fluir
de una economa en desarrollo, Costa Rica, y de por qu hoy no
es la misma que hace unos aos... Tampoco nosotros somos los
mismos.
Situado en el istmo centroamericano, entre Nicaragua (al
norte) y Panam (al sureste), Costa Rica es un pequeo pas de escasamente 50.900 kilmetros cuadrados, baado al este y nordeste por el mar Caribe y al oeste y al sur por el ocano Pacfico.
A pesar de su escaso territorio, la diversidad climtica es favorecida por la existencia de un sistema montaoso que atraviesa el
pas, confirindole una considerable altitud en su zona central.
Este hecho permite el mantenimiento de unas temperaturas bastante suaves y estables en torno a los 20 grados centgrados, en el
Valle Central, y a los 26 grados, en las zonas costeras. La actividad volcnica y la conservacin del bosque tropical y de sus costas confieren a Costa Rica una belleza paisajstica que ha sabido
ser aprovechada para actividades tursticas. Territorialmente, el
pas se distribuye en siete provincias: San Jos, Heredia, Alajuela,
Cartago, Limn, Puntarenas y Guanacaste, siendo las ciudades
ms pobladas las cuatro del Valle Central (San Jos la capital,
Heredia, Alajuela y Cartago) seguidas por las tres ciudades perifricas ms importantes (Limn, Puntarenas y Liberia).
La poblacin era en el ao 2000, segn el censo, de unos
3.810.179 habitantes y se distribua por edades de la siguiente

xxxii

Costa Rica en evolucin

forma: 31,9% entre 0 y 15 aos; 62,5% entre 15 y 65 aos; y


5,6% mayor de 65 aos. La tasa de alfabetizacin del pas es del
95,2% y el 12% de la poblacin posee estudios universitarios.
Hay una media de 4,1 habitantes por hogar y el 96% de dichos
hogares dispone de electricidad y el 14% de computador. La
densidad de poblacin es de 75,1 habitantes por kilmetro cuadrado, lo cual no dice mucho debido a la concentracin demogrfica en el Valle Central. Aunque la poblacin es mayoritariamente blanca, conviven en el pas importantes minoras tnicas
tales como la negra y la oriental, que se concentran en el litoral
caribeo, y un importante contingente de poblacin inmigrante
(7,78%), en su mayora procedente de Nicaragua (5,94%), Panam, Estados Unidos, El Salvador y Colombia. La religin es mayoritariamente catlica, aunque existe libertad de culto.
Con una tasa media anual de crecimiento del perodo 19852001 del 4,9%, y con una renta per cpita de 4.045 dlares en
el ao 2001, Costa Rica distribua su produccin por sectores de
la siguiente forma: 11,6% para el sector primario; 28,4% para el
sector secundario; y 60,0% para el sector terciario1. Los principales productos de exportacin son los microprocesadores, el
turismo, el banano, el caf, la carne, los textiles, las plantas ornamentales y las flores, las frutas, el pescado y el marisco. Su
moneda es el coln costarricense que cotizaba a principios de
mayo del 2002 por encima de 350 colones por dlar, con tendencia permanente a la depreciacin.
En el plano poltico, la Repblica de Costa Rica disfruta de
un sistema democrtico desde la Guerra Civil de 1948, que dio
paso, entre otras muchas cosas, a la nacionalizacin de la banca, a la abolicin del ejrcito y la promulgacin de la Constitucin de 1949. Con un sistema poltico de repblica presidencialista, el Poder Ejecutivo lo ostenta el Presidente de la Repblica,
elegido cada cuatro aos, sin posibilidad de reeleccin; tras las
1.

Datos basados en clculos a partir de cifras preliminares del ao 2001.

Introduccin

xxxiii

elecciones de 2002, con una indita segunda vuelta, la Presidencia


de la Repblica la ocupa Abel Pacheco, lder del Partido Unidad Social Cristiana. El Poder Legislativo recae en la Asamblea Legislativa
compuesta por 57 diputados, los cuales, tras las elecciones del
2002, que acabaron con el tradicional bipartidismpo imperfecto, se
reparten de la siguiente forma: 19 diputados del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), de corte socialcristiano; 17 diputados del Partido Liberacin Nacional (PLN), de corte socialdemcrata; 8 diputados del Partido Accin Ciudadana (PAC), de reciente creacin y difcil adscripcin ideolgica, aunque de corte igualmente moderado;
5 diputados del Movimiento Libertario (ML), de corte conservador;
1 diputado de Renovacin Costarricense (RC), igualmente conservador; y 7 diputados independientes, seis escindidos del PAC (cinco de
ellos adscritos al Bloque Patritico BP) y uno escindido de ML
(adscrito al Partido Autntico Herediano PAH). El Poder Judicial lo
constituye la Corte Suprema y los Tribunales Superiores y Juzgados.
Adems de estos tres poderes y de forma independiente, en Costa
Rica existe el Tribunal Supremo de Elecciones, como organismo encargado de velar por la legitimidad democrtica de los comicios.
Con un Estado tradicionalmente intervencionista, Costa Rica
ha logrado alcanzar a lo largo de su historia reciente parmetros
de equidad social y desarrollo inusuales en sus vecinos centroamericanos. La aplicacin de polticas de ajuste estructural a partir de mediados de los aos ochenta ha permitido que estos niveles de equidad y desarrollo no se deterioren.
Los orgenes ms remotos del sistema socioeconmico costarricense los podemos encontrar en el perodo colonial, que ira
desde 1560 cuando Juan de Cavalln comenz la conquista hasta que la Capitana General de Guatemala proclam su independencia de Espaa en 1821. El modelo histrico estructural que explica el funcionamiento del sistema socioeconmico costarricense en ese perodo es el modelo colonial. El territorio de lo que hoy
conocemos como Costa Rica estaba bajo la administracin de la
Corona espaola, pero, a diferencia de otras zonas coloniales, se

xxxiv

Costa Rica en evolucin

encontraba en una situacin de aislamiento y de abandono por


parte de la metrpoli, dada la falta de algn producto interesante
para el comercio. Durante la etapa colonial se implementaron
dos modelos de desarrollo que trataron de reorientar la produccin, primero hacia la plantacin de cacao a partir de 1650, y
despus hacia la de tabaco a partir de 1780.
Las sucesivas crisis del modelo colonial costarricense estuvieron vinculadas a las limitaciones que el rgimen mercantilista
de la metrpoli impona; por eso cuando a Costa Rica lleg la
proclamacin de independencia de la Capitana General de
Guatemala, esta fue muy bien acogida y se inici un perodo de
inestabilidad poltica que, una vez resuelto, permiti un cambio
estructural basado en el fomento del monocultivo del caf, en la
apertura comercial y la exportacin de caf y en la conformacin
de lo que se conoce como el Estado patriarcal. De dicho cambio
estructural surgi un modelo histrico estructural primario-exportador de tipo agrario, basado en una agricultura de economa
integrada, que tena como eje central de toda actividad econmica, el caf.
Tras el golpe militar de Toms Guardia en 1870, el modelo
sufri un nuevo cambio estructural, de forma que la nueva estructura vino a tener entre sus elementos al Estado liberal, al ferrocarril y a las plantaciones bananeras; as, la agricultura de enclave se convirti en un complemento de la agricultura de economa integrada y el bicultivo caf-banano pas a ser el eje de
la actividad econmica de un modelo primario-exportador ms
complejo.
La llegada al poder de Rafael ngel Caldern Guardia en
1940 dio paso a la conformacin de una nueva estructura socioeconmica, que, pese a estar basada en el modelo primarioexportador, incorpor un nuevo tipo de Estado, el socio-liberal,
caracterizado por una gran intervencin en lo social y un liberalismo en lo econmico.

Introduccin

xxxv

Un nuevo cambio estructural se produjo tras la Guerra Civil


de 1948, cuando el Estado comenz a intervenir en la economa
de forma decidida y se foment una agricultura de exportacin
ms diversificada. Sin embargo, este reajuste fue insuficiente y la
nueva elite poltica del pas impuls un segundo cambio estructural basado en el fomento de la industrializacin por sustitucin
de importaciones, completado con un permanente apoyo al sector exportador; al mismo tiempo, el Estado intervencionista se
iba consolidando.
Surgi de esta forma el modelo histrico estructural primario-exportador domstico-industrial, basado en la produccin de
bienes de consumo destinados al mercado interno o al Mercado
Comn Centroamericano, y en el desarrollo del sector exportador de productos primarios que permita financiar las importaciones de bienes de capital e intermedios necesarios para la produccin de bienes de consumo.
Este modelo sufri un reajuste hacia principios de la dcada
de 1970, cuando el Estado decidi aumentar su participacin en
la economa, dedicndose tambin a actividades productivas para evitar que estas cayesen en manos de las empresas transnacionales; haba surgido el Estado empresario y se haban introducido en la estructura econmica del sistema algunos de los elementos que determinaran la crisis del modelo primario-exportador domstico-industrial y propiciaran un nuevo cambio estructural a mediados de la dcada de 1980.
La crisis puso de manifiesto las limitaciones del modelo de
desarrollo de industrializacin por sustitucin de importaciones
y desestabiliz la estructura socioeconmica que dicha estrategia haba conseguido crear en el pas. El citado modelo, que forma parte de la teora estructuralista del desarrollo, arrancaba del
supuesto de que el subdesarrollo est directamente vinculado a
la especializacin productiva primaria de los pases pobres y que
el libre comercio internacional no hace sino perpetuar una estructura socioeconmica dependiente y subdesarrollada.

xxxvi

Costa Rica en evolucin

La recomendacin de los estructuralistas, para enfrentar este problema y generar un cambio estructural, fue una poltica de
desarrollo consistente en sustituir las importaciones de productos industriales por manufacturas de produccin nacional. Este
proceso de sustitucin trajo consigo la necesidad de proteger dicha produccin nacional de la competencia de otros pases; para ello se crearon una serie de barreras proteccionistas y medidas
de apoyo a la citada produccin sustitutiva. Todo ello oblig al
Estado a intervenir activamente en la economa, creando un gran
nmero de regulaciones, e incluso a asumir el papel de empresario, cuando la iniciativa privada no era capaz de desarrollar el
aparato productivo de estos pases y no se deseaba acudir a la inversin extranjera. Debido a ello, el Estado tuvo que hacer frente
a un considerable y creciente gasto pblico, procedente tanto de
la administracin pblica como del sector pblico empresarial.
Ante la imposibilidad de cubrir dichos gastos con los ingresos fiscales, se recurri al endeudamiento externo. En los aos
setenta los tipos de inters internacionales eran muy bajos y el
dlar se encontraba devaluado, por lo que el endeudamiento no
constituy mayor problema; sin embargo, cuando a comienzos
de los ochenta aumentaron tanto los tipos de inters como la cotizacin del dlar, la situacin cambi, sobrevino la crisis de la
deuda y las estructuras socioeconmicas de los pases que haban seguido este modelo de desarrollo vivieron un perodo de
fuerte inestabilidad.
El pago del servicio de la deuda exiga un gran volumen de
divisas por parte de los pases que haban implementado la industrializacin por sustitucin de importaciones y eso era algo
que el modelo difcilmente poda generar; la proteccin haba
originado un sesgo antiexportador, por lo que la produccin nacional no era competitiva fuera de los mercados protegidos.
Adems, las pocas divisas que obtenan las economas eran destinadas a las importaciones de bienes intermedios y de capital,

Introduccin

xxxvii

necesarios para generar la produccin sustitutiva, que era esencialmente de bienes de consumo.
La crisis afect a todos los pases que haban seguido las recomendaciones estructuralistas; Costa Rica, en eso, no fue una
excepcin; es ms, fue el primer pas latinoamericano, antes incluso que Mxico, en declarar la moratoria en el pago de la deuda, en 1981.
A partir de aqu, el comportamiento poltico y econmico de
Costa Rica ha sido algo diferente al de sus vecinos latinoamericanos; podra decirse que pionero, junto a Chile. Costa Rica, rpidamente, tras un cambio de gobierno, inici un proceso de
apertura y firm una serie de acuerdos de estabilizacin y de
ajuste estructural con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el
Banco Mundial y Estados Unidos, los cuales le permitieron acceder a un importante volumen de ayuda al desarrollo. Estas entidades consiguieron influir decisivamente para que en el pas se
implementara un nuevo modelo de desarrollo.
Costa Rica haba optado, casi inevitablemente, por un nuevo modelo de desarrollo basado en la promocin de exportaciones no tradicionales. Dicha estrategia de desarrollo se incardina
dentro de la teora neoliberal del desarrollo que preconiza la liberalizacin externa e interna de la economa. Segn los autores neoliberales, para que las economas subdesarrolladas puedan desarrollarse han de generar un proceso de crecimiento sostenido, que solo puede alcanzarse aprovechando las oportunidades que ofrece el mercado mundial en el contexto de la globalizacin; para ello es necesario que los productos que dichas
economas generan sean competitivos, y esto no puede lograrse
bajo un sistema comercial proteccionista. El resultado de todo
esto es que las economas subdesarrolladas deben desmontar
sus sistemas de proteccin para permitir que la competencia externa active un proceso de cambio estructural; proceso que requerir tambin una importante reforma del Estado, que liberalice la economa y que permita al mercado realizar su funcin

xxxviii

Costa Rica en evolucin

de asignar eficientemente los recursos para que la produccin


sea competitiva.
Costa Rica inici su proceso de apertura comercial con gran
celeridad y lo concluy en un plazo razonable; sin embargo, la
liberalizacin interna de la economa fue ms tmida, ms lenta
e incluso puede considerarse inacabada, y es esta una de las causas de los elevados dficit fiscales que ha soportado Costa Rica
en los ltimos aos y que ponen en cuestin la sostenibilidad de
su crecimiento econmico.
De la implementacin de estas medidas reformistas se deriv un cambio sustancial en la estructura socioeconmica de
Costa Rica, de forma que sus elementos y, sobre todo, sus interrelaciones (leyes estructurales) son, a comienzos de la dcada
de 2000, muy diferentes de los existentes a finales de los setenta. As, pues, una nueva estructura socioeconmica ser la que
explique el funcionamiento y la evolucin del sistema socioeconmico costarricense de principios del siglo XXI.
Este libro est centrado en el estudio del ltimo cambio estructural del sistema socioeconmico costarricense y de la estructura resultante, tratando de dar respuestas a un par de cuestiones: por qu ha cambiado la estructura socioeconmica costarricense desde principios de los ochenta? y, lo que es ms importante, cul es la nueva estructura socioeconmica que caracteriza hoy a Costa Rica?
Si excluimos del cmputo la presente introduccin, la bibliografa y el anexo, este libro est compuesto por cinco captulos de diferentes dimensiones. En el captulo 1, denominado
"Costa Rica y su historia", se hace un recorrido por la historia y
se define la estructura socioeconmica de dicho pas a principios
de los aos ochenta. El captulo 2, denominado "De la crisis al
cambio de modelo de desarrollo", se dedica al estudio de la crisis por la que atraves el sistema socioeconmico costarricense
a principios de los ochenta, del cambio de poder que tuvo lugar

Introduccin

xxxix

durante esta, de la mutacin que se produjo en el sistema como


consecuencia de las actuaciones de la nueva elite poltica y del
cambio de modelo de desarrollo. En el captulo 3, denominado
"Las polticas de reforma", se recogen las polticas de ajuste estructural implementadas en Costa Rica como nuevo modelo de
desarrollo. El captulo 4, denominado "La nueva estructura socioeconmica costarricense", se dedica a la constatacin de la
existencia de un cambio estructural y al anlisis de los elementos e interrelaciones que caracterizan la estructura socioeconmica costarricense en nuestros das, as como del modelo estructural que la define. Y en el captulo 5, denominado "Evolucin,
desarrollo y perspectivas de futuro del sistema socioeconmico
costarricense", se recoge una serie de consideraciones acerca del
desarrollo del sistema socioeconmico costarricense y sus perspectivas de futuro.
Antes de continuar debemos realizar algunas aclaraciones
conceptuales que ayudarn a entender mejor el documento. El trabajo adopta un enfoque sistmico-estructural y evolucionistainstitucional; es decir, estudia a Costa Rica como un sistema socioeconmico, dotado de una estructura que cambia como consecuencia de una mutacin, como si se tratase de una especie viva. Vayamos por partes.
Entendemos por sistema socioeconmico costarricense, parafraseando en parte a Sampedro y Martnez (1975 [1969], p.
271), el conjunto de relaciones estructurales bsicas, tcnicas e
institucionales que caracterizan la organizacin econmica total
de la sociedad costarricense, integrada en un entorno internacional concreto, y que, con el objetivo comn de mantener su propia autoorganizacin, determina el sentido general de sus decisiones fundamentales, as como los cauces predominantes de su
actividad. El matiz de socioeconmico se debe a que consideramos que todo lo econmico es social. No hacemos distincin
entre estructura socioeconmica nacional y sistema socioecon-

xl

Costa Rica en evolucin

mico nacional, por lo que lo utilizaremos como sinnimos.


Ahora bien, el sistema socioeconmico costarricense se desenvuelve en un marco poltico-institucional que l mismo ha desarrollado, entendiendo por dicho concepto el conjunto de organizaciones, normas y pautas generalizadas de comportamiento de
los diferentes individuos que componen el sistema. Dicho marco
no es ms que el desarrollo del genotipo poltico-ideolgico del
sistema; es decir, el conjunto de valores de naturaleza ideolgica
y poltica aceptados por la mayora de los individuos que conforman el sistema y que acta a modo de cdigo gentico de este.
Teniendo esto presente, el cambio estructural del sistema socioeconmico sera la variacin brusca de los elementos estructurales y de las leyes o relaciones estructurales que caracterizan
el sistema, como consecuencia de la aplicacin de un nuevo
modelo de desarrollo. La implementacin de un modelo de desarrollo ha de ser compatible con el marco poltico institucional
del sistema; si esto es as, el cambio estructural que se producir
ser pequeo. Ahora bien, en un contexto de crisis profunda del
sistema, en el que el marco poltico-institucional no sea compatible con la solucin de los problemas que generan dicha crisis,
puede producirse una mutacin; es decir, un cambio del genotipo poltico-ideolgico que tenga a su vez como resultado un
cambio en el marco poltico-institucional y que, como manifestacin del nuevo marco, genere un nuevo modelo de desarrollo
que originar, al ser implementado, un profundo cambio estructural en el sistema. Este ltimo sera el caso que se estudia
en este trabajo.

1
Costa Rica y su historia

A la hora de estudiar el cambio estructural que se produce


en un sistema socioeconmico, hay un aspecto relevante que
debe ser estudiado previamente, su pasado; en l se encuentran
a fin de cuentas el origen de las contradicciones internas que dicho sistema sufre. El estudio del contexto histrico del sistema
debe ser en nuestra opinin el punto de partida de cualquier trabajo acerca de la evolucin de este2. As, pues, dedicamos este
captulo a repasar la historia de Costa Rica, de forma que ello
nos sirva como referencia a la hora de explicar el cambio estructural que se ha producido en dicho sistema en los ltimos aos.
El sistema socioeconmico costarricense ha atravesado, antes
de la crisis de los aos ochenta, diferentes etapas de estabilidad y
distintos cambios estructurales. La formacin de este sistema arranca de la conquista y colonizacin de un territorio escasamente
2. El contexto regional en el que se mueve el sistema socioeconmico suele ser otro de los elementos objeto de estudio, ya que de l proceden las perturbaciones externas que este sufre;
los cambios que en las ltimas dos dcadas se han producido en la economa mundial y en
la economa latinoamericana y centroamericana han tenido importantes repercusiones en la
evolucin reciente del sistema socioeconmico costarricense, de forma que este no puede
ser entendido sin considerar su contexto regional. Por lo que se refiere a la economa mundial, los cambios producidos en las ltimas dcadas son en su mayora consecuencia del proceso de globalizacin; no nos detendremos en estudiar dicho proceso, ya que ha sido bien
definido y difundido en un sinnmero de trabajos (p. ej., Estefana, 1996). Por lo que se refiere
a las economas latinoamericanas, los cambios producidos en las ltimas dos dcadas han
venido marcados por la crisis de los aos ochenta y por el ajuste estructural aplicado en los
noventa, este tema tambin ha sido muy estudiado y difundido por distintos autores (p. ej.,
Bulmer-Thomas, 1996 o Edwards, 1997). Los cambios producidos en Centroamrica, caracterizados por el paso desde el conflicto a la pacificacin, tambin han sido muy estudiados,
por lo que nos remitimos a otros autores (p. ej., Torres Rivas, 1994).

Costa Rica en evolucin

poblado en el istmo centroamericano por parte de otro sistema,


la corona espaola; los sistemas socioeconmicos indgenas
preexistentes desaparecieron o fueron absorbidos por uno nuevo, la Audiencia de Guatemala, posteriormente Reino de Guatemala. Costa Rica era entonces una provincia de dicha audiencia
y, por tanto, no constitua un sistema socioeconmico independiente en sentido estricto; sin embargo, dado su aislamiento y sus
peculiaridades puede ser estudiado, y de hecho as se hace, como un sistema socioeconmico.
La historia de Costa Rica puede ser entonces interpretada por
la sucesin de las siguientes etapas de estabilidad, separadas por
perodos de fuerte inestabilidad a raz de los cuales se produjeron cambios estructurales. Dichas etapas seran las siguientes3:
a) El perodo de inestabilidad que va desde la llegada de los primeros conquistadores a Costa Rica en 1560 hasta la pacificacin y colonizacin del Valle Central.
b) La etapa colonial, que ira desde la colonizacin del Valle Central iniciada en 1580 hasta la independencia en 1821, caracterizada por una economa casi de subsistencia y un Estado colonial casi inexistente.
c) El perodo de inestabilidad que va desde la independencia hasta 1838 en que Costa Rica consolida su nuevo marco polticoinstitucional, declarndose como Estado libre y soberano.
d) La etapa patriarcal, que ira desde la declaracin de soberana
hasta el golpe de Estado de 1870, caracterizada por el Estado
patriarcal bajo el que se configura una economa primario-exportadora basada en el monocultivo del caf.
3. Esta temporalizacin se presenta sin pretensiones de exhaustividad y la existencia, o no,
de estabilidad tendra que ser demostrada para cada caso; no obstante, no es este el objeto de este trabajo, por lo que la temporalizacin se presenta de manera tentativa.

Costa Rica y su historia

e) El perodo de inestabilidad que va desde el golpe de Estado


hasta la promulgacin de la Constitucin de 1871, a partir de
la cual se desarroll un marco poltico-institucional diferente.
f) La etapa liberal, que ira desde la promulgacin de dicha Constitucin hasta las elecciones de 1940, caracterizada por un Estado liberal y una economa primario-exportadora basada en el bicultivo caf-banano.
g) El perodo de inestabilidad que va desde las elecciones hasta
la aprobacin de la reforma constitucional de 1942, que constituye el punto de partida del desarrollo de un nuevo marco.
h) La etapa socio-liberal, que ira desde la reforma constitucional
hasta la Guerra Civil de 1948, caracterizada por el intervencionismo del liberalismo tardo, que rompe con el Estado liberal, y
el desarrollo de una serie de reformas sociales importantes.
i) El perodo de inestabilidad que va desde la Guerra Civil hasta la promulgacin de la Constitucin de 1949, punto de partida del desarrollo de un nuevo marco poltico-institucional.
j) La etapa intervencionista, que ira desde la promulgacin de la
Constitucin hasta la crisis de los aos ochenta, puesta de manifiesto con la moratoria del pago de la deuda en 1981, caracterizada por poner fin al liberalismo econmico, por un intervencionismo estatal, que ira aumentando desde la conformacin del Estado benefactor hasta el surgimiento del Estado empresario, y por la industrializacin del pas, dando lugar a una
economa primario-exportadora domstico-industrial.
A partir de aqu comienza un perodo de inestabilidad que
ira desde la declaracin de dicha moratoria hasta la firma del

Costa Rica en evolucin

primer Programa de Ajuste Estructural en 1984, a partir de lo


cual se inicia una nueva etapa de estabilidad estructural sostenida por el desarrollo de un nuevo marco poltico-institucional, el
marco neoliberal.

1.1. Los orgenes remotos de la Costa Rica actual


Antes de centrarnos en la etapa anterior a la crisis de los
ochenta, donde se encuentran las bases de la Costa Rica actual,
prestaremos atencin al devenir histrico de este sistema socioeconmico desde la etapa colonial hasta la Guerra Civil de 1948,
conflicto con el que se da paso a una nueva etapa en la que se
encuentran los antecedentes inmediatos del cambio estructural
de los ochenta.

1.1.1. La lenta conquista (1502-1580) y la etapa colonial


(1580-1821)
Aunque se trata de un hecho no lo suficientemente constatado, suele atribuirse a Cristbal Coln el descubrimiento, e incluso
la denominacin, de Costa Rica en 1502. Lo que s puede afirmarse es que la conquista tuvo un carcter privado a cargo de
Juan de Cavalln, que, entre 1560 y 1561, recorri el Valle Central, accediendo a l desde el Pacfico tras los anteriores fracasos
de otros conquistadores desde el Caribe.
La conquista y el sometimiento definitivo de los pueblos indgenas del Valle Central fueron lentos y las sublevaciones de dichos pueblos frecuentes. No fue hasta los primeros aos de la dcada de 1580, bajo la Gobernacin interina de Alonso Anguciana de Gamboa, cuando el territorio de la actual Costa Rica qued bajo el control de la Corona espaola. Dicho Gobernador impuls la colonizacin espaola y el desarrollo de actividades
agrcolas y ganaderas (Fonseca, 1996, pp. 72-75).

Costa Rica y su historia

La ausencia de metales preciosos contribuy a que tanto la


conquista como la colonizacin fueran lentas y tardas y, a pesar
de su nombre, la Costa Rica colonial se caracteriz por una economa de subsistencia, una destacada pobreza y un singular abandono por parte de la Corona espaola (Guilln, 1988, pp. 6-27).
El desarrollo urbano fue muy escaso y solo destacaron cuatro ncleos poblacionales en el Valle Central, Cartago (la capital
colonial), Villa Vieja (actual Heredia), Villa Nueva (actual San Jos) y Villa Hermosa (actual Alajuela). El territorio se encontraba
aislado y desarticulado, sin que el Estado colonial presentara
ningn inters por remediar esta situacin, al carecer Costa Rica
de productos interesantes para la exportacin.
La preeminencia del paisaje rural se debi a la parcelacin
de la tierra en forma de pequeas propiedades denominadas
chacras, que se constituyeron en la unidad econmica y social
dominante, con una produccin de subsistencia familiar (maz,
trigo, pltano, caa, frutales...) y sin trabajo asalariado; la propiedad de la tierra en el Valle Central estaba bastante repartida
gracias a las chacras, que eran cultivadas por los propios propietarios. Junto con la chacra coexistieron la hacienda, en el Pacfico Norte, y la plantacin, en el Caribe, la primera dedicada a
actividades ganaderas (vacuno y caballar) y la segunda de carcter agrcola (cacao y tabaco) y basada en el trabajo de negros e
indios en forma de esclavitud y de encomienda (Vega Carballo,
1986 [1983], pp. 15-47).
El crecimiento econmico de esta etapa vena vinculado al
aumento de poblacin que pona en explotacin nuevas tierras.
El excedente econmico generado era muy exiguo y, salvo la
apropiacin que realizaba el Estado colonial en forma de tributos, el resto, cuando exista, quedaba en manos de los productores. La distribucin del escaso ingreso era bastante equitativa
aunque el nivel de vida general solo daba para cubrir las necesidades bsicas (Vega Carballo, 1986 [1983], pp. 15-47).

Costa Rica en evolucin

Prcticamente no existan actividades de intermediacin comercial, financiera o de transportes, excepto las relacionadas en
algunos momentos con el suministro de vveres a Panam. Los
escasos excedentes, las malas comunicaciones, la poltica de la
corona y los fracasados intentos por configurar una economa
primario-exportadora basada en el tabaco y en el cacao, fueron
las causas del escaso comercio, destacando tan solo la costa caribea, donde Matina se convirti en un centro de contrabando.
Las funciones del Estado colonial estaban limitadas a las necesarias para organizacin social (administracin de justicia, direccin poltica, representacin exterior, obras pblicas, actividades religiosas...), pero que en la mayora de los casos fueron
desatendidas.
En lo que se refiere a la estructura social, la escasez de poblacin, la extensin de la chacra, la desaparicin de la poblacin indgena y el creciente mestizaje gener una escasa estratificacin social; aquella era bastante simple, frente a la clase
dirigente vinculada a la administracin colonial se encontraba la
inmensa mayora de la poblacin compuesta por campesinospropietarios pobres.

1.1.2. La confusa independencia (1821-1838) y la etapa


patriarcal (1838-1871)
Las escasas relaciones que Costa Rica mantena con la Corona espaola propiciaron que ni siquiera se independizara, sino que fuese independizada el 15 de septiembre de 1821, en
el Acta de Independencia del Reino de Guatemala. Se trat de
una independencia pacfica y confusa contra el Gobierno liberal de Riego que condujo a un proceso de declaraciones de independencia total, en 1821, de anexin al Imperio mexicano
de Iturbide, en 1822, y de integracin en la Repblica Federal

Costa Rica y su historia

de Centroamrica, en 1824. Dicho proceso concluy en 1838,


bajo el Gobierno de Braulio Carrillo, con el decreto de declaracin de Costa Rica como Estado libre, soberano e independiente con capital en San Jos.
La presencia del Estado colonial era muy exigua, por lo que
la independencia apenas alter el funcionamiento del sistema
socioeconmico; pero lo que s tuvo importantes repercusiones
fue el xito del caf como producto de exportacin, coincidente
con el momento poltico citado.
La economa de la recin independizada Costa Rica estuvo
marcada en sus primeros aos por la herencia colonial; sin embargo, entre 1832 y 1843 se produjo la expansin de la produccin cafetalera a lo largo del Valle Central. El caf, que en la etapa colonial constitua una curiosidad botnica de los jardines, se
convirti en el primer monocultivo de exportacin y gener un
importante desarrollo econmico y social en el pas. Todo empez con el reparto de terrenos baldos, por parte del Ayuntamiento
de San Jos en 1821, y continu con la declaracin de propiedad privada de las tierras baldas que durante cinco aos hubiesen estado dedicadas al cultivo del caf; en 1832 se produjo la
primera exportacin de caf hacia Europa va Chile; en 1840
Braulio Carrillo destin nuevos terrenos a la produccin de caf;
despus de 1843 las exportaciones se realizaron ya directamente a Europa (Facio, 1990 [1942], pp. 51-53).
La produccin de caf no adquiri la forma de grandes explotaciones debido a la existencia de las chacras y a la dispersin de la propiedad. Los pequeos propietarios se resistieron a
abandonar sus tierras para convertirse en trabajadores asalariados, por lo que la produccin estuvo distribuida en un sinfn de
minifundios. Sin embargo, la exportacin del caf no la realizaban esos pequeos productores, sino los medianos y grandes
propietarios que controlaban el beneficio del caf (denominacin que reciba la transformacin del grano y que requera de
alguna inversin de capital) y los canales de exportacin (que

Costa Rica en evolucin

tambin requeran de una cierta capacidad financiera). Mientras


los cafetales eran propiedad de nacionales, la intermediacin internacional del caf estaba tanto en manos nacionales como extranjeras (Rovira, 1982, pp. 15-23).
Los niveles de rentabilidad y productividad eran relativamente altos al producirse un uso extensivo de la tierra de calidad superior localizada en el Valle Central; no exista, por tanto, una infrautilizacin del factor trabajo, ya que la abundancia de tierras
permita la ocupacin de cualquier excedente de mano de obra;
adems, la produccin cafetalera coexista con una produccin
de autoabastecimiento, sobre todo en una primera etapa.
Junto con la exportacin de caf, se desarrollaron otras dos
florecientes actividades econmicas, la comercial-importadora
y la financiera. De Europa comenzaron a importarse, como
contrapartida del caf, un importante nmero de mercaderas
(principalmente productos textiles) que acabaron con el pequeo artesano nacional y al mismo tiempo generaron importantes
beneficios a los comerciantes importadores. La necesidad de financiar las operaciones comerciales con Europa propici el surgimiento de una serie de bancos a partir de 1863, como el Banco Anglo-Costarricense (Rovira, 1982, pp. 15-23). La apropiacin del excedente generado por la actividad cafetalera la realizan los importadores de terceros pases, los propietarios de los
pequeos cafetales, el Estado y, sobre todo, la burguesa cafetalera (que controlaba el beneficio del caf y los canales de exportacin), la burguesa financiera (que anticipaba los recursos para
la produccin) y la burguesa mercantil-importadora (que suministraba los bienes de consumo que la economa demandaba).
El Estado desempe un papel secundario en esta etapa, ya
que al tratarse de un Estado patriarcal procuraba garantizar las
condiciones necesarias para que la burguesa, a la que representaba, obtuviera sus beneficios. Entre sus acciones destacaron el
desarrollo de una infraestructura vial que conectaba el Valle

Costa Rica y su historia

Central con las zonas portuarias del Caribe (Limn) y del Pacfico
(Puntarenas) y la concrecin de los primeros esfuerzos en la construccin del ferrocarril, que se concluira bajo la etapa liberal.
El nivel de vida de la poblacin se mantena en ndices aceptables debido a que la tierra se encontraba suficientemente repartida y los salarios reales eran elevados, por lo que la distribucin
del ingreso era bastante equitativa.
La estructura social estaba conformada por una lite burguesa (primario-exportadora, comercial-importadora y financiera),
una clase media de pequeos propietarios agrcolas vinculados
al caf, comerciantes y artesanos, y una pequea clase trabajadora tanto rural como urbana.
Esta elite poltica protagoniz durante los aos cincuenta y
sesenta del siglo XIX una serie de luchas internas, golpes de Estado y manipulaciones del Gobierno, con el objeto de impedir
cualquier modificacin del Estado patriarcal, que se mantuvo
hasta el golpe de Estado de Toms Guardia en 1870 (Rovira,
1982, pp. 15-23). Desde 1838 a 1870 se sucedieron en Costa Rica seis documentos constitucionales (1841, 1844, 1847, 1848,
1859 y 1869) que en esencia recogan los elementos polticos e
ideolgicos del Estado patriarcal, que ya se reflejaban en el Pacto de Concordia de 1821.

1.1.3. El golpe de Toms Guardia (1870) y la etapa liberal


(1871-1940)
Los frecuentes y poco legtimos cambios de gobierno durante la etapa patriarcal propiciaron que un militar carismtico como Toms Guardia se hiciera con el poder y lo mantuviera de
manera dictatorial el tiempo suficiente para que se consolidara el
Estado liberal.
Toms Guardia consigui plasmar sus ideas de progreso y libertad en la Constitucin de 1871, donde se constat la ruptura

10

Costa Rica en evolucin

con el Estado patriarcal y el nacimiento del Estado liberal. Dicha


constitucin estuvo vigente hasta 1917 en que se produjo un golpe de Estado que mantuvo al pas bajo la dictadura de los hermanos Tinoco durante dos aos; el derrocamiento de estos en
1919 condujo a la aprobacin de una nueva Constitucin que en
esencia mantena los principios fundamentales del Estado liberal
(Rojas Bolaos,1979, pp. 5-39).
La elite burguesa pronto asumi que el marco liberal le resultaba ms beneficioso para sus intereses que los continuos
cambios de gobierno propios de la etapa patriarcal, por lo que
comenzaron a respaldar a Guardia y su proyecto poltico.
Bajo el primer gobierno de Guardia se inici la gran obra de
infraestructura del siglo XIX en Costa Rica, la construccin del ferrocarril desde el Valle Central al puerto de Limn en el Caribe;
sin embargo, los problemas tcnicos y las dificultades financieras obligaron al gobierno a suscribir un contrato con un empresario estadounidense, el contrato Soto-Keith de 1884, por el que
el Estado ceda una serie de tierras en la regin caribea a cambio de que este se hiciese cargo de las deudas originadas por la
construccin del ferrocarril y lo concluyera. Con la puesta en
cultivo de estas tierras, Keith constituy un verdadero imperio
econmico basado en el banano y abri las puertas de una nueva etapa del desarrollo de Costa Rica.
En 1899 la United Fruit Company se haba constituido en
una autntica empresa transnacional que controlaba de forma
monoplica la produccin, el transporte y la exportacin del banano. Las plantaciones bananeras eran verdaderos enclaves y, a
diferencia de los minifundios cafetaleros, s posean desde el
principio caractersticas capitalistas. La produccin se diriga al
mercado mundial y la mano de obra era asalariada; aunque los
salarios nominales eran superiores a los salarios del resto de la
economa, las condiciones de trabajo tambin eran ms duras (a
destajo) y los salarios reales se vean muy afectados por el constreimiento que sufran los trabajadores a adquirir sus productos

Costa Rica y su historia

11

de consumo en los comisariatos, tiendas de suministros de las


plantaciones, sobre todo en los casos en que el salario se entregaba en forma de bonos para estos (Facio,1990, [1942], pp. 6983; Rovira, 1982, pp. 25-34).
La casi totalidad de las plantaciones bananeras y la totalidad
de actividad comercial, financiera y de transporte vinculada al
banano estuvo en manos de la United Fruit Company, de forma
que pudo apropiarse fcilmente del excedente, sin que el resto
de la economa percibiera una parte significativa de l. A diferencia de los cafetales, la plantacin bananera viva de espaldas al
pas, sin generar efectos de arrastre en el resto de la economa y
con infraestructuras y medios de transportes propios y exclusivos. La produccin se destinaba al mercado externo, por lo que
las necesidades de abastecimiento interno del resto de la economa quedaban en manos de la produccin de autoconsumo y de
la importacin.
Dada la baja productividad del sector bananero, el aumento
de la produccin se realizaba por medio del uso extensivo del
trabajo y de la tierra, absorbiendo un importante volumen de mano de obra y poniendo en cultivo grandes extensiones de la costa
caribea y pacfica. Las plantaciones generaron as un importante
nivel de empleo asalariado, con lo que contribuyeron a la conformacin del proletariado costarricense, que dadas las condiciones
laborales existentes protagonizaron la primera huelga de trabajadores bananeros durante los aos treinta del siglo XX.
El Estado liberal dio todo tipo de facilidades a la empresa
transnacional y su nivel de exigencia tributaria y legislativa fue
muy exiguo, hasta las primeras medidas de carcter sociolaboral
de los aos cuarenta y el intervencionismo del Estado benefactor
tras la Guerra Civil de 1948.
La distribucin del ingreso no se vio deteriorada por la actividad bananera debido a la coexistencia de la actividad cafetalera que incida positivamente en esa distribucin.

Costa Rica en evolucin

12

La contribucin de las plantaciones a la estructura social consisti en la generacin de un proletariado rural y de un nuevo
miembro de la lite econmico-poltica, la United Fruit Company.
TABLA 1.1
COMPOSICIN PORCENTUAL DE LAS EXPORTACIONES
DE BIENES (1885-1945)
Ao

Caf

Banano

1885
1895
1905
1915
1925
1935
1945

76
83
47
37
58
67
65

8
12
44
44
38
18
19

Otros
16
5
9
19
11
15
16

Fuente: Vega Carballo (1986 [1983], p. 236).


Datos en porcentajes del total de las exportaciones de bienes.

De esta forma, la economa primario-exportadora que haba


surgido en Costa Rica a partir de la primera exportacin de caf
en 1832, se vio complementada con la exportacin de banano a
partir de 1879. El bicultivo caf-banano se convirti en la principal caracterstica de la economa costarricense hasta la Guerra
Civil de 1948 (Tabla 1.1).
La gran depresin internacional que se inici en 1929 tuvo
serias repercusiones en la economa costarricense, al poner de
manifiesto las debilidades del modelo primario-exportador de
bicultivo. La drstica reduccin del valor de las exportaciones
de caf y banano en 1931, por la cada de los precios, desencaden una importante recesin; cayeron simultnea y consecuentemente las importaciones y con ello los ingresos fiscales,
dependientes en casi su totalidad del sector exterior. El empleo

Costa Rica y su historia

13

se redujo significativamente y empeoraron los niveles de vida de


la poblacin.
As las cosas, el Estado costarricense se vio obligado a intervenir en la economa; se inici un programa de obras pblicas
que contribuy a atenuar la contraccin del empleo; se cre el
Instituto de Defensa del Caf para garantizar no solo un precio
mnimo, sino unas buenas relaciones comerciales entre los distintos grupos socioeconmicos del sector cafetalero; el Banco Internacional de Costa Rica, creado en 1914, asumi numerosas
funciones, como la emisin de moneda o la concesin y administracin de crditos al sector cafetalero, hasta convertirse en
1936 en el Banco Nacional de Costa Rica (BNCR); se crearon la
Superintendencia de Bancos y las Juntas Rurales de Crdito Agrcola para el desarrollo del crdito.
Durante los aos treinta, junto con la intervencin del Estado, se produjo tambin una entrada de capital extranjero dirigido hacia las grandes explotaciones cafetaleras y las empresas exportadoras, as como hacia algunas actividades industriales (Tejidos Saprissa, Tabacalera Costarricense, Republic Tobacco Company...).
TABLA 1.2
NDICE DEL PRECIO PROMEDIO DE EXPORTACIN
DE CAF POR COSECHA (1920-1948)
Cos.

nd.

Cos.

nd.

Cos.

nd.

Cos.

nd.

20-21
21-22
22-23
23-24
24-25
25-26
26-27

67
83
95
102
121
129
143

27-28
28-29
29-30
30-31
31-32
32-33
33-34

143
136
98
98
64
64
91

34-35
35-36
36-37
37-38
38-39
39-40
40-41

64
64
64
55
62
52
57

41-42
42-43
43-44
44-45
45-46
46-47
47-48

72
76
78
81
100
146
156

Fuente: Carcanholo (1981, p. 103).


Ao base: cosecha 1945-1946; COS.: cosecha; ND.: ndice.

14

Costa Rica en evolucin

En este perodo tambin surgieron en Costa Rica nuevos grupos sociales; por un lado, la United Fruit Company, smbolo de
los intereses estadounidenses en el pas; por otro, una clase terrateniente nacional, propietaria de las plantaciones bananeras y
vinculada a la transnacional; y como contrapartida, una clase de
trabajadores bananeros que va adquiriendo conciencia de clase
y que permite el surgimiento del Partido Comunista en 1931.

1.1.4. Las elecciones de 1940 y la etapa socio-liberal


(1940-1948)
En la etapa liberal y con la expansin de la produccin bananera los conflictos sociales aumentaron y el Partido Comunista fue adquiriendo una fuerza importante. Dicho partido amenazaba con hacerse con el poder en las elecciones de 1940 poniendo fin con ello al Estado liberal en perjuicio de la burguesa
del pas; para evitar esto, la lite poltica costarricense busc entre sus miembros a una figura capaz de hacer frente a la amenaza comunista y ganar las elecciones; esta figura fue Rafael ngel
Caldern Guardia, un joven mdico educado en Europa y que
por su carcter progresista poda resultar una alternativa conservadora al comunismo. Caldern gana las elecciones de 1940
con una amplia mayora (Rojas Bolaos,1979, pp. 40-159).
La dcada de los cuarenta va a estar vinculada al nombre de
Rafael ngel Caldern Guardia. Con la llegada de este hombre a
la Presidencia de la Repblica se puso fin al Estado liberal, que
ya haba comenzado a transformarse en la dcada anterior. Caldern inici una serie de reformas sociales inspiradas en el pensamiento socialcristiano, desarrollndose en Costa Rica lo que se
conoce como el intervencionismo del liberalismo tardo.
La poltica intervencionista de este periodo consisti en el aumento del poder del BNCR, la regulacin de los precios del caf,

Costa Rica y su historia

15

del tabaco y de la caa, el desarrollo de una poltica crediticia y


otra de proteccin industrial (pinturas, tejidos, clavos, vidrio,
alambres, calzado, jabn, cervezas...), la creacin de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) como sistema de proteccin
sanitaria y de jubilacin de los trabajadores, la expropiacin de
las propiedades de la burguesa alemana, la aceptacin de la entrada de capitales estadounidenses (West India Oil Company,
United Fruit Company expansin a otros cultivos estratgicos,
Compaa Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), Texas Oil Company...) y una poltica de infraestructuras (carreteras, edificios pblicos, saneamiento ambiental...) (Rovira, 1982, pp. 34-37).
Estas medidas de intervencionismo anrquico generaron un
gran malestar en algunos sectores de la burguesa, hasta el punto de existir riesgos de golpe de Estado; ello oblig a Caldern a
establecer una alianza poltica con los sectores ms progresistas
de la burguesa, la Iglesia Catlica y el Partido Comunista. Y ya
con este respaldo, se acometieron importantes reformas sociales
como la incorporacin a la Constitucin de un captulo donde se
incluan una serie de Garantas Sociales, en 1942, y la promulgacin de una Cdigo de Trabajo, en 1943, en los cuales se recogan normas sobre salario mnimo, derecho de huelga, duracin de la jornada laboral, sindicacin, contrato colectivo de trabajo, igualdad de remuneracin entre sexos y trabajadores rurales y urbanos...; como complemento a estas medidas se cre
tambin la Comisin Mixta de Salarios Mnimos, de carcter provincial (Rojas Bolaos, 1979, pp. 40-159).
Sin embargo, los xitos en materia social no fueron acompaados de unos buenos resultados en materia econmica; se dispar el dficit pblico, aument el coste de la vida, escasearon
los productos bsicos, hubo importantes desrdenes en la administracin y numerosas acusaciones de corrupcin. Todo ello
oblig a que su sucesor y correligionario, Teodoro Picado, tuviese que aplicar una poltica de estabilizacin ms que de reforma

16

Costa Rica en evolucin

y, aunque se realizaron repartos de tierras y construccin de viviendas sociales, el apoyo industrial fue escaso y la poltica econmica se centr en el control de precios, salarios, gasto pblico e impuestos (Rovira, 1982, pp. 34-37).
El Gobierno de Picado fue un gobierno de continuidad, con
la figura de Caldern detrs de cada decisin; pero el desarrollo
del Estado socio-liberal no terminaba de convencer a la lite poltica del pas, la cual se organiz en torno a la figura de Otilio
Ulate de cara a las elecciones de 1948.

1.2 Los antecedentes inmediatos del cambio estructural


Los antecedentes inmediatos del cambio estructural los encontramos en la etapa intervencionista que surge a raz de la
Guerra Civil de 1948; estudiaremos esta etapa dividindola en
perodos de gobierno (Administraciones).

1.2.1. La Guerra Civil y el Gobierno provisional (1948-1949)


En un contexto de crispacin poltica se celebraron en 1948
unas elecciones generales en las que se enfrentaban los socialcristianos liderados por Caldern, ya sin el apoyo comunista, y
una heterognea oposicin en torno a la figura del reformista
Otilio Ulate, compuesta por sectores de la burguesa dominante,
la pequea y mediana burguesa urbana y los socialdemcratas.
El resultado electoral fue la victoria de Ulate, no reconocida por
el Gobierno de Picado, que se neg a entregar el poder; el efecto de esta negativa fue el levantamiento en armas del lder socialdemcrata Jos Figueres y la consiguiente Guerra Civil de 1948,
de la que saldra victorioso este ltimo, instaurando un nuevo rgimen poltico y una nueva Constitucin.
Tras la Guerra Civil, el bando vencedor ocup el poder y
constituy un Gobierno provisional, presidido por Jos Figueres

Costa Rica y su historia

17

y conocido como el Gobierno de los Dieciocho Meses; en dicho


Gobierno se elabor la Constitucin de 1949 y se adoptaron una
serie de medidas intervencionistas en la economa que iban ms
all de las implementadas por Caldern.
La ms relevante de las medidas adoptadas por la Junta de
Gobierno fue la nacionalizacin de los tres bancos privados del
pas (Banco Anglo-Costarricense BAC, Banco de Costa Rica
BCR, Banco de Crdito Agrcola de Cartago BCAC) configurando, junto con el Banco Nacional de Costa Rica BNCR, una
banca comercial pblica y controlando as las cuentas corrientes y de ahorro; esta medida tena como finalidad poner el crdito al servicio de la modernizacin de la agricultura y del desarrollo industrial.
Otras importantes medidas fueron: el mantenimiento de la
legislacin social y laboral de los aos cuarenta (Cdigo de Trabajo, Garantas Sociales y Seguro Social); alza de los salarios de
los trabajadores del caf y de la caa y de algunos grupos de trabajadores pblicos; la transformacin de la Comisin Mixta de
Salarios Mnimos en el Consejo Nacional de Salarios (CNS), de
mbito nacional; el establecimiento de un impuesto del 10% sobre los capitales y del 15% sobre los beneficios de la United Fruit
Company, adems de un impuesto de beneficencia y del aumento del impuesto territorial; el restablecimiento de la vigencia de
la Ley de Industrias Nuevas de 1940, con exoneraciones a las importaciones de maquinarias y equipos; la nacionalizacin del Instituto de Defensa del Caf, que pas a establecer el precio de la
compra del caf por el beneficiador; el aumento de la autonoma
del Consejo Nacional de Produccin (CNP), cuya funcin consista en el fomento de la produccin para el mercado interno a travs de la fijacin de los precios de los productos bsicos de consumo; y la creacin del Instituto Costarricense de Electricidad
(ICE), para garantizar el control de la energa necesaria para iniciar un proceso de industrializacin. Este organismo autnomo
poco a poco absorbi las empresas extranjeras que participaban

18

Costa Rica en evolucin

en los sectores de la energa y las telecomunicaciones (Rovira,


1982, pp. 47-55).
Las medidas aplicadas por el Gobierno perjudicaron a las
burguesas financiera e importadora, fundamentalmente las que
incidieron sobre el control del crdito para dirigirlo a financiar la
modernizacin de la agricultura. Junto con estas actuaciones, la
abolicin del ejrcito, la declaracin de ilegalidad del Partido
Comunista (Vanguardia Popular) y el exilio de los lderes del
bando perdedor, constituyeron la forma de desarticular a la oposicin. Al mismo tiempo surgieron nuevos grupos sociales, como
los empresarios modernizantes, la burocracia estatal (compuesta
por tcnicos de grado medio y superior) y la nueva lite poltica
de empresario-polticos, que con su influencia trataron de obtener recursos pblicos para financiar las actividades privadas del
sector modernizante (Doryan, 1990, pp. 32-37).
El proyecto constitucional socialdemcrata presentado a la
Asamblea Legislativa, de mayora reformista, fue rechazado, y la
Constitucin de 1949 se elabor a partir de la de 1871; sin embargo, los socialdemcratas consiguieron incorporar importantes
aspectos de su proyecto, que vinieron a perfilar el modelo de Estado benefactor que apuntaban las primeras polticas. En este
sentido, se definan una serie de instituciones autnomas, tales
como los bancos y las instituciones aseguradoras, el Sistema Nacional de Salud, los ferrocarriles y otros transportes estatales, las
centrales elctricas, el CNP, los organismos encargados de la regulacin econmica del caf, la caa y otras industrias y los encargados de la construccin de viviendas populares. Otras aportaciones relevantes fueron la creacin del Tribunal Supremo de
Elecciones, de la Contralora General de la Repblica (tribunal de
cuentas) y del Servicio Civil (funcin pblica), as como el otorgamiento de una mayor autonoma a las municipalidades. El sistema educativo tambin recibi en la Constitucin un importante
respaldo, plantendose adems la correlacin entre los distintos
ciclos (Rovira, 1982, pp. 58-60).

Costa Rica y su historia

19

De esta forma, tras la contienda, el poder qued en manos


de un grupo minoritario, los socialdemcratas de Figueres, quienes inauguraron una etapa del desarrollo costarricense, la intervencionista, instaurando un nuevo marco poltico-institucional
cuya primera piedra fue la Constitucin de 1949.

1.2.2. La Administracin Ulate y el saneamiento de


la economa (1949-1953)
Tras los dieciocho meses, Figueres entreg el poder al reformista Otilio Ulate que, a pesar de representar a los sectores de
la burguesa agro-exportadora y comercial importadora, tuvo un
margen de maniobra poltica bastante constreido por el nuevo
orden jurdico establecido por la Junta de Gobierno y la nueva
Constitucin.
Sus actuaciones quedaron prcticamente limitadas a las polticas monetaria y fiscal, con las que emprendi un proceso de
saneamiento de la economa; la nica gran medida de corte estructural que adopt el nuevo Gobierno fue la creacin del Banco Central de Costa Rica (BCCR) en 1950, ya que el resto de estas se limitaron a desarrollar las leyes y las instituciones autnomas recogidas en la Constitucin (Leyes de Servicio Civil, de Autonoma Municipal, del Sistema Bancario Nacional...) (Rovira,
1982, pp. 119-133).
En poltica fiscal, las medidas fueron encaminadas a conseguir un equilibrio presupuestario y a disminuir las deudas interna
y externa del Gobierno Central. El alza de los precios del caf y
del banano contribuy en gran medida al aumento de la capacidad de compra de la economa costarricense y, por tanto, al aumento de las importaciones y, dado que los ingresos fiscales seguan dependiendo esencialmente del sector exterior, la recaudacin fue importante. Los gastos se limitaron al nivel de ingresos,

20

Costa Rica en evolucin

evitando as el endeudamiento, con lo que el resultado fue la


existencia de supervit fiscales. La reduccin de la deuda fue el
resultado.
TABLA 1.3
NDICE DEL PRECIO PROMEDIO DE EXPORTACIN DE CAF
(1949-1958)
Ao 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958
ndice 57
80 100
98
102 127 112 126 118
93
Fuente: elaboracin propia a partir de datos recogidos en Rovira (1982, p. 66).
Ao base: 1951.

La poltica monetaria de Ulate se bas en el fortalecimiento de la moneda, el coln, tanto en el interior, controlando la inflacin, como en el exterior, eludiendo la devaluacin. Durante
los dieciocho meses de vigencia de la Ley de Control de las
Transacciones Internacionales (1950-1951), se establecieron recargos cambiarios de cuatro tipos segn el tipo de productos que
se deseaba importar; esta medida, al margen de contribuir al fortalecimiento del coln, sirvi como medida proteccionista. Esta
ley fue sustituida por la Ley de Pagos Internacionales y los recargos reemplazados por un arancel en 1951. El resultado fue el
acercamiento de la cotizacin libre del coln a la oficial, establecida en 5,6 colones por dlar.
Como otra poltica relevante debe ser sealada en este periodo la implementada por el CNP, que estimul la produccin
de granos bsicos hasta el punto de que Costa Rica export en
1952 maz, frijoles y arroz.
Un tmido intento, poco eficaz, por apoyar el desarrollo del
sector industrial costarricense lo constituy el Plan de Importacin de Bienes de Capital, consistente en facilitar lneas de crdito en dlares para las empresas importadoras de bienes de capital. Algo parecido, aunque en otro sentido, pretenda la Ley de

Costa Rica y su historia

21

Divisas Libres para la Exportacin; en este caso se trataba de


apoyar a las empresas exportadoras de productos no tradicionales al aceptarles un cambio de las divisas obtenidas al tipo del
mercado libre en lugar de al tipo de cambio oficial.
La Administracin Ulate constituy el ltimo periodo en el
que las burguesas agro-exportadora y comercial importadoras
controlaron el poder, disfrutando al mismo tiempo de la fortaleza
del coln y del alto precio del caf (Rovira, 1982, pp. 119-133).

1.2.3. La Administracin Figueres y la diversificacin de


la produccin agrcola (1953-1958)
En 1951 los socialdemcratas, liderados por Figueres, fundaron el Partido de Liberacin Nacional (PLN), con el que se presentaron a las elecciones generales de 1953; en dichas elecciones
estos consiguieron no solo la Presidencia de la Repblica, sino el
control de la Asamblea Legislativa. Una vez controlado el poder
por la va democrtica, con una economa saneada por la Administracin Ulate y bajo el ordenamiento jurdico-poltico establecido por l mismo en 1948, Figueres comenz a aplicar su programa de poltica econmica; dicho programa estaba apoyado
en un anlisis histrico-estructural de los problemas de la economa costarricense, realizado, entre otros, por Rodrigo Facio Brenes, en el que se caracterizaba Costa Rica como lo que posteriormente se entendera como una economa dependiente (Facio,1990 [1942]).
Costa Rica no solo dependa del exterior para colocar su produccin de caf, banano y cacao, sino para el abastecimiento de
materias primas, de bienes de capital, de bienes industriales de
consumo y de bienes agrcolas de consumo bsico. Debido a ello,
la Administracin Figueres trat de modificar la estructura productiva, por un lado, mediante la modernizacin y diversificacin de

Costa Rica en evolucin

22

la produccin agrcola orientada a la exportacin y, por otro, a travs de una poltica de sustitucin de las importaciones agrcolas
por produccin nacional (Rovira, 1982, pp. 63-87).
TABLA 1.4
PRODUCCIN AGROPECUARIA (1950-1956)
Producto

1950

1953

1956

P. Agropecuaria
Caf
Banano
Cacao
Caa de azcar
Arroz
Maz
Frijoles
Pltanos
Tabaco
Algodn
Abac
Caucho
Madera
Ganado vacuno
Ganado porcino
Leche
Otros

100,00
17,57
30,72
2,29
4,75
3,74
4,66
1,83
1,86
0,46
0,04
129,00
0,08
3,31
4,45
1,85
8,68
11,34

100,00
20,00
26,04
2,75
5,98
4,02
4,44
1,73
1,64
0,45
0,15
1,94
0,14
4,41
4,28
1,52
9,23
11,22

100,00
17,14
19,26
2,96
6,51
4,16
4,83
0,93
2,09
0,84
0,18
0,52
0,21
5,93
6,34
1,67
12,48
13,82

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de Carcanholo (1981, pp. 183).


Datos en porcentajes del total; P.: produccin.

En momentos en los que el precio del caf se mantena elevado, el Gobierno defendi en el mbito internacional el establecimiento de una organizacin que luchara por el mantenimiento y con el aumento de los precios de este producto. Junto
con esto y con el objeto de evitar el deterioro de los trminos de

Costa Rica y su historia

23

intercambio, tambin se inici una poltica de apoyo financiero


al abonamiento de los cafetales, a la introduccin de nuevas variedades de caf y de nuevas tcnicas de cultivo, al fin de aumentar la productividad del sector. Este respaldo a la actividad
cafetalera y, de paso, a la burguesa agro-exportadora, procuraba
elevar el ingreso nacional, con el consiguiente estmulo de la demanda interna, y obtener recursos para redirigirlos, va poltica
crediticia, a los nuevos sectores que se queran desarrollar, as
como para financiar, va impuestos sobre el caf, el creciente
aparato del Estado.
La industria no se vio decididamente estimulada en estos
aos, salvo por el apoyo que recibi el empresario industrial
nacional al aprobarse en 1954 un arancel que gravaba ms duramente los productos industriales que podan competir con la
industria nacional, frente a las materias primas y bienes de capital que dicha industria necesitaba.
El turismo comenz a ser considerado como un sector con
futuro y para potenciarlo se cre como organismo autnomo el
Instituto Costarricense de Turismo (ICT) en 1955.
En este contexto, la economa costarricense, con altibajos,
alcanz importantes tasas de crecimiento, lo que le permiti al
Gobierno implementar un importante programa de obras pblicas, con el consiguiente desarrollo del sector de la construccin.
De esta forma se impuls la construccin de una serie de carreteras, caminos y puentes con el objeto de permitir una mejor vertebracin de las actividades productivas y comerciales.
La creacin en 1954 del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), como organismo autnomo para el desarrollo de
programas de viviendas populares, vino tambin a fomentar el
sector de la construccin, que se encontraba en manos del capital privado. Por otro lado, el ICE prosigui con su labor de electrificar el pas y en 1958 se inaugur la central hidroelctrica de La
Garita. Adems, en este periodo, se convirtieron en organismos
autnomos el CNP y el Ferrocarril Elctrico del Pacfico, al tiempo que se cre la Junta de Defensa del Tabaco.

Costa Rica en evolucin

24

La financiacin del Estado en esta etapa estuvo apoyada en


un sistema fiscal donde predominaban los ingresos por impuestos indirectos (esencialmente los derechos de importacin que
representan entre el 30% y el 40% de los ingresos fiscales). Se
produjo un importante aumento del impuesto sobre la renta, que
lleg a gravar hasta el 30% de algunas rentas. El resto de la financiacin estatal se obtuvo mediante endeudamiento interno y externo, que en este periodo no represent niveles significativos, ya
que los dficit pblicos fluctuaron en torno al 1% del PIB.
Por ltimo y por lo que se refiere a la poltica salarial, cabe
destacar la orientacin keynesiana de esta, ya que los aumentos
salariales pretendan, junto con la mejora de la distribucin de la
renta, elevar la capacidad de compra de la poblacin y estimular
la demanda interna. As, se instaur una decimotercera paga
anual para determinados funcionarios (el aguinaldo), que poco a
poco se fue extendiendo a otros trabajadores pblicos y privados, se decretaron subidas salariales anuales para los trabajadores pblicos y privados y se consigui que las empresas bananeras tambin aumentasen los salarios que pagaban. En estos casos
los sectores sociales que salieron perjudicados fueron los agroexportadores, pues tenan que soportar mayores costes sin que
ello repercutiera en un aumento de su demanda.

TABLA 1.5
DATOS MACROECONMICOS (1950-1958)
Ao 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958
TC
DP
TI

0,00
-

2,4
0,99
2,1

8,8
0,32
-1,1

14,4
-1,64
-0,6

0,8
-0,39
8,1

11,6
-0,80
1,8

-2,9
8,5
-1,63 -0,36
-0,8
3,4

4,6
-0,96
1,9

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986) y MIDEPLAN (2001-a).
TC: tasa de crecimiento anual; DP: dficit pblico en porcentaje del PIB (el signo negativo
indica dficit); TI: tasa de inflacin.

Costa Rica y su historia

1.2.4.

25

La Administracin Echandi y las bases de la poltica


de industrializacin por sustitucin de importaciones
(1958-1962)

En 1958, Mario Echandi, correligionario de Ulate en el Partido de Unin Nacional, lleg a la Presidencia de la Repblica
tras unas elecciones generales en las que recibi el apoyo del
Partido Revolucionario liderado por Caldern Guardia. Los socialdemcratas, divididos por luchas internas, fueron derrotados
al repartir sus votos entre dos candidatos, aunque consiguieron
controlar la Asamblea Legislativa entre los dos partidos, el PLN y
el Partido Independiente. Si a ello unimos el hecho de que los organismos autnomos estaban controlados por lites burocrticas
socialdemcratas con enorme independencia de gestin, nos encontramos con un Gobierno con una muy limitada posibilidad
de aplicar su proyecto poltico; los socialdemcratas haban conseguido poner en funcionamiento un programa poltico difcil de
desactivar (Rovira, 1982, pp. 133-163).
El contexto econmico internacional no era mejor; caan
los precios del caf, del banano y del cacao, las importaciones
aumentaban de forma significativa y el dficit comercial iba en
aumento.
TABLA 1.6
NDICES

DE PRECIOS DEL CAF Y DEL BANANO

Y SALDO COMERCIAL

(1957-1962)

Ao

1957

1958

1959

1960

1961

1962

IPC
IPB
SBC

100,00
100,00
3,34

79,00
84,00
1,72

66,00
86,00
5,95

70,00
87,00
5,65

62,00
87,00
4,88

63,00
70,00
4,24

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986).


IPC: ndice de precios del caf (ao base: 1957); IPB: ndice de precios del banano (ao
base: 1957); SBC: saldo de la balanza comercial en porcentajes del PIB.

26

Costa Rica en evolucin

Ante esta situacin, la Administracin Echandi, vinculada a


la burguesa agro-exportadora, consigui que la Asamblea aprobara en 1959 la Ley de Fomento Econmico, con la que se trataba de paliar por la va crediticia la mala situacin que soportaban los sectores agro-exportadores, fundamentalmente los cafetaleros. As, las medidas recogidas en esta ley eran unos crditos
para el desarrollo rural y las cooperativas agrarias, para el financiamiento de las deudas de agricultores e industriales, para apoyar a las industrias familiares y de artesana y para el fomento de
las actividades industriales; sin embargo, el grueso de los crditos se dirigi al sector cafetalero.
Otra de las medidas adoptadas en 1959 fue la aprobacin de
la Ley de Proteccin y Desarrollo Industrial, con la que se abrieron las puertas a la poltica de industrializacin por sustitucin
de importaciones. Esta ley fue la respuesta a otro proyecto, de carcter nacionalista, presentado por el PLN; la ley no haca distinciones entre capital industrial nacional o extranjero, ni entre industrias que usasen materias primas del pas o forneas, por lo
que la falta de discriminacin acabara generando la entrada de
capital extranjero en busca de las ventajas fiscales y arancelarias
y un fuerte aumento de las importaciones, con el consiguiente
efecto en el dficit comercial. As, la Cmara de Industrias se
convirti en el principal representante del capital extranjero en
Costa Rica, reemplazando a la Asociacin Nacional de Representantes de Casas Extranjeras, opuesta a la ley y que estaba formada por los comerciantes importadores (vinculados tambin a
los intereses del capital extranjero).
Dicha ley se sustentaba en tres pilares; el primero, una enorme elevacin de los aranceles de los productos que compitieran
con la industria establecida en el interior del territorio nacional;
el segundo, la prctica eliminacin de los aranceles para aquellos insumos requeridos por la industria establecida en el pas
(bienes de capital, materias primas, productos semielaborados...); y el tercero, un gran paquete de exenciones fiscales a las

Costa Rica y su historia

27

industriales (impuestos territoriales, de utilidades, de exportacin, de renta...) (Rovira, 1982, pp. 133-163).
La tarda incorporacin de Costa Rica al Mercado Comn
Centroamericano (MCCA), en 1962, se debi fundamentalmente
a la negativa de la Administracin Echandi de enviar a la ratificacin de la Asamblea los acuerdos firmados en 1958 (Tratado
Multilateral de Libre Comercio y Rgimen de Industrias de Integracin) y de firmar en 1960 el Tratado General de Integracin
Econmica.
Otra de las importantes medidas adoptadas por esta Administracin fue el Plan General de Equilibrio Econmico de 1961,
por medio del cual se quiso corregir los problemas existentes en
el sector exterior. La principal actuacin consisti en la devaluacin del coln desde los 5,6 colones por dlar hasta los 6,6 colones por dlar; junto a ello se redujeron los aranceles de determinados artculos de consumo popular, se elevaron los aranceles
de determinados artculos considerados suntuarios, se elevaron y
crearon algunos impuestos a la exportacin, se limit la expansin de crdito bancario y se derogaron la Ley de Pagos Internacionales y la Ley de Divisas Libres para la Exportacin. Con todas estas medidas se trat de restablecer las condiciones de competitividad perdidas por el sector agro-exportador, a costa de que
los sectores asalariados viesen cmo aumentaba el costo de la vida (5,1% de inflacin en 1962) y los sectores importadores viesen cmo caa su demanda.
Por ltimo, conviene sealar que en este periodo se crearon
el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SNAA) en
1961, como organismo semi-autnomo, y el Ministerio de Industria en 1960 y se orden la universalizacin del seguro social en
1961 (aunque no pudo hacerse efectiva hasta diez aos despus
por falta de infraestructuras y de financiacin).

28

Costa Rica en evolucin

1.2.5. La Administracin Orlich y el Mercado Comn


Centroamericano (1962-1966)
En 1962 el liberacionista Francisco Orlich alcanz la Presidencia de la Repblica derrotando en las elecciones al ex presidente Caldern Guardia; tambin la Asamblea Legislativa qued en manos del PLN, por lo que, unido al control de las instituciones autnomas, no existieron obstculos para que se siguiese desarrollando en Costa Rica el marco poltico-institucional intervencionista.
En el contexto poltico internacional, son los aos de la Revolucin Cubana y de la contrapartida estadounidense, la Alianza para el Progreso, con la que se pretenda mejorar la situacin
socioeconmica de Amrica Latina para evitar el avance del comunismo. Una cuantiosa ayuda material y tcnica fue destinada
a Centroamrica por organismos estadounidenses, a lo que debemos aadir la ayuda financiera, en forma de crditos blandos,
prestada por dos instituciones pblicas creadas al amparo de esta iniciativa, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la
Agencia para el Desarrollo Internacional (AID). En este ambiente poltico de cooperacin internacional los flujos financieros
privados, en forma de crditos e inversiones directas dirigidos
hacia la industria, fueron la tercera inyeccin econmica de la
regin y, por tanto, de Costa Rica. Entre 1961 y 1970 el capital
extranjero aport el 19,8% de toda la inversin directa y el
43,7% del crdito, por lo que el 63,6% de la inversin proceda
de recursos externos.
La Administracin Orlich tuvo que enfrentarse con varios
problemas econmicos, como fueron los bajos precios del caf,
las erupciones del volcn Iraz en 1963 (que afectaron seriamente a las cosechas del 63 al 65) y los problemas fiscales heredados de administraciones pasadas.
En este orden de cosas, respecto a la produccin agropecuaria, se continu con la poltica de incorporacin de nuevas

Costa Rica y su historia

29

variedades de cafetos y nuevas tcnicas de cultivo, se firm el


Convenio Internacional del Caf (1962), se ingres en la Organizacin Internacional del Caf y se apoy la creacin de cooperativas de caficultores (en 1962 se cre la Federacin de Cooperativas de Caficultores, restando de esta forma fuerza a la burguesa cafetalera). En el subsector del banano se termin con el monopolio de la Compaa Bananera de Costa Rica (subsidiaria de
la United Brands, antigua United Fruit Company) permitiendo la
entrada de otras empresas multinacionales del sector (Standard
Fruit Company que se instal en 1956, Banana Development
Company BANDECO y Compaa Bananera del Atlntico); este hecho dio paso al desarrollo de una nueva burguesa bananera dedicada al cultivo de este producto para suministrrselo a las
multinacionales (Rovira, 1982, pp. 87-114).
TABLA 1.7
DEUDA EXTERNA SEGN PRESTAMISTA (1959-1970)
Ao

BID

BIRF

OM

AID

OP

BP

OA

Total

1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970

1,9
4,6
6,3
9,0
12,7
26,7
25,4
25,2
27,9

11,1
15,6
19,6
30,2
35,1
41,1
39,7
37,7
40,6

.
16,4
33,1
37,6
63,1
73,6
84,4
91,6
89,7
84,5

0,4
0,9
5,2
6,5
10,5
16,0
19,1
21,8
46,4
30,8
33,6

24,1
23,5
23,8
23,3
33,2
32,7
33,7
31,2
20,7
20,2
16,3
13,0

3,7
3,8
3,6
14,2
16,0
22,6
34,3
36,1
25,5
16,9
19,7
27,8

2,0
1,4
0,7
0,4
0,8
0,6
0,3
5,1

27,8
27,7
28,4
61,1
90,2
104,1
147,5
160,8
153,0
166,4
156,5
164,0

Fuente: MIDEPLAN (1982, p. 292).


Datos en millones de dlares; BID: Banco Interamericano de Desarrollo; BIRF: Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento; OM: organismos multilaterales; AID: Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos; OP: otros pases; BP: bancos privados; OA: otros acreedores.

Costa Rica en evolucin

30

Otros subsectores agropecuarios que vieron crecer su produccin fueron el azcar (Costa Rica ocup parte de la cuota de
mercado del azcar cubano tras el embargo y se cre en 1965 la
Liga Agrcola e Industrial de la Caa de Azcar LAICA), la carne (como respuesta a la demanda del mercado estadounidense
donde se estaban desarrollando las cadenas de restaurantes de
comidas rpidas), el algodn y las frutas, continuando as con la
poltica de diversificacin agropecuaria.
TABLA 1.8
VOLUMEN DE PRODUCCIN AGROPECUARIA (1961-1970)
Ao

1960

1963

1966

1969

Banano
Cacao
Caf
Azcar
Vacuno
Porcino
Huevos
Leche
Madera
Arroz
Maz
Frijoles

348,3
12,1
56,7
833,3
69,3
7,0
222,5
109,2
0,3
35,3
49,1
17,5

346,3
10,7
63,4
1.258,1
74,7
6,8
245,3
129,7
0,3
48,1
59,0
20,9

451,2
8,5
69,8
1.664,4
80,7
8,0
269,4
174,4
0,4
50,1
77,5
17,0

794,6
9,8
84,1
1.792,2
118,5
7,2
277,4
198,1
0,6
51,1
76,7
15,3

Fuente: BCCR (1986, p. 134).


Todos los productos en millones de kilos, salvo huevos en millones de unidades, leche en
millones de litros y madera en millones de metros cbicos.

Este aumento de la produccin agropecuaria, vinculada a la


exportacin (caf, banano, azcar y carne), responda en cierta
medida a la necesidad de obtener divisas con las que hacer frente
a los pagos internacionales por la importacin de materias primas
y bienes de capital necesarios en el proceso de industrializacin.

Costa Rica y su historia

31

Sin embargo, la principal medida de poltica econmica


adoptada por la Administracin Orlich fue sin duda la incorporacin en 1963 al MCCA. Al margen de ser una pretensin del
PLN, dicha decisin era consecuencia lgica de la implementacin de una poltica de industrializacin por sustitucin de
importaciones; al ser Costa Rica un pas pequeo, la dimensin
de su mercado era insuficiente para absorber una produccin
industrial que tendiese a aprovechar unas mnimas economas
de escala, por lo que la integracin en un mercado comn con
arancel exterior fue una salida a la citada produccin en un entorno competitivo restringido.
Los indudables perdedores con esta integracin fueron los
comerciantes importadores (agrupados en la Cmara de Comercio y en la Asociacin Nacional de Representantes de Casas Extranjeras); mientras que entre los beneficiarios se encontraban los
industriales, tanto nacionales como extranjeros. Entre la nacionalizacin de la banca, la creacin de la Oficina del Caf y del movimiento cooperativista y la poltica de sustitucin de importaciones, los tres sectores de la burguesa tradicional (financiero,
agro-exportador y mercantil-importador) fueron arrinconados en
beneficio de la burguesa industrial y la, cada vez ms poderosa,
burocracia estatal (Rovira, 1982, pp. 87-114).
En este perodo comenz a desarrollarse la planificacin de
la economa con la creacin de la Oficina de Planificacin Nacional (OFIPLAN) en 1963 y la elaboracin del primer Plan Nacional de Desarrollo (1965-1968), al que seguiran otros ocho
ms hasta 2002. Dentro de dicho plan cobraron especial relieve los aspectos territoriales y as se dio un gran impulso a la poltica de obras pblicas con un ambicioso plan vial, la canalizacin de las lagunas de Tortuguero y la elaboracin de innumerables estudios para futuras obras. En la misma lnea se cre en
1962 el Instituto de Tierras y Colonizacin (ITCO), con el que se
trat de fomentar la explotacin de terrenos baldos propiedad
del Estado por campesinos sin tierras, la compra, parcelacin y

32

Costa Rica en evolucin

venta en pequeos lotes de grandes propiedades, la mediacin


en los conflictos entre propietarios y poseedores de la tierra y la
creacin de cooperativas agrarias (Rovira, 1982, pp. 87-114).
Otras dos instituciones creadas bajo esta Administracin fueron la Junta de Administracin Portuaria y de Desarrollo Econmico de la Vertiente Atlntica (JAPDEVA) en 1963, para la modernizacin del puerto de Limn, y el Instituto Nacional de
Aprendizaje (INA) en 1965, para la cualificacin de la mano de
obra necesaria en el proceso de industrializacin.
Respecto de la situacin fiscal, los problemas presupuestarios heredados de las anteriores Administraciones, unidos a las
exoneraciones masivas de la Ley de Desarrollo y Promocin Industrial y al establecimiento del sistema arancelario comn del
MCCA (de escaso poder recaudatorio), obligaron al Gobierno a
adoptar una serie de medidas fiscales de corte restrictivo; se generaliz la imposicin directa y se combati el fraude en el impuesto sobre la renta; se cre un impuesto de consumo para
compensar las prdidas de los impuestos sobre los bienes importados que entonces se producan en el interior; aument la morosidad del Estado con la CCSS; se suspendieron algunas de las
obras pblicas programadas y se acudi a la emisin de bonos
para financiar otras.

1.2.6 La Administracin Trejos y los resultados del modelo


(1966-1970)
Jos Joaqun Trejos alcanz la Presidencia de la Repblica en
1966 liderando el Partido de Unificacin Nacional, resultado de
la agrupacin del Partido Republicano y del Partido de Unin
Nacional. Trejos derrot al socialdemcrata Daniel Oduber por
un 1% de los votos; sin embargo, la Asamblea Legislativa sigui
en manos del PLN, con el consiguiente constreimiento del Poder Ejecutivo.

Costa Rica y su historia

33

La actuacin del nuevo gobierno se centr en tres lneas (Rovira, 1982, pp. 163-176). La primera de ellas consisti en el intento por reinstaurar la banca privada, devolviendo as a la vieja
burguesa financiera parte de su poder; sin embargo, la falta de
mayora en la Asamblea Legislativa y la frrea disciplina de votos del PLN impidieron que el proyecto fuese aprobado en 1967.
La segunda lnea consisti en intentar detener el creciente intervencionismo del Estado fomentando el autodesarrollo de las comunidades, bajo el principio de devolver al individuo la libertad
que el Estado le haba ido retirando desde 1948. As en 1967 el
Gobierno consigui que la Asamblea aprobara la Ley General
sobre el Desarrollo de la Comunidades y se cre en 1969 el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC). Sin embargo, los
esfuerzos por dar mayor protagonismo a las comunidades no pudieron detener la corriente intervencionista del Estado que sigui
creciendo bajo las siguientes Administraciones. Lo que s se consigui en 1968 fue una modificacin parcial de la Constitucin
de 1949, de forma tal que se rest independencia a las instituciones autnomas.
La tercera lnea fue la preocupacin por el saneamiento de
la hacienda pblica, por el estado de la balanza de pagos y por
el nivel de reservas internacionales. As se inici una poltica de
contencin del gasto pblico, se sustituy el impuesto de consumo por un ms generalizado impuesto de ventas en 1967 y se
autoriz por un perodo de un ao una elevacin del 25% en el
impuesto territorial y de la renta. En materia monetaria y para
evitar una devaluacin del coln, se aplic entre 1966 y 1969 un
sistema de recargos cambiarios para la venta de divisas.
Sin embargo, a pesar de las preocupaciones fiscales y monetarias de la Administracin Trejos, la situacin de la economa
costarricense en la dcada de los sesenta fue muy positiva; creca a una tasa media anual del 7,6% (1961-1970), las exportaciones crecan a una tasa media anual del 18,3% en dicho periodo

Costa Rica en evolucin

34

(aunque las importaciones tambin lo hacan al 18,5%), la inversin al 8,7%, el consumo al 7,5% y el gasto pblico al 8,3%.
TABLA 1.9
NDICE DE VALOR BRUTO REAL DE LA PRODUCCIN INDUSTRIAL
POR SECTORES

(1957-1970)

Ao AB

TC

MM

PE

QP

NM MB

PM

OI

MC

1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970

82
93
100
106
96
109
113
122
157
167
177
208
211
224

94
93
100
98
95
105
116
123
126
137
145
166
180
163

96
87
100
98
92
138
179
203
244
283
319
343
370
460

72
92
100
106
108
129
158
253
298
309
369
519
567
632

98
105
100
107
103
114
118
143
217
223
227
233
270
296

106
113
100
126
131
123
246
455
777
1149
1225
1455
1749
1921

86
106
100
118
99
141
164
28
273
324
314
360
398
488

91
99
100
94
94
105
110
113
134
99
113
122
116
120

101
100
100
105
102
108
115
121
134
153
156
169
178
193

100
110
111
105

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986, pp. 136-137).
Ao Base: 1957 (salvo para MB que sera 1967); AB: productos alimenticios, bebidas y tabaco; TC:
textiles, prendas de vestir e industria del cuero; MM: industria de la madera y productos de madera
incluido muebles; PE: fabricacin de papel y productos de papel, imprenta y editoriales; QP: fabricacin de sustancias qumicas, de productos qumicos derivados del petrleo y del carbn, de caucho
y de plstico; NM: fabricacin de productos minerales no metlicos, exceptuando los derivados del
petrleo y del carbn; MB: industrias metlicas bsicas; PM: fabricacin de productos metlicos, maquinaria y equipos; OI: otras industrias manufactureras; MC: explotacin de minas y canteras.

El sector industrial (incluido construccin, electricidad y agua)


haba pasado de representar el 20,3% del PIB en 1961 al 24,2%
en 1970 y el crecimiento de los distintos subsectores industriales
fue muy significativo, destacando productos metlicos, maquinaria y equipos, sustancias qumicas, productos qumicos, derivados

Costa Rica y su historia

35

del petrleo y del carbn, caucho y plstico, otras industrias manufactureras y papel, productos de papel, imprentas y editoriales
(todas ellas partan de niveles de produccin muy bajos).
Conviene destacar que los principales subsectores industriales fueron los productos alimenticios, bebidas y tabaco y los textiles, prendas de vestir e industria del cuero (este ltimo desbancado en el ranking por las sustancias qumicas, productos qumicos derivados del petrleo y del carbn, caucho y plstico en
1968 en 1963 se haba creado la Refinadora Costarricense de
Petrleo, RECOPE); todo ello pone de manifiesto la concentracin de la produccin industrial costarricense en productos de
consumo, con escaso desarrollo de las industrias bsicas.
TABLA 1.10
VALOR BRUTO DE LA PRODUCCIN INDUSTRIAL
POR SECTORES (1960-1970)
Ao

AB

TC MM

PE QP

NM MB PM OI

MC

1960
1965
1970

69,1
59,2
54,4

11,3 7,9
11,3 6,8
10,3 5,6

2,1 4,7
3,6 8,9
4,3 12,1

2,2
3,0
2,6

0,7
0,7
0,5

0,5

1,3
5,6
8,9

0,4
0,7
0,7

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986, pp. 136-137).
Datos en porcentajes del total de la produccin industrial; AB: productos alimenticios, bebidas y tabaco; TC: textiles, prendas de vestir e industria del cuero; MM: industria de la madera y productos de madera incluido muebles; PE: fabricacin de papel y productos de papel,
imprenta y editoriales; QP: fabricacin de sustancias qumicas, de productos qumicos derivados del petrleo y del carbn, de caucho y de plstico; NM: fabricacin de productos minerales no metlicos, exceptuando los derivados del petrleo y del carbn; MB: industrias
metlicas bsicas; PM: fabricacin de productos metlicos, maquinaria y equipos; OI: otras
industrias manufactureras; MC: explotacin de minas y canteras.

Costa Rica en evolucin

36

1.2.7. La Administracin Figueres y el aumento de


la intervencin del Estado (1970-1974)
Jos Figueres, por tercera vez, rigi los destinos de Costa Rica tras las elecciones de 1970, en las que el PLN tambin consigui la mayora de los diputados de la Asamblea Legislativa.
En el plano internacional, la Administracin Figueres discurri paralela al inicio de la crisis econmica internacional (quiebra del Sistema Monetario Internacional en 1971 y aumento de
los precios del petrleo en 1973). Al mismo tiempo, el MCCA se
debilit ante la salida de Honduras debido a la Guerra del Ftbol
de 1968 y los problemas internos que sufrieron las economas de
la regin. Los trminos de intercambio se deterioraron en estos
aos; el dficit comercial de Costa Rica se multiplic por tres, la
inflacin se dispar en los ltimos dos aos y la deuda pblica
creci ao tras ao.
TABLA 1.11
DATOS MACROECONMICOS (1970-1974)
Ao

1970

1971

1972

1973

1974

RRI
SBC
TI
DE

107,94
-8,68
4,30
13,10

97,01
-12,03
2,00
14,50

95,21
-8,20
6,90
15,50

96,91
-8,30
15,90
14,80

84,84
-17,51
30,60
17,80

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986) y MIDEPLAN (2001-a).
RRI: relacin real de intercambio, con ao base en 1987; SBC: saldo de la balanza
comercial en porcentajes del PIB; TI: tasa de inflacin; DE: deuda externa en porcentajes del PIB.

En este perodo se reforz el poder del Presidente de la Repblica con la promulgacin de dos leyes que vinieron a restar
independencia a las instituciones autnomas y que desarrollaron
la reforma constitucional de 1968; dichas normas fueron la Ley

Costa Rica y su historia

37

4/3 de 1970, que distribua las juntas directivas de esas instituciones entre los dos partidos mayoritarios, y la Ley de Presidencias Ejecutivas de 1974, que reforzaba el poder del Presidente de
la Repblica al asignarle la potestad de nombrar las juntas directivas de estas instituciones (Rovira, 1987, pp. 34-42).
En la Administracin Figueres se inici tambin un programa
de lucha contra la pobreza que, a pesar de sus intenciones, apenas consigui alterar la distribucin del ingreso; una serie de reformas del sistema del Seguro Social en 1971 permitieron que
realmente se pudiera poner en marcha la universalizacin de este aprobada diez aos antes; se cre, adems, el Instituto Mixto
de Ayuda Social (IMAS) en 1971, con el que se pretenda combatir la miseria extrema.
Tambin se dio un importante apoyo a la educacin superior
pblica con la creacin del Instituto Tecnolgico de Costa Rica
ITCR (Cartago - 1971), la Universidad Nacional UNA (Heredia - 1973) y, ya en la Administracin Oduber, la Universidad Estatal a Distancia UNED (San Jos - 1975), conformando as,
junto con la Universidad de Costa Rica UCR, un sistema pblico de cuatro universidades.
Sin embargo, el verdadero hecho relevante de la Administracin Figueres fue la creacin de la Corporacin Costarricense de
Desarrollo (CODESA) en 1972, una corporacin de inversiones,
de capital mixto (pblico-privado). La intencin de Figueres con
la creacin de CODESA era la de que el Estado prestara su apoyo al capital privado bajo la estructura de una economa mixta
sin ganancia para el Estado como tal; as dicha medida cont con
el apoyo de la Cmara de Industrias, que vea como el Estado segua coincidiendo con sus intereses. Se pretendan suplir las debilidades del capital privado nacional, incapaz de continuar por
s solo con el proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones, una vez agotada la primera fase de bienes de consumo, sin necesidad de recurrir al capital extranjero para la creacin de grandes empresas (Doryan, 1990, pp. 47-56).

38

Costa Rica en evolucin

CODESA se constituy con un 67% de capital pblico y un


33% de capital privado, quedando su Consejo de Administracin conformado por siete miembros, cuatro designados por el
Gobierno (uno de ellos era el Ministro de Economa, Industria y
Comercio), dos por la Cmara de Industrias y uno por la Cmara de Agricultura; sin embargo, la falta de suscripcin de la totalidad de las acciones correspondiente al capital privado llev a
que fuese el Gobierno quien eligiese tambin a los representantes del sector privado de entre las propuestas de las Cmaras de
Industrias y Agricultura. La independencia de CODESA era enorme ya que se rega por la ley de su creacin y no requera de la
supervisin de la Contralora General de la Repblica.
Las funciones que la ley asignaba a CODESA eran muy diversas y entre ellas destacaban: dar asistencia tcnica a las empresas constituidas o en vas de constitucin, aportar financiacin a firmas que lo requirieran o avalarlas para que tuvieran acceso a ella, estimular el mercado de capitales, promocionar las
exportaciones y los proyectos de desarrollo y coparticipar en
programas con empresas nacionales y extranjeras para crear
nuevas empresas (Doryan, 1990, pp. 47-56).
Sin embargo, las pretensiones de una fraccin del PLN iban
ms all y pensaban en la conformacin de un Estado empresario. La primera generacin poltica del PLN estuvo formada por
empresarios que se dedicaron a la poltica (empresario-polticos), miembros de la burguesa urbana e industrial y de la burguesa rural, vinculada al caf, la cabuya y las inversiones
agroindustriales, que orientaron la poltica del pas hacia sus intereses. Sin embargo, en los setenta, una segunda generacin poltica procedente de la burocracia del Estado, sin capital propio,
comenzaba a emerger y buscaba la forma de adquirir poder econmico adems del poder poltico, encontrando la salida en un
Estado empresario; surgieron as los poltico-empresarios que
ocuparon los puestos directivos en las empresas pblicas que se
crearon bajo el nuevo modelo de Estado. El sucesor de Figueres

Costa Rica y su historia

39

en la Presidencia de la Repblica, Daniel Oduber, aunque perteneca a la primera generacin del PLN, se convirti en el abanderado de una nueva lite poltica que desplaz a los vencedores de la contienda de 1948 (Cerdas, 1979).

1.2.8 La Administracin Oduber y el Estado empresario


(1974-1978)
La Administracin Figueres dio paso a la Administracin
Oduber en 1974, despus de que el PLN ganase dos elecciones
presidenciales consecutivas por primera vez desde 1948, manteniendo al mismo tiempo el control de la Asamblea Legislativa
con mayora relativa.
Oduber asumi la Presidencia en plena crisis econmica internacional, con una contraccin de la demanda internacional y
un MCCA que trataba de convertirse en la Comunidad Econmica y Social de Centroamrica (CESCA) sin vislumbrar la crisis
que se avecinaba en la regin.
En este contexto, el Gobierno se percat de la necesidad de
seguir diversificando el sector de exportacin al objeto de crear
nuevos rubros de exportaciones no tradicionales (industriales y
de servicios) y de captar nuevos mercados (ms all del MCCA);
en este sentido se aprobaron una serie de lneas de crdito (certificado de abono tributario CAT y certificado de incremento
de las exportaciones CIEX) y exoneraciones de impuestos de
importacin de bienes de capital para las empresas orientadas a
los nuevos sectores de exportacin (incluidas las actividades tursticas y la construccin de hoteles). Sin embargo, estas medidas
tuvieron escaso xito (Rovira, 1987, pp. 34-42).
Es de destacar la poltica social de la Administracin Oduber, que desarroll el ms ambicioso programa de redistribucin de la renta desde los aos cuarenta. Se extendi la cobertura del Seguro Social a los grupos de indigentes y al resto de la

40

Costa Rica en evolucin

poblacin rural. Se cre en 1975 el Programa de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, que dispuso del 1,1% del PIB para sus funciones (porcentaje que aument hasta el 2% a finales
de la dcada), que iban desde la creacin de comedores escolares hasta la construccin de acueductos rurales.
Estas medidas tenan un claro sesgo keynesiano, pues pretendan, adems de una mayor justicia social, un mayor desarrollo del mercado interno, por lo que resultaron ser un buen complemento del Programa Nacional de Granos Bsicos de 1975
que, por medio de una poltica crediticia orientada hacia la agricultura pretenda aumentar la produccin dirigida al mercado interno. Junto a ello, el Instituto de Tierras y Colonizacin inici
una poltica de compra de tierras para convertirlas en zonas de
desarrollo donde se ofreca a campesinos independientes una serie de infraestructuras y servicios.
Sin embargo, por lo que se caracteriz la Administracin
Oduber fue por la conformacin de un Estado empresario a partir de CODESA. Esta corporacin no estuvo en pleno funcionamiento hasta 1976, cuando comenz su proceso de expansin
empresarial por medio de sus filiales (Cementos del Pacfico,
Cementos del Valle, Central Azucarera de Tempisque, Tempisque Ferry Boat, Transportes Metropolitanos, Ferrocarriles de
Costa Rica, Distribuidora Costarricense de Cemento, Algodones
de Costa Rica y Aluminios Nacionales), adems de la adquisicin del 100% de las acciones de RECOPE y la mayora de las
de Fertilizantes de Centroamrica, Costa Rica S.A. (FERTICA).
Sin embargo, a juicio del Gobierno esta corporacin no estaba
actuando con un objetivo de desarrollo, sino que realizaba funciones que eran propias del Sistema Bancario Nacional (poltica crediticia), por lo que en 1977 el presidente Oduber propuso una serie de cambios, como fueron la conversin de CODESA en una empresa de capital pblico y la eliminacin de los representantes del sector privado en el Consejo de Administracin. De esta forma, en 1978 el 92,4% de toda la inversin de

Costa Rica y su historia

41

CODESA se haba destinado a empresas en las que tena participacin total o mayoritaria, concentrndose el 86,45% en sus
cuatro grandes filiales (Cementos del Pacfico, Cementos del Valle, Central Azucarera de Tempisque y Aluminios Nacionales);
solo el 6,59% se haba destinado a empresas no participadas por
la corporacin.
CODESA pas as a competir con el sector privado, tanto
por los mercados (cemento, algodn, azcar, transportes...) como por el crdito. Con un capital social de 67 millones de colones, CODESA realiz una inversin de 2.000 millones de colones debido a las facilidades que el Sistema Bancario Nacional
le concedi (crditos de diferencia cambiaria, facilidades de crdito nacional, avales para crditos en el extranjero y bonos vendidos al BCCR). Todo ello, junto con un estilo personalista de la
gestin donde las relaciones entre el Sistema Bancario Nacional,
CODESA y la Presidencia de la Repblica eran muy estrechas,
comenz a despertar recelos y las acusaciones de corrupcin no
tardaron en aparecer (Doryan, 1990, pp. 47-56).
Como es de suponer, el aumento del gasto pblico durante
los setenta fue significativo, al igual que el dficit pblico y el endeudamiento externo; si algo permiti que se desarrollara el Estado empresario fue la enorme elevacin de los precios del caf
(que pas de 58 dlares el saco en 1974 a 110 dlares en 1975
y a 217 en 1976) y las facilidades de endeudamiento externo (debidas a los bajos tipos de inters internacionales que en trminos
reales llegaron a ser negativos). Sin embargo, cuando baj el precio del caf y subieron los tipos de inters internacionales a principios de los ochenta, la situacin se hizo insostenible y se desat una profunda crisis econmica y poltica (Tabla 1.12).
El marco intervencionista se desarroll entre 1949 y 1980 y su
resultado fue la existencia en Costa Rica de una estructura socioeconmica determinada que puede incluirse de forma tipolgica,
pese a su especificidad, dentro del modelo primario-exportador

Costa Rica en evolucin

42

domstico-industrial. Dicha estructura se vio profundamente


modificada despus de la crisis de principios de los aos ochenta que desemboc en un relevo generacional en la elite poltica
del pas y consecuencia de ello tuvo lugar una mutacin en el
sistema socioeconmico costarricense, un cambio brusco del
marco poltico-institucional que afect a todo el sistema; el desarrollo del nuevo marco poltico-institucional, al que podemos
denominar neoliberal, ha ido conformando una nueva estructura socioeconmica que nos permite clasificarla dentro de un modelo diferente.
TABLA 1.12
DATOS MACROECONMICOS (1970-1980)
Ao

1970

1975

1980

GGC
DGC
DE

14,93
-1,40
13,10

17,07
-3,52
20,40

21,66
-8,97
29,20

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986) y MIDEPLAN (2001-a).
GGC: gasto del Gobierno Central en porcentajes del PIB; DGC: dficit del Gobierno Central en porcentajes del PIB; DE: deuda externa
en porcentajes del PIB.

Costa Rica y su historia

43

1.3. La estructura socioeconmica costarricense


previa al cambio
El desarrollo del marco intervencionista aplicado en Costa
Rica entre 1949 y 1980 tuvo como consecuencia la conformacin de una estructura socioeconmica determinada que puede clasificarse de forma tipolgica como un ejemplo del modelo de sustitucin de importaciones; nosotros creemos ms adecuada la denominacin de modelo primario-exportador domstico-industrial, ya que dicho modelo es el resultado de superponer elementos estructurales nuevos sobre los propios del
modelo primario-exportador. De hecho, para el caso que nos
ocupa, el trmino ms adecuado creemos que sera el de agroexportador domstico-industrial, ya que las exportaciones primarias de Costa Rica eran todas de naturaleza agraria. Sin embargo, otros autores prefieren utilizar la denominacin de modelo agro-exportador industrial sector pblico no planificado
(Fallas, 1983, p. 73).

1.3.1. El modelo primario-exportador domstico-industrial


A continuacin vamos a presentar las caractersticas estructurales bsicas de un sistema socioeconmico para que pueda
ser interpretado por medio del modelo primario-exportador domstico-industrial, para lo cual seguiremos el esquema utilizado
por otros autores, basado en el estudio de nueve aspectos de la
estructura socioeconmica y en el funcionamiento del sistema
segn este modelo (Talavera, 1987 [1986], pp. 280-319).
Dichos aspectos seran la propiedad de los medios de produccin, la produccin, la articulacin econmica, el destino de la
produccin, la financiacin de la produccin, el papel de Estado,
el uso de los factores productivos, la distribucin de la renta y la

44

Costa Rica en evolucin

estructura social. Por lo que se refiere al funcionamiento, lo relevante es el resultado de la interrelacin entre los distintos aspectos anteriores, as como las etapas de auge y crisis propias del modelo.
Las caractersticas estructurales del modelo primario-exportador domstico-industrial, seran pues las siguientes:
a) La propiedad de la tierra se mantiene inalterada, dependiendo por tanto su distribucin del modelo primario-exportador
preexistente, bien de enclave, bien de economa integrada. El
capital utilizado en las actividades industriales es en gran medida extranjero aunque tambin hay capital nacional, tanto
pblico como privado, pero en actividades menos dinmicas.
b) En la produccin nacional el sector primario sigue siendo
muy importante, aunque el sector industrial posee tambin un
gran peso, donde destacan los sectores productores de bienes
de consumo no duradero y duradero, por ese orden; el sector
servicios adquiere dimensiones demasiado grandes para el escaso desarrollo industrial.
c) A pesar de que el grado de articulacin interna de la economa
es ahora mayor que bajo el modelo primario-exportador, la dependencia del exterior se manifiesta en muchos aspectos; la
estructura de las importaciones es ahora diferente pues los bienes de consumo han sido sustituidos por produccin nacional
y en su lugar han aparecido partidas importadoras de bienes
intermedios y de capital necesarios para la industrializacin;
dichas importaciones se siguen financiando con los ingresos
procedentes de las exportaciones de productos primarios y con
capitales forneos que, en forma de inversin extranjera directa o de prstamos y crditos, entran en el pas. Las redes de
infraestructuras siguen mostrando una fuerte articulacin con
el exterior. En los pases en que los mercados domsticos son

Costa Rica y su historia

45

pequeos, estos se amplan por medio de la conformacin de


procesos de integracin regional.
d) La produccin primaria se destina esencialmente hacia el
mercado externo, mientras que la produccin industrial va a
parar al mercado domstico, bien sea nacional o regional, en
este caso protegido por aranceles exteriores comunes.
e) La produccin industrial se va a financiar por diferentes vas;
la primera, por medio del transvase de recursos desde las actividades primarias, a travs del sistema impositivo que gravando estas puede conceder ayudas y subvenciones a aquella; la segunda, son las inversiones directas de empresas extranjeras; y, la tercera, el endeudamiento externo, tanto de origen pblico como privado.
f) El Estado juega un papel destacado en este modelo interviniendo en todos los aspectos de la vida econmica por medio
de la planificacin, llegando incluso a participar en el sistema
productivo con un gran sector pblico empresarial.
g) El sector agrcola apenas tiene capacidad para absorber mano
de obra, por lo que todos los aumentos de poblacin se traducen en aumentos de poblacin econmicamente activa de
los sectores industrial y servicios, que es ocupada en muchos
casos en forma de subempleo. Por otro lado, el papel de la
tecnologa es de gran importancia; la tecnologa utilizada en
las actividades industriales es una tecnologa importada, intensiva en factor capital y que requiere de fuentes de energa
e insumos intermedios que deben ser tambin importados.
h) La apropiacin del excedente generado por las actividades
productivas la realizan, en primer lugar, las empresas transnacionales (ETN) en forma de repatriacin de beneficios o de

46

Costa Rica en evolucin

importacin de insumos de otras filiales a precios superiores


a los de mercado; en segundo lugar, la burguesa primario-exportadora, que ser nacional en el caso de las economas integradas y extranjera en el caso de los enclaves; en tercer lugar, la burguesa industrial nacional, que aprovecha la estructura proteccionista para ampliar sus mrgenes empresariales;
y, en cuarto lugar, los prestamistas internacionales.
i) La estructura social aparece formada por una burguesa nacional, vinculada al sector primario-exportador y al sector industrial, que se complementa con el papel de burguesa que desempean las empresas transnacionales que participan tanto
en las actividades industriales protegidas como en los enclaves
primario-exportadores; junto a estas destaca un proletariado
urbano-industrial formado por emigrantes de las zonas rurales
que ven mejorada su situacin gracias al desarrollo industrial,
frente a los campesinos sin tierras y jornaleros, entre los que
se dan importantes bolsas de pobreza rural; por otro lado, la
intervencin del Estado en la economa ha generado una pequea clase media de burcratas y trabajadores pblicos.
Por lo que se refiere al funcionamiento del modelo primarioexportador domstico-industrial, los motores econmicos del
mismo seran la demanda externa de productos primarios realizada por los pases desarrollados y la demanda de productos industriales de consumo realizada en el mbito nacional o procedente del rea de integracin; mientras estas demandas crecen el
modelo funciona y generan un desarrollo.
Las grandes importaciones de bienes intermedios y de capital necesarios para la industria son compensadas con el supervit comercial del sector agropecuario y con una importante
entrada de capitales extranjeros en forma de inversin directa
y crditos (que se destinan a financiar las inversiones productivas nacionales privadas y pblicas).

Costa Rica y su historia

47

Las debilidades del modelo comenzaron a percibirse a principios de los aos setenta, cuando la demanda primaria externa
se contrajo como consecuencia de la crisis internacional y la demanda industrial domstica se contrajo tambin fruto de la muy
desigual distribucin del ingreso.
Ante la ralentizacin del crecimiento de la economa y la falta de divisas para financiar las importaciones, en algunos casos,
el Estado decide reactivar la economa mediante inversiones pblicas financiadas con deuda externa, mientras que, en otras
ocasiones, fueron las empresas privadas las que acudieron al endeudamiento externo, entonces muy accesible, para financiar
sus inversiones.
Sin embargo, la crisis del modelo sobrevino cuando a principios de los ochenta ni la demanda externa ni la demanda interna se recuperaron; los trminos de intercambio siguieron deteriorndose y la elevacin de los tipos de inters internacionales y la
revalorizacin del dlar, hicieron imposible tanto el pago de la
deuda externa como su aumento. Ante la falta de divisas para la
importacin, esta sufri una importante contraccin que afect
fundamentalmente a la produccin industrial y a travs de ella al
resto de la economa.
La consideracin de la estructura socioeconmica costarricense como primario-exportadora domstico-industrial puede irse comprobando en el anlisis que presentamos a continuacin.

1.3.2. Las leyes estructurales del sistema socioeconmico


costarricense en 1980
El desarrollo del marco intervencionista en Costa Rica desde
1949 haba ido conformando una estructura socioeconmica en
el pas, que sufrira un cambio brusco a partir de principios de
los ochenta cuando la crisis del sistema condujo a un cambio de

48

Costa Rica en evolucin

poder, que trajo consigo, a su vez, un cambio del marco poltico-institucional y, por tanto, un cambio estructural.
Para la determinacin de las leyes estructurales (leyes particulares y parciales, o simplemente relaciones estructurales, si se
prefiere) que caracterizan la estructura socioeconmica costarricense previa al cambio3, estudiaremos las interrelaciones existentes entre los distintos elementos estructurales (sector primario,
sector secundario, sector terciario, sector exterior, sector financiero, sector pblico, administracin pblica, mercado de trabajo y clases sociales), algunas de las cuales tienen suficiente entidad como para ser consideradas leyes estructurales.
A continuacin presentamos dichas leyes, organizadas de
manera sistemtica y fundamentadas en estudios parciales o globales de otros autores o en datos estadsticos.

a. La articulacin productiva interna


No puede afirmarse que la economa costarricense hacia
1980 estuviese desarticulada productivamente como sera el caso de las economas de enclave, pero s puede afirmarse que se
trataba de una economa con escasa articulacin productiva interna, lo cual puede comprobarse acudiendo a la matriz insumo-producto de 1980 (Soto y Leiva, 1980). Basndonos en los
datos recogidos en esta, podemos determinar de manera muy
simple el grado de conectividad o interrelacin de los distintos
sectores productivos, por medio del cociente entre el valor de
3. Tomaremos 1980 como nuestro ao de referencia dado que para dicho ao contamos con
una tabla insumo-producto; a pesar de que dicha tabla es el resultado de una actualizacin
parcial de la tabla de 1968, completada con un procedimiento de ajuste biproporcional sinttico conocido como RAS, y dadas otras experiencias recogidas por diferentes autores
(Pulido y Fontela, 1993, pp. 218-239) consideramos que los errores que pudiesen haber
entre la tabla estimada por el RAS y la tabla que reflejase las relaciones intersectoriales
reales de Costa Rica en 1980, pueden ser despreciados al objeto del anlisis eminentemente cualitativo que presentamos.

Costa Rica y su historia

49

los insumos intermedios y el valor de la produccin final; dicho


grado es del 42,3%, de los que tan slo 30 puntos corresponden
a las interrelaciones con sectores nacionales; visto de otra forma, podemos decir que el 70,8% de los consumos intermedios
del aparato productivo corresponden a productos nacionales.
Calculando el grado de conectividad como la suma, ponderada
por el peso de cada sector en el consumo intermedio, de la suma por columnas de los coeficientes tcnicos totales, obtenemos que dicho valor es del 0,56480281; sin embargo, la conectividad interna (coeficientes tcnicos domsticos) alcanzara un
valor de 0,390658065, lo que se traduce en que tan solo el 69%
de los eslabonamientos hacia atrs son con sectores productivos
nacionales4.
Ms all del plano productivo, existen otras importantes interrelaciones entre los distintos sectores productivos. Entre ellas
destacan las existentes entre el sector primario y el resto de los
sectores.
Puede afirmarse que el sector primario financiaba el desarrollo industrial de Costa Rica. Siguiendo a Chenery y Syrquin (1978
[1975], p. 103), Costa Rica vena siguiendo una pauta de desarrollo equilibrada, ya que a pesar de aplicar una poltica de industrializacin por sustitucin de importaciones mantena su
orientacin primario-exportadora; de hecho, desde la perspectiva de la balanza de pagos, los supervit comerciales agrarios, debidos a la exportacin de caf, banano, carne y azcar, servan
para compensar los dficit comerciales industriales, debidos al
volumen de importaciones de bienes intermedios y de capital y
de materias primas; as el sector primario aportaba, en gran medida, las divisas necesarias para el desarrollo del sector de industrial (Fallas, 1981, p. 49).
4. No obstante, estos datos acerca de la conectividad solo tienen un valor estimativo ya que
al ser la matriz de insumo-producto del 1980 el resultado de un raseado de la matriz de
1968, est despreciando la incorporacin de nuevos insumos en el proceso productivo
desde entonces, aunque s recogera la sustitucin de insumos o su ahorro en funcin del
cambio tecnolgico y de la variacin de los precios relativos de estos.

50

Costa Rica en evolucin

Pero no solo era esa la nica forma en que el sector agrario


financiaba el desarrollo industrial. El Ministerio de Economa y
Hacienda y algunas instituciones autnomas, tales como CNP, se
encargaban de regular los precios de los productos de la canasta bsica, de forma que esta pudiese ser adquirida por la mayora de la poblacin (Rovira, 1982, pp. 75-76; OFIPLAN, 1982, p.
325). La mayor parte de dicha regulacin recaa sobre productos
agrarios de consumo interno (arroz, frijoles, maz, leche, carne...), que posean precios mximos y mnimos y cuotas de importacin en caso de escasez; ello limitaba la ampliacin de los
mrgenes empresariales de este sector al tiempo que permita frenar las presiones al alza de los salarios industriales por estar controlada la canasta bsica. Este control de los salarios industriales,
a pesar de la poltica de aumento salarial del Estado, contribua
al mantenimiento de amplios mrgenes empresariales en el sector, cuyos precios no solo no estaban regulados, sino que estaban protegidos por la estructura arancelaria.
No obstante, los salarios industriales y del sector servicios
eran superiores a los del sector agrario y si a esto le unimos el
proceso de capitalizacin del agro que trajo consigo aumentos
de productividad, tenemos una explicacin de la transferencia
de mano de obra desde el sector primario hacia el sector secundario y el sector terciario. Siguiendo el modelo de Lewis (1954),
el desarrollo industrial de un pas subdesarrollado se basa en la
absorcin de la mano de obra excedente en la agricultura por
parte de la industria moderna, lo que origina a su vez un proceso de xodo rural y de urbanizacin; as, el sector industrial (pblico y privado, nacional y extranjero), concentrado en las ciudades del Valle Central se nutri, durante todo el periodo, de poblacin rural excedentaria de regiones eminentemente agrarias
como Guanacaste, Limn, Puntarenas y algunos cantones perifricos de las provincias de San Jos, Alajuela, Heredia y Cartago.
Al concentrarse los servicios tambin mayoritariamente en zonas
urbanas, parte del excedente de mano de obra rural es absorbido por los servicios, donde la administracin pblica y el sector
pblico financiero jugaban un papel importante.

Costa Rica y su historia

51

Adems, parte del excedente agrario, particularmente el de


las actividades agro-exportadoras, se utiliz para financiar aquellos sectores productivos considerados como prioritarios por el Estado, en particular, la propia administracin pblica, la industria
y las actividades agropecuarias destinadas al mercado interno
(Rovira, 1982, pp. 68-70). Las empresas bananeras y los exportadores cafetaleros soportaban elevados impuestos sobre las utilidades y sobre la renta y sus ahorros eran depositados en los bancos
del sector pblico; as, por la va del gasto pblico y de la subsidiacin del crdito determinados sectores, pudieron obtener un
desarrollo que difcilmente hubiesen obtenido de otra forma.

b. La articulacin externa
Desde el punto de vista de la articulacin externa podemos
afirmar que el aparato productivo tena un alto grado de dependencia del exterior; basndonos de nuevo en los datos de la matriz insumo-producto de 1980 (Soto y Leiva, 1980), del 42,3%
que habamos determinado como grado de conectividad 12,3
puntos corresponden a las interrelaciones con sectores productivos extranjeros; visto de otra forma, podemos decir que el 29,2%
de los consumos intermedios del aparato productivo corresponden a productos importados; calculado el grado de conectividad
externa de manera distinta (la suma, ponderada por el peso de
cada sector en el consumo intermedio, de la suma por columnas
de los coeficientes tcnicos del componente importado directo)
esta alcanzara un valor 0,174144745, lo que se traduce en que
el 31% de los eslabonamientos hacia atrs son con sectores productivos extranjeros.
Pese a la poltica de industrializacin por sustitucin de importaciones, puede afirmarse que Costa Rica era hacia 1980 una
economa abierta (Fallas, 1981, p. 64), con un coeficiente de dependencia o de apertura del 67,1% PIB (media de los coeficientes

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Costa Rica en evolucin

entre 1971 y 1980)5, lo cual es consistente con el hecho de que


se trata de un pas pequeo que solo puede aprovechar las economas de escala destinando una gran parte de su produccin al
mercado exterior y demandando de este aquello que no le resulta rentable o estratgico producir.
Pero Costa Rica era tambin una economa deficitaria, como
demuestra el hecho de que su tasa de cobertura fuese del 77,5%
(media de las tasas entre 1971 y 1980)6; el dficit comercial crnico y creciente de Costa Rica (en la dcada de los cincuenta la
tasa de cobertura era del 90,7%) pone de manifiesto la incapacidad de la poltica de industrializacin por sustitucin de importaciones para generar un desarrollo autosostenido. Las principales responsables de este dficit eran las importaciones de bienes
intermedios y de capital y de materias primas para la industria
(BCCR, 1986, pp. 101-102), ya que la legislacin existente favoreca mediante exenciones fiscales dichas importaciones; la aparicin del Estado empresario, liderando la segunda etapa de la
industrializacin por sustitucin de importaciones, no contribuy a la reduccin de dichas importaciones (Melndez y Meza,
1993, pp. 58-62). Adems de la propia estructura productiva del
pas, existan otras razones que contribuan a explicar el dficit
estructural de la balanza por cuenta corriente, como eran la imitacin de las pautas de consumo de las sociedades desarrolladas,

5. El coeficiente de dependencia ha sido calculado como la suma de las exportaciones y las


importaciones de bienes y servicios dividida por el PIB, segn los valores reflejados en la
Contabilidad Nacional (oferta y demanda agregada). Alrededor de un 67% de apertura es
un coeficiente bastante elevado si se compara con la media de los pases desarrollados,
que rondaba el 30%, o la de los subdesarrollados, que se encontraba en torno al 40%. No
obstante, con los datos de las nuevas Cuentas Nacionales, en 1983 el coeficiente de apertura era del 47,7%, mientras que con los datos de las anteriores Cuentas Nacionales, para
el mismo ao, dicho coeficiente era del 72,8%, por lo que es muy posible que el coeficiente
de apertura de los aos setenta (67,1%) se encuentre sobrevalorado.
6. La tasa de cobertura ha sido calculada como el cociente entre las exportaciones y las
importaciones de bienes y servicios, segn los valores reflejados en la Contabilidad
Nacional (oferta y demanda agregada).

Costa Rica y su historia

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el deterioro sistemtico de los trminos de intercambio, la retribucin de la inversin extranjera (intereses, patentes, derechos,
utilidades...) y la dependencia energtica del exterior (Fallas,
1981, p. 62).
Costa Rica, como cualquier pas con una importante base
primario-exportadora y una dbil estructura industrial (Prebisch,
1949), presentaba una tendencia al deterioro de sus trminos de
intercambio a lo largo del tiempo. Dicha tendencia se explica
por el menor crecimiento de los precios de las exportaciones,
eminentemente agropecuarias (productos tradicionales), frente a
un aumento superior de los precios de los bienes industriales de
consumo y de capital importados; ciertas coyunturas, como la
elevacin de los precios del caf en determinados aos, venan
a paliar temporalmente los efectos de esta tendencia, aunque la
subida de los precios del petrleo y de otras materias primas importadas hacia mediados de los setenta tambin agudiz los
efectos de la tendencia (Fallas, 1981, pp. 64-66).
La contrapartida del dficit comercial era la entrada de capitales, en un primer momento, en forma de inversin extranjera directa y, posteriormente, en forma de deuda externa multilateral,
bilateral y con la banca comercial extranjera; as el desarrollo
econmico costarricense se financiaba con ahorro externo (Rovira, 1982, p. 88, 112-113; Fallas, 1981, p. 59).
Las entradas de capital, cada vez mayores y cada vez ms
vinculadas a la deuda externa, junto con los fluctuantes ingresos
de las actividades agro-exportadoras y los decrecientes ingresos
de las exportaciones industriales al MCCA aportaban las divisas
necesarias para pagar las importaciones de bienes de capital y
materias primas (Fallas, 1981, p. 62).
Las exportaciones costarricenses estaban altamente concentradas en un pequeo grupo de productos tradicionales (caf, banano, carne, azcar, cacao y fertilizantes); estos productos tradicionales, de naturaleza agropecuaria aunque en algunos casos ligeramente transformados (caf, azcar y fertilizantes), venan a

54

Costa Rica en evolucin

representar el 60% de las exportaciones totales del pas (Fallas,


1981, p. 64). El resto de las exportaciones, los llamados productos no tradicionales, entre los que se encontraban bienes industriales de consumo no duradero, eran exportados en su mayora
MCCA. Alrededor del 65% de dichas exportaciones se dirigan
hacia Centroamrica, donde los altos aranceles comunes generaban un mercado cautivo, lo que constata el sesgo anti-exportador del sector industrial, apenas interesado por mercados no protegidos. Aun as, la demanda de este mercado vena disminuyendo como consecuencia del agotamiento del modelo de desarrollo seguido en la regin, la industrializacin por sustitucin de
importaciones; agotamiento directamente vinculado con la desigual distribucin del ingreso que impeda que grandes masas de
poblacin pudiesen adquirir los bienes de consumo no duradero
que se encontraban en el mercado.
Vinculado con las entradas de capital en el pas destacaba la
concentracin de inversiones extranjeras directas en los sectores
industriales ms dinmicos (fertilizantes, material elctrico, equipo de oficina y muebles) (Fallas, 1981, pp. 42-43). El papel de
las ETN en el desarrollo costarricense ha sido menor que en el
de otros pases, debido, entre otras cosas, al carcter nacionalista
de la poltica de desarrollo, pero, an as, el mayor dinamismo industrial estaba vinculado al capital extranjero; lo mismo puede
decirse del sector bananero, donde las grandes ETN, como la vieja United Fruit Company, tenan autnticos enclaves que vivan
de espaldas al resto de la economa (Fallas, 1981, p. 64).
La demanda externa de productos agropecuarios y la demanda domstica (centroamericana) de productos industriales
eran, junto con el Estado y la inversin extranjera, importantes
motores del crecimiento econmico de Costa Rica (Fallas, 1981,
pp. 29-32). El carcter de economa pequea y abierta de Costa
Rica haca impensable cualquier dinamismo econmico sostenido que no procediera del exterior; por ello la poltica de industrializacin por sustitucin de importaciones se completaba con

Costa Rica y su historia

55

el MCCA, permitiendo as aprovechar las economas externas en


el sector industrial al amparo del proteccionismo. A esta demanda cautiva suma Costa Rica la demanda exterior de sus productos tradicionales.

c. La intervencin pblica
El grado de intervencin del Estado en la economa costarricense era elevado, no tanto por el peso del sector pblico (administracin pblica, instituciones autnomas, sector pblico financiero y sector pblico empresarial) en el conjunto del PIB,
que era en 1980 del 23,9% (OFIPLAN, 1982, p. 312), sino por la
intensidad de las regulaciones y por la provisin de bienes y servicios en situaciones de monopolio u oligopolio. Estas regulaciones provenan no solo de la Asamblea Legislativa, que entre
1950 y 1980 aprob 1.446 leyes, o de la administracin central
del Estado, sino tambin de las instituciones autnomas y empresas pblicas que intervenan en un gran nmero de sectores; entre ellos destacaban el CNP, la CCSS, el IMAS, el ICT, el INA, el
Sistema Bancario Nacional (SBN), el Servicio Nacional de Electricidad (SNE), el Instituto de Fomento Cooperativo (INFOCOOP), el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), la Oficina del
Arroz (OFIARROZ), la Oficina del Caf de Costa Rica, la Junta de
Defensa del Tabaco... Pero el sector pblico jug tambin un papel importante en la provisin de bienes y servicios en situacin
de monopolio legal o cuasi-monopolio (electricidad, telecomunicaciones, acueductos y alcantarillados, combustibles, alcohol, seguros, sanidad, ferrocarriles, servicios financieros, fertilizantes,
cementos...); dicha provisin no solo la realizaba el sector pblico empresarial (Fbrica Nacional de Licores FANAL,CODESA,
RECOPE...) y financiero (BCR, BNCR, BCAC, BAC, BPDC...), sino
las propias instituciones autnomas (Instituto Nacional de Seguros

56

Costa Rica en evolucin

INS, Instituto Costarricense de Ferrocarriles INCOFER, ICE,


CCSS...) (Fallas, 1981, pp. 87-91).
Las principales regulaciones del Estado recaan sobre el sector exterior; el mantenimiento de un tipo de cambio fijo, una estructura arancelaria altamente proteccionista y un contrato de industria que otorgaba importantes exenciones fiscales a la importacin de insumos y bienes de capital, constituan un entramado
de mecanismos que en la prctica generaban un sesgo anti-exportador en el sector industrial ms all del MCCA y un sesgo
pro-importador de materias primas y bienes de capital (Monge
Gonzlez, 1987).
Exista un monopolio pblico de la intermediacin financiera desde la nacionalizacin bancaria de 1948; el acceso exclusivo a los depsitos a la vista y a plazo y al crdito exterior por parte del sistema de bancos pblicos (BCR, BNCR, BAC, BCAC y
BPDC) le confera la capacidad de poner el sistema financiero al
servicio de las decisiones polticas; el resto de los bancos privados tenan muy limitado el acceso a los recursos con los que realizar su actividad, por lo que en la prctica ocupaban una posicin marginal en el sistema financiero. Este monopolio de la intermediacin permita utilizar los recursos financieros en favor
de los sectores considerados prioritarios por el Estado, como
fueron las determinadas actividades agrarias e industriales, el
sector pblico empresarial y el propio Estado, que financiaba
sus dficit presupuestarios con la colocacin forzosa de bonos
en el sistema financiero o con deuda externa (Gonzlez Vega,
1994, pp. 20-21).
Junto con los dos medios anteriores destacaba sin duda la regulacin de los precios como forma de intervencin del Estado en
la economa; con objeto de proteger a las familias con ingresos
bajos se fijaban precios mximos para los productos de la canasta bsica que provea el sector privado (arroz, frijoles, maz, leche, carne, sal, azcar, velas, aceites, petrleo, lmparas...) y se
provean bienes y servicios por medio de las empresas pblicas e

Costa Rica y su historia

57

instituciones autnomas de forma gratuita o a precios subvencionados (infraestructuras pblicas, educacin, sanidad, viviendas
sociales, electricidad, suministro de agua, telecomunicaciones,
combustibles, alcohol, transportes...); esta provisin pblica haca difcil la competencia del sector privado. Pero la intervencin
va precios no se explica solo por la defensa de los sectores populares; en otras ocasiones se pretenda proteger a los productores nacionales de la competencia exterior (aranceles y control de
precios de la importacin) y de las fluctuaciones de los precios
en el mercado (precios de intervencin del Consejo Nacional de
la Produccin para productos agropecuarios) (OFIPLAN, 1982,
pp. 325-326).
La estructura impositiva se basaba en el predominio de los
impuestos indirectos, que representaban alrededor del 75% de
los impuestos totales y se concentraba sobre todo en unos cuantos impuestos (selectivo de consumo, de ventas, de estabilizacin econmica, derechos de importacin, ad valrem sobre
exportaciones, derechos de exportacin de banano, sobre el caf que reciben los beneficios...); esto denota el carcter regresivo de la estructura impositiva en la que el impuesto directo sobre la renta tena una casi nula importancia y, por tanto, escasa
repercusin en redistribucin personal de la renta. Especial mencin merecen los derechos de importacin, ya que el volumen
de exoneraciones de este fue creciendo de forma que en 1980
los impuestos de importacin exonerados eran casi cuatro veces
superiores a los recaudados (OFIPLAN, 1982, p. 323-326).
La insuficiencia y fluctuacin de los ingresos pblicos junto
al fuerte crecimiento de los gastos pblicos, derivado de la intervencin, explican el dficit pblico creciente y la necesidad
de financiarlo con endeudamiento interno y externo. Con una
estructura impositiva muy dependiente de los movimientos de
los mercados internacionales y cargada de exoneraciones, la capacidad de los ingresos pblicos para hacer frente a los gastos

58

Costa Rica en evolucin

era muy limitada y a medida que estos crecieron por la propia


expansin del sector pblico, se hizo cada vez ms necesario
acudir al endeudamiento interno, por medio de la colocacin
de bonos en el Sistema Bancario Nacional, o a la captacin del
ahorro externo, mediante la emisin de ttulos de deuda externa; el resultado de este dficit pblico estructural fue el endeudamiento masivo, lo que puso de manifiesto la insostenibilidad
financiera del sector pblico costarricense (OFIPLAN, 1982, pp.
331-332)7.

d. La composicin social
La distribucin del ingreso en Costa Rica era cada vez ms
equitativa, como muestra el hecho de que el coeficiente de Gini
pasase del 0,50 en 1961 al 0,42 en 1977; los beneficiados por la
evolucin en la distribucin del ingreso fueron las clases medias,
en detrimento de la clase alta y de las capas bajas de la clase baja, que vieron como su participacin en el ingreso disminua
(Sauma y Trejos, 1990; Seligson et al., 1996, p. 7).
Los niveles de pobreza en Costa Rica se redujeron significativamente, gracias a las polticas pblicas de lucha contra la pobreza. As, se pas desde el 50,3% de poblacin por debajo de
la lnea de pobreza en 1961 hasta el 18,5% en 1977, siendo Costa Rica uno de los pases en desarrollo con menores niveles de
pobreza (Seligson et al., 1996, pp. 8-10). Las polticas de precios
mximos de la canasta bsica, de salarios mnimos, de viviendas
sociales, de salud y educacin pblicas, de empleo pblico, de
infraestructuras bsicas, de servicios pblicos subvencionados,
7. Se ha sostenido, en determinadas ocasiones, que la ausencia de ejrcito en Costa Rica ha
generado los denominados dividendos de la paz. Entre dichos dividendos se encuentran
la estabilidad poltica del pas y la inversin de las hipotticas partidas de defensa en gastos de educacin y salud; no obstante, esto ltimo es cuestionable en su relevancia, ya que
los presupuestos de los Ministerios de Seguridad y Gobernacin fueron muy importantes.

Costa Rica y su historia

59

de alimentacin complementaria, de pensiones no contributivas


para indigentes, etc., fueron los responsables de dicha reduccin
(Seligson et al., 1996); aunque conviene sealar que estas polticas se aplicaron en un periodo de expansin, por lo que el crecimiento econmico es sin duda un factor por tener en cuenta en
la explicacin de la reduccin de la pobreza.
El fortalecimiento econmico de la clase media, en sentido
amplio, gener un clima de paz social que contribuy al desarrollo democrtico del pas. Las expectativas de mejora socioeconmica de la mayor parte de la poblacin contribuyeron a que
los conflictos de clase se dirimieran sin poner en cuestin el funcionamiento del sistema. La moderacin ideolgica de los dos
principales proyectos polticos, el socialdemcrata (PLN) y el socialcristiano (coalicin de partidos opositores) se corresponde
con una distribucin equitativa de la renta y una amplia clase
media como base del electorado. La ausencia de conflictos sociales importantes, tan comunes en la regin, est directamente
relacionada con la prctica inexistencia de partidos revolucionarios de izquierda y partidos ultraconservadores de derechas, tpicos de sistemas socioeconmicos con distribucin poco equitativa de la renta (Rojas y Sojo, 1995, pp. 13-23). La abolicin del
ejrcito tras la Guerra Civil de 1948, tambin es un componente
por tener en cuenta, junto con muchos otros, a la hora de explicar la estabilidad poltica de Costa Rica (Zelaya et al., 1992).
Exista una tendencia hacia la concentracin de la poblacin
en zonas urbanas. El agotamiento de la frontera agrcola junto
con la concentracin de las actividades industriales y de servicios en las ciudades, hizo que el empleo creciera lentamente en
las zonas rurales en trminos absolutos y que en trminos relativos decreciera, de tal forma que en 1980 el empleo en actividades agropecuarias representaba tan solo el 29% del empleo total; si a esto le unimos la temporalidad de gran parte del trabajo
agropecuario y los bajos salarios (limitados por los precios mximos de los productos agrcolas y la actuacin de las empresas

60

Costa Rica en evolucin

transnacionales bananeras), tenemos una situacin de continuo


aumento de la pobreza en las zonas rurales que explica el flujo
migratorio (xodo rural) hacia las cuatro grandes ciudades del
Valle Central (OFIPLAN, 1982, pp. 254-255).
El papel de lites dominantes lo ocupaban las burguesas industrial y del Estado en detrimento de las burguesas agro-exportadora, comercial y financiera. Los altos aranceles limitaron las
posibilidades de enriquecimiento de la burguesa comercial y la
nacionalizacin bancaria de 1948 despoj de sus medios a la
burguesa financiera; ambas pasaron a ocupar un papel marginal
dentro de la lite poltica y econmica del pas. La burguesa
agro-exportadora corri ms suerte, pese a los impuestos sobre
las exportaciones de caf y de banano; el papel esencial que jugaban los productos agropecuarios de exportacin (banano, caf, azcar, carne...) dentro de la estructura productiva del pas
hizo que el Estado tratara a este sector de la burguesa con cierta consideracin, permitindoles que su actividad econmica
fuese suficientemente lucrativa, siempre que se mantuviese al
margen de la actividad poltica. El sector burgus que se benefici de la accin estatal fue la industrial, que bajo la poltica de
industrializacin por sustitucin de importaciones vio aumentar
su poder econmico y poltico; de hecho, suele clasificarse a la
elite poltica del Estado como los empresario-polticos, por su
procedencia y vinculacin con la burguesa industrial (Rovira,
1982, pp. 39-87). Sin embargo, el cambio de modelo de desarrollo de los aos setenta, con la conformacin del Estado empresario, estuvo vinculado con el desplazamiento de los empresariopolticos por los poltico-empresarios, la llamada burguesa del
Estado; este sector burgus, procedente de la clase media de funcionarios y que no tena vinculaciones con el sector industrial,
reforz su poder poltico con el poder econmico que le confiri el control de un creciente sector pblico empresarial, convirtindose en la autntica elite econmica y poltica del pas a finales de los setenta (Cerdas, 1979).

Costa Rica y su historia

61

Partiendo de una propiedad de la tierra bien repartida, el Estado con sus actuaciones y con la creacin de empleo pblico
fue generando una amplia clase media. Costa Rica tena una clase media histrica que era la de los pequeos propietarios de tierras, en su mayora cafetaleros, que mantenan un nivel de vida
medio gracias a la rentabilidad de sus explotaciones; desde principios de los cincuenta estos pequeos propietarios fueron beneficiados por las polticas crediticias, de precios de sustentacin,
de infraestructura, de asesoramiento, etc., implementadas por el
Estado, convirtindose as en uno de los sectores ms importantes de la clase media. El segundo gran sector de la clase media
era el de los profesionales que se haban formado gracias al sistema educativo pblico y que pasaban a convertirse, en su mayora, en funcionarios y trabajadores pblicos de las distintas instituciones del Estado, con empleos estables y bien retribuidos.
As, estos dos grandes grupos, pequeos propietarios y trabajadores pblicos, juntos con otros profesionales del sector privado,
pequeos empresarios urbanos y cooperativistas, constituan una
amplia clase media, prcticamente inexistente en otros pases de
la regin y que sustentaba con sus votos los dos grandes proyectos polticos.
Las clases populares tambin se beneficiaron de la intervencin del Estado mejorando su nivel de vida. Los trabajadores bananeros vieron cmo el Estado impona a las empresas transnacionales unos salarios crecientes; dicha poltica sirvi para calmar el descontento social que en pocas anteriores les haba llevado a situaciones de conflicto (huelgas bananeras) y al arraigo
entre ellos de ideologas de corte revolucionario. Pero la poltica de salarios crecientes, no solo afect a los trabajadores bananeros, sino a todos los trabajadores del sector pblico y del sector privado (agrcolas, industriales y de servicios); el objetivo de
esta, junto con la justicia social propia de un proyecto socialdemcrata, era de tipo keynesiano y consista en el estmulo de la
demanda interna, por lo que los perjudicados por esta poltica

62

Costa Rica en evolucin

fueron los productores de bienes para la exportacin que tenan


que soportar mayores costes sin que al mismo tiempo aumentase su demanda. La poltica de salarios crecientes contribuy,
por tanto, a la mejora en la distribucin de la renta y al mantenimiento de la paz social (Rovira, 1982, pp. 83-87). La provisin
de bienes y servicios pblicos gratuitos (educacin bsica, sanidad, acueductos y alcantarillados, carreteras...) o a precios subvencionados (educacin superior, electricidad, agua potable, vivienda, transporte...), la limitacin de los precios de los productos de la canasta bsica e incluso transferencias directas, conformaban junto con la poltica salarial todo un conjunto de polticas pblicas que permitieron mejorar el nivel de vida de los sectores populares.

2
De la crisis
al cambio de modelo de desarrollo

Los cambios estructurales que sufre un sistema socioeconmico suelen ser en su mayora consecuencia de un cambio de
modelo de desarrollo; es decir, suelen venir inducidos por una
actuacin de naturaleza poltica8.
La explicacin terica vendra a ser la siguiente. Cuando un
sistema atraviesa una fase de intensa inestabilidad; es decir,
cuando la situacin por la que atraviesa el sistema es incompatible con el marco poltico-institucional y dentro de dicho marco no se encuentra forma posible de recuperar la estabilidad, la
incertidumbre es muy alta y puede ocurrir cualquier cosa. En este contexto un grupo minoritario puede hacerse con el poder y,
si logra mantenerlo, sacar el sistema de su trayectoria evolutiva,
de su pauta de desarrollo, por medio de una transformacin institucional y estructural, es decir, puede provocar una mutacin
en el sistema. Dicha mutacin ser el resultado del desarrollo de
un conjunto de valores poltico-ideolgico diferentes de los dominantes previamente, como si de un nuevo genotipo se tratase.
El cambio estructural suele ser, entonces, el resultado de la aplicacin de un determinado modelo de desarrollo que es coherente con los principios y valores que se recogen en ese nuevo genotipo poltico-ideolgico.
8. Existen autores, prximos a la teora del equilibrio general, para los cuales el cambio
estructural es consecuencia de la innovacin tecnolgica (p. ej. Pasinetti, 1985), mientras
que para otros, los neoschumpeterianos, dicha innovacin junto con las modificaciones
institucionales son las responsables del cambio estructural (p. ej. Prez, 1983). Nosotros
coincidimos con los autores institucionalistas, que sostienen que son las propias instituciones las responsables de dicho cambio (p. ej. Baranzini y Scazzieri, 1990).

64

Costa Rica en evolucin

En el caso de Costa Rica, la fase de intensa inestabilidad fue


la crisis que atraves el sistema a principios de los ochenta; como resultado de dicha crisis un grupo de polticos, los tecncrata-polticos, se hizo con el poder e iniciaron un proceso de transformacin profunda del sistema inspirados en los principios del
neoliberalismo. El modelo de desarrollo que esta nueva lite poltica ha implementado es el llamado reformismo neoliberal.
Analizaremos a continuacin todos estos aspectos.

2.1. La crisis de los ochenta


Los aos ochenta fueron aos de crisis para todas las economas latinoamericanas; en general, todos los sistemas socioeconmicos de Amrica Latina atravesaron en su evolucin una fase
de inestabilidad intensa. Las subidas de los tipos de inters internacionales y de la cotizacin del dlar se convirtieron en perturbaciones externas que reforzaron las contradicciones internas de
estos sistemas; los mercados, y otros mecanismos de regulacin
automtica del sistema (diferentes instituciones), no pudieron
neutralizar dichas perturbaciones; la accin de los mecanismos
de autorregulacin deliberada (diferentes agentes, entre ellos los
gobiernos), en unos casos por su tarda reaccin, en otros por su
inadecuada actuacin, no pudieron hacer nada contra los efectos
de estas perturbaciones externas. El resultado fue que se desat en
estos sistemas una gran inestabilidad que afect a todas sus dimensiones, desde la econmica a la poltica, pasando por otras
muchas como la cultural; unos sistemas recuperaron antes la estabilidad, otros lo hicieron varios aos ms tarde e incluso puede
cuestionarse si algunos de los sistemas socioeconmicos latinoamericanos no siguen an en una fase de alta inestabilidad.
Esta explicacin es general a toda la regin latinoamericana;
sin embargo, en casi todos los sistemas existen adems otras causas de dicha inestabilidad como, por ejemplo, los conflictos civiles en algunos pases centroamericanos; por ello, la explicacin

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de la evolucin de cada sistema socioeconmico requiere de un


estudio singular, ya que aunque puedan encontrarse causas comunes en dichas evoluciones, la especificidad histrica de cada
uno obliga a profundizar en su estudio.
No obstante, la crisis de los ochenta ha conducido en toda
Amrica Latina a cambios de poder, de forma que en la actualidad los gobiernos y las fuerzas que los sustentan son distintos de
los que existan antes de 1980, aunque el calendario de los cambios de poder haya variado de un pas a otro.
En el caso de Costa Rica vamos a analizar la naturaleza de
su crisis tratando de demostrar que se trata de una crisis estructural profunda resultado de la incompatibilidad del marco poltico-institucional con la situacin por la que atraviesa el sistema,
o lo que es lo mismo, una crisis del modo de desarrollo, en terminologa regulacionista (Boyer, 1992 [1987], pp. 67-79).
Teniendo en cuenta los cuatro tipos de crisis identificadas
por los regulacionistas, las provocadas por una perturbacin, las
cclicas, las estructurales del modo de regulacin (o del modelo
de desarrollo) y las estructurales del modo de desarrollo (o de incompatibilidad del marco poltico-institucional con la situacin),
trataremos de ver cul fue la naturaleza de la crisis que se dio en
Costa Rica. Es evidente que no se trataba de una crisis cclica y
s de una crisis estructural, como se constata en un sinfin de trabajos (Rovira, 1983; Rovira, 1987; Cspedes et al., 1983; Fallas,
1981; Vargas Sols, 1990; Gutirrez et al., 1985...); no obstante,
las perturbaciones externas al sistema han jugado un papel importante en el desencadenamiento y evolucin de la crisis.

2.1.1. Las perturbaciones externas


En el caso de la crisis costarricense existieron al menos tres
perturbaciones externas con suficiente entidad para desencadenar
y agravar la crisis estructural; dos son de naturaleza econmica y

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Costa Rica en evolucin

directamente relacionadas, la subida de los tipos de inters internacionales y el aumento de la cotizacin del dlar; la tercera es
de naturaleza poltica, la Guerra Civil en Nicaragua. Las tres perturbaciones tienen su origen en los Estados Unidos bajo la Administracin Reagan, concretamente en la poltica econmica y en
la poltica exterior. La reaganomics tuvo como efecto, entre
otros, la crisis de la deuda, mientras que el apoyo estadounidense a la contra gener el recrudecimiento de la Guerra Civil en Nicaragua.
Costa Rica, como forma de favorecer las importaciones necesarias para la industria, mantena un tipo de cambio fijo que
estaba bastante sobrevalorado tras los shocks petroleros de 1973
y 1978. El aumento en la cotizacin del dlar en los mercados
internacionales forz a una devaluacin del coln. Esta medida
tuvo, al menos, dos efectos importantes: uno, aument el valor
de la deuda externa expresado en colones; y, dos, encareci bastante las importaciones, por lo que stas se restringieron en gran
medida al tiempo que se trasladaba una importante inflacin al
conjunto de la economa.
La elevacin de los tipos de inters internacionales tuvo tambin un par de efectos importantes: uno, se convirti en un obstculo para la entrada de capitales extranjeros y en un incentivo
para la fuga de capitales nacionales, los cuales buscaban en los
mercados financieros internacionales una rentabilidad que no
encontraban en Costa Rica; y, dos, elev significativamente el
servicio de la deuda externa (Montero, 1990, pp. 192-202).
La influencia combinada de estas dos perturbaciones desencaden la llamada crisis de la deuda en todos los pases latinoamericanos, pero fue Costa Rica el primer pas en declarar la moratoria de la deuda en 1981. Este hecho cerr las puertas a la entrada de capitales por la va del endeudamiento externo. As, las
entradas netas de capitales se redujeron sensiblemente forzando
la reduccin del dficit de la balanza por cuenta corriente, a lo
que contribuy sin duda la devaluacin del coln (Montero,
1990, pp. 1992-202).

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

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La tercera perturbacin, la Guerra Civil en Nicaragua, desestabiliz de forma importante el escenario poltico. En Costa Rica
se abri un importante debate sobre la conveniencia de apoyar
a la contra nicaragense o de mantener la neutralidad. Las presiones, de diversa naturaleza, ejercidas por los Estados Unidos
para que Costa Rica permitiera que la contra se instalara en su
territorio, e incluso para que participara en la contienda, generaron un ambiente belicista en el pas. Gran parte de la clase poltica se mostr a favor de la intervencin, mientras que otra parte defenda la conveniencia de mantenerse neutrales a pesar de
criticar al sandinismo (Gutirrez et al., 1985, pp. 34-36). Esta divisin en materia de poltica exterior no se corresponda ni con
las divisiones existentes en materia de poltica econmica, ni
con las divisiones fruto de la pertenencia a distintos partidos polticos, por lo que la clase poltica qued bastante fragmentada
impidiendo la conformacin de mayoras estables. Las mayores
crispaciones procedan de los debates sobre poltica exterior y
sobre poltica econmica (Gutirrez y Vargas, 1986).

2.1.2. Las debilidades estructurales


Pero estas perturbaciones externas tuvieron unas repercusiones tan graves dado que vinieron a reforzar las debilidades estructurales del sistema socioeconmico costarricense, hasta que
ste se desequilibr. Muchas de estas debilidades son comunes
a casi todas las economas que siguieron la industrializacin por
sustitucin de importaciones, mientras que otras son propias de
este sistema en cuestin.
De forma resumida puede decirse que el problema radicaba
en el agotamiento del modelo de industrializacin por sustitucin
de importaciones (CEPAL, 1990-c); a lo largo de la etapa intervencionista se haba ido generando una estructura socioeconmica
muy rgida y que slo era capaz de mantener su estabilidad, pese

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Costa Rica en evolucin

a sus contradicciones internas, en un entorno estable y complementario.


Una de las principales debilidades del modelo era que no
haba conseguido disminuir la dependencia exterior del sistema,
mientras que el patrn de insercin internacional segua siendo
inadecuado para el desarrollo del pas (CEPAL, 1990-c). Tal y
como se implement la industrializacin por sustitucin de importaciones en Costa Rica, sta dependa para su desarrollo de
las importaciones de materias primas y bienes intermedios y de
capital, incluidas la tecnologa y la energa y, por otro lado, de
las exportaciones de su produccin agropecuaria, poco diversificada; adems, dada la escasa capacidad de ahorro interno,
propia de un pas en desarrollo, a lo que se suma la implementacin del modelo de Estado benefactor, la economa costarricense dependa de los recursos financieros externos (MIDEPLAN, 1992, pp. 1-22).
Pero, adems, el proteccionismo de la industrializacin por
sustitucin de importaciones haba generado un sesgo anti-exportador (Balassa, 1988 [1981]); as, los precios de venta en el
mercado domstico (nacional y centroamericano) eran superiores a los precios en los mercados internacionales, el coln se
mantena sobrevalorado para permitir que las importaciones no
se encareciesen y las empresas exportadoras deban soportar el
alto coste de los insumos nacionales, lo que les restaba competitividad. El resultado de todo ello fue la ineficiencia del aparato
productivo costarricense y las limitaciones para que los estmulos al crecimiento pudiesen venir de la demanda externa.
Por otro lado, el llamado agotamiento de la industrializacin
por sustitucin de importaciones se debi a que ningn pas centroamericano consigui ingresar en el casillero vaco del desarrollo (Fajnzylber, 1990), donde el crecimiento a largo plazo se combina con niveles de equidad que garantizan su sostenibilidad.
Costa Rica s tuvo un proceso de crecimiento equitativo
bajo el marco intervencionista y, si se relajasen ligeramente los

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niveles de equidad exigidos en el casillero vaco, Costa Rica hubiese podido formar parte de este de no ser por su escaso dinamismo. Entre las razones que explican que Costa Rica no alcanzase tasas mayores de crecimiento a largo plazo se encuentra la
reducida dimensin de su mercado nacional, lo que le llev a integrarse en el MCCA, junto con pases donde el crecimiento no
iba acompaado de mejoras en la equidad, dadas las caractersticas estructurales de los sistemas socioeconmicos centroamericanos; el resultado fue una escasa capacidad de consumo de la
poblacin centroamericana, de forma que cuando la reducida
clase media centroamericana satisfizo sus necesidades de bienes
de consumo, el tirn de la demanda domstica del MCCA se detuvo. Los precios de los bienes industriales de consumo, altos debido al proteccionismo, eran prohibitivos para los sectores populares, mientras que la calidad y diversidad de estos, consecuencia de la ineficiencia del aparato productivo, eran insatisfactorias
para las demandas de consumo de una clase acomodada que haba adoptado patrones de consumo propios de pases desarrollados (Fajnzylber, 1990; CEPAL, 1990-c).
Aun as, los niveles de equidad de Costa Rica podran haber
sido mayores de no ser porque la actuacin del Estado benefactor fue, en cierto modo, ineficaz al permitir que los sectores sociales acomodados participasen de los beneficios de las polticas
sociales, detrayendo recursos que deberan haberse podido destinar a mejorar an ms las condiciones de vida de la poblacin
ms desfavorecida (MIDEPLAN, 1992, pp. 1-22).
Debido a estas debilidades estructurales, el sistema podra
haber entrado en crisis a principios de los setenta ante la perturbacin que supuso la subida de los precios del petrleo; dicha
perturbacin repercuti en un aumento del dficit de la balanza
por cuenta corriente, dada la dependencia energtica, y provoc
los primeros perodos de alta inflacin en un pas con tradicin
de estabilidad de precios.

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Costa Rica en evolucin

Sin embargo, dos nuevas perturbaciones y la actuacin del


Gobierno permitieron superar la situacin, manteniendo la estabilidad estructural durante unos aos ms, pero profundizando
las debilidades del sistema. Dichas perturbaciones fueron la cada de los tipos de inters internacionales, consecuencia de la
abundancia de petrodlares, y la espectacular subida de los precios del caf durante los aos 1976 y 1977. La actuacin del Gobierno fue el recurso al endeudamiento externo para financiar
los dficit exterior y pblico y estimular la economa por medio
de la realizacin de proyectos de inversin productiva (a travs
de CODESA), lo cual rest financiacin a la iniciativa privada
(CEPAL, 1990-c). El Estado se haba convertido en un empresario
que se dedicaba a producir bienes y servicios hasta ese momento
propios de la provisin privada; este nuevo modelo de desarrollo
puede ser considerado como una etapa secundaria de la industrializacin por sustitucin de importaciones, ya que lo que pretenda
el Estado era liderar el desarrollo de las actividades industriales
productoras de bienes intermedios y de capital, evitando as que
stas cayeran en manos de las empresas transnacionales.
La dependencia del ahorro externo era as otra de las debilidades estructurales del sistema, que no era capaz de generar el
suficiente ahorro interno como para financiar el desarrollo sin
necesidad de depender de las entradas de capitales en forma de
inversin extranjera o de deuda externa. De esta forma, cuando
a comienzos de los ochenta se produjo la elevacin de los tipos
de inters y la apreciacin del dlar, las inversiones extranjeras
dejaron de fluir hacia Costa Rica y se redirigieron hacia los mercados financieros de Estados Unidos y Europa, donde la rentabilidad era mayor; al mismo tiempo se limitaron las posibilidades
de endeudamiento externo ante las dificultades para hacer frente al pago de su servicio.
Pero adems el modelo de desarrollo del Estado empresario
gener importantes descontentos sociales, particularmente en la
burguesa industrial, que restaron respaldo al Gobierno y al PLN.

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La burguesa industrial, que haba sido la lite econmica y poltica del pas (los empresario-polticos), fue desplazada por la burguesa del Estado (los poltico-empresarios) y esto gener un profundo malestar en este sector que se ali con la burguesa financiera y comercial en su oposicin al modelo del Estado empresario. Se haba debilitado as una importante base poltica de la estructura socioeconmica costarricense y, cuando se desencaden
la crisis, la beligerancia de la oposicin contra el Estado empresario aument significativamente (Rivera, 1982, pp. 51-58).
As, la crisis estructural sobrevino a principios de los ochenta
debido a varios factores; en primer lugar, la demanda exterior de
productos agropecuarios tradicionales (caf, banano, azcar, carne...) no se recuperaba; en segundo lugar, la demanda domstica
centroamericana de productos industriales de consumo no poda
seguir aumentando por la desigual distribucin del ingreso en estos pases; en tercer lugar, la actividad productiva del Estado y su
demanda interna no podan seguir creciendo por falta de recursos
financieros externos; en cuarto lugar, la actividad productiva privada tampoco poda seguir aumentando por su escasa rentabilidad relativa frente a las inversiones financieras en Estados Unidos
y Europa; y, en quinto lugar, la produccin industrial se vea estrangulada por la escasez de divisas para adquirir los insumos importados necesarios y por el encarecimiento de estos.

2.1.3. El desencadenamiento de la crisis


La crisis del sistema socioeconmico costarricense se desencaden bajo la Administracin Carazo. Rodrigo Carazo haba
llegado a la Presidencia de la Repblica en las elecciones de
1978, liderando una amalgama de fuerzas antiliberacionistas denominada Coalicin Unidad, bajo la que se daban cita socialcristianos, neoliberales, conservadores, populistas e incluso antiguos miembros del PLN, entre los que se encontraba el propio

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Costa Rica en evolucin

Carazo. En la Asamblea Legislativa esta coalicin obtuvo tambin una mayora relativa, pero, dada la divisin interna que se
produjo en su seno, no tuvo operatividad alguna.
La Administracin Carazo se encontr con un contexto internacional muy adverso; el segundo shock petrolero de 1978, la
elevacin de los tipos de inters internacionales y la revalorizacin del dlar, la cada de la demanda de los productos tradicionales de exportacin debido a la crisis internacional, la cada de
la demanda interna del MCCA de productos industriales, el estallido de la violencia en la regin centroamericana y, como consecuencia de todo ello, la fuga masiva de capitales y la cada de
la inversin.
Los problemas internos eran tambin relevantes; entre ellos
destacaba el aumento del gasto de las anteriores administraciones, que haba generado un importante dficit (en 1980 alcanz
el 8,97% del PIB) que se haba cubierto con endeudamiento externo e interno.
Durante los dos primeros aos de la Administracin Carazo,
los neoliberales constituyeron el ncleo fuerte del Gobierno e intentaron generar una mutacin en el sistema previendo la situacin de crisis estructural, pero en esos momentos los mecanismos
de autorregulacin automtica del sistema actuaron bloqueando
el abandono del marco intervencionista. Cuando por fin se desencaden la crisis, estos sectores neoliberales haban quedado muy
desacreditados e incluso se les responsabilizaba de esta, por lo
que su cuota de poder era mnima y su capacidad para liderar el
cambio haba sido desaprovechada. La opcin neoliberal como
solucin rpida a la crisis haba sido descartada.
Bajo la influencia de los sectores neoliberales del Gobierno
de Carazo se adoptaron una serie de decisiones tales como una
reforma financiera, un programa de estabilizacin y un acuerdo
crediticio con el FMI, las cuales pese a su idoneidad tcnica, fueron duramente respondidas y, en parte, bloqueadas por los mecanismos de autorregulacin automtica del sistema.

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

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La reforma financiera consigui aprobarse y supuso la vinculacin de los tipos de inters de las secciones comerciales de la
banca pblica a los tipos internacionales; hecho que origin la
subida de dichos tipos y la consiguiente contraccin del crdito.
Otras de las medidas recogidas en la reforma fue la liberalizacin de los tipos de las captaciones y colocaciones de las entidades financieras privadas9 y de las secciones financieras de la
banca pblica, que entraron en fuerte competencia con las secciones comerciales de la banca pblica a las que arrebataron un
gran volumen de sus depsitos en virtud del ofrecimiento de
unos tipos ms altos; esto provoc una escasez de recursos destinados a los crditos preferenciales para los sectores considerados estratgicos (Rivera, 1983).
La segunda medida del Gobierno fue el establecimiento de
un plan de estabilizacin, basado en una reduccin del presupuesto y del peso del sector pblico en la economa, una limitacin del crdito y una emisin de bonos para financiar el dficit
pblico. La emisin de bonos no tuvo los resultados esperados, ya
que se realiz a un tipo de inters cinco puntos inferior al ofrecido por las financieras privadas, por lo que se recurri a una colocacin forzosa en el Sistema Bancario Nacional, o lo que es lo
mismo, se recurri a la monetizacin del dficit con los consiguientes efectos inflacionarios. Con ello, el objetivo de limitacin
del crdito no pudo cumplirse y, aunque se contrajo en parte el
presupuesto, no se consigui privatizar las filiales de CODESA.
Muchas de dichas empresas an no se encontraban en fase productiva y adems exista una ley que impeda su venta al capital
extranjero, lo que en la prctica representaba cualquier tipo de
venta, ya que se trataba de proyectos demasiado grandes para el
9. Dichas entidades haban proliferado al amparo de una interpretacin restrictiva del concepto de depsito recogido en la ley de nacionalizacin bancaria de 1948; segn dicha
interpretacin no eran depsitos, sino ahorro el dinero colocado a plazo superior a seis
meses, por lo cual este ahorro era susceptible de ser captado por entidades financieras privadas, que adems podan prestar dinero a los tipos fijados por el Sistema Bancario
Nacional; aun as, su volumen de negocio era irrelevante hasta la reforma.

74

Costa Rica en evolucin

capital privado nacional. Por el lado de los ingresos, se vieron


afectados los impuestos de importacin al reducirse los aranceles de determinados artculos de consumo duradero. Ante el
problema fiscal existente, se intent aprobar una reforma tributaria que fue bloqueada en la Asamblea Legislativa por el PLN
(Rivera, 1983).
El convenio Stand-By firmado con el FMI en 1980, como
apoyo al plan de estabilizacin, supona una reduccin importante del dficit pblico y del dficit por cuenta corriente durante 1980 y 1981; sin embargo, los continuos incumplimientos de
los indicadores, motivaron la suspensin del desembolso por una
parte de dicho crdito (Rivera, 1983).
Sin embargo, la medida ms criticada de la Administracin
Carazo fue el mantenimiento del tipo de cambio en 8,6 colones
por dlar, insostenible con la poltica fiscal y monetario-crediticia que se segua adoptando. Este empecinamiento se debi a la
confianza en el xito del plan de estabilizacin y de la reforma
tributaria, a la intencin de evitar un aumento del volumen de
deuda externa pagadera en dlares y al intento por no afectar la
difcil situacin interna de Nicaragua. Empero, esta poltica penaliz las exportaciones, subsidi las importaciones, propici la
fuga de capitales, gener una corriente especulativa en contra
del coln y oblig al BCCR a endeudarse para mantener el tipo
de cambio. Cuando se agotaron las reservas internacionales y se
lleg al lmite del endeudamiento externo, por fin en septiembre de 1980 se acord la devaluacin y se pas a travs de varias medidas hacia un tipo de cambio flexible. El tipo de cambio pas de los 8,6 colones por dlar en 1978 a los 39,8 colones por dlar en 1982 (Rivera, 1983). La primera devaluacin
del coln marca de manera simblica el comienzo de la crisis,
pues es cuando esta se empieza a hacer evidente para la mayora de la poblacin.
Los errores cometidos por el ncleo neoliberal del Gobierno
tuvieron su coste poltico con la prdida de influencia de estos

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

75

en favor de los sectores ms populistas de la Coalicin Unidad.


Se inici un tipo de poltica hbrida de caf para todos que trataba de contentar a los distintos grupos de presin y, as, se mantuvieron algunos tipos de inters por debajo del LIBOR para favorecer a determinados productores, se acept la presin de los poltico-empresarios para no controlar el dficit generado por las instituciones autnomas y las empresas pblicas, se descart la privatizacin de CODESA... El intento por obtener un segundo convenio Stand-By con el FMI se vio frustrado por la decisin de la
Corte Suprema de declarar inconstitucional la devaluacin del
coln acordada por el Gobierno, al ser esta competencia de la
Asamblea Legislativa, desencadenando as nuevos problemas en
el sistema cambiario. La situacin financiera se hizo tan insostenible que a finales de 1981 el presidente Carazo anunci una moratoria en el pago de la deuda externa (Doryan, 1990, pp. 62-65).
En los aos 1981 y 1982 la economa tuvo tasas de crecimiento negativas del -2,3% y del -7,3%; la inflacin pas del
17,8% de 1980 al 81,8% de 1982; el salario medio real se redujo entre 1980 y 1882 ms de un 40%; la tasa de desempleo pas del 4,54% de 1978 al 9,54% en 1982, mientras que la de subempleo lo hizo desde el 20,29% al 43,89%; el dficit del sector pblico alcanz en 1981 el 19,1% del PIB y en 1982 el
14,6%; el dficit de la balanza por cuenta corriente lleg a representar en 1981 el 15,2% del PIB; la deuda externa alcanz en
1982 el 120,8% del PIB frente al 26,2% de 1978 y la deuda interna alcanz el 36,28% en 1981; entre los aos 1980 y 1982 se
desarrollaron 81 huelgas y diferentes brotes de violencia (Rovira,
1987, pp. 43-48).
Los aos 1981 y 1982 se caracterizaron por un desgobierno
generalizado, en los que los grupos de presin dirigieron de forma anrquica la economa del pas. El sistema socioeconmico
haba perdido su capacidad de autorregulacin. A pesar de sus esfuerzos, el Gobierno se mostr incapaz de encontrar una solucin
a la crisis que fuera compatible con el marco intervencionista y se

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Costa Rica en evolucin

abandon a las presiones de los distintos agentes hasta las elecciones de 1982.
La crisis, de naturaleza indiscutiblemente estructural, fue catalogada por la inmensa mayora de los analistas como una de
las ms importantes de la historia del pas (Cspedes et al., 1983;
Rovira, 1983), algunos la catalogaron como la ms grave al compararla con otras crisis anteriores, como la de 1900, la de 1914
o la 1929 (Gutirrez et al., 1985, pp. 40-44). No se trat tan solo de una crisis econmica, aunque fueron los aspectos econmicos los ms relevantes; la crisis afect a distintos elementos relacionados directamente con el marco institucional; as, se habla
de crisis moral, crisis del agro, crisis institucional, crisis de la vida republicana, crisis legislativa y crisis de autoridad; todo como
manifestacin de una misma crisis, la crisis estructural. En palabras de algunos analistas:
Todos [los fenmenos antes citados] forman parte de una verdadera crisis nacional y es precisamente su coincidencia lo
que nos permite decir que la crisis es profunda y denota que
las estructuras fundamentales de nuestra economa y muchas
de nuestras instituciones y formas de ser y actuar en la vida
econmica pblica y social de nuestro pas ya no son suficientes para enfrentar las situaciones que se les plantean [...].
La crisis significa que nuestra forma tradicional de organizacin econmica y buena parte de nuestras instituciones polticas [...] no son ya suficientes para educar, alimentar y darle
acceso al poder poltico a nuestra poblacin [...]. La crisis pone de relieve cmo lo viejo caduca y cmo lo nuevo debe
abrirse paso, en lucha con las formas arcaicas, aunque al principio no tenga fuerza para imponerse con rapidez. El resultado de cada crisis puede ser positivo o negativo. Depende de
quien tenga la facultad o poder de intervenir en los factores de
la crisis y de la capacidad de las fuerzas internas y externas al
cuerpo social que influyan sobre ella. Nadie sabe a ciencia
cierta de antemano, cmo se resolver una crisis (Gutirrez et
al., 1985, pp. 19-20).

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

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La crisis costarricense no solo era una crisis estructural, era


una crisis de incompatibilidad del marco poltico-institucional
intervencionista con la situacin por la que atravesaba el sistema
y no poda ser resuelta sin un cambio de dicho marco, sin una
mutacin en el sistema que supusiera la transformacin del marco intervencionista en un marco diferente. El sistema socioeconmico costarricense haba entrado, por tanto, en una fase de
inestabilidad intensa en la que todo poda suceder, desde un proceso de libanizacin resultante de un golpe de Estado y de la
consiguiente reaccin, como de hecho estuvo a punto de suceder en 1984, hasta una solucin rpida a esta con cambios de
Gobiernos y de gabinetes, como realmente sucedi.
La solucin a la crisis vino de la mano de Luis Alberto Monge, del PLN, que se convirti en Presidente de la Repblica tras
las elecciones de 1982. Bajo la Administracin Monge se produjo, no sin tensiones, un importante relevo en la lite poltica del
pas y en las personas que ostentaban el poder.

2.2. El cambio de poder


La victoria electoral del PLN en las elecciones de 1982 era
evidente con anterioridad, ya que se haca necesario un nuevo
gobierno fuerte que encontrara una solucin a la crisis; el nico
partido con posibilidades era el PLN, ya que la Coalicin Unidad
haba quedado fragmentada durante la Administracin Carazo.
Los socialdemcratas asumieron el control de la Asamblea Legislativa y de la Presidencia de la Repblica, la cual recay en manos de Luis Alberto Monge.
Pero con esta alternancia entre socialcristianos y socialdemcratas en el Poder Ejecutivo no se resolva por s sola la crisis, de hecho los intentos por propiciar un cambio de marco poltico-institucional no fructificaron hasta 1984. Ese ao el sistema socioeconmico costarricense vivi una intensa lucha por el

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Costa Rica en evolucin

poder entre diferentes grupos socio-polticos que defendan estrategias de desarrollo alternativas y que a su vez utilizaron el
conflicto nicaragense como tema de confrontacin.

2.2.1. La estabilizacin y el consenso


Luis Alberto Monge era uno de los fundadores del PLN y, por
tanto, vinculado a la vieja guardia del partido, pero aun as no
perteneca a la lite poltica del pas; procedente de una familia
cafetalera, no estaba vinculado directamente ni con la burguesa
industrial (los empresario-polticos) ni con la burguesa del Estado (los poltico-empresarios). Su primer gobierno estuvo formado por personas de las diversos sectores del PLN, de forma que
existan en este defensores del modelo del Estado empresario y
partidarios de la liberalizacin econmica; estos sectores se reproducan tambin entre los diputados de dicho partido.
Durante los primeros aos de la Administracin Monge,
1982 y 1983, el Gobierno tuvo un respaldo ms o menos amplio
del PLN y la sociedad costarricense y las medidas adoptadas parecan satisfacer a la mayora dado que estas iban devolviendo la
estabilidad al sistema. As, Monge consigui llegar a acuerdos
con la oposicin socialcristiana, con Estados Unidos, con el Banco Mundial, con el FMI, con el Club de Pars y con la banca privada internacional.
Las medidas que Monge pretenda tomar para estabilizar el
sistema pasaban por la aprobacin de una serie de normas en la
Asamblea Legislativa; dichas normas requeran de una mayora
calificada que el PLN no tena, por lo que se haca necesario un
acuerdo global con la oposicin. Dicha oposicin se encontraba
fragmentada en cinco partidos de corte socialcristiano, cuatro de
ellos formaban una coalicin, y un partido minoritario de izquierdas; por ello, y para dar una mayor estabilidad poltica al

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

79

pas, Monge lleg en 1982 a un acuerdo con la oposicin socialcristiana, liderada por Rafael ngel Caldern, por medio del cual
se reform la Ley Electoral, permitiendo as la posterior constitucin del Partido de Unidad Socialcristiana (PUSC) en 1983 (Rovira, 1987, pp. 61-62). Con esta reforma se consolid el bipartidismo en Costa Rica y se reforz la idea de consenso en las principales decisiones polticas del pas.
Los principales problemas de la Administracin Monge eran
de naturaleza econmica; era necesaria una poltica de estabilizacin econmica y se necesitaban con urgencia divisas; sin embargo, la existencia de una Guerra Civil en Nicaragua, auspiciada y
sostenida por Estados Unidos, se converta en un obstculo ms
por salvar. Estados Unidos quera que Costa Rica se involucrase directamente en el conflicto prestando ayuda de diversa naturaleza
a la contra, y gran parte de la sociedad, de la elite poltica, del PLN
y del propio Gobierno apoyaban las pretensiones estadounidenses; sin embargo, Monge era partidario de la neutralidad.
La habilidad negociadora de Monge le permiti vincular el
conflicto nicaragense con los problemas econmicos del pas;
as el Presidente costarricense fue capaz de convencer a Reagan
de que Costa Rica no iba a participar directamente en el conflicto pero que s poda ser til a los intereses de Estados Unidos, ponindose como ejemplo del xito del capitalismo y la democracia en Centroamrica. En palabras de Monge, siendo an candidato presidencial, publicadas por La Prensa Libre (14/8/1981):
[...] Costa Rica no solicita armas, asesores militares ni asistencia blica para contener aqu la ofensiva del expansionismo
cubano-sovitico. Nosotros nos encargaremos de aplastar
electoralmente al comunismo, pero s requerimos ayuda econmica masiva para hacer frente al desempleo, el hambre y todas las consecuencias nocivas de la catstrofe econmica que
vivimos [...] necesitamos que los mercados de Estados Unidos
se abran a nuestra produccin [...] (Rovira, 1987, p. 59).

80

Costa Rica en evolucin

Si Costa Rica lograba prosperar econmicamente y preservar


su paz, su libertad y su democracia cuando sus vecinos se debatan entre el comunismo, la dictadura militar y la Guerra Civil, servira de ejemplo para justificar la ineficacia del sandinismo y los
dems movimientos revolucionarios y la necesidad de una transicin hacia un capitalismo democrtico (Sojo, 1991, pp. 13-32).
Pero para ello era necesario que entraran divisas en el pas y
eso se consigui por medio de un acuerdo con la Agencia para el
Desarrollo Internacional de Estados Unidos (AID), por el que se
pona en marcha el primer Programa de Estabilizacin y Reactivacin Econmica (ERE I) con una contrapartida de 20 millones
de dlares. La finalidad declarada de dicho acuerdo fue la necesaria estabilizacin econmica del pas. Se obtena as una importante entrada de ayuda oficial al desarrollo (AOD) en Costa Rica
y se consegua preservar la neutralidad (Sojo, 1991, pp. 33-38).
A finales de 1982 se firm tambin un acuerdo de contingencia con el FMI por unos 100 millones de dlares para el financiamiento de polticas cambiaria, monetaria y fiscal (Picado,
1996, pp. 20-21). Dicha firma pudo realizarse gracias al apoyo
de la oposicin en la aprobacin del paquete de medidas de estabilizacin que exiga el citado acuerdo de contingencia. En
esas mismas fechas se aprob tambin el ERE II (64.500 millones
de dlares), cuya firma haba estado vinculada a la del acuerdo
con el FMI (Sojo, 1991, pp. 33-38).
Quedaba pendiente el problema de la deuda; a principios de
1983 se lleg a un acuerdo con el Club de Pars para postergar
el pago del principal y de los intereses y se consiguieron facilidades de crdito con las organizaciones financieras internacionales. El acuerdo con los bancos acreedores privados lleg a finales de ao (Montero, 1990, p. 210). As, pues, el problema de
la deuda entraba en la senda de la solucin cuando para otros
pases acababa de estallar la crisis.
Enfrentados los grandes problemas polticos y econmicos
de la estabilizacin, restaba solucionar los problemas sociales,

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

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ya que la poblacin demandaba medidas que paliasen su precaria situacin econmica. Aqu jug un papel muy importante la
poltica social de la Administracin Monge, la cual se centr en
dos paquetes de medidas, el Programa de Salvamento de Empresas y el Plan de Compensacin Social.
Con este conjunto de medidas de estabilizacin, Costa Rica
obtuvo, en poco tiempo, importantes resultados; la economa dej de decrecer y comenz a crecer, la inflacin se redujo rpidamente a niveles tolerables por el sistema, el tipo de cambio se
ajust a la realidad con una lenta tendencia a la devaluacin, la
deuda externa comenz a tener un menor peso sobre el conjunto de la economa, el desempleo y, sobre todo, el subempleo se
redujeron de forma significativa, lo mismo que los dficit del sector pblico y de la balanza por cuenta corriente (Tabla 2.1).
TABLA 2.1
DATOS MACROECONMICOS (1980-1984)
Ao

TCR

TD

TS

TI

TC

1980
1981
1982
1983
1984

0,8
-2,3
-7,3
2,9
8,0

5,9
8,7
9,5
9,0
5,0

24,8
28,5
43,9
29,8
26,5

17,8
65,1
81,8
10,7
17,3

9,56
21,42
38,46
41,09
44,53

DSP* SBCC*
15,1
11,5
6,3
4,9

-10,8
-12,4
-9,3
-8,6
-5,9

DE*
29,2
65,0
92,5
84,8
74,3

Fuente: Vargas y Senz (1994), MIDEPLAN (1995-b), MIDEPLAN (2001-a) y elaboracin propia.
* Los datos en porcentajes del PIB han sido calculados a partir de estimaciones de dicho agregado
realizadas segn las tasas de crecimiento histricas. TCR: tasa de crecimiento; TD: tasa de desempleo;
TS: tasa de subempleo; TI: tasa de inflacin; TC: tipo de cambio expresado en colones por dlar; DSP:
dficit del sector pblico en porcentaje del PIB; SBCC: saldo de la balanza por cuenta corriente en
porcentaje del PIB; DE: deuda externa en porcentaje del PIB.

Con estos resultados, Costa Rica se haba ganado la consideracin de pas disciplinado ante los organismos internacionales,
hecho que la coloc en buenas condiciones para seguir recibiendo fondos de dichos organismos y de la AID estadounidense; no
obstante, el coste social de la estabilizacin no haba sido nimio.

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Costa Rica en evolucin

El sistema socioeconmico haba alcanzado un equilibrio


coyuntural gracias a la ayuda financiera internacional, pero an
no exista una estrategia de desarrollo a medio plazo y el marco
institucional an no se haba transformado. As, el ao 1984 va
a ser testigo de una importante lucha por el poder.

2.2.2. La lucha por el poder


El ao 1984 fue un ao difcil para la Administracin Monge, no solo fracas el segundo acuerdo con el FMI, se congel la
ayuda de la AID, apareci la figura de la condicionalidad cruzada en la negociacin de la deuda, se recrudeci el conflicto nicaragense, sino que el pas estuvo al borde de un golpe de Estado. A la sustitucin del Ministro de Relaciones Exteriores a finales de 1983, se sum a principios de 1984 la renuncia del vicepresidente Fait y del Presidente Ejecutivo del BCCR, Carlos
Manuel Castillo (ambos para postularse como pre-candidatos
presidenciales en el PLN), y la sustitucin de los Ministros de Exportaciones y de Planificacin y Poltica Econmica.
El intento por alcanzar un segundo acuerdo de contingencia
con el FMI, para obtener nuevos fondos, fracas por la pretensin de este organismo de que Costa Rica aprobase una ley que
limitara el dficit pblico al 1% del PIB, cuando a lo ms que el
Gobierno se comprometa era a reducirlo hasta el 2% a travs
del presupuesto.
La ayuda procedente de la AID sufri una paralizacin debido al incumplimiento de Costa Rica de su compromiso de aprobar una polmica ley de carcter monetario (Ley de la Moneda)
debido a un bloqueo en la Asamblea Legislativa.
Ante esta situacin, Costa Rica se vio obligada a fomentar su
mercado interno durante 1984 como forma de reactivar la economa ante la falta de recursos externos. Se inici as una poltica de corte keynesiano orientada hacia el mercado nacional con

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

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estmulos a la produccin industrial, subida de salarios y aumento de la inversin pblica y del crdito; el resultado fue un crecimiento econmico superior al 7%. Dicha poltica, a pesar de
ser coherente con el marco intervencionista, era insostenible a
medio plazo, pero adems los mecanismos de autorregulacin
automtica estaban debilitados y, ante la fuerte oposicin de los
distintos grupos de poder partidarios de la apertura econmica,
el sistema se desestabiliz en su plano poltico.
Los organismos internacionales, como el Banco Mundial, el
FMI y el Club de Pars, presionaban por medio de la condicionalidad cruzada a favor de la adopcin de medidas de ajuste estructural; medidas que pretendan transformar la estructura socioeconmica costarricense, pero que eran incompatibles con el
marco intervencionista. Estos organismos amenazaban con un
estrangulamiento financiero si no se avanzaba en las reformas de
liberalizacin econmica, y el estmulo de la demanda interna
no poda mantenerse sin recursos financieros externos; si no se
adoptaban las medidas de ajuste estructural, Costa Rica poda
volver a caer en la situacin de inestabilidad de 1982. Pero no
era esta la nica espada de Damocles que penda sobre Costa Rica, ya que el conflicto nicaragense se recrudeci durante 1984.
La postura que Costa Rica deba adoptar ante la situacin en Nicaragua y la asuncin o no de las propuestas de los organismos
internacionales se convirtieron en ese ao en un foco de tensin
entre los diferentes grupos de poder.
En el seno del Gobierno, en la Asamblea Legislativa, en el
propio PLN y en la lite poltica y econmica del pas existan
importantes defensores de la opcin preconizada por los organismos internacionales; eran los defensores del llamado Programa
Vende-Patria y entre ellos se incluan la Cmara de Comercio y
la Cmara de Representantes de Casas Extranjeras, con fuertes
conexiones con la prensa nacional y la Embajada de Estados
Unidos. En materia de poltica exterior y de seguridad, estos consideraban que era necesario apoyar en todo a Estados Unidos en

84

Costa Rica en evolucin

su lucha contra el marxismo en Centroamrica, permitir la entrada de los marines en territorio costarricense para que pudiese
combatir el sandinismo, dar apoyo econmico, poltico y logstico a los contras que combatan desde Costa Rica, e incluso organizar bandas paramilitares, como el Movimiento Costa Rica Libre o la Asociacin Democrtica Regin Huetar Norte (Gutirrez
et al., 1985, pp. 91-96).
Muy prximos a estos se encontraban los que, asumiendo
gran parte de las recomendaciones del FMI, no queran el desmantelamiento rpido y global del proteccionismo; eran los defensores del llamado Programa Conservador Tradicional y entre
ellos se incluan los empresarios industriales prximos a la Asociacin Nacional de Fomento Econmico (ANFE). En materia de
poltica exterior y de seguridad, estos coincidan con los vendepatrias en su apoyo a la contra, pero diferan en la aceptacin de
tropas estadounidenses en el pas y en la participacin directa de
Costa Rica en el conflicto, ya que dichas medidas podan tener
consecuencias negativas para sus intereses econmicos (Gutirrez et al., 1985, pp. 96-100).
Frente a ellos se encontraban otros sectores vinculados a la
vieja guardia del PLN que sostenan la tradicional intervencin
con ms dogmatismo que racionalidad; eran los defensores del
llamado Programa Reformista Nacionalizante y entre ellos se incluan los sectores del PLN vinculados con el movimiento sindical y las capas medias rurales y urbanas del partido, as como
empresarios industriales a quienes perjudicaba la liberalizacin.
En materia de poltica exterior y de seguridad, estos sostenan
que Costa Rica deba ser neutral no solo en el plano militar, sino
tambin en el plano poltico y diplomtico y defendan la salida
negociada al conflicto centroamericano e incluso el ingreso en
el Grupo de Contadora (Gutirrez et al., 1985, pp. 106-112).
En medio existan algunos sectores que, comprendiendo la
necesidad de un cambio importante en la poltica econmica del

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

85

pas, que necesariamente pasaba por una mayor liberalizacin,


se resistan a romper del todo con los principios inspiradores de
la tradicin intervencionista; eran los defensores del llamado
Programa de Equilibrio Liberal y entre ellos se inclua el propio
presidente Monge. En materia de poltica exterior y de seguridad,
la opcin defendida por estos se basaba en la Proclama de Neutralidad de Costa Rica y en la negativa a participar directamente
en el conflicto y a que el territorio costarricense fuese empleado
como base de operaciones de los distintos ejrcitos; pero se trataba de una neutralidad militar, en el plano poltico y diplomtico defendan la alianza de Costa Rica con los Estados Unidos en
su lucha contra los movimientos revolucionarios de izquierda en
Centroamrica (Gutirrez et al., 1985, pp. 100-106).
Por supuesto, aunque bastante minoritarios, existan sectores
de la izquierda radical que aspiraban a llegar al poder si el sistema se desestabilizaba de forma extrema; eran los defensores del
llamado Programa Ultraizquierdista. En materia de poltica exterior y de seguridad, estos apoyaban la revolucin sandinista e incluso defendan su extensin a Costa Rica (Gutirrez et al., 1985,
pp. 112-116).
Con una economa en equilibrio inestable y la amenaza de
la extensin del conflicto nicaragense, los diferentes grupos polticos se disputaron el poder durante el ao 1984, siendo uno de
los motivos principales del enfrentamiento la aprobacin de las
reformas de la Ley de la Moneda y de la Ley Orgnica de Banco
Central; con estas medidas, de una clara orientacin liberalizadora, se pretenda modificar parte del marco institucional, apartando al sistema costarricense del marco intervencionista.
El centro de la discusin era el artculo 62 de la Ley Orgnica del Banco Central, que confera a los bancos pblicos el monopolio del crdito externo, lo cual impeda la expansin de la
banca privada. La burguesa financiera, sin suficiente fuerza poltica como para poder sacar adelante la reforma de dicho artculo, encontr un excelente aliado en la AID estadounidense, que

86

Costa Rica en evolucin

impuso como condicin para la concesin del ERE II la autorizacin a los bancos privados para poder captar recursos financieros del exterior. Con ello se rompa con uno de los principios inspiradores del intervencionismo costarricense, uno de los componentes del genotipo poltico-ideolgico que dio lugar al marco
intervencionista, la nacionalizacin bancaria. Como es lgico
los debilitados mecanismos automticos de autorregulacin del
sistema trataron de bloquear esta reforma.
No solo defendan la reforma la burguesa financiera, la AID
y la Embajada de Estados Unidos, sino que de dicha defensa participaba adems todo un conglomerado empresarial y un importante grupo de tecncratas (economistas del PLN y del PUSC, entre los que se encontraban el Ministro sin cartera de financiamiento externo, el Ministro de Hacienda y el Presidente del
BCCR) y el propio presidente Monge. Estos sostenan que de no
aprobarse la Ley de la Moneda, que recoga la citada reforma,
dejara de fluir la ayuda internacional hacia Costa Rica y esto
ocasionara el caos econmico. La prensa nacional defendi
igualmente esta postura. Frente a ellos, opuestos a la reforma
aunque con menor movilizacin que los defensores, estaban los
directivos de los bancos pblicos y los sindicatos (Gutirrez y
Vargas, 1986, pp. 29-40).
En la Asamblea Legislativa la defensa de la reforma la sostena el llamado grupo de los intransigentes, formado por el PUSC,
un diputado independiente y algunos diputados del PLN vinculados al pre-candidato Castillo, que ideolgicamente sostenan la
necesidad de la reforma para que el sistema financiero pudiese
funcionar adecuadamente. Frente a ellos estaba el grupo de oposicin formado por los sectores tradicionalistas del PLN, algunos
independientes y los diputados de los partidos de izquierda, que
defendan el llamado dogma de la nacionalizacin bancaria.
Exista un tercer grupo, el de los oscilantes, formado por diputados liberacionistas, que por clculo poltico y lealtades personales variaban su decisin de una votacin a otra y reconocan

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

87

pragmticamente las presiones de la AID estadounidense y la


conveniencia de aceptarlas (Gutirrez y Vargas, 1986, pp. 25-29).
La reforma del artculo 62 fue rechazada por la Asamblea Legislativa varias veces durante los meses de junio y julio de 1984
y la situacin poltica se fue crispando cada vez ms. La amenaza de caos econmico por una crisis de estabilidad fue esgrimida con vehemencia. El propio Presidente del BCCR afirmaba el
17 de junio en La Nacin que la estabilidad dependa de factores externos y para mantenerla es necesario seguir recibiendo
dlares de la AID y del FMI; si no es as se derrumba todo el sistema. No es tan segura la estabilidad del sistema costarricense
(Gutirrez y Vargas, 1986, p. 44).
La prensa cuestion si Monge realmente gobernaba; en La
Repblica del 6 de julio se le acusaba de ser un prisionero de
palacio y en La Nacin del 23 de junio se planteaba si el Estado costarricense realmente existe, si est prevenido de lo que
acontece, si tiene voluntad para sobrevivir y no dejar que la Repblica se le escape de las manos (Gutirrez y Vargas, 1986, pp.
48-49).
Pese a la estabilidad econmica, bastante frgil entre otras
cosas, en esos momentos era evidente que el sistema permaneca en una fase de profunda inestabilidad poltica, que el Gobierno no tena an la capacidad para autorregular al sistema y que
el escenario poltico poda volver a cambiar repentinamente;
cualquiera de las fuerzas polticas que antes hemos caracterizado, aunque con diferente probabilidad, poda controlar el poder
si la situacin se complicaba; y la complicacin vino por el lado
de la poltica exterior y de seguridad.
En dicha materia, las fuerzas opositoras al presidente Monge y defensoras de los postulados estadounidenses estaban
agrupadas en torno a la llamada Amalgama Poltica, que tena
como objetivo la ruptura de relaciones diplomticas con Nicaragua y el permiso para la entrada de fuerzas militares estadounidenses en el norte del pas. Formaban parte de este bloque

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Costa Rica en evolucin

opositor antineutralidad los grupos paramilitares, la prensa (peridicos, radio y televisin), las cmaras empresariales, la Embajada de Estados Unidos, el PUSC y algunos polticos del PLN, entre los que se encontraban el ala derecha del Gobierno (el vicepresidente Arauz, el Canciller y el Ministro de Gobernacin).
Frente a ellos se encontraban los defensores de la neutralidad, quienes en mayo de 1984 haban convocado con gran xito (50.000 personas) la Marcha por la Paz. Formaban parte de este grupo el propio presidente Monge, el ala nacionalista del Gobierno (el renunciante vicepresidente Fait, el Ministro de Seguridad, el Ministro de Presidencia y el Ministro de Agricultura), las
fuerzas nacionalistas del PLN lideradas por Jos Figueres, los partidos de izquierda, las organizaciones sindicales, comunales, estudiantiles, poltico-juveniles y religiosas y la Iglesia Catlica.
Pese a la derrota poltica que para los miembros de la Amalgama supuso la Marcha por la Paz, estos siguieron crispando la
opinin pblica durante meses y aprovecharon las divisiones que
se produjeron en el bloque pro-neutralidad como resultado de las
votaciones de la Ley de la Moneda para sostener que haba una
conjura comunista para desestabilizar el pas, que exista un vaco de poder, que el Gobierno y el PLN estaban corrompidos y
que se necesitaba un hombre fuerte en el poder. As, La Nacin
publicaba el 3 de julio: [...] los comunistas estn desestabilizando el pas. Una combinacin de invasiones de tierras y de oficinas, con huelgas bananeras, con la atencin puesta tambin en el
sector pblico para convocar nuevos paros, obliga al Gobierno a
diluirse [...] (Gutirrez y Vargas, 1986, p. 84). Y el 5 de agosto
ese mismo medio public unas declaraciones del Ministro de Gobernacin, claro representante de la Amalgama, en las que implcitamente amenazaba con un golpe de Estado:
La omisin o falta de accin (en materia de seguridad) [...] ha
creado un clima de inseguridad en el pas que es absolutamente inconveniente para la buena marcha de los asuntos

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

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pblicos [...] yo espero que en los prximos das el Presidente pueda tomar decisiones en este campo o deje el espacio libre para que las adopte el vicepresidente Lic. Armando Arauz.
[...] Si el Gobierno no sale adelante en el ejercicio de sus funciones y en el cumplimiento de sus tareas, se presentara uno
de los grandes peligros de que eventualmente pudiramos no
tener elecciones en 1986. Eso hay que tenerlo muy presente.
(Gutirrez y Vargas, 1986, p. 97).

La Amalgama pretenda forzar la dimisin del presidente


Monge y del ala nacionalista del Gobierno, para que la Presidencia recayese sobre el vicepresidente Arauz, ya que el vicepresidente Fait haba renunciado para postularse como pre-candidato
para las siguientes elecciones. Con el objeto de sustituir a Monge por Arauz, argumentando problemas de salud, se haban
concentrado a finales de julio hombres armados en las zonas aledaas al Valle Central y la contra haba trasladado la mayor parte de sus campamentos al norte de Costa Rica; durante los das 6
y 7 de agosto se inici una marcha de grupos de hombres armados hacia la capital (Gutirrez y Vargas, 1986, pp. 69-73).
El da 8 de agosto, el Ministro de Seguridad, del ala nacionalista del Gobierno, denunci que se haba descubierto un intento de golpe de Estado. La Nacin public al da siguiente sus declaraciones y en ellas afirmaba [...] tenemos rumores de un golpe de Estado. Estamos en mxima alerta ante estas versiones [...]
(Gutirrez y Vargas, 1986, p. 62). Apoyndose en ello se justific el acuartelamiento de la Fuerza Pblica y la movilizacin de
los voluntarios de la Organizacin para las Emergencias Nacionales (OPEN; posteriormente convertida en Reserva Nacional). El
ex Presidente Jos Figueres asegur la lealtad personal de los comandantes de plaza y alert a los militantes del PLN y de otros
partidos (Gutirrez y Vargas, 1986, pp. 97-101).
Al hacerse pblica la maniobra poltica, esta se paraliz, pero la amenaza estaba latente y deban producirse cambios que

90

Costa Rica en evolucin

redujesen la crispacin poltica. La situacin se calm con un


cambio de gabinete, muy cuestionado por uno y otro bando, por
lo que hubo quienes sostuvieron que Monge haba dado un autogolpe de Estado al pedir la dimisin de todos sus ministros.
El presidente Monge hizo renunciar a su gabinete por medio
de una carta que todos deban firmar y entregar al vicepresidente Arauz. A mediados de agosto, Monge separ del Gobierno al
Ministro y Viceministro de Gobernacin, pertenecientes al ala
derecha de este, y a los Ministros de Seguridad, Presidencia y
Agricultura, del ala nacionalista, as como al Presidente Ejecutivo del BCCR. Como Ministro de Seguridad, Monge nombr a un
destacado lder de la Amalgama, fundador del grupo paramilitar
Movimiento Costa Rica Libre, ex presidente de cmaras empresariales y convencido anticomunista; sin embargo, mantuvo al
viceministro, un hombre de su confianza. Al frente del Ministerio de Gobernacin tambin coloc a dos hombres de confianza
y a un representante de la izquierda del PLN en el Ministerio de
la Presidencia, con el objeto de que pudieran controlar al vicepresidente Arauz. Como Ministro de Agricultura coloc a un empresario liberacionista con buenas relaciones con los sectores
empresariales. Pero el cambio ms significativo, por lo que vino
a representar en adelante, fue el del Presidente Ejecutivo del
BCCR, con el nombramiento de Eduardo Lizano Fait (Gutirrez y
Vargas, 1986, pp. 101-110).
Das despus del cambio de gabinete, la situacin poltica se
normaliz; se aprob la Ley de la Moneda, concluy la dura
huelga bananera contra la United Fruit Company, con la victoria
de esta y la derrota del sindicato, y la Guardia Civil dej de detectar campamentos de la contra en territorio costarricense. El
sistema socioeconmico haba alcanzado tambin un inestable
equilibrio poltico que se sumaba al econmico; solo restaba encontrar una estrategia que devolviera la estabilidad estructural
(Gutirrez y Vargas, 1986, pp. 110-111).

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

91

2.2.3. La nueva clase poltica


Todo este proceso de lucha por el poder haba tenido como resultado la ascensin de una nueva clase poltica, la de los
tecncrata-polticos, que vinieron a reemplazar a los polticoempresarios. Los tecncrata-polticos eran unos profesionales altamente cualificados o personas de cierto prestigio social, en la
mayora de los casos con formacin econmica, que sin tener
una trayectoria poltica dentro de un partido fueron elegidos para ocupar los principales puestos polticos del pas (ministros,
presidentes de instituciones autnomas, diputados, embajadores...). Eran personas designadas por su preparacin y mritos
personales que constituan lo que el presidente Arias denomin
la meritocracia del pas (Doryan, 1990, pp. 80-82).
El ascenso de esta nueva clase fue el resultado del desprestigio de la anterior clase poltica. Los polticos tradicionales eran
incapaces de encontrar soluciones eficaces a los problemas que
atravesaba el pas como consecuencia de la crisis. Se les acusaba de haber sido en parte responsables de la situacin; a los polticos liberacionistas porque con el modelo del Estado empresario haban llevado al pas hacia una crisis estructural an ms
profunda; a los polticos socialcristianos que participaron en la
Administracin Carazo porque sus actuaciones, lejos de contribuir a una pronta salida de la crisis, vinieron a desestabilizar an
ms el sistema. La vieja clase poltica haba sido desprestigiada
por su ineficacia; ms tarde se cuestionara tambin su honestidad al salir a la luz pblica importantes casos de corrupcin
(Prieto, 1992, p. 281).
Frente a ellos surgieron los tecncratas, en teora sin ideologa, que planteaban soluciones tcnico-econmicas a la crisis
basadas en los conocimientos de las Ciencias Econmicas, concretamente en los conocimientos de la parte ortodoxa de las
Ciencias Econmicas.

92

Costa Rica en evolucin

En el primer gabinete de Monge, estos ya tenan una importante representacin en las figuras de Federico Vargas, Ministro
sin cartera de financiamiento externo, Porfirio Morera, Ministro
de Hacienda, Jorge Dengo, Coordinador del Ministerio de Exportaciones, y Marcos Lpez, Presidente Ejecutivo del BCCR. En el
segundo gabinete de Monge, el poder de los tecncrata-polticos
se vio reforzado por las competencias que asumi Jorge Dengo
(a la postre Vicepresidente con scar Arias) y por la entrada en
el equipo de Eduardo Lizano Fait como Presidente del BCCR
(cargo que ocupara tambin bajo la Administracin Arias y al
que retornara en 1998 con los socialcristianos durante la Administracin Rodrguez). Pero cuando los tecncrata-polticos consolidaron su posicin fue durante la Administracin Arias, ya que
el Presidente decidi romper con la vieja guardia del PLN y confiar su Gobierno a la meritocracia.
Si durante la consolidacin del marco intervencionista una
figura, Rodrigo Facio Brenes, y una organizacin, el Centro de
Estudios de los Problemas Nacionales, simbolizaron el pensamiento poltico-econmico de la poca, durante la fase de consolidacin del marco neoliberal esos smbolos fueron Eduardo
Lizano Fait y la Academia de Centroamrica.
Lizano es el ms claro exponente de la meritocracia, un
prestigioso economista sin trayectoria poltica dentro de ningn
partido, que se convirti en el principal defensor de un neoliberalismo moderado en Costa Rica y que fue, desde la Presidencia
del BCCR durante seis aos (1984-1990), el principal artfice de
la poltica de desarrollo que conducira al cambio estructural del
sistema socioeconmico costarricense. Lizano regres a la Presidencia del BCCR en 1998 bajo la Administracin Rodrguez, lo
que ha venido a ratificarlo como el ms apreciado tecncrata del
pas, en el que confan tanto el PLN como PUSC.
Este tecncrata-poltico perteneca a la Academia de Centroamrica, una institucin de clara tendencia neoliberal, con

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

93

fuertes vinculaciones acadmicas y econmicas con Estados


Unidos y dedicada al estudio de los problemas econmicos costarricenses; en ella trabaj con idelogos e investigadores como
Alberto Di Mare, Jorge Corrales, Claudio Gonzlez Vega, Vctor
Hugo Cspedes, algunos de los cuales tambin dedicados a la
poltica, como Thelmo Vargas (Ministro de Hacienda en el gobierno de la Administracin Caldern) y Miguel ngel Rodrguez
(lder del PUSC junto a Caldern y Presidente de la Repblica
tras las elecciones de 1998). Las ideas y los trabajos de la Academia de Centroamrica han servido y siguen sirviendo de base para la elaboracin de las estrategias electorales de los dos principales partidos, el PLN y el PUSC. Esta institucin se vio reforzada aos ms tarde por la incorporacin de una segunda generacin de investigadores, como Toms Miller, Rodolfo Quirs,
Martha Castillo (Directora de Asuntos Legales del Ministerio de
Seguridad Pblica en la Administracin Figueres), Luis Mesalles
(Director del BCCR durante la Administracin Figueres), Edna
Camacho (Viceministra de Hacienda durante la Administracin
Rodrguez) y Ronulfo Jimnez (Director del BCCR durante la Administracin Rodrguez).
Esta nueva clase poltica, sin compromiso con el viejo estilo
de hacer poltica, basa su estrategia en conocimientos tcnicos
procedentes de las Ciencias Econmicas, supuestamente aspticos de ideologa. De esta forma la asepsia tcnica neoliberal se
convierte en el pensamiento nico de la clase poltica, que acepta sus principios fundamentales centrando el debate poltico sobre aspectos menores, como la velocidad de las reformas o las
prioridades sectoriales.
Junto a estos tecncrata-polticos neoliberales con un discurso econmico, surgi aos despus, en las Administraciones
Caldern y Figueres, un segundo grupo de tecncrata-polticos
con discurso social; procedentes de partidos de izquierda desaparecidos o en declive, su misin ha sido disear medidas que

94

Costa Rica en evolucin

permitieran continuar con la reforma econmica, pero con legitimidad social. Estos tecncratas de lo social alcanzaron el grado de ministros bajo la Administracin Caldern, aunque los ministerios de naturaleza econmica quedaron en manos de los
tecncratas neoliberales, mientras que algunos destacados empresarios ocuparon tambin ministerios (como el Ministerio de
Turismo, que recay sobre un hotelero) y otros puestos de responsabilidad (como el asesor presidencial Rodolfo Jimnez Borbn, considerado la eminencia gris de la Administracin Caldern). Sin embargo, en la Administracin Figueres, los tecncratas
de lo social llegaron a ocupar la mayora de las carteras, destacando Rebeca Grynspan como Segunda Vicepresidenta, Leonardo Garnier como Ministro de Planificacin, Fernando Herrero
como Ministro de Hacienda y Eduardo Doryan como Ministro de
Educacin. Muchos de estos tecncratas de lo social estaban vinculados con una consultora llamada Apoyo para la Toma de Decisiones (ATD) (Rojas y Sojo, 1995, pp. 78-86).
Pero lo realmente importante de este repaso es la constatacin de que una nueva clase poltica se hizo con el poder durante la fase de profunda inestabilidad de principios de los ochenta
y lo ha consolidado desde entonces, al tiempo que el sistema
evolucionaba bajo el marco neoliberal.

2.3. La mutacin del sistema socioeconmico


Tras la profunda crisis estructural que soport el sistema socioeconmico costarricense a principios de los ochenta, este
abandon el marco intervencionista en busca de un nuevo marco poltico-institucional que le permitiera crecer de manera sostenida; se produjo, por tanto, una mutacin en el sistema socioeconmico costarricense en el que tuvo una gran influencia el
cambio en las concepciones de la lite poltica costarricense.

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

95

En aquel entorno de incertidumbre, el sistema podra haber


evolucionado por distintas pautas de desarrollo; sin embargo, el
marco neoliberal era el que tena mayores posibilidades de desarrollarse, debido a fuertes condicionantes procedentes de la
situacin econmica y poltica externa al sistema; dichos condicionantes eran la deuda externa y la ayuda al desarrollo, que
aparecan vinculadas a polticas econmicas neoliberales.
As, el conjunto de valores que conforman la filosofa neoliberal empez a ser asumido por la lite poltica del pas, primero, y por el resto de los agentes, despus, lo cual permiti que se
fuesen llevando a cabo una serie de reformas en distintos mbitos; las reformas en la esfera econmica constituyen el modelo
de desarrollo reformista, de cuya implementacin se deriv el
cambio estructural del sistema costarricense.

2.3.1. Las razones de la mutacin


Uno de los aspectos que resulta interesante al estudiar el
cambio del modelo de desarrollo en Costa Rica es el hecho de
que es el mismo partido poltico que foment la industrializacin por sustitucin de importaciones, el PLN, el que impulsa
la promocin de exportaciones, en una clara ruptura con su tradicin intervencionista. Pero por qu rompe con esa tradicin?, o, lo que es lo mismo, por qu abandona el marco intervencionista?
La respuesta la dio Doryan (1990, p. 192), las reformas dependen de la profundidad y envergadura de la crisis y de como
ella impacta en la lite estatal y en la sociedad. El cambio de estrategia se debi esencialmente a los cambios en las percepciones e ideas de la lite estatal causados por la crisis (Doryan,
1990, pp. 191-206). Esta conclusin surge de una investigacin
en la que se entrevistaron a nueve tomadores de decisiones y a

96

Costa Rica en evolucin

diez ejecutores de la poltica de desarrollo de las Administraciones Monge y Arias10.


En dichas entrevistas se les pidi a estas personas que dieran
una valoracin de 0 a 100 a la importancia que cuatro variables
propuestas haban tenido en el cambio de estrategia de desarrollo. Las variables eran: a) el cambio en sus percepciones e ideas
causados por la crisis; b) las oportunidades y limitaciones que
presenta la economa poltica internacional; c) las demandas y
presiones de los grupos sociales internos; d) los instrumentos de
poltica disponibles al Estado (la autonoma estatal). Los resultados de las entrevistas se resumen en la Tabla 2.2.
De los datos de dicha tabla se desprenden varias conclusiones. La primera y ms importante que es la crisis la responsable
principal del cambio de estrategia por medio de la modificacin
de las creencias e ideas de la lite poltica. La segunda es que el
efecto de la crisis tiene una mayor importancia para los que tuvieron que definir la estrategia (Administracin Monge) que para los
que la implementaron (Administracin Arias). La tercera que es
que los ejecutores de las polticas de desarrollo estn ms influidos que los tomadores de decisiones por otras variables, en particular por las oportunidades y limitaciones de la economa poltica internacional. La cuarta es que a medida que nos alejamos del
10. Los tomadores de decisiones de la Administracin Monge entrevistados fueron Carlos M.
Castillo (Presidente del BCCR), Juan M. Villasuso (Ministro de Planificacin), Mario Carvajal
(Ministro de Exportacin), Federico Vargas (Ministro de Hacienda), Jorge M. Dengo
(Coordinador del Ministerio de Exportaciones) y Eduardo Lizano (Presidente del BCCR).
Los tomadores de decisiones de la Administracin Arias entrevistados fueron Jorge M.
Dengo (Vicepresidente), Eduardo Lizano (Presidente del BCCR), Ottn Sols (Ministro de
Planificacin), Alberto Esquivel (Ministro de Agricultura) y Fernando Naranjo (Ministro de
Hacienda). Los ejecutores de la Administracin Monge entrevistados fueron Rodrigo
Bolaos (Gerente del BCCR), Carlos Pacheco (Asesor del Ministro de Planificacin), Max
Soto (Asesor del Vicepresidente), dgar Gutirrez (Viceministro de Hacienda) y Mnor
Vargas (Director de Zonas Francas, Ministerio de Exportaciones -MINEX-). Los ejecutores
de la Administracin Arias entrevistados fueron Flix Delgado (Subgerente del BCCR),
Fernando Herrero (Asesor del Ministro de Planificacin), Sal Weisleder (Director de la
Oficina del Programa de Ajuste Estructural -PAE-), lvaro Soto (Director de Industria) y
Mara T. Elizondo (Directora de Planificacin Industrial).

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

97

perodo de crisis y de la toma de decisiones las distintas variables


explicativas van equilibrando su importancia, aunque ninguna de
ellas llega a ser realmente explicativa del cambio de estrategia.
TABLA 2.2
IMPORTANCIA DE LAS VARIABLES EXPLICATIVAS DEL CAMBIO DE ESTRATEGIA DE
DESARROLLO SEGN LA LITE POLTICA DEL ESTADO

Cambio de
ideas por
la crisis

Instrumentos
tcnicos
disponibles

Presin de
grupos
sociales

Economa
poltica
internacional

Tomadores
de decisiones
Administracin
Monge

72%

13%

8%

7%

Ejecutores
de decisiones
Administracin
Monge

36%

21%

15%

28%

Tomadores
de decisiones
Administracin
Arias

50%

22%

20%

8%

Ejecutores
de decisiones
Administracin
Arias

26%

26%

20%

28%

Elite
poltica
del Estado

Fuente: Eduardo Doryan (1990, p.193).

Por tanto, la mutacin del sistema est vinculada con lo


que Rohrlich llam cultura econmica; es decir, un conjunto de
valores y creencias respecto de la economa social que gua y
legitima la toma decisiones, o lo que es lo mismo, con una
adaptacin a la cultura nacional de una ideologa econmica

Costa Rica en evolucin

98

genrica (Doryan, 1990, pp. 204-205). Esta cultura econmica


es especfica para un perodo dado y para un pas; si esta cultura cambia, el sistema muta; si permanece, el sistema evoluciona
dentro del marco poltico-institucional en que se encuentra. La
cultura econmica de Rohrlich formara parte de lo que hemos
denominado genotipo poltico-ideolgico, que recogera otros
muchos aspectos ideolgicos distintos de los econmicos. En palabras de Doryan (1990, pp. 204-205):
En cada perodo, y justo antes de una crisis grave, la gente que
pronto se convertir en lite estatal senta que las posibilidades de la anterior estrategia de desarrollo se haban agotado,
o que la estrategia prevaleciente necesitaba de nuevos instrumentos de crecimiento, de un nuevo motor del desarrollo [...].
La crisis de 1981 destruy la legitimidad de [...] (la) cultura
econmica (precedente) y aceler la bsqueda de una estrategia de desarrollo alternativa. En este caso, el papel de las
ideas, particularmente desde 1982 hasta 1986, fue la variable
con el mayor poder de explicacin.

As, pues, la explicacin de la mutacin la encontramos en


la propia crisis del sistema, de la que se deriva el control del poder por una nueva lite poltica que ha roto con la cultura econmica anterior y que busca una nueva estrategia de desarrollo
dentro de un nuevo marco de referencia intelectual. No obstante, su eleccin va a estar influida por otras variables, entre ellas
la efectividad de determinadas organizaciones internacionales
en la promocin de nuevos esquemas (Odell, 1982, p. 371).

2.3.2. Los condicionantes de la mutacin


Como ya hemos visto, la crisis del sistema socioeconmico
costarricense condujo a un cambio en las concepciones de la

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

99

elite poltica; esto es un hecho comn a muchas crisis y podra


determinarse a priori, pero lo que solo puede constatarse a posteriori es el sentido de ese cambio. Cul va a ser la nueva lite
poltica y cules van ser sus nuevas concepciones sobre el funcionamiento del sistema, son aspectos indeterminables a priori;
an as, esta indeterminacin es una indeterminacin parcial y
existen elementos condicionantes del resultado final. En el caso
que nos ocupa los principales determinantes fueron la deuda externa y la ayuda financiera internacional.
Costa Rica sufri durante la crisis un importante estrangulamiento financiero y la escasez de divisas se convirti en uno de
los principales obstculos para reactivar una economa paralizada. Si no entraban divisas en el pas a corto plazo, el colapso econmico sera general, dada la alta dependencia externa tanto del
aparato productivo como de la demanda final costarricense.
De las cuatro principales vas de entrada de divisas en un
pas, dos de ellas, las exportaciones de bienes y servicios y las inversiones extranjeras directas no podan reactivarse a corto plazo por la propia naturaleza de estas y la situacin de crisis del
sistema. Las otras dos vas que quedaban eran las transferencias
y los prstamos y crditos internacionales, o lo que es lo mismo
la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), en forma de donacin o de
prstamo, y la deuda externa con la banca privada.
Respecto de la ayuda, Costa Rica poda acudir a la AOD bilateral o multilateral. En el caso de la bilateral, la AOD de los
pases del bloque socialista podra haber sido una opcin de
triunfar el Programa Ultraizquierdista, pero, aun as, los problemas que por esos aos venan atravesando dichos pases hacan
muy improbable un volumen de ayuda suficiente; adems, Costa Rica ha sido tradicionalmente un pas capitalista y democrtico sin grandes conflictos de clase donde difcilmente podra haber triunfado una revolucin socialista.
Descartada la AOD de los pases socialistas, queda la de los
pases capitalistas, particularmente la estadounidense. Como ya

100

Costa Rica en evolucin

vimos, Costa Rica supo vender sus derechos de imagen de pas


capitalista y democrtico a cambio de la ayuda de la AID estadounidense; ayuda que, por otro lado, estaba condicionada a la
adopcin de una determinada poltica econmica de estabilizacin, en concordancia con la ayuda de los organismos internacionales, particularmente el FMI, en un primer momento, y el
Banco Mundial, con posterioridad. As pues, optar por la AOD
multilateral del FMI y bilateral de la AID era lo ms probable.
Respecto de la deuda externa, Costa Rica tena la opcin de
no pagarla, pero esto le hubiese cerrado las puertas a futuros crditos y prstamos internacionales, lo cual hubiese sido muy traumtico para un pas con escaso ahorro interno para financiar su
desarrollo. Descartado el impago, Costa Rica solo tena la opcin de renegociar el pago de la deuda con sus acreedores, los
gobiernos agrupados en el Club de Pars y los bancos comerciales privados agrupados en el Club de Londres. Esta opcin permita adems el acceso a nuevos crditos y prstamos, aunque
en condiciones ms duras, de plazos y tipos de inters, que con
anterioridad a la crisis de la deuda.
Hacia 1984 la renegociacin de la deuda implicaba ya la
aceptacin de la condicionalidad cruzada; es decir, que solo se
renegociaba si se tenan acuerdos con el FMI y el Banco Mundial y viceversa. De esta forma, la opcin del endeudamiento y
de la captacin de AOD se reforzaban mutuamente convirtindola en la ms probable; de hecho, todos los pases latinoamericanos terminaron por aceptar esta opcin, pero Costa Rica fue
de los primeros.

a. La rpida renegociacin de la deuda externa


La declaracin de la moratoria del pago de la deuda externa
costarricense en 1981 fue sin duda la consecuencia lgica de un
proceso que haba arrancado en los aos setenta.

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

101

Con independencia de quin se endeud, en este caso el Estado empresario, el endeudamiento externo de los setenta obedeca a una clara lgica. En primer lugar, ante la cada de la demanda externa y de la consiguiente entrada de divisas por esa
va, resultaba necesario compensar la balanza por cuenta corriente, la cual se haba desequilibrado an ms como consecuencia de la elevacin de los precios de los combustibles y los
productos manufacturados de importacin. En segundo lugar, la
ayuda internacional y las inversiones extranjeras procedentes de
los pases desarrollados se redujeron considerablemente, con lo
que las entradas de capitales se concentraron necesariamente en
la deuda. En tercer lugar, los crditos se realizaban a largo plazo
y a tipos de inters reales negativos, por lo que la deuda se pagaba a s misma; es decir, el endeudamiento de cada ao permita hacer frente al servicio de la deuda de ese mismo ao, por lo
que mientras las condiciones no variasen la situacin era ideal.
En cuarto lugar, la demanda de los pases subdesarrollados, entre ellos Costa Rica, permita reactivar las economas de los pases desarrollados (Montero, 1990, pp. 192-202).
En resumen, la deuda externa permiti a Costa Rica, y a
otros pases subdesarrollados, postergar durante una dcada la
crisis internacional que los pases desarrollados soportaron durante los setenta; cuando estos se recuperaron a principios de los
ochenta, el caballo de Troya de la deuda comenz a operar. Al
elevarse los tipos de inters internacionales y la cotizacin de
dlar, la deuda pagadera a tipos variables y en dlares se dispar y en 1981 el pas no fue capaz de hacer frente a sus obligaciones financieras internacionales.
Costa Rica necesitaba divisas para pagar su deuda y esto forz al pas a realizar un mayor esfuerzo exportador y aceptar los
condicionamientos de la ayuda internacional. El problema de la
deuda se constituy as en uno de los determinantes del cambio
de la economa poltica costarricense (Tablas 2.3 y 2.4).

Costa Rica en evolucin

102

TABLA 2.3
DEUDA PBLICA EXTERNA Y SERVICIO DE LA DEUDA (1980-2000)
Ao

DPE

DPE/PIB

SDPE

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

1.796,6
2.315,3
2.961,8
3.406,5
3.455,1
3.708,8
3.643,9
3.914,0
3.833,9
3.800,2
3.172,6
3.266,9
3.288,7
3.158,4
3.255,5
3.258,6
2.858,9
2.654,8
2.872,4
3.056,5
3.150,6

29,2
65,0
92,5
84,8
74,3
74,5
64,9
68,0
65,4
57,0
43,7
45,7
38,2
32,8
30,9
28,0
24,3
20,7
20,4
19,6
20,3

250,2
247,1
238,8
393,3
318,1
452,1
344,5
273,2
265,9
259,9
251,0
275,9
516,6
569,7
447,5
620,3
583,3
583,2
405,3
527,9
591,1

SDPE/EXP PDPE/EXP IDPE/EXP


25,0
24.6
27,3
41,7
28,5
41,8
27,9
21,0
18,4
14,8
14,2
19,1
12,1
21,7
15,5
17,8
15,4
13,8
7,3
8,0
10,0

7,8
7,6
13,1
10,4
9,8
10,8
13,0
13,1
9,7
7,0
6,0
10,4
7,9
14,9
9,5
11,7
10,5
10,3
5,0
5,1
6,5

17,2
17,0
14,2
31,3
18,7
31,0
14,9
7,9
8,7
7,8
8,2
8,7
4,2
6,8
6,0
6,1
4,9
3,5
2,3
2,9
3,5

Fuente: MIDEPLAN (1995-a), MIDEPLAN (1998-a) y MIDEPLAN (2001-a).


DPE: deuda pblica externa en millones de dlares; DPE/PIB: deuda pblica externa en porcentajes
del PIB; SDPE: servicio de la deuda pblica externa en millones de dlares; SDPE/EXP: servicio de la
deuda pblica externa en porcentaje de las exportaciones de bienes; PDPE/EXP: principal de la deuda pblica externa en porcentajes de las exportaciones de bienes; IDPE/EXP: intereses de la deuda
pblica externa en porcentajes de las exportaciones de bienes.

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

103

TABLA 2.4
DEUDA EXTERNA PRIVADA Y DEUDA PBLICA EXTERNA
(1980-2000)
Ao

TDE

DEP*

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

3.055,4
3.679,4
4.074,7
4.112,2
4.325,0
4.238,9
4.533,0
3.833,9
4.487,1
3.922,8
3.992,5
3.990,9
3.858,9
3.255,5
3.258,6
2.858,9
2.640,2
2.872,4
3.056,5
3.150,6

740,1
717,6
668,2
657,1
616,2
595,0
619,0
637,2
686,9
750,2
725,6
702,2
700,5
-

DPE DPE/OM DPE/OB DPE/BC DPE/OA


1.796,6
2.315,3
2.961,8
3.406,5
3.455,1
3.708,8
3.643,9
3.914,0
3.833,9
3.800,2
3.172,6
3.266,9
3.288,7
3.158,4
3.255,5
3.258,6
2.858,9
2.640,2
2.872,4
3.056,5
3.150,6

555,4
583,7
857,9
967,9
976,1
1.035,9
1.023,8
1.344,8
1.291,8
1.191,6
1.179,0
1.315,8
1.340,9
1.309,6
1.375,4
1.495,4
1.339,9
1.300,6
1.355,1
1.315,6
1.252,2

190,1 1.051,1
227,8 1.336,6
168,0
511,0 1.111,3
481,6
690,0 1.393,5
355,1
736,0 1.408,6
334,8
905,1 1.459,3
308,5
906,9 1.462,7
250,5
946,3 1.383,2
239,7
991,6 1.470,3
80,2
1.067,9 1.471,8
68,9
1.321,5
632,1
40,0
1.346,8
31,5
572,8
1.370,2
22,7
554,9
1.288,0
18,0
542,8
1.277,7
12,9
589,5
1.162,3
37,9
563,0
941,0
37,6
540,0
800,8
25,0
513,8
798,8
33,1
685,4
740,6
39,7
960,6
654,9
44,9 1.198,6

Fuente: MIDEPLAN (1995-a), MIDEPLAN (1998-a), MIDEPLAN (2001-a) y datos suministrados por el
BCCR.
* A partir de 1994 el BCCR dej de realizar las estimaciones de deuda privada externa; TDE: total de
deuda externa en millones de dlares; DPE: deuda privada externa en millones de dlares; DPE: deuda pblica externa en millones de dlares; DPE/OM: deuda pblica externa con organismos multilaterales en millones de dlares; DPE/OB: deuda pblica externa con organismos bilaterales en millones de dlares; DPE/BC: deuda pblica externa con la banca comercial en millones de dlares;
DPE/OA: deuda pblica externa con otros acreedores en millones de dlares.

104

Costa Rica en evolucin

En 1983 se realizaron una serie de negociaciones con el


Club de Pars y con la banca comercial internacional, por medio
de las cuales se llegaron a acuerdos con los acreedores (Estados
y bancos), aplazando as el pago de la deuda vencida. Para el caso de la deuda con la banca comercial internacional (670 millones de dlares, 390 millones de principal y 280 de intereses), se
acord refinanciar el 50% de los intereses vencidos y no pagados y de los corrientes a tres aos a tipo variable y programar la
devolucin del principal en dos tramos. Para el caso de la deuda bilateral, se lleg a un acuerdo de reestructuracin, por 58,2
millones de dlares, para los prstamos anteriores al 30 de junio
de 1982, vencidos o con vencimiento en 1983 (MIDEPLAN,
1993-f).
Costa Rica no pudo beneficiarse de las ventajas recogidas en
el Plan Baker de renegociacin de la deuda en 1985, ya que este se program para los quince pases ms endeudados del mundo. En su lugar, el pas negoci con los bancos comerciales
acreedores lo que se conoce como colonizacin de la deuda
(conversin). Dicha operacin tena dos variantes; una era la recompra de la deuda abonando en divisas su valor real y la diferencia con el valor nominal en colones, que habran de ser invertidos en el pas; la segunda consista en la recompra de la
deuda a su valor de mercado ms un premio por la prdida, pero abonado en colones. Lgicamente, las operaciones de colonizacin estaban limitadas por el BCCR para impedir el desarrollo
de un proceso inflacionista. La colonizacin de la deuda no alcanz siquiera los 200 millones de dlares y fue suspendida a finales de 1986 (Jimnez Castro, 1991, pp. 81-90).
Tambin en 1985 se lleg a otro acuerdo con el Club de Pars por medio del cual se reestructuraron los pagos del principal
que vencan en 1985 y 1986, se modificaron los acuerdos de
1983 y se otorg a Costa Rica un nuevo crdito por 87 millones
de dlares. Se reestructuraron en total 56,5 millones de dlares
(MIDEPLAN, 1993-f).

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

105

En 1989 Costa Rica volvi a negociar con el Club de Pars


los 400 millones de dlares que deba a los pases europeos, Japn y Canad (los 600 millones de deuda bilateral restantes se
adeudaban a los gobiernos de Mxico, Brasil, Argentina y Venezuela) reprogramando as la deuda que ya haba sido reestructurada en 1983 y 1985. Se reestructuraron 145,3 millones de
dlares (MIDEPLAN, 1993-f).
Las negociaciones con la banca comercial internacional en
1989 tuvieron lugar ya bajo el marco del Plan Brady, programado para los treinta y cinco pases ms endeudados del mundo entre los que s estaba Costa Rica. Dicho plan asuma que la deuda externa era impagable bajo las circunstancias vigentes y propona que se redujera en un 20% el valor de la deuda, asumiendo la prdida los bancos y los gobiernos de los pases desarrollados; adems, se permita que los pases deudores recomprasen su
deuda a precios de descuento o canjeasen esta por ttulos de activos del pas (MIDEPLAN, 1993-f).
Se consigui reducir la deuda pendiente de 1.598 millones
(1.232 millones de dlares de principal y 366 millones de intereses) a 695 millones de dlares. La operacin se estructur en
tres medidas: la recompra de la deuda por 991 millones de dlares al 16% de su valor nominal (se encontraba al 11% en el
mercado secundario antes de la negociacin); el intercambio de
la deuda por Bonos A (303 millones de dlares) o Bonos B (304
millones de dlares), si los bancos accedan a vender ms o menos, respectivamente, del 60% de la deuda en su poder (las condiciones de los Bonos A eran ms favorables que las de los Bonos B) (Avendao, 1992; MIDEPLAN, 1993-f).
Al mismo tiempo, el acuerdo tambin recoga otras medidas
complementarias tales como: la recuperacin del valor de los ttulos de deuda, si el PIB de Costa Rica superaba el 120% del de
1989; un programa de conversin de la deuda en colones para
financiar proyectos de exportaciones y turismo, por un total de
20 millones de dlares anuales durante 5 aos; y la posibilidad

106

Costa Rica en evolucin

de recompra por parte de Costa Rica de su propia deuda en el


mercado secundario. Fueron adems condiciones del acuerdo, la
participacin de, al menos, el 95% de los tenedores de deuda en
el acuerdo y la recompra de, al menos, el 60% de la deuda. Para
el pas, el coste de estas operaciones (recompra e intercambio por
bonos) fue de 225,5 millones de dlares que fueron aportados por
la cooperacin internacional; con ello se reestructur toda la deuda con la banca comercial internacional (MIDEPLAN, 1993-f).
En 1991 un nuevo acuerdo de reestructuracin de 145,3 millones de dlares se firm con el Club de Pars, organizando la
deuda en dos tramos con diferentes intereses y vencimientos.
Como consecuencia de este proceso de negociaciones, el
problema de la deuda externa que Costa Rica se encontr en
1981, ha dejado de ser tal; el saldo que representaba el 92,5%
del PIB del pas en 1982 pas a representar el 19,6% en 1999
(20,3% en 2000), mientras que el servicio de la deuda representa menos del 10% de los ingresos por exportaciones (Tabla 2.3).
No solo son relevantes estos cambios cuantitativos, sino que
tambin lo son los cambios cualitativos, como la estructura de la
deuda segn acreedores. En este caso, la deuda con los bancos privados internacionales ha pasado de casi 1.472 millones de dlares en 1989 a menos de 13 millones en 1994, aunque desde entonces se ha elevado alcanzando casi 45 millones de dlares en
2000; por otro lado, la deuda con los organismos pblicos extranjeros (multilaterales y bilaterales) se elev considerablemente a finales de los ochenta y principios de los noventa, fruto de los SAL,
los primeros ESF y los crditos blandos de la ayuda internacional
de otros pases y organismos (que aunque con ventajosas condiciones, tambin han de ser pagados); no obstante, desde mediados
de los noventa el peso de esta fuente de financiacin se ha reducido considerablemente. Adems, el endeudamiento externo del
sector privado recuper los niveles anteriores a la crisis, sntoma
de la solvencia esperada de la economa costarricense (Tabla 2.4).

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

107

El hecho de que Costa Rica enfrentara rpida y hbilmente


el problema de la deuda contribuy sin duda a la recuperacin
econmica de este pas; pero lo ms relevante de todo es que el
estrangulamiento financiero que sufri el sistema forz al Gobierno a aceptar unas condiciones que favorecieron el cambio
del marco intervencionista por el marco neoliberal y no por otro
marco poltico-institucional cualquiera. Dicho cambio estuvo reforzado por la masiva ayuda financiera que recibi Costa Rica.

b. La captacin masiva de ayuda internacional


La rpida renegociacin de la deuda externa convirti a Costa Rica en un pas disciplinado y digno de la confianza de los
prestamistas internacionales; esto le permiti sacar partido y obtener nuevos prstamos y crditos, en este caso de los organismos internacionales (FMI, Banco Mundial, BID, ONU, CEEBEI...) y de los Gobiernos de pases capitalistas (Estados Unidos,
Japn, Alemania, Holanda, Espaa...).
La cooperacin internacional aprobada para Costa Rica durante los aos ochenta (1980-1989), represent siempre ms del
6% del PIB de cada ao, llegando a alcanzar en 1983 hasta el
10,4%; sin embargo, para los aos noventa (1990-1999) este peso se redujo significativamente desde el 5,2% de 1990 hasta
0,5% de 1995, con una ligera recuperacin al final de la dcada, 1,3% del PIB en 1999 (Tabla 2.5).
El pas que ms ayuda bilateral ha otorgado a Costa Rica durante todo el periodo 1980-1999 ha sido Estados Unidos con
1.372,5 millones de dlares, entre prstamos y donaciones; de
dicha ayuda, unos 1.200 millones de dlares fueron concedidos
durante la dcada de los ochenta y unos 172,5 millones en los
noventa, unos 150 de ellos entre 1990 y 1992, ya que en este ltimo ao desapareci la ayuda bilateral estadounidense, para
reaparecer en el bienio 1998-1999.

Costa Rica en evolucin

108

TABLA 2.5
COOPERACIN INTENACIONAL APROBADA PARA COSTA RICA
(1980-1999)

Ao CIAP* CIA

CIAB CIAM EEUU JAP

OB

BID BIRF UE

1980 5,7 316,6 107,0 209,6


3,0 3,6 100,4 132,9
1981 6,2 206,6 93,5 113,1
5,0 4,7 83,4 29,2
1982 7,2 233,5 145,5 89,0 49,8 1,4 94,3 61,3
1983 8,8 350,5 276,2 74,3 211,5 0,8 63,9 19,5
1984 6,2 286,6 211,7 74,9 168,3 0,9 42,5 58,3
1985 10,4 516,7 332,2 184,5 207,0 82,1 43,1 28,3
1986 7,5 420,5 207,7 212,8 157,4 2,8 47,5 173,9
1987 7,1 405,9 241,4 164,5 181,3 4,8 55,3 106,8
1988 7,2 425,1 226,6 198,5 101,8 6,3 118,5 52,1
1989 7,1 473,1 178,5 294,6 114,8 8,4 55,3 188,8
1990 5,2 375,0 204,9 170,1 74,2 40,1 90,6 49,6
1991 4,8 342,8 178,0 164,8 61,0 49,3 67,7 79,0
1992 2,2 192,3 123,9 68,4 15,0 51,1 57,8
0,0
1993 5,8 554,9 83,3 471,6
0,0 18,8 64,5 302,0
1994 3,8 406,5 69,8 336,7
0,0 18,5 51,3 333,4
1995 0,5 64,6 46,9 17,7
0,0 2,7 44,2 11,4
1996 1,6 187,6 70,9 116,7
0,0 18,5 52,4
2,1
1997 0,8 108,0 13,1 94,9
0,0 5,3 7,8
0,7
1998 1,5 208,2 52,0 156,2 11,2 0,5 40,3 42,5
1999 1,3 202,5 48,8 153,7 11,2 0,5 37,1 42,5

0,0
0,0
0,0
26,0
0,0
80,0
0,0
23,0
100,0
41,5
60,0
23,0
0,0
48,0
1,2
1,3
0,0
9,0
0,0
0,0

OM

15,7 61,0
19,2 64,7
13,8 13,9
9,3 19,5
15,0 1,6
33,5 42,7
28,7 10,2
30,1 4,6
40,0 6,4
44,8 19,5
54,9 5,6
43,0 19,8
52,4 16,0
69,7 51,9
1,3 0,8
3,7 1,4
8,3 106,3
1,5 83,7
6,1 107,6
6,1 105,1

Fuente: datos suministrados por MIDEPLAN y el MREC y elaboracin propia.


*Los datos en porcentajes del PIB para el perodo 1980-1990 han sido calculados a partir de estimaciones de dicho agregado realizadas segn las tasas de crecimiento histricas. CIAP: cooperacin internacional aprobada en porcentajes del PIB; CIA: cooperacin internacional aprobada en millones de
dlares; CIAM: cooperacin internacional aprobada por organismos multilaterales en millones de dlares; CIAB: cooperacin internacional aprobada por organismos bilaterales en millones de dlares;
EE. UU.: cooperacin internacional aprobada por Estados Unidos en millones de dlares; JAP: cooperacin internacional aprobada por Japn en millones de dlares; OB: cooperacin internacional aprobada por otros pases en millones de dlares; BID: cooperacin internacional aprobada por el BID en
millones de dlares; BIRF: cooperacin internacional aprobada por el BIRF en millones de dlares;
UE: cooperacin internacional aprobada por la Unin Europea (antes CEE) en millones de dlares
OM: cooperacin internacional aprobada por otros organismos multilaterales en millones de dlares.

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

109

Casi toda la cooperacin internacional estadounidense que


recibi Costa Rica lo hizo por medio de la AID. Esta agencia era
la encargada de conceder los ESF (Fondos de Apoyo Econmico)
vinculados a los ERE (Programas de Estabilizacin y Reactivacin
Econmica); en un primer momento dichos fondos se repartan
entre donaciones y prstamos, pero a partir de 1985 toda la ayuda se canaliz en forma de donaciones, evitando as que los
acuerdos ERE tuvieran que ser discutidos en la Asamblea Legislativa (rgano encargado de autorizar la aceptacin de prstamos).
As, pues, las donaciones y prstamos de los ESF alcanzaron entre 1982 y 1992 unos 873 millones de dlares, de los cuales 203
fueron prstamos y 670 donaciones (Tabla 2.6). Conviene recordar que esta ayuda estaba vinculada a la adopcin de determinadas polticas econmicas por parte de Costa Rica y, por tanto, estaba cargada de condicionalidad (Sojo, 1991, pp. 33-38).
Por lo que se refiere a los prstamos concedidos por el Banco Mundial, los SAL (Prstamos de Ajuste Estructural), estos tambin posean una alta condicionalidad al ser la contrapartida financiera de los PAE (Programas de Ajuste Estructural). El SAL I
fue concedido en 1985 por un total de 80 millones de dlares y
desembolsado en dos tramos de 40 millones a lo largo de doce
meses (1985-1986); junto al SAL I se aprob el TAL I (Prstamo
de Asistencia Tcnica), para financiar proyectos de asistencia
tcnica por 3,5 millones de dlares, que se desembolsaron entre
1985 y 1990 (aunque estaba prevista su finalizacin en 1987).
Por lo que se refiere al SAL II, el Banco Mundial concedi 100
millones de dlares que desembolso entre 1989 y 1992, a razn
de unos 40 millones en 1989, 35 millones en 1991 y 25 millones en 1992. Vinculado tambin al PAE II se firm otro crdito
por otros 100 millones de dlares con el Fondo de Cooperacin
Internacional del Gobierno del Japn (pagadero en yenes), que
se desembols a razn de 40 millones en 1990, 35 millones en
1991 y 25 millones en 1992. Costa Rica recibi, por tanto, unos
prstamos vinculados a los PAE por un total de 283,5 millones de

110

Costa Rica en evolucin

dlares entre 1985 y 1992. Los crditos vinculados al PAE III eran
100 millones de dlares, aportados por el Banco Mundial, y 250
millones ms aportados por el BID. Sin embargo, los 100 primeros se perdieron debido a los incumplimientos por parte de Costa Rica de los compromisos adquiridos, denunciados por el Banco Mundial. De los 250 del BID, Costa Rica renunci a 70 de
ellos, por la imposibilidad de cumplir con los requerimientos, y
recibi, entre 1995 y 2000, 180 millones restantes (160 millones
se emplearon durante la Administracin Rodrguez para reducir
la deuda interna por dicho monto).
Los crditos otorgados por el FMI a Costa Rica fueron la contrapartida de los Acuerdos de Contingencia (Stand By y Facilidad
de Financiamiento Compensatorio). Cabe sealar la divergencia
entre los crditos concedidos y los desembolsados; ello es debido, en la mayora de los casos, a que el pas no hizo uso de dichos crditos, aunque en ocasiones se debi al incumplimiento
de las condiciones de los acuerdos por parte de Costa Rica (Tabla 2.7). El total de los crditos concedidos a Costa Rica por el
FMI durante el perodo 1981-1995 fue de 725,4 millones de
DEG, de los que solo se desembolsaron efectivamente 309,5 millones. No existieron crditos posteriores a 1995.
El BID, por su parte, ha resultado ser el organismo donante
que ms recursos ha aportado a Costa Rica entre 1980 y 1999,
unos 1.714,3 millones de dlares, a razn de ms de 850 millones por dcada.
Como puede apreciarse, la financiacin externa, en forma
de cooperacin internacional, que recibi Costa Rica fue masiva
y a la vez condicionada a la adopcin de determinadas polticas
econmicas de corte neoliberal. Exista, por tanto, un importante incentivo para la aplicacin de dichas polticas. Cualquier otra
alternativa para enfrentar la crisis estructural, adems de contar
con una coherencia tcnico-econmica menor, careca de este
incentivo financiero. Los donantes y prestamistas internacionales

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

111

ofrecan a Costa Rica una solucin tcnica viable y un apoyo financiero importante; en estas condiciones, y debilitados los mecanismos de autorregulacin automtica del marco intervencionista, el cambio hacia el marco neoliberal era sin duda el ms
probable. Y Costa Rica cambi, y cambi pronto; la mayor parte de sus vecinos latinoamericanos tardaron ms en aceptar el
neoliberalismo, aunque al final casi todos lo hicieron.
TABLA 2.6
(ESF) CONCEDIDOS POR LA AID
(1982-1992)

FONDOS DE APOYO ECONMICO

Ao

Total

Prstamos

Donaciones

ESF I - 1982
ESF II - 1983
ESF III - 1984
ESF IV - 1985
ESF V - 1986
ESF VI - 1987
ESF VII - 1988
ESF VIII - 1989
ESF IX - 1990
ESF X - 1991
ESF XI - 1992

20,0
113,7
95,0
140,0
120,6
119,7
85,0
75,0
60,0
24,0
10,0

15,0
93,0
95,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0

5,0
30,7
0,0
140,0
120,6
119,7
85,0
75,0
60,0
24,0
10,0

Fuente: Sojo (1991, p. 35) y datos suministrados por MIDEPLAN.


Datos en millones de dlares.

Costa Rica en evolucin

112

TABLA 2.7
CRDITOS CONCEDIDOS Y DESEMBOLSADOS POR EL FMI
(1981-1995)
FMI
CC
CD

1981 1983
306,9
52,7

110,8
110,8

1985 1987

1989 1991 1993

1995

54,0
34,0

42,0
0,0

52,0
0,0

50,0
0,0

88,3
59,3

21,4
0,0

Fuente: Picado (1996, pp. 20-30).


CC: crditos concedidos en millones de derechos especiales de giro (DEG); CD: crditos desembolsados en millones de derechos especiales de giro (DEG).

2.4. El nuevo modelo de desarrollo


Cuando la Administracin Monge se enfrent con la crisis,
en los aos 1982 y 1983, lo hizo con medidas de corte coyuntural destinadas a recuperar los equilibrios macroeconmicos;
en aquel momento no estaba claro cul deba ser la estrategia de
mediano y largo plazo para superar la crisis, e incluso durante
1984 se consigui reactivar la economa apoyndose en la demanda interna. Sin embargo, a lo largo de 1984 y sobre todo durante 1985, comienza a perfilarse la nueva estrategia, que a la
postre dejara de ser una estrategia frente a la crisis para convertirse en una estrategia de desarrollo.
La industria necesitaba grandes importaciones en tanto se
adaptaba a las nuevas condiciones de los mercados internacionales y regional, por lo que era imprescindible un considerable
volumen de divisas; las obligaciones financieras internacionales
tambin presionaban en ese sentido. Sin embargo, la ayuda internacional procedente de la AID, el FMI y el Banco Mundial no
era suficiente; la inversin extranjera haba cado en toda Amrica Latina ante la crisis de la deuda; los ingresos que se obtenan por la exportacin de los productos tradicionales (caf, banano y azcar, esencialmente) tampoco generaban las suficientes

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

113

divisas, al igual que las exportaciones a un MCCA desarticulado


y con serios conflictos civiles al interior de los pases. Era necesario conseguir ms divisas.
Desde este contexto se comenz a negociar el PAE I con el
Banco Mundial; las recomendaciones de este organismo apuntaban hacia la necesidad de aumentar las exportaciones, sobre todo de nuevos productos y hacia mercados distintos del centroamericano. Sin embargo, dentro del marco poltico-institucional
intervencionista, esta nueva orientacin comercial tena difcil
cabida; se precisaba entonces una reformulacin de la manera
de entender el funcionamiento del sistema, un nuevo genotipo
poltico-ideolgico; dicho genotipo sera el neoliberalismo.

2.4.1. El neoliberalismo
Mucho se ha escrito sobre el neoliberalismo durante los ltimos aos, la mayora de las veces para criticarlo (p. ej., Montes, 1996); de hecho, la propia expresin neoliberal es ms utilizada por los detractores de dichos planteamientos que por los
defensores para referirse a s mismos, los cuales se denominan liberales (p. ej., Levine, 1992-a). Sin embargo, dado que son los
neoliberales los diseadores de las polticas neoliberales, y no
sus crticos, consideramos que a la hora de definir los elementos
que constituyen el genotipo poltico-ideolgico neoliberal es
preciso acudir a los escritos de aquellos y no a los de estos.
La compilacin El desafo liberal. El fin del tercermundismo
en Amrica Latina (Levine, 1992-a) es una buena fuente, a partir
de la cual los principios fundamentales del neoliberalismo pueden sintetizarse de la siguiente forma:
a. El individualismo. La verdadera finalidad del sistema es la satisfaccin de las necesidades del individuo singular y no la

114

Costa Rica en evolucin

satisfaccin de las necesidades de esa abstraccin que es la sociedad; por ello, lo individual no debe ser sacrificado en aras
de lo colectivo. El individuo ha de tener soberana, es decir, un
espacio autnomo para decidir acerca de sus actos y sus
creencias. El individuo ha de ser defendido por el sistema de
los abusos y vejaciones que pudiera sufrir por parte de otros individuos o del propio Estado (Vargas Llosa, 1992, p. 27).
b. La libre eleccin. El bien ms preciado de todo individuo es
la libertad de elegir, por lo que este no debe ser privado de
ella por ningn dogma compulsivo y obligatorio, ya sea religioso o ideolgico, incluido el neoliberalismo cuando se convierte en dogma (Vargas Llosa, 1992, p. 27).
c. La democracia. Para que el individuo tenga posibilidad de
elegir, ha de vivir en un rgimen civil de poderes independientes, de libertades pblicas, de pluralismo poltico, de derechos humanos garantizados y de elecciones, o, lo que es lo
mismo, debe vivir en un sistema democrtico; si no es as, el
individuo no tendr soberana. El neoliberalismo es incompatible con una dictadura, aunque puedan aplicarse ciertas polticas catalogadas de neoliberales bajo regmenes autoritarios
(Vargas Llosa, 1992, p. 29).
d. La tolerancia. Para evitar todo dogmatismo, el individuo ha
ser tolerante, creer en la relatividad de las verdades, estar dispuesto ha rectificar sus errores y a someter sus ideas y convicciones a la prueba de la realidad; solo as puede ser libre (Vargas Llosa, 1992, p. 34).
e. La igualdad de oportunidades. La justicia social no es sinnimo de igualitarismo; el tratar de conseguir la igualdad entre todos los individuos va en contra de la propia libertad individual.
La justicia social consiste en garantizar a todos los individuos

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

115

las mismas oportunidades, el mismo punto de partida, pero no


el mismo punto de llegada (igualdad de ingresos, patrimonio
y posicin social); lo que logre un individuo ha de ser el resultado de su esfuerzo y sacrificio elegido en libertad. Pero si
unos individuos no tienen las mismas posibilidades que otros,
los que tengan menos oportunidades tendrn limitada su capacidad para elegir y por tanto sern menos libres, por ello el
individuo solo puede ser libre si goza de las mismas oportunidades que otros individuos (aunque esta sea una meta difcil de lograr) (Vargas Llosa, 1992, p. 30).
f. El imperio de la ley. Para que la libertad individual sea respetada es preciso que exista el imperio de la ley o, lo que es lo
mismo, libertad poltica; y ello solo puede darse si existe un
poder judicial eficiente, independiente y honesto, al que pueda acudir cualquier individuo que sienta que sus derechos
han sido violados, con la seguridad de que se le har justicia
(Vargas Llosa, 1992, p. 32).
g. La propiedad privada. La propia nocin de libertad, de soberana individual y de independencia del individuo frente al poder tiene su mxima representacin en la propiedad privada.
El individuo no tendr libertad econmica si no tiene la capacidad de poseer en exclusiva aquellos bienes materiales que
ha conseguido con su esfuerzo. La propiedad privada es, adems, uno de los elementos que influye en la estabilidad democrtica, ya que difcilmente existir una democracia estable donde la propiedad privada est muy concentrada en pocas manos. La extensin generalizada de la propiedad privada, va privatizaciones de empresas pblicas, conocida como
democracia econmica, es una forma muy til de aumentar
las oportunidades de los individuos y, por tanto, su libertad
(Vargas Llosa, 1992, pp. 31-32).

116

Costa Rica en evolucin

h) El libre mercado. El mejor mecanismo que existe para asignar


eficientemente los recursos escasos entre usos alternativos es
el mercado, siempre que no se encuentre intervenido. Ninguna organizacin por sofisticada que sea, incluido el Estado,
puede sustituir la voluntad colectiva de los individuos que se
manifiesta en el mercado. Si el Estado interviene en el mercado con intencin de variar, por diversas razones, los resultados de este, falsea la voluntad de los individuos y desencadena reacciones individuales que terminan por bloquear la accin estatal, adems de generar una asignacin no eficiente
de los recursos con el resultado de un menor crecimiento econmico. Por tanto, el mercado ha de funcionar libre de las
distorsiones que origina la intervencin pblica para que se
obtenga la asignacin ms eficiente posible de los recursos
(Lal, 1983; Vargas Llosa, 1992, p. 29-30).
i. El Estado mnimo. Cuanto ms grande es el Estado, ms dbil,
ms corrupto y menos eficaz es, pero esto no quiere decir que
ste no deba existir; por el contrario, el Estado ha de ser fuerte, pero pequeo, encargado de hacer cumplir las leyes y de
prestar los servicios que le son inherentes, como el de justicia
y el de orden pblico. El Estado debe adelgazar, ya que esta
es la va ms rpida para tecnificarlo y moralizarlo, y al mismo tiempo permite devolver a la iniciativa privada responsabilidades y tareas como la creacin de riqueza o la provisin
de seguridad social. Los individuos deben aprender a vivir sin
el paternalismo del Estado, haciendo uso de su libertad y responsabilizndose de sus propios futuros (Vargas Llosa, 1992,
pp. 28-29).
j. El efecto trickle-down. Las polticas que favorecen el crecimiento, generalmente, benefician ms a los pobres que
aquellas polticas que favorecen la distribucin. Cuando la

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

117

intervencin del Estado trata de modificar la distribucin de


la renta originada por el mercado, adems de ir en contra del
principio neoliberal de justicia social, genera una serie de distorsiones en el mercado que impiden que este asigne eficientemente los recursos, por lo que a mediano plazo la economa deja de crecer y los sectores populares terminan por ser
los ms perjudicados. Sin embargo, si el Estado se limita a favorecer que la iniciativa privada pueda crear riqueza, generando as un crecimiento econmico significativo, los propios
mecanismos del mercado derramarn esa riqueza entre todos
los agentes econmicos (efecto trickle-down), tanto por la va
del aumento del empleo y de los beneficios empresariales, como por la del abaratamiento del consumo gracias a la libre
competencia; y esto termina beneficiando al conjunto de la
sociedad (Berger, 1992, pp. 46-47).
k. La estabilidad macroeconmica. El crecimiento econmico
basado en la iniciativa privada est muy influido por las expectativas de los distintos agentes econmicos, que deben tomar
decisiones de consumo, ahorro, inversin, contratacin, etc.
Cuanto mayor sea la estabilidad macroeconmica menor ser
la incertidumbre, las decisiones podrn tomarse con mayor seguridad y las expectativas sern favorables a la expansin de
los negocios y, consecuentemente, de la produccin y del empleo. Variables como la inflacin, el tipo de inters, el tipo de
cambio, los dficit pblico y de la balanza por cuenta corriente, las deudas interna y externa, se convierten en variables estratgicas que deben ser controladas por el Estado, de forma
que se garantice su estabilidad para que as los agentes econmicos tomen decisiones en un entorno de incertidumbre baja
(Levine, 1992-b, p. 58).
l) La apertura econmica. La estabilidad macroeconmica es una
condicin necesaria, pero no suficiente para el crecimiento

118

Costa Rica en evolucin

econmico; se necesitan adems otras condiciones tanto por


el lado de la demanda como por el de la oferta. Salvo en los
casos en que el mercado domstico tenga unas grandes dimensiones, la demanda interna es insuficiente para mantener un
crecimiento sostenido; se necesita, por tanto, una demanda
tanto interna como externa. Sin embargo, para que los productos de un pas sean demandados por otros pases, es preciso
que dichos productos sean competitivos, y ello no es posible
si las empresas de dicho pas tienen su produccin defendida
por una estructura arancelaria proteccionista, que termina generando un sesgo antiexportador; por ello, si se eliminan todas
aquellas trabas que dificultan el libre comercio, las empresas
del pas tendrn que enfrentar el reto de la competitividad y especializarse en aquellas actividades para las que dispongan de
ventajas competitivas, abandonando as las actividades para
las que no existen dichas ventajas. La demanda exterior se
concentrar en aquellas producciones competitivas, estimulando as el crecimiento econmico, mientras que los productos competitivos procedentes del exterior entrarn en el mercado interno, con los consecuentes beneficios en menores precios y mayor variedad de productos para elegir. Por el lado de
la oferta, tambin es necesaria la apertura econmica; los pases en desarrollo no poseen ahorro suficiente para favorecer la
inversin productiva, por lo que es necesario captar el ahorro
externo y ello se consigue dando facilidades al capital extranjero para que entre en el pas, bien en forma de inversin directa o bien en forma de inversin financiera. Las principales
facilidades que pide el capital exterior son la estabilidad macroeconmica y la libertad de movimientos de capitales (Berger, 1992, p. 43; Levine, 1992-b, p. 58).
m. La competitividad. La produccin de un pas solo puede ser
competitiva si est sometida a las condiciones del libre mercado; si el Estado no interviene protegiendo a la produccin

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

119

interna de la externa o beneficiando, mediante regulaciones,


la produccin de determinadas empresas y sectores frente a
otras producciones, entonces solo aquellas producciones que
satisfagan las necesidades de calidad y precio exigidas por el
mercado podrn sobrevivir. Por tanto, el primer requisito para que la produccin de un pas sea competitiva es que no
existan distorsiones que impidan el funcionamiento del libre
mercado, ya sean barreras proteccionistas o regulaciones internas (Levine, 1992-b, p. 58).
n. La flexibilidad laboral. Las decisiones productivas de los productores, no solo dependen de las expectativas, de la demanda y del aporte del capital, sino que tambin estn influidas
por las condiciones de la contratacin laboral, y el mercado
de trabajo es uno de los que concentra mayores distorsiones.
La actuacin paternalista del Estado, en unas ocasiones, y la
accin corporativa de los sindicatos, en otras, han llenado dicho mercado de rigideces que impiden una rpida y poco
costosa adaptacin de la contratacin a las necesidades de la
produccin. El reto de la competitividad exige, por un lado,
moderacin salarial para poder competir va precios y, por
otro, plantillas flexibles que permitan adaptar la produccin a
las fluctuaciones de la demanda, y todo ello requiere de la
modificacin de las leyes laborales propias del fordismo (Levine, 1992-b, p. 58).
Todos estos principios se han ido incorporando a la cultura
poltica costarricense, en particular a la de su lite poltica, y han
servido de base para la aprobacin de determinadas reformas estructurales que iban en contra del debilitado marco intervencionista. Dichos principios han inspirado las principales nuevas leyes del pas, en su mayora de naturaleza econmica, e incluso
se trat de incorporarlos a la propia Constitucin a travs de una
reforma en la que se introducira en la Carta Magna un captulo

120

Costa Rica en evolucin

denominado Garantas Econmicas; sin embargo, a pesar de su


polmica aprobacin en la Asamblea Legislativa en 1995, dicha
reforma fue declarada nula por defecto de forma por la Sala Constitucional y, posteriormente, ante el rechazo social que gener, no
se obtuvo el consenso poltico necesario para sacarla adelante.
La conformacin del marco poltico-institucional neoliberal
a partir del genotipo poltico-ideolgico neoliberal tiene mltiples manifestaciones que afectan las distintas esferas del sistema
socioeconmico, y as se habla de reforma poltica, de reforma
judicial, de reforma educativa, de reforma econmica, etc.; es
precisamente esta ltima la que nos interesa porque a ella se vincula el nuevo modelo de desarrollo que se ha implementado en
Costa Rica, en particular, y en toda Amrica Latina, en general;
es lo que podemos denominar el modelo del reformismo neoliberal o modelo reformista.

2.4.2. El modelo reformista


La implementacin de polticas reformistas en pases subdesarrollados, particularmente latinoamericanos, se corresponde
en el plano terico con un modelo de desarrollo orientado hacia
el mercado modelo reformista. Dicho modelo ha sido aplicado
de forma ms o menos ortodoxa en casi todos los pases latinoamericanos. Costa Rica, fue uno de los primeros en aplicarlo, aunque su implementacin ha sido lenta y, en algunos casos, heterodoxa, siendo los aspectos de la apertura econmica, la privatizacin del sector pblico empresarial y la reforma del sistema financiero, los ejes ms desarrollados del modelo, mientras que la
reforma del Estado y la del mercado de trabajo han sido los ejes
con menor desarrollo.
El modelo reformista (Bulmer-Thomas, 1996, pp. 7-28 y 295314; Edwards, 1997 [1995], pp. 89-312) parte de la hiptesis de

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

121

que el sistema socioeconmico ha alcanzado previamente la estabilidad macroeconmica y que durante la aplicacin de las polticas de ajuste estructural se siguen implementando las polticas
de estabilizacin cuando son necesarias.
El modelo reformista se articula en cinco ejes que son: la
apertura exterior, la reforma del Estado, la privatizacin del sector pblico empresarial, la reforma del mercado de trabajo y la
reforma del sistema financiero.
El eje central del modelo reformista es la apertura exterior, y
ello por dos razones, una terica y otra prctica. La terica es la
conveniencia de aprovechar las ventajas comparativas que surgen de un entorno de libre comercio, donde los pases se especializan en aquellos productos en los que pueden ser ms competitivos. La prctica es la necesidad de obtener divisas para hacer frente al pago de la deuda externa. Aceptada la necesidad y
conveniencia de la apertura externa conviene distinguir entre la
liberalizacin comercial y la liberalizacin de los movimientos
de capitales.
La liberalizacin comercial se basa en el desmantelamiento
ms o menos acelerado de las barreras arancelarias y no arancelarias y, por ende, en la depreciacin del tipo de cambio (tipo de
cambio efectivo real). La exigencia de la depreciacin se apoya
en la necesidad de generar un supervit comercial con el que hacer frente al pago de la deuda, al tiempo que hace ms baratos
los productos exportables. El desarme arancelario conducira a
un abaratamiento de las importaciones, pero la depreciacin de
tipo de cambio las encarecera, por lo que no cabra un aumento desproporcionado de estas. El mayor estmulo lo recibiran,
por tanto, las exportaciones en virtud del cambio en los precios
relativos de los bienes exportables; de esta forma, las exportaciones se convertiran en el motor de un crecimiento econmico
orientado hacia afuera.
Pero la apertura comercial tiene adems como exigencia la
mejora en la competitividad, tanto de los bienes exportables como

122

Costa Rica en evolucin

de los importables; los primeros para seguir siendo demandados


por los mercados internacionales, y los segundos para poder hacer frente a las importaciones liberalizadas. As pues, la modernizacin tecnolgica se convierte en otro de los elementos relevantes de y para la liberalizacin comercial. La posibilidad de
importar bienes de capital en condiciones favorables y la atraccin de capitales extranjeros en forma de inversiones directas,
contribuyen a la modernizacin tecnolgica y, por tanto, a la
mejora de la competitividad de la produccin nacional.
En algunos casos, y ante el sesgo antiexportador de la economa, los incentivos fiscales sirven para que la variacin de los
precios relativos sea an mayor, y as se deben eliminar los subsidios a la produccin de bienes importables y aplicar estos a la
de bienes exportables. No obstante, de esta recomendacin destaca su carcter transitorio.
Sin embargo, el efecto de la variacin de los precios relativos de los productos puede desaparecer si persiste una inflacin
elevada, por lo que el control de la inflacin es otro elemento
crucial en la estrategia de liberalizacin comercial. Y esto enlaza con el segundo de los ejes del modelo reformista, la reforma
del Estado.
El segundo aspecto de la apertura exterior es la liberalizacin de los movimientos internacionales de capitales. La eliminacin de las trabas a la entrada y salida de capitales, adems de
permitir el flujo de recursos financieros que compensen, va inversin directa o va inversin financiera, la escasez de ahorro de
las economas en desarrollo, se convierte en un estmulo de la
competitividad de la banca nacional y permite el acceso al crdito internacional por parte de las grandes empresas, enlazando
as con el quinto eje del modelo, la reforma del sistema financiero. Pero la atraccin de capitales extranjeros requiere tambin
del desarrollo de los mercados de valores, mientras que la estabilidad poltica y macroeconmica son tambin importantes. Para algunos pases, uno de los principales orgenes de la entrada

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

123

de capitales puede estar en la ayuda al desarrollo de carcter


multilateral y bilateral, si bien dicha ayuda debe tener un carcter transitorio y darse, sobre todo, durante las primeras fases de
la implementacin del modelo.
El segundo eje del modelo es la reforma del Estado. El primer
paso de esta es la reforma del Banco Central que permita la aplicacin de una poltica monetaria ortodoxa, evitando as la monetizacin del dficit. El siguiente paso es la reduccin del propio dficit fiscal, lo que conduce a la reduccin de gastos y al aumento de ingresos, enlazando con el tercer eje del modelo reformista, que es la privatizacin del sector pblico empresarial.
La reduccin de gastos suele ir dirigida, por un lado, hacia
la reduccin tanto del personal que trabaja directamente para el
Estado, como a la congelacin de sus salarios; por otro lado, se
producen importantes recortes presupuestarios, particularmente
en gastos sociales, derivando gran parte de la proteccin social
hacia la sociedad civil. La reforma de los sistemas de pensiones,
enormemente deficitarios, y su acercamiento hacia diferentes
modelos de capitalizacin, es otra de las medidas destinada a la
reduccin del gasto pblico.
La apertura comercial ha debilitado las arcas del Estado ante
la eliminacin o reduccin sustancial de los impuestos de importacin y de exportacin, por lo que la reforma del sistema impositivo aparece como una necesidad. Por su poder recaudatorio, su
automatismo y su neutralidad en la distribucin del ingreso, el
impuesto de ventas se convierte en la pieza clave del nuevo sistema impositivo; los impuestos directos suelen ocupar un lugar
secundario debido a sus efectos distorsionadores sobre la distribucin de ingreso, su desincentivo a la inversin, su incentivo al
fraude y su menor poder recaudatorio ante la abundancia de clases bajas y la escasez de clases medias.
El tercer eje, la privatizacin del sector pblico empresarial
es recomendada por tres razones. En primer lugar, se considera

124

Costa Rica en evolucin

buena en s misma, ya que se supone que el mercado asigna


ms eficientemente los recursos que el Estado y que el sector
privado es mucho ms productivo que el sector pblico. En segundo lugar, al privatizar empresas se obtienen importantes ingresos a corto plazo, por la venta de los activos, y a largo plazo, por los impuestos recibidos procedentes directa o indirectamente de las actividades de las empresas privatizadas. Y en tercer lugar, la privatizacin supone una reduccin de gastos pblicos al suprimirse las continuas subvenciones recibidas por el
sector pblico empresarial, bien para cubrir prdidas, bien para
nuevas inversiones.
Sin embargo, la reforma del Estado, y particularmente las privatizaciones, conducen al despido masivo de trabajadores, ya
que se atribuye la ineficiencia del sector pblico empresarial y
del Estado a la excesiva mano de obra empleada en l. Al mismo tiempo, las empresas necesitan hacer frente a la competencia internacional, tanto dentro como fuera de las fronteras nacionales, y para ello requieren del abaratamiento del coste del uso
de la mano de obra, por lo que la reforma del mercado de trabajo se constituye en el cuarto eje del nuevo modelo de desarrollo.
El exceso de regulacin del mercado de trabajo, tanto en la
contratacin como en el despido de trabajadores en el sector formal, as como los costes laborales que las empresas abonan al
Estado (pensiones, cobertura social y sanitaria...), desincentivan
la contratacin de trabajadores en el sector formal y generan un
importante sector informal.
La reforma del mercado de trabajo persigue la reduccin del
coste del uso del factor trabajo y creacin de empleo. El abaratamiento de la mano de obra es otra de las necesidades de la
apertura comercial para hacer los productos, exportables e importables, ms competitivos, pero al mismo tiempo contribuye a
paliar la pobreza, por la va del empleo, al tratarse de una produccin intensiva de mano obra. Esta reforma se basa en la eliminacin de un gran nmero de requisitos para la contratacin

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

125

y el despido, en la proliferacin de formas de contratacin temporal y a tiempo parcial, en la reduccin de las contribuciones
sociales obligatorias de las empresas y en el abaratamiento del
despido.
Sin embargo, el hecho de que las empresas se decidan a
contratar a ms trabajadores tras la reforma depende del tipo de
tecnologa empleada, intensiva en capital o en trabajo, y del precio relativo del capital, lo que entronca con el quinto eje del modelo reformista, la liberalizacin del sistema financiero y el mercado local de capitales.
Los sistemas financieros nacionales antes de la crisis de principios de los ochenta se encontraban muy intervenidos y, dadas
las restricciones a los movimientos internacionales de capitales,
aislados de la competencia internacional. Esto desemboc en la
existencia de unas tasas pasivas de inters muy bajas, desincentivando as el ahorro y favoreciendo la fuga de capitales en busca de mayor rentabilidad.
La reforma del sistema financiero se basa en la eliminacin
de las regulaciones y restricciones, de forma tal que se eleven las
tasas pasivas de inters y se fomente el ahorro local, disuadiendo a la vez la fuga de capitales. Al mismo tiempo, debe producirse un aumento en las tasas activas de inters, encareciendo de
esta forma el factor capital y favoreciendo las actividades productivas intensivas en mano de obra en detrimento de las intensivas en capital.
Las polticas que han de aplicarse para desarrollar cada uno
de estos ejes son las denominadas polticas de ajuste estructural,
en clara referencia a que lo que pretenden modificar es la estructura socioeconmica; por ello se consideran dichas medidas las
responsables del cambio estructural de los sistemas socioeconmicos de los pases subdesarrollados.
El conjunto de polticas que forman el modelo reformista de
desarrollo deben institucionalizarse para ser efectivas y dicha
institucionalizacin tiene lugar en la mayora de los casos por

126

Costa Rica en evolucin

medio de la derogacin legislativa de las normas propias del anterior modelo de desarrollo (aranceles, subvenciones a industrias, nacionalizacin de sectores, control del crdito, regulacin
de precios...) y su sustitucin por nuevas leyes (reforma arancelaria, reforma tributaria, reforma laboral, reforma del Banco Central, reforma del sistema de pensiones, reforma del sistema financiero, desregulacin de precios...). As, pues, la modificacin de
parte del marco poltico-institucional es previa al cambio estructural y se hace precisamente con la intencin de generar dicho
cambio.
La implementacin del modelo reformista ha sido desigual en
Amrica Latina, y as mientras pases como Chile acometieron
pronto todas las reformas y el modelo ha dado sus resultados,
otros, como Repblica Dominicana, a finales de los noventa apenas haban comenzado con dichas reformas. El caso que nos ocupa, Costa Rica, es considerado como un pas reformista de segunda oleada (Edwards, 1997 [1995], p. 18) donde las reformas comenzaron muy pronto (suele sealarse 1986 como el punto de
partida); sin embargo, la implementacin de dicho modelo ha sido lenta, irregular e incompleta. Cuando Abel Pacheco gan las
elecciones del 2002, las privatizaciones an no haban acabado
y apenas se haba avanzado en materia de reforma del mercado
de trabajo. An as, puede considerarse que el modelo de desarrollo aplicado en Costa Rica es el modelo reformista y que este
es el responsable del cambio estructural del sistema.
Sin embargo, la opcin de Costa Rica por el modelo reformista neoliberal no fue inmediata y, tal vez por ello, su implementacin ha sido lenta. En la Administracin Monge y tras los
cambios de gabinete de 1984, Eduardo Lizano, Presidente del
BCCR, y Juan Manuel Villasuso, Ministro de Planificacin, mantuvieron una interesante polmica sobre el modelo concreto de
desarrollo que deba aplicarse (Rovira, 1987, pp. 87-95). Villasuso defenda lo que se denomin el modelo de promocin de

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

127

exportaciones no tradicionales a terceros mercados (Rodrguez


Cspedes, 1983), afn a lo que seran posteriormente los planteamientos neoestructuralistas de la CEPAL; es decir, apertura comercial con papel activo del Estado. Lizano, por su parte, preconizaba lo que hoy conocemos como el modelo reformista neoliberal, afn a lo que posteriormente se recogera en el Consenso
de Washington (Williamson, 1991, pp. 8-17) y basado en la promocin general de las exportaciones (Ranis, 1981). La permanencia de Lizano en el BCCR durante la Administracin Arias, la
orientacin neoliberal de la Administracin Caldern, as como
la ineficacia primero y las concesiones al neoliberalismo, durante la Administracin Figueres, hicieron que en la prctica se consolidara el modelo reformista neoliberal, frente a una variante
neoestructuralista menos consistente; an as, la tensin existente entre las dos estrategias, similares pero diferentes, ha conducido a que la implementacin del modelo reformista neoliberal haya sido bastante heterodoxa, lenta e irregular.

2.4.3. La estabilizacin macroeconmica


La estabilizacin macroeconmica es el primer paso para salir de una crisis; en aquellos casos en que la crisis es de naturaleza cclica o provocada por una perturbacin es suficiente con recuperar dicha estabilidad para que el sistema siga funcionando
con normalidad; en los casos en que la crisis es estructural, la estabilizacin es el paso previo al cambio de modelo de desarrollo
y un til complemento para garantizar su adecuada implementacin. Se entienden por polticas de estabilizacin aquellas medidas de corto plazo que tienden a favorecer la recuperacin de los
principales equilibrios macroeconmicos (equilibrio exterior,
equilibrio presupuestario, equilibrio en el mercado de capitales,
equilibrio en el mercado de trabajo y equilibrio en el mercado de
bienes y servicios).

128

Costa Rica en evolucin

En el caso de Costa Rica, dichas polticas, con independencia de su bondad intrnseca, estuvieron vinculadas a la firma de
los Programas de Estabilizacin y Reactivacin Econmica con
la AID (ERE) y de los Acuerdos de Contingencia con el FMI.
En 1982 la Administracin Monge firm el primer acuerdo
con la AID por el que pona en marcha el ERE I con una contrapartida de 20 millones de dlares (15 como prstamo y 5 como
donacin). La finalidad de dicho acuerdo era la estabilidad econmica del pas, aunque la motivacin de este fue, para Costa
Rica, la obtencin de divisas con las cuales hacer frente a los pagos internacionales y, para Estados Unidos, conseguir un aliado
estratgico en la regin ante la amenaza del sandinismo nicaragense. Estos programas (ERE) y sus contrapartidas en crditos y
donaciones se siguieron firmando cada ao a lo largo de la dcada de los ochenta (Sojo, 1991, pp. 33-38).
Tambin durante 1982 se aprob en la Asamblea Legislativa,
con los votos del PLN y de la oposicin socialcristiana, el paquete de medidas de estabilizacin que exiga el Acuerdo de Contingencia que se firm a finales de ao con el FMI; en esas mismas fechas la AID aprob tambin el ERE II, cuya firma haba estado vinculada a la del acuerdo con el FMI.
Los principales objetivos plasmados en el Acuerdo de Contingencia eran la ordenacin del mercado cambiario, la renegociacin de la deuda externa, la disminucin del dficit pblico, la moderacin de los efectos sociales que las medidas de
estabilizacin generaran y la reduccin de la inflacin (Rovira, 1987, pp. 57-82; Doryan, 1990, pp. 65-70).
La estabilizacin del mercado cambiario se llev a cabo por
medio de la reduccin de las transacciones que se efectuaban al
tipo de cambio oficial, el establecimiento de un monopolio de
cambio de divisas por parte del BCCR y el ajuste del tipo de cambio interbancario; con ello se trataba de conseguir la reduccin
de las disparidades existentes entre el tipo de cambio oficial,

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

129

interbancario y libre, y reducir las fluctuaciones de este ltimo,


lo que fue una realidad hacia finales de 1983.
A principios de 1983 se lleg a un acuerdo con el Club de
Pars para postergar el pago del principal y de los intereses de la
deuda externa y se consiguieron facilidades de crdito con las
organizaciones financieras internacionales. El acuerdo con los
bancos acreedores privados lleg a finales de ao.
En trminos de poltica fiscal se procur reducir el dficit por
la va del aumento de los ingresos fiscales, y as se reajustaron las
tarifas de los servicios pblicos (telfono, agua, electricidad...),
se aument el precio de los combustibles, se recarg el impuesto sobre la renta de las empresas privadas, se aplic un impuesto adicional a las exportaciones y las importaciones que se beneficiaban del funcionamiento del sistema cambiario, se recortaron
subsidios, se aumentaron las cuotas de la CCSS... Con ello se
consigui mantener el dficit pblico por debajo del 4,5% del
PIB en 1983.
La poltica social, por otro lado, se centr en dos paquetes
de medidas: el Programa de Salvamento de Empresas y el Plan
de Compensacin Social; mientras el primero iba destinado a
que las empresas en crisis pudieran hacer frente a sus deudas internas y externas (evitando as la quiebra de gran parte del aparato productivo del pas), el segundo tena un campo de actuacin ms amplio. En primer lugar, organizaba la poltica salarial
fijando la canasta bsica salarial, una escala mvil de salarios
revisable cada seis meses, una escala salarial nica para el sector pblico, un sobresueldo para los trabajadores pblicos con
dedicacin exclusiva y un nuevo salario mnimo; ello provoc
un aumento del salario promedio del 19% en 1983. En segundo
lugar, pona en marcha un programa de distribucin de alimentos a las familias en situacin de pobreza extrema, financiado
por diversos organismos internacionales y gobiernos extranjeros,
la Iglesia y el propio Estado. El efecto fue un menor aumento de
la pobreza extrema desplazando poblacin al estrato de pobreza

130

Costa Rica en evolucin

bsica; an as, los personas que padecan extrema pobreza representaban el 19% de la poblacin del pas y mientras que la
pobreza bsica concentraba el 21%, con lo que el 40% de poblacin costarricense de 1983 viva en situacin de pobreza. Los
otros tres campos de actuacin del Plan de Compensacin Social
fueron la creacin de empleo temporal comunitario, un programa de viviendas de inters social y una poltica de distribucin
de tierras a los campesinos; sin embargo, los efectos de estos tres
programas fueron de escasa relevancia.
El ltimo objetivo de control de la inflacin cont con medidas como la reduccin del crdito interno concedido a las distintas instituciones del sector pblico y la ordenacin de la poltica
salarial y de precios pblicos, que sirvi para que las expectativas
de inflacin se estabilizaran en torno a las previsiones del Gobierno; as, la inflacin pas del 81,8% en 1982 al 10,7% en 1983.
Con este conjunto de medidas de estabilizacin y sus resultados, Costa Rica se haba ganado la consideracin de pas disciplinado ante los organismos internacionales, hecho que la coloc en buenas condiciones para seguir recibiendo fondos de dichos organismos y de la AID estadounidense.
Sin embargo, la idea de continuar por la senda de estabilizacin que permitiera llegar a acuerdos con los organismos internacionales propici que se aprobara a finales de 1983 la Ley de
Equilibrio Financiero del Sector Pblico, en la que se incluan
una serie de medidas tendentes a reducir el dficit pblico, junto con otras que incidan ms en determinados aspectos estructurales. Entre las primeras se encontraban la amortizacin de plazas vacantes en la funcin pblica, las jubilaciones anticipadas
de trabajadores pblicos, las bajas incentivadas de dichos trabajadores, el aumento de varios impuestos, la contribucin forzosa
de ciertas entidades pblicas a las arcas del Estado, y la reunificacin presupuestaria de todos los ingresos y gastos pblicos;
as mismo se garantiz que el Instituto Mixto de Ayuda Social

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

131

(IMAS) dispusiera realmente de los fondos presupuestados para el


mismo, yendo los excedentes de ingresos a las arcas del Estado.
A pesar de que, como vimos en el apartado 2.2.2, en 1984
fracas un nuevo Acuerdo de Contingencia con el FMI, se congel la ayuda de la AID y apareci la figura de la condicionalidad cruzada, los esfuerzos estabilizadores continuaron gracias al
desarrollo de las medidas adoptadas en 1983.
En el ao 1985 se retomaron los esfuerzos de estabilizacin
con la aprobacin de la Ley de Prrrogas y Nuevos Ingresos y del
segundo Acuerdo de Contingencia con el FMI; en ese mismo ao
se aprobaron el primer Programa de Ajuste Estructural (PAE I), en
virtud de la condicionalidad cruzada, as como el ERE IV (Rovira, 1987, pp. 57-82; Doryan, 1990, pp. 65-70).
Con la Ley de Prrrogas y Nuevos Ingresos se trataron de
mantener los esfuerzos de la Ley de Equilibrio Financiero del
Sector Pblico y as se prorrogaron muchos de los impuestos cuya vigencia deba concluir, se profundiz en la reunificacin del
presupuesto y se otorg facultades al poder ejecutivo para modificar los presupuestos de las instituciones autnomas.
Por otro lado, el Acuerdo de Contingencia con el FMI sealaba como objetivos la reduccin de los desequilibrios de la balanza de pagos y de la hacienda pblica (inflacin inferior al
11%, dficit pblico inferior al 1,5% del PIB, aumento del ahorro del sector pblico del 6,4%, reduccin de las prdidas del
BCCR al 4,3% del PIB y disminucin del dficit por cuenta corriente), as como la orientacin de la estructura productiva hacia
la exportacin a mercados extrarregionales, objetivo ste de carcter estructural en clara vinculacin con el PAE acordado con
el Banco Mundial.
Entre las medidas aplicadas se encontraban una revisin peridica de las tarifas de los servicios pblicos para evitar los dficit de las instituciones autnomas, un fortalecimiento de la autoridad presupuestaria, la limitacin del volumen mximo de deuda
pblica externa nueva a 50 millones de dlares, la disminucin

132

Costa Rica en evolucin

del crdito interno a las instituciones autnomas, el mantenimiento de la poltica salarial vigente desde 1983, el establecimiento de una poltica de tipo de cambio flexible y una reduccin de la proteccin arancelaria.
Tras la expiracin del convenio a mediados de 1986, no fue
posible llegar a un nuevo acuerdo de contingencia hasta 1987,
ya en la Administracin Arias. Este acuerdo, que expirara sin
que se desembolsara el crdito, tena como objetivos la reduccin de la inflacin, la reduccin del dficit pblico al 3% del
PIB, la reduccin del dficit por cuenta corriente y la creacin de
las bases para un crecimiento sostenido; entre sus principales
medidas se encontraban la adopcin de una poltica cambiaria
que fomentase las exportaciones y de una poltica monetaria restrictiva que actuase sobre el control de la inflacin, as como de
una serie de medidas de corte estructural que incidan sobre el
tamao y eficiencia del sector pblico, sobre el funcionamiento
del sistema financiero nacional y sobre la liberalizacin del comercio exterior. El incumplimiento de algunos de los objetivos
propici que no se produjera el desembolso del crdito (Picado,
1996, pp. 20-26).
El siguiente Acuerdo de Contingencia con el FMI data de
1989 y fue firmado como condicionalidad cruzada del PAE II,
negociado con el Banco Mundial ese mismo ao. Los objetivos
volvan a ser los mismos que en 1987, reduccin del dficit pblico, de la inflacin y del dficit por cuenta corriente. Tampoco se desembols el crdito unido a este acuerdo ante el incumplimiento de los objetivos fijados. Un nuevo Acuerdo se firm
en 1991, en la Administracin Caldern, y otro en 1993, siguiendo los mismos objetivos marcados en acuerdos anteriores
de reducir los desequilibrios macroeconmicos; en este caso el
cumplimiento de estos facilit el desembolso de los crditos (Picado, 1996, pp. 20-26).
Sin embargo, en 1994 la situacin econmica de Costa Rica
se volvi a deteriorar ante una mala gestin de la Administracin

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

133

Figueres, alcanzando el dficit pblico niveles superiores al 8%


del PIB cuando en 1993 haba sido inferior al 1%. Todo ello propici a mediados de 1995 la firma de un pacto entre el ex-presidente Rafael ngel Caldern Fournier y el presidente Jos Mara
Figueres Olsen (ambos hijos de los caudillos enfrentados en 1948)
para aprobar una serie de medidas de estabilizacin, tales como
la Ley de Justicia Tributaria (con la que se pretenda aumentar la
recaudacin y luchar contra el fraude fiscal), una reduccin arancelaria, la reforma de los sistemas de pensiones, la reforma del sistema financiero, la venta de empresas pblicas y una reforma
constitucional denominada de Garantas Econmicas, consistente, entre otros aspectos, en una limitacin del dficit pblico al
1% del PIB (Figueres y Caldern, 1995-a; 1995-b). Sin embargo,
el rechazo social que supuso esta reforma constitucional, junto
con una sentencia de la Sala Constitucional declarando su nulidad por defecto de forma, paralizaron la citada reforma, aunque
no la aprobacin selectiva de las restantes medidas.
En este marco de entendimiento poltico, se firm en 1995
una Carta de Intenciones, previa a un Acuerdo de Contingencia,
con el FMI y el PAE III con el Banco Mundial, al tiempo que se
aprobaron una serie de leyes tendientes a implementar la reforma del Estado (Ley de Democratizacin de las Subsidiarias de
CODESA, Ley de Concesin de Obras Pblicas, Ley Marco de
Pensiones, Ley de Pensiones Complementarias, Ley General de
Aduanas, Ley de Justicia Tributaria y Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos con anterioridad al acuerdo se
haban aprobado la Ley de Sociedades Annimas Laborales y la
Ley de Promocin de la Libre Competencia y Defensa Efectiva
del Consumidor).
La firma en 1995 de la Carta de Intenciones con el FMI supuso adems el compromiso de aplicar una serie de medidas de estabilizacin destinadas a restablecer la base de un crecimiento
econmico sostenido, orientado a la exportacin, a partir de la reduccin de los desequilibrios financieros y de la profundizacin

134

Costa Rica en evolucin

en el proceso de reformas estructurales; para todo ello se propusieron medidas tendientes a reducir el dficit fiscal (el 3,5% para 1995 y el 0,5% para 1996; objetivos ambos incumplidos ya
que los valores fueron del 3,8% y del 5,3%, respectivamente),
aumentar al ahorro pblico, reestructurar el sector pblico, reducir las rigideces del gasto pblico, aumentar el papel del sector
privado, aumentar la competencia, eficiencia y supervisin del
sector financiero y fortalecer la efectividad del gasto social (Gobierno de Costa Rica, 1995). Finalmente, el acuerdo no lleg a
suscribirse, por lo que el FMI no gir los fondos comprometidos.
Con posterioridad a esto, las diferentes Administraciones no han
considerado conveniente suscribir nuevos acuerdos con el FMI.
Cabe sealar que, durante el periodo analizado, las polticas
de estabilizacin fueron algo heterodoxas y, si excluimos el duro y eficaz ajuste de 1983 bajo la Administracin Monge y los
aplicados durante la Administracin Caldern, el resto de los
planes de estabilizacin vinculados a Acuerdos de Contingencia
con el FMI fueron incumplidos. A pesar de dichos incumplimientos, el FMI continu firmando los distintos acuerdos pues, aunque no se alcanzaban los objetivos fijados, al menos Costa Rica
aplicaba polticas de estabilizacin y sus efectos, an sin ser satisfactorios, eran preferibles a los resultantes de la ausencia de dichas polticas.
Los principales motivos de dichos incumplimientos fueron, por
un lado, la falta de conviccin de los dirigentes socialdemcratas
en la necesidad de una estabilizacin tan rigurosa como la propuesta por el FMI y, por otro lado, el deseo de dichos dirigentes
por minimizar en la medida de lo posible los costes sociales;
aunque aceptaban la necesidad de estabilizar la economa, diferan en el nivel que deban alcanzar los indicadores de los objetivos. Esta manera de entender la poltica de estabilizacin, junto con la entrada masiva de fondos procedentes de la ayuda internacional bilateral y multilateral, han permitido que el transcurso de la llamada dcada perdida haya dejado a Costa Rica

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

135

menos resentida, en los planos econmico, social y poltico, que


el resto de los pases latinoamericanos.

2.4.4. Las polticas de ajuste estructural


As como la necesidad de estabilizar la economa result
evidente para los dirigentes socialdemcratas que se enfrentaron
con la crisis, la necesidad de aplicar polticas de ajuste estructural que transformasen radicalmente las estructuras econmicas
del pas gener ms recelos. Se trataba de pasar de una economa poltica basada en el proteccionismo, en la intervencin del
Estado, en el desarrollo del sector industrial y en la demanda domstica centroamericana, a otra cuyos ejes eran la apertura, la
reforma del Estado, el desarrollo de una agricultura para la exportacin y la demanda internacional. Sin duda, las presiones
del FMI, la AID y el Banco Mundial, condicionando su ayuda a
la existencia de programas de ajuste estructural, influyeron en las
decisiones adoptadas por las diferentes administraciones.
Se consideran polticas de ajuste estructural aquellas medidas
de largo plazo que tienden a reducir o eliminar las distorsiones
existentes en una economa (regulacin de precios, salarios, tipos
de cambio e inters, monopolios, aranceles, impuestos...) y que
impiden el buen funcionamiento de los mercados y, por tanto,
una asignacin eficiente de los recursos. Mientras las polticas de
estabilizacin estaban vinculadas a los acuerdos de Contingencia firmados con el FMI, las polticas de ajuste estructural lo estuvieron a los PAE acordados con el Banco Mundial y a los convenios ERE con la AID estadounidense.
Antes de detenernos en el estudio de las distintas polticas de
ajuste estructural atendiendo a los ejes del modelo reformista,
creemos conveniente presentarlas en bloques segn la procedencia y la cronologa de estas.

136

Costa Rica en evolucin

a. Los ERE
La ayuda concedida por la AID a Costa Rica a partir de 1982
fueron los denominados Fondos de Apoyo Econmico (ESF), que
tenan como contrapartida los Programas de Estabilizacin y Recuperacin Econmica (ERE). Dichos programas estuvieron dirigidos, entre 1982 y 1984, al fomento de la estabilidad econmica, sobre todo en lo referente a la poltica de tipo de cambio y a
la correccin de los desequilibrios de la balanza de pagos; sin
embargo, a partir de 1985 y coincidiendo con la firma del PAE I,
estos programas se enfocaron ms hacia la consecucin de transformaciones estructurales (fomento de la capacidad de gestin
de la sociedad civil, desarrollo del sector exportador, reduccin
del Estado...). En 1991 se firm el ERE X y en 1992 el ERE XI, con
una sustancial reduccin del volumen del ESF, marcando as la
retirada paulatina de la AID de Costa Rica, que concluy en
1995 con el cierre de sus oficinas y la constitucin de la Fundacin CRUSA; dicha fundacin pas a ser la encargada de canalizar y gestionar la cooperacin bilateral entre Estados Unidos y
Costa Rica y la heredera del remanente de los ltimos fondos
concedidos por la AID (Sojo, 1991, pp. 23-48). La retirada de la
AID obedeci, por un lado, a un cambio de direccin de la poltica exterior estadounidense, con una regin centroamericana
en decidido proceso de pacificacin y, por otro lado, al hecho
de que los indicadores de desarrollo de Costa Rica superaron los
lmites para ser considerado como pas receptor de ayuda por
parte de la AID.
Aunque los ERE no utilizaban la condicionalidad cruzada, s
incluan condiciones precedentes y estipulaciones. Las primeras
consistan en una serie de requisitos que Costa Rica deba cumplir antes del desembolso del ESF, como: un acuerdo de contingencia con el FMI (ERE II, 1983); un plan de privatizacin de CODESA (ERE V, 1986); la continuacin de la privatizacin de CODESA, la congelacin del crdito subsidiado a la agricultura y la

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

137

industria, y la modificacin del sistema aduanero para facilitar la


exportacin (ERE VI, 1987); la administracin de las divisas recibidas en cuentas separadas y la presentacin de planes econmicos anuales (ERE VII y VIII, 1988 y 1989); o el depsito de los
fondos de la ayuda en el Banco de la Reserva Federal de los Estados Unidos (ERE IX, X y XI, 1990, 1991 y 1992) (Sojo, 1991,
pp. 23-48).
Las estipulaciones, por el contrario, eran acciones conjuntas
de ambos gobiernos de cumplimiento necesario, pero cuya ejecucin no estaba sujeta al ritmo de los desembolsos. Estas estipulaciones iban dirigidas fundamentalmente a cinco reas: el
control de las actividades y la privatizacin de las empresas de
CODESA; una poltica crediticia con indicacin de los sectores
de financiacin preferente y de los tipos de inters preferentes;
una poltica social orientada hacia la construccin de viviendas
y la creacin de empleo (sobre todo desde 1988); la promocin
de las exportaciones del pas por medio de la garanta de la disponibilidad de divisas, de un tipo de cambio competitivo, de la
capacitacin en actividades dirigidas a la exportacin y del fomento de las actividades financieras necesarias para el esfuerzo
exportador; y, por ltimo, un grupo de estipulaciones permanentes relacionadas con las importaciones realizadas a Estados Unidos y los acuerdos con el FMI (Sojo, 1991, pp. 23-48).
Las polticas de corte estructural vinculadas a los ERE podemos dividirlas en cuatro bloques: los proyectos que ejecut la
AID directamente, los proyectos que ejecut el Gobierno directamente, los proyectos de apoyo sectorial ejecutados conjuntamente, y la utilizacin de los fondos de crdito (Sojo, 1991, pp.
23-48).
Entre los proyectos desarrollados por la AID podemos destacar: el saneamiento y venta de las empresas de CODESA; los proyectos de vivienda; el apoyo al Instituto de Fomento y Asesora
Municipal (IFAM); el programa de computacin del sistema escolar; el apoyo a JAPDEVA y al Instituto Costarricense de Puertos

138

Costa Rica en evolucin

del Pacfico (INCOP); y los proyectos relacionados con las universidades estatales y el sistema de seguridad social.
Entre los proyectos desarrollados por el Gobierno se encontraban: la reduccin de prdidas del BCCR; la creacin de una
lnea especial de crdito para fomentar el desarrollo de la banca
privada, equilibrar las finanzas de los bancos estatales y facilitar
el pago de las deudas de las empresas afectadas por la crisis; algunos proyectos de viviendas sociales; el programa de computacin del sistema educativo; y ciertos proyectos de agricultura comunitaria.
Los proyectos de apoyo sectorial se centraron en: el proyecto Foresta; varios proyectos del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA); el proyecto de desarrollo de la
Zona Norte; varios proyectos de vivienda social; y otros proyectos de educacin, transportes, aduanas, contralora pblica y
parques nacionales.
Los fondos de crdito se destinaron en su mayor parte al sector privado en: actividades no especificadas; en becas de paz para Centroamrica; en actividades del Cuerpo de Paz; en proyectos de la Embajada de Estados Unidos; en accin cvica; en autoayuda comunitaria; en apoyo a proyectos de desarrollo; en la
Escuela de Agricultura de la Regin del Trpico Hmedo
(EARTH); y en remodelacin de escuelas rurales.
Los sectores financiero, exportador y pblico-empresarial
fueron los ms afectados por las acciones de la AID, en lgica
coincidencia con las reformas estructurales de los PAE, lo cual no
es de extraar dada la coincidencia ideolgica entre las autoridades del Banco Mundial, el FMI y la AID (Sojo, 1991, pp. 23-48).
La cooperacin econmica entre Estados Unidos y Costa Rica obedeci a la coincidencia de intereses entre ambos gobiernos; mientras el primero quera obtener un efecto demostracin
de una democracia pluralista, respetuosa de las libertades y derechos individuales y amante de la paz bajo un sistema de economa de mercado, el segundo necesitaba abundantes recursos

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

139

para suavizar los efectos de la estabilizacin y el ajuste estructural. Por lo dems, ambos gobiernos coincidieron en la necesidad
de estabilizar la economa del pas a principios de los ochenta,
en dar una orientacin exportadora a la produccin y en abandonar las funciones empresariales del Estado costarricense. No
deben tampoco ser ignoradas otras razones, menos confesables
que las anteriores, de la cooperacin por parte de Estados Unidos, como el apoyo de Costa Rica a la contra nicaragense o el
estmulo de la demanda externa de las empresas estadounidenses gracias a esa ayuda.

b. Los PAE
La presentacin de un Programa de Ajuste Estructural (PAE)
era una de las condiciones impuesta por el Banco Mundial para
la concesin de un Prstamo de Ajuste Estructural (SAL). Ello llev a Costa Rica a acordar con dicha institucin el PAE I (Asamblea Legislativa, 1985-a), como contrapartida del SAL I, en 1985
y el PAE II (Asamblea Legislativa, 1989), como contrapartida del
SAL II, en 1989. El PAE III fue enviado a la Asamblea Legislativa
durante la Administracin Caldern, pero la falta de consenso
entre el Gobierno y la oposicin impidi su aprobacin; sin embargo, en 1995, durante la Administracin Figueres, en un marco de entendimiento entre el Gobierno socialdemcrata y la
oposicin socialcristiana, se aprob el PAE III (Asamblea Legislativa, 1994) y su contrapartida el SAL III11.
La orientacin claramente neoliberal de las medidas de ajuste estructural, recomendadas por los organismos financieros internacionales, entr en conflicto con la ideologa socialdemcrata

11. Normalmente con la sigla PAE se hace referencia al Programa de Ajuste Estructural conjuntamente con el Prstamo de Ajuste Estructural, ya que ambos se firman y aprueban en
la misma ley; nosotros, sin embargo, distinguiremos entre PAE (programa) y SAL (prstamo; Structural Adjustment Loan).

140

Costa Rica en evolucin

de los dirigentes costarricenses y los mecanismos de autorregulacin automtica propios del marco poltico-institucional intervencionista, que, aunque debilitados, seguan teniendo operatividad. Esto condujo a un continuo tira y afloja en el proceso de
negociacin de los SAL, retrasando as la firma de los acuerdos
(fundamentalmente el PAE II y el PAE III) y, sobre todo, moderando la gradualidad de la implementacin de las medidas, reduciendo las exigencias en trminos de indicadores y, sobre todo,
postergando la reforma en profundidad del Estado costarricense.

El PAE I
La aprobacin en 1985 del PAE I supuso todo un cambio en
la manera de concebir la poltica econmica en Costa Rica. Los
fines perseguidos con el PAE I eran: la reestructuracin del aparato productivo; la diversificacin de la produccin industrial; la
promocin de exportaciones no tradicionales a mercados fuera
de la regin centroamericana; y la democratizacin econmica.
Y para alcanzar estos fines se disearon cinco paquetes de medidas econmicas: polticas de exportacin; comercio e industria; poltica agrcola; poltica del sector financiero; poltica del
sector pblico; y poltica redistributiva.
Las polticas de exportacin, comercio e industria se centraban en aumentar las entradas de divisas en el pas por medio del
crecimiento de las exportaciones tradicionales y no tradicionales
a nuevos mercados distintos del MCCA. Entre las principales medidas podemos destacar: la aplicacin de un tipo de cambio flexible a travs de minidevaluaciones peridicas; la reduccin de
la proteccin efectiva por medio de la eliminacin de las exenciones de derechos de importacin, de la creacin de un nuevo
sistema arancelario (con reduccin generalizada de aranceles) y
de la creacin de un nuevo rgimen de incentivos fiscales (basado en la eficiencia, la democratizacin de la propiedad, la creacin de empleo y el uso de recursos nacionales); la eliminacin

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

141

de los impuestos a la exportacin de productos no tradicionales


destinados a nuevos mercados y del impuesto al diferencial cambiario; y la creacin de un sistema de incentivos a la exportacin
de productos no tradicionales a nuevos mercados, basado en la
concesin de contratos de exportacin por medio de Consejo
Nacional de Inversiones (que incluiran la exencin del cien por
ciento del impuesto de la renta generada en estas actividades, la
exencin de los impuestos de importacin de los insumos usados
en dichas actividades y los beneficios del sistema de trfico de
perfeccionamiento).
En cuanto a la poltica agrcola, esta se articul segn las siguientes medidas: un nuevo sistema de incentivos a la produccin agropecuaria para la exportacin tanto de cultivos tradicionales como nuevos (aceite de coco, pia, jugos ctricos, macadamia y maran); la revisin del anterior sistema de incentivos y
de control de precios para aproximar los precios agropecuarios
domsticos a los internacionales; la reforma del CNP con el objeto de reducir prdidas; el apoyo financiero a los agricultores; y
el desarrollo de la investigacin agrcola dirigida hacia productos exportables.
El tercer bloque de medidas fue el relacionado con el sector
financiero; entre ellas podemos citar: la elevacin y el mantenimiento de los tipos de inters reales en niveles positivos equiparables a los tipos internacionales, por lo que aumentaran la mayora de los tipos vigentes en el Sistema Bancario Nacional por
encima de la inflacin; una poltica de recursos financieros basada en la concesin de crditos segn la rentabilidad del proyecto, la limitacin del crdito gestionado por la banca pblica
y la determinacin de la composicin de la cartera de los bancos privados; y una reforma del sistema financiero, a travs de la
Ley de la Moneda y la Ley Orgnica del Banco Central, que permitira el acceso de la banca privada a la financiacin directa del
BCCR con los fondos procedentes de la ayuda internacional, el
acceso de la banca privada a los fondos de financiacin de las

142

Costa Rica en evolucin

exportaciones y la posibilidad de otorgar prstamos en moneda


extranjera al sector privado al tipo de cambio interbancario.
Las medidas orientadas hacia las transformaciones estructurales en el sector pblico pueden resumirse de la siguiente forma: la aprobacin de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector
Pblico para controlar el dficit pblico, adems, para incorporar algunas medidas de naturaleza estructural; la congelacin de
contrataciones y salarios en el sector pblico, salvo contadas excepciones; la reestructuracin de la administracin pblica, en
especial los ministerios de Educacin y Salud, la CCSS y otras
instituciones y organismos autnomos (ICE, ICT, INS, INFOCOOP, Banco Popular, RECOPE); la asistencia tcnica internacional en el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica
(MIDEPLAN); una poltica de endeudamiento externo basada en
la necesidad de autorizacin administrativa del BCCR, el MIDEPLAN y la Autoridad Presupuestaria para nuevos emprstitos, en
una limitacin anual del nuevo endeudamiento externo y en la
imposibilidad de acometer proyectos de inversin dependientes
de los emprstitos externos si estos no hubiesen sido desembolsados; una reorientacin de la inversin pblica hacia la agricultura de exportacin y los proyectos ya comenzados de energa y
transporte, dejando el sector industrial en manos de la iniciativa
privada apoyada con crditos e incentivos; y la reforma en profundidad de CODESA basada en cuatro actuaciones, la reduccin de su carga financiera (cierre de algunas filiales y venta de
la totalidad o parte de las acciones de otras), la reorientacin de
la inversin hacia pequeos proyectos agroindustriales del sector
privado con alto contenido social y proyectos de exportacin de
productos no tradicionales a terceros mercados, la reduccin de
su participacin en las empresas a no ms del 30% del capital,
renunciando adems a su administracin, y por ltimo, el ajuste
de sus estados financieros.
El ltimo bloque de medidas tena un carcter redistributivo,
centrndose estas en: los planes de desarrollo rural integral para

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

143

permitir el acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra;


el fomento de las cooperativas de trabajadores y de las empresas
con participacin de estos; y las polticas de vivienda y reforma
agraria que aumentaran la demanda de los estratos de renta ms
bajos, cuyo contenido de bienes importados era menor.
Como puede apreciarse, bajo el PAE I se recogieron las lneas generales de lo que fue la poltica econmica estructural de
Costa Rica entre 1984, en que se inician las negociaciones con
el Banco Mundial, y 1989, en que se firma el PAE II.
Las medidas adoptadas al amparo del PAE I rompieron con la
tnica general de la poltica econmica implementada en Costa
Rica desde 1948, basada en el aumento progresivo del intervencionismo estatal y en el estmulo de la demanda interna. La toma
de conciencia por parte de la Administracin Monge de la necesidad de desarrollar el sector exportador como fuente de las divisas
que el pas requera para financiar sus importaciones, as como de
la necesidad de sanear un sector pblico muy endeudado, junto
con los 80 millones de dlares del SAL I, llevaron al Gobierno a
aceptar los planteamientos defendidos por el Banco Mundial.

El PAE II
Con la aprobacin del PAE II en 1989, no sin un intenso debate social y poltico, la Administracin Arias continu con la
implementacin de la nueva estrategia de poltica econmica diseada en la Administracin Monge.
El PAE II fue concebido como continuacin del PAE I y, por
tanto, persegua los mismos objetivos: la reestructuracin del
aparato productivo; la diversificacin de la produccin industrial; la promocin de exportaciones no tradicionales a mercados fuera de la regin centroamericana; y la democratizacin
econmica. Sin embargo, como principal diferencia destaca la
desaparicin del paquete de medidas dedicadas a la poltica redistributiva; este vaco vino a ser salvado, en cierta medida, por
la ayuda de la AID, que en la Administracin Arias desarroll un

144

Costa Rica en evolucin

importante programa de viviendas de inters social y empleo.


As, pues, las medidas aprobadas quedaron recogidas en cuatro
paquetes: polticas de exportacin; comercio e industria; poltica agrcola; poltica del sector financiero; y poltica del sector
pblico.
En el primer paquete se incluyeron medidas como: el mantenimiento del sistema de tipo de cambio flexible con minidevaluaciones peridicas; una nueva reforma del sistema arancelario
para reducir an ms la proteccin efectiva, que supondra la fijacin del arancel mximo en el 40%; la reduccin gradual del
depsito previo a las importaciones; y un nuevo sistema de incentivos a la exportacin que incluira una modificacin de los
certificados de abono tributario (CAT) y la eliminacin de la
exencin del impuesto sobre la renta a los beneficiados por un
contrato de exportacin.
La poltica agrcola qued aqu reducida a una poltica de
precios agrcolas basada en: una profunda reestructuracin del
CNP; la eliminacin de los subsidios al arroz, al maz y al frijol;
la liberalizacin de las importaciones de granos bsicos; y la
convergencia gradual de los precios de garanta del CNP con los
precios internacionales.
Las reformas en el sistema financiero se centraron en: el
mantenimiento de tipos de inters reales en valores positivos,
con limitacin del crdito a tipos negativos, y cobertura del diferencial con asignaciones presupuestarias; la reduccin de la
cartera de prstamos vencidos de la banca pblica; la modificacin de las reglamentaciones bancarias para mejorar el control y
la eficiencia del sector financiero; y la creacin de la Comisin
Nacional de Valores.
El ltimo paquete dedicado a la poltica del sector pblico
se bas en: el aumento del ahorro pblico y la limitacin de la
inversin pblica; la elevacin de determinados impuestos y de
las tarifas de los servicios pblicos; la reduccin gradual de determinados subsidios y transferencias (INCOFER, RECOPE...); la

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

145

orientacin de la inversin pblica hacia programas de apoyo a


las actividades agrcolas e industriales del sector privado; y la
continuacin del programa de privatizacin de CODESA.
Como puede apreciarse, son escasas las diferencias entre los
dos PAE y la continuidad es la caracterstica ms relevante del segundo, lo que pone de manifiesto la consolidacin de la estrategia de poltica econmica surgida en 1984. La apertura y el saneamiento del sector pblico fueron el centro de atencin, sin
que se avanzara decididamente hacia una reforma integral del
Estado que redujese significativamente su participacin cualitativa y cuantitativa en la economa.

El PAE III
La falta de acuerdo entre la Administracin Caldern y la
oposicin retras la aprobacin de PAE III hasta 1995; dicho
programa estaba orientado hacia la modernizacin, racionalizacin y reforma integral de Estado. La defensa del Estado mnimo
hecha por los socialcristianos, con el apoyo de los organismos
financieros internacionales, choc frontalmente con la concepcin de un Estado fuerte defendida por los socialdemcratas. Estos estuvieron de acuerdo en acabar con el Estado empresario y
en implementar un proceso de apertura externa de la economa,
pero su opcin poltico-ideolgica se asentaba en la intervencin del Estado, tal vez una intervencin distinta a la aplicada
en el pasado, pero el Estado segua siendo la piedra angular del
proyecto poltico socialdemcrata. Esta fue la causa de su resistencia a la aprobacin de un PAE que reduca el papel del Estado en la economa; sin embargo, la asfixiante situacin financiera que el pas vivi en 1994 y 1995, hicieron ceder a la Administracin Figueres.
El PAE III, estrictamente, solo hace referencia al programa
acordado con el Banco Mundial; sin embargo, dado que los tres
acuerdos firmados con el BID, Programa de Ajuste del Sector
Pblico, Programa Sectorial de Inversiones y Programa de

146

Costa Rica en evolucin

Crdito Multisectorial, se enmarcan en la misma lnea y fueron


aprobados en el mismo paquete legislativo, es habitual referirse
a todos ellos como PAE III, sin distinguir que compromisos de poltica econmica se recogen en cada uno.
As, pues, las medidas de poltica econmica que la Administracin Figueres se comprometi a adoptar dentro del marco
del PAE III pueden clasificarse en diversas reas, todas ellas vinculadas a la transformacin del Estado, caracterstica esta que
marc una clara diferencia con los PAE anteriores, orientados
esencialmente a la apertura comercial. Estas reas fueron las siguientes: la poltica de privatizaciones y de fomento de la iniciativa privada; la poltica de empleo pblico y de pensiones; la poltica fiscal; la poltica de liberalizacin financiera; la poltica de
comercio exterior; y la poltica social.
En materia de privatizaciones y de fomento de la iniciativa
privada las principales medidas acordadas fueron: la conclusin
del proceso de privatizacin de empresas pblicas con la venta
de Cementos del Pacfico, S.A. (CEMPASA), FERTICA y FANAL;
la realizacin de un estudio para reformar el sector petrolero
(RECOPE); la aprobacin de la Ley de Democratizacin Econmica del Sector Pblico y de la Ley de Concesin de Obra Pblica; la reforma del Aresep y del ICE, con la separacin de electricidad y telecomunicaciones; la elaboracin de una nueva legislacin sobre regulacin de los servicios pblicos; y la ampliacin de la participacin de la inversin extranjera en sectores
como la electricidad, la representacin de casas extranjeras, el
turismo, el mercado de valores y otros sectores de inters.
En el rea de empleo y pensiones, los compromisos se basaban en: la implementacin de un nuevo programa de movilidad
laboral de los trabajadores pblicos (retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas) y la privatizacin de empresas y servicios pblicos de forma que se reducira el empleo pblico; el desarrollo
del programa de trabajadores desplazados (formacin) y la reforma del INA; y la reforma de la CCSS, as como la aprobacin e

De la crisis al cambio de modelo de desarrollo

147

implementacin de la Ley del Rgimen de Pensiones, la Ley de


Pensiones Complementarias y la Ley de Pensiones del Magisterio.
En materia fiscal las medidas propuestas eran: la reforma del
sistema presupuestario y de la administracin tributaria (capacitacin, gestin, recaudacin, auditora); y la ampliacin de la base tributaria por medio de la aprobacin e implementacin de la
Ley de Justicia Tributaria y la Ley sobre el Impuesto Territorial.
En lo que se refiere al rea financiera, las medidas propuestas eran: la apertura del mercado cambiario y de seguros, permitiendo la participacin de compaas privadas; la reforma del
mercado de capitales, mediante el desarrollo de ttulos de deuda
a largo plazo y la creacin de fondos de pensiones con capitalizacin individual; y una nueva reforma del sistema financiero,
basada en un mayor poder de la Auditora General de Entidades
Financieras (control incluso de las cooperativas de crdito), una
mayor limitacin del crdito subsidiado de los bancos comerciales del Estado, el acceso al crdito del BCCR para entidades financieras no bancarias en caso de falta de liquidez transitoria, la
libre captacin de recursos a plazo por parte de los bancos privados, la reduccin de los encajes bancarios y la ampliacin de
las operaciones de mercado abierto, y la modernizacin de los
bancos comerciales del Estado.
En poltica de comercio exterior se propuso: una reforma
de la administracin aduanera; la ratificacin del Cdigo Aduanero Unificado Centroamericano (CAUCA II); la revisin de las
tarifas de importacin (fijacin de los lmites mximos y mnimos en el 20% y 10%, respectivamente); y la adopcin de un
sistema de reintegro de los impuestos arancelarios (duty draw back system).
Por ltimo en materia social, el gobierno se comprometi a
mejorar la cobertura de los programas sociales a raz de los resultados de la Encuesta para la Medicin del Nivel de Vida (LSMS).

3
Las polticas de reforma

La implementacin de las polticas de reforma ha sido muy


desigual en Costa Rica. La reforma que ms ha avanzado ha sido la liberalizacin externa, y lo ha hecho porque ella fue el objetivo central de los PAE I y II y porque, sobre este aspecto, existi consenso entre las principales fuerzas polticas; poco queda
por hacer en esta materia salvo seguir bajando aranceles y eliminar algunos restos de los mecanismos de promocin de exportaciones.
No puede decirse lo mismo de otras reformas. La privatizacin del sector pblico empresarial, por ejemplo, tambin llamada democracia econmica, an no ha sido completada. En un primer momento y al amparo de los PAE I y II, se privatiz CODESA
y sus filiales; sin embargo, quedan pendientes privatizaciones tan
importantes como FANAL, RECOPE, ICE, INS o los bancos estatales, sobre las que apenas se ha avanzado a pesar de haber sido
uno de los objetivos del PAE III. La descentralizacin funcional del
poder en los distintos organismos autnomos ha sido uno de los
obstculos permanentes en el proceso de privatizacin, ya que las
distintas empresas pblicas eran autnticos centros de poder poltico, econmico y social difcilmente enajenables.
La reforma del sector financiero, si bien comenz pronto con
la aprobacin de la Ley de la Moneda y la Ley Orgnica del Banco Central en 1984, su evolucin ha sido lenta y hasta 1997, en
que se permiti la captacin de depsitos por parte de la banca
privada, no puede considerarse que el sistema financiero alcanzara un cierto nivel de liberalizacin. Esta lenta evolucin responde a las reticencias existentes en la sociedad costarricense a

150

Costa Rica en evolucin

la banca privada tras la nacionalizacin bancaria de 1948, que


se convirti en un dogma.
En lo que se refiere a la reforma del Estado, poco se ha hecho en materia presupuestaria y las distintas medidas adoptadas
han respondido ms a los imperativos de la coyuntura que a claros y consensuados planteamientos sobre esta materia; lo mismo
puede apreciarse cuando se examinan las reformas tributarias.
Algo parecido puede decirse en relacin con los distintos mecanismos de regulacin de precios que han estado operando en los
mercados costarricenses, referidos tanto a productos de alimentacin, en su mayora controlados por CNP que, a pesar de haber liberalizado los precios de muchos de ellos, sigue regulando
otros, como servicios pblicos, tradicionalmente regulados por
el SNE y desde 1997 por la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP). Por el contrario, la reforma del sistema
de pensiones ha sido uno de los aspectos con mayor desarrollo.
Tal vez la reforma en la que menos se ha avanzado haya sido la del mercado de trabajo, en la que salvo los programas de
movilidad laboral de los trabajadores pblicos y algunas ligeras
modificaciones de la legislacin laboral poco se ha logrado, aunque la reinterpretacin de dicha legislacin s ha tenido una gran
importancia.

3.1 La liberalizacin del sector exterior


La poltica comercial reformista se articul en cinco ejes: el
desmantelamiento del proteccionismo; la promocin de exportaciones no tradicionales; la poltica de promocin turstica; el
abandono del tipo de cambio fijo; y las nuevas formas de integracin econmica. Esta nueva poltica comercial basada en la
promocin de exportaciones puso fin a la poltica de industrializacin por sustitucin de importaciones.

Las polticas de reforma

151

3.1.1. El desmantelamiento del proteccionismo


El principal objeto de actuacin tanto del PAE I como del
PAE II fue el sistema proteccionista costarricense, entendiendo
que este era el principal causante de las distorsiones en el sistema de precios de la economa y, por tanto, del ineficiente funcionamiento del mercado. Se trataba, entonces, de desmantelar el
proteccionismo que haba caracterizado las relaciones comerciales de Costa Rica desde la implementacin de la poltica de industrializacin por sustitucin de importaciones; para ello se reform el sistema arancelario, se eliminaron las barreras no arancelarias y se derogaron las exoneraciones de impuestos de que
disfrutaban los importadores.

a. El desarme arancelario
Con la aprobacin en 1985 del Convenio sobre el Rgimen
Arancelario y Aduanero Centroamericano, Costa Rica inicia un
proceso de desarme arancelario tendiente a reducir la proteccin
efectiva de la produccin nacional frente a las importaciones. Las
medidas de corte arancelario recogidas en ese convenio fueron
esencialmente tres: la NAUCA II; la franja de proteccin efectiva;
y las tarifas arancelarias (Monge Gonzlez, 1987, pp. 55-58).
La NAUCA II (Nomenclatura Arancelaria Comn Centroamericana) era un sistema de clasificacin de mercancas, descriptivo, simple y basado en criterios tcnico-jurdicos, que vino
a sustituir a la NAUCA I. El motivo de esta sustitucin fue la inadecuacin de un sistema de clasificacin de mercancas, deficiente y solo utilizado en el MCCA, por otro basado en la Nomenclatura del Consejo de Cooperacin Aduanera (NCCA), actualizado y suscrito por la mayora de los pases del mundo.
Se delimit una franja de proteccin efectiva de entre el 50%
y el 150% para determinar la tarifa nominal de los bienes finales

152

Costa Rica en evolucin

producidos en Centroamrica; es decir, que la aplicacin de la


tarifa aduanera deba proporcionar a la mercanca en cuestin
una proteccin efectiva superior al 50% e inferior al 150% de su
valor; se redujeron as los niveles superiores de proteccin. Para
las mercancas no producidas en Centroamrica no se defini
ninguna franja de proteccin efectiva, por lo que esta poda llegar a ser superior al 150%.
Las nuevas tarifas arancelarias que se aprobaron tenan como
novedad su aplicacin sobre el valor de las mercancas (ad valrem) y se clasificaban en dos grupos, las que se aplicaban sobre
bienes no producidos en Centroamrica y las que recaan sobre
bienes centroamericanos. En el primer caso, se establecan tres niveles de tarifas nominales, no inferiores al 5% para bienes no producidos en Centroamrica, del 10% para los insumos de uso no
generalizado en la produccin centroamericana de bienes no
esenciales y superiores al 10% para los bienes finales no esenciales; la tarifa para bienes considerados estratgicos se consider
que fuese determinada por cada pas. Para el caso de mercancas
centroamericanas, si se trataba de insumos, las tarifas seran del
10%, 20% o 30%, segn el grado de elaboracin de estos; si se
trataba de bienes finales, las tarifas nominales se aplicaran respetando el criterio de la franja de proteccin efectiva.
An as, quedaron sin incluir en la reforma arancelaria del
MCCA una serie de mercancas, bien porque deba continuar la
negociacin sobre ellas, bien porque se consider preferible dar
libertad de aplicacin de tarifas sobre ellas a los pases miembros.
La implementacin de la reforma arancelaria desde 1986 no
consigui reducir la proteccin efectiva de la produccin costarricense, aunque s puso orden en el catico sistema arancelario
del pas y consigui reducir los niveles mximos de proteccin
(Frst, 1992; Corrales y Monge, 1990). La reduccin de la proteccin efectiva no se produjo hasta que la reforma arancelaria
continu desarrollndose segn el marco del PAE II.

Las polticas de reforma

153

En 1987 Costa Rica hizo uso de la clusula de salvaguardia


recogida en los acuerdos con el MCCA y se desmarc de la reforma arancelaria centroamericana, profundizando an ms en el
proceso de apertura. El nuevo paso dado por el pas fue la reduccin paulatina entre 1987 y 1990 de las tarifas nominales, con un
mnimo del 5% para insumos y bienes de capital y un mximo del
40% para los bienes finales; este proceso de reduccin se estructur en seis pasos, con la excepcin de los productos textiles, de
confeccin y de calzado para los que se acordaron diez pasos
que concluyeron en 1992 (Frst, 1992, pp. 29-30).
En 1996, y como consecuencia de la aplicacin del Cdigo
Aduanero Unificado Centroamericano (CAUCA II), se produjo
una nueva reduccin arancelaria, de forma que las tarifas de los
bienes de capital se redujeron al 3%, las de insumos al 1% y las
de bienes finales al 18%. Desde 1998 se aceler an ms el proceso de desgravacin arancelaria, de forma que en 2000 el 98%
de las partidas arancelarias cumplan los requisitos del Convenio
Arancelario y Aduanero Centroamericano; dicho convenio fijaba
un arancel mximo del 15% para los bienes finales, del 10% para los bienes intermedios, de entre el 5% y el 10% para las materias primas y bienes de capital que se producen en Centroamrica y del 0% para las materias primas y bienes de capital que no
se producen en la regin. Adems, a finales de la Administracin
Rodrguez, y en virtud de un esfuerzo por reducir la dispersin
arancelaria, tan solo los lcteos y la carne de pollo presentaban
altos aranceles a pesar de haberse reducido significativamente
(80% de proteccin para lcteos y 158% y 45% para la carne de
pollo segn procesamiento).

b. La eliminacin de las barreras no arancelarias


Adems de los aranceles, existan en Costa Rica otras barreras a la importacin. Las tres ms relevantes eran: la necesidad

154

Costa Rica en evolucin

de autorizacin administrativa para importar productos agrcolas; el depsito previo a las importaciones; y las sobretasas. Estas
restricciones fueron prcticamente eliminadas bajo el PAE II.
En 1989 se elimin el monopolio de importacin de productos agrcolas de que disfrutaba por ley el CNP, permitiendo desde entonces que empresas privadas realizasen esas importaciones, en caso de escasez en el suministro y una vez agotada la
oferta nacional (Frst, 1992, pp. 32-33; Corrales y Monge, 1990,
pp. 197-198).
Otra barrera no arancelaria era el depsito previo a las importaciones, que consista en la entrega al BCCR de un depsito en colones, que poda llegar a representar el 100% del valor
CIF de las importaciones para algunos productos. El dinero permaneca en el BCCR durante uno o ms meses sin devengar intereses hasta que ste entregaba al importador el equivalente en
divisas del depsito. Esta medida funcionaba como un impuesto inflacionario, por lo que en 1989 se redujo el depsito previo
desde el 50% al 1% y desapareci con la liberalizacin del mercado de divisas en 1992, despus de haberse elevado hasta el
70% en 1991 (Frst, 1992, p. 32; Corrales y Monge, 1990, pp.
197-198).
Las sobretasas eran impuestos especficos a la importacin
establecidos por el BCCR sin una ley formal; stas tambin fueron eliminadas a iniciativa del propio BCCR a partir de 1989
(MIDEPLAN, 1993-g, p. 8).
Otras barreras no arancelarias como las restricciones cuantitativas a la importacin de productos industriales o la subvencin a los precios de los granos bsicos tambin se eliminaron
bajo el PAE II, estas ltimas de forma paulatina.
Por ltimo, conviene sealar que la aprobacin en 1995
de la Ley General de Aduanas, entre otras cosas, ha venido a
simplificar los trmites administrativos relacionados con las
importaciones.

Las polticas de reforma

155

c. La derogacin de las exoneraciones de impuestos de importacin


La existencia de exoneraciones de impuestos de importacin
para determinadas actividades era otra causa de distorsin en el
sistema de precios de Costa Rica. Dichas exenciones formaban
parte del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales y
consistan en la exoneracin total o parcial de los derechos de
aduana y gravmenes conexos a la importacin de materias primas, otros insumos y bienes de capital de las industrias acogidas
al contrato industrial. Tambin estaban exoneradas del impuesto
de utilidades aquellas empresas con contrato industrial que reinvirtieran dichas utilidades.
Estas exoneraciones fueron eliminadas en 1987, a excepcin
de la clusula de salvaguardia, que permita la importacin de
determinados bienes (esencialmente materias primas) con aranceles entre el 1% y el 5% ante la inexistencia o insuficiencia de
estas mercancas en la produccin del MCCA (Corrales y Monge,
1990, pp. 198-199). En 1992, con la aprobacin de la Ley de Regulacin de Todas las Exoneraciones Vigentes, las exenciones de
derechos arancelarios quedaron derogadas definitivamente junto
con otras exoneraciones; sin embargo, quedaron a salvo las reguladas por los contratos de exportacin y de turismo.

3.1.2. La promocin de las exportaciones


La poltica de promocin de exportaciones no tradicionales
hacia mercados no tradicionales se bas en un sistema de incentivos que ayudasen a modificar la estructura productiva para orientar esta hacia las citadas exportaciones. Esta poltica se
ejecut esencialmente con tres instrumentos: el contrato de exportacin; el rgimen de admisin temporal; y el rgimen de zonas francas. El apoyo institucional a esta poltica se articul a
travs del Centro para la Promocin de las Exportaciones y las

156

Costa Rica en evolucin

Inversiones (CENPRO). Junto a la exportacin de productos no


tradicionales se incentiv tambin el turismo como servicio de
exportacin; esto se hizo por medio del contrato de turismo.

a. El contrato de exportacin
El contrato de exportacin ha sido el principal y ms eficaz
instrumento de la poltica de promocin de exportaciones no tradicionales. A pesar de su carcter decididamente intervencionista, ya que trata de subvencionar las exportaciones, este instrumento ha sido defendido por sectores del pensamiento neoliberal, apoyados en una interpretacin muy particular del teorema
del segundo ptimo; segn esta interpretacin, dado que la intervencin del Estado haba provocado una distorsin en el sistema
de precios generando un sesgo antiexportador, se haca necesaria otra intervencin del Estado, en sentido contrario, que compensase dicho sesgo (Corrales y Monge, 1990, pp. 201-202).
La combinacin de la reduccin del proteccionismo junto
con el fomento de las exportaciones deba generar un reajuste en
el sistema de precios, de forma tal que actividades que antes eran
rentables dejaran de serlo y otras actividades marginales o extramarginales comenzaran a dar beneficios; de esta manera, se pretenda inducir un trasvase de la inversin de unos sectores a
otros, generando as un cambio estructural en el sector productivo, por medio del cual se desarrollasen los sectores en los que el
pas poda tener ventajas comparativas.
La figura del contrato de exportacin fue creada legalmente
en 1984 y entr en vigor en 1985. Dicho contrato consista en el
otorgamiento, hasta 1992, de una serie de incentivos a las actividades exportadoras que se pretendan fomentar (productos no tradicionales). Las medidas de fomento incluidas en el contrato eran:
la exoneracin del impuesto sobre las utilidades procedentes de

Las polticas de reforma

157

la exportacin; la exoneracin de los impuestos arancelarios y


sobretasas temporales a la importacin de bienes de capital, materias primas, insumos, envases y empaques; la concesin del
certificado de abono tributario (CAT); la concesin del certificado de incremento de las exportaciones (CIEX); y la concesin de
otros beneficios tales como tarifas portuarias menores, tasas de
inters y trmites bancarios preferenciales, depreciaciones aceleradas y trato preferencial en el otorgamiento de divisas (Monge
Gonzlez, 1987, pp. 59-60; Frst, 1992, p. 17).
El contrato de exportacin presentaba dos variedades, el
contrato de exportacin directo y el contrato de exportacin indirecto. La primera variedad estaba destinada a aquellas actividades que exportaban directamente, bien porque fueran comercializadoras, bien porque fueran productoras-exportadoras,
mientras que la segunda variedad se aplicaba a empresas que fabricaban bienes intermedios utilizados en la produccin de bienes exportables. La diferencia entre ambos contratos consista en
que mientras para el primero se concedan todas los incentivos
anteriormente citados, para el segundo se excluan el CAT y el
CIEX. La justificacin de la segunda variedad se encontraba en el
hecho de que de no gozar estas de dichas ventajas, las empresas
exportadoras podan adquirir insumos sustitutivos del exterior en
virtud de su contrato de exportacin directo (Monge Gonzlez,
1987, pp. 60-64).
De todos los incentivos recogidos en el contrato de exportacin, el ms significativo y polmico fue el CAT. Este certificado, existente desde 1972, era un subsidio en forma de bono negociable que el Estado pas a otorgar por un perodo de 10 aos
a las empresas que disfrutaban del contrato de exportacin; dicho bono poda ser utilizado incluso para el pago del impuesto
sobre la renta. El CAT se conceda por un monto de entre el 15%
y el 30% del valor FOB de sus exportaciones, siempre que el valor agregado nacional (VAN) de dichas exportaciones fuese superior al 35%. Se estableca una escala segn la cual: si el VAN

158

Costa Rica en evolucin

se encontraba entre el 35% y el 50%, el CAT sera del 15%; si el


VAN estaba entre el 51% y el 65%, el CAT sera del 20%; y si el
VAN se situaba por encima del 66%, el CAT se elevara hasta el
25%. Adems, atendiendo al mercado al que se dirigiera el producto, poda concederse un 5% ms de CAT (Frst, 1992, pp. 1820; MIDEPLAN, 1993-g, pp. 8-10).
El contrato de exportacin era administrado por el Consejo
Nacional de Inversin (CNI), el cual decida sobre la concesin del
5% de mejora y supeditaba la aplicacin de la escala a los compromisos internacionales firmados por el pas. En este sentido, la
inclusin de Costa Rica en la Iniciativa para la Cuenca del Caribe
impidi que los productos exportados a Estados Unidos disfrutasen
de un CAT superior al 15%. El CNI gozaba de una gran discrecionalidad para conceder los CAT (MIDEPLAN, 1993-g, pp. 8-10).
De acuerdo con la filosofa del PAE II y ante las crticas de
los sectores neoliberales del pas, que argumentaban que los CAT
generaban ms distorsiones de las que compensaban, se emprendi en 1990 una reforma del contrato de exportacin que rigi a
partir de 1993. En primer lugar, se estableci un impuesto especfico del 15% sobre el valor del CAT. En segundo lugar, se prolong el perodo de vigencia del contrato de exportacin hasta
1999 para aquellas empresas que aceptaran reducir sus CAT en
un 30%, mientras que las que no aceptaron perdieron su contrato en 1996. En tercer lugar, se redujo la escala de los CAT en
1991 al intervalo 8%-12% y se acord un cronograma de reduccin anual hasta llegar a una escala 3%-5% en 1996. Y en cuarto lugar, a partir de 1993 dejaron de concederse los CAT, que se
haca por un perodo de 10 aos; as para el 2003 habr desaparecido este instrumento (Frst, 1992, pp. 43-45; Muoz y Pacheco, 1999, pp. 73-76).
En 1998, en virtud de una nueva reforma, los CAT pasaron a
ser ingresos gravables sujetos al pago del impuesto sobre la renta y se endurecieron los controles para evitar el fraude en relacin con este instrumento.

Las polticas de reforma

159

Los CAT llegaron a representar el 6,3% de las exportaciones


no tradicionales en 1990 y desde entonces han ido reduciendo
su importancia situndose en 2000 en el 1,6% del valor de las
exportaciones no tradicionales, siendo ya una figura por extinguir en virtud de los compromisos adquiridos en el seno de la
OMC (Tabla 3.1).
TABLA 3.1
CERTIFICADOS DE ABONO TRIBUTARIO Y
EXPORTACIONES NO TRADICIONALES

(1985-2000)

Ao

CAT

ENT

CAT/ENT

1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

675,8
975,0
2.395,7
1.790,3
4.293,8
5.931,5
7.478,5
7.423,7
6.243,7
10.903,5
12.526,8
14.856,2
19.076,4
28.470,0
37.610,6
24.994,9

24.911,5
30.301,2
40.907,2
61.579,9
84.175,4
94.715,6
140.274,8
208.138,8
252.734,8
303.160,8
411.348,1
551.452,7
734.155,4
1.126.646,5
1.621.062,6
1.532.783,0

2,7
3,2
5,9
2,9
5,1
6,3
5,3
3,6
2,5
3,6
3,0
2,7
2,6
2,5
2,3
1,6

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de MIDEPLAN (2001-a).


CAT: valor de los certificados de abono tributario en millones de colones; ENT: valor de las exportaciones no tradicionales en millones de colones; CAT/ENT: cociente entre el valor de los certificados de abono tributario y de las exportaciones
no tradicionales en trminos porcentuales.

Respecto de las exoneraciones de impuestos, los contratos


de exportacin otorgados desde 1990 excluan las exenciones

160

Costa Rica en evolucin

del impuesto sobre las utilidades. Por otro lado, el certificado de


incremento de las exportaciones (CIEX) y las tarifas portuarias
menores tuvieron escasa, cuando no nula, aplicacin (Corrales y
Monge, 1990, p. 202). El acceso preferencial al crdito se articul a travs del Fondo para el Financiamiento de Proyectos de Inversin (FODEIN), dirigido a las inversiones para la produccin
manufacturera o agrcola de exportacin, y del Fondo para el Financiamiento de las Exportaciones (FOPEX), el cual se alimentaba fundamentalmente de recursos internacionales procedentes
del BID y del Banco Mundial.
En 1996 vencieron los contratos de exportacin y entr en
vigor el rgimen devolutivo de derechos, mecanismo por medio
del cual los aranceles pagados por insumos incorporados a un
producto de exportacin son devueltos; dado que dicho rgimen no discrimina segn mercados de destino, las exportaciones a Centroamrica se ven favorecidas por este (MIDEPLAN,
1997-a, p. 106).

b. El rgimen de zonas francas


El rgimen de zonas francas procesadoras de exportacin y
parques industriales comenz a funcionar en 1981 y fue reformado y privatizado en 1985. Una zona franca consiste en la delimitacin fsica dentro del territorio nacional de un parque industrial
donde se establecen industrias manufactureras, por lo general de
capital extranjero, acogidas a una serie de incentivos, como son
la exoneracin total de impuestos o los procedimientos expeditivos de exportacin (MIDEPLAN, 1992, pp. 11-112). Las zonas
francas son consideradas como mercados de exportacin para
las empresas nacionales, las cuales pueden acogerse a los incentivos para la promocin de exportaciones, entre ellos los CAT.
No obstante, este rgimen tuvo escasa repercusin en la promocin de las exportaciones hasta mediados de los aos noventa

Las polticas de reforma

161

(en 1994 representaba tan solo el 11,9% de las exportaciones totales) y no fue hasta finales de la Administracin Figueres cuando dicho rgimen comenz a tener importancia, coincidiendo
con la instalacin en el pas de Ia multinacional INTEL. En 1999
las exportaciones de las zonas francas representaron el 53,6% de
las exportaciones totales, aunque en 2000, ante una contraccin
de las exportaciones de INTEL, pasaron a representar el 49,8%.
La legislacin costarricense permita que hasta el 49% de la
produccin de las zonas francas se destinara al mercado interno,
sujeta, claro est, al abono de los derechos de aduanas por el total del valor agregado fuera del pas. Sin embargo, una reforma
legislativa de 2000 redujo dicho porcentaje al 25%, con el pago
ahora derechos de aduanas por el valor total del producto; en dicha reforma se establecieron adems las cantidades mnimas de
inversin en activos fijos que las empresas que decidan acogerse a este rgimen deben efectuar (150 mil de dlares si se instalan dentro del Parque de Zona Franca y 2 millones de dlares si
lo hacen fuera) (MIDEPLAN, 2001-b, p. 121).
Las principales actividades industriales acogidas a este
rgimen eran en 1998 la textil (24,1% de las empresas), la electrnica (12,1% de las empresas), la metalmecnica (10,3% de las
empresas), la joyera y la agroindustria, siendo las empresas textileras y metal-mecnica las que presentaban en 1998 un mayor
dinamismo exportador (45% y 38% de las exportaciones totales
de las zonas francas, respectivamente) (Muoz y Pacheco, 1999,
pp. 76-77). No obstante, la importancia que tiene INTEL en el
conjunto de las exportaciones costarricenses ha venido a alterar
posteriormente todos estos porcentajes, ya que por s sola INTEL,
que produce componentes electrnicos para microprocesadores,
representaba en 1999 ms del 70% de las exportaciones del rgimen de zona franca.
Est previsto que en 2003 desaparezca este rgimen y todas
las empresas acogidas a l pasen a exportar por medio de la
ventanilla nica y a tributar a la Hacienda costarricense como

162

Costa Rica en evolucin

cualquier otra empresa; ello sera muy beneficioso para las arcas del pas, ya que las actuales exoneraciones en la prctica lo
que hacen es subvencionar el gasto pblico de los pases donde se ubican las casas matrices de las empresas de las zonas
francas, por cuanto los impuestos que no pagan por sus beneficios en Costa Rica los abonan en dichos pases, mientras que en
muchos casos tendra un efecto neutro para la contabilidad de
las multinacionales.

c. El rgimen de perfeccionamiento activo


Ms conocido como maquila, el rgimen de admisin temporal, posteriormente denominado de perfeccionamiento activo, comenz a aplicarse en Costa Rica en 1973 y fue modificado en 1983 y 1984. Mediante este sistema, las empresas podan
recibir dentro del territorio nacional mercancas, destinadas a la
exportacin una vez sometidas a procesos de elaboracin, reparacin, reconstruccin o montaje, sin que dicha importacin estuviera gravada por ninguna clase de tributo (MIDEPLAN, 1992,
pp. 111-112).
El rgimen de admisin temporal fue sustituido en 1997 por
el rgimen de perfeccionamiento activo, que adopt dos modalidades; una, para los que reexportasen toda su produccin fuera de Centroamrica, por la que no se pagan impuestos por los
insumos importados; y otra, para los que destinasen parte de su
produccin al mercado interno, por la que deben abonar impuestos por la maquinaria y equipos importados en una proporcin equivalente a la parte de produccin que destinan al mercado nacional (MIDEPLAN, 1998-a, p. 171).
Las mercancas que se importan segn este rgimen son fundamentalmente maquinaria, equipo, insumos intermedios y materias primas, mientras que el valor agregado nacional lo aporta
la mano de obra y algunas materias primas costarricenses.

Las polticas de reforma

163

Sus efectos sobre el empleo, la demanda interna, la entrada


de divisas, la produccin y las exportaciones (18,5% del total en
1993, mximo histrico) han sido bastante limitados, y la competencia de otros pases de la regin desde mediados de los noventa, como El Salvador, ha reducido an ms su importancia.
Este rgimen agrupaba a mediados de los aos noventa ms de
300 empresas, el 99% industriales, de las que un 70% eran textiles, un 18% ensambladoras, un 7% metal-mecnicas y un 4%
electrnicas; sin embargo, sus exportaciones nunca superaron
los 500 millones de dlares y en 2000 ni siquiera alcanzaban los
400 millones de dlares, representando solo el 6,8% del total de
las exportaciones (Tabla 4.10).

d. Las instituciones para el fomento de las exportaciones


Junto con todas estas medidas de promocin de las exportaciones se crearon o reformaron en Costa Rica una serie de instituciones, tales como el Ministerio de Exportaciones (MINEX) en
1986 (transformado en 1996 en el Ministerio de Comercio Exterior -COMEX-), el Consejo Nacional de Inversiones en 1984, o la
Coalicin de Iniciativas de Desarrollo (CINDE), con aporte de capital privado. Pero de todas estas instituciones destacan dos por
el protagonismo que tuvieron en la poltica de promocin de exportaciones, el CENPRO y la Ventanilla nica de Exportaciones.
El Centro de Promocin de las Exportaciones y la Inversin
(CENPRO) fue creado en 1968 y ha sido el encargado de incentivar el desarrollo de relaciones con compradores extranjeros. Este
organismo cobr mayor relevancia bajo la poltica de promocin
de exportaciones no tradicionales; entre sus cometidos se encontraban la asesora tcnica, la investigacin de mercados, la participacin en ferias internacionales y la capacitacin en materia exportadora. En 1996 el CENPRO se fusion con el Consejo Nacional de
Inversiones y con la Corporacin de Zonas Francas, dando lugar

164

Costa Rica en evolucin

al nacimiento de la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER).


Pero, sin duda, el servicio ms apreciado por los exportadores ha sido la Ventanilla nica de Exportaciones, una oficina, con
sucursales en los principales puertos de embarque, que desde
1984 ha centralizado la gestin de las exportaciones, realizada
anteriormente por varias entidades, agilizando as todos los trmites burocrticos y encargndose adems de la recopilacin y divulgacin de datos estadsticos sobre comercio exterior. Este servicio se desarroll fundamentalmente segn el marco del PAE II.

e. El contrato de turismo
Por lo que se refiere a la poltica de promocin turstica, esta arranca de la Ley de Incentivos para Desarrollo Turstico de
1985 (Asamblea Legislativa, 1985-b), en la que se clasificaban
como actividades tursticas y, por tanto, susceptibles de acogerse a sus beneficios: los servicios de hotelera; el transporte areo
y acutico de turistas; las agencias de viajes receptoras de turistas; y el arrendamiento de vehculos para el turismo.
Pero no solo se ha promovido el turismo por medio de esta
ley, que ha incidido en el sector por el lado de la oferta. Otros
elementos tambin han sido relevantes, sobre todo los que han
pretendido actuar sobre la demanda; ha destacado sin duda el
esfuerzo por vender la imagen de Costa Rica como un paraso
natural donde se protege el medio ambiente y se fomenta la cultura de la paz, esfuerzo que ha llevado al Instituto Costarricense
de Turismo (ICT) a participar en toda clase de ferias y de eventos
de promocin del pas (MIDEPLAN, 1998-a, p. 342).
A pesar de todo ello, la principal herramienta de la poltica
de promocin del turismo fue la ley de incentivos. Los beneficios de dicha ley se regulaban a travs del contrato de turismo,
concedido por el ICT, teniendo en cuenta una serie de criterios,

Las polticas de reforma

165

como la contribucin a la balanza de pagos, la utilizacin de


insumos nacionales, la creacin de puestos de trabajos, los
efectos en el desarrollo regional, la modernizacin y diversificacin de la oferta turstica o los incrementos de la demanda
turstica.
Los incentivos tursticos han sido muy diversos y especficos
para cada actividad. Entre los incentivos ms comunes estaban:
la exoneracin de los tributos y sobretasas de importacin de insumos necesarios para el desarrollo de las actividades tursticas;
y la depreciacin acelerada de las inversiones en el impuesto sobre la renta. Entre los incentivos especficos destacaban: la autorizacin para el cambio de moneda en los establecimientos hoteleros; el suministro de combustible a precios internacionales
para el transporte areo; la reserva en exclusiva del transporte
acutico de turistas a embarcaciones de bandera costarricense; o
la deduccin en el impuesto sobre la renta de las empresas de los
programas de vacaciones de turismo para sus empleados, siempre que fueran dentro del territorio nacional. Los contratos de turismo se concedan por un plazo mximo de 12 aos, salvo los
de hostelera que podan ser hasta de 25 aos, debido a las grandes inversiones que requieren. Con estas medidas el contrato de
turismo se convirti en una herramienta de promocin de exportaciones no tradicionales (los servicios tursticos no eran tradicionales), al igual que el contrato de exportacin.
En 1994, como consecuencia de los desequilibrios presupuestarios, se introdujeron algunas modificaciones que afectaron
el contrato de turismo. En primer lugar, se redujo la exoneracin
del impuesto territorial de 12 a 6 aos; en segundo lugar, se anul la exoneracin de aranceles de las importaciones de bienes
para los restaurantes; y en tercer lugar, se estableci la obligacin, para las empresas de alquiler de automviles, de abonar la
mitad de los gravmenes correspondientes a la importacin de
los vehculos.

166

Costa Rica en evolucin

Por otro lado, durante la Administracin Rodrguez se elimin la posibilidad que tenan las empresas de deducir del impuesto sobre la renta el 50% de las cantidades invertidas en actividades tursticas.

3.1.3. La bsqueda de un tipo de cambio realista


Otro de los elementos que fue modificado en aras de una
mayor apertura de la economa fue el tipo de cambio; se pas de
un tipo de cambio fijo sobrevaluado, que contribua al proteccionismo, abaratando artificialmente las importaciones de insumos, a un tipo de cambio flexible, que trataba de ser neutral ante las relaciones comerciales al mantener un tipo de cambio real
estable. Para ello se aplicaron dos polticas cambiarias distintas,
las minidevaluaciones, entre 1983 y 1992 y desde 1995 en adelante, y la flotacin controlada, entre 1992 y 1995.

a. Las minidevaluaciones
La crisis cambiaria que se desat en Costa Rica a partir de
la devaluacin del coln en 1981 oblig al Gobierno a modificar la poltica cambiaria, abandonando de esta forma el tipo de
cambio fijo que haba caracterizado al coln a lo largo de su
historia. Sucesivas devaluaciones entre 1981 y 1983 condujeron a estabilizar el tipo de cambio nominal sin que estas medidas se reflejasen en los precios internos, al contrario de lo que
sucedi con la maxidevaluacin de 1981. Con la adopcin de
una nueva poltica cambiara a finales de 1983 se iniciaba el
primer periodo de las minidevaluaciones que alcanzara hasta
1992 (MIDEPLAN, 1993-g, pp. 5-6).

Las polticas de reforma

167

TABLA 3.2
TIPO DE CAMBIO E NDICE DEL TIPO DE
CAMBIO FECTIVO REAL PROMEDIO (1980-2000)
Ao

TCP

ITCER*

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

9,56
21,42
38,46
41,09
44,53
50,51
56,02
62,77
75,80
81,51
91,61
122,50
134,50
142,19
157,07
179,73
207,68
232,60
257,19
285,68
308,19

83,93
11,84
87,19
73,38
74,45
74,90
83,23
93,01
100,58
95,62
96,33
104,95
101,28
101,08
101,51
99,45
100,56
100,00
99,80
100,95
99,22

Fuente: MIDEPLAN (2001-a) y elaboracin propia a partir de BCCR (2001)


y datos suministrados por el BCCR.
* La serie no es homognea; para los aos 1980-1994 se ha aplicado un
cambio de base en el ITCER con base en 1992 elaborado por el BCCR con
anterioridad al cambio de metodologa; para los aos 1995-2000 los datos
proceden del nuevo clculo realizado por el BCCR. TCP: promedio anual
del tipo de cambio colon / dlar promedio de compra y venta; ITCER: ndice del tipo de cambio efectivo real multilateral promedio anual con ao base en 1997.

168

Costa Rica en evolucin

La poltica de minidevaluaciones consiste en una devaluacin progresiva del coln por medio de ajustes diarios de pequea cuanta, de forma tal que se consiguiese estabilizar el tipo de
cambio real; se pretende, por tanto, que el tipo de cambio juegue un papel neutro en la poltica comercial, sin fomentar la devaluacin competitiva, pero impidiendo que la sobrevaloracin
de la moneda perjudique a las exportaciones.
En este sentido, las minidevaluaciones del primer perodo
fueron eficaces y el tipo de cambio real se estabiliz (Tabla 3.2).
Este manejo prudente de la poltica cambiaria pudo realizarse
gracias a que Costa Rica no necesit generar un importante supervit comercial para hacer frente al pago de la deuda, a diferencia de otros pases, ya que la pronta y eficaz negociacin de
esta y las entradas de divisas en forma de cooperacin internacional vinieron a suplir esa necesidad. Este hecho diferencial
permiti adems un mejor control de la inflacin (inexistencia de
hiperinflacin). La certeza en el alza progresiva del tipo cambio,
bajo esta poltica de minidevaluaciones, llev a la generacin de
unas expectativas de inflacin. Se foment as una inflacin inercial basada en indiciacin de salarios y precios en funcin de la
inflacin esperada. Desde esta poltica, el tipo de cambio segua
siendo fijado por el BCCR y el mercado de divisas segua siendo
monopolio de los bancos comerciales del Estado, al tiempo que
se toleraba un mercado negro de divisas.
El retorno a la poltica de minidevaluaciones no se producira hasta 1995, tras las dificultades surgidas en 1994 para mantener estable el tipo de cambio real.

b. La flotacin controlada
En 1992 y siguiendo los compromisos del PAE II, se produjo
una nueva modificacin de la poltica cambiaria: se liberaliz el

Las polticas de reforma

169

mercado de divisas, lo que permiti as al sector privado participar en l (MIDEPLAN, 1998-a, p. 342).
Al mismo tiempo, se abandon la poltica de minidevaluaciones y el tipo de cambio del coln pas a ser fijado en el mercado. Este hecho supuso una mayor dificultad para mantener un
tipo de cambio real estable, ya que la nica forma de influir en
el tipo de cambio nominal que desde entonces tena el BCCR era
por medio de la compra-venta de divisas en el mercado; esta medida gener un sistema de tipo de cambio conocido como de flotacin controlada o flotacin sucia, donde la actuacin del
BCCR se encuentra limitada por su nivel de reservas de divisas y
donde la competitividad de la economa costarricense juega un
papel relevante. En este sentido, se ha producido desde mediados de los noventa una gran estabilidad del tipo de cambio real
del coln (Tabla 3.1).
En 1995 la poltica cambiaria sufri un reajuste. Se elimin
el impuesto por cambio de divisas, se redujo significativamente
el diferencial cambiario cobrado por el BCCR y se suprimi la
obligacin que tenan los exportadores de vender a dicho banco
el 20% de las divisas obtenidas. Pero lo ms importante fue que
se abandon el rgimen de flotacin sucia y se volvi al de minidevaluaciones diarias (MIDEPLAN, 1996-a, pp. 103-104).

3.1.4. Las nuevas formas de integracin


El proceso de apertura de Costa Rica condujo a una modificacin en las formas de insercin internacional de su economa;
se pas de un modelo de integracin econmica basado en una
unin aduanera a otro modelo de integracin basado en reas de
libre comercio.
Los intentos por reactivar el MCCA dieron como resultado la
modificacin de las estructuras arancelarias y la conformacin
del Sistema de Integracin Centroamericano (SICA); sin embargo,

170

Costa Rica en evolucin

en la prctica, ante el nmero de productos excluidos de los


acuerdos, la utilizacin de las clusulas de salvaguardia y la no
aplicacin en algunos pases de los aranceles acordados, el
MCCA ha funcionado ms como un rea de libre comercio que
como una unin aduanera (Gonzlez Fernndez, 1993, pp.
231-232; Calvo, 1994, pp. 143-162; Berzosa et al., 1996, pp.
421-431).
Junto a su pertenencia al MCCA, Costa Rica participa de
otros procesos de integracin, la Iniciativa para la Cuenca del
Caribe, los Tratados de Libre Comercio con Mxico, Canad,
Chile, Repblica Dominicana y Panam, y el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA).
La Iniciativa para la Cuenca del Caribe fue una propuesta
lanzada por el presidente Reagan en 1984, que se articulaba en
un conjunto de medidas econmicas destinadas a dar o reforzar
la estabilidad poltica de los pases de la regin que trataban de
consolidar sus democracias y alejarse de las situaciones de guerra. De todas estas medidas la ms relevante fue la constitucin
de una zona unilateral de libre comercio, por medio de la cual
los pases de la regin aprovechaban un conjunto de franquicias
que les permitan introducir sus productos en Estados Unidos.
En 2000, gracias en parte a las gestiones de la diplomacia
costarricense, se consigui que Estados Unidos otorgara a los
pases miembros de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe los
mismos beneficios y condiciones de acceso al mercado estadounidense que los que goza Mxico en virtud de su pertenencia al TLC (NAFTA por sus siglas en ingls), adems de prolongar la vigencia de la Iniciativa hasta 2008 o hasta la entrada en
vigor del ALCA.
Teniendo en cuenta que entre 1985 y 2000 las relaciones comerciales de Costa Rica con este pas representaron el 39,9% del
total del comercio exterior, excluidos regmenes especiales
(28,4% si se incluyen el comercio de estos regmenes de los que
se desconoce el origen y el destino de los productos), Estados

Las polticas de reforma

171

Unidos es sin duda el principal socio comercial de Costa Rica;


por ello, la Iniciativa para la Cuenca del Caribe ha jugado un papel ms relevante en la apertura y en la integracin internacional
de la economa que el propio MCCA, que solo represent en el
mismo perodo el 10,4% del comercio exterior costarricense, excluidos regmenes especiales (7,4% si se incluyen).
Como una de las condiciones para participar en la Iniciativa
para la Cuenca del Caribe, Costa Rica solicit su adhesin al
Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) como observador en 1984, iniciando as un proceso de negociacin que
concluy con su incorporacin a este a finales de 1989. Tras la
transformacin de dicho acuerdo en la Organizacin Mundial
del Comercio (OMC) en 1994, Costa Rica pas a formar parte de
dicha institucin, comprometindose as con los principios del
libre comercio.
En la misma lnea destaca el Tratado de Libre Comercio con
Mxico, firmado en 1994, que obedece ms a una estrategia para una futura integracin en el rea de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA) que a una necesidad de integracin con
una economa con la que el intercambio comercial no era a principios de los noventa especialmente significativo. Entre 1985 y
1994 el comercio exterior con Mxico, excluidos regmenes especiales, represent 3,3% del total, siendo las exportaciones a
Mxico el 1,3% de las exportaciones totales y las importaciones
el 4,8% de las totales; para el perodo 1995-2000, las relaciones
comerciales con este pas representaron el 5,2% del total, las exportaciones el 1,9% y las importaciones el 7,5%.
Adems, en 1999 se suscribi el Tratado de Libre Comercio
entre Centroamrica y Repblica Dominicana, y en 2001 el Tratado de Libre Comercio entre Centroamrica y Chile. Por su parte, Costa Rica tambin suscribi en 2001 un Tratado de Libre Comercio con Canad, pas con el que el comercio exterior, excluidos regmenes especiales, represent para el perodo 1985-2000
el 1,7% del total, siendo las exportaciones el 1,9% del total y las
importaciones el 1,5% del total.

172

Costa Rica en evolucin

Durante la Administracin Rodrguez tambin se mantuvieron negociaciones entre Centroamrica y Panam, para reformar
el Tratado de Libre Comercio de 1973, y entre Costa Rica y Trinidad y Tobago, para suscribir un Tratado de Libre Comercio.
As, pues, Costa Rica parece haber apostado por el modelo
de integracin propuesto en la Iniciativa para las Amricas, basado en la constitucin de sistemas preferenciales y reas de libre comercio de carcter bilateral, que permitan en un futuro generalizar estos acuerdos a todo el continente americano, y no solo a Amrica Latina. Dicho proyecto parece tomar cuerpo en el
ALCA, un proceso de integracin en curso que arranc en 1994
a iniciativa estadounidense y que, tras sucesivas rondas de negociacin, se espera que se concluya en el ao 2005 con la firma
de un acuerdo continental. Costa Rica ha participado activamente en las distintas negociaciones y ha sido uno de los principales
impulsores del proceso.

3.1.5. La captacin de capitales extranjeros


Como ya se seal con anterioridad, la apertura exterior no
solo abarca la apertura comercial, sino que tambin tiene que
ver con los movimientos internacionales de capitales. En este
sentido, las medidas que ms importancia han tenido en la captacin de capitales extranjeros fueron la renegociacin de la
deuda y los distintos convenios de cooperacin internacional,
por medio de los cuales fluy a Costa Rica un importante volumen de ayuda oficial al desarrollo, tanto bilateral como multilateral (vase apartado 2.3.2).
Pero no solo estos elementos justifican la entrada de capitales en Costa Rica, ya que las partidas de inversin extranjera privada dependen de factores diferentes. En primer lugar, el proceso de liberalizacin financiera externa se convirti en el principal instrumento de atraccin de capitales extranjeros privados,

Las polticas de reforma

173

destacando entre las medidas adoptadas la modificacin de la poltica cambiaria (vase apartado 3.1.3) y la liberalizacin de la
cuenta de capitales, permitiendo la libre disposicin de divisas,
en un primer momento, a los exportadores e importadores, y desde 1992, al resto de los propietarios de divisas (MIDEPLAN, 1993e, pp. 6-7). Tras estas modificaciones, en Costa Rica existe libertad de movimientos capitales, pudindose tanto introducir capitales extranjeros en el pas como repatriar estos o sus rendimientos,
sin limitacin alguna (Guardia Quirs, 1992, pp. 52-54).
En segundo lugar, la estabilidad poltica y econmica (vanse apartados 2.2 y 2.4.3) fue otro de los incentivos para la inversin extranjera, que, en concreto, presta mucha atencin al manejo de los equilibrios macroeconmicos, por lo que las polticas de estabilizacin se convirtieron tambin en un instrumento
para la captacin de capitales, en la medida en que contribuyen
a reducir el riesgo-pas, favoreciendo as la inversin extranjera
directa de largo plazo.
En tercer lugar, la existencia de oportunidades de negocio en
el pas fue otro importante incentivo; en este sentido, destacan la
eliminacin de monopolios pblicos, la privatizacin del sector
pblico empresarial, as como los regmenes especiales de zonas
francas y de admisin temporal (ahora perfeccionamiento activo)
(vanse apartados 3.1.2, 3.2.6 y 3.3).
En cuarto lugar, el control del mercado de valores por medio
de la Comisin Nacional de Valores, adscrita la BCCR, aporta garantas a los inversores extranjeros (Espinosa, 1996, pp. 26-27).
En quinto lugar, el Tratado de Libre Comercio con Mxico
da un trato favorable a las inversiones procedentes de dicho
pas, que estn dirigindose a sectores claves como los medios
de comunicacin, la banca o los centros comerciales. Adems
de dicho acuerdo, Costa Rica ha negociado durante las Administraciones Figueres y Rodrguez distintos tratados bilaterales
de promocin y proteccin recproca de inversiones, estando en
vigor muchos de ellos (Suiza, Alemania, Reino Unido, Francia,

174

Costa Rica en evolucin

Chile, Corea, Bolivia, Taiwn...) (COMEX, 1998-a, pp. 41-42;


MIDEPLAN, 2001-b, pp. 119-121).
Y en sexto lugar, la inversin extranjera directa puede aprovechar, en este contexto de atraccin, las ventajas competitivas
que posee el pas, que aunque no son fruto de las polticas de
ajuste estructural, favorecen las inversiones extranjeras. Dichas
ventajas son la buena cualificacin de la mano de obra, la flexibilidad y diversificacin de la oferta educativa, la posicin
geogrfica del pas y su infraestructura poltica, social y cultural,
los acuerdos comerciales con Estados Unidos, la Unin Europea, el MCCA, Mxico, Canad, Chile y Repblica Dominicana, y los recursos basados en la biodiversidad an no explotados (COMEX, 1998-a, pp. 25-26).

3.2 La reforma del Estado


La reforma del Estado fue el objetivo central del PAE III aprobado en 1995, lo cual indica que poco se haba avanzado en este sentido desde que comenz a implementarse el modelo reformista neoliberal. Reformar el Estado era una tarea delicada que
chocaba de plano con los fundamentos ms profundos del marco intervencionista, de ah la timidez de esta reforma y el difcil
consenso sobre ella.
Sin contar algunos avances notables en aspectos puntuales,
las principales modificaciones legislativas sobre este asunto no
se produjeron hasta que la gestin de la Administracin Figueres,
durante su primer ao, se mostr del todo ineficiente para controlar el dficit pblico y fue necesario un acuerdo con la oposicin (Pacto Figueres-Caldern); por medio de dicho acuerdo, se
obtuvo el consenso necesario para aprobar medidas legislativas
de reforma del Estado, que haban sido bloqueadas por el PLN
en la Administracin Caldern.

Las polticas de reforma

175

Los intentos de la Administracin Rodrguez por continuar


con esta reforma se han visto en gran medida bloqueados por la
oposicin del PLN en la Asamblea Legislativa (privatizacin del
INS y del BCR), en unos casos, y contestados duramente por parte
de la sociedad civil en la calle (el combo energtico apertura del
monopolio de electricidad y telecomunicaciones y modernizacin
del ICE), en otros casos. No obstante se consiguieron algunos
avances en materia de pensiones y de polticas monetaria y fiscal.

3.2.1. La reforma del Banco Central


La reforma del Banco Central de Costa Rica (BCCR) ha sido
tarda, ya que la nueva Ley Orgnica del Banco Central (LOBC)
no fue aprobada hasta 1995; hasta esa fecha rigi la vieja ley del
mismo nombre, aprobada en 1953 y varias veces modificada.
Con la nueva LOBC se ha tratado de dotar al BCCR de una mayor independencia para que pueda cumplir con los objetivos
fundamentales de garantizar la estabilidad interna (precios) y externa (cambio) y, una vez alcanzados estos, contribuir al logro de
otros objetivos, tales como la promocin del desarrollo, el buen
uso de las reservas monetarias internacionales, la eficiencia del
sistema de pagos o la estabilidad, eficiencia y competitividad del
sistema de intermediacin financiera. Antes de 1995, el control
de la inflacin no era el objetivo principal, sino que ocupaba el
cuarto lugar, tras la promocin del desarrollo, la del pleno empleo y la asignacin de crdito a actividades prioritarias (Redondo, 1996, pp. 4-5).
A pesar de esto, desde 1982 se fueron introduciendo importantes modificaciones en la LOBC con el objeto de permitir un
funcionamiento ms ortodoxo de la autoridad monetaria, particularmente dedicadas a frenar el comportamiento cuasi-fiscal del BCCR (Delgado y Vargas, 1990) y a liberalizar el sistema financiero.

176

Costa Rica en evolucin

a. Las modificaciones de la LOBC


Aunque ya vimos como evolucion la poltica de tipo de
cambio (vase apartado 3.1.3), conviene sealar algunas de las
ms importantes modificaciones que sufri la LOBC en materia
de control de cambio. En 1982 se aprob una ley destinada a
unificar el tipo de cambio que modific algunos artculos de la
LOBC, confirindole al BCCR el monopolio de la negociacin de
divisas de forma que pudiera controlar su volumen. Dichas medidas consiguieron efectivamente la unificacin y la estabilidad
del tipo de cambio en 1983, aunque al mismo tiempo, al eliminar las casas de cambio, se gener un mercado informal de divisas (mercado negro y mercado off-shore). En 1992, cuando se
abandon el sistema de minidevaluaciones, se liberaliz el mercado cambiario, permitindose incluso la captacin de depsitos
y los prstamos en dlares por parte de los distintos intermediarios financieros (Espinosa, 1996, pp. 20 y 29).
En lo que se refiere a las funciones del BCCR como ente supervisor del sistema financiero, la Ley de Modernizacin Financiera de 1988 autoriz el ente a intervenir, sin autorizacin judicial, cualquier entidad financiera que estuviera bajo la supervisin de la Auditora General de Entidades Financieras (AGEF).
Asmismo, se confiri a la AGEF mayor autonoma respecto del
BCCR, pasando de ser un departamento de este a ser un organismo adscrito, y se le asignaron las competencias de fiscalizar todas las entidades, bancarias y no bancarias, pblicas y privadas,
que operasen en la intermediacin financiera en Costa Rica, incluidos el BCCR y las Bolsas de Comercio. Otra medida recogida en dicha ley y que afect al funcionamiento del BCCR, fue la
autorizacin a este para regular los grupos econmicos y evitar
as la concentracin del crdito o que los bancos privados fueran la va de financiacin de otras empresas de sus socios (Espinosa, 1996, pp. 22-23).

Las polticas de reforma

177

La poltica de tipos de inters haba sido utilizada tradicionalmente en Costa Rica como poltica crediticia ms que como
poltica monetaria; sin embargo, en este periodo se trat de reducir sus efectos distorsionadores sobre el conjunto de la economa. En este sentido, se acometieron actuaciones tanto sobre los
tipos de inters como sobre los topes de cartera, al objeto de liberalizar el crdito.
As, en el primer caso, se pas de la fijacin por parte del
BCCR de las distintas tasas de inters activas y pasivas por sectores de actividad, a un sistema de bandas, en 1984, en el que los
intermediarios podan fijar libremente sus tipos; de ah se pas a
la eliminacin de las restricciones, en 1989, con la excepcin
hecha de la tasa activa mnima, modificada en 1992 y fijada en
la tasa bsica (LIBOR ms 0,5) ms tres puntos; en 1990, se prohibi adems la existencia de tipos de inters distintos para la
misma actividad, salvo que poseyesen riesgos diferentes (Espinosa, 1996, pp. 18, 24-25 y 28-29).
En el segundo caso, los topes de cartera, es decir, la obligacin de destinar porcentajes determinados de los recursos de las
entidades financieras a ciertos sectores, se fueron liberalizando
poco a poco; primero fue la liberalizacin de las secciones financieras de los bancos, ya en 1978; posteriormente, en 1984, se
permiti a las secciones comerciales colocar sus recursos sin topes, con excepcin hecha del rubro de otras actividades, que en
1991 se ampli hasta el 40% de la cartera y en 1992 se elimin
(Espinosa, 1996, pp. 18-19, 25 y 29).
De esta forma, el BCCR fue abandonando su papel de director de la poltica crediticia dejndola en manos del libre funcionamiento del mercado financiero; con ello se renunciaba a uno
de los principales instrumentos de la poltica de desarrollo propia del marco intervencionista.
La poltica monetaria del BCCR durante este perodo estuvo
marcada por la utilizacin cada vez ms intensa de los instrumentos tradicionales, es decir, del encaje bancario, de las operaciones

178

Costa Rica en evolucin

de mercado abierto y del redescuento, que fueron puestos al servicio del control de la oferta monetaria (Gonzlez y Mesalles,
1993, p. 43).
Las operaciones de mercado abierto, que tuvieron un mayor
protagonismo hasta 1985, se basaban en la compra, no de bonos
del Estado, sino de Bonos de Estabilizacin Monetaria (BEM) del
propio BCCR. En 1984 se haba obligado a los bancos a adquirir
BEM por el valor de los recursos excedentes que tenan depositados en el BCCR; sobre dichos BEM recayeron las operaciones
de mercado abierto, hasta que en 1985 los intereses de estos
aconsejaron utilizar preferentemente el mecanismo del encaje
bancario. Sin embargo, la poca eficacia demostrada por este instrumento hizo que, en 1987, se buscasen frmulas para volver a
utilizar los BEM sin tener que aumentar el tipo de inters que se
pagaba por ellos; la solucin vino de la mano del sector pblico
no financiero y de los bancos estatales, que comenzaron a adquirirlos desde 1987, el primero, y desde 1988, los segundos
(Gonzlez y Mesalles, 1993, pp. 43-45).
El encaje bancario gan protagonismo a partir de 1985,
cuando para mejorar su eficiencia se elimin la obligacin de
mantener un porcentaje de este en bonos fiscales, que pasaron a
formar parte de las carteras de inversin de los bancos comerciales. En 1988, y en el marco de la Ley de Modernizacin del Sistema Financiero, se limitaron los niveles de encaje bancario que
el BCCR poda aplicar y se le oblig a pagar intereses cuando el
encaje fuese superior al 10%. En 1989 se elevaron las reservas
que los bancos comerciales deban depositar en el BCCR desde
el 50% hasta el 100%; adems, se hizo de forma que estos no
podan incluirse en fondos procedentes de impuestos recaudados, depsitos previos a la importacin o comisiones de confianza. Sin embargo, cuando el encaje llegaba a niveles altos, este se
converta en un instrumento poco eficaz para el control de la
oferta monetaria (Gonzlez y Mesalles, 1993, pp. 43-45).

Las polticas de reforma

179

El redescuento se utiliz hasta 1985 como un mecanismo


para otorgar crditos a los bancos estatales con tipos de inters
diferenciados segn las actividades que se pretendan fomentar.
Sin embargo, desde 1984 esto comenz a modificarse; ese mismo ao el redescuento pas a utilizarse como recurso de ltima
instancia para los bancos estatales con problemas de liquidez; en
1985 se elimin la estructura de tasas diferenciadas y se cre una
nica tasa de redescuento del 28%; se permiti adems el desarrollo de un mercado interbancario al autorizar a los bancos estatales y privados el prstamo de fondos entre s para cumplir los
requisitos del encaje sin necesidad de tener que acudir al redescuento; y en 1992 se cre un fondo para prstamos a bancos privados con problemas de liquidez, a altos tipos de inters (que en
la prctica nunca se us, dado que en 1995 se autoriz a estos
bancos a acudir al redescuento).

b. La nueva LOBC
La aprobacin en 1995 de la nueva LOBC ha supuesto la
instauracin de un nuevo marco institucional para la poltica
monetaria, pero no un cambio profundo de dicha poltica, pues
lo que ha hecho esta ley no ha sido otra cosa que dar cobertura legal a la prctica habitual que el BCCR tena con anterioridad a esta.
La modificacin de los objetivos y de la jerarqua de estos ha
puesto al BCCR al servicio de la estabilidad de precios. Junto a
ello, se ha dotado a dicha entidad de una importante independencia, a pesar de que el Presidente Ejecutivo lo designa el Gobierno por cuatro aos y de que el Ministro de Hacienda forma
parte de la Junta Directiva; el nombramiento del resto de los
miembros de dicha Junta Directiva ha de ser ratificado por la
Asamblea Legislativa y su duracin es de noventa meses, renovndose parcialmente esta cada dieciocho meses. Estos dos elementos, independencia y prioridad por la estabilidad de precios,

180

Costa Rica en evolucin

confieren al BCCR el marco adecuado para la ejecucin ortodoxa de la poltica monetaria, siguiendo as el modelo de los principales bancos centrales (Reserva Federal Estadounidense, Bundesbank alemn...).
En consonancia con estos cambios, se suprimieron obligaciones y facultades que el BCCR posea bajo la anterior legislacin; entre las obligaciones, desaparecieron la de coadyuvar al
logro de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y la de actuar en estrecha colaboracin con el Gobierno en la coordinacin de esfuerzos y actividades; entre las facultades, se perdieron el otorgamiento de financiacin a las instituciones pblicas
o al Gobierno (salvo letras del tesoro y con algunas limitaciones),
de avales y de garantas o la asuncin de cualquier pasivo en
moneda extranjera (salvo que tuvieran como contrapartida activos en la misma moneda), as como la concesin de crditos a
los intermediarios financieros con recursos externos (Redondo,
1996, pp. 4-5).
En este sentido, el BCCR ha perdido tambin una serie de
instrumentos que antes tena a su disposicin, tales como el control de las tasas de inters activas y pasivas, la autorizacin previa para las operaciones de endeudamiento externo o de emisin
de bonos o los topes de cartera globales o por categoras.
El BCCR dispone entonces, desde la aprobacin de la LOBC,
de cuatro instrumentos para ejecutar la poltica monetaria, el encaje legal, las operaciones de mercado abierto, el redescuento y
los prstamos de emergencia; aunque algunos de ellos han sufrido ciertas modificaciones.
El encaje bancario, adems de sufrir una unificacin de las
distintas tasas existentes, se limit a un mximo del 15%, al que
se llegara por medio de un perodo transitorio de cuatro aos en
el que este se reducira gradualmente; dicha reduccin obedece
al hecho de que un encaje alto es un incentivo para la creacin
de mecanismos que lo evadan, eliminando as su eficacia. Por
otro lado, quedaron sujetas al encaje bancario, adems de los

Las polticas de reforma

181

bancos comerciales estatales y privados y las empresas financieras, el resto de los intermediarios financieros del pas (con
excepcin del Banco Popular y la Caja de la Asociacin Nacional de Educadores ANDE, salvo en lo referido a la captacin
de cuentas corrientes); a dichas entidades se concedi tambin
un periodo transitorio durante el cual el encaje bancario les ha
sido aumentado gradualmente hasta llegar al 15% (Espinosa,
1996, pp. 8-10). Durante la Administracin Rodrguez se redujo an ms el encaje bancario, hasta el 10% (MIDEPLAN,
2001-b, p. 112).
Las operaciones de mercado abierto no han sufrido modificacin, aunque, dadas las limitaciones de los dems instrumentos, se han ido convirtiendo en la principal herramienta para el
control de la oferta monetaria (Espinosa, 1996, p. 8).
El redescuento s ha sufrido una importante modificacin al
redefinirse su utilizacin como instrumento encargado de salvaguardar la estabilidad del sistema financiero, en lugar de asignar
el crdito a los distintos sectores a travs de los bancos estatales.
El redescuento se convirti en un mecanismo de obtencin de liquidez en ltima instancia a disposicin de todos los intermediarios financieros, aunque con algunas condiciones para la banca
privada, pero a tasas muy elevadas. Algo similar puede decirse
de los prstamos de emergencia, destinados a devolver, en la medida de lo posible, la estabilidad financiera a una entidad con
problemas, evitando as una crisis generalizada del sistema financiero; tambin en este caso las tasas son muy elevadas, para
que efectivamente se utilicen solo en caso de emergencia (Espinosa, 1996, p. 8).
Adems de estos instrumentos especficos de control monetario, la nueva LOBC prev la utilizacin de los llamados instrumentos temporales, que solo podrn ser usados en aquellos casos en los que el desequilibrio no pueda ser controlado con los
instrumentos tradicionales. La utilizacin de estos estar limitada

182

Costa Rica en evolucin

a seis o doce meses segn el instrumento y no se podrn volver


a utilizar en el plazo de un ao. Estas herramientas temporales
son: los recargos, de hasta un 10%, sobre bienes importados; los
lmites globales al crecimiento del crdito y de las inversiones de
las entidades financieras; el aumento de la tasa de encaje hasta
el 25%; la fijacin del nivel mximo de intermediacin y de tasas mximas de comisiones; y ciertas restricciones cambiarias
(Espinosa, 1996, pp. 8-9).
Entre las reglamentaciones que el BCCR como autoridad
monetaria ha adoptado bajo la nueva LOBC destacan las relativas al control de los grupos financieros, para evitar la financiacin preferente de los socios de los bancos, y el aumento del capital mnimo exigido a los bancos y entidades financieras no
bancarias privadas, para fomentar las fusiones de estas (Gutirrez
et al., 1998, p. 115).

3.2.2. La reforma tributaria y los ingresos pblicos


Dentro de la poltica de reforma del Estado ha jugado un papel destacado el manejo de la poltica fiscal. Al igual que la poltica monetaria se vio afectada por la reforma del Banco Central,
la poltica fiscal sufri los efectos de la reforma del sistema tributario costarricense, reforma que ha venido a modificar ligeramente la estructura tributaria de este pas donde los impuestos
directos tienen menor importancia que los indirectos.

a. La evolucin de los ingresos del Gobierno Central


Costa Rica no se ha caracterizado por ser un pas con una
gran carga tributaria, si bien esta ha venido aumentando desde
principios de los ochenta, con algunos altibajos fruto de ajustes

Las polticas de reforma

183

tributarios coyunturales; en 1980 dicha carga, medida como los


ingresos corrientes del Gobierno Central sobre el PIB (de los que
ms del 90% eran tributarios), era del 10,1%, mientras que en
2000 se haba elevado al 12,5% (Tabla 3.3). A pesar de este aumento, la carga tributaria de Costa Rica sigue siendo reducida si
la comparamos con la existente en los pases desarrollados que
siguen el modelo del Estado del bienestar (OCDE, 33,1% del
PIB). Incluso midiendo la carga tributaria como el cociente entre
el gasto total y el PIB, como sugieren algunos autores (Naranjo y
Ziga, 1990, p. 153), esta sigue siendo pequea, inferior al
17%, en los mismos trminos comparativos.
Pero no solo una menor carga tributaria diferencia al Estado
costarricense del Estado del bienestar de los pases desarrollados,
sino que la estructura fiscal es tambin muy diferente; frente al
predominio de los impuestos directos progresivos de los pases
desarrollados, en Costa Rica la estructura tributaria viene marcada por el gran peso que han tenido siempre, y siguen teniendo a
pesar de las reformas tributarias, los ingresos procedentes de impuestos sobre el comercio exterior (impuestos sobre las importaciones, sobre las exportaciones, sobre las exportaciones de caf
y de banano...).
Dichos impuestos han venido aumentado su peso en el conjunto de los ingresos del Gobierno Central desde mediados de
los aos ochenta hasta alcanzar un mximo en 1993 del 53,2%
del total, desde entonces vienen disminuyendo a un ritmo irregular; an as desde mediados de los ochenta solo en dos ocasiones estos ingresos representaron menos del 45% del total (Tabla
3.4). Este hecho no es de extraar en una economa tan abierta
como la costarricense.
Le siguen en importancia los impuestos de venta y selectivo
de consumo, dos impuestos indirectos que, en conjunto, han pasado de representar el 18% de los ingresos totales en 1986 a ms
del 28% desde 1996; aunque desde dicha fechan han ido disminuyendo hasta reducirse por debajo del 20% en 2000.

Costa Rica en evolucin

184

TABLA 3.3
INGRESOS, GASTOS Y DFICIT DEL GOBIERNO
CENTRAL (1980-2000)
Ao

IC

GT

DFGC

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

10,1
10,7
11,3
13,0
13,0
12,6
12,3
12,2
12,0
11,8
11,3
11,5
12,4
12,1
11,5
12,1
12,3
12,2
12,3
12,3
12,5

16,3
14,9
13,9
15,8
15,4
14,0
14,1
13,5
13,3
14,4
13,9
14,2
13,8
13,9
16,7
16,1
16,2
14,9
14,7
14,5
15,4

6,3
4,1
2,6
2,8
2,4
1,6
2,6
1,6
2,0
3,2
3,5
2,4
1,5
1,5
5,5
3,5
4,0
3,0
2,5
2,2
3,0

Fuente: MIDEPLAN (1995-b), MIDEPLAN (2001-a) y elaboracin propia.


Datos en porcentajes del PIB; los datos de 1980-1984 proceden de MIDEPLAN
(1995-b) y fueron calculados a partir de estimaciones del PIB segn tasas de crecimiento histricas; IC: ingresos corrientes; GT: gastos totales; DFGC: dficit financiero del Gobierno Central.

Las polticas de reforma

185

TABLA 3.4
COMPOSICIN DE LOS INGRESOS DEL GOBIERNO CENTRAL
(1985-2000)
Ao

ICE

IR

IVC

OI

1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

46,0
44,4
47,7
42,7
46,0
48,7
51,6
52,9
53,2
51,1
51,1
47,2
47,5
48,7
42,9
45,0

15,6
14,2
13,7
14,0
13,8
14,0
12,1
11,2
14,1
15,6
16,1
15,1
15,4
17,3
21,7
20,4

19,5
18,0
19,0
20,4
20,8
21,6
25,8
23,3
22,1
21,9
21,3
28,2
28,1
24,1
21,0
19,9

18,9
23,4
19,6
22,9
19,4
15,7
10,5
12,6
10,6
11,5
11,5
9,5
9,0
9,9
14,4
14,7

Fuente: elaboracin propia a partir de MIDEPLAN (2001-a).


Datos en porcentajes del total de ingresos; ICE: impuestos sobre el comercio exterior; IR: impuesto sobre la renta; IVC: impuestos de venta y de consumo; OI: otros
ingresos.

Frente a este predomino de los impuestos indirectos, los directos, representados por el impuesto sobre la renta, han tenido
tradicionalmente una participacin modesta en la estructura tributaria con valores prximos al 15%; aunque en los dos ltimos
aos su peso se ha elevado por encima del 20%.
El resto de los ingresos, tributarios y no tributarios, viene perdiendo participacin en el total, desde valores superiores al 20%
a mediados de los ochenta hasta valores inferiores al 10% hacia
mediados de los noventa, con un ligero aumento en los ltimos
aos situndose cerca del 15%; la prdida de importancia de

186

Costa Rica en evolucin

mediados de los noventa vino a coincidir con el mayor peso alcanzado por los impuestos de venta y selectivo de consumo (Tabla 3.4).

b. Las reformas tributarias


Desde que Monge alcanz la Presidencia en 1982 hasta
finales de la Administracin Rodrguez, el sistema tributario costarricense ha sufrido varias reformas parciales, que, en su conjunto, han transformado la estructura tributaria. Muchas de estas
reformas responden ms a las necesidades financieras de algunas
administraciones que a la implementacin de un modelo tributario determinado; an as, el conjunto de estas marcan una clara
evolucin del sistema tributario.
As, en 1982, tras el triunfo de Monge se procedi a aplicar
un recargo progresivo en el impuesto sobre la renta, se ampli la
base tributaria del impuesto de ventas y su gravamen pas del
8% al 10%. En 1983 se incrementaron las tarifas de los impuestos selectivos de consumo, se eliminaron algunos de estos impuestos de menor importancia y se ampli la base tributaria del
impuesto sobre la renta. En 1984 con la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico se ampli la base de la mayora de los
impuestos. En 1985 la Ley de Prrrogas y Nuevos Ingresos continu en la misma lnea de ampliacin de la base tributaria. Sin
embargo, y a pesar de estos esfuerzos, la carga tributaria vena
descendiendo (Tabla 3.3), entre otras cosas como consecuencia
de la desgravacin arancelaria y de las exoneraciones fiscales de
las actividades relacionadas con la exportacin de productos no
tradicionales12; ello oblig a la Administracin Arias a plantear
una reforma tributaria en profundidad, que posteriormente la
12. Las modificaciones sobre los impuestos de importacin no se contemplan aqu porque ya
se trataron en el apartado 3.1.1.

Las polticas de reforma

187

Asamblea Legislativa dejara en una reforma de menor alcance.


Las medidas aprobadas en 1988 afectaron el impuesto sobre la
renta, el impuesto de ventas y otros impuestos menores.
En lo que se refiere a la reforma del impuesto sobre la renta,
la principal modificacin consisti en pasar de un impuesto progresivo a otro bsicamente proporcional, ya que entre sus medidas destacaban (Naranjo y Ziga, 1990, pp. 141-143): la distincin entre personas fsicas y jurdicas, fijando para estas ltimas
un impuesto mnimo fijo en el caso de que no realizaran actividad durante un perodo fiscal; la reduccin de la tasa marginal de
los tramos superiores desde el 50% al 30% para las personas jurdicas y desde el 50% al 25% para las personas fsicas; la creacin de la figura de la pequea empresa que tributara al 10% o
al 20%, segn el nivel de renta generada, y la disminucin del nmero de tramos para las personas fsicas; el establecimiento de
rentas presuntivas para algunas actividades y profesionales; el establecimiento de un mnimo vital exento para las personas fsicas
con actividades lucrativas; la creacin de crditos impositivos por
cnyuge y por hijos; y la aplicacin del cobro en la fuente para
las rentas de los asalariados, que gozaban de un mnimo mensual
exento y de dos tramos de tributacin del 10% y del 15%, con deducciones familiares y un mximo de nivel de impuesto.
El resultado ms importante de esta reforma fue una mnima
ampliacin de la base tributaria, ya que con la figura de los mnimos exentos muchos contribuyentes quedaron excluidos del
pago, mientras que la diferente tributacin entre personas jurdicas y fsicas y entre pequeas, medianas y grandes empresas no
hizo sino generar nuevas distorsiones. No obstante, la reforma
sirvi para mejorar el mecanismo de cobro de impuestos, reducir la evasin fiscal y estimular el crecimiento econmico por la
va de reducir la presin fiscal sobre las mayores rentas (Naranjo y Ziga, 1990, pp. 141-143).
En lo que se refiere al impuesto de ventas, este cobr un gran
protagonismo al extenderse a los servicios, a pesar de que los

188

Costa Rica en evolucin

servicios profesionales quedaron exentos de este impidiendo


as la existencia de un mecanismo de control del fraude de los
profesionales en el impuesto sobre la renta, como pretenda el
Gobierno.
Adems de estos dos importantes impuestos, se crearon y se
modificaron otros muchos, como el impuesto sobre las rentas de
los ttulos valores (que se fij en el 8%), el de propiedad de vehculos (escasamente progresivo), el de traspaso de vehculos (fijado en el 5%, o el 70%, en el caso de que hubiesen estado exonerados del impuesto de importacin), el de los casinos y salas
de juegos (fijado en el 10% de los ingresos netos, con un monto
fijo por mesa de juego), el de transferencia de bienes inmuebles
(fijado en el 3%, pero con una elevada cuota exenta), la tarifa
nica de los vehculos de servicio pblico (que se elev), el de
residencias de lujo (con una tasa progresiva entre el 1% y el
1,5%), el de salida al exterior (que se elev) y el territorial (cuyos
valores de referencia se revisaron).
Adems de estos impuestos, durante la Administracin Arias
se modificaron los impuestos sobre las importaciones (vase
apartado 3.1.1) y sobre las exportaciones. De estos ltimos conviene aclarar que desde 1984 las exportaciones no tradicionales
prcticamente no pagaban tributos, mientras que s lo hacan las
de caf y banano que han seguido teniendo un gran protagonismo y han sufrido pequeos ajustes.
Otros impuestos menores tambin se vieron modificados; tal
es el caso del impuesto a las actividades cafetaleras, un tributo
de amplia base que gravaba con el 10% a los productores de caf cuando estos entregaban sus cosechas a los beneficios, y que
desapareci en la prctica pues, desde 1989, solo se puede aplicar cuando el precio del saco de caf (46 kilos) supere los 100
dlares y con un gravamen progresivo entre el 2,5% y el 10%.
Durante la Administracin Caldern se introdujeron escasas
reformas en el sistema tributario. Adems de la Ley de Derogacin de Todas las Exoneraciones Vigentes (vase apartado 3.1.1),

Las polticas de reforma

189

conviene destacar algunas medidas, tales como la elevacin del


impuesto de ventas del 10% al 13% en 1991, para ir reduciendo
progresivamente el gravamen hasta el 10% entre 1992 y 1994.
Otras medidas de reforma tributaria fueron adoptadas durante la Administracin Figueres y fueron recogidas en varias leyes,
entre las que destacan la Ley de Ajuste Tributario y la Ley de Justicia Tributaria de 1995.
La principal medida recogida en la Ley de Ajuste Tributario
fue la elevacin del gravamen del impuesto de ventas desde el
10% al 15% durante dieciocho meses, gravamen que se redujo
al 13% en 1997. Dicha medida se justificaba por los apuros financieros por los que atraves la Administracin Figueres en los
primeros aos, de ah ese carcter coyuntural del aumento del
gravamen13.
La Ley de Justicia Tributaria estuvo ms encaminada a mejorar la administracin tributaria dotando a sta de instrumentos para cobrar efectivamente los impuestos, tipificando la evasin fiscal como delito penal, estableciendo severas sanciones a los delitos fiscales y permitiendo la determinacin de rentas presuntivas
en el caso de que el contribuyente no presentase declaracin.
Junto a todas estas medidas, tambin se introdujeron en la
Administracin Figueres algunos cambios menores, tales como la
aprobacin de la Ley General de Aduanas, para modernizar y agilizar el procedimiento aduanero, la creacin de un impuesto del
1% sobre los activos de las empresas (deducible de la declaracin
de la renta y orientado a obligar a las empresas a realizar dicha
declaracin), la descentralizacin del impuesto territorial y el aumento del impuesto selectivo de consumo de hidrocarburos.
Durante la Administracin Rodrguez tambin se adoptaron
medidas de reforma tributaria. En primer lugar, en 1998 se declararon los CAT como ingresos sujetos al impuesto sobre la renta y
13. En el mismo sentido se justifica la elevacin en 1995 del arancel mnimo en ocho puntos
porcentuales durante seis meses.

190

Costa Rica en evolucin

se sujet a las entidades del sector pblico al pago del citado impuesto. En segundo lugar, en 1999 se aprob una reforma de la
Ley de Justicia Tributaria al objeto de mejorar la recaudacin de
impuestos, as como se derog el impuesto del 1% sobre los activos de las empresas y los impuestos ad valrem de las exportaciones de caf, banano, carne y ganado vacuno. En tercer lugar, en 2001 se redujo el impuesto selectivo de consumo a varios
artculos (materiales de construccin, vehculos nuevos, llantas,
ropa y medicinas). Y en cuarto lugar, se elimin la exoneracin
del impuesto sobre la renta del 50% de las inversiones en actividades tursticas (MIDEPLAN, 2001-b, pp. 98-99).
Pero durante la Administracin Rodrguez, la medida ms
importante en materia de reforma tributaria fue la aprobacin en
2001 de la Ley de Simplificacin y Eficiencia Tributaria. Dicha
ley elimin el impuesto selectivo de consumo para ms de
1.300 artculos, modific y redujo los impuestos sobre hidrocarburos, elimin varias exoneraciones del impuesto sobre la renta
y aument las deducciones familiares en dicho impuesto y derog muchos impuestos menores de escasa recaudacin (algunos
por conceptos de timbres) (MIDEPLAN, 2001-b, p. 41).

3.2.3. Los esfuerzos por controlar los gastos pblicos


El gran peso que tradicionalmente han tenido en Costa Rica las instituciones autnomas y las empresas pblicas ha sido
uno de los elementos que explican el elevado gasto del sector
pblico del pas; si bien conviene sealar que dicho gasto no
es estrictamente gasto pblico ya que en una gran proporcin
se financia por la venta de bienes y servicios. Una medida ms
ajustada de gasto pblico nos la dan los gastos corrientes del
Gobierno Central, los cuales s se financian esencialmente va
impuestos.

Las polticas de reforma

191

Sin embargo, el gasto pblico en este caso no es una medida adecuada del tamao del Estado costarricense, debido al gran
peso del sector pblico no gubernamental. Segn esto podramos
afirmar que el Estado costarricense, medido como el gasto del
sector pblico no financiero, no se ha reducido significativamente como consecuencia de la implementacin de las polticas reformistas, a pesar de que desde 1990, coincidiendo con el comienzo de la Administracin Caldern, presenta una tendencia a
la reduccin; tendencia que fue quebrada en el ao 1994, el primero de la Administracin Figueres, en que el gasto del sector
pblico se elev 4,6 puntos, para despus continuar su senda de
reduccin, con una nueva excepcin en 2000 (el gasto del sector pblico no financiero en 2000 era de 32,7% del PIB despus
de que en 1999 alcanzase el 30,3%) (Tabla 3.5). Es decir, no fue
hasta la Administracin Caldern cuando la reduccin del Estado se convirti en un claro objetivo del Gobierno; objetivo que
fue asumido por la Administracin Figueres tras el colapso financiero al que tuvo que hacer frente en el ao 1994, y por la Administracin Rodrguez.
En lo que se refiere al gasto del Gobierno Central, puede
igualmente constatarse como durante la Administracin Caldern
se realiz un importante esfuerzo de contencin de este que se
rompi en la Administracin Figueres, aunque se retom durante
la Rodrguez. Durante las anteriores Administraciones, Arias y
Monge, la reduccin del gasto pblico no fue una prioridad, aunque exista una clara preocupacin por el control del dficit.
En la tendencia al aumento del gasto pblico ha jugado un importante papel el aumento de tres partidas, los sueldos y salarios
de los empleados pblicos, las pensiones y los intereses de la deuda. Destaca de nuevo el esfuerzo de la Administracin Caldern
por reducir el gasto pblico va reduccin de la planilla salarial del
Gobierno Central. Por otro lado, la elevacin del gasto en pensiones se convirti en la justificacin de la reforma del sistema de

Costa Rica en evolucin

192

pensiones, aunque sus efectos no se han hecho notar sobre el peso de esta partida de gastos. Tiene especial relevancia el fuerte aumento de los intereses de la deuda interna, que se convirti en un
problema de gran importancia durante la Administracin Figueres
y continu sindolo durante la Rodrguez. (Tablas 3.5 y 3.6).
TABLA 3.5
GASTOS PBLICOS (1985-2000)
Ao

Salarios

Pensiones

IDI

GGC

GSPNF

1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

4,4
4,4
4,3
4,3
4,4
4,5
4,3
4,0
4,2
4,5
4,3
4,4
4,2
4,1
4,0
4,4

1,3
1,3
1,4
1,5
1,5
1,5
1,5
1,9
2,0
2,0
2,1
2,0
2,0
2,1

0,6
0,9
1,1
1,1
1,5
1,9
2,5
2,2
1,8
2,6
3,7
4,1
3,5
2,9
3,2
3,1

14,0
14,1
13,5
13,3
14,4
13,9
14,2
13,8
13,9
16,7
16,1
16,2
14,9
14,7
14,5
15,4

32,2
32,5
37,1
33,1
34,1
31,8
30,7
30,2
32,7

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).


Datos en porcentajes del PIB; SALARIOS: gasto pblico en sueldos y salarios; PENSIONES: gasto pblico en pensiones (antes de 1987 este no aparece desglosado); IDI: gasto pblico en intereses de la deuda interna; GGC: gastos totales del Gobierno Central; GSPNF: gastos totales del
sector pblico no financiero.

Las polticas de reforma

193

TABLA 3.6
COMPOSICIN DEL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL
(1985-2000)
Ao

SAL

PENS

IDI

IDE

CAT FEES FODESAF OG

1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

31,1
30,8
31,9
32,2
30,5
32,7
30,1
28,9
30,4
27,0
27,0
27,0
28,3
27,8
27,8
28,7

9,3
9,9
9,7
10,5
10,8
10,7
11,1
11,3
12,2
12,4
13,9
13,7
13,5
13,7

4,6
6,7
7,9
8,5
10,5
13,7
18,0
16,1
13,3
15,8
23,2
25,3
23,1
19,4
22,1
20,2

7,4
7,5
5,3
4,1
3,0
3,6
4,1
7,4
6,6
3,1
4,8
2,9
2,3
2,3
3,3
3,5

1,9
2,2
4,9
3,0
5,5
6,4
6,0
4,7
3,3
3,9
3,7
3,7
4,3
5,3
5,8
3,4

8,1
8,0
8,6
8,1
7,4
7,5
7,5
7,4
7,9
6,2
5,9
6,5
6,3
6,0
5,8
5,7

3,1
1,2
2,0
4,4
3,4
3,2
2,0
2,9
3,1
2,1
2,2
3,0
3,2
3,4
1,7
2,5

43,8
43,6
30,1
29,8
30,0
22,4
21,5
21,9
24,3
30,6
21,0
19,2
18,6
22,1
20,0
22,3

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).


Datos en porcentajes del total de gastos; SAL: gasto pblico en sueldos y salarios; PENS: gasto
pblico en pensiones (incluido en otros gastos para 1985 y 1986); IDI: gasto pblico en intereses de la deuda interna; IDE: gasto pblico en intereses de la deuda externa; CAT: gasto pblico
en certificados de abono tributario; FEES: gasto pblico en el Fono Especial de Educacin Superior; FODESAF: gasto pblico en el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares; OG:
gasto pblico en otros rubros.

Costa Rica en evolucin

194

TABLA 3.7
GASTOS SOCIALES (1980-1999)
Ao
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986*
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999

G. Social

Educ.

Salud

Vivienda

Asist.

Otros

23,3
17,2
14,3
15,8
16,5
16,3
16,5
15,8
17,3
16,3
15,1
14,8
15,8
16,6
15,4
16,8
17,1
17,1
16,5

6,9
6,0
4,9
5,2
5,2
5,1
3,7
3,6
3,7
3,9
3,7
3,9
4,1
4,3
3,8
4,4
4,4
4,5
4,3

11,3
7,9
6,3
7,1
7,1
6,8
4,6
4,8
5,4
5,0
4,9
4,5
4,6
4,8
4,6
4,9
4,7
4,8
4,9

1,5
0,7
0,5
1,0
1,0
0,9
2,0
1,8
2,5
2,0
1,8
1,7
1,9
1,8
1,6
1,9
1,6
1,6
1,5

3,6
2,6
2,6
2,5
3,2
3,5
5,9
5,4
5,4
5,2
4,6
4,6
4,9
5,4
5,2
5,4
6,2
6,0
5,7

0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1

Fuente: MIDEPLAN (1995-b, pp. 6-8) y MIDEPLAN (2001-a).


* Las series no son homogneas ya que han sido obtenidas con metodologas diferentes y los datos referentes al PIB entre 1980 y 1985 no han sido recalculados con series histricas; para 1986 no hay
datos en ninguna de las dos series.
Datos en porcentajes del PIB; G. SOCIAL: gasto social; EDUC.: gastos en educacin; SALUD: gastos
en salud; VIVIENDA: gastos en vivienda; ASIST..: gasto en asistencia social (el cambio en el peso absoluto y relativo observado en este gasto entre 1985 y 1987 obedece en parte a las diferentes metodologas); OG: otros gastos sociales (servicios recreativos, culturales y religiosos).

Los principales esfuerzos por reducir el gasto pblico en todo el periodo objeto de estudio se han basado esencialmente en
cinco actuaciones (MIDEPLAN, 1993-d, pp. 9-11). La primera y
ms importante fue la reduccin del empleo pblico, que tuvo

Las polticas de reforma

195

una especial relevancia durante la Administracin Caldern


(vase apartado 3.2.5). La segunda fue la aplicacin de una poltica salarial austera (vase apartado 3.4). La tercera fueron las
subejecuciones presupuestarias, de escasa importancia debido a
ejecuciones superiores a las presupuestadas en distintas partidas.
La cuarta fue la postergacin de obras de infraestructuras,
particularmente desde la Administracin Caldern, lo cual dej
al pas, entre otras cosas, con una red de carreteras en un alto
grado de deterioro; ello justific la aprobacin de la Ley de Concesin de Obra Pblica en 1994, por medio de la cual las empresas privadas pueden participar en la creacin y administracin de la infraestructura productiva sin que se generen presiones adicionales sobre el gasto pblico (MIDEPLAN, 1997-a, p.
111). Durante la Administracin Rodrguez, las infraestructuras
pasaron a ser una prioridad. El MOPT gast en infraestructuras
15.800 millones de colones en 1999 y 26.500 millones en 2000,
adems de los 1.239 millones donados ese ao por el BCIE para
infraestructuras. Entre las principales obras de infraestructuras
realizadas durante la Administracin Rodrguez destacan la remodelacin del Aeropuerto Internacional Juan Santamara, la remodelacin de puertos, el arreglo del asfaltado de la red de carreteras y la construccin de nuevas vas y puentes.
Por ltimo, la quinta fue la reduccin de las transferencias
(CAT, FEES, FODESAF...) y la eliminacin de subsidios a determinados sectores (CNP, entre otros). En el mismo sentido destaca,
por ejemplo, la obligatoriedad impuesta a determinadas instituciones de servicios pblicos de incrementar sus precios y tarifas
para ajustarlas a los costes y de transferir los beneficios al Gobierno Central, para financiar la deuda pblica; de esta forma el
flujo de transferencias en algunos casos lleg a invertirse.
En lo que se refiere al gasto social, principal partida sacrificada desde la perspectiva neoliberal en aras a la reduccin del
gasto pblico, conviene sealar como en el caso costarricense
esto no ha sido as (Tabla 3.7). Tras la reduccin de dicho gasto

196

Costa Rica en evolucin

durante el periodo de crisis, a medida que el modelo reformista


se ha ido implementando, dicho gasto ha ido recuperando sus
niveles originales, lo que viene a marcar una importante diferencia con otros procesos de ajuste estructural; sta es una de las razones que permiten hablar de un ajuste estructural heterodoxo
en Costa Rica, al cual no es ajeno el importante volumen de ayuda internacional recibida por el pas, donde merece una especial
mencin la poltica de vivienda de la Administracin Arias financiada en su mayora con AOD. No obstante, la fuerte reduccin
del gasto pblico social producida durante la crisis y su lenta recuperacin han terminado por afectar a los niveles de educacin
y de salud de la poblacin costarricense.

3.2.4. La reforma del sistema de pensiones


Como casi todas las medidas de reforma del Estado, las que
afectaron al sistema de pensiones fueron tardas. Lejos de caminar hacia un sistema de capitalizacin, como el que se implement en Chile, considerado como el sistema ortodoxo, las actuaciones en Costa Rica se han limitado a racionalizar y agrupar
los distintos regmenes de pensiones existentes en pas, adems
de permitir regmenes complementarios de pensiones.
En Costa Rica, antes de la reforma, existan el Rgimen General de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS y diecinueve regmenes especiales de pensiones contributivas y no contributivas
con cargo al Presupuesto Nacional, cada uno con caractersticas
y privilegios diferentes. La falta de previsin actuarial de estos regmenes los haba hecho insostenibles a largo plazo, por lo que
se procedi a reformarlos.
Las principales medidas de racionalizacin del sistema de
pensiones costarricense han sido la Ley Marco de Pensiones, la
Ley de Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones
del Magisterio Nacional, la Ley del Rgimen Privado de Pensiones

Las polticas de reforma

197

Complementarias y la Ley de Proteccin al Trabajador. Adems


de dichas medidas, en 1990, la Administracin Caldern aument la edad de jubilacin de los pensionistas de la CCSS, a los 61
aos y 11 meses, con un mnimo de 462 cuotas cotizadas, para
los hombres, y a los 59 aos y 11 meses, con un mnimo de 466
cuotas cotizadas, para las mujeres.
En 1992 se aprob una importante medida para racionalizar
el sistema de pensiones y conseguir una sostenibilidad de este a
largo plazo; dicha medida fue la Ley Marco de Pensiones, una de
las escasas normas en materia de reforma del Estado que la Administracin Caldern consigui que aprobase la Asamblea Legislativa y que permiti crear el Rgimen General de Pensiones
con cargo al Presupuesto Nacional.
La Ley Marco de Pensiones unific todos los regmenes especiales de pensiones salvo tres, el del Magisterio, reformado en
1995, el del Poder Judicial, ligeramente modificado para equipararlo con el rgimen general de la CCSS en 1996, y el de los diputados derogado y transferido al Rgimen General de la CCSS
en 1996.
Con esta norma, en 1992, se estableci que todos los nuevos trabajadores pblicos de los regmenes afectados pasaran a
cotizar a la CCSS, por lo que el nuevo Rgimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional qued cerrado para las
pensiones contributivas, aunque no as para las no contributivas.
De esta forma, todos los trabajadores pblicos de los regmenes
reformados (Comunicaciones, Obras Pblicas y Transportes, Hacienda, Ferrocarriles, Registro Nacional, Municipalidades, Guerra, Bandas y Msicos Militares...) pasaron a regirse por un nico rgimen de pensiones contributivas, en el que se incluyeron
tambin las pensiones no contributivas (Benemritos, Guerra no
Contributivas, Ex Presidentes, Magn, Gracia...). El Rgimen
General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional quedaba as, a largo plazo, solo para las pensiones no contributivas
(MIDEPLAN, 1994-a, pp. 175-193).

198

Costa Rica en evolucin

Esta ley tambin afect al Rgimen de Pensiones del Magisterio Nacional, que igualmente qued cerrado al pasar los nuevos trabajadores del campo de la educacin a cotizar a un rgimen propio de capitalizacin con importantes contribuciones de
entre el 10% y 16% del salario. Sin embargo, los problemas de
financiacin de este rgimen de pensiones, que no haba sido integrado en el Rgimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, propiciaron su modificacin en 1995 con la
Ley de Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones
del Magisterio Nacional; mediante dicha norma todos los trabajadores del rgimen, incluidos los que trabajaban en educacin
antes de 1992, deban optar entre integrarse en el Rgimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS y en el rgimen de capitalizacin creado en 1992. Dicha medida provoc una fuerte contestacin popular en forma de huelga general del Magisterio.
En ese mismo ao, 1995, se aprob tambin la Ley del Rgimen Privado de Pensiones Complementarias, por medio de la
cual se permita la creacin de sistemas privados de pensiones
destinados a obtener un complemento a la pensin pblica; dicho rgimen funciona bajo el sistema de capitalizacin de las
contribuciones como cualquier plan de pensiones (MIDEPLAN,
1997-a, pp. 152-153).
En 2000 se aprob la Ley de Proteccin al Trabajador que ha
venido a modificar y a reorganizar todo el sistema de pensiones.
En primer lugar, esta ley modifica el Rgimen de Invalidez, Vejez
y Muerte de la CCSS (rgimen de reparto), que pasa a ser el rgimen obligatorio para todos los trabajadores asalariados, con posibilidad de incluir a los trabajadores por cuenta propia, y refuerza su financiacin con el 15% de los beneficios de las entidades
pblicas.
En segundo lugar, dicha ley crea el Rgimen Obligatorio de
Pensiones Complementarias (rgimen de capitalizacin); este rgimen al que pertenecen el 90% de los trabajadores costarricenses es gestionado por operadoras elegidas por los trabajadores y

Las polticas de reforma

199

supervisadas por la CCSS; su financiacin se basa en el aporte


obrero y la mitad del aporte patronal al Banco Popular (1% y
0,25%, respectivamente, del salario del trabajador), la cuarta
parte del aporte patronal al INA (0,5% del salario), el aporte patronal al INS (1% del salario) y la mitad de la aportacin obrera
al Fondo de Capitalizacin Laboral (1,5% del salario), lo que da
un 4,25% del salario; el otro 1,5% restante que se destina al Fondo de Capitalizacin laboral lo recibe el trabajador al finalizar su
vida laboral.
El tercer cambio que aporta la nueva ley es la universalizacin de las pensiones no contributivas, que se financiaban con
cargo al Presupuesto Nacional y ahora pasan a ser administradas
por la Junta de Proteccin Social de San Jos (JPSSJ) y financiadas con los recursos procedentes de la Lotera Nacional Electrnica, aportes complementarios del Estado, depsitos judiciales
de juicios abandonados y parte de los beneficios de las empresas pblicas.
Por ltimo, el cuarto pilar del sistema lo sigue constituyendo
el ahorro voluntario; es decir, el Rgimen Privado de Pensiones
Complementarias.

3.2.5. La reduccin del empleo pblico


Una de las principales medidas de reforma del Estado ha sido la reduccin del empleo pblico; dicha actuacin se ha justificado por dos motivos, una es la reduccin de gastos corrientes
por la va del ajuste de plantilla y la otra es la necesidad de reducir un Estado considerado demasiado grande, ineficiente y dedicado a tareas que no debieran ser de su competencia; de esta
forma, al recortar las funciones del Estado tambin debe recortarse el personal encargado de ellas.
En el caso costarricense la reduccin de empleo pblico, auspiciada por los PAE, se conoce con el eufemismo de movilidad

200

Costa Rica en evolucin

laboral, la cual ha adoptado diferentes formas desde mediados de los aos ochenta, que han tenido a su vez diferente
incidencia.
Las primeras medidas de movilidad laboral fueron adoptadas
durante las Administraciones Monge y Arias segn el marco institucional de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico.
Posteriormente, durante las Administraciones Caldern y Figueres se aplicaron los planes de movilidad laboral.

La Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico


Con la aprobacin de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico en 1984 se puso en marcha en Costa Rica un mecanismo de reduccin del empleo pblico. En este caso las medidas
iban encaminadas no tanto a la reforma del Estado en s, cuya
conveniencia en esos momentos no estaba an clara, sino a la reduccin de gastos pblicos por la va del ajuste de plantilla.
La citada ley autorizaba al Gobierno, a las instituciones y a
las empresas pblicas a incentivar mediante el pago de prestaciones, la renuncia de sus empleados a sus puestos de trabajo y
cargos para dedicarse a actividades ajenas al sector pblico. Al
mismo tiempo, se facultaba al Gobierno para amortizar aquellas
plazas que quedaran vacantes por renuncia, defuncin o cesanta, siempre que estas hubiesen estado ocupadas en propiedad
por funcionarios pblicos y no tuviesen carcter docente o mdico-asistencial. Adems de todo ello, la ley restringa la creacin de nuevas plazas en el sector pblico (Valverde et al., 1992,
pp. 24-26; Carvajal et al., 1994, pp. 118-123).
Durante la Administracin Arias se realizaron, con la financiacin de la AID, estudios para poner en marcha programas de
movilidad laboral en el CNP, en el Ministerio de Agricultura y
Ganadera (MAG), en el IDA y en el INCOFER. De todos estos
programas solo se puso en marcha en la Administracin Arias el

Las polticas de reforma

201

que afect al INCOFER y ello debido a las fuertes prdidas de dicha institucin, que obligaban al Gobierno a realizar importantes transferencias a este; an as, no se produjeron despidos de
trabajadores (Carvajal et al., 1994, pp. 118-123).
A pesar de dichas medidas, el empleo pblico sigui creciendo entre 1984 y 1990, y los planes de movilidad laboral,
propiamente dichos, no entraran en funcionamiento hasta la Administracin Caldern.

a. Los planes de movilidad laboral


Los planes de movilidad laboral se pusieron en marcha en
Costa Rica por medio de un decreto ejecutivo de 1991; antes se
haba obtenido de la AID los fondos necesarios para el pago de
prestaciones a los trabadores movilizados. Estos planes estuvieron en un primer momento a cargo del Ministerio de Reforma del
Estado.
La Administracin Caldern se haba propuesto movilizar a
30.000 trabajadores pblicos entre 1990 y 1994, 7.500 de ellos
en una primera fase como resultado del compromiso adquirido
con el FMI en el acuerdo de contingencia de 1991.
El plan de movilidad laboral comenz con la movilidad voluntaria, basada en los incentivos recogidos en la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico, con el compromiso del pago
inmediato de las prestaciones, en una fuerte campaa de promocin para convencer a los trabajadores pblicos de las oportunidades que ofreca el sector privado y, segn algunos funcionarios, en el deterioro institucional de los departamentos sobre los
que se pretenda que recayera el grueso de la movilizacin (Valverde et al., 1992, pp. 27-28).
Sin embargo, ante la escasa aceptacin de la movilidad voluntaria que pona en peligro los compromisos con el FMI y la

202

Costa Rica en evolucin

negociacin del PAE III, la Administracin Caldern decidi poner en marcha, bajo los auspicios del Ministro de Hacienda,
Thelmo Vargas, la llamada movilidad laboral forzosa; es decir, un
proceso de despido masivo y directo de trabajadores pblicos.
La movilidad forzosa trat de aplicarse a instituciones como
el Ministerio de Obras Pblicas y Transportes (MOPT), el MAG,
el INVU, el INCOFER, el CNP y departamentos de las distintas
instituciones que reciban recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF); aunque en la prctica solo tuvo efectos masivos en el CNP, el INCOFER y en Asignaciones Familiares (Valverde et al., 1992, pp. 29-31).
La presin social y poltica contra estas medidas, as como varias sentencias de la Sala Constitucional, terminaron por paralizar
la movilidad laboral forzosa a finales de 1991, adems de provocar, junto con otras causas, el cese del Ministro de Hacienda.
Durante ese mismo ao, el plan de movilidad laboral pas
desde el Ministerio de Reforma del Estado hasta la Casa Presidencial al objeto de darle un tratamiento ms poltico y menos
tcnico a este, al tiempo que se firmaba un acuerdo con la AID
para la constitucin de la Fundacin de Cooperacin Estatal
(FUCE), una organizacin no gubernamental (ONG) financiada
con recursos estadounidenses que se encargara de la ejecucin
del plan de movilidad laboral.
FUCE funcion como un fideicomiso; con los fondos de la
AID adelantaba el pago de las prestaciones a los trabajadores movilizados voluntaria o forzosamente y, posteriormente, reciba del
Estado los recursos adelantados. De esta forma, se elimin un importante nmero de trabas burocrticas y se agiliz la movilidad.
Durante la gestin de FUCE y coexistiendo con la movilidad
voluntaria y forzosa, se puso en marcha la llamada movilidad laboral voluntaria con incentivos adicionales, destinada a los trabajadores del Gobierno Central que renunciaran a sus puestos de
trabajo durante 1991. Los incentivos adicionales consistan en el
pago de las prestaciones durante doce aos, en lugar de durante

Las polticas de reforma

203

ocho, y un pago adicional equivalente a tres salarios del promedio de los devengados durante el ltimo semestre (Valverde et
al., 1992, pp. 31-33).
TABLA 3.8
EVOLUCIN DEL EMPLEO PBLICO (1980 - 2000)
AO

EP(%)

EP

EPGC

EPIA

EPM

1980
1985
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

19,6
19,1
17,0
15,9
16,2
16,1
15,3
14,7
14,6
14,2
14,3
13,0
14,1

142.271
157.792
173.083
159.794
169.371
176.515
173.488
171.835
167.375
174.872
185.544
168.784
186.519

62.415
71.786
81.909
75.899
80.672
79.760
79.534
76.379
79.212
85.576
87.802
83.642
93.852

79.856
86.006
85.016
76.902
81.354
87.495
86.146
88.287
81.281
79.424
90.206
77.343
82.671

*
*
6.158
6.993
7.345
9.260
7.808
7.169
6.882
9.872
7.536
7.799
9.986

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).


* Datos incluidos en EPIA para estos aos; EP(%): empleo pblico en porcentajes del total del empleo;
EP: nmero de empleados pblicos; EPGC: nmero de empleados pblicos del Gobierno Central;
EPIA: nmero de empleados pblicos de las instituciones autnomas; EPM: nmero de empleados pblicos de las municipalidades.

El resultado de la combinacin de los tres tipos de movilidad


laboral hizo que a finales de 1992 se hubiesen despedido ms de
7.000 empleados pblicos.
Sin embargo, los logros de la Administracin Caldern en materia de movilidad laboral se vieron ensombrecidos al no conseguir que se aprobase la Ley de Democratizacin del Sector Pblico. Por medio de dicha ley se pretenda eliminar ms de 25.000
empleos pblicos como consecuencia de las privatizaciones de

204

Costa Rica en evolucin

FANAL, CEMPASA, FERTICA e INS, de la aplicacin de la movilidad voluntaria con incentivos a todo el sector pblico y de contratar servicios externos en determinadas actividades (aseo, limpieza, mantenimiento, vigilancia, reparacin, imprenta, cmputo...), que se subcontrataran con empresas cooperativas formadas
por trabajadores pblicos acogidos a esta nueva modalidad de
movilidad, la movilidad horizontal (Valverde et al., 1992, pp. 3437). Sin embargo, estas medidas no llegaron a aprobarse y en los
ltimos aos de la Administracin Caldern el empleo pblico no
solo recuper los niveles que tena en 1990, sino que lo rebas
(de los 173.083 empleos pblicos que haba en 1990, se pas a
176.515 en 1993) (MIDEPLAN, 1998-b, pp. 256-259).
La Administracin Figueres sigui aplicando planes de movilidad laboral, coordinados por el Ministerio de Hacienda, y
consigui eliminar ms de 9.000 empleos pblicos desde el comienzo del mandato hasta 1996; aunque en 1997 se crearon casi 7.500 empleos pblicos netos quebrando la tendencia de aos
anteriores.
Para la Administracin Rodrguez, la movilidad laboral no
ha sido una prioridad, y a pesar de la reduccin del empleo pblico en 1999, en 2000 este recuper los niveles de 1998; dentro de este incremento se encuentran, entre otras, las 1.000 plazas de policas creadas ese mismo ao.
A pesar de todo, lo cierto es que la poltica de gestin de recursos humanos del Estado desde 1990, donde se integran los
planes de movilidad laboral, ha conseguido reducir el peso del
empleo pblico en el conjunto del empleo del pas (Tabla 3.7).

3.2.6. La desregulacin de los precios y la eliminacin


de los monopolios pblicos
Una de las formas tradicionales de intervencin del Estado
costarricense en la economa ha sido la poltica de controles

Las polticas de reforma

205

directos y dentro de ella el control de los precios de los alimentos y de los servicios pblicos y el establecimiento de monopolios pblicos.
El control de precios ha sido ejercido por el Ministerio de
Economa, Industria y Comercio (MEIC) y por dos instituciones
autnomas, el CNP y el SNE; estos dos organismos han sufrido
durante todo este periodo un importante proceso de reestructuracin que ha conducido a la prctica liberalizacin de los precios de los productos agrcolas y a la creacin de la ARESEP.
Entre los monopolios pblicos costarricenses destacan el de
importacin de granos bsicos, el de captacin de depsitos
bancarios, el de destilacin y comercializacin interna de alcohol, el de seguros, los de servicios de telefona y telecomunicaciones y los de distribucin de combustibles, electricidad y agua.
De todos ellos tan solo se eliminaron los dos primeros, mientras
que la eliminacin del resto no ha podido consensuarse entre las
fuerzas polticas o ni siquiera han sido planteados.

a. La desregulacin de los precios de los alimentos


Los precios de los alimentos en Costa Rica han estado tradicionalmente distorsionados directa e indirectamente; en el primer caso, las distorsiones proceden de los controles de precios y
de las prohibiciones o limitaciones a la importacin y exportacin de los productos; en el segundo caso, las distorsiones proceden de la poltica arancelaria, cambiaria y crediticia (Guardia
et al., 1987, pp. 19-20). Dado que en otros lugares hemos recogido estas ltimas polticas (apartados 3.1 y 3.5), nos centraremos en la poltica de precios.
El control de precios se justificaba en funcin de la proteccin del productor (frijol, arroz, leche, huevos y azcar) o del
consumidor (carne de vacuno y de porcino, caf y grasa vegetal);

206

Costa Rica en evolucin

en el caso del maz, el mal funcionamiento del sistema haca que


ni productores ni consumidores se beneficiaran realmente; y en
el caso del pollo, el atn y las papas, no exista poltica de precios, aunque la estructura arancelaria trasladara la proteccin a
los productores (Lizano, 1994, pp. 135-137).
El CNP se ha encargado tradicionalmente de fijar los precios
de sustentacin de los granos bsicos (arroz, maz y frijol), as como del control y, en algunos casos, el monopolio de su importacin; mientras que el MEIC se ha ocupado del control de los precios de comercializacin. En el caso de la carne de vacuno y porcino, la competencia para regular el precio de comercializacin
de los cortes populares la tena el MEIC, mientras que una ley de
1978 mantuvo la prohibicin de importar carne hasta 1992. En el
caso de los huevos y del aceite de palma africana, era tambin el
MEIC el responsable de dicha fijacin de precios. El azcar y el caf, por el contrario, tenan sus precios regulados, respectivamente,
por la Liga Agrcola e Industrial de la Caa de Azcar (LAICA), que
fijaba la cuota de produccin que deba destinarse al mercado interno, y el Instituto del Caf (ICAFE), que fijaba el precio y la produccin que deba destinarse al mercado interno (Guardia et al.,
1987, pp. 19-39; Lizano, 1994, pp. 79-135).

La reestructuracin del CNP


De todos estos precios intervenidos, la mayor desregulacin
se ha producido en los controlados por el Consejo Nacional de
Produccin (CNP); es decir, en los granos bsicos. Esta institucin vena acumulando importantes dficit y su gestin comenz a ser catalogada como ineficiente y sus funciones como inadecuadas.
El CNP sufri una profunda reestructuracin, como consecuencia de los compromisos recogidos en los PAE I y II, que le
condujo, entre otras cosas, a privatizar en 1991 los puntos de
ventas al por menor, dando lugar a cuatro Nuevas Empresas Cooperativas (NEC) (Durn, 1995).

Las polticas de reforma

207

Por otro lado, el CNP se vio obligado a reducir progresivamente los precios de intervencin del arroz, el maz y el frijol para que se equipararan a los precios internacionales, al tiempo que
comenzaba a cobrar los costes de intermediacin, se retiraba de
la comercializacin del arroz y limitaba sus compras de maz y
frijol slo a pequeos productores. Adems, se eliminaron los
subsidios directos y las restricciones a la importacin privada de
granos bsicos cuando la demanda interna quedara insatisfecha
(Chinchilla, 1992, pp. 466-467; MIDEPLAN, 1993-c, pp. 19-21).
La justificacin de estas medidas se encuentra en que el proteccionismo al que estaba sometido el sector tena escasos beneficios sobre el conjunto de la economa. La mayor parte de la
produccin de maz y frijol se realizaba en pequeas explotaciones y se dedicaba al autoconsumo, por lo que los precios de sustentacin beneficiaban tan solo a un pequeo grupo de productores (el 10% para el caso del frijol), mientras que el ahorro para el consumidor era exiguo, al representar estos productos una
cada vez menor proporcin de la dieta; la escasa comercializacin de estos productos haca que los beneficios de la poltica de
precios se concentrase en unos pocos productores (Senz, 1990,
pp. 235-245).
El caso del arroz era distinto; la produccin se realizaba en
grandes explotaciones, tecnificadas e integradas verticalmente
con el sector industrial, por lo que se encontraba concentrada; la
poltica de precios de sustentacin haba llegado a generar excedentes que luego deba exportar el CNP a precios de mercado.
Este hecho propici la retirada del CNP de la comercializacin
del arroz y el establecimiento de precios mximos de venta en el
mbito nacional, generando as una cada en la produccin
(Senz, 1990, pp. 235-245).
Tras estas modificaciones, el CNP qued convertido hacia
principios de los noventa en una institucin de asesoramiento
de los agricultores y de ejecucin de las polticas asignadas
por el MAG.

208

Costa Rica en evolucin

Otros precios no dependientes del CNP, como la carne y la


leche tambin fueron sufriendo ajustes a lo largo de todo este
perodo.

La Ley de Promocin de la Competencia


y Defensa Efectiva del Consumidor
La poltica de desregulacin de los precios de los alimentos
que se haba implementado en Costa Rica desde la firma del PAE
I, tuvo su culminacin con la creacin de un nuevo marco institucional en 1995; dicho marco fue la Ley de Promocin de la
Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (Asamblea Legislativa, 1995-b).
Esta nueva regulacin ha puesto fin a las polticas de controles de precios por parte del Estado, por considerarlas regulaciones innecesarias, incluyendo las polticas de precios de los alimentos.
El Estado solo puede regular los precios de los bienes y servicios en circunstancias excepcionales de forma temporal, y
nunca en los casos en que los productos o servicios provistos por
el Estado entren en competencia con los provistos por la iniciativa privada; s puede hacerlo, sin embargo, cuando los bienes y
servicios se suministren en condiciones monopolsticas u oligopolsticas, mientras se mantengan dichas condiciones; esta regulacin ser revisada cada seis meses o en cualquier momento a
peticin de los interesados. As mismo, tambin puede regular y
fijar el precio mnimo de salida del banano para la exportacin.
Por lo dems se eliminaron con esta ley todas las restricciones al comercio exterior, salvo las arancelarias. Tan solo en condiciones excepcionales (desorden del mercado interno o externo
por causa fortuita o de fuerza mayor, desabastecimiento del mercado local, restricciones negociadas o impuestas por los socios
comerciales) pueden establecerse las citadas restricciones con
carcter temporal y revisables cada seis meses.

Las polticas de reforma

209

Tambin se han prohibido todos los monopolios pblicos o


privados y prcticas monopolsticas que impidan o limiten la
competencia, salvo las concesiones para la prestacin de servicios pblicos y los monopolios del Estado creados por ley, mientras estas subsistan (seguros, depsitos bancarios en cuenta corriente, destilacin y comercializacin interna de alcohol, servicios telefnicos, telecomunicaciones, distribucin de combustibles, de electricidad y de agua).

b. La regulacin de los precios de los servicios pblicos


Los precios de la mayora de los servicios pblicos han estado tradicionalmente regulados por el Servicio Nacional de Electricidad (SNE) hasta que en 1997 se cre la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP). Sin embargo, en el caso de
los servicios de seguros, al ser monopolio del Instituto Nacional
de Seguros (INS), las competencias en dicha materia las tiene el
mismo organismo. Los servicios financieros por el contrario son
regulados por el BCCR.

El Servicio Nacional de Electricidad (SNE)


El organismo regulador de Costa Rica fue el SNE desde
1941 hasta 1996; creado en un primer momento para regular
los precios y la produccin de electricidad, poco a poco se le
fueron asignando competencias para controlar tambin los suministros de agua, telecomunicaciones, acueductos y alcantarillados, derivados del petrleo, riego y desage, los mrgenes
de ciertos transportes y las concesiones de obras pblicas. El
control del SNE se ejerca sobre empresas pblicas y privadas y
su poltica de precios estaba basada en la promocin del desarrollo y en la justicia distributiva, por lo que las tarifas eran fijadas segn el coste del servicio y se discriminaba segn el

210

Costa Rica en evolucin

consumidor, de forma que se beneficiaran los sectores ms populares (Guardia et al., 1987, pp. 165-206; Fonseca, 1997, pp.
48-49).
En lo que se refiere a los precios de los carburantes producidos y distribuidos por RECOPE, conviene sealar las diferencias
existentes entre los precios de la gasolina, superiores a sus costes, y los del querosn, diesel y bnker, inferiores a sus costes; esta tarifacin permita subvencionar a estos ltimos con el sobreprecio de la gasolina, que funcionaba a modo de impuesto. La
citada tarifacin permita que RECOPE funcionase con equilibrio
financiero, aunque el coste de sus productos era superior al precio de estos en los mercados internacionales y la produccin se
mantena gracias a la proteccin arancelaria. Desde 1990 los
precios de los carburantes, en trminos reales comenzaron a descender en Costa Rica (Guardia et al., 1987, pp. 165-206; Fonseca, 1997, pp. 99-133).
Las tarifas elctricas y de suministro de agua tuvieron un
comportamiento algo diferente. En este caso, los principales productores y distribuidores de electricidad eran el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y la Compaa Nacional de Fuerza
y Luz (CNFL) y el principal suministrador de agua y saneamiento era el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado
(ICAA). Estas tarifas se calculaban en funcin del coste de produccin, pero sin incluir en l la inversin necesaria para el desarrollo del suministro en el futuro; dicha inversin se financiaba
con ahorro externo, generando as una importante deuda con la
que se subvencionaba el suministro a los consumidores. Para solucionar este problema las tarifas elctricas y de suministro de
agua comenzaron a crecer desde principios de los noventa incorporando en ellas el coste de la inversin (Guardia et al., 1987,
pp. 165-206; Fonseca, 1997, pp. 99-133).
En lo que se refiere a las telecomunicaciones, RACSA e ICE
monopolizaban los distintos servicios, incluido el de telefona

Las polticas de reforma

211

celular o mvil14. En este caso la tarifacin permita que las telecomunicaciones del ICE tuvieran supervit presupuestario (Guardia et al., 1987, pp. 165-206).
La poltica de precios del SNE no se modific hasta la Administracin Caldern, cuando se trat de que las tarifas y precios
de los servicios se correspondieran con sus verdaderos costes.

La Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP)


En 1996 el SNE qued transformado en la ARESEP por medio de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (Asamblea Legislativa, 1996). En virtud de dicha ley la ARESEP es desde entonces la institucin encargada de fijar los precios y las tarifas de algunos servicios pblicos y de velar por la
calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y
prestacin ptima de estos.
Los servicios pblicos que regula la ARESEP son los ofrecidos,
entre otros organismos, por el ICE, la CNFL, el ICAA, RECOPE o
INCOFER, y que segn se reflejan en la ley son el suministro de
energa elctrica en las etapas de generacin, transmisin, distribucin y comercializacin; los servicios de telecomunicaciones;
el suministro del servicio de acueductos y alcantarillados, incluyendo agua potable, recoleccin, tratamiento y evacuacin de
aguas negras, residuales y pluviales; el suministro al consumidor
final y a los distribuidores de los combustibles derivados de los hidrocarburos (derivados del petrleo, asfaltos, gas y nafta); el riego
y el desage prestado por empresas pblicas o privadas con concesin; el transporte pblico de pasajeros, salvo el areo; los servicios martimos y areos de los puertos nacionales; el transporte

14. A principios de los noventa, en virtud de una interpretacin generosa de la legislacin, se


permiti que una empresa extranjera, MILICOM, prestase servicios de telefona celular; sin
embargo, una resolucin judicial desautoriz la prestacin de dicho servicio por entender
que era monopolio del ICE.

212

Costa Rica en evolucin

de carga por ferrocarril; y la recoleccin y el tratamiento de desechos slidos e industriales.


La fijacin de las tarifas, precios y tasas de los servicios pblicos por parte de la ARESEP se realiza atendiendo al criterio del
coste de produccin, incluyendo en l el de las inversiones necesarias y excluyendo de l todos los costes que soporten las empresas y que no sean necesarios para el desarrollo de su actividad;
asmismo no estn permitidas las tasas, tarifas y precios que atenten contra el equilibrio financiero de las entidades que presten los
servicios. La ARESEP puede fijar tambin tarifas extraordinarias en
caso de variaciones importantes del entorno econmico.

El Instituto Nacional de Seguros (INS)


Todos los seguros en Costa Rica han sido y siguen siendo
monopolio del INS, el cual fija tanto los precios de los seguros
como las condiciones de estos. Entre los servicios de seguro que
presta el INS se encuentran los planes de pensiones, los seguros
de vida, de accidentes y de salud, los seguros patrimoniales, martimos y de automviles, los seguros de ganado y cosechas y de
riesgos del trabajo y los seguros diversos (INS, 1996).
La regulacin de este monopolio pblico queda al margen
de la ARESEP y de la Ley de Defensa de la Competencia y Proteccin Efectiva del Consumidor, por lo que cada vez son ms las
voces que defienden su privatizacin. Desde 1997 existe un proyecto para privatizar el 40% del INS, sin embargo, la falta de
acuerdo por la oposicin de ciertos sectores del PLN han hecho
poco viable dicha posibilidad tanto en la Administracin Figueres como en la Rodrguez.

c. La eliminacin de los monopolios pblicos


En Costa Rica han existido tradicionalmente monopolios pblicos en determinados servicios (importacin de granos bsicos,

Las polticas de reforma

213

captacin de depsitos bancarios, destilacin y comercializacin


interna de alcohol, seguros, servicios de telefona y telecomunicaciones, distribucin de combustibles, electricidad y agua...),
los cuales recaan en empresas pblicas o instituciones pblicas
de servicio. Sin embargo, la Ley de Defensa de la Competencia
y Proteccin Efectiva del Consumidor ha puesto fin a la posibilidad de que vuelvan a crearse nuevos monopolios tanto pblicos
como privados en el mercado costarricense, aunque no haya entrado a cuestionar los monopolios ya existentes.
La eliminacin de monopolios pblicos y la consiguiente
apertura de los mercados segua siendo una de las tareas pendientes a finales de la Administracin Rodrguez, habida cuenta
que tan solo se han eliminado dos de los principales monopolios
pblicos del pas, el de importacin de granos bsicos por parte
del CNP, que dej de ser tal monopolio con la reforma de este
organismo, y de captacin de depsitos bancarios, que igualmente se suprimi con la liberalizacin del sistema financiero
(vase apartado 3.5).
Sin embargo, la destilacin y comercializacin interna de alcohol sigue en manos de FANAL, la distribucin de carburantes
es an monopolio de RECOPE, los servicios de telecomunicaciones (salvo los telefnicos pertenecientes al ICE) continua siendo
monopolio de Radiogrfica Costarricense S. A. (RACSA), el suministro de aguas lo realiza el ICAA, la distribucin elctrica y los
servicios telefnicos son monopolio del ICE y el mercado de seguros es atendido en exclusiva por el INS; y estos dos ltimos casos a pesar de los intentos por eliminarlos durante las Administraciones Figueres y Rodrguez.
Durante la Administracin Figueres se elabor un proyecto
para eliminar los monopolios de electricidad y telefona en manos del ICE, abriendo as los mercados a la competencia; sin embargo, cuando dicho proyecto comenz a tomar forma Costa Rica se encontraba ya inmersa en la pre-campaa electoral y fue
imposible encontrar apoyo suficiente para sacarlo adelante. La

214

Costa Rica en evolucin

Administracin Rodrguez retom la idea y prepar un paquete


legislativo formado por tres proyectos, uno de reforma institucional del ICE, otro sobre el mercado de electricidad y un tercero
sobre el mercado de telecomunicaciones; dichos proyectos aparecieron refundidos en el proyecto de Ley de Mejoramiento de
los Servicios de Electricidad y Telecomunicaciones, conocido
popularmente como el combo energtico. Dicho proyecto, que
fue aprobado en primer debate por la Asamblea Legislativa en
2000, pretenda abrir a la competencia los mercados de electricidad y telecomunicaciones y dotar al ICE de la estructura institucional apta para competir en dichos mercados; los efectos esperados de esta reforma seran as el aumento de la calidad y la
variedad de los servicios y la reduccin de sus precios. Sin embargo, la oposicin de una parte de la sociedad civil hizo cambiar la intencin del voto de muchos legisladores y fren la aprobacin de dicha ley, a lo que se uni el dictamen de la Sala
Constitucional que encontr defectos de forma en el proyecto
(MIDEPLAN, 2001-b, pp. 24-28).
Otro tanto puede decirse del proyecto de ley presentado en
1999 con el objeto de abrir el mercado de seguros y privatizar
parcialmente el INS, que retoma las ideas bsicas recogidas en
otro proyecto de la Administracin Figueres. Los diputados del
PLN se han opuesto tradicionalmente a la privatizacin parcial
del INS y a pesar de que el PUSC y el Gobierno renunciaron a
dicha posibilidad centrando el debate en la apertura del mercado, el proyecto qued paralizado en la Asamblea por falta de
acuerdo con el PLN (MIDEPLAN, 2001-b, pp. 28-30).

3.2.7. Los desequilibrios presupuestarios y la deuda interna


Dentro de las distintas medidas destinadas a promover la reforma del Estado, y vinculadas con las polticas de estabilizacin, se encuentran todas aquellas que han tenido como objeto

Las polticas de reforma

215

limitar los desequilibrios presupuestarios. En este sentido, merece especial mencin la Ley de Equilibrio Financiero del Sector
Pblico, ya ampliamente comentada (apartados 3.2.2 y 3.2.3).
TABLA 3.9
DFICIT DEL SECTOR PBLICO (1981-2000)
Ao

DSPNF

DGC

DRPNF

DBC

DCSP

1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

-11,1
-7,1
-2,4
-1,5
-1,5
-1,4
-0,2
-0,2
-1,8
-2,1
-0,1
0,5
0,5
-5,3
-1,5
-2,5
-1,2
-0,8
-1,6
-1,8

-4,1
-2,6
-2,8
-2,4
-1,6
-2,6
-1,6
-2,0
-3,2
-3,5
-2,4
-1,5
-1,5
-5,5
-3,5
-4,0
-3,0
-2,5
-2,2
-3,0

-7,0
-4,5
0,4
1,2
2,2
1,2
1,4
1,8
1,5
1,3
2,3
2,0
2,0
0.3
1,9
1,5
1,8
1,6
0,7
n.d.

-3,9
-4,4
-3,8
-3,4
-4,2
-3,0
-2,7
-2,6
-2,1
-1,9
-1,4
-1,4
-1,2
-1,1
-1,5
-1,6
-1,3
-1,2
-1,6
-1,8

-15,0
-11,5
-6,3
-4,9
-5,7
-4,3
-3,0
-2,8
-3,9
-4,1
-1,6
-0,8
-0,7
-6,4
-3,0
-4,1
-2,5
-2,0
-3,2
-3,6

Fuente: MIDEPLAN (1995-a), MIDEPLAN (2001-a) y elaboracin propia.


Datos en porcentajes del PIB; para los aos 1981-1983 se us una estimacin de PIB a partir de las
tasas de crecimiento histricas; DSPNF: dficit del sector pblico no financiero; DGC: dficit del Gobierno Central (el DGC de 1994 incorpora las prdidas por el cierre del Banco Anglo-Costarricense);
DRPNF: dficit del resto del sector pblico no financiero; DBC: dficit del BCCR; DCSP: dficit combinado del sector pblico no financiero y del BCCR.

216

Costa Rica en evolucin

Otra de las medidas ms importantes adoptada para controlar los desequilibrios presupuestarios fue la reforma constitucional aprobada en 1995 por la Asamblea Legislativa, en primera
votacin, y posteriormente declarada nula por defectos de forma,
por la Sala Constitucional. Posteriormente, la citada reforma no
consigui el consenso necesario para superar todo el trmite parlamentario que conllevaba su aprobacin y en la Constitucin
no pudo introducirse el captulo de Garantas Econmicas.
Dicha reforma consista bsicamente en incorporar en la legislacin costarricense, con rango constitucional, la prohibicin de
que el dficit fiscal del Gobierno Central superase el 1% del PIB,
con la limitacin aadida que ello no perjudicara la inversin pblica directa en salud, educacin, vivienda y seguridad ciudadana.
Se trataba de una medida enormemente restrictiva para un pas en
desarrollo como Costa Rica, en un contexto internacional donde
los pases desarrollados superan con creces dicho umbral.
No obstante, acerca del dficit pblico costarricense conviene hacer la distincin entre el dficit del Gobierno Central y el
dficit del sector pblico no financiero. Dadas las dimensiones
del sector pblico costarricense y debido a la modificacin de
las polticas de gestin de las instituciones pblicas, los dficit
del Gobierno Central se compensan con los supervit del resto
del sector pblico no financiero. Por otro lado, cuando incluimos en el clculo del dficit, las prdidas del BCCR, como consecuencia de sus operaciones cuasi-fiscales, el dficit combinado del sector pblico no financiero y del BCCR alcanza proporciones mayores (Tabla 3.8).
Como consecuencia de los distintos dficit antes sealados,
las diferentes instituciones que conforman el sector pblico emiten sus propios ttulos de deuda, lo que nos permite hablar de
deuda pblica del Gobierno Central, deuda de otras instituciones
pblicas no financieras y deuda de los bancos estatales y del
BCCR (bonos de estabilizacin monetaria). Sin embargo, dicha
deuda se corresponde con la denominada deuda interna, a la

Las polticas de reforma

217

que hay que sumar la deuda externa para obtener el nivel de endeudamiento pblico del pas. Este endeudamiento total presenta una clara tendencia a la reduccin, de forma que desde mediados de los aos noventa, su nivel es equiparable al de muchos
pases desarrollados (Tabla 3.9).
TABLA 3.10
(1980-2000)

DEUDA PBLICA

AO

DPT

DPE

DPI

DGC

DBEC

DOIP

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

51,8
91,0
113,9
104,2
91,0
91,1
83,7
87,1
87,2
81,9
61,8
63,0
53,8
49,8
52,1
52,5
50,7
49,3
46,5
50,6
51,6

29,2
65,0
92,5
84,8
74,3
74,5
64,9
68,0
65,4
57,0
43,7
45,7
38,2
32,8
30,9
28,0
24,3
20,7
20,4
19,6
20,3

22,6
26,0
21,4
19,4
16,7
16,6
18,8
19,1
21,8
24,9
18,1
17,3
15,6
17,0
21,2
24,5
26,4
28,6
26,1
31,2
31,3

15,5
13,4
9,4
9,0
7,6
7,8
9,0
10,7
10,4
11,4
12,3
12,4
11,4
13,3
16,0
18,1
24,3
22,9
21,5
24,2
24,5

1,3
8,0
7,9
5,6
5,3
3,9
3,4
4,4
6,4
6,5
4,8
4,1
3,6
3,4
4,8
6,1
1,9
5,5
4,5
6,9
6,7

5,8
4,5
4,2
2,7
2,1
1,8
1,6
1,5
1,4
1,3
1,0
0,8
0,7
0,4
0,3
0,3
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).


Datos en porcentajes del PIB; DPT: deuda pblica total; DPE: deuda pblica externa; DPI: deuda
pblica interna; DGC: deuda del Gobierno Central; DBEC: deuda de los bancos estatales y del
BCCR; DOIP: deuda de otras instituciones pblicas.

218

Costa Rica en evolucin

Destaca, no obstante, en dicha evolucin, cmo la poltica


de gestin de la deuda pblica se ha centrado en reducir la deuda externa, tras la amarga experiencia de los aos ochenta, depositando la carga de la financiacin de los dficit en la deuda
interna.
Adems, gran parte de la citada deuda interna se encuentra
en manos de entes estatales como la CCSS o los bancos estatales. En el primero de los casos, se corre el riesgo de poner en peligro el sistema de pensiones en caso de bajos rendimientos de
dicha deuda; en el segundo de los casos, la colocacin de la
deuda en bancos estatales equivale a ponerla en manos del sector privado de manera forzosa, lo cual solo ha podido hacerse
gracias a la gran intervencin del sistema financiero (Jimnez,
1994, pp. 187-191).
Sin embargo, durante la Administracin Rodrguez se hicieron
serios esfuerzos por poner orden en los diferentes paquetes de
deuda. En primer lugar, se estandarizaron los diferentes ttulos de
deuda del Gobierno Central. En segundo lugar, el Gobierno asumi el dficit cuasi-fiscal del BCCR entregando entre 1998 y 1999
bonos por valor de 250 mil millones de colones; adems fue cancelando toda esta deuda por medio de pagos en efectivo y por anticipado; de esta forma, a comienzos de 2001 el Gobierno haba
cancelado la totalidad de la deuda documentada del BCCR. En
tercer lugar, el Gobierno emple 160 millones de dlares procedentes del PAE III para cancelar parte de la deuda interna. En
cuarto lugar, aprovechando las mejores condiciones financieras de la deuda externa frente a la interna se opt por emitir bonos de deuda externa para cancelar con los ingresos parte de la
deuda interna; as, entre 1998 y 1999 se emitieron bonos de
deuda externa por valor de 500 millones de dlares y se aprob una ley, en 1999, que permite emitir bonos de deuda externa por un total de 1.450 millones de dlares a razn de 250
millones en 2000, 250 millones en 2001, 250 millones en
2002, 450 millones en 2003 y 250 millones en 2004. Y en
quinto lugar, diferentes instituciones pblicas tenedoras de

Las polticas de reforma

219

deuda pblica optaron en 1999 por condonar esta, entregando


al Ministerio de Hacienda bonos por valor de 20.200 millones de
colones y 271.000 millones de dlares (0,6% del PIB), siendo los
principales donantes el INS, el ICE, el ICT, la Junta de Registro Nacional y el Consejo de Seguridad Vial (MIDEPLAN, 2001-b, pp.
101-107).

3.3. La privatizacin del sector pblico empresarial


La tradicin intervencionista del Estado costarricense haba
hecho que este se dedicara a la provisin de bienes y servicios
pblicos de forma generalizada, convirtindose en un Estado
empresario. En 1980 CODESA y sus filiales eran el smbolo de
ese modelo estatal, pero tambin existan otras empresas e instituciones autnomas dedicadas a actividades empresariales, tales
como CNP, FANAL, RECOPE, ICE, INS, INCOFER, BCR, BNCR,
BAC, BCAC, Banco Internacional de Costa Rica (BICSA)...
El hecho de que estas empresas pblicas se dedicaran a la
produccin de bienes y servicios que en la mayora de los pases se encuentran en manos privadas, las convirti en el objetivo de las actuaciones privatizadoras. CODESA y sus filiales
fueron las primeras afectadas, y lo fueron tanto por su papel
simblico como por las continuas prdidas y la demostrada
ineficacia de su gestin. El resto del sector pblico empresarial
apenas se haba privatizado cuando Abel Pacheco gan las
elecciones y ello a pesar de los distintos proyectos que se centraron en FANAL, RECOPE, ICE, INS, BCR, BICSA...

3.3.1. La privatizacin de CODESA


Hacia 1978, a principios de la Administracin Carazo comenz a tomar forma la idea de privatizar la Corporacin Costarricense de Desarrollo (CODESA), pero por aquel entonces esta

220

Costa Rica en evolucin

empresa se haba constituido en una importante institucin del


marco intervencionista y los mecanismos de autorregulacin automtica del sistema impidieron llevar a cabo el proyecto. Sin
embargo, hacia 1984, tras la crisis, la situacin era bastante diferente; en esos momentos se estaba configurando el nuevo marco
poltico-institucional neoliberal y la privatizacin de las empresas pblicas se convirti en una de las ms importantes polticas
de desarrollo.
En 1984, cuando gracias al convenio ERE III firmado entre
la AID y el Gobierno de Costa Rica se inici la privatizacin de
CODESA, esta posea diecisis subsidiarias y estaba asociada a
unas veinticinco empresas ms por medio de participaciones en
su capital, prstamos o avales; sin embargo, la situacin de las
empresas vinculadas a CODESA vari bastante, pasando muchas de las empresas asociadas a convertirse en subsidiarias. Las
empresas vinculadas de una u otra forma a CODESA eran Acuacultura S. A., Agropalmito S. A., Algodones de Costa Rica S. A.
(ALCORSA), Aluminios Nacionales S. A. (ALUNASA), Atunes de
Costa Rica S. A., Atunes del Puerto S. A., Bolsa Nacional de Valores, Cementos del Pacfico S. A. (CEMPASA), Cementos del Valle S. A. (CEMVASA), Central Azucarera del Tempisque S. A.
(CATSA), Centro Permanente de Ferias y Convenciones S. A.,
Compaa Consolidada de Terrenos de Oro S. A., Compaa Industrial Pesca Escama S. A., Consolidacin de Compaas Agrcolas e Industriales S. A., Consorcio de Exportacin de Productos
Costarricenses S. A. (CONEXPRO), Corporacin de Zonas Francas de Exportacin S. A., Corporacin para el Desarrollo Agroindustrial Costarricense, S. A. (DAISA), Distribuidora Costarricense
de Cementos S. A. (DISCOCEM), Expofresco S. A., Ferrocarriles
de Costa Rica S. A. (FECOSA), Fertilizantes de Centroamrica
(Costa Rica) S. A. (FERTICA), Guacamaya S. A., Guanacal S. A.,
Inmobiliarias Temporales S. A., Industria Aceitera Costarricense S.
A. (INACO), Industria Petrolera del Atlntico S. A. (PETROLAT),

Las polticas de reforma

221

Ingenio Tempisque S. A., Lneas Areas de Costa Rica S.A.


(LACSA), Maderas y Acabados S. A. (MACASA), Minera Nacional S.A. (MINASA), Multifert S.A., Naviera Multinacional del
Caribe S.A. (NAMUCAR), Oficina de Fletamiento Martimo S.A.
(FLEMAR), PANCAF, Puesto de Bolsa, SEDEMAT S.A., Servicios Areos Nacionales S. A. (SANSA), STABAPARI, Subproductos del Caf S. A., Tempisque Ferry Boat S. A., Transportes Areos Continentales S.A. (TRANACO), Transportes Metropolitanos S.A. (TRANSMESA) (Sojo, 1991, pp. 68-76; Melndez y
Meza, 1993, pp. 243-245).
Si descontamos la liquidacin de Azucarera de Guanacaste
en 1980, podemos decir que el proceso de privatizacin-liquidacin de CODESA comenz en 1984 con la liquidacin de la
DISCOCEM y concluy en 1994 con la venta total de FERTICA
y CEMPASA. En este proceso se han liquidado unas empresas,
se han traspasado al sector pblico otras, se han vendido ntegramente algunas y se han vendido parcialmente, primero, e ntegramente despus las restantes. El resultado fue que CODESA
se convirti en una especie de organismo autnomo vinculado a
MIDEPLAN cuyas funciones quedaron reducidas al asesoramiento de empresas, jugando un papel importante en la poltica de
reconversin industrial de la Administracin Arias, para ser liquidada definitivamente en 1997 en la Administracin Figueres.

a. El bloqueo de los primeros intentos de privatizacin


de CODESA y sus subsidiarias
Cuando se comenz a considerar la privatizacin de CODESA,
durante la Administracin Carazo, la burocracia del Estado argument que para poder vender dichas empresas era necesario poner en marcha cada uno de los proyectos y, en particular, terminar la construccin de tres de las mayores empresas (CATSA,
CEMPASA y ALUNASA), por lo que en realidad lo que se hizo

222

Costa Rica en evolucin

durante este perodo fue precisamente dar un mayor impulso financiero al modelo del Estado empresario. A ello hay que unir diferentes actuaciones que culminaron con la creacin de FLEMAR,
la nacionalizacin de FERTICA y STABAPARI y la financiacin
adicional de Acuacultura, CONEXPRO y DAISA (Melndez y Meza, 1993, p. 65). El resultado fue un mayor desarrollo del sector
pblico empresarial, a lo que no fue ajena la poltica de caf para todos de la Administracin Carazo.
Sin embargo, una de las ms importantes acciones de bloqueo a la privatizacin surgi a raz de la puesta en venta de
CEMPASA en 1980. Una de las principales ofertas de compra vino de la Industria Nacional de Cemento (INCSA), una empresa
de capital suizo cuyo monopolio en Costa Rica se trat de romper con la creacin de CEMPASA. Este hecho provoc la aprobacin en la Asamblea Legislativa de la Ley de Venta de las Acciones de Empresas de Propiedad Pblica, por medio de la cual se
estableci que las empresas pblicas dedicadas a la produccin
y distribucin de fertilizantes (FERTICA) y de combustibles y sucroqumicos (RECOPE y CATSA) no podan dejar de pertenecer a
CODESA y al Estado y que el resto de las empresas pblicas no
podran ser vendidas a extranjeros o sus representantes, lo que
en la prctica supuso la prohibicin de su venta ante la falta de
capital de los empresarios y cooperativistas nacionales. Al mismo tiempo se limitaban al 2,5% del capital los paquetes de acciones que podan ser adquiridos por una persona o empresa,
salvo en el caso de las cooperativas y asociaciones de trabajadores (Melndez y Meza, 1993, pp. 65-66).

b. La reduccin del nmero de empresas vinculadas a CODESA


La situacin cambi durante la Administracin Monge debido, entre otras cosas, al impulso que supuso la firma del ERE III
en 1984, que impona como estipulacin el adelgazamiento del

Las polticas de reforma

223

sector pblico empresarial. Desde esta nueva poltica se procedi a un lento pero efectivo proceso de liquidacin, traspaso y
venta de las distintas empresas vinculadas a CODESA.
La principal medida legislativa a favor de dicho proceso fue
la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico, de 1984, por
medio de la cual se autoriz a CODESA a vender todas sus subsidiarias y asociadas por medio de licitacin pblica. Sin embargo, la ley impuso ciertas limitaciones a la venta de las empresas
de servicios pblicos como TRANSMESA, FECOSA y Zonas Francas de Exportacin (que deban ser traspasadas a instituciones del
sector pblico), a la de CATSA y CEMVASA (que solo podan ser
vendidas al sector cooperativo) y a la de FERTICA y CEMPASA (de
las que solo se poda vender un 40% de las acciones).
Para participar en todo este proceso de privatizaciones, se
crearon dos entidades, la Comisin Nacional para la Reestructuracin de CODESA, que funcion durante el periodo de mayor
transformacin del sector pblico empresarial, entre 1985 y
1988, y la Fiduciaria de Inversiones Transitorias (FINTRA), creada con fondos de la AID para adquirir y administrar las empresas
ms grandes de CODESA, sanearlas y venderlas de nuevo (Melndez y Meza, 1993, pp. 66-67).
As, entre 1985 y 1988, se liquidaron quince empresas (Atunes del Puerto, Ferias y Convenciones, Pesca Escama, DAISA,
CONEXPRO, Expofresco, FECOSA, Guacamaya, Guanacal,
INACO, PETROLAT, Ingenio Tempisque, FLEMAR, SEDEMAT y
TRANACO), se traspasaron al sector pblico cinco empresas ms
(Zonas Francas de Exportacin, MINASA, MULTIFERT, NAMUCAR
y TRANSMESA) y se vendieron las participaciones de otras seis
empresas (Agropalmito, Terrenos de Oro, LACSA, MACASA,
SANSA, y Subproductos del Caf) (Sojo, 1991, pp. 74-75); el resto de las empresas fueron vendidas o liquidadas con posterioridad
a 1988.
Especial atencin merecen los procesos de privatizacin de
ALUNASA, CATSA, ALCORSA y Atunes de Costa Rica, as como
las particularidades de los de FERTICA y CEMPASA.

224

Costa Rica en evolucin

ALUNASA fue licitada en 1985 y dado el alto precio que se


fij, la nica oferta presentada para su adquisicin fue la de
FINTRA. Esta fiduciaria administr ALUNASA hasta 1987 en que
fue vendida a un grupo de empresarios costarricenses, por un
precio inferior al de su adquisicin. Estos empresarios volvieron
a vender en 1988 el 40% de las acciones a una empresa pblica venezolana, a la que le report grandes prdidas (Melndez
y Meza; 1993, pp. 91-99).
CATSA fue licitada en 1986 con la limitacin de que solo
poda ser adquirida por el sector cooperativo nacional; sin embargo, el alto precio fijado dej desierta la licitacin y CODESA
decidi permitir que FINTRA participara en el proceso de privatizacin. Se cre as en 1987 un fideicomiso por medio del cual
FINTRA administr CATSA hasta su venta final; durante este perodo FINTRA realiz una profunda reestructuracin de la empresa con una importante reduccin de personal. En 1988 se
vendieron siete paquetes de acciones a distintas cooperativas; el
resto de las acciones se vendieron en 1989 a los propios trabajadores, a cooperativas de Guanacaste y a otras cooperativas del
pas (Melndez y Meza, 1993, pp. 122-126).
En 1986, se trat de privatizar parcialmente (maquinaria y
equipo ociosos) ALCORSA, pero las licitaciones no dieron resultados. En 1987 se realiz la licitacin total de la compaa sin
precio base, que qued desierta por los bajos precios ofrecidos.
En 1988 se vendieron los activos de la empresa a una cooperativa, la cual en 1990 por las prdidas que le generaba la produccin decidi vender una planta desmotadora a una empresa argentina y la otra al mismo proveedor de quien haba sido adquirida en 1979 (Melndez y Meza, 1993, pp. 145-147).
Atunes de Costa Rica fue licitada en 1986 y gan la licitacin una empresa venezolana; sin embargo, la venta no pudo
realizarse dado que uno de los acreedores de Atunes de Costa Rica se neg a autorizar la operacin, de forma que la empresa fue
adjudicada a FINTRA, quien la adquiri en 1987, despus de

Las polticas de reforma

225

que la deuda con el acreedor se saldara con la entrega de uno de


los dos barcos de la compaa. Ese mismo ao FINTRA vendi el
segundo barco a una compaa venezolana (Melndez y Meza,
1993, pp. 158-161).
Las privatizaciones de CEMPASA y FERTICA resultaron ser
las ms problemticas. La Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico haba limitado al 40% del capital las acciones que
podan ser vendidas, pero ello no supuso ningn atractivo para
el sector privado que no acudi a las licitaciones. No fue hasta
1993, ao en que se aprob la Ley de Democratizacin Econmica de las Subsidiarias de CODESA, cuando el proceso de privatizacin total de estas dos compaas pudo iniciarse (Melndez y Meza, 1993, pp. 192-194, 227-228). Ambas empresas
fueron vendidas en 1994 a organizaciones populares y en 1997
CODESA fue liquidada, poniendo con ello fin a los ltimos restos del modelo del Estado empresario.

3.3.2. Otras privatizaciones


El resto del sector pblico empresarial apenas ha sido privatizado. Pocos casos pueden encontrarse como ejemplos de privatizacin, y la mayora durante la Administracin Caldern, entre ellos el referido a los puntos de venta del CNP, parte de los
servicios de farmacia y laboratorio de la CCSS, las funciones de
la Comisin Especial de Vivienda y la supervisin de obras del
MOPT.
Como caso de liquidacin estara nicamente el cierre del
Banco Anglo-Costarricense (BAC), en 1994. El cierre tcnico
del INCOFER, en 1995, no condujo a la liquidacin de la institucin; desde 1998 se recuper parte de la actividad con un
contrato de transporte con la Standart Fruit Company, para el
banano, y con otras empresas, para materiales de construccin;
adems, este organismo sigue gestionando la concesin de la

226

Costa Rica en evolucin

red ferroviaria a empresas privadas (MIDEPLAN, 2001-b,


pp.199-200).
Sin embargo, los proyectos de privatizacin de otras empresas pblicas fueron muy discutidos durante las Administraciones
Caldern, Figueres y Rodrguez, sin que se pudiese llegar a ningn acuerdo. Especial mencin merecen los proyectos de privatizacin de RACSA, FANAL, RECOPE, ICE, INS, BCR y BICSA.
La privatizacin del sector pblico empresarial costarricense
estaba a todas luces incompleta a finales de la Administracin
Rodrguez.

3.4. La reforma del mercado de trabajo


En materia de reforma del mercado de trabajo prcticamente nada se ha hecho en Costa Rica, a excepcin de los programas de movilidad laboral (vase apartado 3.2.5) y de la modificacin de la poltica de salarios mnimos. Distintos proyectos
que hubiesen representado una importante reforma laboral fueron discutidos durante las Administraciones Caldern y Figueres
sin que ninguno de ellos llegase a convertirse en ley; entre ellos
el ms ambicioso fue el del Fondo de Capitalizacin Laboral y
Democratizacin Econmica durante la Administracin Caldern (Vargas Hidalgo, 1994; Rojas Jimnez, 1994).
A pesar de que la Constitucin de 1949 incorporaba el captulo de Garantas Sociales, elaborado durante los aos cuarenta
y que ha servido como de norma de mnimos, la legislacin laboral en Costa Rica ha sido bastante flexible.
Dicha flexibilidad ha aumentado a lo largo de los ltimos
aos debido, por un lado, a la reinterpretacin que el Gobierno
ha hecho de determinadas normas de la legislacin laboral, en
muchos casos en contra del espritu e incluso de la letra de esta
y, por otro lado, a la falta de aplicacin de dicha legislacin; aqu
se encuentra la autntica reforma laboral costarricense.

Las polticas de reforma

227

El mercado de trabajo ha tenido una segmentacin clara entre los trabajadores del sector pblico y los del sector privado
(Cspedes y Jimnez, 1994, pp. 80-82). Mientras entre los primeros ha existido tradicionalmente una alta sindicacin, entre los
segundos sta no es relevante; ello es la base de las diferentes
condiciones de las relaciones laborales en los dos sectores. Los
trabajadores pblicos han gozado de mejores salarios y de una
gran estabilidad (a excepcin de los que ocupan puestos de designacin poltica removidos cada cuatro aos), frente a los trabajadores del sector privado. En este sentido, las medidas de movilidad laboral (vase apartado 3.2.5) pueden ser entendidas como polticas de reforma del mercado de trabajo, por cuanto trasladan a trabajadores desde el sector pblico al sector privado.
Tambin puede ser considerada como una medida de reforma del mercado de trabajo la aprobacin de la Ley de Asociaciones Solidaristas en 1984, por cuanto se da a dichas asociaciones
la consideracin de asociaciones laborales. En las asociaciones
solidaristas participan los trabajadores y el empresario y en su seno se regulan las relaciones laborales de la empresa en un ambiente de negociacin dirigida por la propia empresa. El desarrollo del solidarismo dentro del sector privado, con el apoyo del
Estado, ha servido para neutralizar la accin sindical en dicho
sector y frenar las reivindicaciones de los trabajadores en materia salarial y de condiciones laborales (Bejarano, 1992).
Otro importante elemento de la reforma laboral costarricense lo ha constituido la poltica salarial. Dicha poltica sufri una
importante modificacin en 1982, ya en la administracin Monge, como consecuencia de la aprobacin de la Ley de la Escala
Salarial nica para todo el sector pblico, por medio de la cual
se pasaba de la existencia de 500 salarios mnimos a solo 65
(Cspedes y Jimnez, 1994, pp. 82-85, 118). Adems, en virtud
de dicha ley, los salarios de los trabajadores pblicos quedaban
regulados con la caracterstica de que se actualizaban cada seis

228

Costa Rica en evolucin

meses segn la evolucin de la Canasta Bsica Salarial (CBS), un


mecanismo de medicin del deterioro de los salarios creado tambin en 1982; junto a estas medidas la citada ley recoga adems
la posibilidad de fijar sobresueldos, de entre el 10% y 40%, para
los profesionales con formacin universitaria que tuviesen dedicacin exclusiva. La CBS se us tambin como base en las negociaciones salariales del sector privado que se desarrollaban dentro del Consejo Nacional de Salarios (CNS), donde se fijaban los
salarios mnimos de dicho sector. La poltica de la Administracin
Monge en materia salarial consisti en la elevacin de los salarios
reales de los trabajadores, que se haban deteriorado bastante como consecuencia de la crisis (Cardozo, 1990, pp. 65-68).
La poltica de la Administracin Arias, por el contrario, se
bas en el mantenimiento del salario real promedio, con la mejora de los salarios ms bajos en detrimento de los ms altos; se
pretenda con ello evitar las presiones inflacionarias que generaban las subidas salariales. Dicha poltica se realiz en el marco
de la concertacin social entre el Estado y los trabajadores del
sector pblico, mientras que los empresarios y los trabajadores
del sector privado mantenan sus negociaciones en el mbito de
empresa y sector; aunque el salario mnimo se negociaba en el
CNS, donde trabajadores, empresarios y el Estado tenan los mismos votos, tres cada sector (Cardozo, 1990, pp. 65-68). En esta
Administracin tambin se modific el parmetro de referencia
para las subidas salariales, ya que se abandon la Canasta Bsica Salarial en favor del ndice de Precios al Consumidor (IPC)
(MIDEPLAN, 1993-e, p. 11).
La poltica de salarios mnimos de la Administracin Caldern se caracteriz por la falta de concertacin con los trabajadores, aprobndose subidas de los salarios mnimos suficientes para que estos, en general, mantuviesen su poder adquisitivo (Gutirrez et al., 1995, pp. 65-66).
La poltica salarial de la Administracin Figueres present
como novedades la reduccin del nmero de salarios mnimos

Las polticas de reforma

229

existentes en el pas, desde 72 a 22, y la creacin del llamado


salario escolar en 1995, que consista en acumular parte de las
subidas salariales en un complemento salarial que se cobraba
en enero, con la pretensin de que sirviese para financiar los
gastos de incorporacin de los hijos de los trabajadores al nuevo curso escolar (Gutirrez et al., 1996, pp. 75-76). Los salarios
mnimos reales si bien disminuyeron durante los primeros aos
de la Administracin Figueres, mejoraron significativamente hacia el final del mandato y lo continuaron haciendo durante la
Administracin Rodrguez, mientras que continuaba cerrndose
la brecha existente entre los salarios del sector pblico y los del
sector privado.
En este proceso destaca la reduccin del nmero de categoras salariales oficiales. Entre 1982 y 1997 las categoras salariales del sector privado pasaron de ms de 400 a tan solo 20;
mientras que las del sector pblico desde finales de los ochenta hasta 1996 se redujeron desde ms de 600 a 23 (Trejos, 1999,
pp. 311).
Muchas han sido las actuaciones reinterpretativas y pasividades del Gobierno en materia de legislacin laboral (Trejos,
1999). Por un lado, es evidente la permisividad en la contratacin laboral de trabajadores inmigrantes nicaragenses indocumentados como fuerza de trabajo barata y desprotegida. Por otro
lado, la tarjeta de trabajo estacional para extranjeros por un perodo de seis meses solo exige de los empleadores (patronos) el
pago de salarios mnimos y el seguro de salud, sin necesidad de
cumplir el resto de la legislacin laboral, dentro de la cual se encuentra la obligatoriedad de estabilidad laboral cuando el trabajador desempea el mismo trabajo durante tres meses.
Junto a ello, el fomento de la microempresa transforma, temporalmente, poblacin asalariada en autoempleada, pero una vez
que desaparecen las ayudas pblicas dicha poblacin regresa al
mercado de trabajo en situacin de aceptar condiciones de trabajo ms duras de las que en un principio disfrutaba. Adems, se

230

Costa Rica en evolucin

ha producido, por medio de la subcontratacin, un proceso de


externalizacin o privatizacin de determinados servicios que
realizaba el propio Estado (vigilancia, limpieza, farmacias de
hospitales, docencia del INA...).
Por otro lado, la sujecin del empleo pblico a la Autoridad
Presupuestaria hace que este pueda reducirse, si as lo aconseja
la situacin financiera del Estado, por distintos mecanismos (congelacin de las contrataciones, eliminacin de vacantes, jubilaciones incentivadas, movilidad laboral, remociones despidos
de trabajadores amparndose en las necesidades de un fin pblico...); mientras que la sujecin de los salarios pblicos a dicha
Autoridad hace que su determinacin se base en el equilibrio financiero del sector pblico, pudiendo ser aprobadas las subidas
por decreto sin necesidad de concertarlas con los representantes
de los trabajadores, en el seno de la Comisin Especial de Salarios del Sector Pblico.
Por otro lado, la determinacin de los salarios de las empresas privadas se realiza en funcin de la productividad, en lugar
de hacerse en funcin de las necesidades de consumo de los trabajadores, fijndose los salarios mnimos en el Consejo Nacional
de Salarios (con la aprobacin del Gobierno y los empresarios y
sin necesidad de la aprobacin sindical) mientras que el resto de
los salarios son determinados en el mercado.
A todo ello hay que unir la reduccin del llamado salario
complementario (la provisin de bienes y servicios por parte del
Estado, a la que podan acceder los trabajadores de forma gratuita o previo pago de precio subvencionado o la fijacin de precios mximos de servicios pblicos de provisin privada) ya que
el Estado ha acercado los precios de los servicios pblicos a los
precios de mercado o ha renunciado a determinadas actividades
que desempeaba en sectores como educacin, salud, vivienda,
pensiones, transporte, electricidad, suministro de agua, alimentos bsicos...

Las polticas de reforma

231

El Gobierno tambin permite la existencia de jornadas laborales de doce horas diarias compensadas con ms das de descanso a la semana, as como de la movilidad geogrfica y funcional de los trabajadores por parte de la empresa, sin necesidad
del beneplcito de estos. A ello hay que unir la extraterritorialidad de las empresas de las zonas francas, que solo estn obligadas a cumplir un determinado volumen de empleo, pero a las
que no se sanciona si no cumplen la legislacin laboral.
Adems, debemos sealar la desaparicin de la negociacin
colectiva en el seno del sector pblico al sujetarse las relaciones
laborales del sector pblico al derecho administrativo tras la Ley
General de la Administracin Pblica de 1979.
Una de las ltimas medidas de reforma del mercado de trabajo ha sido la que ha introducido la Ley de Proteccin al Trabajador en lo que se refiere al auxilio de cesanta (indemnizacin
por despido). Este estaba establecido en 8,3% del salario del trabajador por cada ao trabajado hasta un mximo de ocho, cuando el despido fuese sin causa justificada, y ahora la nueva ley lo
reduce al 5,3%; esto tiene el efecto de abaratamiento del despido para el trabajador, aunque no as para el empresario, porque
el 3% que en principio se estara ahorrando ha de ingresarlo
anualmente en un Fondo de Capitalizacin Laboral creado por
esta ley, la mitad del cual pasa a engrosar la pensin complementaria obligatoria del trabajador, mientras que de la otra mitad
el trabajador puede hacer uso cuando se encuentre en cesanta
sea cual sea la causa o retirarla cada cinco aos si su relacin laboral es estable (Gutirrez et al., 2000, p. 180).

3.5. La liberalizacin del sector financiero


El sector financiero fue uno de los sectores ms controlados en el marco intervencionista como consecuencia de la nacionalizacin bancaria de 1948. El Sistema Bancario Nacional

232

Costa Rica en evolucin

(SBN) qued constituido tras la nacionalizacin por el Banco


Central de Costa Rica (BCCR) y cuatro bancos estatales, que eran
el Banco Nacional de Costa Rica (BNCR), el Banco de Costa Rica (BCR), el Banco de Crdito Agrcola de Cartago (BCAC) y el
Banco Anglo Costarricense (BAC).
Con posterioridad, en 1969, surgi el Banco Popular y de
Desarrollo Comunal (BPDC), que no form parte del SBN, pero
s del sistema financiero costarricense y cuya propiedad corresponde a los trabajadores asalariados que mantienen sus depsitos de forma obligatoria en l durante un ao (Vargas y Lpez,
1994, pp. 224-225).
Durante los aos setenta comenzaron a proliferar las entidades financieras privadas, que al amparo de una definicin restrictiva del concepto de depsito (dinero a la vista y ahorro colocado en una entidad financiera a plazo inferior a seis meses) comenzaron a captar inversiones a plazo (dinero colocado en una
entidad financiera a plazo superior a seis meses). As, cuando estas financieras privadas crecieron ms, fueron autorizadas por el
BCCR para constituirse en bancos privados que podan llevar a
cabo todas las funciones bancarias, salvo la movilizacin de depsitos a la vista y de ahorro. Estos bancos privados crearon filiales en Panam y el Caribe de forma que podan as evadir las limitaciones de las tasas de inters, de los impuestos, de los encajes y de los controles de cambio (Gonzlez y Mesalles, 1993, pp.
17-18). Los bancos privados, a diferencia del Banco Popular, s
pertenecen al SBN.
La liberalizacin financiera que se ha producido en Costa Rica desde principio de los aos ochenta ha intentado equiparar a
los bancos privados con los bancos estatales, aunque no sin reticencias sociales, ya que el dogma de la nacionalizacin bancaria
era un elemento del genotipo intervencionista difcil de remover.
El proceso de liberalizacin financiera en Costa Rica se ha basado en el fomento de la actividad de la banca privada por medio
de la reduccin de regulaciones que limitaban su funcionamiento,

Las polticas de reforma

233

con la intencin de generar un sistema financiero competitivo


donde los bancos estatales se viesen obligados a modernizarse y
mejorar su gestin. Las principales medidas de fomento de la
banca privada han sido la liberalizacin de la captacin de recursos externos, la liberalizacin del crdito y la liberalizacin
de la captacin de depsitos.
El primer paso de la liberalizacin fue la autorizacin a los
bancos privados para que pudieran captar fondos procedentes
del exterior del pas; esto se consigui en 1984 tras la polmica
aprobacin de la Ley de la Moneda y de la modificacin del artculo 62 de la LOBC (vase apartado 2.2.2). Por medio de la Ley
de la Moneda se autoriz a los bancos privados a acudir al redescuento del BCCR cuando el origen de los recursos prestables
fuese externo. La modificacin de la LOBC permiti a dichos
bancos privados contratar crditos externos con instituciones nacionales y multilaterales de cooperacin econmica. Estas medidas sirvieron para que la banca privada pudiese participar en el
negocio de la movilizacin de la AOD recibida por Costa Rica
durante los aos ochenta, generando as una importante competencia con los bancos estatales, que se vieron obligados a replantearse sus funciones e incorporar innovaciones (Gonzlez y Mesalles, 1993, p. 19; Espinosa, 1996, p. 21).
En lo que se refiere a la eliminacin de la represin financiera a travs del control del crdito (vase apartado 3.2.1), conviene sealar que esta ha sido fundamental para la expansin del
crdito y el desarrollo del sistema financiero costarricense. La liberalizacin del crdito ha permitido financiar las actividades
ms rentables, en lugar de las actividades ms interesantes desde el punto de vista poltico.
Los bancos privados no pudieron captar depsitos a la vista y
de ahorro hasta 1995. Con la aprobacin de la nueva LOBC se puso fin al monopolio que tenan los bancos estatales sobre la captacin de los depsitos; este hecho, junto con el acceso al encaje
bancario, tambin contemplado en la nueva LOBC, han situado a

234

Costa Rica en evolucin

la banca privada en igualdad de condiciones para competir con


una banca estatal en proceso de reestructuracin y privatizacin.
Para que los bancos privados pudieran captar depsitos a la
vista y de ahorro de vencimiento inferior a seis meses, se les impuso una serie de condiciones, destinadas a promover objetivos
distintos de la liberalizacin financiera. Dichas condiciones eran
que estos bancos deberan mantener un saldo mnimo de prstamos a la banca estatal equivalente al 17% de sus captaciones totales a treinta das o menos, una vez descontado el encaje o, en
su lugar, deberan abrir al menos cuatro sucursales en las regiones que la LOBC declar preferentes (Chorotega, Pacfico Central, Brunca, Huetar Atlntica y Huetar Norte), destinando adems al menos el 10% de sus captaciones totales, al plazo anterior, a financiar los programas que determinase el Gobierno (MIDEPLAN, 1998-a, p. 177).
La privatizacin de los bancos estatales ha sido una reivindicacin de los sectores neoliberales del pas, que ven en ella un
paso ms en la liberalizacin financiera y en la democratizacin
econmica de Costa Rica. La propuesta se basa en la devolucin
a la iniciativa privada de aquello que le fue expropiado en 1948.
Durante el ao 1997 fue muy discutido el proyecto de privatizar
el BICSA y el BCR, para con los ingresos de su venta poder recapitalizar el BNCR; pero la falta de acuerdo en un contexto de
precampaa electoral impidi que se avanzara en ello (MIDEPLAN, 1998-a, p. 194). Por su parte, los intentos de la Administracin Rodrguez por retomar el proyecto chocaron con la oposicin del PLN.

4
La nueva estructura socioeconmica
costarricense

A la hora de identificar la actual estructura socioeconmica


de Costa Rica es preciso detenerse en el estudio de los elementos estructurales, por un lado, y en el de las leyes estructurales,
por otro. Si se constata que tanto los unos como las otras son hoy
suficientemente diferentes de los existentes en 1980, podremos
afirmar que se ha producido un cambio estructural y que realmente estamos ante una nueva estructura socioeconmica. En
este estudio del cambio estructural lo realmente importante es la
determinacin de la modificacin de las leyes estructurales, ya
que los elementos pueden cambiar sin que aqullas se alteren y,
en ese caso, no estaramos ante un cambio estructural; sin embargo, difcilmente existir un cambio estructural si, adems de
la modificacin de las citadas leyes, no se ha producido tambin
una transformacin de los elementos estructurales.
No obstante, antes de adentrarnos en el estudio de la nueva
estructura socioeconmica costarricense, conviene que nos detengamos en revisar distintos estudios que se refieren al cambio
estructural en Costa Rica.

4.1. La constatacin del cambio estructural


Que las polticas reformistas han generado un cambio estructural en Costa Rica es algo comnmente aceptado que ha sido demostrado por muchos investigadores costarricenses; no
obstante, el concepto de cambio estructural que dichos autores

236

Costa Rica en evolucin

manejan es diferente del que nosotros hemos empleado. A pesar


de ello, merece la pena detenerse en los distintos estudios realizados sobre el tema.
Los econmetras Senz y Vargas (1999, pp. 41-57), aplicando la Prueba de Chow a las ecuaciones del modelo MACRO de
Costa Rica para los perodos 1966-1997 y 1966-1985, obtienen
que, como consecuencia de las polticas reformistas, se ha producido un cambio estructural en las ecuaciones que representan
la produccin, la inversin, las importaciones, las exportaciones
(tradicionales y no tradicionales), el desempleo y los precios,
mientras que no puede afirmarse lo mismo para el caso del consumo y de los ingresos tributarios.
El socilogo Sojo (1999, pp. 168-178), en un estudio ms
amplio sobre Centroamrica, sostiene que en la regin, en general, y en Costa Rica, en particular, se ha producido un cambio en la estructura econmica por cuanto ha habido importantes modificaciones en la distribucin por sectores de la produccin, de las exportaciones (tradicionales y no tradicionales) y
del crdito, as como en los mercados de destino de las exportaciones (MCCA y resto del mundo) y en el ritmo de crecimiento de la produccin por sectores.
En la misma lnea, los economistas Jimnez y Cspedes
(1990, pp. 133-151) sostenan la existencia de un cambio estructural de la economa costarricense entre 1982 y 1989, como
consecuencia de las polticas reformistas y de las condiciones
econmicas internacionales, y lo hacan basndose en la mayor
apertura de la economa, el incremento y diversificacin de las
exportaciones, el crecimiento de la inversin privada, el aumento del ahorro interno y el mejor uso del ahorro externo.
Pero tal vez la obra que mejor ha captado no solo el cambio
estructural, sino incluso la mutacin del sistema socioeconmico costarricense ha sido El nuevo rostro de Costa Rica, una compilacin de artculos de intelectuales y acadmicos de distintas
disciplinas sociales realizada en 1991 y editada por Villasuso

La nueva estructura socioeconmica costarricense

237

(1992-a), economista y Ministro de Planificacin con Monge. En


el prlogo de dicha obra, Villasuso habla de transformacin, de
metamorfosis, de mutacin de los valores sociales, de las organizaciones sociales, de la estructura econmica, del marco institucional, del entorno poltico, de los medios de comunicacin y de
las relaciones internacionales; Villasuso incardina de esta forma
el cambio de la estructura econmica dentro de un cambio global de la sociedad costarricense, y los distintos autores que participan en la obra se encargan de mostrar los cambios que se han
producido en la economa, tanto en el mbito global como sectorial, y como dichos cambios son el resultado de las polticas reformistas. El nuevo rostro de Costa Rica, que se perfilaba en
1991, hoy puede apreciarse con nitidez.
Todas estas aproximaciones al estudio del cambio estructural del sistema socioeconmico costarricense, sin duda de extraordinario valor, o bien son de carcter parcial o no se encuentran adecuadamente sistematizadas. A dicha tarea dedicamos,
por tanto, los siguientes apartados, pero antes conviene aclarar la
relacin entre las polticas reformistas y el cambio estructural.
En el citado trabajo de Senz y Vargas (1999, pp. 41-57) se
da tambin un repaso a las distintas metodologas utilizadas para
relacionar las polticas reformistas con el cambio estructural; estas son el enfoque del cambio de parmetros, el enfoque antesdespus y el enfoque de grupos de control. El primero es el empleado por ellos, ya mencionado, pero que no demuestra la relacin directa de las polticas reformistas en el cambio estructural.
Lo mismo ocurre con el enfoque antes-despus, consistente
en comparar indicadores antes y despus de la implementacin
de las polticas reformistas, enfoque bsico que vamos a emplear
en nuestra investigacin, aunque no solo en su vertiente cuantitativa; no obstante, este enfoque presenta la misma deficiencia
que el anterior.
La tercera opcin es el enfoque de los grupos de control,
consistente en comparar la evolucin de dos grupos de pases,

238

Costa Rica en evolucin

uno que aplica polticas reformistas y otro que no lo hace; la debilidad del enfoque reside en que habitualmente dichas polticas
vienen acompaadas de flujos financieros de los organismos que
las recomiendan, no quedando claro en qu medida el cambio
es responsabilidad de las polticas o de los recursos financieros,
aunque en cualquier caso se trata de paquetes completos en cuya eleccin influyen los dos componentes. No creemos necesario demostrar la relacin entre las polticas reformistas y el cambio estructural, ya que dicho aspecto ha quedado demostrado en
distintos trabajos del Banco Mundial, tales como los recogidos
en Corbo et al. (1992).

4.2. La evolucin de los elementos estructurales


entre 1980 y 1998
Aunque lo que realmente determina la existencia de un cambio de una estructura socioeconmica es la modificacin sustancial de las leyes estructurales, todo cambio estructural lleva aparejado tambin la modificacin de los elementos de la estructura; as, pues, antes de estudiar las nuevas leyes estructurales conviene detenernos en el estudio de los elementos estructurales.
Previamente, creemos conveniente observar las tendencias
de la composicin de la produccin. Las polticas reformistas, y
en especial las de apertura comercial, han incidido de manera
resuelta en la estructura productiva del pas, permitiendo que la
produccin creciera en unos sectores a ms velocidad que en
otros y convirtiendo actividades que eran rentables en actividades extramarginales y otras que no lo eran en intramarginales. La
reestructuracin sectorial producida hace que podamos hablar
de un nuevo sector primario, de un nuevo sector secundario y de
un nuevo sector terciario, aunque en algunos casos las autnticas novedades no estn en los elementos ms destacados y s en
otros de carcter secundario.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

239

TABLA 4.1
COMPOSICIN SECTORIAL DEL PIB (1983-2000)
Ao

Sector
primario

1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

13,3
13,7
12,9
12,7
12,9
12,7
12,5
13,0
13,4
12,8
12,5
12,4
12,7
12,9
12,4
12,4
11,9
11,8

Sector
secundario
25,7
26,7
27,2
27,5
27,9
28,2
28,6
27,8
27,1
27,8
28,0
27,9
28,0
27,2
27,7
28,7
31,7
30,4

Sector
terciario
61,1
59,6
60,0
59,7
59,2
59,1
58,9
59,1
59,5
59,4
59,5
59,7
59,3
59,9
59,9
58,9
56,4
57,8

Fuente: elaboracin propia a partir de datos facilitados por el BCCR.


Datos en porcentajes del PIB; SECTOR PRIMARIO: agricultura, ganadera, silvicultura, caza y pesca; SECTOR SECUNDARIO: industria, minera y construccin;
SECTOR TERCIARIO: Gobierno, comercio, hotelera y restauracin, electricidad
y agua, transporte, almacenamiento y comunicaciones, establecimientos financieros, seguros y servicios a empresas, bienes inmuebles y otros servicios personales.

Los tres sectores productivos han mantenido una participacin ms o menos constante en el PIB entre 1985 y 1998; el sector primario se mantuvo entre el 12% y el 14%; el sector secundario oscil entre el 27% y el 29%; mientras que el sector terciario apenas vari entre el 59% y el 60%. Sin embargo, a partir de
1999, el sector primario cay por debajo del 12%, el sector secundario alcanz valores superiores al 30% y el sector terciario
cay por debajo del 58%; estos cambios son debidos esencialmente al gran volumen de produccin industrial generado en las

240

Costa Rica en evolucin

zonas francas tras la implantacin de la multinacional INTEL,


que ha venido a alterar las tendencias observadas hasta 1998.
De aqu tan solo puede concluirse que el sector con ms
peso es el terciario, donde se encuentran las actividades del Estado, los servicios financieros, las actividades dirigidas al turismo y los servicios a empresas. Este peso del sector terciario, a
nuestro juicio excesivo para un pas como Costa Rica, nos permite hablar de una cierta hipertrofia de este, que encierra, sin
duda, elevadas tasas de subempleo y escasa productividad; aunque la reduccin del sector primario y el crecimiento del secundario en los ltimos aos parecen estar corrigiendo este desequilibrio sectorial.

4.2.1. El sector primario y los nuevos cultivos


El sector primario costarricense ha sufrido una importante
reestructuracin desde principios de los ochenta, debido fundamentalmente a la aplicacin de las polticas reformistas. En especial cinco grupos de medidas han influido significativamente sobre el sector agropecuario: la liberalizacin financiera; la desregulacin de los precios; la apertura comercial; los incentivos a la
exportacin; y determinadas reformas institucionales.
La liberalizacin financiera ha tenido como efecto directo la
contraccin del crdito dedicado al sector agropecuario, que ha
pasado de representar el 54,8% del total del crdito en 1983 al
9,1% en 2000, adems de redistribuirse internamente en funcin de la rentabilidad de las explotaciones, ya que la mayor
parte del crdito agropecuario fue suministrada por la banca privada. La desregulacin de los precios, por su parte, ha afectado
particularmente la produccin de granos bsicos. La apertura
comercial, la integracin al GATT y a la OMC y los acuerdos
preferenciales y de libre comercio con distintos pases (Estados
Unidos, Mxico, Centroamrica...) han supuesto la reduccin de

La nueva estructura socioeconmica costarricense

241

la proteccin efectiva que gozaba la produccin agropecuaria.


Los incentivos a la exportacin, en particular los CAT, han beneficiado sobre todo a los llamados productos no tradicionales, cuya expansin ha sido generada por el aumento de sus exportaciones. Por ltimo, las reformas institucionales, tales como la reduccin de personal del MAG y del CNP o la transformacin de
este ltimo en un organismo de asesoramiento tcnico, han
puesto de manifiesto la reduccin de la intervencin del Estado
en el sector, dejando que este se rija por las leyes del mercado
(Gonzlez Meja, 1999, pp. 112-132).
Si agrupamos la produccin agropecuaria en cuatro categoras, productos agrcolas tradicionales de exportacin (caf, banano, caa de azcar y cacao), granos bsicos (arroz, frijoles y
maz), produccin pecuaria (carne de bovino, porcino y aves, leche y huevos) y otros productos agrcolas (los productos agrcolas no tradicionales, ms la pesca, la madera y las mejoras agrcolas) podemos ver cmo ha variado su participacin en la produccin agropecuaria (Tabla 4.2).
Para el caso del caf, la poltica agrcola se centr en el fomento de la productividad y de la calidad, para lo cual se incidi en el cambio de variedades de plantas y en la lucha contra
las enfermedades que suelen afectar los cafetales (roya). La cada de los precios en la primera mitad de los noventa se explica
por la extincin del Convenio Internacional del Caf, que puso
fin al sistema de cuotas, hasta que en 1995 un nuevo acuerdo entre Brasil, Colombia, Costa Rica, Honduras, Nicaragua y El Salvador volvi a elevar los precios del caf, aunque en el 2000 volvieron a caer de forma significativa (Chinchilla, 1992, p. 459).
El aumento en la participacin del banano estuvo impulsado
por un Plan de Fomento Bananero desde 1985, que, por medio
de una ampliacin del rea de cultivo, gener un importante crecimiento de la produccin a partir de 1988, coincidiendo con un
perodo de alza en los precios. El acuerdo marco de exportacin
de banano a la Unin Europea suscrito por Venezuela, Colombia,

Costa Rica en evolucin

242

Nicaragua y Costa Rica en 1994 contribuy tambin a la expansin de la produccin bananera (MIDEPLAN, 1998-a, pp. 167168).
TABLA 4.2
VALOR AGREGADO DE LA PRODUCCIN AGROPECUARIA POR PRODUCTOS

(1980-1999)
Ao

Productos
agrcolas
tradicionales

Granos
bsicos

Otros
productos
agrcolas

Productos
pecuarios

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999

50,7
50,3
54,4
54,3
53,1
49,7
48,3
51,7
53,3
53,1
52,9
53,0 (43,5)
54,1 (43,1)
54,4 (42,7)
52,9 (38,5)
53,9 (41,0)
51,8 (37,1)
49,6 (37,2)
n.d. (37,4)
n.d. (36,9)

9,4
8,9
7,1
10,1
10,1
9,7
9,1
7,1
6,9
7,2
6,6
6,1 (5,3)
5,4 (4,5)
4,5 (3,8)
5,1 (4,4)
4,4 (3,8)
4,9 (3,7)
5,0 (3,4)
n.d. (3,4)
n.d. (3,7)

15,9
15,3
14,8
14,1
14,0
16,3
18,6
17,9
18,2
18,8
18,9
19,1 (29,2)
18,6 (32,2)
18,5 (31,3)
19,2 (34,5)
18,4 (33,4)
20,3 (37,2)
22,1 (40,0)
n.d. (39,2)
n.d. (38,6)

24,1
25,6
23,8
21,6
22,8
24,3
24,0
23,3
21,7
20,9
21,6
21,8 (22,0)
21,8 (20,2)
22,6 (22,2)
22,9 (22,6)
23,3 (21,8)
23,0 (22,0)
23,3 (19,4)
n.d. (20,0)
n.d. (20,8)

Fuente: elaboracin propia a partir de datos suministrados por el BCCR, MIDEPLAN (1998-b) y MAG
(2001). Datos en porcentajes del total de la produccin agropecuaria; PRODUCTOS AGRCOLAS
TRADICIONALES: caf, banano, caa de azcar y cacao; GRANOS BSICOS: arroz, maz y frijoles;
OTROS PRODUCTOS AGRCOLAS: algodn, tabaco, papa, yuca, pltano, cebolla, pesca, madera,
pia, flores y plantas ornamentales, races y tubrculos, otros productos varios y mejoras agrcolas;
PRODUCTOS PECUARIOS: carne de vacuno, de porcino y de ave, leche y huevos de ave.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

243

La produccin de cacao se ha reducido hasta niveles marginales, a pesar de los esfuerzos realizados a mediados de los
ochenta por establecer plantaciones comerciales; la aparicin de
problemas de carcter biotecnolgico, junto con la cada de los
precios, han propiciado el abandono o la sustitucin de los cacaotales por cultivos ms rentables (Chinchilla, 1992, p. 460).
El cultivo de la caa de azcar ha sufrido importantes modificaciones con un desplazamiento de la produccin desde el Valle Central hacia Guanacaste, donde se han podido aplicar tcnicas de riego y mecanizacin ms eficientes, con el consiguiente aumento de la productividad; este hecho ha permitido que, a
pesar de la cada de los precios, la participacin de la produccin se mantenga por encima del 4% del total agropecuario
(Chinchilla, 1992, p. 460).
La produccin pecuaria, por otro lado, fue perdiendo peso
lentamente durante los aos ochenta, debido esencialmente a la
cada en la produccin de carne de vacuno. Los esfuerzos realizados por el programa de reactivacin ganadera propiciaron una
recuperacin del vacuno entre 1987 y 1990, pero la competencia internacional y el fuerte endeudamiento del subsector han
provocado la cada de su participacin desde 1990, coincidiendo con una quiebra en la tendencia alcista de los precios que haba comenzado a mediados de los ochenta. La produccin porcina y avcola, por el contrario, han experimentado un importante crecimiento que ha servido para compensar la cada del vacuno, en su variedad de carne, porque la produccin de leche tambin ha aumentado (Chinchilla, 1992, p. 460).
El fuerte descenso en la participacin de los granos bsicos
tiene en este caso una clara explicacin poltica, la modificacin
de la poltica de precios al amparo de los PAE. En primer lugar, se
eliminaron los subsidios directos del CNP al arroz, al maz y al frijol; en segundo lugar, se redujeron paulatinamente los precios de
sustentacin de la produccin de granos bsicos, de forma tal que
se produjo una convergencia con los precios internacionales; en

244

Costa Rica en evolucin

tercer lugar, se autoriz la importacin privada de granos, en caso de existir demanda interna insatisfecha. La reduccin de la
participacin de la produccin de granos bsicos en el total ha
sido bastante significativa, explicada esencialmente por la reduccin de la produccin de maz y de arroz, mientras que la produccin de frijol se mantuvo en torno al 1% hasta 1996 en que
comenz a disminuir.
Destaca, por otro lado, el fuerte aumento de la produccin de
otros productos agropecuarios, donde se incluye la mayora de
los productos no tradicionales de exportacin, favorecidos por la
poltica comercial aplicada desde mediados de los ochenta. Entre
los productos ms relevantes, podemos citar la pia, el meln, el
marisco y el pescado fresco, congelado y en conserva, las races
y tubrculos y las flores y plantas ornamentales. Este grupo de
otros productos ha aumentado su participacin desde el 14% de
1984 hasta el 22,1% de 1997 (40%, si se toman datos de las nuevas Cuentas Nacionales, con una contraccin desde entonces).
Lo que resulta evidente es que la expansin relativa de la
produccin no tradicional de exportacin se ha realizado a costa
de la contraccin de la produccin de granos bsicos y, en
menor medida, de la produccin pecuaria, mientras que los productos tradicionales de exportacin (esencialmente banano y
caf) siguen siendo los productos que caracterizan la produccin
agropecuaria. Esto es coherente con la teora de la ventaja comparativa, ya que Costa Rica goza de dicha ventaja en caf y
banano por sus condiciones climticas y orogrficas; pero, an
as, ha sabido crear nuevas ventajas competitivas al diversificar
su produccin agropecuaria aprovechando esas mismas caractersticas climatolgicas y orogrficas.

4.2.2. El sector secundario y el aumento de la competitividad


La transformacin que ha sufrido el sector industrial costarricense desde principios de los aos ochenta es el resultado de la

La nueva estructura socioeconmica costarricense

245

aplicacin de las polticas reformistas, en especial de la liberalizacin de las importaciones, de la promocin de las exportaciones y de la atraccin de inversiones extranjeras, mientras que las
polticas sectoriales (poltica de reconversin industrial PRI,
1989, programa de modernizacin agroindustrial e industrial
PROMAI, 1992 y programa de modernizacin industrial PMI,
1994) resultaron ser un fracaso por falta de voluntad poltica
(Muoz y Pacheco, 1999, pp. 68-85). En el 2000 se puso en marcha el Proyecto de Desarrollo de Proveedores Locales para Empresas Multinacionales de Alta Tecnologa, cuyo objetivo es aumentar el valor agregado nacional de la produccin de las empresas tecnolgicas de las zonas francas, habida cuenta de la escasa articulacin productiva de estas con el resto de las actividades productivas nacionales. Lo que se pretende es mejorar la capacidad tecnolgico-productiva de las pequeas y medianas empresas costarricenses y ponerlas en contacto con las multinacionales. Los principales sectores costarricenses implicados en el
proyecto son el de materiales plsticos, el de embalajes y el de
productos metal-mecnicos, siendo el acuerdo entre la multinacional Conair y la costarricense Leogar suscrito en 2000 el primer fruto de dicho programa (MIDEPLAN, 2001-b, pp. 124-125).
La liberalizacin de las importaciones supuso una reduccin
de la proteccin arancelaria nominal y efectiva que gozaba la industria, mientras que la poltica de promocin de exportaciones,
por medio de los incentivos (contrato de exportacin CAT incluidos, rgimen de zonas francas y rgimen de admisin temporal) y de las devaluaciones, contribuyeron a generar una proteccin implcita de la industria; as, gran parte de las empresas
acogidas durante la sustitucin de importaciones al contrato de
industria reorientaron su produccin hacia la exportacin a terceros mercados, beneficindose de este modo de las ventajas del
contrato de exportacin; por ello, la eliminacin de la proteccin a la industria no fue tal.

Costa Rica en evolucin

246

TABLA 4.3
VALOR AGREGADO DE LA PRODUCCIN MANUFACTURERA
POR SECTORES (1982-1999)
Ao
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999

AB TC MM PE QP NM MB PM OI
41,3
45,5
47,1
48,5
49,2
46,5
47,1
46,8
47,1
49,4
(30,1)
46,6
(29,6)
45,7
(30,1)
46,0
(28,9)
48,6
(30,1)
49,2
(30,5)
48,4
(30,4)
n.d.
(29,0)
n.d.
(24,0)

10,1
11,0
9,3
9,3
7,7
7,2
7,6
8,1
8,0
7,6
(9,2)
8,0
(9,5)
7,9
(9,1)
7,1
(8,7)
6,3
(8,1)
6,7
(7,4)
5,8
(6,6)
n.d.
(6,2)
n.d.
(4,5)

4,4
5,1
5,3
5,1
4,5
4,9
4,9
4,4
4,5
4,0
(1,5)
3,7
(1,4)
3,4
(1,4)
3,3
(1,6)
2,8
(1,5)
2,9
(1,5)
2,3
(1,6)
n.d.
(1,6)
n.d.
(1,2)

5,8
5,6
4,9
5,7
5,8
7,0
7,8
8,0
8,2
7,9
(6,5)
7,6
(6,2)
7,8
(6,2)
7,1
(6,4)
7,3
(6,1)
8,1
(6,1)
7,6
(6,2)
n.d.
(5,7)
n.d.
(4,7)

20,9
21,0
20,7
20,3
21,2
21,1
20,2
19,5
17,8
17,3
(16,2)
18,7
(17,4)
18,7
(18,1)
20,3
(17,7)
20,8
(17,6)
24,3
(17,4)
21,0
(17,0)
n.d.
(14,2)
n.d.
(11,4)

3,0
2,9
3,9
3,7
3,7
4,4
4,4
4,7
5,2
4,7
(3,3)
4,4
(3,2)
4,6
(3,3)
4,6
(3,4)
4,2
(3,3)
4,4
(3,2)
4,0
(3,6)
n.d.
(3,3)
n.d.
(2,7)

1,4 12,6
0,7 7,7
0,1 8,3
-0,1 7,1
-0,1 7,6
0,0 8,6
0,1 7,7
0,1 8,0
0,1 8,6
0,1 8,6
(1,1) (8,2)
0,1 10,5
(1,0) (8,9)
0,1 11,4
(1,1) (9,1)
0,1 11,3
(1,1) (10,3)
0,1 9,7
(1,0) (10,0)
0,2 10,8
(1,2) (9,5)
0,1 10,6
(1,1) (9,2)
n.d. n.d.
(0,9) (8,1)
n.d. n.d.
(0,6) (6,4)

0,3
0,4
0,4
0,4
0,3
0,3
0,3
0,4
0,4
0,3
(1,3)
0,4
(1,3)
0,3
(1,2)
0,4
(1,3)
0,2
(1,2)
0,2
(1,1)
0,1
(1,1)
n.d.
(0,7)
n.d.
(0,6)

EP

PA

ZF

(15,3)
(13,1)
(11,3)
(11,6)
(11,0)
(11,2)
(10,8)
(10,1)
(7,8)

(5,1)
(5,3)
(5,8)
(5,2)
(5,5)
(4,3)
(4,4)
(3,9)
(2,6)

(2,3)
(3,2)
(3,2)
(3,8)
(4,5)
(6,4)
(8,0)
(16,4)
(33,2)

Fuente: elaboracin propia a partir de datos suministrados por el BCCR.


Los datos entre parntesis se corresponden con valores calculados bajo la nueva metodologa de las
Cuentas Nacionales, e incluye adems de los distintos subsectores la produccin manufacturera de
las pequeas empresas (EP), del rgimen de admisin temporal o perfeccionamiento activo (PA) y del
rgimen de zona franca (ZA), de los que se desconoce su clasificacin CIIU. Datos en porcentajes de
la produccin manufacturera total; AB: productos alimenticios, bebidas y tabaco; TC: textiles, prendas de vestir e industria del cuero; MM: industria de la madera y productos de madera, incluidos muebles; PE: fabricacin de papel y productos de papel, imprenta y editoriales; QP: fabricacin de sustancias qumicas, de productos qumicos, derivados del petrleo y del carbn, de caucho y de plstico; NM: fabricacin de productos minerales no metlicos, exceptuando los derivados del petrleo y
del carbn; MB: industrias metlicas bsicas; PM: fabricacin de productos metlicos, maquinaria y
equipos; OI: otras industrias manufactureras.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

247

En el sector industrial la reestructuracin productiva no ha


sido muy fuerte y sigue predominando el esquema de produccin caracterstico de la industrializacin de primera fase (predominio de bienes finales y de consumo masivo). Los cinco
grandes sectores siguen siendo la industria agroalimentaria, la
industria petroqumica, la industria metal-mecnica, la industria
textil y la industria papelera; aunque las dos ltimas han alterado su posicin en la clasificacin, pasando el sector textil al ltimo lugar dada la disminucin de su participacin relativa (Tabla 4.3). Descendiendo en el plano sectorial nos encontramos
con que la industria costarricense se encuentra especializada en
alimentacin, bebidas, ropa, productos de papel e imprentas,
productos qumicos y plsticos, y maquinaria elctrica; todo
ello teniendo en cuenta que no hay datos completos de la composicin de las manufacturas de las pequeas empresas y de las
procedentes de los regmenes especiales (aunque, a juzgar por
el gran peso de las exportaciones de INTEL, la industria metalmecnica y, en concreto, la de maquinaria elctrica, seran los
primeros sectores manufactureros). Segn PROCOMER (2001)
el 51,8% de las exportaciones industriales de 2000 eran de la
industria metal-mecnica, el 90% de ellas proceda de las zonas
francas y el 70,4% eran componentes electrnicos para microprocesadores de INTEL.
Conviene sealar que, salvo la cada relativa de la industria
textil en favor de la agroalimentaria y la metal-mecnica y el crecimiento de la produccin de las zonas francas en los ltimos
aos, las polticas reformistas apenas han incidido en la modificacin de la estructura interna del sector industrial, al contrario
de lo que ocurri con el sector agropecuario donde la transformacin productiva fue mayor.
En lo que se refiere a la maquila (admisin temporal y perfeccionamiento activo), su participacin en el sector manufacturero
fue importante (superior al 5%) hasta mediados de los noventa en

248

Costa Rica en evolucin

que comenz a perder peso. Entre 1990 y 1996, el 99% de las


ms de 300 empresas maquiladoras era de carcter industrial y
representaba, en promedio, el 20,5% del empleo, el 12,9% de la
produccin y el 15% de las exportaciones del sector. El 70% de
las empresas maquiladoras eran industrias textiles, el 18% ensambladoras, el 7% metal-mecnicas y el 4% electrnicas (Muoz y Pacheco, 1999, pp. 77-78). En 1999 su participacin en el
total manufacturero era del 2,6%, habindose reducido igualmente el valor de su produccin.
Las empresas instaladas en las zonas francas han ido ganando peso en el conjunto de la produccin manufacturera desde el
2,3% que representaban en 1991 hasta el 8% de 1997 y el
33,2% de 1999, tras la puesta en funcionamiento de INTEL. Entre 1990 y 1996 el 24,1% de las empresas de las zonas francas
eran textiles, el 12,1% electrnicas y el 10,3% metal-mecnicas,
siendo las textiles y las metal-mecnicas las que aportaban el
45% y el 38%, respectivamente, de las exportaciones de este rgimen (Muoz y Pacheco, 1999, pp. 76-77). Pero la instalacin
de INTEL ha supuesto un cambio radical en estas cifras, ya que
dicha multinacional exporta componentes electrnicos para microprocesadores por un valor superior al de las exportaciones del
resto de las empresas del rgimen de zona franca y que represent en 1999 el 37,6% de las exportaciones totales y en 2000 el
27,6% (ms de 2.500 millones de dlares en 1999 y ms de
1.600 millones de dlares en 2000).
Si atendemos a la clasificacin de las exportaciones industriales en funcin del recurso utilizado ms intensivamente, los
resultados muestran un significativo cambio (Tabla 4.4). Las exportaciones de productos industriales intensivos en recursos naturales estn siendo desplazadas por las de productos intensivos
en escala, las de productos de base cientfica y las de productos
diferenciados, lo que indica que Costa Rica se movera, dentro
del modelo de desarrollo competitivo de las naciones de Porter
(1991, pp. 674-701), desde la fase del desarrollo impulsado por

La nueva estructura socioeconmica costarricense

249

los recursos naturales y el factor trabajo, en la que se encontrara an, hacia la fase del desarrollo impulsado por la acumulacin; esto se justifica por el hecho de que las exportaciones de
productos industriales intensivos en estos recursos representaban
en 1995 el 60% de la produccin, frente al 74,5% de 1986, y
que las exportaciones de productos industriales intensivos en escala, diferenciacin del producto y base cientfica han pasado de
representar el 25,3% en 1986 al 39,7% en 1995.
Esto contrasta con la clasificacin de las exportaciones industriales de la OCDE, que puede considerarse que se encuentra
en la fase del desarrollo basada en la innovacin, donde las exportaciones de productos industriales intensivos en recursos naturales y factor trabajo representaban en 1995 el 35,5%, y las de
productos intensivos en escala, diferenciacin del producto y base cientfica el 64,5%, (19,2% de este ltimo tipo).
Segn los datos de la Tablas 4.4 puede afirmarse que ha habido una reestructuracin de las exportaciones industriales de
forma que las de productos intensivos en recursos naturales, mayoritarias, vienen perdiendo peso en favor de las de productos
base cientfica y las de productos diferenciados, lo cual indica
que la competitividad espuria de la industria costarricense se est transformando lentamente en una competitividad autntica,
segn la terminologa de Fajnzylber (1990).
Esto mismo vendra avalado por datos recientes de PROCOMER (2001) que, a pesar de no coincidir con los de la Tabla 4.4,
indican que las exportaciones de manufacturas intensivas en factor trabajo han pasado del 24% de las exportaciones totales de
1994 al 15% de 1998 y al 11% de 2000, mientras que las de base cientfica lo hicieron desde el 9% de 1994 al 22% de 1998 y
al 48% de 2000.
En lo que se refiere a la articulacin productiva del sector
manufacturero con el resto de la economa costarricense, esta
era entre 1986 y 1996 poco significativa, ya que el 64% de los
insumos industriales son importados, el 32% son suministrados

Costa Rica en evolucin

250

por la propia industria y tan solo el 4% de ellos son suministrados


por otros sectores (primario y terciario) (Muoz y Pacheco, 1999,
p. 88). De nuevo, INTEL ha venido a alterar estos valores, disminuyendo la articulacin productiva interna del sector manufacturero, ya que dicha empresa importa la mayora de sus insumos.
Si el Proyecto de Desarrollo de Proveedores Locales para Empresas Multinacionales de Alta Tecnologa resultase ser exitoso, y
ello implicara necesariamente incluir a INTEL en este, el problema de la articulacin productiva interna del sector manufacturero reducira su dimensin.
TABLA 4.4
COMPOSICIN DE LAS EXPORTACIONES MANUFACTURERAS POR RAMAS SEGN
RECURSOS DE USO INTENSIVO
DE COSTA RICA Y DE LA OCDE (1986-1995)
Descripcin

Costa Rica
1986

Costa Rica
1989

Costa Rica
1995

OCDE
1995

EPI
intensivos en
recursos
naturales

65,2

59,4

51,0

14,5

EPI
intensivos en
mano e obra

9,3

10,8

9,0

21,0

EPI
intensivos en
escala

15,4

19,0

17,1

22,8

EPI
diferenciados

4,8

4,8

8,5

22,5

EPI
de base cientfica

5,1

5,7

14,1

19,2

Otras
EPI

0,2

0,3

0,3

Fuente: Muoz y Pacheco (1999, p. 87).


Datos en porcentajes del total de las exportaciones industriales; OCDE: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico; EPI: exportaciones de productos industriales.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

251

En cuanto a los otros dos subsectores del sector secundario, la explotacin de minas y canteras contina teniendo una
presencia marginal (menos del 0,3% del valor de la produccin
del sector secundario), mientras que la construccin viene perdiendo peso en el conjunto de la produccin nacional desde
principios de los aos noventa, situndose en 2000 en el
12,4% del valor de la produccin del sector secundario y en el
3,7% del PIB.

4.2.3. El sector terciario y el boom del turismo


El sector servicios tambin se ha visto seriamente afectado
por las polticas reformistas; en particular destacan las medidas
de reforma del Estado, de fomento del desarrollo turstico, de liberalizacin financiera, de liberalizacin de las importaciones y
de promocin de las exportaciones.
Las medidas de reforma del Estado, con el abandono de algunas de sus funciones, han conducido a una prdida de peso de
la produccin correspondiente al Gobierno en favor del sector
privado.
En el desarrollo turstico ha influido decididamente la poltica de promocin de este por medio del contrato de turismo,
aunque el ambiente de paz y estabilidad poltica vivido en Centroamrica desde finales de los aos ochenta tambin ha sido un
elemento significativo, por lo que puede apreciarse aqu la rentabilidad econmica de los esfuerzos de intermediacin en los
conflictos realizados por el Gobierno de Costa Rica. Junto a este
elemento poltico, hay otros factores que han influido decididamente en el auge del turismo, entre los que pueden citarse los siguientes: la bondad del clima tropical; el atractivo de los parajes
naturales (protegidos por la poltica de parques nacionales); la calificacin de una mano de obra con altos niveles de educacin y
conocimiento de idiomas (ingls, fundamentalmente); sin olvidar
los avances en sanidad.

252

Costa Rica en evolucin

El sistema financiero ha experimentado un significativo crecimiento gracias a su liberalizacin que, a pesar de no haber sido completada (persiste, por ejemplo, el monopolio de los seguros en manos del INS), ha permitido una importante expansin
de las actividades financieras privadas.
La liberalizacin de las importaciones y la promocin de las
exportaciones han revitalizado, por otra parte, las actividades comerciales de importadores y exportadores.
Si nos fijamos en la Tabla 4.5, puede observarse como los servicios de administracin pblica presentan una clara tendencia a
la reduccin, alcanzando en 2000 el 4,3% del total de los servicios. Como contrapartida, los servicios financieros, los seguros y
los servicios a empresas han crecido desde el 8,5% de 1983 hasta el 11%, de 2000, as como otros servicios comunales, sociales
y personales (educacin, sanidad, ocio...) que alcanzaron en
1996 el 20,4% para reducirse despus hasta el 19,2% de 2000.
El comercio, la restauracin y la hostelera sigue siendo el
subsector con ms peso dentro de los servicios, entre el 30% y el
35% de la produccin total; algo a lo que no es ajeno el desarrollo del turismo.
El otro subsector que ha experimentado crecimiento ha sido
el de transportes, almacenamiento y comunicaciones, directamente vinculado al aumento de las relaciones comerciales con
el exterior y al auge de las actividades tursticas; este sector ha
pasado de representar el 11,5% de la produccin de servicios en
1983 al 17,7% en 2000.
Sin embargo, al margen de estos cambios cuantitativos, conviene sealar una serie de cambios cualitativos que tambin se han
dado en cuatro tipos de actividades, las financieras, las educativas,
las comerciales y las tursticas (Trejos S., 1992, pp. 497-507).
Respecto del subsector financiero, se ha pasado de un monopolio pblico de la banca hacia un sistema de banca mixta.
Paso a paso, desde 1984 con la Ley de Equilibrio Financiero

La nueva estructura socioeconmica costarricense

253

hasta 1996 con el Decreto de la Ley Orgnica del Banco Central


de Costa Rica, la banca privada ha ido adquiriendo competencias hasta situarse en igualdad de condiciones con la banca pblica (vase apartado 4.2.5).
TABLA 4.5
VALOR AGREGADO DE LA PRODUCCIN DE SERVICIOS
POR SECTORES (1983-2000)
AO

CRH

SAP

EA

TAC SFS+OSE

1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

30,0
30,6
31,0
31,6
32,2
31,7
31,6
31,7
31,7
33,4
34,2
34,2
34,2
33,5
33,7
34,2
33,9
33,2

22,4
21,9
21,7
20,9
20,3
19,9
19,4
18,4
6,4
6,0
5,7
5,6
5,4
5,1
4,9
4,6
4,5
4,3

5,3
5,3
4,8
4,8
4,9
4,8
4,8
4,9
4,9
4,9
4,7
4,8
4,8
4,9
4,9
5,0
5,0
5,1

11,5
11,6
11,6
12,0
12,4
12,8
13,3
13,5
13,2
13,6
14,3
14,6
15,2
15,7
16,3
16,6
16,8
17,2

8,5
8,7
8,9
9,1
9,3
9,8
10,1
10,5
11,0
10,6
10,4
10,6
10,4
10,5
10,6
10,6
11,0
11,8

AI

OSCSP

13,0
12,7
12,7
12,3
11,9
11,8
11,5
11,3
11,0
10,5
10,1
9,9
9,9
9,9
9,7
9,3
9,2
9,1

9,3
9,2
9,3
9,2
9,1
9,1
9,2
9,2
21,6
21,0
20,7
20,3
20,1
20,4
19,9
19,8
19,5
19,2

Fuente: elaboracin propia a partir de datos facilitados pro el BCCR.


Los valores proceden de clculos realizados a partir datos procedentes de las nuevas Cuentas Nacionales 1991-2000 y el empalme de las series hasta 1983 usando la misma metodologa; subsectores
como servicios de administracin pblica y otros servicios comunales, sociales y personales no se
corresponden con los anteriores Gobierno y otros servicios personales, habindose producido traslado de actividades que antes se encontraban catalogadas como Gobierno hacia servicios comunales
y sociales. Datos en porcentajes del total de los servicios; CRH: comercio al por mayor y al por menor, restaurantes y hoteles; SAP: servicios de administracin pblica; EA: electricidad y agua; TAC:
transportes, almacenamiento y comunicaciones; SFS+OSE: servicios financieros y seguros ms otros
servicios prestados a empresas; AI: actividades inmobiliarias; OSCSP: otros servicios comunales, sociales y personales.

254

Costa Rica en evolucin

La educacin tambin ha sido objeto de una importante


transformacin cualitativa, especialmente en lo que se refiere a
la educacin superior, donde tambin se ha pasado desde un
monopolio pblico de la educacin universitaria hasta la proliferacin de universidades privadas y estudios parauniversitarios
con gran implantacin en el pas. Adems, la alta calidad de determinados centros, tanto pblicos como privados, hace que stos atraigan a estudiantes de otros pases de la regin, que acuden en busca de una formacin que no existe en sus pases de
origen. Algo similar ocurre con los servicios sanitarios en cuando a la atraccin de pacientes extranjeros.
Una tercera actividad que ha sufrido una importante transformacin cualitativa es el comercio, la restauracin y la hotelera; de la pulpera y el pequeo comercio especializado del centro de San Jos, se ha pasado al supermercado de barrio y a los
grandes centros comerciales de las periferias de las ciudades del
Valle Central; de la soda se ha pasado a las cadenas de comidas
rpidas de franquicia extranjera y a los restaurantes especializados, tambin dentro del Valle Central; y de los pequeos hoteles
de San Jos se ha pasado a los grandes hoteles repartidos por todo el pas y al desarrollo de pequeos hoteles rurales (cabinas)
en zonas de atractivo turstico.
En cuanto al turismo, el cambio ha sido muy significativo. Se
ha pasado de un turismo de paso y de hombres de negocios hacia un turismo de ocio que se queda a disfrutar de los servicios
del pas. Merece la pena destacar el papel desempeado por el
sector turstico en el proceso de apertura. El nmero de turistas
por ao ha crecido desde los 345.200 de 1980 hasta el
1.106.300 de 2000 (Tabla 4.6).
El desarrollo del sector turstico ha tenido una gran importancia para la economa costarricense, fundamentalmente por cuatro
razones: ha generado un producto no tradicional exportable a terceros mercados y con gran capacidad para captar divisas; ha conseguido una demanda directa creciente (ingresos por turismo)

La nueva estructura socioeconmica costarricense

255

equivalente a ms del 6% del PIB en los aos noventa (7,4% del


PIB en 2000); ha creado un importante volumen de empleos directos e indirectos; y ha permitido la reactivacin econmica y el
mejoramiento social de zonas marginadas (Fonseca, 1999).
TABLA 4.6
TURISTAS, INGRESOS POR TURISMO Y PARTICIPACIN
DEL SECTOR EN EL PIB (1980-2000)
Ao

Turistas

Ingresos

Participacin

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

345,2
332,3
371,6
325,2
273,5
260,1
259,0
277.9
325,0
375,9
431,4
504,6
681,9
796,0
917,0
924,0
939,9
811,5
942,8
1.031,6
1.106,3

84,4
93,7
131,8
130,6
117,3
118,3
132,7
136,3
170,1
205,0
275,2
336,9
437,1
587,2
639,8
670,5
703,5
719,3
883,5
1.036,1
1.144,5

1,5
2,8
4,1
3,3
2,5
2,4
2,4
2,4
2,9
3,1
3,8
4,7
5,1
6,1
6,1
5,7
5,9
5,6
6,3
6,6
7,4

Fuente: datos facilitados por el BCCR y elaboracin propia a partir de estos.


TURISTAS: nmero de turistas en miles; INGRESOS: ingresos por turismo en
millones de dlares; PARTICIPACIN: porcentaje que representan en el PIB
los ingresos por turismo; para los aos 1980-1990 los datos del PIB han sido
calculados a partir de las series histricas de crecimiento.

256

Costa Rica en evolucin

Apoyado por una poltica de incentivos (contrato de turismo), pero tambin basado en el aprovechamiento de una serie
de ventajas competitivas (imagen internacional de pas democrtico y pacfico, parques nacionales protegidos, alto nivel educativo de su mano de obra, buen nivel de desarrollo del sistema sanitario y de las condiciones de salubridad...), Costa Rica ha sido
capaz de crear un nuevo producto de exportacin no tradicional,
el turismo, un servicio exportable que se ha convertido en el
principal producto de exportacin desde 1993, por delante del
banano y del caf. Se trata de un servicio de demanda fuerte, capaz de aprovechar la diferencia de nivel de vida que existe con
los pases de procedencia de los turistas.
En este sentido, la procedencia de los turistas ha variado en
los ltimos aos, perdiendo peso los centroamericanos en favor
de los norteamericanos (Estados Unidos, Canad y Mxico) y
los europeos (Unin Europea), que han pasado de representar
el 46,7% en 1986 al 59,3% en 1999 (Tabla 4.7). La mayora de
dichos turistas ingresan en el pas por va area (en torno al
70%-75%) y son precisamente estos los que dejan en Costa Rica un gasto diario medio de alrededor de 100 dlares (Fonseca, 1999, p. 239).
La demanda turstica tiene dos efectos muy importantes; por
un lado, la generacin de divisas y, por otro, el estmulo de la
oferta. La demanda turstica extranjera, que es el grueso de la
demanda turstica, a pesar del crecimiento de la demanda interna durante los ltimos aos, ha pasado de representar el 1,5%
del PIB en 1980 al 7,4% en 2000 (Tabla 4.6), generando divisas
por el mismo valor. Al mismo tiempo, dicha demanda es un estmulo directo sobre la produccin de las actividades tursticas
(hospedaje, alquiler de vehculos, agencias de viajes, gastronoma y diversin, transporte acutico y servicio areo) y un estmulo indirecto, en funcin de los eslabonamientos hacia atrs
con otros sectores (construccin, mobiliario, alimentacin, artesana, comercio...).

La nueva estructura socioeconmica costarricense

257

Estos efectos directos e indirectos se observan tambin en el


empleo. Se estima que en el sector de hospedaje se generan 1,5
empleos directos por habitacin, si el establecimiento tiene contrato de turismo, y 0,8 empleos directos, si no lo tiene. El sector
de hospedaje genera empleos indirectos en el de alimentacin y
diversin, en una relacin de 1,75 empleos en este por cada empleo en aquel. Estos dos sectores eran los que en 1996 absorban
la mayor parte del empleo directo del turismo, 59,4% el de hospedaje y 30,1% el de alimentacin y diversin; dicho empleo directo era en 1995 de alrededor del 12% de la poblacin activa
(unos 128.000 empleos) (Fonseca, 1999, pp. 232-233).
TABLA 4.7
TURISTAS SEGN ORIGEN (1986-2000)
Ao

1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

Canad EEUU Mxico Amrica Caribe Amrica Europa Otros


Central
del Sur
pases
2,1
2,6
4,0
5,4
7,1
7,4
6,9
6,5
6,4
5,3
4,6
4,6
4,5
4,4
(4,8)

31,3
32,6
31,2
33,1
34,5
34,4
35,7
35,5
34,6
36,6
34,7
35,2
36,8
38,1
(39,5)

2,2
2,5
2,3
2,3
2,3
2,4
2,3
2,3
2,6
2,5
2,9
3,1
3,2
3,1
(3,1)

41,0
39,1
37,9
36,0
32,2
32,7
30,8
28,3
29,1
27,8
30,0
30,4
31,2
30,1
(26,3)

1,5
1,2
1,5
1,2
1,0
0,9
0,9
0,9
1,0
0,9
0,9
1,0
0,9
0,9
(0,9)

Fuente: Fonseca (1999, p. 230) y datos facilitados por el ICT.


Datos en porcentajes del total.

8,2
7,8
7,9
7,6
7,5
6,5
7,0
7,7
7,1
7,5
7,5
7,3
7,3
7,1
(8,8)

11,1
11,6
12,6
12,1
13,1
13,3
14,5
16,7
17,0
16,8
16,6
15,6
13,5
13,7
(13,9)

2,6
2,5
2,6
2,4
2,3
2,3
2,0
2,1
2,2
2,5
2,8
2,9
2,6
2,6
(2,6)

Costa Rica en evolucin

258

La influencia sobre la reactivacin econmica de zonas marginadas se ha hecho notar en provincias como Puntarenas, Limn y Guanacaste, alejadas del Valle Central donde se localizan
las principales actividades industriales y de servicios, as como la
produccin de caf; lo mismo puede decirse de determinados
cantones alejados del Valle Central, pero que no pertenecen a las
citadas provincias, como San Carlos.
TABLA 4.8
COEFICIENTES DE APERTURA Y TASAS DE COBERTURA
(1983-2000)
Ao

Coeficiente apertura

Tasa de cobertura

1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

47,7
49,9
50,1
52,4
58,6
60,4
66,9
70,6
70,7
77,9
81,0
80,9
82,9
85,7
90,8
105,2
107,7
103,0

104,7
102,9
92,5
79,2
80,1
86,7
87,0
87,1
90,4
85,7
80,7
79,7
86,0
88,9
84,2
85,5
101,9
106,7

Fuente: elaboracin propia a partir de datos facilitados por el BCCR.


En el clculo de los coeficientes se ha empleado el valor de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios, en trminos reales, que se recoge en las Cuentas
Nacionales (oferta y demanda agregada).

La nueva estructura socioeconmica costarricense

259

4.2.4. El sector exterior y la apertura econmica


El elemento de la estructura socioeconmica costarricense
donde mejor se aprecian los cambios como resultado de las polticas reformistas es el sector exterior. Toda la poltica de apertura econmica implementada en Costa Rica desde mediados de
los aos ochenta (liberalizacin de importaciones, promocin de
exportaciones y atraccin de capitales extranjeros) ha provocado
importantes cambios en la composicin de la balanza de pagos;
cambios que reflejan las modificaciones de la estructura productiva y del sistema de financiacin del modelo de desarrollo.
La caracterizacin de Costa Rica como una economa pequea y abierta es una constante desde la aparicin del modelo
primario exportador, por lo que el grado de apertura de la economa, medido como el cociente de la suma de las exportaciones y las importaciones de bienes y servicios entre el PIB, ha sido muy elevado histricamente; sin embargo, tras la aplicacin
de las polticas reformistas, la economa costarricense es una
economa an ms abierta, habiendo pasado de un coeficiente
de apertura o dependencia del 47,7% en 1983 a otro del 107,7%
en 1999 (103% en 2000) (Tabla 4.8).
Sin embargo, a pesar de la caracterizacin de Costa Rica como una economa exportadora, la tasa de cobertura, medida como el cociente entre las exportaciones y las importaciones de bienes y servicios, fue inferior al 100% durante la mayor parte del
perodo (entre 80% y 90%), revelando as la necesidad de financiacin de las importaciones; no obstante, desde 1999, gracias a
las exportaciones de INTEL, entre otras, Costa Rica tiene una tasa
de cobertura superior al 100% (106,7% en 2000) (Tabla 4.8).
Por otro lado, y a pesar de la persistencia de algunas de las
razones que explicaban el dficit estructural de la balanza por
cuenta corriente bajo el marco intervencionista (la imitacin de
las pautas de consumo de las sociedades desarrolladas, la retribucin de la inversin extranjera, la dependencia energtica del

260

Costa Rica en evolucin

exterior...), la transformacin de la estructura productiva ha permitido que el citado dficit, pese a mantenerse, perdiera la relevancia que tena; no obstante, desde 1999 el fuerte dficit de la
balanza de rentas, al que no es ajeno la repatriacin de beneficios de INTEL, ha aumentado el dficit por cuenta corriente.
Las polticas de liberalizacin externa han trado consigo un
proceso de apertura por medio del cual han aumentado las exportaciones y las importaciones; pero tambin se ha alterado la
composicin de estas. Por otro lado, la entrada de divisas en el
pas, en forma de transferencias unilaterales y prstamos (estos ltimos incluidos en la balanza por cuenta de capital y por cuenta
financiera), recogen el importante volumen de cooperacin internacional recibido durante los aos ochenta. Tambin en la balanza por cuenta financiera puede apreciarse como Costa Rica se
ha convertido en un pas atractivo para la inversin extranjera,
especialmente desde finales de los ochenta.
La balanza por cuenta corriente presenta un dficit crnico y
errtico debido la combinacin de la evolucin de las distintas
balanzas que la componen (Tabla 4.9). La balanza comercial presenta un dficit crnico y errtico (con la excepcin del supervit
de 1999), mientras que el dficit tambin crnico de la balanza
de rentas que vena disminuyendo se ha elevado desde 1999. La
balanza de servicios, por su parte, ha pasado de ser deficitaria en
los ochenta a tener supervit en los noventa, hecho al que no es
ajeno el desarrollo del turismo, que ha conseguido compensar el
dficit crnico de la partida de embarques. La balanza de transferencias, por otro lado, a pesar de presentar un supervit crnico,
tuvo una mayor importancia entre 1983 y 1992, donde las donaciones en forma de AOD fueron importantes, sobre todo las procedentes de la AID estadounidense, cuya retirada de Costa Rica
coincide con la disminucin del citado supervit.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

261

TABLA 4.9
BALANZA POR CUENTA CORRIENTE (1980-2000)
Ao

BCC

BC

BS

BR

BT

EXP.

IMP.

Viajes

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

-10,8
-12,4
-9,3
-8,6
-5,9
-6,0
-3,6
-7,4
-6,0
-7,5
-7,8
-4,0
-4,8
-7,0
-4,9
-3,1
-2,2
-3,8
-3,7
-4,6
-5,4

-6,1
-2,7
2,0
-1,0
0,4
-0,8
0,8
-2,2
-1,2
-2,5
-5,1
-3,5
-4,0
-6,7
-5,9
-2,8
-2,1
-3,9
-2,8
4,0
-1,3

-1,5
-1,4
0,1
0,1
-0,4
-0,8
-0,8
-1,9
-1,1
-1,4
-1,1
0,5
-0,2
0,7
0,9
0,5
0,2
1,1
1,7
2,4
3,1

-3,4
-9,1
-12,5
-8,3
-6,7
-5,6
-5,0
-5,2
-6,0
-5,5
-3,3
-2,6
-2,5
-2,5
-1,3
-1,9
-1,6
-1,9
-3,3
-11,7
-7,8

0,2
0,8
1,1
0,7
0,9
1,2
1,3
1,9
2,2
1,9
1,7
1,6
1,9
1,5
1,5
1,1
1,3
1,0
0,8
0,7
0,6

16,2
30,4
27,1
23,5
24,0
21,7
22,0
22,5
24,7
25,3
24,3
26,5
27,7
27,2
27,3
29,9
32,0
33,0
39,4
42,4
37,9

-22,3
-33,0
-25,1
-24,4
-23,6
-22,5
-21,2
-24,8
-25,8
-27,9
-29,4
-30,0
-31,7
-34,0
-33,2
-32,7
-34,1
-36,9
-42,3
-38,4
-39,2

0,4
1,4
2,8
2,0
1,4
1,3
1,3
1,2
1,8
1,4
1,8
2,7
2,5
3,4
3,3
3,1
3,2
3,1
3,6
4,0
4,4

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).


Datos en porcentajes del PIB; BCC: saldo de la balanza por cuenta corriente; BC: saldo de la balanza comercial; BS: saldo de la balanza de servicios; BR: saldo de la balanza de rentas; BT: saldo de la balanza de transferencias; EXP.: exportaciones (incluye el valor agregado por los regmenes especiales); IMP.: importaciones.

Costa Rica en evolucin

262

TABLA 4.10
COMPOSICIN DE LAS EXPORTCIONES DE BIENES (1980-2000)
Ao

PT

Caf Banano OPT

PNT

AM

IND

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

56,6
57,7
61,4
54,8
53,1
54,4
56,1
50,0
43,9
39,0
41,5
39,7
35,1
32,7
32,9
34,2
29,4
24,9
20,7
14,7
15,2

24,8
23,8
27,2
24,0
23,8
28,7
31,8
25,7
21,8
16,9
19,5
13,9
8,5
7,7
10,7
12,0
10,3
9,6
7,4
4,3
4,8

43,4
42,3
38,6
45,2
46,9
45,6
43,9
50,0
56,1
61,0
58,5
60,3
64,9
67,3
67,1
65,8
70,6
75,1
79,3
85,3
84,8

6,9
5,2
6,1
6,7
4,8
5,9
8,5
8,9
11,4
11,8
12,1
11,3
10,8
10,7
11,1
12,3
14,0
17,0
14,1
8,7
9,0

36,5
37,1
32,4
29,4
31,7
26,7
23,4
26,7
26,4
28,2
23,4
27,3
27,8
27,7
29,4
27,4
29,5
26,7
22,1
17,0
19,2

20,7
22,3
26,2
25,0
22,3
19,6
17,6
18,6
17,7
18,1
17,8
20,9
23,6
21,5
19,5
19,6
16,8
13,7
12,1
9,5
9,4

11,2
11,5
8,0
5,8
7,1
6,1
6,8
5,7
4,4
4,0
4,1
4,9
3,0
3,5
2,8
2,6
2,3
1,7
1,2
0,9
1,0

RZF RAT-PA
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,6
1,5
2,9
4,5
5,3
7,6
9,8
10,4
11,9
12,5
17,1
21,2
35,1
53,6
49,8

0,0
0,0
0,0
9,2
10,4
13,0
11,4
12,9
15,3
16,4
17,7
14,0
16,4
18,5
14,6
13,7
10,1
10,2
8,0
6,0
6,8

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).


Datos en porcentajes del total de las exportaciones de bienes; PT: productos tradicionales; OPT: otros
productos tradicionales (carne y azcar); PNT: productos no tradicional (incluye el valor agregado por
los productos de los regmenes especiales); AM: productos agropecuarios y del mar; IND: productos
industrializados; RZF: valor bruto de los productos del rgimen de zona franca; RAT-PA: valor bruto
de los productos del rgimen de admisin temporal y del de perfeccionamiento activo.

Si observamos la evolucin de las exportaciones de bienes


desde que se comenzaron a aplicar las polticas reformistas, estas han aumentado de forma significativa su participacin en el
PIB, pasando de representar el 21,7% en 1985 al 42,4% en 1999

La nueva estructura socioeconmica costarricense

263

(37,9% en 2000). Sin embargo, no es esta variacin cuantitativa


la ms relevante, sino la que afecta a la composicin de las exportaciones, que se ha visto seriamente modificada, dando lugar
a una diversificacin de estas. Los llamados productos tradicionales, a saber, caf, banano, carne, azcar, cacao y fertilizantes,
disminuyeron su participacin en el total de las exportaciones,
pasando de representar el 56,1% en 1986 al 14,7% en 1999
(15,2% en 2000) (Tabla 4.10).
Como contrapartida, los productos no tradicionales pasaron
de representar el 43,9% en 1986 al 85,3% en 1999 (84,8% en
2000) (Tabla 4.10). Se consideran productos no tradicionales todos aquellos no incluidos en la clasificacin de tradicionales, divididos en cuatro bloques: los agropecuarios, del mar y otros
(pescado, camarones, langosta, plantas y races, flores, follaje, legumbres y tubrculos, pias, semillas para la siembra, ganado en
pie); los productos industrializados que se exportan por ventanilla nica, excepto los fertilizantes (manteca, grasa y aceite de cacao, conservas de legumbres, hortalizas y frutas, pastas y purs
de frutas, jaleas y mermeladas, preparados no alcohlicos para
elaboracin de bebidas, medicamentos de uso humano y veterinario, productos de perfumera y aceites esenciales, desinfectantes, insecticidas y fungicidas, materias plsticas y resinas artificiales, llantas y neumticos de caucho, cueros y pieles preparados,
madera y manufacturas de madera, papel higinico, textiles sintticos, gneros de punto, prendas exteriores de vestir, calzado y
componentes, vidrio y manufacturas de vidrio, bisutera, lminas
y tubos galvanizados, productos de aluminio, manufacturas en
metales comunes, aparatos de refrigeracin, aparatos mecnicos,
mobiliario mdico quirrgico y valor agregado por maquila); los
productos exportados por medio del rgimen de zona franca, industriales casi en su totalidad; y los productos exportados por
medio del rgimen de admisin temporal o perfeccionamiento
activo, igualmente industriales casi en su totalidad.

264

Costa Rica en evolucin

El cambio ms importante lo ha supuesto la inversin de los


pesos de los productos tradicionales y no tradicionales en el total de las exportaciones. Destaca, por un lado, la reduccin del
peso del caf desde el 31,8% que representaba en las exportaciones totales de 1986 hasta el 4,3% de 1999 (4,8% en 2000), la
disminucin ms moderada del peso del banano desde el 26,2%
de 1982 hasta el 9,4% de 2000, a pesar del aumento de peso experimentado durante la primera mitad de los noventa (23,6% en
1992), y la importantsima cada del resto de los productos tradicionales que han pasado a ser marginales (1% del total de las exportaciones en 2000); por otro lado, los productos agropecuarios
y del mar multiplicaron por ms de su participacin, desde el
4,8% de 1984 hasta el 17% de 1997 (9% en 2000) y los productos industrializados pasaron de representar el 23,4% en 1986 al
29,5% en 1996 (19,2% en 2000); especial atencin merece el
aumento de las exportaciones de los regmenes especiales, inexistentes a comienzos de los ochenta, y que alcanzaron casi el
60% de las exportaciones de 1999, destacando el peso de las exportaciones de las zonas francas (53,6% en 1999 y 49,8% en
2000) frente al de las procedentes del rgimen de perfeccionamiento activo (6% en 1999 y 6% en 2000) que pierde peso desde mediados de los noventa (Tabla 4.10).
La produccin de la multinacional INTEL, en funcionamiento desde 1998, ha supuesto un cambio significativo en los pesos
relativos de las diferentes exportaciones, distorsionando as las
tendencias que se venan observando y apuntando un cierto reajuste en el modelo de desarrollo (el paso desde la fase de desarrollo impulsado por los factores a la fase de desarrollo impulsado
por la inversin, segn el esquema de Porter 1991 antes citado).
Las polticas reformistas han diversificado y han transformado la composicin de las exportaciones y han aumentado la participacin de los productos industriales (el 76,6% en 1999, incluyendo los regmenes especiales).

La nueva estructura socioeconmica costarricense

265

Otro de los cambios ms importantes del sector exterior es


el que se ha producido en los mercados de destino de las exportaciones. Mientras en 1980 el 27% se dirigan a Centroamrica y
el 73% restante a otros mercados (32,7% a Estados Unidos), en
1999 a Centroamrica solo iba el 8% de estas, el 32,4% a otros
mercados (14% a Estados Unidos) y el 59,6% proceda de los regmenes especiales de exportacin desconocindose la distribucin segn destino, aunque en su mayora se dirigen al mercado
estadounidense (para 2000 esos mismos datos eran del 33,5%,
56,6% y 14,5%) (Tabla 4.11).
Por el lado de las importaciones, podemos observar como
han aumentado su participacin en el PIB desde que comenz a
aplicarse la poltica de promocin de exportaciones no tradicionales, pasando de representar el 22,5% del PIB en 1985 al
42,3% en 1998 (39,2% en 2000); ello es debido sin duda al desarme arancelario que ha tenido lugar en la ltima dcada.
En cuanto a la modificacin en la composicin de las importaciones, esta ha sido menos significativa que en las exportaciones. Destaca la reduccin del peso de las importaciones de materias primas para la industria y la minera y el sector agropecuario a favor de las dirigidas a las zonas francas, que tambin han
restado protagonismo desde mediados de los noventa a las que
se dirigan hacia las empresas acogidas al rgimen de admisin
temporal (perfeccionamiento activo). Los bienes de consumo
mantienen su participacin, a pesar de que la liberalizacin
arancelaria haca suponer la entrada masiva de bienes de consumo del exterior, mientras que los bienes de capital para la agricultura y el transporte han cedido terreno a favor de los bienes
de capital para la industria y la minera; tambin han perdido peso los materiales para la construccin y los carburantes, aunque
estas importaciones han variado mucho su participacin en funcin de los precios del petrleo (Tabla 4.12).

Costa Rica en evolucin

266

TABLA 4.11
DISTRIBUCIN DE LAS EXPORTACIONES DE BIENES POR MERCADO
DE DESTINO (1980-2000)

Ao

MCCA

RM

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

27,0
23,6
19,2
19,9
17,2
12,1
8,2
8,4
9,0
8,6
7,6
7,9
10,4
10,2
10,0
10,1
10,3
9,8
8,7
8,0
9,9

73,0
76,4
80,8
70,9
72,4
74,9
79,9
77,2
72,8
70,5
69,4
70,5
63,4
60,9
63,4
63,8
62,6
58,8
48,2
32,4
33,5

ZFAT-PA EEUU
0,0
0,0
0,0
9,2
10,4
13,0
11,9
14,4
18,2
20,9
23,0
21,7
26,2
28,9
26,6
26,2
27,2
31,4
43,1
59,6
56,6

32,7
30,1
30,0
28,6
31,5
35,6
35,4
39,4
34,8
35,7
29,3
42,2
30,3
31,9
28,7
26,0
25,9
23,5
19,1
14,0
14,5

ZF

AT-PA

0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,6
1,5
2,9
4,5
5,3
7,6
9,8
10,4
11,9
12,5
17,1
21,2
35,1
53,7
49,8

0,0
0,0
0,0
9,2
10,4
13,0
11,4
12,9
15,3
16,4
17,7
14,0
16,4
18,5
14,6
13,7
10,1
10,2
8,0
6,0
6,8

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).


Datos en porcentajes del total de las exportaciones; CA: Centroamrica; RM: resto del mundo;
EE. UU.: Estados Unidos (incluido en RM); ZFAT-PA: exportaciones procedentes de los regmenes de zona franca y admisin temporal (perfeccionamiento activo) de las que se desconoce el
destino; ZF: exportaciones procedentes del rgimen de zona franca de las que se desconoce el
destino; AT-PA: exportaciones procedentes del rgimen de admisin temporal (perfeccionamiento activo) de las que se desconoce el destino.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

267

TABLA 4.12
COMPOSICIN DE LAS IMPORTACIONES DE BIENES (1980-2000)
Ao MPIN MPIZF MPIAT MPA BCND BCD BCIM BCA BCT MC

CL

OI

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988

4,8
3,8
3,3
3,5
1,7
2,4
2,9
2,3
2,6

6,3
6,2
9,7
9,5
7,0
7,5
3,8
3,6
4,0

6,0
7,6
5,9
3,6
1,0
1,1
1,1
1,3
0,9

37,6
43,3
43,8
40,5
41,3
38,8
37,2
37,9
38,0

0,0 0,0
0,0 0,0
0,0 0,0
0,0 6,6
0,0 7,5
0,0 8,8
0,5 9,6
1,2 9,5
2,4 11,1

3,3
3,6
4,9
4,8
6,6
5,8
4,8
4,1
4,4

16,1
13,7
15,0
15,9
13,3
12,4
13,2
12,3
13,5

9,4
7,2
3,6
4,6
3,9
4,4
5,1
5,8
5,5

9,5
8,0
5,7
6,8
11,5
12,3
14,6
14,7
12,5

1,5
1,1
1,1
1,5
1,0
0,8
0,6
0,6
0,5

5,6
5,4
6,9
2,9
5,2
5,9
6,7
6,8
4,6

1989 38,9 3,5 10,0

3,8 13,7 5,3

12,6 0,5 4,8 2,6

3,9

0,6

1990 32,3 3,7

9,9

3,8 14,3 5,7

14,6 0,5 5,2 2,8

6,5

0,7

1991 31,9 5,1 13,2

4,2 12,3 5,2

13,6 0,5 4,2 3,2

6,6

0,1

1992 30,5 6,9

8,2

3,9 12,7 8,7

15,2 0,4 5,1 3,0

5,4

0,0

1993 28,1 7,4

8,9

3,3 13,2 9,4

16,2 0,5 5,5 2,6

5,0

0,0

1994 31,4 7,8 10,4

1,4 14,9 7,5

13,3 0,7 3,9 3,1

5,4

0,2

1995 34,6 8,8

9,8

1,7 14,4 5,2

13,5 0,6 3,7 2,7

4,9

0,1

1996 33,5 10,3 7,4

1,7 15,4 7,3

12,9 0,7 2,8 2,5

5,5

0,1

1997 29,7 12,6 8,2

3,2 13,4 8,3

13,6 0,9 3,1 2,5

4,5

0,0

1998 24,2 20,5 5,6

2,5 11,9 8,7

15,5 0,9 3,3 2,8

4,2

0,0

1999 22,8 25,8 5,2

2,4 12,1 5,9

14,2 0,8 3,1 2,7

5,0

0,0

2000 22,5 24,4 5,4

2,2 12,7 5,8

13,3 0,7 2,8 2,7

7,4

0,0

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).


Datos en porcentajes del total de las importaciones; MPIN: materias primas para industria y minera
nacional, excluida la de regmenes especiales; MPIZF: materias primas para industria en rgimen de
zona franca, pudiendo incluir pequeas compras de bienes que no son materias primas; MPIAT: materias primas para industria en rgimen de admisin temporal (perfeccionamiento activo), pudiendo
incluir pequeas compras de bienes que no son materias primas; MPA: materias primas para agricultura; BCND: bienes de consumo no duraderos; BCD: bienes de consumo duraderos; BCI: bienes de
capital para industria y minera; BCA: bienes de capital para agricultura; BCT: bienes de capital para
el transporte; MC: materiales de construccin; CL: combustible y lubricantes; OI: otras importaciones;
los datos entre parntesis se corresponden con los resultados de incluir en el total las importaciones
destinadas a las industrias de los regmenes especiales y solo estn disponibles desde 1991.

Costa Rica en evolucin

268

Las balanzas por cuenta de capital y por cuenta financiera


presentan un supervit crnico y errtico como contrapartida del
dficit de la balanza por cuenta corriente (Tabla 4.13). Merece
ser destacado el peso del supervit de la balanza capitales durante los ochenta frente a la escasa importancia que tiene este en los
noventa, y que est relacionado con la AOD recibida por Costa
Rica en esas fechas. Algo similar puede afirmarse en relacin con
la partida de otras inversiones, durante los ochenta, donde se recogen las operaciones relacionadas con la deuda externa.
TABLA 4.13
SALDOS DE LA BALANZA POR CUENTA DE CAPITAL Y FINANCIERA (1980-2000)
Ao

BCCF

BCC

BCF

ID

IC

OI

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

8,7
9,6
7,9
8,5
8,9
5,8
2,2
4,6
6,5
5,4
2,1
5,0
2,9
3,0
0,4
4,1
0,6
4,0
3,9
5,7
3,2

0,0
0,0
0,0
1,1
2,2
3,2
1,4
2,1
2,1
1,0
1,0
0,3
0,1
0,0
0,1
0,0
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0

8,7
9,6
7,9
7,4
6,8
2,6
0,8
2,5
4,4
4,4
1,2
4,7
2,8
3,0
0,3
4,1
0,3
4,0
3,9
5,7
3,2

0,8
2,0
0,8
1,4
1,1
1,3
1,0
1,6
2,1
1,5
2,2
2,4
2,6
2,5
2,8
2,8
3,6
3,1
4,3
3,9
2,6

0,0
-0,1
0,0
-0,1
0,0
-0,3
0,0
0,0
-0,1
-0,2
-0,4
-0,1
-0,2
0,0
0,4
-0,2
-0,2
0,6
-0,6
0,2
0,7

8,0
7,7
7,1
6,1
5,7
1,6
-0,2
1,0
2,4
3,2
-0,6
2,3
0,4
0,6
-2,9
1,5
-0,6
0,2
0,2
1,5
-0,1

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).


Datos en porcentajes del PIB; BCCF: saldo de la balanza por cuenta de capital y financiera; BCC: saldo de la balanza por cuenta de capital; BCF: saldo de la balanza por cuenta financiera; ID: inversin
directa neta; IC: inversin de cartera neta; OI: otras inversiones netas.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

269

Las inversiones extranjeras directas han aumentado su participacin en el PIB desde el 1% de 1986 hasta el 4,3% de 1998, ao
de instalacin de INTEL (2,6% en 2000). Entre 1985 y 1999 estas
inversiones casi alcanzaron los cuatro mil millones de dlares,
concentrndose sobre todo en la industria (con el 57% del total)
y, en particular, en la metal-electrnica y la metal-hardware, mientras que el sector agropecuario acumulaba solo el 16,4%, la mayora en el banano; los servicios captaron el 25,8% restante con
una gran concentracin en el turismo (Tabla 4.14).
TABLA 4.14
INVERSIONES EXTRANJERAS DIRECTAS POR SECTORES
(1985-1999)
Sector
AGRCOLA
Prod. Banano
PECUARIO Y PESCA

IED ($)
648.172.669
460.272.984

IED (%)
16,4%
11,7%

31.130.256

0,8%

2.245.030.687
498.252.469
441.984.955
317.805.788
266.465.587

57,0%
12,6%
11,2%
8,1%
6,8%

COMERCIO

85.971.241

2,2%

SERVICIOS

376.154.043

9,5%

TURISMO
Hospedaje

358.484.465
299.479.043

9,1%
7,6%

OTROS

196.968.407

5,0%

TOTAL

3.941.911.768

100%

INDUSTRIA
Metal electrnica
Metal Hardware
Alimentos
Textil

Fuente: COMEX (2001-a).


IED ($): inversin extranjera directa en dlares; IED (%): inversin extranjera directa en porcentajes del total.

Costa Rica en evolucin

270

Por origen, la inversin extranjera procede fundamentalmente de Estados Unidos (63,7% entre 1985 y 1999), de Mxico (8,3%) y de la Unin Europea (9%). Merece especial atencin el aumento de las inversiones mexicanas y canadienses a
raz de la firma de los tratados de libre comercio con estos pases (Tabla 4.15).
TABLA 4.15
ORIGEN DE LA INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA (1985-1999)
Origen
EE.UU.
MXICO
CANAD
A. CENTRAL Y CARIBE
A. DEL SUR
UNIN EUROPEA
ASIA
RM
TOTAL

IED ($)

IED (%)

2.510.881.469
325.628.545
148.231.541
208.041.568
207.245.062
355.628.545
77.762.403
108.267.126
3.941.911.768

63,70%
8,27%
3,76%
5,28%
5,26%
9,02%
1,97%
2,85%
100,00%

Fuente: elaboracin propia a partir de datos suministrados por el BCCR.


IED ($): inversin extranjera directa en dlares; IED (%): inversin extranjera directa en
porcentajes del total; EEUU: inversiones procedentes de Estados Unidos; MXICO: inversiones procedentes de Mxico; CANAD: inversiones procedentes de Canad; A.
CENTRAL Y CARIBE: inversiones procedentes de Amrica Central y el Caribe; A. DEL
SUR: inversiones procedentes de Amrica del Sur; UNIN EUROPEA: inversiones procedentes de la Unin Europea; ASIA: inversiones procedentes de Asia; RM: inversiones
procedentes del resto del mundo.

4.2.5. El sector financiero y el fortalecimiento de


la banca privada
El sector financiero ha sufrido una importante modificacin
en su composicin como consecuencia de las polticas reformistas, en concreto de las relacionadas con la liberalizacin financiera.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

271

En todo el perodo objeto de anlisis se han producido importantes modificaciones en el SBN; entre ellas destacan el aumento del peso de los bancos privados, la aparicin de los Bancos Cooperativos y del Banco Hipotecario de la Vivienda
(BANHVI), el cierre del Banco Anglo Costarricense y los intentos
de privatizacin de los bancos estatales.
Como consecuencia del proceso de liberalizacin financiera
en Costa Rica, los bancos privados han ido ganando peso dentro
del negocio bancario; as, de controlar el 0,3% del total de la cartera del crdito bancario en 1978, pasaron a controlar en 1990 el
52,4% de estas (Gonzlez y Mesalles, 1993, p. 19). Algo parecido sucede respecto de la participacin de la banca privada en la
captacin de cuentas corrientes; de los diecisis bancos privados
que captaban el 2,8% de estas en 1996, se pas en 1997 a veintids bancos privados que captaban el 6,2% (MIDEPLAN, 1998a, p. 176).
Junto a este cambio cuantitativo destaca, entre otros, un
cambio cualitativo, la creacin en 1983 de los Bancos Cooperativos como entidades pertenecientes al SBN. Se abri as un mecanismo de constitucin de bancos privados que no adoptaban
la forma jurdica de sociedad annima y que podan crearse con
un mnimo de diez socios; dichos Bancos Cooperativos presentaban la ventaja, frente a otros bancos privados, de que podan
realizar las mismas operaciones que los bancos comerciales del
Estado, incluido el acceso al redescuento del BCCR (Espinosa,
1996, p. 20).
Segn Sojo (1995-b, pp. 71-72), en 1995 existan en Costa
Rica veintin bancos privados: de uno no aporta datos de origen
del capital (Banco Panamericano), otro perteneca a los bancos
estatales (BICSA), otro a las asociaciones solidaristas (Banco Solidarista), dos al movimiento cooperativo (Banco Cooperativo y
Banco Federado), tres al capital extranjero (Citibank estadounidense, Banco Fincomer japons y Bancrecen mexicano) y
el resto, quince, a la burguesa nacional (Banco de San Jos,

272

Costa Rica en evolucin

Banco Interfin, Banex, Banco Continental, Banco del Comercio,


Banco BFA, Banco Mercantil, Banco Lyon, Banco BCT, Banco
Metropolitano, Banco de COFISA, Banco FINADESA y Banco Exterior), cinco de ellos muy vinculados como la comunidad juda
costarricense.
En 2000 existan veinte grupos financieros privados autorizados en Costa Rica: nueve pertenecan a la burguesa nacional (Interfn, BCT, Bancomer, Metropolitano, Finadesa, Bantec,
Coocique, Acobo e Improsa), cuatro son de capital nicaragense (San Jos, Promrica, Bancentro y Pacfico), uno panameo
(Banex), otro guatemalteco (Elca), otro salvadoreo (Cuscatln),
otro mexicano (Bancrecen), otro canadiense (Scotia Bank), otro
estadounidense (Citibank) y otro taiwans (Cathay). De estos grupos financieros, cinco acumulaban el 68% del crdito captado
por los bancos privados (Interfin, 21,4%; Banex, 17,7%; BCT,
10,7%; Cuscatln, 9,9%; San Jos, 8,3%) (Gutirrez et al., 2000,
p. 157). En 2001 los grupos financieros variaron pasando a ser
veintiuno: Banex, Cathay, Interfn, San Jos, Acobo, Coocique,
BCT, Elca, Finadesa, Citibank, BNS de Costa Rica, Bantec, Metropolitano, Promrica, BFA, Pacfico, Lafise, Bancrecen, Improsa y BICSA (MIDEPLAN, 2001-b, p. 68).
Adems del fortalecimiento de la banca privada y de la consiguiente consolidacin de una poderosa burguesa financiera
nacional, la liberalizacin del sector ha introducido en este una
mayor competencia y ha racionalizado la distribucin del crdito atendiendo a criterios de rentabilidad financiera. Esto ltimo
ha sido de una gran importancia en la medida en que ha contribuido, junto con la modificacin de los precios de los productos
y de los salarios, a la destruccin creadora de las empresas costarricenses.
En lo que se refiere a la banca pblica, esta ha ido perdiendo peso en el sector, en lgica correspondencia, y pese a sus esfuerzos de modernizacin no ha conseguido ser suficientemente
competitiva y requiere del saneamiento financiero de algunas de

La nueva estructura socioeconmica costarricense

273

sus entidades. La banca pblica estaba formada en 1998 por tres


bancos estatales, tras el cierre del Banco Anglo Costarricense
(BNCR, BCR y BCAC), dos bancos pblicos no estatales (BPDC y
Banco Cooperativo Costarricense BCC) y un banco de segundo nivel (Banco Hipotecario de la Vivienda BANHVI) (Tabla
4.16). Tan solo el BCAC y el BNCR poseen en la actualidad la
consideracin de bancos de fomento; el BNCR, desde 1999,
opera financiando de manera preferente a la pequea y mediana
empresa y al sector rural, mientras que el BCAC, pese a su nombre, financia de forma preferente la vivienda y la construccin
(MIDEPLAN, 2001-b, pp. 31-32).
El BANHVI fue creado en el perodo objeto de estudio, concretamente en 1986; se trata de un banco pblico no estatal que
vino a desempear las funciones que hasta el momento tena la
Caja Central de Ahorro y Prstamo, adscrita al BCAC. Este banco se convirti en un banco de segundo piso al no poder realizar operaciones con el pblico y solo poder trabajar con entidades financieras a las que canaliza recursos para que estas los dediquen a financiar proyectos dentro del rea habitacional (Espinosa, 1996, p. 21).
Por ltimo, merece una especial referencia el cierre del Banco Anglo Costarricense en 1994, el banco ms antiguo del pas
que vena funcionando desde 1863. La gestin llevada a cabo por
sus directivos durante la Administracin Caldern haba sido,
cuando menos, arriesgada e ineficiente, e incluso fueron numerosas las acusaciones de corrupcin y fraude dirigidas hacia la anterior Junta Directiva por parte de la Administracin Figueres, que
decidi el cierre; posteriormente, los directivos del BAC fueron
encontrados culpables y condenados por los tribunales de justicia
por delitos relacionados con su gestin. Lo cierto es que se realizaron tres grandes operaciones que generaron la descapitalizacin del banco; dichas operaciones fueron, en primer lugar, la adquisicin AVC Almacn de Valores Comerciales S. A. y sus filiales, por un valor superior al valor real de estas; en segundo lugar,

274

Costa Rica en evolucin

un conjunto de operaciones de crditos y sobregiros irregulares


por valor de 5.000 millones de colones; y en tercer lugar, una
compra de bonos de deuda externa venezolana sobre los que se
produjo un fuerte proceso especulativo que condujo a la prdida
de 55 millones de colones. Todas estas operaciones se vieron rodeadas por un ambiente de trfico de influencias. El Banco Anglo
Costarricense haba quedado descapitalizado y hubo de ser intervenido, primero, y cerrado, posteriormente.

4.2.6. El sector pblico empresarial y las privatizaciones


Otro de los elementos estructurales que ms se ha modificado debido a las polticas reformistas ha sido el sector pblico empresarial, que agrupara a todas las empresas financieras y no financieras de capital pblico o en las que participa dicho capital
(Tablas 4.16 y 4.17). Aqu la poltica de reforma del Estado y, sobre todo, las privatizaciones han sido las principales responsables de las modificaciones de la composicin del sector pblico
empresarial costarricense.
En 1980 existan ms de cincuenta empresas pblicas (unas
trece empresas financieras, ms de once empresas no financieras
autnomas y alrededor de treinta y cinco empresas subsidiarias de
CODESA o con participacin de esta). En 2001, despus de un importante pero inacabado proceso de privatizaciones, liquidaciones
y traspasos a la administracin pblica, quedaban en el sector pblico veintitrs empresas (once financieras, doce no financieras y
ninguna vinculada con CODESA, que fue liquidada en 1997).
En la evolucin de las empresas pblicas financieras destaca
la transformacin de INFOCOOP en institucin de servicio pblico, la creacin del BANHVI, la transformacin de CODESA en
empresa pblica no financiera, el cierre del Banco Anglo Costarricense y la creacin del Banco de Crdito Cooperativo. Los intentos por privatizar el INS, el BCR, el BICSA y CORBANA no
dieron resultados, al igual que la propuesta de cierre del IFAM.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

275

TABLA 4.16
EVOLUCIN DE LAS EMPRESAS PBLICAS FINANCIERAS (1980-2001)
EPF
BAC
BANHVI
BCAC
BCC
BCCR
BCR
BNCR
BPDC
CNPE
CODESA
CORBANA
IFAM
INFOCOOP
INS
INVU

1980
F
F
F
F
F
F
F
F
F (ASBANA)
F
F
F
F

1985 1989
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
IPS
F
F

F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F

1994

1998

2001

F
F
F
F
F
F
F
F
EPNF
F
F
F
F

C-94
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F

F
F
F
F
F
F
F
F
P
F
F
F

Fuente: elaboracin propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76) y los
organigramas de la administracin pblica costarricense de 1985, 1994, 1998 y 2001 facilitados por
MIDEPLAN.
EPF: empresa pblica financiera (siglas de las mismas en el Anexo); F: empresa en funcionamiento; C94: cerrado a finales de 1994 por quiebra; EPNF: convertida en empresa pblica no financiera; ASBANA: en 1980 esta empresa se denominaba Asociacin Bananera Nacional; CIPS: cambio de clasificacin de empresa pblica financiera a institucin pblica de servicio; P: traspasada al sector privado durante la Administracin Rodrguez.

En la evolucin de las empresas pblicas no financieras


destaca a su vez la constitucin como empresa de Correos de
Costa Rica, S. A., la prdida de las funciones financieras de
CODESA y su cierre, y la desaparicin de las empresas vinculadas a CODESA (veintitrs por liquidacin, once por venta al
sector privado y cinco por traspaso de sus activos a la administracin pblica). Con estas operaciones el Estado ha renunciado prcticamente a su funcin empresarial, reservndose solo
la provisin de servicios pblicos considerados hasta el momento esenciales.

Costa Rica en evolucin

276

TABLA 4.17
EVOLUCIN DE LAS EMPRESAS PBLICAS NO FINANCIERAS (1980-2001)
EPNF
CNFL
CNP - (FANAL)
CODESA
CORREOS
ECR
ESPH
ICAA
ICE
INCOFER
INCOP
JAPDEVA
JASEC
RACSA
RECOPE
* AC
* ACR
* AP
* ALCORSA
* ALUNASA
* ADP
* CATSA
* CCAISA
* CCTO
* CEMPASA
* CEMVASA
* CIPE
* CPFC
* CONEXPRO
* CZFE
* DAISA
* DISCOCEM
* EXPOFRESCO
* FECOSA
* FERTICA
* FLEMAR
* GUACAMAYA

1980

1985

1990

1994

1998

2001

F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
n.d.
F
F
n.d.
F
n.d.
n.d.
F
F
n.d.
n.d.
F
F
F
F
n.d.
F
F
n.d.

F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
n.d.
F
F
n.d.
F
n.d.
n.d.
F
F
n.d.
n.d.
F
F
F
L-84
n.d.
F
F
F
n.d.

F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
L-90
V-87
V-86
L-90
V-85
L-88
V-89
L-86
V-87
F
L-90
L-88
L-88
L-88
T-86
L-90
L-88
L-88
F
L-87
L-88

F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
V-94
V-94
-

F
F
L-97
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
-

F
F
F
MCJD
F
F
F
F
F
F
F
F
F
-

La nueva estructura socioeconmica costarricense

277

Continuacin de la Tabla 4.17...

EPNF
* GUANACAL
* INACO
* IDT
* ITSA
* LACSA
* MACASA
* MINASA
* MULTIFERT
* NAMUCAR
* PETROLAT
* TFB
* TRANACO
* TRANSMESA
* SANSA
* SCSA
* SEDEMAT
* STABAPARI

1980

1985

1990

n.d.
n.d.
n.d.
F
n.d.
n.d.
F
n.d.
n.d.
n.d.
F
n.d.
F
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.

n.d.
n.d.
n.d.
F
n.d.
n.d.
F
n.d.
n.d.
n.d.
F
n.d.
F
n.d.
V-85
n.d.
n.d.

L-88
L-88
L-88
L-90
V-87
V-87
T-86
T-87
T-87
L-88
L-90
L-88
T-86
V-87
L-88
n.d.

1994
L-n.d.

1998
-

2001
-

Fuente: elaboracin propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76), Melndez y Meza (1993, pp. 243-245) y los organigramas de la administracin pblica costarricense de
1985, 1994, 1998 y 2001 facilitados por MIDEPLAN.
* Empresa subsidiaria o afiliada a CODESA, o de la cual CODESA era accionista; EPNF: empresa pblica no financiera (siglas de cada una en el Anexo); F: empresa en funcionamiento, al menos legalmente, con capital pblico; MCJD: convertida en institucin dependiente del Ministerio de Cultura,
Juventud y Deporte; L: liquidada, V: vendida al sector privado la empresa o la participacin pblica
en su capital; T: traspaso de los activos de la empresa a manos de la administracin pblica; n.d.: no
se encontraron datos.
OFIPLAN (1982) incluye en 1980 entre las empresas pblicas no financieras a la Lotera Nacional, a
la Direccin Nacional de Comunicaciones y a la Junta Administradora de Acueductos de Escaz, Sojo (1991) a la Azufrera de Guanacaste y Melndez y Meza (1993) a Maricultura; por distintas razones
ninguna aparece ya en 1985, por lo que hemos optado por no incluirlas en esta clasificacin.

An as, han existido intentos infructuosos de privatizar FANAL, dependiente del CNP y cuya permanencia en el sector pblico es inconsistente con el marco neoliberal. Lo mismo ha ocurrido con RECOPE, RACSA e ICE, empresas vinculadas a la energa y a las telecomunicaciones, cuya permanencia en el sector
pblico no se justifica desde la ptica neoliberal.

Costa Rica en evolucin

278

4.2.7. La administracin pblica y los cambios en

las instituciones
La administracin pblica costarricense tambin ha quedado transformada en todo este perodo por las polticas reformistas; especial mencin merecen los efectos de las polticas de reduccin de empleo pblico (Ley de Equilibrio Financiero del
Sector Pblico y planes de movilidad laboral), las de control presupuestario (ingresos, gastos, dficit y deuda), la reforma del
BCCR (que a pesar de ser considerada una empresa pblica financiera es en realidad una institucin autnoma y, por tanto,
parte de la administracin pblica), la modificacin del marco
de regulacin de los mercados (Ley de Defensa de la Competencia y creacin de la ARESEP), y la racionalizacin del sistema de
pensiones.
Los principales efectos de dichas medidas sobre la administracin pblica costarricense se han estudiado implcitamente en
el apartado 3.2; no obstante, merece la pena detenernos en observar las modificaciones que se han producido en el mapa institucional de la misma (Tablas 4.18 y 4.19).
La administracin pblica costarricense est compuesta de
tres grupos de organismos, segn la distribucin del poder poltico: en primer lugar, est la administracin pblica del Gobierno
Central (entendida en sentido amplio, ya que incluira la administracin de los cuatro poderes de la Repblica); en segundo lugar,
las instituciones autnomas de servicios pblicos; y, en tercer lugar, las municipalidades y los consejos municipales de distrito.
Los organismos que componen la administracin pblica del
Gobierno Central podemos dividirlos en cuatro grupos segn el
poder de la Repblica al que pertenezcan. As tenemos el Tribunal Supremo de Elecciones, como cuarto poder, del que depende el Registro Civil; la administracin pblica del Poder Judicial;
la Asamblea Legislativa, o Poder Legislativo, del que dependen

La nueva estructura socioeconmica costarricense

279

la Contralora General de la Repblica y la Defensora de los Habitantes (creada en 1993); y la Presidencia de la Repblica, o Poder Ejecutivo, del que dependen los ministerios.
El principal cambio que se ha producido en la organizacin
de la administracin pblica del Gobierno Central ha sido, junto con la creacin de la Defensora de los Habitantes, la distribucin de competencias ejecutivas entre distintos ministerios,
dando lugar a la aparicin de cuatro nuevos en la segunda mitad de la dcada de los noventa: el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX); el Ministerio de la Vivienda y de Asentamientos Humanos (MIVAH); el Ministerio de Ciencia y la Tecnologa
(MICIT); y el actual Ministerio de Ambiente y Energa (MINAE),
antes denominado Ministerio de Energa y Minas (MIEM) y Ministerio de Recursos Naturales, Energa y Minas (MIRENEM).
La constitucin de estos cuatro ministerios pone de manifiesto la preocupacin poltica por cuatro elementos importantes del
desarrollo econmico, el comercio exterior (base del modelo reformista), el medio ambiente (ventaja competitiva del pas), la vivienda (elemento social compensador del ajuste) y la tecnologa
(donde recae la viabilidad a largo plazo del modelo de desarrollo).
Durante la Administracin Caldern se cre el Ministerio de Reforma del Estado, que desapareci a principios de la Administracin
Figueres; este hecho pone de manifiesto el carcter neoliberal de
la Administracin Caldern que elev la cuestin de la reforma del
Estado a categora de ministerio. Durante la Administracin Rodrguez el Ministerio de Gobernacin cambi su nombre al de Ministerio de Gobernacin y Polica, unido a un esfuerzo por mejorar la
seguridad ciudadana con la ampliacin del nmero de polica y la
reforma de las fuerzas de seguridad del Estado.
Las instituciones autnomas, que por su relativa independencia del Gobierno fueron importantes mecanismos de autorregulacin automtica del sistema en el marco intervencionista,
perdieron gran parte de su poder durante el proceso de reforma
de Estado, sobre todo debido a modificaciones legislativas que

Costa Rica en evolucin

280

reforzaron el poder del Presidente. Dichas instituciones, pese a


ser simples extensiones de determinados ministerios, siguen
manteniendo un cierto grado de autonoma que les da flexibilidad en su funcionamiento, pero que al mismo tiempo genera dificultades de coordinacin.
TABLA 4.18
EVOLUCIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL GOBIERNO CENTRAL
(1980-2001)
APGC

1980

1985

1990

1994

ASAMBLEA LEG.
COMEX
CONTRALORA
DEFENSORA
MAG
MICIT
MCJD
MEIC
MGP
MEP
MH
MIDEPLAN
MINAE
MIVAH
MJG
MOPT
MP
MRE
MREC
MS
MSP
MTSS
PRESIDENCIA
PODER JUDICIAL
REGISTRO CIVIL
T. S. ELECCIONES

F
F
F
F
F
F (MG)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F

F
F
F
F
F
F (MG)
F
F
F
F (MIEM)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F

F
F
F
F
F
F
F
F (MG)
F
F
F
F (MIRENEM)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F

F
F
F
F
F
F
F
F
F (MG)
F
F
F
F (MIRENEM)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F

1998 2001
F
F
F
F
F
F
F
F
F (MG)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F

F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F

Fuente: elaboracin propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76), Melndez y Meza (1993, pp. 243-245) y los organigramas de la administracin pblica costarricense de
1985, 1994, 1998 y 2001 facilitados por MIDEPLAN.
APGC: departamentos de la administracin pblica del Gobierno Central (siglas de los ministerios en
el Anexo); ASAMBLEA LEG.: Asamblea Legislativa; T.S. ELECCIONES: Tribunal Supremo de Elecciones.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

281

TABLA 4.19
EVOLUCIN DE LAS INSTITUCIONES DE SERVICIOS PBLICOS (1980-2001)
ISP
AN
ARESEP
CCN
CCPC
CCSS
PROCOMER
CNCH
CND
CNREE
CNT
CONAI
CONARE
CONICIT
CRC
CUC
CUNA
CUP
DGAF
ICDR
ECAG
IAFA
IAMS
ICAFE
ICT
IDA
IMAS
INA
INCOPESCA
INEC
INFOCOOP
INAMU
ITCO
ITCR
JDT
JDZS
JE
JPJMN
JPJPJ
JPSSJ
LAICA

1980
F (SNE)
F
F (CENPRO)
F
F
F
F
F
F
F
F (DGEFYD)
F
F
F (OC)
F
F
F
EPF
F
F
F
F
F
F
F (LN)
F

1985
MCJD
F (SNE)
MCJD
MCJD
F
F (CENPRO)
MCJD
MCJD
F
MCJD
F
F
F
F
F
F
F
F
F (DGEFYD)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F

1990
F (SNE)
F
F (CENPRO)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F (DGEFYD)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F

1994
F (SNE)
F
F (CENPRO)
F
F
F
F
F
F
F
F
FODESAF
n.d.
F
F
CTAMS
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F

1998 2001
F
F
F
F
MCJD
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
P

F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
MS
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
-

Costa Rica en evolucin

282
Continuacin de la Tabla 4.19...

ISP
MAC
MHCJS
MN
MNJ
OFIARROZ
ONS
OSJ
OSN
PANI
PNC
SENARA
SINART
TMS
TN
UCR
UNA
UNED

1980

1985

1990

1994

1998 2001

F
F
F
F
F (JCVTN)
F
F
F

MCJD
MCJD
MCJD
F
MCJD
MCJD
F
F
F
MCJD
MCJD
F
F
F

F
F
F
F
F
F
F

MCJD
F
F
F
F
F
MCJD
F
F
F

F
MAG
F
F
F
F
F
F

F
F
F
F
F
F
F
F

Fuente: elaboracin propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76) y los
organigramas de la administracin pblica costarricense de 1985, 1994, 1998 y 2001 facilitados por
MIDEPLAN.
ISP: instituciones de servicio pblico (siglas de cada una en el Anexo); MCJD: institucin dependiente del MCJD ya en esa fecha; F: institucin de servicio pblico en funcionamiento; SNE: denominada
con anterioridad Servicio Nacional de Electricidad; CENPRO: surgida de la fusin del Centro para la
Promocin de las Exportaciones y de las Inversiones con otras instituciones; FODESAF: la DGAF se
convirti en el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares; DGEFYD: denominada con anterioridad Direccin General de Educacin Fsica y Deporte; n.d.: no se encontraron datos; MS: institucin dependiente del MS aproximadamente desde esa fecha; CTAMS: convertida en Comisin Tcnica de Asistencia Mdico Social; OC: en 1980 la institucin se denominaba Oficina del Caf; EPF:
en 1980 la institucin era considerada una empresa pblica financiera; P: institucin privatizada; LN:
en 1980 las funciones de la JPSSJ las realizaba la Lotera Nacional, considerada una empresa pblica
no financiera; MAG: institucin dependiente del MAG aproximadamente desde esa fecha; JCVTN: en
1980 la institucin se denominaba Junta de Conservacin y Vigilancia del Teatro Nacional.

En 1980 existan en Costa Rica treinta y tres instituciones autnomas con una gran independencia (diez en el sector de la
educacin, cinco en el de comercio, cuatro en los de cultura y
asuntos sociales, tres en los de pensiones y agricultura, dos en salud y una en los de tecnologa y turismo). En 2001 existan en
Costa Rica otras treinta y tres instituciones autnomas cuyo grado de independencia no era comparable con el 1980, y se distribuan por sectores de la siguiente forma: diez en educacin; cuatro en asuntos sociales, agricultura y comercio; dos en pensiones
y en salud; y una en tecnologa, turismo, cultura y estadstica. Sin

La nueva estructura socioeconmica costarricense

283

embargo, entre 1980 y 2001 se llegaron a contabilizar hasta cincuenta y siete instituciones de servicios pblicos, muchas de las
cuales surgieron y desaparecieron, por cierre o integracin en los
distintos ministerios, entre ambas fechas.
En cuanto a las municipalidades, estas apenas han sufrido
modificaciones desde 1980, ya que no ha variado su nmero,
ochenta y uno, ni se han ampliado significativamente sus competencias.

4.2.1. El mercado de trabajo y el aumento de la precariedad


laboral
Las polticas reformistas tambin han tenido repercusiones
sobre el mercado de trabajo. En algunos casos fueron directas,
como las reinterpretaciones legislativas, la pasividad en la aplicacin de la legislacin, la poltica de movilidad laboral, la de
salarios mnimos o la atraccin de inversiones extranjeras; en
otros casos, los efectos fueron indirectos ya que, al haber estimulado dichas polticas el crecimiento econmico, ello se ha notado en el empleo.
En todo este periodo se ha producido una lenta pero constante movilizacin, que ha hecho aumentar la tasa bruta de participacin (ocupados y desocupados entre la poblacin total)
desde el 35% de principios de los ochenta hasta ms del 40%
de finales de los noventa (Tabla 4.20). Entre las razones que explican dicha movilizacin conviene destacar los efectos de la
crisis de los ochenta sobre los ingresos de los hogares, el aumento de las oportunidades de empleo en los noventa y la mayor incorporacin de la mujer al mercado de trabajo; esto ltimo se explica por distintos factores, entre ellos los mayores niveles formativos de las mujeres, la reduccin del tamao medio
de los hogares, as como la reduccin de las tasas de natalidad
y fecundidad (MIDEPLAN, 1998-b, p. 247). Entre las causas del

Costa Rica en evolucin

284

aumento de las tasas de participacin puede tambin citarse el


aumento de la fuerza laboral consecuencia de las migraciones
desde Nicaragua, ya que el aumento de la poblacin consecuencia de dichas migraciones es casi equivalente en trminos absolutos al aumento de la fuerza laboral por el mismo motivo.
TABLA 4.20
DISTINTAS TASAS SOBRE EMPLEO (1980-2000)
Ao

TP

TO

TDA

TSV

TSI

TST

TSUT

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

34,7
35,0
36,1
35,5
35,8
35,1
35,2
37,5
37,6
37,5
38,0
37,1
37,0
38,1
38,7
39,3
38,1
39,8
41,2
40,5
39,9

46,8
45,6
46,4
45,6
46,1
46,6
46,9
50,8
50,7
51,0
51,1
49,3
49,4
50,5
50,9
51,1
49,0
50,7
52,2
51,5
50,6

5,9
8,7
9,4
9,0
7,9
6,8
6,2
5,6
5,5
3,8
4,6
5,5
4,1
4,1
4,2
5,2
6,2
5,7
5,6
6,0
5,2

4,6
5,8
7,0
6,2
5,6
5,0
5,1
3,2
3,0
3,1
3,4
4,0
2,8
2,6
3,5
3,7
4,4
4,2
4,8
4,8
4,0

3,0
2,9
7,4
4,7
4,3
3,9
3,0
3,0
3,2
2,9
2,7
2,6
3,6
2,0
2,4
2,1
3,3
3,2
2,7
3,0
3,3

7,6
8,7
14,4
10,8
9,8
8,9
8,2
6,2
6,2
6,0
6,1
6,6
6,4
4,6
5,9
5,8
7,7
7,4
7,5
7,8
7,3

13,5
17,4
23,7
19,9
17,7
15,7
14,4
11,7
11,6
9,7
10,7
12,1
10,4
8,7
10,1
11,0
13,9
13,1
13,1
13,8
12,5

Fuente: datos suministrados por el BCCR y elaboracin propia a partir de los mismos y de otros procedentes de Vargas y Senz (1994) y BCCR (2001-a).
TP: tasa de participacin; TO: tasa de ocupacin; TDA: tasa de desempleo abierto; TSV: tasa de subempleo visible; TSI: tasa de subempleo invisible; TST: tasa de subempleo total; TSUT: tasa de subutilizacin total.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

285

En lo que se refiere a la tasa de ocupacin (ocupados sobre


la poblacin de ms de 12 aos o mnima edad laboral legal) su
incremento no se produjo hasta 1987 y desde entonces se viene manteniendo en los mismos niveles; es, por tanto, a partir de
dicha fecha, cuando la reactivacin econmica influye decisivamente en el mercado de trabajo. Lo mismo puede decirse de
la tasa de desempleo (desempleados sobre fuerza laboral o poblacin activa), que no recuper los niveles previos a la crisis
hasta 1987.
Contrasta con ello la evolucin del subempleo. Dicho concepto hace referencia bien a aquellos trabajadores que trabajan
menos de 47 horas semanales y desean trabajar ms horas, pero
no encuentran ocupacin (subempleo visible), bien a aquellos
otros que trabajando 47 horas semanales no alcanzan el salario
mnimo-minimorum mensual (salario mnimo interprofesional).
En la Tabla 4.20 se observa como el subempleo se dispar durante la crisis y se redujo a partir de 1987; sin embargo, desde
1995 el subempleo ha vuelto a aumentar, tanto el visible como
el invisible, poniendo de manifiesto que el empleo que se est
creando en los ltimos aos es un empleo precario. El resultado
de todo ello es que la tasa de subutilizacin de la fuerza laboral
(subempleo ms desempleo) ha aumentado de forma significativa durante los noventa.
Estas cifras esconden el efecto de las migraciones nicaragenses, ya que dichos trabajadores, en muchos casos indocumentados, estn dispuestos a aceptar condiciones laborales y salariales ms duras que los trabajadores costarricenses, funcionando por tanto como un ejrcito de reserva cuyos efectos se
perciben en el aumento del subempleo y de la subutilizacin de
la fuerza laboral durante los ltimos aos. Los mayores volmenes de estos trabajadores nicaragenses en Costa Rica se concentran en la agricultura (banano, caf, azcar y nuevos productos agrcolas), en la construccin y en el servicio domstico (Morales y Castro, 1999).

286

Costa Rica en evolucin

El BCCR estim que en 1998 residan en Costa Rica unos


300.000 trabajadores nicaragenses, que generaron un valor agregado de unos 1.342 millones de dlares y representaron el 23%
de la poblacin activa (La Nacin Digital, 1999). Si tenemos en
cuenta que, segn la Direccin General de Migracin y Extranjera (DGME), en 1999 los nicaragenses residentes legalmente en
Costa Rica eran unos 150.000, del total estimado de 300.000 inmigrantes nicaragenses otros 150.000 se encontraban a principios de 1999 indocumentados. Una parte de ellos entr en el
pas hacia finales de 1998 como consecuencia de los efectos del
huracn Mitch en la economa nicaragense, que dej sin empleo a muchos trabajadores cuya nica solucin fue emigrar, en
su mayora a Costa Rica; este hecho propici que durante 1999
se decretase una amnista que permita obtener permiso de trabajo y residencia a los inmigrantes centroamericanos indocumentados que hubiesen entrado en el pas antes del 9 de noviembre de 1998; se presentaron 155.316 solicitudes, de las cuales el 97,43% (151.320) fueron de nicaragenses, lo que da
muestras del importante volumen de inmigrantes indocumentados que exista en el pas y que con esta amnista legalizaron su
situacin. Si tomamos por correctas las estimaciones de los nicaragenses residentes, la prctica totalidad de los inmigrantes trataron de legalizar su situacin con la amnista; sin embargo, siguen existiendo inmigrantes nicaragenses ilegales en Costa Rica, en su mayora llegados despus del 9 de noviembre de 1998.
Los ltimos datos del Censo de Poblacin de 2000 indican que
en dicha fecha residan en Costa Rica 296.461 extranjeros
(7,78% de la poblacin), de los que 226.374 eran nicaragenses
(5,94% de la poblacin).
Si observamos la ocupacin por sectores (Tabla 4.21), el proceso de terciarizacin de la economa que se deduce de la distribucin de la produccin por sectores (Tabla 4.1) se ve reforzado. La agricultura sigue expulsando mano de obra en trminos
relativos, e incluso absolutos desde 1988, como es de esperar en

La nueva estructura socioeconmica costarricense

287

todo proceso de modernizacin; dicha mano obra excedente ha


sido absorbida en parte por la industria (entre 1989 y 1994) y sobre todo por los servicios. Aqu el desarrollo del turismo y de la
banca privada han jugado un importante papel.
TABLA 4.21
OCUPADOS POR SECTORES (1980-2000)
Ao

SP

SSIM

SSC

ST

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

27,4
27,5
30,0
28,2
27,7
27,3
26,9
28,1
28,0
26,2
25,9
25,5
24,1
22,6
21,4
21,6
21,6
20,6
20,1
19,7
20,4

16,2
15,4
15,2
16,5
16,2
15,9
17,1
17,5
16,7
18,8
18,2
18,8
19,0
18,0
18,1
16,7
16,7
15,7
15,8
15,9
14,6

7,8
6,7
5,7
5,1
5,1
5,1
5,8
5,9
5,9
6,1
6,5
6,3
5,9
6,1
6,6
6,3
5,6
6,8
6,2
6,4
6,8

48,6
50,4
49,1
50,2
45,9
51,7
50,2
48,5
49,4
48,9
49,4
49,4
51,0
53,3
53,9
55,4
56,1
56,9
57,9
58,0
58,2

Fuente: MIDEPLAN (2001-a) y elaboracin propia a partir de datos de Vargas y


Senz (1994).
Datos en porcentajes del total de ocupados; SP: ocupados en el sector primario;
SSIM: ocupados en el sector secundario (industria manufacturera y explotacin
de minas y canteras); SSC: ocupados en el sector secundario (construccin); ST:
ocupados en el sector terciario.

288

Costa Rica en evolucin

Atendiendo a la distribucin del empleo entre el sector pblico y el privado (Tabla 4.22) se aprecia cmo, en coherencia
con el proceso de reforma del Estado y la poltica de movilidad
laboral, el empleo pblico, y sobre todo el de las instituciones
autnomas, ha ido perdiendo peso en trminos relativos en favor
del privado. En trminos absolutos, el nmero de empleados pblicos ha fluctuado debido a la aplicacin de los planes de movilidad laboral, que si bien han sido cuestionados por su incapacidad para reducir efectivamente el empleo pblico, s consiguieron que no siguiese aumentando (vase apartado 5.2.5). De
esta forma, mientras el empleo total entre 1985 y 2000 aument
en un 41%, el empleo pblico tan solo lo hizo en un 15,4%, pasando de representar en torno al 19% a mediados de los ochenta, a menos del 13% en 1999 (14,1% en 2000) (Tabla 4.22).
Dado que el empleo pblico es un empleo estable, con remuneraciones que duplican a las del sector privado (Tabla 4.23)
y con buenas condiciones de trabajo, circunstancias que se dan
en escasos empleos privados, y dado que aquel se ha ido reduciendo en el perodo objeto de anlisis, encontramos un nuevo
argumento que nos explica la mayor precarizacin del empleo.
En cuanto a la retribucin del factor trabajo en Costa Rica,
esta es una de las ms altas de la regin, con un salario promedio que se sita en torno a los 325 dlares mensuales (dlares de
1995), despus de que haya aumentado bastante desde 1985, en
que dicho salario se encontraba por debajo de los 215 dlares
mensuales (dlares de 1995) (Tabla 4.23). As, pues, no es precisamente en el precio de su mano de obra donde Costa Rica tiene ventajas comparativas a la hora de atraer inversiones extranjeras, sino ms bien en la calificacin de esta, fruto de un buen
sistema educativo de larga tradicin en el pas.
Los efectos de la globalizacin en el plano laboral se pueden
apreciar en los regmenes especiales de exportacin (zonas francas y perfeccionamiento activo) basados esencialmente en empresas maquiladoras, empresas que realizan en el pas la parte

La nueva estructura socioeconmica costarricense

289

ms simple (ensamblaje, envasado, pruebas de funcionamiento...) de un proceso productivo complejo15. Dichos regmenes
especiales han tenido una gran importancia en la generacin de
empleo, sobre todo en los ltimos aos. El rgimen de zonas
francas pas de generar el 1,5% del empleo en 1986 al 26% en
1995 y en el ao 1997 cre ms de 25.000 nuevos empleos; en
los ltimos aos con la implantacin de INTEL se han creado
2.000 nuevos puestos de trabajo solo en dicha empresa. El rgimen de admisin temporal emple entre 1990 y 1996 al 4,3% de
los trabajadores ocupados (Muoz y Pacheco, 1999, pp. 77-78).
Los trabajadores de las empresas maquiladoras en Costa Rica eran a mediados de los noventa en su mayora mujeres
(62,2%), jvenes (24 aos como media), solteros (56,8%), y con
un nivel de formacin bajo (solo el 40,5% haba terminado la enseanza primaria y menos del 20% la secundaria) (Prez Senz,
1996, p. 170).
El nivel de retribucin de estas empresas era a mediados de
los noventa 3,6 veces superior al promedio asitico (0,95 dlares
por hora en 1987 y 0,88 dlares por hora en 1991) y el ms alto
de Centroamrica, por lo que las empresas maquiladoras que se
instalan en el pas no lo hacen movidas por los salarios, sino por
la calificacin de la mano de obra (mayor que en el resto de la regin), as como por otros factores, tales como la estabilidad poltica y la cultura democrtica de Costa Rica. Adems, hay escasas
diferencias salariales entre empresas maquiladoras y no maquiladoras de un mismo sector (8,1% menos de retribucin en las maquiladoras en 1993) (Prez Senz, 1996, pp. 172-178).
No obstante, la retribucin en las maquiladoras en Costa Rica consiste en salarios base relativamente bajos y elevados complementos retributivos, basados no en la productividad, sino en
la intensidad de trabajo; es decir, el trabajador gana ms cuando
15. La maquila suele identificarse con el rgimen de admisin temporal o perfeccionamiento
activo; sin embargo, en los ltimos aos se ha apreciado un movimiento de las empresas
maquiladoras desde dicho rgimen al de zonas francas.

290

Costa Rica en evolucin

ms produce por hora de trabajo, pero dicho aumento de la produccin no est basado en una mejora de la organizacin productiva o en un aumento del capital o la tecnologa empleada,
sino en un mayor esfuerzo de aquel que trabaja casi a destajo.
A esto se une la aplicacin de jornadas laborales de hasta 12 horas diarias bajo el esquema 4-3 y 3-4; es decir, un mes, o una
semana o quincena, se trabajan cuatro das seguidos y se descansan tres y en el perodo siguiente se trabajan tres y se descansan cuatro; de esta forma las empresas mantienen la produccin ininterrumpida durante todo el ao, en algunos casos 24
horas al da, evitndose el pago de festivos. Esta forma de retribucin y de jornada laboral termina provocando el desgaste de
la fuerza de trabajo empleada en las maquiladoras; de aqu la
alta rotacin que se produce en el empleo de dicho sector (Trejos, 1999, pp. 309-320).
En cuanto a la organizacin del trabajo, distintos autores (Prez Senz, 1996, pp. 180-182; Trejos, 1999, pp. 313-320) coinciden en sealar que en Costa Rica se ha pasado desde un subfordismo (o subtaylorismo, debido a la ausencia de procesos de
produccin masiva) que se dio sobre todo en la industria, las
plantaciones bananeras y las instituciones pblicas, hacia un taylorismo modificado con algunos elementos de especializacin
flexible de corte post-fordista, propios del toyotismo, esto es, trabajo en equipo con mano de obra polivalente y mejora continua
del proceso de produccin. Dichos elementos (trabajo polifuncional y calidad total) se dan con mayor intensidad en las empresas vinculadas con el capital extranjero (turismo, maquiladoras,
plantaciones bananeras...), seguidas por las instituciones pblicas; aun as, este tema est poco estudiado y dichas tendencias
se basan en estudios de un reducido nmero de empresas (Trejos, 1999, pp. 313-317).

La nueva estructura socioeconmica costarricense

291

TABLA 4.22
EMPLEO POR SECTORES INSTITUCIONALES (1980-2000)
Ao

EPR

EPB

EGC

EIA

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

80,4
80,5
82,3
81,1
80,7
80,9
80,3
83,7
82,4
83,2
83,0
84,1
83,8
83,9
84,7
85,3
85,4
85,6
85,6
87,0
85,9

19,6
19,5
17,7
18,9
19,3
19,1
19,7
16,3
17,6
16,8
17,0
15,9
16,2
16,1
15,3
14,7
14,6
14,2
14,3
13,0
14,1

8,6
8,7
8,1
7,6
7,7
7,3
7,0
6,5
6,9
7,0
6,8
6,4
7,1

11,0
10,4
8,3
7,6
7,8
8,0
7,6
7,6
7,1
6,5
6,9
5,9
6,3

EM
*
*
0,6
0,7
0,7
0,8
0,7
0,6
0,6
0,8
0,6
0,6
0,8

Fuente: MIDEPLAN (1995-b) y MIDEPLAN (2001-a).


* Para estos aos el empleo de las municipalidades se contabiliza dentro
de las instituciones autnomas; datos en porcentajes del total de ocupados; EPR: empleo privado; EPB: empleo pblico; EGC: empleo en el Gobierno Central; EIA: empleo en instituciones autnomas; EM: empleo en
municipalidades.

Costa Rica en evolucin

292

TABLA 4.23
SALARIOS MNIMOS Y PROMEDIO

(1980-2000)

Ao

ISMR SMMR SMMR SPR


B-95 C-95 $-95 C-95

SPR
$-95

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

94,8
76,5
82,7
98,6
97,1
104,2
102,6
97,4
90,4
98,8
96,3
93,6
100,8
102,2
101,9
100,0
103,7
110,3
111,9
113,3
113,7

237,6
1.979
212,8
7.835
262,2 21.233 33.375
248,3 26.079 43.468
260,0 33.070 51.933
286,5 40.020 65.084
301,6 47.119 76.528
295,5 56.907 95.117
289,8 66.228 107.929
292,4 75.687 124.784
313,1 90.531 151.265
318,7 100.165 164.521
326,8 111.499 176.692

24.545
26.755
30.313
29.254
28.163
29.649
30.694
29.458
29.527
30.021
31.983
32.237
32.205

136,6
148,9
168,7
162,8
156,7
165,0
170,8
163,9
164,3
167,0
177,9
179,4
179,2

42.707
38.250
47.121
44.633
46.735
51.485
54.203
53.119
52.087
52.549
56.272
57.272
58.745

SPN
CC

SPN
PB

SPN
PR

DIF
SPN

17.527
21.217
27.528
32.863
39.102
47.094
55.620
63.640
75.979
86.059
95.431

47,5
51,2
47,0
49,5
48,9
50,5
48,4
48,9
49,8
47,7
46,0

Fuente: MIDEPLAN (1998-b) y MIDEPLAN (2001-a) y elaboracin propia a partir de datos de dicha fuente.
ISMR B-95: ndice de salarios mnimos reales a diciembre de cada ao, deflatado con el ndice de
precios al consumo de cada mes con base en enero de 1995; SMMR C-95: salario mnimo-minimorum real en colones de 1995; SMMR $-95: salario mnimo-minimorum real en dlares de
1995; SPR C-95: salario promedio real en colones de 1995; SPR $-95: salario promedio real en
dlares de 1995; SPN CC: salario promedio nominal en colones corrientes; SPN PB: salario promedio nominal del sector pblico en colones corrientes; SPN PR: salario promedio nominal del
sector privado en colones corrientes; DIF SPN: diferencia entre el salario promedio nominal del
sector pblico y el del privado en porcentajes del primero.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

293

4.2.9. Las clases sociales y la reduccin de la pobreza


Las polticas reformistas han influido de forma directa e indirecta sobre la composicin de las clases sociales en Costa Rica,
sobre la distribucin del ingreso y sobre los niveles de pobreza
del pas. Si bien las distintas polticas sociales y salariales han tenido una influencia ms directa sobre la clase baja y media-baja, las privatizaciones y la ampliacin del mercado en detrimento del Estado, han tenido su influencia sobre la clase alta y la clase media; pero lo que parece ms claro es que el crecimiento
econmico de Costa Rica, ms o menos sostenido, ha permitido
a medio plazo la reduccin de la pobreza y la mejora en la distribucin del ingreso, sntoma de que el modelo reformista, que
tiene costosos efectos sociales a corto plazo, a largo plazo termina por redundar en beneficio de la mayora de la poblacin, aunque dichos beneficios no queden equidistribuidos.
El nico estudio reciente sobre la modificacin de la composicin de las clases sociales en Costa Rica es el de Vega et al.
(1995) que analiza la evolucin de estas desde 198716, y cuyos
principales resultados se recogen en las Tablas 4.24 y 4.25.
De dicho estudio se desprende que la clase baja ha ido reduciendo su peso en el conjunto desde los aos setenta hasta la
actualidad, fruto del descenso de las ocupaciones en las actividades agrcolas; lo que ha provocado una movilidad social hacia
la clase media-baja, que ha sido el estrato de la clase media que
ms ha crecido desde 1987.

16. A partir de esta fecha es cuando se dispone de datos comparables procedentes de las
Encuestas de Hogares y Propsitos Mltiples; no obstante, el estudio de Vega et al. (1995)
realiza estimaciones de aos anteriores a partir de los Censos de Poblacin, aunque estas
no son comparables con las procedentes de las encuestas. El citado estudio ha sido cuestionado por distintos investigadores sociales por diferentes razones, entre otras por la
definicin de las clases sociales; pero a falta de estudios alternativos damos por vlidos
sus resultados, que no son contradictorios con los que se obtienen a partir de estudios
sobre la distribucin del ingreso y la pobreza.

Costa Rica en evolucin

294

La clase media, al contrario de lo que sostienen algunos investigadores basndose en estudios parciales e indirectos que
parten de definiciones diferentes de clase media, se ha ido incrementando durante el periodo objeto de estudio, fruto sin duda
del proceso de terciarizacin de la economa, donde los trabajadores de cuello blanco tienen ms importancia que los trabajadores manuales, y del aumento de la demanda de mano de obra
calificada (profesionales y tcnicos) para hacer frente a los retos
de la competitividad.
La clase alta, por su parte, s sufri ms duramente los efectos
de la crisis por cuanto las oportunidades de negocio disminuyeron;
sin embargo, desde principios de los noventa, esta clase ha comenzado a aumentar fruto del crecimiento del mercado.
TABLA 4.24
COMPOSICIN DE LAS CLASES SOCIALES (1973-1995)
Ao

CA

CM

CMA

CMB

CB

NI

1973 *
1984 *
1992 *

6,9
4,2
4,8

21,8
28,4
28,8

71,6
67,4
65,3

1987 **
1991 **
1995 **

2,4
2,9
4,0

24,5
25,5
29,7

10,5
11,0
12,8

14,0
14,5
16,9

72,1
70,4
65,8

1,0
1.2
0,5

Fuente: Vega et al. (1995 y 1996).


* Para estos aos los valores fueron calculados a partir de los Censos de Poblacin de 1973 y
1984 y de la Encuesta de Hogares y Propsitos Mltiples de 1992; ** para estos aos los valores fueron calculados a partir de tabulaciones especiales de las variables recogidas en las Encuestas de Hogares y Propsitos Mltiples de 1987, 1991 y 1995, por lo que la metodologa difiere de la aplicada para los aos sealados con un slo asterisco; datos en porcentajes de la
poblacin ocupada; CA: clase alta (empleadores con ms de 10 trabajadores, ejecutivos y directores estatales); CM: CMA ms CMB; CMA: clase media-alta (profesionales y tcnicos por
cuenta ajena o cuenta propia y empleadores de entre 5 y 9 trabajadores); CMB: clase mediabaja (trabajadores de cuello blanco y empleadores de menos de 5 trabajadores); CB: clase baja (trabajadores manuales, rurales y urbanos, y trabajadores por cuenta propia no empleadores); NI: no identificables.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

295

Si nos detenemos a ver dnde se concentran geogrfica, institucional y ocupacionalmente las distintas clases sociales (Tabla
4.25) podemos comprobar que la clase alta es mayoritaria y tendencialmente urbana y se encuentra ocupada en el sector privado y en los servicios (comercio, finanzas, administracin de negocios y del Estado); aunque se observa un cambio de tendencia
durante los noventa, ya que ha aumentado su participacin en la
ocupacin privada, tras perder peso en los ochenta, y ha comenzado a encontrar importantes ocupaciones en el sector industrial, lo que resta peso a la ocupacin en los servicios.
Dentro de esta clase alta encontramos, por un lado, a las
empresas transnacionales (tursticas e industriales esencialmente), representadas por sus ejecutivos, cuyo peso no es an demasiado importante, pero que va en aumento; por otro lado, estara la llamada burguesa del Estado, formada por directivos de las
distintas instituciones pblicas, que se encuentran en claro retroceso al ser los perdedores del poder poltico y econmico bajo
el marco neoliberal.
Junto a ellos y siguiendo a Sojo (1995-b, pp. 63-78), la burguesa nacional se puede clasificar en tres importantes grupos
con diferentes grados de poder econmico. El primero y ms poderoso estara formado por la burguesa comercial importadora
(Aizenman, Quirs-Ramos de Anaya, Lachner...) y distribuidora
interna (Uribe...), vinculada a los medios de comunicacin (Grupo La Nacin Jimnez Borbn) y con el sector financiero (Banco de Comercio, Banco Banex, Banco Mercantil de Costa Rica),
controlado en su mayora por la comunidad juda del pas (Banco Mercantil de Costa Rica, Banco Interfn, Banco Metropolitano)
y al que pertenecen otros grupos familiares (Banco de San Jos
Pellas...). El segundo grupo de la burguesa nacional lo formaran las burguesas industrial (Snchez, Lesko...) y agro-exportadora, eminentemente cafetalera (Esquivel, Volio...); este grupo
tambin presenta fuertes vinculaciones con bancos de segundo
nivel dentro del sector financiero, como una forma de asegurarse

296

Costa Rica en evolucin

la financiacin necesaria para sus actividades al estar la mayor


parte de la banca privada en manos de la burguesa comercial.
Existira un tercer grupo de origen muy diverso, del que forman
parte algunos extranjeros, que ha tenido un enriquecimiento rpido vinculado, en algunos casos, a la especulacin inmobiliaria
y a actividades ilcitas (Alem...).
La clase media-alta, pese a estar concentrada en las zonas
urbanas, presenta tendencia a aumentar su participacin en las
zonas rurales, consecuencia de la aparicin de oportunidades
de negocio para pequeos empresarios en los nuevos cultivos.
Destaca el cambio de sector institucional mayoritario de la
ocupacin de esta clase, ya que el sector pblico ha cedido el
protagonismo al privado, lo cual es coherente con el proceso de
reforma del Estado y de expansin del mercado. Esta clase se encuentra mayoritariamente concentrada en el sector servicios,
aunque durante los noventa ha incrementado su participacin en
la agricultura y la industria.
La clase media-baja es de naturaleza urbana con tendencia
a concentrarse en las ciudades, donde los trabajadores de cuello
blanco y los pequeos empleadores tienen ms posibilidades de
ocupacin; ello se corresponde con su mayor participacin en el
sector servicios, pese a que se aprecia una tendencia a que aumenten su peso en la industria y la agricultura.
La clase baja, por el contrario, es mayoritariamente rural, no
se aprecian movimientos en cuanto a su localizacin y se encuentra muy concentrada en el sector privado y con tendencia a
que dicha concentracin aumente; ello es coherente con la escasa demanda pblica de trabajadores manuales cuando el Estado ha abandonado su papel de empresario. Pese a que no se
aprecia la concentracin de otras clases sociales en el sector servicios, este vuelve a ser mayoritario con tendencia a aumentar.
A la hora de estudiar la distribucin de la renta, nos encontramos con el problema de la diversidad de tratamientos metodolgicos de los datos disponibles que hace que estos tengan
una difcil comparabilidad.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

297

TABLA 4.25
DISTRIBUCIN DE LAS CLASES SOCIALES POR LOCALIZACIEON GEOGRFICA,
SECTOR INSTITUCIONAL Y SECTOR PRODUCTIVO (1987-1994)
C/A

Entorno Entorno Sector


urbano rural pblico

Sector Sector
Sector
Sector
privado primario secundario terciario

CA-87
CA-91
CA-94

71,9
71,9
72,7

28,1
28,1
27,3

32,9
35,9
30,3*

67,1
64,1
67,7*

9,8
7,0
6,0

26,0
19,7
23,1

64,2
73,3
70,9

CMA-87
CMA-91
CMA-94
CMB-87
CMB-91
CMB-94

75,9
75,3
71,4
59,1
59,1
61,4

24,1
24,7
28,6
40,9
40,9
38,6

54,1
51,5
45,9*
28,9
23,8
21,2*

45,9
48,5
54,1*
71,1
76,2
78,8*

2,4
3,4
3,9
7,5
9,1
10,4

12,1
14,9
14,5
14,0
14,3
14,5

85,5
81,7
81,6
78,5
76,6
75,1

CB-87
CB-91
CB-94

36,3
36,3
36,3

63,7
63,7
63,7

7,8
7,6
6,0*

92,2
92,4
94,0*

36,8
33,4
28,5

26,8
29,3
29,3

36,4
37,3
42,2

Fuente: Vega et al. (1996).


* Datos de 1995; datos en porcentajes del total; C / A: clase social / ao; CA: clase alta; CMA: clase
media-alta; CMB: clase media-baja; CB: clase baja.

Si nos detenemos a ver el grado de concentracin de la


renta por medio de un indicador como el coeficiente de Gini
(Tablas 4.26, 4.27 y 4.28), parece que desde que se comenzaron
a aplicar las polticas reformistas no se ha producido un proceso
generalizado de concentracin, sino que ms bien la estabilidad
ha sido la tnica general, con algunas manifestaciones que indican incluso una mejor distribucin de la renta (Trejos Solorzano,
2000, p. 549).

Costa Rica en evolucin

298

TABLA 4.26
DISTRIBUCIN DEL INGRESO DE LOS HOGARES (1961-1992)
Estratos

1961

1971

1983

1986

1988

1992

D-1

2,80

2,10

1,50

1,30

1,60

1,60

Q-1
Q-2
Q-3
Q-4
Q-5

6,20
7,60
9,50
17,00
59,70

5,40
9,30
13,70
21,00
50,60

4,50
9,30
13,80
20,60
51,80

4,20
9,20
14,00
21,20
51,50

4,80
9,90
14,80
22,10
48,40

4,90
9,40
14,50
22,10
49,10

D-10

45,50

34,40

36,70

36,00

31,70

32,20

0,50

0,43

0,45

0,45

0,42

0,43

C. GINI

Fuente: Trejos Solorzano (2000, p. 536).


D-1: porcentaje del ingreso que obtiene el 10% ms pobre de los hogares; Q-1: porcentaje del ingreso que obtiene el 20% ms pobre de los hogares; Q-2: porcentaje del ingreso que obtiene el 20%
ms pobre de los hogares; Q-3: porcentaje del ingreso que obtiene el 20% siguiente de los hogares;
Q-4: porcentaje del ingreso que obtiene el 20% siguiente de los hogares; Q-5: porcentaje del ingreso que obtiene el 20% ms rico de los hogares; D-10: porcentaje del ingreso que obtiene el 10% ms
rico de los hogares; C. GINI: coeficiente de Gini.

TABLA 4.27
COEFICIENTE DE GINI (1986-1995)
Coeficiente

1986

1988

1995

C. GINI (IFTAI)
C. GINI (IFPCAI)

0,4721
0,4148

0,4249
0,3611

0,4381
0,3762

Fuente: Trejos Solrzano (2000, p. 538).


C. GINI (IFTAI): Coeficiente de Gini calculado a partir del ingreso familiar total con el alquiler imputado; C. GINI (IFPCAI): Coeficiente de Gini calculado a partir del ingreso familiar per cpita con el alquiler imputado.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

299

Si atendemos a la distribucin del ingreso en quintiles de


renta (Tablas 4.27, 4.28 y 4.29) puede apreciarse como el quintil 5, que se correspondera con las clases alta y media-alta obtuvo una menor porcin del ingreso durante los ochenta respecto
a los setenta, pero desde principios de los noventa reciben una
mayor proporcin de este, sobre todo el 10% ms rico de la poblacin en el que se encuentra la clase alta. El quintil 4, correspondiente con la clase media-baja, ha perdido participacin en
la distribucin del ingreso en todo el perodo; mientras que la suma de los quintiles 1, 2 y 3, correspondientes a la clase baja, mejor su participacin durante los ochenta y la ha mantenido durante los noventa. De aqu se desprende que, si bien la clase media se ha visto fortalecida en cuanto a que representa a un mayor nmero de hogares, esta ha sido la perdedora en la nueva
distribucin del ingreso, por cuanto acumula una menor proporcin de este, lo cual se explica por la reduccin del empleo pblico y de la retribucin de este. Hoy da Costa Rica tiene una
clase media ms amplia pero a la vez ms pobre.
Las clases que han ganado en el nuevo reparto han sido, por
un lado, la baja, sobre todo en los ochenta, beneficiada por el
aumento de los salarios, la poltica social compensatoria del
ajuste y por la reduccin de la pobreza y, por otro lado, la alta,
en los noventa, coincidiendo con la expansin de los negocios
(comercio, finanzas, turismo e industria metal-mecnica, esencialmente).
Teniendo en cuenta que Costa Rica parta de una de las mejores distribuciones de la renta de Amrica Latina antes de la crisis, que esta mejor durante la primera mitad los ochenta por la
prdida de renta de la clase alta y que las polticas reformistas
han mantenido una distribucin ms o menos estable desde mediados de los ochenta, podemos afirmar que el proceso de ajuste se ha realizado sin sacrificar la equidad.
En trminos generales, puede afirmarse que la distribucin
del ingreso mejor durante los aos ochenta y se ha mantenido

300

Costa Rica en evolucin

relativamente estable durante los noventa, a juzgar por la evolucin del ndice de Gini (Tablas 4.26 y 4.28). Segn datos recopilados por Trejos Solrzano (2000, p. 536), el ndice de Gini era en
1983 de 0,45 y en 1992 de 0,43; siguiendo una metodologa distinta, Cspedes (1998, p. 192) muestra como el valor del ndice en
1989 era de 0,373 y en 1997 del 0,380; por ello puede concluirse que, si bien la distribucin de la renta es hoy ms equitativa
que a principios de los ochenta, la mejora relativa (por el empobrecimiento de la clase alta y media) se produjo en los ochenta
sin que durante los noventa (a pesar del enriquecimiento de la
clase alta y media alta) no pueda constatarse un empeoramiento, sino una estabilidad. Se aprecia asmismo que la distribucin
del ingreso empeora en los momentos coyunturales de recesin,
1991, 1996 y 2000, coincidiendo con el aumento de la pobreza
(Tablas 4.28 y 4.30). Curiosamente, 1999, ao de un fuerte crecimiento econmico, la distribucin de la renta empeora, con un
importante enriquecimiento de la clase alta y media alta y un aumento de la pobreza (Tabla 4.29); ello puede ser sntoma de que
el crecimiento econmico basado en las exportaciones de componentes electrnicos para microprocesadores no tiene efecto
arrastre en el resto de la economa, por lo que, si descontamos
la participacin de dichas exportaciones en el crecimiento de dicho ao, la economa que s tiene articulacin y goteo estaba
realmente en recesin.
En lo que se refiere a la pobreza, esta ha disminuido claramente durante todo el perodo. Durante los primeros aos de la
crisis, la pobreza pas del 23,3% de los hogares costarricenses en
1979 hasta el 50% en 1982 (Cspedes, 1998, p. 217); sin embargo, desde entonces se ha ido reduciendo para representar el
27,1% de los hogares en 1990 y el 19,7% en 1998, con cuatro
aos de importantes repuntes, los aos recesivos 1991, 1996 y
2000, y el ao 1999, por las razones ya indicadas (Tabla 4.30).
Esto pone de manifiesto que si bien las polticas reformistas han

La nueva estructura socioeconmica costarricense

301

sido eficaces en la reduccin de la pobreza, esta es muy dependiente de la evolucin de la economa, sobre todo por la flexibilidad del mercado de trabajo que, gracias a la precariedad del
empleo poco calificado, se ajusta por la va de la destruccin de
empleo formal. La pobreza en Costa Rica sigue siendo eminentemente rural, aunque precisamente ha sido en este mbito donde
se han producido las mayores reducciones tanto de la pobreza
extrema como de la no cobertura de otras necesidades bsicas,
aunque los aos 1999 y 2000 han roto esta tendencia.
TABLA 4.28
DATOS SOBRE DISTRIBUCIN DEL INGRESO PER CPITA DE LOS HOGARES
(1987-1997)
Ao

Q-1

Q-5

Q-1+Q-2Q-5/Q-1 C. GINI

I. D-1

I. D-10

1987

5,0

46,1

15,4

9,3

1988

5,3

45,0

16,0

8,7

0,402

100,0

100,0

0,389

88,5

89,3

1989

5,3

43,9

16,5

8,3

0,373

90,7

82,8

1990

5,3

43,3

16,8

8,3

0,375

87,7

83,7

1991

5,0

1992

5,4

45,3

15,9

9,0

0,393

74,6

81,6

44,0

16,6

8,2

0,378

89,1

83,6

1993

5,7

44,4

16,5

7,8

0,379

107,0

95,6

1994

5,4

45,4

16,3

8,4

0,388

120,9

113,4

1995

5,7

44,3

16,9

7,9

0,378

114,2

101,1

1996

5,2

45,6

15,9

8,9

0,394

96,1

98,5

1997

5,6

44,9

16,7

8,0

0,380

114,4

97,4

Fuente: Cspedes (1998, pp. 216-217).


Q-1: porcentaje del ingreso que obtiene el 20% ms pobre de los hogares; Q-5: porcentaje del ingreso que obtiene el 20% ms rico de los hogares; Q-1+Q-2: porcentaje del ingreso que obtiene el 40%
ms pobre de los hogares; Q-5/Q-1: nmero de veces que el ingreso del 20% ms rico de los hogares es superior al ingreso del 20% ms pobre de los hogares; C. GINI: coeficiente de Gini; I. D-1: ndice del ingreso que obtiene el 10% ms pobre de los hogares; I. D-10: ndice del ingreso que obtiene el 10% ms rico de los hogares.

Costa Rica en evolucin

302

TABLA 4.29
DISTRIBUCIN DEL INGRESO SEGN QUINTILES EXPRESADA
EN EL NMERO DE VECES QUE EL INGRESO DE UN QUINTIL
ES SUPERIOR AL DEL QUINTIL UNO

Ao
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999

Q1 Q2
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0

2,2
2,2
2,1
2,2
2,2
2,1
2,1
2,1
2,1
2,2
2,1
2,0
2,1

(1987-1999)

Q3

Q4

Q5

3,5
3,5
3,1
3,4
3,6
3,3
3,3
3,3
3,3
3,4
3,2
3,2
3,3

5,5
5,3
4,3
5,4
5,5
5,2
5,1
5,2
5,1
5,4
5,1
5,1
5,4

13,2
12,6
8,2
11,9
12,8
11,9
11,7
12,6
11,7
12,6
11,9
12,0
13,2

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).

En lgica correspondencia con todo lo anterior, puede comprobarse como Costa Rica mejor bastante su ndice de Desarrollo Humano (IDH) entre 1980 y 1995, pasando del 0,746 al
0,889, aunque viene empeorando desde entonces (0,797 en
1997) (Tabla 4.31). No obstante, la mejora se debe sobre todo a
la elevacin del nivel de ingresos, ya que los niveles de salud y
de educacin de los costarricenses han empeorado durante los
aos noventa.
Estos resultados en el campo educativo y sanitario parecen
ser consecuencia de la reduccin del gasto social que se produjo a principios de los ochenta y cuya recuperacin no se dio hasta finales de los noventa; en 1981 el gasto pblico social era del
17,2% del PIB, en 1982 haba pasado a representar el 14,3% del

La nueva estructura socioeconmica costarricense

303

PIB y no recuper niveles superiores al 17% hasta los aos 1997


y 1998, a excepcin de 1989 (Tabla 3.7).
TABLA 4.30
DISTRIBUCIN DE LA POBREZA POR HOGARES (1987-2000)
Ao HNP HP HEP HNB NPU PU EPU NBU NPR PR

EPR NBR

1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

12,1
12,6
11,1
12,4
14,7
11,9
9,2
8,0
8,3
9,0
7,6
7,1
8,5
8,3

71,0
71,6
71,7
72,9
68,1
70,6
76,8
80,0
79,6
78,4
79,3
80,3
79,4
78,9

29,0 9,1 19,9 77,0 23,0 5,7 17,3 65,6 34,4


28,4 9,8 18,7 77,5 22,5 6,2 16,3 66,9 33,1
28,3 9,0 19,3 77,0 23,0 6,2 16,8 67,2 32,8
27,1 9,1 17,9 76,4 23,6 5,4 18,2 69,9 30,5
31,9 11,7 20,2 71,2 28,8 7,9 20,9 65,6 34,4
29,4 9,3 20,1 72,7 27,3 6,3 21,0 68,9 31,1
23,2 6,9 16,3 80,2 19,8 4,0 15,8 74,1 25,9
20,0 5,8 14,2 84,5 15,5 3,1 12,4 76,3 23,7
20,4 6,2 14,2 83,9 16,1 3,7 12,4 76,1 23,9
21,6 6,9 14,7 82,9 17,1 4,2 12,9 74,8 25,2
20,7 5,7 15,0 83,7 16,3 3,2 13,1 75,9 24,1
19,7 5,3 14,4 83,9 16,1 2,9 13,3 77,6 22,4
20,6 6,7 13,9 82,7 17,3 4,5 12,7 76,5 23,5
21,1 6,4 14,8 82,5 17,5 4,2 13,3 75,7 24,3

22,3
20,5
21,3
17,7
19,7
19,2
16,7
15,7
15,6
16,2
16,5
15,3
15,0
16,0

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).


HNP: hogares no pobres en porcentajes del total de hogares con ingreso conocido; HP: hogares pobres en porcentajes del total de hogares con ingreso conocido; HEP: hogares en extrema pobreza en
porcentajes del total de hogares con ingreso conocido; HNB: hogares que no satisfacen las necesidades bsicas en porcentajes del total de hogares con ingreso conocido; NPU: hogares no pobres urbanos en porcentajes del total de hogares urbanos; PU: hogares pobres urbanos en porcentajes del total de hogares urbanos; EPU: hogares en extrema pobreza urbanos en porcentajes del total de hogares urbanos; NBU: hogares que no satisfacen las necesidades bsicas urbanos en porcentajes del total de hogares urbanos; NPR: hogares no pobres rurales en porcentajes del total de hogares rurales;
PR: hogares pobres rurales en porcentajes del total de hogares rurales; EPR: hogares en extrema pobreza rurales en porcentajes del total de hogares rurales; NBR: hogares que no satisfacen las necesidades bsicas rurales en porcentajes del total de hogares rurales; se denomina extrema pobreza a la
imposibilidad de cubrir las necesidades alimentarias, y necesidades bsicas al resto de necesidades
(vestido, vivienda, servicios bsicos...).

La citada reduccin del gasto social perjudic la calidad de


la salud y de la educacin en Costa Rica y sus efectos han comenzado a notarse aos despus con la reduccin de la esperanza de vida y de la tasa bruta de escolarizacin.

Costa Rica en evolucin

304

TABLA 4.31
NDICE DE DESARROLLO HUMANO DE COSTA RICA (1975-1997)
IDH

1960 1970 1980 1992 1993 1994 1995 1996 1997

IDH-CR
IDH-TPD
IDH-PMA
IDH-PI
IDH-TM

0,550
0,260
0,161
0,798
0,392

0,647
0,347
0,205
0,859
0,459

0,746
0,428
0,245
0,889
0,518

0,883
0,570
0,337
0,916
0,759

0,884
0,563
0,331
0,909
0,764

0,889
0,576
0,336
0,911
0,764

0,889
0,586
0,344
0,911
0,772

0,801
0,637
0,430
0,919
0,706

0,797
0,642
0,435
0,893
0,712

Fuente: MIDEPLAN (2001-a).


IDH: ndice de Desarrollo Humano; CR: Costa Rica; TPD: todos los pases en desarrollo; PMA:
pases menos adelantados; PI: pases industrializados; TM: todo el mundo.

En materia de salud, se redujo la cobertura de la atencin


primaria (visitas ms espaciadas, no cobertura de vacantes, reduccin de centros de salud...) y la calidad de los servicios sanitarios en general (disminucin de las prestaciones de consultas
mdicas, disminucin del nmero de altas hospitalarias, largas
listas de espera para las consultas de especialistas, trato ms distante con los pacientes...), lo cual ha provocado el aumento de
las crticas contra el funcionamiento de la CCSS y ha favorecido
el desarrollo de la sanidad privada como un nuevo y prspero
negocio (Cspedes, 1998, pp. 215-218).
En materia de educacin, disminuy, por un lado, la calidad
de esta (debido a la reduccin de la inversin en infraestructura
fsica y al aumento del nmero de maestros sin calificacin ante
los bajos salarios existentes en el sector) y, por otro lado, el acceso a la educacin y el rendimiento educativo (debido al empobrecimiento de las familias como consecuencia de la crisis,
que hizo caer los niveles de escolarizacin primaria y secundaria y cuya recuperacin ha sido muy lenta) (Cspedes, 1998, pp.
215-218). El deterioro de la calidad de los servicios educativos
pblicos tambin ha servido para fomentar las oportunidades de
negocio en el sector de la educacin privada.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

305

Si los esfuerzos hechos por la Administracin Rodrguez para recuperar los niveles educativos y sanitarios que tradicionalmente ha tenido Costa Rica dan buenos resultados, es posible
que en los prximos aos el IDH de este pas mejore ligeramente, siempre que no se trate de aos recesivos.

4.3. Las nuevas leyes estructurales y el modelo


multiexportador en Costa Rica
Estudiada la evolucin de los diferentes elementos estructurales, procede ahora, sobre la base de esta, inducir las leyes estructurales que rigen el funcionamiento del sistema socioeconmico en la actualidad. Una vez hecho esto, procederemos a
construir un modelo estructural que sirva para explicar el funcionamiento del sistema socioeconmico costarricense y, eventualmente, el de otros sistemas de caractersticas similares.

4.3.1. Las nuevas leyes estructurales del sistema


socioeconmico costarricense
El desarrollo del marco poltico-institucional neoliberal en
Costa Rica desde 1984 ha ido conformando una nueva estructura
socioeconmica en el pas. La existencia de leyes estructurales
distintas de las anteriores es la principal evidencia del cambio estructural.
Para la determinacin de las nuevas leyes estructurales que
caracterizan la estructura socioeconmica costarricense posterior al cambio, al igual que hicimos en el captulo 3, estudiaremos las interrelaciones existentes entre los distintos elementos
estructurales (sector primario, sector secundario, sector terciario,
sector exterior, sector financiero, sector pblico, administracin
pblica, mercado de trabajo y clases sociales), algunas de las

306

Costa Rica en evolucin

cuales tendrn suficiente entidad como para ser consideradas leyes estructurales. A continuacin presentamos dichas leyes, organizadas de manera sistemtica y fundamentadas en el estudio
de las polticas reformistas recogido en el captulo 3, en el anlisis de la evolucin de los elementos estructurales que acometimos en el apartado 4.2 y en algunas consideraciones y datos que
se incluyen a continuacin.

a. La articulacin productiva interna


El estudio de la articulacin productiva de la economa costarricense en la actualidad se enfrenta con un primer obstculo,
que es la inexistencia de una matriz de insumo-producto de elaboracin reciente. Ello nos obliga a basarnos en la nica que ha
sido elaborada desde la de 1980, la matriz de 1990 (Franco y Briceo, 1995)17.
Basndonos en los datos recogidos en dicha tabla, podemos determinar de manera muy simple el grado de conectividad o interrelacin de los distintos sectores productivos por
medio del cociente entre el valor de los insumos intermedios y
el valor de la produccin final; dicho grado era del 52,7%
(frente 42,3% de 1980), de los que tan solo 41,8 puntos (frente
a los 30 puntos de 1980) correspondan a las interrelaciones
con sectores nacionales; visto de otra forma, podemos decir
que el 79,2% de los consumos intermedios del aparato productivo correspondan a productos nacionales (frente al 70,8% de
1980). Calculando el grado de conectividad como la suma,
17. Dicha tabla es el resultado de una actualizacin de la tabla de 1980 por medio de un procedimiento de ajuste biproporcional sinttico (RAS simple) con algunas modificaciones determinadas por la disponibilidad de datos. Al igual que se hizo en el captulo 3, consideramos que los errores que pudiesen haber entre la tabla estimada por el RAS y la tabla que
reflejase las relaciones intersectoriales reales de Costa Rica en 1990, pueden ser despreciados al objeto del anlisis eminentemente cualitativo que presentamos.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

307

ponderada por el peso de cada sector en el consumo intermedio, de las sumas por columnas de los coeficientes tcnicos totales, obtenemos que dicho valor era de 0,60523774 (frente al
0,56480281 de 1980); sin embargo, la conectividad interna (coeficientes tcnicos domsticos) alcanzaba un valor de
0,47871886 (frente al 0,3906658065), lo que se traduce en que
el 79% de los eslabonamientos hacia atrs eran con sectores productivos nacionales (frente al 69% de 1980)18.
As, pues, la economa costarricense presentaba ya en 1990
una buena, aunque mejorable, articulacin productiva interna
que, a pesar de no ser alta, nos permitan hablar de una economa articulada. Sin embargo, a falta de una matriz de insumo-producto ms reciente, y teniendo en cuenta el gran peso de la produccin procedente los regmenes especiales de exportacin, autnticos enclaves productivos modernos donde las empresas importan la mayora de los insumos, es difcil sostener hoy da dicha
afirmacin; de hecho, los esfuerzos por tratar de vincular a las
empresas multinacionales de alta tecnologa con proveedores locales, fomentando as los eslabonamientos internos, nos inducen
a pensar que, al menos desde la instalacin de INTEL, la economa costarricense tiene escasa articulacin productiva interna.
El estudio de la matriz de insumo-producto de 1990 y sus
derivadas, nos permite apreciar cmo ya en dicho ao los sectores con mayor conectividad interna (aquellos en los que la suma
de los coeficientes tcnicos domsticos por columnas fuese mayor que 0,4), con excepcin del sector inmobiliario, se concentraban en industrias tradicionales basadas en la explotacin de
los recursos naturales (industria agroalimentaria, del textil y el
18. No obstante, estos datos acerca de la conectividad solo tienen un valor estimativo ya que,
al ser la matriz de insumo-producto del 1990 el resultado de un raseado de la de 1980, que
a su vez resulta de un raseado de la de 1968, est despreciando la incorporacin de
nuevos insumos en el proceso productivo desde entonces; aunque s recogera la sustitucin de insumos o su ahorro en funcin del cambio tecnolgico y de la variacin de los precios relativos de estos.

308

Costa Rica en evolucin

cuero, del vidrio y la cermica y de los materiales de construccin), as como la construccin y los servicios (excluidos comercio, finanzas y transporte). La mayor articulacin productiva interna se explicara tanto por el desarrollo de la agroindustria, como por el aumento de la produccin de bienes comercializables
o transables y, en concreto, de las exportaciones, o el desarrollo
de un turismo, muy vinculado con otros sectores productivos del
pas. Sin embargo, los sectores modernos, por el contrario, presentan mayores eslabonamientos con el sector exterior y, dado
que la demanda externa es el motor del crecimiento, su efecto
arrastre sobre el resto de la economa no es significativo. Esto,
junto con las anteriores consideraciones sobre los regmenes especiales, nos permite hablar de una dualizacin de la economa
en un sector tradicional, con importantes articulaciones internas,
y un sector moderno, con dbiles articulaciones internas.
Ms all del plano productivo, existen otras importantes interrelaciones entre los distintos sectores productivos. Puede afirmarse que el sector primario y el sector servicios financian el desarrollo industrial nacional de Costa Rica. Desde la perspectiva
de la balanza de pagos, los supervit comerciales agrarios, debidos a la exportacin de caf, banano y productos agropecuarios
no tradicionales, junto con los supervit de la balanza de servicios,
gracias al turismo, sirven para compensar los dficit comerciales
industriales (excluidos regmenes especiales que se autofinancian), debidos al volumen de importaciones de bienes intermedios y de capital y de materias primas; as, el sector primario y el
sector terciario aportan, en gran medida, las divisas necesarias
para el desarrollo del sector industrial (vase apartado 4.2.4).
Sin embargo, ha desaparecido el papel que jugaba la agricultura en la financiacin del desarrollo industrial por la va del mantenimiento de bajos precios en los productos alimenticios para
permitir la existencia de bajos salarios en la industria. La poltica
de desregulacin de los precios de los alimentos implementada

La nueva estructura socioeconmica costarricense

309

en Costa Rica desde mediados de los aos ochenta ha sido la responsable de ello (vase apartado 3.2.6)
Por otro lado, se produce una transferencia de mano de obra
desde los sectores primario y secundario hacia el sector terciario,
lo cual es consecuencia del proceso de terciarizacin de la economa. La expansin de los servicios ha permitido que parte de
la mano de obra urbano-industrial excedentaria, tras la destruccin creadora de las polticas reformistas, pueda ser empleada en
estos (comercio, turismo, finanzas...), al igual que la mano de
obra rural-agrcola excedentaria, por el propio proceso de modernizacin del agro y por el abandono de actividades ahora extramarginales, ha podido encontrar una alternativa en el sector
turstico, particularmente en las zonas costeras y en las proximidades de los parques naturales. Los servicios son el sector que
ms empleo genera y el que ofrece mayores salarios, aunque
tambin suele exigir un mayor nivel de calificacin de la mano
de obra (vanse apartados 4.2.3 y 4.2.8).
El Estado ha renunciado a su papel de redistribucin sectorial de la renta que antes realizaba absorbiendo parte del excedente de ciertos sectores, va impuestos, y financiando preferentemente otros, va gasto pblico y crditos baratos (vanse apartados 3.2.2, 3.2.3 y 3.5). Ahora la distribucin sectorial de la renta es el resultado del funcionamiento del mercado, que permite
la acumulacin de capital en aquellos sectores que son ms
competitivos. Por el momento, la competitividad de los sectores
ms dinmicos de la economa costarricense est basada en la
utilizacin de los abundantes recursos naturales del pas (turismo, caf, banano...) y de una mano de obra barata, desde la
perspectiva calidad-precio, ya que si bien los salarios costarricenses son ms altos que otros pases de la regin, la calificacin
de su mano de obra es tambin superior (industria vinculada al
sector de la tecnologa, textil, agroalimentaria...).

310

Costa Rica en evolucin

b. La articulacin externa
Basndonos de nuevo en los datos de la matriz insumo-producto de 1990 (Franco y Briceo, 1995), del 52,7% que habamos determinado como grado de conectividad, 10,9 puntos correspondan a las interrelaciones con sectores productivos extranjeros (frente a los 12,1 de 1980); visto de otra forma, podemos decir que el 20,8% de los consumos intermedios del aparato productivo correspondan a productos importados (frente al
29,2% de 1980); calculando el grado de conectividad externa de
manera distinta (la suma, ponderada por el peso de cada sector
en el consumo intermedio, de las sumas por columnas de los
coeficientes de los componentes importados directos) esta alcanzara un valor de 0,12651888 (frente al 0,174144745 de 1980),
lo que se traduce en que tan solo el 21% de los eslabonamientos hacia atrs eran con sectores productivos extranjeros (frente
al 31% de 1980). As, pues, desde el punto de vista de la articulacin externa, podemos afirmar que el aparato productivo en su
conjunto tena un grado de dependencia del exterior moderado
en 1990, para lo que cabe esperar, a falta de una matriz de insumo producto ms reciente, que dicha dependencia haya disminuido desde entonces, con la salvedad hecha de los ltimos
aos, en que se ha incrementado notablemente la produccin de
las zonas francas. No obstante, se aprecia cmo los sectores ms
modernos (industria del papel y la imprenta, petroqumica, metalrgica, de material elctrico y de equipo de transporte) presentaban una alta conectividad externa; es decir, la suma por columnas de los coeficientes de la matriz del componente importado
directo era superior a 0,3, por lo que puede concluirse que el
sector moderno del aparato productivo tiene un alto grado de dependencia del exterior.
La economa costarricense es hoy una economa muy abierta, tal y como lo muestra el coeficiente de apertura o grado de

La nueva estructura socioeconmica costarricense

311

dependencia de esta, superior al 100% a finales de los noventa


(vase apartado 4.2.4). Esto supone que Costa Rica es muy vulnerable ante los vaivenes de la economa mundial y, si bien est
en buenas condiciones para aprovechar los perodos de expansin, las crisis internacionales pueden llegar a paralizar la economa del pas; en concreto, el peso que tienen en la demanda
agregada las exportaciones de bienes y servicios que se dirigen
hacia Estados Unidos, convierte a Costa Rica en una economa
muy dependiente de los procesos de auge y recesin de dicho
pas. De hecho, la cada de las exportaciones de INTEL en 2000
y 2001 est muy relacionada con la recesin estadounidense y la
ralentizacin de la marcha de la llamada nueva economa o economa del conocimiento.
Costa Rica es hoy da un pas superavitario, con una tasa de
cobertura superior al 100% a finales de los noventa (vase apartado 4.2.4). Ello significa que el pas es capaz de generar con sus
exportaciones las divisas necesarias para adquirir sus importaciones; pero esto solo ha sido posible cuando las exportaciones de
las zonas francas han crecido de forma espectacular, en concreto desde la instalacin de INTEL. Si excluyramos las exportaciones e importaciones de los regmenes especiales, Costa Rica sera un pas moderadamente deficitario. Conviene sealar que nos
estamos refiriendo al saldo conjunto de las balanzas de bienes y
servicios y no al de la balanza por cuenta corriente, pues en ese
caso, Costa Rica sera igualmente un pas deficitario en virtud del
gran dficit de la balanza de rentas, del que es en parte responsable la repatriacin de beneficios de las multinacionales que
operan en las zonas francas.
A juzgar por los datos existentes sobre la relacin real de intercambio de Costa Rica, que solo estn disponibles hasta 1994
(MIDEPLAN; 1995-b), no se aprecia durante el perodo objeto de
estudio una tendencia al deterioro; todo lo contrario, entre 1981
y 1986 aument, entre 1987 y 1991 disminuy, entre 1992 y
1994 volvi a aumentar y, a falta de datos especficos y segn la

312

Costa Rica en evolucin

evolucin al alza de los precios del caf y del banano durante la


segunda mitad de los aos noventa (MIDEPLAN, 1998-b), todo
hace pensar que se ha mantenido la tendencia creciente, mxime si se tiene en cuenta que los datos existentes para el perodo
1980-1994 se elaboraron a partir de los precios de las exportaciones e importaciones de bienes y, por tanto, no incluyen la
evolucin del precio de los servicios (turismo). Esta apreciacin
es consistente con el hecho de que el deterioro de los trminos
de intercambio de los pases subdesarrollados se basa en la especializacin primario-exportadora, de forma que al ser ahora
Costa Rica una economa multiexportadora no tiene por qu presentar la misma tendencia que en perodos anteriores. Adems,
las exportaciones de productos de alta tecnologa de las zonas
francas tienen valores crecientes en funcin de los precios cada
vez mayores de estos (aunque tambin poseen altos precios los
insumos que se importan para producirlos).
La contrapartida financiera del moderado dficit por cuenta
corriente ha sido durante todos estos aos la entrada de capitales, en un primer momento, en forma de crditos blandos de ayuda al desarrollo y, posteriormente, en forma de inversin extranjera directa (vase apartado 4.2.4). No obstante, dichas entradas de capital han tenido una importancia mayor en trminos
cualitativos que en trminos cuantitativos; ello ha sido as por
la influencia de la ayuda internacional en el diseo de las polticas reformistas y por la conformacin de enclaves industriales en las zonas francas. Esto pone de manifiesto que pese a ser
Costa Rica un pas multiexportador, la competitividad de sus
productos no es lo suficientemente grande como para que la
acumulacin de capital en el mbito nacional baste para financiar el desarrollo del pas, y por ello sigue necesitando la financiacin procedente del ahorro externo, aunque en menor medida que bajo el marco intervencionista.
Las entradas de capital, junto con los ingresos de las actividades agro-exportadoras, los ingresos de las exportaciones

La nueva estructura socioeconmica costarricense

313

industriales y los ingresos del turismo, aportan las divisas necesarias para pagar las importaciones de materias primas, bienes
de capital y bienes de consumo (vase apartado 4.2.4). Al haber
renunciado Costa Rica a destinar su produccin hacia el mercado interno, y dada la limitada dotacin de materias primas del
pas, el consumo domstico y las distintas actividades productivas, y en particular las industriales, tienen que ser abastecidos
con bienes de consumo, materias primas y bienes de capital importados; y ello puede hacerse gracias a la capacidad de la economa para generar divisas va exportaciones y va captacin
del ahorro externo.
Las exportaciones costarricenses estn diversificadas en un
grupo relativamente amplio de productos, entre los que destacan
el turismo (no tradicional), el caf y el banano (tradicionales) y
los productos metal-mecnicos (no tradicionales de zona franca).
Los llamados productos tradicionales (caf, banano, esencialmente, ya que carne, azcar, cacao y fertilizantes ocupan ahora
posiciones marginales) representan en torno al 15% de las exportaciones totales de bienes del pas. El resto de las exportaciones
de bienes, los llamados productos no tradicionales, entre los que
se encuentran los productos procedentes de los regmenes especiales de exportaciones (bienes industriales, en su mayora) representan en torno al 85% de las exportaciones totales. Por otro
lado, el turismo como servicio de exportacin no tradicional y
no incluido en los valores anteriores, aporta ingresos cuyo monto se encuentra entre 15% y 20% de las exportaciones de bienes
(vanse apartados 4.2.3 y 4.2.4).
El MCCA ha perdido la importancia que tena como mercado
de destino, ya que a l se dirigen ahora menos del 10% de las exportaciones totales de bienes y algo ms del 15% de las exportaciones no tradicionales de bienes, cuando a principios de los
ochenta se dirigan a este entre el 20% y el 30% de las exportaciones totales y ms del 60% de las no tradicionales (vase apartado
4.2.4). El destino de las exportaciones costarricense es ahora muy

314

Costa Rica en evolucin

diverso, aunque destaca el peso que tiene el mercado norteamericano. Si a esto le sumamos las exportaciones de los servicios tursticos, la diversificacin de los mercados de destino es aun mayor (vase apartado 4.2.3).
Vinculado con las entradas de capital en el pas destacan las
inversiones extranjeras directas, que se concentran en los sectores industriales ms dinmicos, acogidos a los regmenes especiales de exportacin (metal-mecnica, equipo elctrico, textil...), en determinados sectores agrcolas (banano y ciertos productos agropecuarios no tradicionales) y en el turismo (vase
apartado 4.2.4). Estas inversiones extranjeras se encuentran en su
mayora en forma de enclaves (plantaciones bananeras, complejos hoteleros todo incluido e industrias maquiladoras) y si bien
tienen efecto sobre la demanda agregada por la va del empleo,
no ocurre lo mismo respecto de la demanda directa de estos sectores que en su mayora se dirige hacia el exterior en forma de
importaciones.
La demanda externa de los distintos productos (agropecuarios, industriales y servicios) es el principal motor del crecimiento econmico de Costa Rica. La configuracin de este pas como
una economa multiexportadora hace recaer el dinamismo econmico en el sector exterior, lo cual lo convierte en un pas muy
dependiente del ciclo econmico internacional, pero no de los
precios de determinados productos tradicionales (caf y banano,
esencialmente) ni de la demanda del MCCA, aunque el peso de
la demanda estadounidense va en aumento si consideramos las
exportaciones que hacia ese pas se destinan desde los regmenes especiales (vase apartado 4.2.4).
c. La intervencin pblica
El grado de intervencin del Estado en la economa costarricense es moderado con tendencia a la reduccin, en la medida
en que persisten algunas regulaciones en los mercados y sigue

La nueva estructura socioeconmica costarricense

315

existiendo cierta provisin de servicios pblicos que podran estar en manos privadas, algunos de ellos en situaciones de monopolio u oligopolio. Las regulaciones de precios se realizan ahora
como forma de defensa de la competencia y de proteccin de los
consumidores, mientras que la provisin de bienes y servicios
por parte del Estado ha quedado reducida a un pequeo nmero de sectores (produccin de licores, refinado de petrleo, produccin y suministro de energa elctrica, telecomunicaciones,
suministro de agua, editorial, seguros, banca, educacin, sanidad, pensiones...). Muchas de las empresas e instituciones encargadas de dicha provisin tienen perspectivas de privatizacin en
los prximos aos (FANAL, ICE, INS, RACSA, BCR, RECOPE...) al
igual que de prdida de su posicin de monopolio (INS, ICE,
FANAL, RECOPE...) (vanse apartados 4.2.6 y 4.2.7).
Las actuaciones del Estado como promotor de las exportaciones generan un sesgo proexportador en distintos sectores y un
sesgo proimportador de materias primas y bienes de capital. Las
devaluaciones permanentes, los contratos de exportacin y de
turismo, los CAT, las exoneraciones de impuestos a las empresas
acogidas a los regmenes especiales de exportacin... hacen ms
rentables la produccin de bienes y servicios destinados a los
mercados exteriores frente a la produccin destinada al mercado
domstico. Por otro lado, las exoneraciones de impuestos de importacin a las empresas acogidas a regmenes especiales y contratos de exportacin y de turismo y la prctica eliminacin de
los aranceles, hacen que las diferentes empresas que se benefician de ellos opten por adquirir en los mercados internacionales
las materias primas y los bienes intermedios y de capital, aunque
ello suponga la incorporacin de un menor valor aadido dentro
del pas. Esto fuerza a las empresas nacionales suministradoras
de los insumos necesarios para el proceso productivo a especializarse solo en aquellos productos para los que tienen ventajas
comparativas, renunciando as a una mayor diversificacin que

316

Costa Rica en evolucin

podra redundar en una mayor articulacin productiva interna


(vanse apartados 3.1 y 4.2.4).
La intermediacin financiera se encuentra en su mayor parte en manos la banca privada y se rige por criterios de rentabilidad financiera a la hora de conceder sus crditos. La liberalizacin financiera ha desmantelado progresivamente el monopolio
pblico de la intermediacin, existente desde la nacionalizacin
bancaria de 1948; en la actualidad, los bancos pblicos y privados compiten en igualdad de condiciones en los mercados financieros, habiendo conseguido estos ltimos hacerse con la mayor
parte del crdito nacional. Todos estos cambios han hecho que
el sector financiero deje de estar al servicio de las decisiones polticas que pretendan fomentar unos sectores en detrimento de
otros, en funcin de criterios polticos y sociales ms que econmicos, y pase a depender de criterios de rentabilidad financiera;
aunque ello no es bice para que exista una banca pblica de fomento (vanse apartados 3.5 y 4.2.5).
Frente a la poltica de regulacin de precios y mercados del
marco intervencionista, destacan ahora las escasas regulaciones
de precios existentes, que son usadas con objeto de promover la
competencia y proteger al consumidor en aquellas situaciones en
las cuales en el mercado existan monopolios u oligopolios. Estas
regulaciones provienen de la ARESEP y de algunos ministerios
(MAG, MEIC, Ministerio de Hacienda, BCCR...), y se encuentran
amparadas en la Ley de Defensa de la Competencia y Proteccin
Efectiva del Consumidor, por lo que su vocacin es la de evitar
la conformacin de monopolios u oligopolios y, en los casos en
que estos existan amparados por la ley, evitar las prcticas abusivas (vase apartado 3.2.6).
La estructura impositiva se basa en el predominio de los
impuestos indirectos, particularmente en los que recaen sobre
el comercio exterior y el consumo, que representan alrededor
del 70% de los impuestos totales; esto denota el mantenimiento del carcter regresivo de la estructura impositiva en el que el

La nueva estructura socioeconmica costarricense

317

impuesto directo sobre la renta tiene escasa importancia, a pesar de su crecimiento a finales de los noventa, y por tanto mnima repercusin en redistribucin personal de la renta (vase
apartado 3.2.2).
La inestabilidad es la tnica general de las finanzas pblicas
costarricenses, muy dependientes del ciclo poltico (aumento del
gasto pblico previo a las elecciones y recortes posteriores) y de
los vaivenes de los mercados internacionales (por la dependencia de los ingresos pblicos de los impuestos vinculados con el
comercio exterior). El aumento errtico de los ingresos pblicos,
junto con la disminucin tambin errtica de los gastos pblicos,
explican la moderacin del dficit pblico, con algunos repuntes ocasionales, los cuales son responsables de un fuerte endeudamiento interno (vanse apartados 3.2.2, 3.2.3 y 3.2.7).

d. La composicin social
La distribucin del ingreso en Costa Rica presenta una tendencia a la estabilidad aunque empeora en los momentos de recesin19. A pesar de que durante los aos ochenta mejor ligeramente la distribucin de la renta, pasando el ndice de Gini del
0,45 de 1983 al 0,43 de 1992, en los noventa, cuando las polticas reformistas han alcanzado un mayor grado de implementacin, dicha distribucin presentaba una tendencia a la estabilidad (el ndice de Gini medido con diferente metodologa se
mantuvo entorno al 0,38) empeorando particularmente en momentos de recesin (en 1991 el ndice de Gini alcanz el 0,393
y en 1996 el 0,394) (vase apartado 4.2.9).
Las beneficiadas por la evolucin en la distribucin del ingreso son las clases alta y baja, en perjuicio de una clase media cada
vez ms amplia. La clase baja se ha beneficiado de la creacin de
empleo, de la mejora de las retribuciones y de las polticas de
19. En caso de recesiones prolongadas o crisis, lo lgico sera que mejorase la distribucin de
la renta.

318

Costa Rica en evolucin

compensacin social, en particular, durante los aos ochenta, estancndose sus mejoras en los noventa, justo cuando la clase alta
ha comenzado a enriquecerse apropindose de los frutos del crecimiento econmico. La clase media, por el contrario, se ha empobrecido durante todo el perodo (vase apartado 4.2.9).
Los niveles de pobreza se reducen significativamente gracias
al aumento del empleo de baja calificacin, aunque su evolucin es tambin muy dependiente del ciclo econmico. El dinamismo econmico que ha experimentado Costa Rica se ha traducido en un aumento del empleo de baja calificacin tanto en
la industria como en los servicios (turismo), esto ha hecho que
un importante volumen de mano de obra no calificada dedicada
a la agricultura abandonase dicha actividad, obteniendo empleo
en los otros sectores donde los niveles de retribucin son mayores. La elevacin de los salarios agrcolas junto con la poltica social compensatoria, como la de vivienda, han sido tambin importantes elementos que han contribuido a la reduccin de la
pobreza. Se aprecia, sin embargo, como la pobreza aumenta
cuando la economa pierde su dinamismo, debido a que en esos
casos la destruccin de empleo y la contencin de salarios repercuten directamente sobre los trabajadores de escasa calificacin
(vase apartado 4.2.9).
El enriquecimiento de la clase alta del pas durante los aos
noventa, junto con el empobrecimiento relativo de la clase media durante los ochenta y noventa, han generado un ambiente
de desconfianza hacia la clase poltica que se refleja en una menor participacin democrtica y hace perder legitimidad a los
gobiernos electos. El enriquecimiento de la clase alta es consecuencia directa del funcionamiento del modelo reformista; sin
embargo, a dicho enriquecimiento no es ajeno, como se constata por los diferentes escndalos que han saltado a los medios
de comunicacin durante los aos noventa, aspectos tales como
la evasin fiscal, la corrupcin poltica, el blanqueo de dinero

La nueva estructura socioeconmica costarricense

319

procedente del narcotrfico y la especulacin inmobiliaria. Por


otro lado, el empobrecimiento relativo de la clase media est
tambin muy vinculado con la reforma del Estado (reduccin
del empleo pblico y del gasto pblico social), por lo que se
percibe como consecuencia de las actuaciones de la clase poltica del pas, que es una parte importante de la clase alta y con
fuertes vinculaciones con otros sectores de dicho estrato social.
Si tenemos en cuenta que el funcionamiento del sistema electoral costarricense favorece el bipartidismo e impide en la prctica la posibilidad de optar por una alternativa de gobierno distinta de las propuestas por el PLN y el PUSC y que las lites de
ambos partidos han sido salpicadas por las acusaciones de corrupcin, generando un ambiente de desconfianza, el resultado
es que gran parte del electorado opta por no participar en las
elecciones, elevando el grado de abstencionismo y restndoles
legitimidad a los gobiernos. Esta menor legitimidad puede llegar
a provocar, si se dan otras condiciones necesarias, una crisis poltica de imprevisibles consecuencias20.
Existe una moderada tendencia hacia la concentracin de la
poblacin en zonas urbanas. Si bien la poltica de industrializacin por sustitucin de importacioness y el desarrollo de la burocracia del Estado propiciaron la concentracin de la poblacin en las zonas urbanas bajo el marco intervencionista, en la
actualidad dicha tendencia se ha moderado. A ello han contribuido la reduccin del empleo pblico, eminentemente urbano,
la reduccin del empleo industrial, tambin de naturaleza urbana, y el aumento del empleo en el sector turstico, con gran impacto en las zonas rurales. Gran parte de la mano de obra excedente de la agricultura, de naturaleza rural, ha encontrado una
alternativa laboral en el turismo sin necesidad de emigrar a las
ciudades.
20. Pinsese en el caso de Hugo Chvez en Venezuela y su propuesta de revolucin institucional.

320

Costa Rica en evolucin

El papel de lites dominantes lo ocupan hoy las burguesas


comercial y financiera, en detrimento de las burguesas agro-exportadora, industrial y del Estado. Las claras perdedoras bajo el
nuevo marco han sido las lites industrial y de la burocracia del
Estado, que ocupaban la posicin dominante bajo el marco intervencionista. La burguesa agro-exportadora sigue manteniendo bajo el marco neoliberal una posicin secundaria despus de
que perdiera su papel dominante con el desarrollo del marco intervencionista. Las que s pasan a convertirse en lites dominantes son las burguesas comercial (esencialmente importadora) y
financiera, vinculadas con dos sectores de fuerte dinamismo econmico tras la implementacin de las polticas reformistas, y cabe apuntar el papel de lite que empiezan a jugar los directivos
de las empresas de alta tecnologa.
El progresivo desmantelamiento del Estado benefactor y la
reduccin del empleo pblico ha terminado provocando el empobrecimiento de la clase media. La reduccin del gasto pblico
social, como requisito de equilibrio financiero, y los esfuerzos
por paliar la pobreza con dichos gastos, como requisito de paz
social, han forzado al cierre de una serie de programas sociales
cuyo principal beneficiario no era la clase baja, sino la clase media, reducindose as lo que se denomina salario complementario. Por otro lado, la reduccin relativa del empleo pblico ha
forzado a que gran parte de la clase media deba buscar empleo
en el sector privado, donde las condiciones laborales y, en particular, las salariales son bastante inferiores. Estos dos elementos
han sido determinantes en el empobrecimiento de la clase media (vanse apartados 4.2.8, 4.2.9 y 3.4).
Las clases populares se benefician del dinamismo econmico, por la va del empleo, lo que repercute en la mejora de
sus niveles de vida, aunque se resienten mucho con las recesiones. La reduccin de la intervencin del Estado en favor de
la clase baja no ha perjudicado la situacin de esta, debido a

La nueva estructura socioeconmica costarricense

321

que el dinamismo econmico ha permitido una importante creacin de empleo poco calificado y con niveles de retribucin ms
altos. Esta dependencia del empleo que tienen los ingresos de la
clase baja, si bien mejora el nivel de vida de esta durante los perodos de expansin, donde empleos y salarios crecen, tambin
hace recaer sobre dicha clase gran parte del coste de las recesiones, ya que ante un mercado de trabajo tan flexible cuando cae
la demanda externa o los precios de los productos exportados, el
empleo se reduce drsticamente y los salarios se congelan, cuando no se reducen por la eliminacin de los distintos complementos (vanse apartados 4.2.8, 4.2.9 y 3.4).

e. Comparacin
Si procedemos a comparar las veintiocho leyes estructurales
del sistema socioeconmico costarricense existentes antes de la
crisis de principios de los ochenta con las que encontramos en
la actualidad, podemos observar como una de las leyes de 1980
persiste (el predominio de los impuestos indirectos) y se han modificado, en mayor o menor medida, las veintisiete leyes restantes. Luego estamos ante un claro y profundo cambio estructural
del sistema socioeconmico costarricense.

Costa Rica en evolucin

322

TABLA 4.32
LEYES ESTRUCTURALES DEL SISTEMA SOCIOECONMICO COSTARRICENSE
(1980-2002)
Leyes estructurales - 1980

Leyes estructurales - 2002

La economa costarricense tena escasa articulacin productiva interna.

La economa costarricense se encuentra dualizada entre un sector tradicional, que mantiene importantes
articulaciones internas, y un sector
moderno, con dbiles articulaciones
internas.

El sector primario financiaba el desarrollo industrial.

El sector primario y el sector servicios


financian el desarrollo industrial nacional.

El sector primario transfera mano de


obra hacia los sectores secundario y
terciario.

Los sectores primario y secundario


transfieren mano de obra hacia el sector terciario.

Parte del excedente agrario se utilizaba para financiar aquellos sectores


productivos considerados como prioritarios por el Estado.

La distribucin sectorial de la renta es


el resultado del funcionamiento del
mercado.

El aparato productivo tena un alto


grado de dependencia del exterior.

El sector moderno del aparato productivo tiene un alto grado de dependencia del exterior.

Costa Rica era una economa abierta.

Costa Rica es una economa muy


abierta.

Costa Rica era una economa deficitaria en relacin con el sector exterior.

Costa Rica es una economa superavitaria en relacin con el sector exterior.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

323

Continuacin de la Tabla 4.32...

Leyes estructurales - 1980

Leyes estructurales - 2002

Los trminos de intercambio presentaban una tendencia al deterioro a lo


largo del tiempo.

Los trminos de intercambio no presentan una tendencia al deterioro a lo


largo del tiempo.

El desarrollo econmico costarricense se financiaba en gran medida con


ahorro externo.

El desarrollo econmico costarricense necesita poco ahorro externo para


su financiacin.

Las entradas de capital, junto con los


ingresos de las actividades agro-exportadoras y los ingresos de las exportaciones industriales al MCCA,
aportaban las divisas necesarias para
pagar las importaciones de bienes de
capital y materias primas.

Las entradas de capital, junto con los


ingresos de las actividades agro-exportadoras, los ingresos de las exportaciones industriales y los ingresos del
turismo, aportan las divisas necesarias para pagar las importaciones de
bienes de capital y materias primas.

Las exportaciones costarricenses estaban altamente concentradas en un


pequeo grupo de productos tradicionales (caf, banano, azcar y
carne).

Las exportaciones costarricenses estn diversificadas en un grupo relativamente amplio de productos, entre
los que destacan el turismo (no tradicional), el caf y el banano (tradicionales) y los productos metal-mecnicos (no tradicionales de zona franca).

Los llamados productos no tradicionales eran exportados en su mayora


al MCCA.

Los llamados productos no tradicionales se exportan a diversos mercados, entre los que destaca el de Estados Unidos.

Las inversiones extranjeras directas


se concentraban en los sectores industriales ms dinmicos.

Las inversiones extranjeras directas se


concentran en los sectores industriales ms dinmicos, acogidos a los regmenes especiales de exportacin,
en determinados sectores agrcolas y
en el turismo.

324

Costa Rica en evolucin

Continuacin de la Tabla 4.32...

Leyes estructurales - 1980

Leyes estructurales - 2002

La demanda externa de productos


agropecuarios y la demanda domstica centroamericana de productos industriales eran importantes motores
del crecimiento econmico de Costa
Rica.

La demanda externa de los distintos


productos (agropecuarios, industriales y servicios) es el principal motor
del crecimiento econmico de Costa
Rica.

El grado de intervencin del Estado


en la economa costarricense era elevado por la intensidad de las regulaciones y por la provisin de bienes y
servicios en situaciones de monopolio u oligopolio.

El grado de intervencin del Estado


en la economa costarricense es moderado en la medida en que persisten
algunas regulaciones en los mercados
y sigue existiendo cierta provisin de
servicios, algunos de ellos en situaciones de monopolio u oligopolio.

Las principales regulaciones del Estado, que recaan sobre el sector exterior, generaban un sesgo antiexportador en el sector industrial, ms all del
MCCA, y un sesgo proimportador de
materias primas y bienes de capital.

Las actuaciones del Estado, como promotor de las exportaciones, generan


un sesgo proexportador en distintos
sectores y un sesgo proimportador de
materias primas y bienes de capital.

Exista un monopolio pblico de la


intermediacin financiera que permita utilizar los recursos financieros en
favor de los sectores considerados
prioritarios por el Estado.

La intermediacin financiera se encuentra en su mayor parte en manos


la banca privada y se rige por criterios
de rentabilidad financiera a la hora de
conceder sus crditos.

La regulacin de los precios, como


forma de intervencin del Estado en
la economa, era usada con objeto de
proteger a las familias con ingresos
bajos y a los productores nacionales
de la competencia exterior y de las
fluctuaciones de los precios en el
mercado.

Las escasas regulaciones de precios


existentes, como forma de intervencin del Estado en la economa, son
usadas con objeto de promover la
competencia y proteger al consumidor en aquellas situaciones en que
en mercado existan monopolios u
oligopolios.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

325

Continuacin de la Tabla 4.32...

Leyes estructurales - 1980

Leyes estructurales - 2002

La estructura impositiva se basaba en


el predominio de los impuestos indirectos.

La estructura impositiva se basa en el


predominio de los impuestos indirectos.

La insuficiencia y fluctuacin de los


ingresos pblicos, junto al fuerte crecimiento de los gastos pblicos, derivado de la intervencin, explicaban
el dficit pblico creciente y la necesidad de financiarlo con endeudamiento interno y externo.

Las finanzas pblicas costarricenses


son inestables, pero, an, as el aumento errtico de los ingresos pblicos, junto con la disminucin tambin errtica de los gastos pblicos,
explican la moderacin del dficit
pblico con algunos repuntes ocasionales, los cuales son responsables de
un fuerte endeudamiento interno.

La distribucin del ingreso era cada


vez ms equitativa.

La distribucin del ingreso en Costa


Rica presenta una tendencia a la estabilidad.

Las beneficiadas por la evolucin en


la distribucin del ingreso fueron las
clases medias.

Las beneficiadas por la evolucin en


la distribucin del ingreso son las clases alta y baja, en perjuicio de una
clase media cada vez ms amplia.

Los niveles de pobreza se redujeron


significativamente gracias a las polticas pblicas de lucha contra la pobreza.

Los niveles de pobreza se reducen


significativamente gracias al aumento
del empleo de baja calificacin, aunque su evolucin es tambin muy dependiente del ciclo econmico.

326

Costa Rica en evolucin

Continuacin de la Tabla 4.32...

Leyes estructurales - 1980

Leyes estructurales - 2002

El fortalecimiento econmico de la
clase media gener un clima de paz
social que contribuy al desarrollo
democrtico del pas.

El enriquecimiento de la clase alta del


pas durante los aos noventa, junto
con el empobrecimiento relativo de
la clase media durante los ochenta y
noventa, han generado un ambiente
de desconfianza hacia la clase poltica que se refleja en una menor participacin democrtica y hace perder
legitimidad a los gobiernos electos.

La poblacin presentaba una tendencia a concentrarse en las zonas


urbanas.

La poblacin presenta una moderada


tendencia a concentrarse en las zonas
urbanas.

El papel de lites dominantes lo ocupaban las burguesas industrial y del


Estado, en detrimento de la agro exportadora, la comercial y la financiera.

El papel de lites dominantes lo ocupan las burguesas comercial y financiera, en detrimento de las burguesas agro exportadora, industrial y del
Estado.

Partiendo de una propiedad de la tierra bien repartida, el Estado con sus


actuaciones y con la creacin de empleo pblico fue generando una amplia clase media.

El progresivo desmantelamiento del


Estado benefactor y la reduccin del
empleo pblico provocan el empobrecimiento de la clase media.

Las clases populares se beneficiaron


de la intervencin del Estado mejorando su nivel de vida.

Las clases populares se benefician del


dinamismo econmico, por la va del
empleo, lo que repercute en la mejora de sus niveles de vida, aunque se
resienten mucho con las recesiones.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

327

4.3.2. El modelo multiexportador


La aplicacin de polticas reformistas en Costa Rica desde
1984 ha tenido como consecuencia la conformacin de una
nueva estructura socioeconmica que puede clasificarse de forma tipolgica como un ejemplo de lo que podramos llamar el
modelo multiexportador; dicho modelo sera comn a muchas
economas latinoamericanas que han seguido polticas reformistas y, en particular, a economas pequeas como las centroamericanas y caribeas. No obstante, aqu no se pretende demostrar
la validez de este modelo estructural para dichas economas, sino plantear un modelo abstracto que defina la nueva estructura
socioeconmica costarricense y que, eventualmente, pueda servir para definir las estructuras socioeconmicas de otros pases
que han seguido trayectorias similares.
La denominacin de multiexportador obedece a que los motores del modelo son las exportaciones de diversa naturaleza,
tanto agropecuarias como industriales o de servicios. Algunos
autores hablan de modelo de promocin de exportaciones no
tradicionales, tomando el nombre de la poltica de desarrollo implementada para salir de la crisis; sin embargo, esta expresin se
refiere fundamentalmente al modelo de desarrollo y no al modelo estructural que explica el funcionamiento del sistema socioeconmico costarricense.
A continuacin vamos a presentar las caractersticas estructurales bsicas de un sistema socioeconmico para que pueda
ser interpretado por medio del modelo multiexportador, para lo
cual seguiremos el mismo esquema utilizado en el captulo 3 y
propuesto por Talavera (1987 [1986], pp. 280-319), basado en el
estudio de nueve aspectos de la estructura socioeconmica y en
el funcionamiento del sistema segn este modelo. Dichos aspectos son la propiedad de los medios de produccin, la produccin, la articulacin econmica, el destino de la produccin, la

328

Costa Rica en evolucin

financiacin de la produccin, el papel del Estado, el uso de los


factores productivos, la distribucin de la renta y la estructura social. En lo que se refiere al funcionamiento, lo relevante es el resultado de la interrelacin entre los distintos aspectos anteriores,
as como las etapas de auge y crisis propias del modelo.
Las caractersticas estructurales del modelo multiexportador,
seran pues las siguientes:
a) La propiedad de las diferentes empresas agropecuarias, industriales y de servicios est repartida entre empresarios nacionales y extranjeros, aunque los sectores ms dinmicos se encuentran en manos del capital extranjero.
b) Los sectores tradicionales (con excepcin de los monocultivos
de exportacin), caracterizados por una baja productividad,
destinan la mayora de su produccin hacia el mercado interno (productos industriales de consumo no duradero, granos
bsicos...), mientras que los sectores modernos, con alta productividad e intensivos en mano de obra, lo hacen hacia el
mercado exterior (turismo, textiles, ensamblajes de manufacturas, componentes electrnicos para microprocesadores,
productos agropecuarios no tradicionales...).
c) Existe una escasa articulacin entre los dos sectores, tradicional y moderno, mientras que el sector moderno s presenta
una importante articulacin con otros sectores de terceros
pases; un ejemplo de articulacin externa son las llamadas
zonas francas, que funcionan como autnticos enclaves.
d) La mayor parte de la produccin, tanto agropecuaria como industrial, se destina hacia el mercado externo, satisfacindose
la demanda interna con algo de produccin nacional tradicional y, sobre todo, con importaciones.

La nueva estructura socioeconmica costarricense

329

e) El excedente generado por las exportaciones agropecuarias,


industriales y de servicios, se lo apropian la burguesa comercial (exportadora e importadora), la burguesa financiera, las
empresas multinacionales, los distribuidores extranjeros y el
Estado; este ltimo utiliza su porcin del excedente redistribuyndola entre la sociedad por medio del gasto pblico.
f) Las funciones del Estado son, por este orden, garantizar las
condiciones necesarias para el adecuado funcionamiento del
mercado, eliminar las distorsiones internas y externas, liberalizar la economa y redistribuir el excedente que se apropia
para garantizar la paz social.
g) El aprovechamiento de las ventajas competitivas supone la
explotacin intensiva de los recursos naturales del pas, de su
mano de obra y de su capacidad instalada, a la hora de elegir
las actividades econmicas ms rentables.
h) La distribucin de la renta es ahora ms equitativa que con los
modelos anteriores, pero no tiende a mejorar de forma significativa (pese al aumento de la renta per cpita y la reduccin
de los niveles de indigencia y de pobreza) ya que el deterioro de los niveles de vida de las clases medias, junto con el enriquecimiento de algunos sectores de la burguesa (financiera
y comercial, esencialmente), impiden que la desigualdad contine reducindose.
i) De acuerdo con este modelo, surge el fenmeno de la exclusin social, que va ms all de la simple pobreza y que es consecuencia del abandono de determinadas funciones sociales
que antes realizaba el Estado. Destaca tambin el aumento de
la informalidad laboral y la reduccin de la proporcin de empleados pblicos como consecuencia de las restricciones presupuestarias. El mercado de trabajo se encuentra dualizado

330

Costa Rica en evolucin

entre nuevos profesionales altamente calificados y con elevados niveles de retribucin y trabajadores precarios sin calificacin y con escasos ingresos. El proceso de pauperizacin
de las clases medias amenaza con generar una fractura social
importante.
El funcionamiento de este modelo se basa en el tirn del
mercado internacional. Al ser la estructura socioeconmica
muy dependiente del sector exterior, como nico motor de la
economa, la expansin de la economa internacional explica
la expansin interna, mientras que las recesiones internacionales se traducen en profundas crisis econmicas nacionales; sin
embargo, este motor externo puede caracterizarse como un
motor multivlvulas, ya que los riesgos estn diversificados en
un gran nmero de producciones exportables, por lo que las
coyunturas sectoriales tienen menos influencia en el funcionamiento de este modelo que en el caso del primario-exportador
basado en el monocultivo. La estabilidad del crecimiento
segn este modelo depende de una adecuada combinacin de
productos exportables.
An as, se corre el riesgo de basar toda la estrategia en una
competitividad espuria, que es aquella en la que la cuota de mercado que se consigue depende de la explotacin de los recursos
naturales (no sustentable ecolgicamente) y/o de los bajos salarios con que se retribuye a la mano de obra (no sustentable socialmente) (CEPAL, 1990-c).
De acuerdo con este modelo, el sistema puede ir evolucionando dentro del marco neoliberal siguiendo una serie de etapas
como las descritas por Porter (1991, pp. 674-701). La primera fase de este modelo sera la de la economa impulsada por los factores (mano de obra y recursos naturales); dicha fase debe servir
de base para una acumulacin de capital que d paso a una segunda etapa donde la economa estara impulsada por la inversin, basada en ventajas competitivas creadas y donde se realice

La nueva estructura socioeconmica costarricense

331

la asimilacin de tecnologa extranjera; esta asimilacin es necesaria para pasar a una tercera fase donde la economa estara impulsada por la innovacin y algunos sectores productivos del
pas se convertiran en lderes en el mbito internacional.

5
Evolucin, desarrollo y propuesta para el futuro
del sistema socioeconmico costarricense

Despus de haber analizado el cambio estructural en Costa


Rica, ha llegado el momento de recapitular, hacer balance y tratar de vislumbrar cul puede ser el devenir futuro del sistema socioeconmico costarricense. Para ello trataremos de dar una explicacin a la evolucin reciente del sistema, de constatar si el
cambio estructural ha supuesto un mayor desarrollo para Costa
Rica, de plantear cules pueden ser las prximas polticas de reforma que se implementen en el pas y de sopesar los aspectos
negativos y positivos de todo este proceso.

5.1. Una explicacin de la evolucin reciente


del sistema socioeconmico costarricense
A lo largo de este trabajo, hemos podido comprobar cmo
las leyes de la actual estructura socioeconmica costarricense
son, en su mayora, distintas de las existentes a principios de los
aos ochenta. Como vimos en el apartado 4.3.1e, de las veintiocho leyes estructurales del sistema socioeconmico costarricense que identificamos antes de la crisis, en la actualidad podemos
observar cmo una de ellas persiste y se han modificado, en mayor o menor medida, las veintisiete leyes restantes. As, pues, entre 1980 y 1998 se ha producido un profundo cambio estructural del sistema socioeconmico costarricense.
La explicacin de dicho cambio arrancara de la crisis que
el sistema socioeconmico costarricense vivi a principios de

334

Costa Rica en evolucin

los ochenta; dicha crisis fue de tal intensidad que impeda la autorregulacin del sistema y como consecuencia de ello tuvo lugar un relevo en la lite poltica del pas. Como vimos en el apartado 2.1, la crisis de principios de los ochenta fue una crisis estructural profunda, a la que se lleg por la combinacin de una
serie de perturbaciones externas con el agotamiento del modelo
de desarrollo anterior, de forma tal que la nueva situacin era incompatible con el marco poltico-institucional intervencionista
del sistema; esta incompatibilidad hizo que el sistema perdiese
la capacidad de autorregularse por algn tiempo. Como vimos
en el apartado 2.2, durante dicha fase y como manifestacin de
una situacin de indeterminacin parcial, tuvo lugar una lucha
por el poder que desemboc en el ascenso de una nueva lite
poltica, con formacin y concepciones distintas de las de la anterior lite poltica.
Esta nueva lite, condicionada por el problema de la deuda
externa y por la ayuda financiera internacional, opt por modificar el marco poltico-institucional intervencionista para transformarlo en un marco neoliberal, para de esta forma devolverle la
estabilidad al sistema. Como vimos en el apartado 2.3, la crisis
haba provocado en la nueva lite poltica costarricense un cambio en sus concepciones sobre el adecuado funcionamiento del
sistema socioeconmico; entre dichas concepciones resultaba
comnmente aceptado que el modelo de desarrollo, basado en
la industrializacin por sustitucin de importaciones y en la actividad empresarial del Estado, ya no era til para garantizar la
estabilidad estructural del sistema; sin embargo, la aceptacin de
los principios generales del neoliberalismo no era tan evidente.
Aqu, entr en juego el problema de estrangulamiento financiero que padeca el sistema, que hizo que la renegociacin de la
deuda externa y la ayuda financiera internacional se convirtieran
en dos medios de devolverle estabilidad a dicho sistema a corto
plazo; sin embargo, estos medios presentaban una importante
condicionalidad, la aplicacin de polticas de corte neoliberal.

Evolucin, desarrollo y propuestas para el futuro...

335

Como vimos en el apartado 2.4, fueron precisamente los buenos


resultados de la combinacin de la renegociacin de la deuda,
de la ayuda financiera y de la aplicacin de las polticas neoliberales de estabilizacin, las que terminaron por condicionar la
mutacin del sistema, transformando el marco intervencionista
en un marco neoliberal, en un contexto de indeterminacin parcial como era la crisis de principios de los ochenta.
El modelo de desarrollo basado en polticas de reforma econmica, manifestacin del nuevo marco poltico-institucional
neoliberal, origin al ser aplicado una nueva estructura socioeconmica en Costa Rica. Como vimos en el apartado 4.1, ya haba sido constatado por distintos autores que la aplicacin de polticas reformistas termina generando en los sistemas socioeconmicos cambios estructurales; as, pues, con la constatacin de
que dichas polticas se aplicaron en Costa Rica, con la intencin
de provocar determinados cambios en la estructura socioeconmica (elementos e interrelaciones), como vimos en el captulo 3,
y que dicha estructura se modific en el sentido pretendido, como vimos en los apartados 4.2 y 4.3.1, se constata que fueron las
polticas reformistas, derivadas del genotipo poltico-ideolgico
neoliberal y, por tanto, manifestacin del marco poltico-institucional neoliberal, las que provocaron el cambio estructural del
sistema socioeconmico costarricense.
Las polticas de desarrollo aplicadas en Costa Rica se corresponden en su mayora con las que suelen incluirse en el
modelo reformista de desarrollo de claro corte neoliberal, como
se constat en el apartado 2.4 y en el captulo 3. Sin embargo,
su implementacin ha sido en cierto modo heterodoxa por varios motivos; en primer lugar, por el ritmo excesivamente lento
de esta, ya que esta comenz en 1984 y an no han terminado;
en segundo lugar, por las reticencias de una parte de la lite poltica y de la sociedad costarricense a desmantelar el Estado benefactor (como preconizaban los neoliberales), y la insistencia
de esos mismos sectores en que dicho Estado jugase un papel

336

Costa Rica en evolucin

activo, aunque diferente, en el desarrollo (como defendan los


neoestructuralistas); y, en tercer lugar, por la compensacin de
los efectos sociales de dichas polticas con los recursos procedentes de la ayuda financiera internacional, compensacin que
ha hecho que los grupos vulnerables no sufran en exceso el ajuste (como defendan los autores de la corriente alternativa). As,
pues, el proceso de desarrollo de Costa Rica puede considerarse
como un ejemplo de la aplicacin eclctica de polticas derivadas de los distintos enfoques tericos.

5.2. El cambio estructural y el desarrollo


en Costa Rica
A lo largo de este trabajo hemos puesto de manifiesto la existencia de un cambio estructural en el sistema socioeconmico
costarricense, pero nos queda an determinar si dicho cambio
equivale a desarrollo, si se ha producido un proceso de evolucin como consecuencia de la mutacin o si por el contrario estamos ante un proceso de involucin.
La interpretacin del cambio estructural como desarrollo depender de si la situacin actual supone una mejora o un empeoramiento respecto de la existente en 1980, lo cual a su vez depende del criterio de valoracin que adoptemos.
Podemos basarnos en criterios de la teora neomarxista del
desarrollo, que, a pesar de haber entrado en decadencia a juzgar
por los escasos trabajos tericos publicados durante los noventa,
sigue teniendo un gran potencial analtico como muestran algunos trabajos interpretativos de la realidad21. Un ejemplo de ello
es el estudio de las transformaciones estructurales de la economa
21. Sobre las difrentes teoras del desarrollo puede consultar Hidalgo Capitn (1998-a) o
Bustelo (1998).

Evolucin, desarrollo y propuestas para el futuro...

337

chilena desde una perspectiva neomarxista realizado por Arrizabalo (1995); este autor utiliza tres criterios de valoracin para determinar si en Chile se produjo o no desarrollo durante la dictadura; dichos criterios son el grado de concentracin del capital,
el nivel de dependencia externa de la economa y la distribucin
del ingreso. Si interpretamos el cambio estructural costarricense
desde estos tres criterios, tendramos que ha aumentado el grado
de concentracin del capital, como muestra Sojo (1995, pp. 6386), que el nivel de dependencia externa es hoy mayor que
1980, como vimos en los apartados 4.2.4 y 4.3.2 y que la distribucin del ingreso no ha mejorado durante los noventa y empeora durante las recesiones, como se expuso en el apartado
4.2.9; luego Costa Rica tendra hoy un nivel de desarrollo menor
que antes de la crisis de los ochenta y, por tanto, se habra producido un proceso involutivo.
Desde otros criterios, la interpretacin es diferente. As, si
nos basamos en las teoras alternativas del desarrollo y, en particular, en el desarrollo humano, existira un mayor nivel de desarrollo si se ha producido un aumento de las oportunidades de los
costarricenses, en concreto la de disfrutar de una vida larga y saludable, la de tener acceso a los conocimientos y la de disponer
de recursos suficientes para tener un nivel de vida decente; y esto se medira mediante el IDH. Tal y como vimos en el apartado
4.2.9, el IDH de 1980 era del 0,746 y el de 1997 fue del 0,797,
luego en Costa Rica se habra producido un proceso de desarrollo; aunque entre 1995 y 1997 habra tenido lugar una cierta involucin, ya que el IDH de 1995 era del 0,889.
Si nos basamos en criterios procedentes de la teora
neoestructuralista del desarrollo, tendramos que comprobar si
en Costa Rica se ha producido una transformacin productiva
con equidad que haya generado un cierto dinamismo econmico. La transformacin productiva costarricense ha quedado
sobradamente constatada a lo largo del captulo 4. Respecto del
dinamismo econmico, los resultados difieren segn el indicador

338

Costa Rica en evolucin

que utilicemos; por ejemplo, el PIB costarricense creci entre


1984 y 2001 a un ritmo medio anual del 4,7%, frente al 4,6%
del periodo 1966-1984; sin embargo, el criterio de dinamismo
aplicado por Fajnzylber (1990) en su anlisis del casillero vaco,
la tasa de crecimiento medio del PIB per capita, fue entre 1984
y 2001 tan slo del 1,63%, cuando la del perodo 1966-1984 fue
del 1,84%. Tampoco queda claro si en Costa Rica la transformacin productiva se produjo con equidad; si atendemos al ndice
de Gini como criterio de equidad, vimos en el apartado 4.2.9
como ste disminuy durante los ochenta y se mantuvo durante
los noventa; y si atendemos a los niveles de pobreza, vimos en
el mismo apartado como stos se redujeron durante dicho periodo. Sin embargo, si consideramos como criterio de equidad el
que utiliz Fajnzylber (1990), la equidad debe medirse como el
cociente entre nivel de renta del 40% ms pobre de la poblacin
y el nivel de ingresos del 10% ms rico, y en este caso la media
aritmtica de dicho indicador para el periodo 1987-2001 sera
de 0,38, superando el 0,4 tan slo los aos 1989, 1990, 1993,
1995, 1997 y 1998; es decir, que la equidad ha sufrido frecuentes alteraciones en los ltimos aos. Luego puede concluirse
que, si bien en sentido laxo en Costa Rica se produjo una transformacin productiva con equidad, en un sentido estricto, es
decir, aplicando los criterios dinamismo y equidad empleados
por Fajnzylber (1990), Costa Rica no habra ocupado el casillero
vaco del desarrollo latinoamericano (tasa de crecimiento per
cpita superior a 2,4% y tasa de equidad superior a 0,4), sino que
se encontrara en el casillero opuesto, el de escaso dinamismo y
escasa equidad, sin mejoras significativas en la equidad y con
menor dinamismo que en el periodo 1965-1984, estudiado por
Fajnzylber (1990) en su anlisis del casillero vaco; para este autor la equidad deba medirse como el cociente entre nivel de ren-

ra el 0,4 y su crecimiento medio el 2,5%.


Nos quedara por comprobar si en Costa Rica ha habido desarrollo desde los criterios de la teora neoliberal; de ser as, en
Costa Rica tendra que haberse generado un proceso de crecimiento sostenido fruto del libre funcionamiento del mercado, cuyos beneficios se hubiesen distribuido por goteo a todo el sistema. La tesis del crecimiento sostenido puede defenderse basndose en la tasa media de crecimiento del 4,9%, aunque se trata
de un crecimiento inestable como lo demuestran las recesiones
de 1991, 1996, 2000 y 2001. El que dicho crecimiento es fruto
del libre funcionamiento del mercado ha quedado demostrado a
lo largo de los captulos 3 y 4. Por otro lado, la tesis de la distribucin por goteo de los beneficios de dicho crecimiento puede
ser aceptada basndonos en la reduccin de la pobreza y en su

340

Costa Rica en evolucin

relacin con el crecimiento econmico, como se vio en el apartado 4.2.9. Luego Costa Rica habra experimentado un proceso
de desarrollo econmico desde la perspectiva neoliberal.
Pese a que Costa Rica califica como un pas con mayor nivel de desarrollo segn tres de los cuatro criterios empleados en
su valoracin, conviene hacer tres aclaraciones que matizan
una visin optimista. En primer lugar, en cuanto al desarrollo
humano, Costa Rica presenta tendencias preocupantes en materia de salud y educacin. En segundo lugar, la equidad que
acompa a la transformacin productiva solo aument en la
dcada de los ochenta y no lo hizo durante los noventa, disminuyendo en aos recesivos. Y, en tercer lugar, la sostenibilidad
del crecimiento parece ser bastante inestable y el efecto goteo
est dejando fuera del reparto de los beneficios de dicho crecimiento a las clases medias.
As, pues, el modelo reformista como modelo de desarrollo,
al menos en la aplicacin que ha tenido en Costa Rica hasta
2002, ha tenido un xito tmido y relativo y est lejos de poder
presentarse como un modelo por seguir, pese a que parece haber obtenido mejores resultados que en otros pases de la regin.

5.3. Luces y sombras del desarrollo reciente


de Costa Rica
No queremos terminar este trabajo sin hacer nuestra valoracin del proceso de desarrollo del sistema socioeconmico costarricense a partir de la crisis de principios de los aos ochenta y
para ello creemos que lo mejor es sealar aquellos aspectos del
mismo que a nuestro juicio resultan negativos o positivos.
Entre los aspectos negativos del proceso de desarrollo del
sistema socioeconmico costarricense creemos conveniente resaltar los siguientes:

Evolucin, desarrollo y propuestas para el futuro...

341

a) El crecimiento econmico sobre el que se sustenta el proceso


de desarrollo costarricense no parece ser autosostenido, sino
que se trata de un crecimiento bastante inestable.
b) El empobrecimiento relativo de la clase media, junto con el
enriquecimiento de la clase alta, no mejora la distribucin
de la renta y amenaza con debilitar la base social de la estabilidad democrtica costarricense, que es precisamente su
clase media.
c) El bloqueo institucional que se produjo en las Administraciones Caldern y Rodrguez y en parte de la administracin Figueres ralentiz el proceso de cambio estructural e impidi
el fortalecimiento de las bases del proceso de crecimiento
sostenido.
d) El aparato productivo costarricense se encuentra hoy da dualizado, y el sector moderno, y en particular el de exportacin de
productos de alta tecnologa, posee unos eslabonamientos muy
dbiles con el resto de la economa, corrindose el peligro de
que los componentes electrnicos para microprocesadores, en
lugar de jugar un papel en el desarrollo costarricense similar
al que jug el caf, tenga efectos ms parecidos al papel jugado por el banano.
e) La gran apertura de la economa costarricense deja al sistema
a merced de los vaivenes de los mercados internacionales, de
forma que los ciclos econmicos pueden ser muy acusados.
f) La ayuda financiera internacional ha sido un importante acicate para la implementacin de las polticas reformistas, lo que
nos hace plantearnos si estas se hubiesen ejecutado de no

342

Costa Rica en evolucin

estar vinculadas con los recursos financieros, o si sus resultados


hubiesen sido los mismos; en este sentido el proceso de desarrollo costarricense ha sido muy dependiente de dicha ayuda.
g) Todo este proceso de desarrollo ha venido acompaado de un
aumento de la corrupcin poltica y de las actividades ilegales (lavado de dinero negro, narcotrfico, proxenetismo, asaltos con violencia...) poco conocidas en el pas antes de los
aos ochenta.
Entre los aspectos positivos del proceso de desarrollo del
sistema socioeconmico costarricense conviene destacar los
siguientes:
a) Costa Rica consigui salir rpidamente de la crisis de principios de los ochenta y, para este pas, no hubo una dcada perdida gracias a una rpida y eficaz actuacin de la nueva lite
poltica del pas durante las Administraciones Monge y Arias.
Costa Rica opt por ingerir la medicina amarga del ajuste,
mientras sus vecinos latinoamericanos se resistan a ello; aos
ms tarde, cuando la situacin socioeconmica se deterior
excesivamente, todos terminaron aceptando dicha medicina.
b) Los grupos ms vulnerables ante el ajuste estructural y, en particular, pobres e indigentes, han resultado beneficiados por
este proceso de desarrollo, lo cual contribuye a que no empeore la distribucin de la renta.
c) La economa costarricense tiene hoy da una insercin internacional ms equilibrada, gracias a la diversificacin de sus
exportaciones de productos agropecuarios, de bienes industriales de consumo e intermedios y de servicios.
d) Costa Rica est apostando por la atraccin de inversiones extranjeras de empresas de alta tecnologa y si bien estas, de

Evolucin, desarrollo y propuestas para el futuro...

343

momento, solo concentran en el pas las partes menos sofisticadas de sus procesos productivos, son un buen medio para
la asimilacin de las nuevas tecnologas de cara a la localizacin de procesos productivos complejos.
e) Pese al deterioro sufrido, en particular durante la crisis, Costa
Rica sigue teniendo uno de los mejores sistemas educativos y
sanitarios de toda Amrica Latina y sus niveles de desarrollo
humano, medidos por el IDH, la colocan al mismo nivel que
algunos pases desarrollados y en el grupo de cabeza de los
pases en desarrollo.
f) Por el momento, en su proceso de desarrollo, los costarricenses han sabido, no solo respetar el medio ambiente, sino hacer de ello un importante activo para el turismo, para el desarrollo cientfico, para las relaciones financieras internacionales y, en general, para toda aquella actividad econmica donde la imagen es importante. En este mismo sentido, conviene
destacar el aprovechamiento de la imagen de pas democrtico, pacfico, sin ejrcito y sin tensiones sociales importantes
tanto para el turismo, como para la captacin de inversiones
extranjeras o de ayuda financiera internacional; dicha imagen
se vio reforzada por la concesin del Premio Nobel de la Paz
al entonces presidente scar Arias, en 1987, por su participacin en los acuerdos de Esquipulas.
g) La aplicacin de las polticas reformistas en Costa Rica ha sido fruto del consenso, no solo entre los principales partidos
polticos, sino tambin entre distintos sectores de la sociedad;
si bien ello ha ralentizado el proceso en algunos momentos,
tambin le aade el valor de ser un proceso democrtico y
participativo.

344

Costa Rica en evolucin

Teniendo en cuenta todo lo anterior, creemos que el proceso de ajuste estructural ha sido positivo para Costa Rica y en este sentido basta comparar la evolucin y la situacin de la economa costarricense con la de sus vecinos latinoamericanos que
aplicaron las mismas polticas de forma tarda.
Cabra preguntarse si se hubiesen podido aplicar en Costa
Rica otras polticas distintas de las neoliberales; la respuesta es
que s y de hecho otros pases de la regin lo hicieron (Nicaragua, Brasil...); sin embargo, el resultado conseguido no fue satisfactorio y dichos pases hoy aplican polticas reformistas ortodoxas; aunque la aplicacin de dichas polticas tambin ha tenido
sus fracasos en otros pases (Mxico, Argentina...). Creemos que
Costa Rica eligi la mejor opcin posible de entre las existentes
a mediados de los ochenta, un neoliberalismo moderado, que
posteriormente se ha desvelado como la opcin ms eficiente y
menos traumtica de las aplicadas.

5.4. Algunas propuestas para seguir evolucionando


Desde una perspectiva progresista, prxima a la socialdemocracia, estamos convencidos de que el mercado por s solo, lejos
de generar el desarrollo econmico de los pases pobres, perpeta el subdesarrollo; pero al mismo tiempo la evidencia histrica nos hace creer que la intervencin de Estado no puede ir en
contra de dicho mercado. Aqu, la metfora del mercado como
un ro es bastante acertada; un ro dejado fluir de forma natural
generar beneficios y perjuicios a las poblaciones ribereas; por
ms que nos interese cambiar el curso del ro, no puede conseguirse que este fluya cuesta arriba, pero, aprovechando el cauce de l,
este puede ser canalizado para que sea til a nuestros fines, fomentando los beneficios y tratando de evitar los perjuicios. Los
neoliberales defienden el fluir natural del ro del mercado; algunos

Evolucin, desarrollo y propuestas para el futuro...

345

autores intervencionistas creyeron posible hacer que el ro del


mercado subiera montaas; nosotros sostenemos la utilidad de
las obras de ingeniera que sin cambiar el cauce del ro del mercado permitan su aprovechamiento y reduzcan sus perjuicios. En
este sentido, consideramos que las polticas reformistas aplicadas
en Costa Rica no son ms que obras de ingeniera puestas en
marcha para hacer que el ro del mercado fluya por su cauce natural, pero de forma controlada; por ello, lo importante en este
caso es no perder el control del cauce porque el ro del mercado cada cierto tiempo tiende a desbordarse ahogando con ello el
futuro de las poblaciones ribereas.
En este sentido, presentamos a continuacin una serie de
propuestas de reforma que podran llevar a Costa Rica por la senda del desarrollo dentro del marco poltico-institucional neoliberal, en el que an caben variantes ms moderadas y ms radicales que las actuales. Las propuestas que realizamos se enmarcaran dentro de opciones moderadas, siguiendo los lineamientos
propios de la socialdemocracia liberal de corte europeo.
En materia de liberalizacin exterior las propuestas seran las
siguientes:
a) Eliminar progresivamente los regmenes especiales de exportacin (zonas francas y perfeccionamiento activo). Teniendo en
cuenta el alto grado de desgravacin arancelario, las ventajas
que reciben las empresas acogidas a estos regmenes en cuanto al abaratamiento de las importaciones son ya escasas, por lo
que no se resentiran mucho con su desaparicin; y por otro lado, supondra un incentivo para ciertas empresas nacionales (y
centroamericanas) que podran competir con los proveedores
extranjeros en virtud de que las materias primas, los bienes intermedios y los bienes de capital que se producen en el pas (y
en Centroamrica) tendran un arancel de entre 5 y 10%. Adems, la eliminacin del rgimen de zonas francas (previsto para el 2003), hara que las empresas acogidas a l comenzasen

346

Costa Rica en evolucin

a tributar por sus beneficios en Costa Rica, en lugar de transferirlos ntegramente al pas donde radica la empresa matriz y
tributar all; si los impuestos que deban pagar en el pas no superan a los que pagaran en el pas de destino de las transferencias, las empresas no saldran perjudicadas y la Hacienda
costarricense se vera beneficiada.
b) Aplicar las tarifas de la CAUCA II a todos los productos importados. Se tratara de eliminar el trato discriminatorio que reciben algunos productos costarricenses (lcteos y carne de pollo, entre otros), cuyas producciones se encuentran altamente
protegidas, mientras que los productores de otros sectores tienen que competir con menor o ninguna proteccin.
c) Diversificar an ms los mercados de destino. Costa Rica est concentrando sus exportaciones en el mercado estadounidense, lo cual es coherente con el poder adquisitivo de la
economa estadounidense, con la proximidad geogrfica y con
el trato favorable de la legislacin de Estados Unidos (Iniciativa
para la Cuenca del Caribe); en este sentido, la conformacin del
ALCA abrira an ms dicho mercado a los productos costarricenses. Pero esto tiene el inconveniente de que cuando la economa de Estados Unidos vaya mal, las exportaciones costarricenses se desplomarn y frenarn una gran parte de la economa nacional; en este sentido, Costa Rica debe tratar de llegar a
acuerdos comerciales con otros pases ajenos a la rbita del dlar, en particular con la Unin Europea, Suiza, Australia, Nueva
Zelanda, Japn, China, Taiwn, Corea... (en la medida en que
dichos acuerdos se realicen conjuntamente con otros pases Centroamrica y Caribe-, estos seran ms atractivos para los socios europeos, asiticos y ocenicos).
d) Captar selectivamente nuevas inversiones extranjeras. Las
inversiones extranjeras no son un fin en s mismas, son un

Evolucin, desarrollo y propuestas para el futuro...

347

instrumento que favorece en mayor o menor medida el desarrollo nacional, por lo que no toda inversin extranjera tiene
los mismos efectos sobre el conjunto de la economa. En el futuro, Costa Rica debe tratar de atraer inversiones que generen
eslabonamientos con el resto de la economa, concediendo
incentivos, siempre temporales, mayores cuanto mayor sea el
valor agregado nacional; debe continuar fomentando los proveedores nacionales de las empresas de alta tecnologa; y debe incentivar a las empresas tecnolgicas ya instaladas para
que trasladen a sus plantas partes cada vez ms complejas del
proceso productivo.
En cuanto a la reforma del Estado, creemos que Costa Rica
debera avanzar en las siguientes direcciones:
a) Dotar al Banco Central de Costa Rica de la independencia necesaria para garantizar un adecuado control de la inflacin,
colaborando con el Gobierno en otros objetivos de poltica
econmica, siempre y cuando la estabilidad de precios est
garantizada. En este sentido, la aprobacin de la Ley de Modernizacin del Sistema Financiero contribuira a completar
el proceso iniciado con la LOBC.
b) Aumentar la progresividad del sistema tributario. La estructura tributaria debe ser un instrumento de redistribucin de la
renta, que permita que los contribuyentes con mayores ingresos soporten el mayor peso de la carga tributaria. Los impuestos sobre el comercio exterior, de venta, selectivo de consumo
son impuestos indirectos que gravan los bienes y servicios con
independencia del sujeto que los compra o los vende, por lo que
no alteran la distribucin de la renta y, en la medida en que son
los impuestos con mayor peso, impiden tener una estructura
impositiva progresiva. El impuesto sobre la renta, y en particular sobre la renta de las personas fsicas, ha de ser progresivo;

348

Costa Rica en evolucin

es decir, gravar ms que proporcionalmente los diferentes tramos de renta; asimismo, debe implantarse un sistema de declaracin de la renta obligatoria a partir de cierto nivel de ingreso y voluntaria hasta este, pero con importantes retenciones en el origen del ingreso (sueldos y salarios, intereses financieros, dividendos...) de forma que sea un incentivo para
hacer la declaracin de la renta en la medida en que el Estado deba devolver al contribuyente parte de lo retenido (ello
sera al mismo tiempo un sistema de ahorro forzoso a favor
del ciudadano).
c) Reformar el empleo pblico. No es bueno para el funcionamiento del Estado que el nmero de trabajadores pblicos vare constantemente, y en particular cuando se producen cambios de Gobierno. El nmero de plazas de libre de designacin debe ser reducido y aumentado el nmero de plazas del
Servicio Civil, haciendo recaer los puestos de libre designacin sobre funcionarios del mismo Servicio Civil; de esta forma, los trabajadores pblicos tendran estabilidad laboral y
nicamente variaran de puesto segn los nombramientos.
d) Reestructurar la administracin pblica. La descentralizacin
funcional de la administracin pblica costarricense, lejos de
hacerla ms eficaz, lo que ha generado es una mayor descoordinacin de las polticas pblicas y pequeos centros de poder
poltico que se han convertido en fortalezas de ciertos grupos
de presin. Costa Rica debe reducir el nmero de instituciones
autnomas y hacer que en su mayora o sean traspasadas al
sector privado o pasen a ser departamentos de los diferentes
ministerios (eliminando as la juntas directivas y poniendo al
frente de dichos departamentos a funcionarios pblicos del
Servicio Civil); algunas instituciones requeriran de un tratamiento especial, como es el caso de las universidades y los colegios universitarios, que debieran seguir siendo autnomos,

Evolucin, desarrollo y propuestas para el futuro...

349

pero con una estructura territorial y funcional ms razonable


(hacer depender los colegios de las universidades, crear universidades en Puntarenas, Limn y Guanacaste a partir de los
campus existentes...).
e) Eliminar los monopolios pblicos. En la actualidad con el nivel de desarrollo de Costa Rica y en el marco poltico-institucional neoliberal, la persistencia de monopolios no tiene mucho sentido. La sociedad costarricense no sufrira perjuicio alguno porque existiesen empresas privadas proveedoras de alcohol, combustibles, electricidad, telefona, telecomunicaciones, agua o seguros, y si podra recibir los beneficios de la
competencia, que provocara en el sector pblico una mayor
eficiencia que habra de traducirse en una mayor calidad de
los servicios y unos menores precios. Ahora bien, la eliminacin de los monopolios necesita, en muchos casos, de requisitos previos; por un lado, una conveniente inversin en las empresas pblicas que les de unas mnimas garantas para poder
enfrentar la competencia; por otro lado, un adecuado control
de las empresas pblicas y privadas que participen en los nuevos mercados liberados para evitar prcticas de competencia
desleal; por otro lado, un proceso competitivo de autorizacin
de prestacin de servicios en caso de que el mercado no soporte la presencia de muchos operadores; por ltimo, la obligatoriedad que debieran tener las anteriores empresas monopolsticas de alquilar, a los precios fijados por la autoridad
competente, sus canales de distribucin en tanto los nuevos
operadores instalan los suyos (electricidad, telefona, telecomunicaciones, agua...).
La privatizacin del sector pblico empresarial, incluidas las
empresas pblicas financieras, tambin puede desarrollarse an
ms con ciertas garantas:

350

Costa Rica en evolucin

a) Convertir las empresas pblicas en sociedades annimas de capital pblico. Si son realmente empresas, deben funcionar como tales, tener un capital social, y repartir sus dividendos entre
sus socios, en este caso el Estado; en caso de que el perfil ms
adecuado de algunas empresas (por ejemplo, INCOFER) fuese
ms administrativo que empresarial, stas deberan integrarse
como departamentos de algunos ministerios.
b) Crear holdings pblicos de servicios. La estructura del sector
pblico empresarial no es la ms adecuada para competir en
los mercados de un mundo globalizado, por lo que sera conveniente una concentracin de las empresas de un mismo
sector y la particin de empresas dedicadas a varios sectores
(ICE). En este sentido, cabra constituir un holding pblico del
sector de la energa (que integrase a RECOPE y a los servicios
elctricos del ICE y de la CNFL), otro en el sector de las telecomunicaciones (que integrase a RACSA, a los servicios de telefona del ICE y, tal vez, a Correos de Costa Rica) y otro holding en el sector financiero, que integrase al BCR, al BCAC,
al BNCR, al BICSA y quizs al BANHVI, al BPDC y al BCC, e
incluso al INS).
c) Privatizar parcial y socialmente las empresas pblicas. En la
actualidad, con una adecuada regulacin, la nica razn de
peso para mantener una empresa con capital pblico son los
dividendos que esta aporte a las arcas del Estado. Una empresa rentable es un activo que genera ingresos no tributarios al
Estado y que este puede utilizar para financiar aquella parte
del gasto pblico que considere conveniente y con esa mentalidad debe ser gestionada; las empresas pblicas han de tener
nimo de lucro en un mercado competitivo y los criterios de
eficiencia han de ser introducidos en su gestin con la profesionalizacin de ella (despolitizndola) y con la participacin
del sector privado en el capital de la empresa. Sin embargo, una

Evolucin, desarrollo y propuestas para el futuro...

351

privatizacin parcial de una empresa pblica (incluso de un


holding pblico, si se formasen) no significa entregar el control de esta ni al capital extranjero, ni a los principales grupos
empresariales nacionales; la privatizacin puede iniciarse por
los propios trabajadores, que debieran tener derecho de suscripcin preferente del primer paquete de acciones que se saque al mercado; de esta forma, los trabajadores podran participar en la gestin de la empresa colocando a un representante de su paquete de acciones en el Consejo de Administracin; tambin pueden sacarse a bolsa pequeos paquetes de
acciones con el fin de que sean adquiridos por pequeos inversores que buscan una mayor rentabilidad de sus ahorros y
no el control de la empresa. De esta forma, el Estado puede
mantener el control y el principal paquete de acciones de las
empresas pblicas, mejorar la gestin de ellas y hacer a los
trabajadores y pequeos inversores beneficiarios de la buena
marcha de la empresa.
d) Privatizar completamente algunas empresas pblicas. Existen
empresas pblicas que podran ser privatizadas completamente, ya que su valor estratgico en manos pblicas es cuestionable (por ejemplo, FANAL) y siempre que se obtenga por ella un
monto superior o equivalente al valor actual de los beneficios
esperados sera una operacin rentable. Incluso en algunos casos, empresas privatizadas parcialmente pueden continuar privatizando el resto de su capital de forma progresiva, con la
misma orientacin social e incluso dando entrada a varios grupos empresariales nacionales y extranjeros, pero con limitacin de los paquetes de acciones que puedan adquirir.
En materia de reforma del mercado trabajo, dos son las principales acciones que deben llevarse a cabo:

352

Costa Rica en evolucin

a) Reformar el Cdigo de Trabajo. Es cierto que el mercado de


trabajo costarricense es en la prctica muy flexible, pero lo es
en funcin de reinterpretaciones muy generosas de la legislacin laboral, lo cual en la prctica ha hecho que la reforma
del mercado de trabajo la haya realizado el Gobierno (por decreto) y los jueces (por sentencia). Es necesario que la Asamblea legisle adecuadamente en materia laboral y que convierta en ley la prctica habitual de las relaciones laborales con
las convenientes garantas para los trabajadores.
b) Ampliar y mejorar el auxilio por cesanta. Una economa como
la costarricense, tan dependiente de las coyunturas de los mercados internacionales y que ajusta su oferta a la demanda por
la va de la variacin del nmero de trabajadores contratados,
ha de tener un adecuado sistema de proteccin social al trabajador que pierde su puesto de trabajo; de esta forma se limitara el aumento de la pobreza y el empeoramiento de la distribucin de la renta en momentos de recesin econmica. El auxilio por cesanta debe ser financiado por el Estado, dentro de
su poltica social, guardar alguna proporcin con el salario del
trabajador, reducirse progresivamente como incentivo para la
bsqueda de un nuevo empleo y tener un lmite temporal de
percepcin y un perodo mnimo de actividad laboral previa.
Y, por ltimo, en materia de liberalizacin del sistema financiero, nos remitimos a lo que indicbamos sobre las empresas
pblicas en general, referido ahora a la banca pblica (conversin en sociedades annimas, creacin de un holding financiero, privatizacin parcial y social y posible privatizacin completa en un futuro).
El principal reto que ha de enfrentar el sistema socioeconmico costarricense en la primera dcada del siglo XXI es su evolucin
dentro del modelo multiexportador, desde la fase del desarrollo
impulsado por los recursos a la fase del desarrollo impulsado por
la inversin; y ello pasa necesariamente por el aumento de la

Evolucin, desarrollo y propuestas para el futuro...

353

competitividad de los productos costarricenses. En este sentido,


reformas que liberalicen an ms el sistema son necesarias, pero
no suficientes. De nada sirve que los productos costarricenses
sean competitivos, si la acumulacin de capital se realiza en otros
pases por la va de la repatriacin de beneficios; es imprescindible que en Costa Rica se quede una cada vez mayor porcin del
excedente econmico si se quiere evitar que la competitividad
futura siga siendo espuria. Tambin consideramos necesario que
no se descuide la equidad, base de la estabilidad poltica y social del sistema socioeconmico costarricense. Deseamos que
las propuestas realizadas en los prrafos anteriores puedan contribuir al debate de todo ello.
Terminamos con una cita de Eduardo Lizano, Presidente del
BCCR con Monge, Arias y Rodrguez y principal abanderado del
reformismo neoliberal en Costa Rica, en la que habla de los procesos latinoamericanos de transicin (Lizano, 1999, p. 305):
Amrica Latina vive una etapa de transicin entre el modelo
GPP22 y la implantacin del modelo de liberalizacin econmica.
Los tiempos actuales se caracterizan porque lo viejo no termina
de morir y lo nuevo no termina de nacer. En la actualidad, en los
pases latinoamericanos se encuentra una superposicin de modelos. La realidad muestra, en forma simultnea, elementos de
ambos modelos. Este es el origen de muchas de las contradicciones, incongruencias y deficiencias de la poltica econmica. Pero esto, hasta cierto punto es inevitable. Cambiar un modelo por
otro muy diferente es una tarea difcil, compleja y lenta, aun
cuando la orientacin general de la poltica econmica sea la correcta. Por lo tanto, se dificulta poder determinar si los resultados
son consecuencias de los remanentes del viejo modelo GPP o

22. Gremialismo, paternalismo y populismo; con estos trminos Lizano se refiere al modelo
de industrializacin por sustitucin de importaciones en la forma en que se implement en
Amrica Latina (la nota es nuestra).

354

Costa Rica en evolucin

efectos de la aplicacin del nuevo modelo de liberalizacin econmica. La dificultad fundamental de la poltica econmica, hoy,
en Amrica Latina, no es una de esttica comparativa -comparar
la situacin A (el viejo modelo) con la situacin B (el nuevo modelo)- sino una de naturaleza dinmica, a saber: el proceso de
transicin de A a B.

Si este trabajo ha servido para entender mejor cmo se ha


producido uno de los procesos de transicin ms avanzados, el
de Costa Rica, nos damos por satisfechos del esfuerzo realizado.

Anexo

Siglas y abreviaturas empleadas


AC
ADP
AGEF
AID
AIQB
ALCA
ALCORSA
ALUNASA
AN
ANDE
ANFE
AOD
AP
ARESEP
ASBANA
ATD
BAC
BANDECO
BANHVI
BCAC
BCC

Atunes de Costa Rica, S.A.


Atunes del Puerto, S.A.
Auditora General de Entidades Financieras.
Agencia para el Desarrollo Internacional de los
Estados Unidos.
Asociacin de Industrias Qumicas y Bsicas de
Huelva.
rea de Libre Comercio de las Amricas.
Algodones de Costa Rica, S.A.
Aluminios Nacionales, S.A.
Archivo Nacional.
Asociacin Nacional de Educadores.
Asociacin Nacional de Fomento Econmico.
Ayuda Oficial al Desarrollo.
Agropalmito, S.A.
Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos.
Asociacin Bananera Nacional, S.A.
Consultora Apoyo para la Toma de Decisiones.
Banco Anglo-Costarricense.
Compaa para el Desarrollo del Banano.
Banco Hipotecario de la Vivienda.
Banco de Crdito Agrcola de Cartago.
Banco de Crdito Cooperativo.

356

BCCR
BCR
BEI
BEM
BICSA
BID
BIRF
BNCR
BPDC
CAT
CATSA
CAUCA
CBS
CCN
CCPC
CCSS
CCAISA
CCTO
CEE
CEFSA
CEMPASA
CEMVASA
CENPRO
CEPAL
CESCA
CIEX
CIF
CINDE

Costa Rica en evolucin

Banco Central de Costa Rica.


Banco de Costa Rica.
Banco Europeo de Inversiones.
Bono de Estabilizacin Monetaria.
Banco Internacional de Costa Rica, S.A.
Banco Interamericano de Desarrollo.
Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento.
Banco Nacional de Costa Rica.
Banco Popular y de Desarrollo Comunal.
Certificado de Abono Tributario.
Central Azucarera del Tempisque, S.A.
Cdigo Aduanero Unificado Centroamericano.
Canasta Bsica Salarial.
Comisin Costarricense de Nomenclatura.
Centro Costarricense de Produccin
Cinematogrfica.
Caja Costarricense del Seguro Social.
Consolidacin de Compaas Agrcolas e
Industriales, S.A.
Compaa Consolidada de Terrenos de Oro
(Costa Rica), S.A.
Comunidad Econmica Europea.
Consejeros Econmicos y Financieros, S.A.
Cementos del Pacfico, S.A.
Cementos del Valle, S.A.
Centro para la Promocin de las Exportaciones y de
las Inversiones.
Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe.
Comunidad Econmica y Social de Centroamrica.
Certificado de Incremento de las Exportaciones.
Cost, Insurance and Freight.
Coalicin Costarricense de Iniciativas para el
Desarrollo.

Anexo

CIPE
CNCH
CND
CNFL
CNI
CNP
CNPE
CNREE
CNS
CNT
CODESA
COMEX
CONAI
CONARE
CONEXPRO
CONICIT
CORBANA
CPFC
CRC
CRUSA
CTAMS
CUC
CUNA
CUP
CZFE
DAISA
DEG
DGAF
DGEFYD

357

Compaa Industria Pesca Escama, S.A.


Comisin Nacional de Conmemoraciones
Histricas.
Compaa Nacional de Danza.
Compaa Nacional de Fuerza y Luz.
Consejo Nacional de Inversin.
Consejo Nacional de la Produccin.
Comisin Nacional de Prstamos para la Educacin.
Consejo Nacional de Rehabilitacin y Educacin
Especial.
Comisin Nacional de Salarios.
Compaa Nacional de Teatro.
Corporacin Costarricense de Desarrollo, S.A.
Ministerio de Comercio Exterior.
Consejo Nacional de Asuntos Indgenas.
Consejo Nacional de Rectores.
Consorcio de Exportacin de Productos
Costarricenses, S.A.
Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y
Tecnolgicas.
Corporacin Bananera Nacional.
Centro Permanente de Ferias y Convenciones, S.A.
Cruz Roja Costarricense.
Fundacin Costa Rica - Estados Unidos.
Comisin Tcnica de Asistencia Mdico Social.
Colegio Universitario de Cartago.
Colegio Universitario de Alajuela.
Colegio Universitario de Puntarenas.
Corporacin de Zonas Francas de Exportacin, S.A.
Corporacin para el Desarrollo Agroindustrial
Costarricense, S.A.
Derechos Especiales de Giro.
Direccin General de Asignaciones Familiares.
Direccin General de Educacin Fsica y Deportes.

358

DGME
DISCOCEM
EARTH
ECAG
ECR
ERE
ESF
ESPH
ETN
FANAL
FECOSA
FEES
FERTICA
FINTRA
FLEMAR
FMI
FOB
FODEIN
FODESAF
FOPEX
FPI
FUCE
GATT
GPP
IAFA
IAMS
ICAA
ICAFE
ICDR
ICE

Costa Rica en evolucin

Direccin General de Migraciones y Extranjera.


Distribuidora Costarricense de Cementos, S.A.
Escuela Agrcola Regional del Trpico Hmedo.
Escuela Centroamericana de Ganadera.
Editorial Costa Rica.
Acuerdo de Estabilizacin y Reactivacin formado
con la AID.
Fondos de Apoyo Econmico.
Empresa de Servicios Pblicos de Heredia.
Empresa Transnacional.
Fabrica Nacional de Licores.
Ferrocarriles de Costa Rica, S.A.
Fondo Especial de la Educacin Superior.
Fertilizantes de Centroamrica, Costa Rica, S.A.
Fiduciaria de Inversiones Transitorias.
Oficina de Fletamiento Martimo, S.A.
Fondo Monetario Internacional.
Free on Board.
Fondo de Desarrollo Industrial.
Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares.
Fondo para el Financiamiento de las Exportaciones.
Formacin del Personal Investigador.
Fundacin de Cooperacin Estatal.
Acuerdo General de Aranceles y Comercio.
Gremialismo, Paternalismo y Populismo.
Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia.
Instituciones de Asistencia Mdico Social.
Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados.
Instituto del Caf.
Instituto Costarricense del Deporte y la Recreacin.
Instituto Costarricense de Electricidad.

Anexo

INCOP
ICT
IDA
IDH
IDT
IFAM
IMAS
INA
INACO
INAMU
INCOFER
INCOPESCA
INCSA
INEC
INFOCOOP
INS
INVU
IPC
ITCO
ITCR
ITSA
JAPDEVA
JASEC
JCVTN
JDT
JDZS
JE
JPJMN
JPJPJ

359

Instituto Costarricense de Puertos del Pacfico.


Instituto Costarricense de Turismo.
Instituto de Desarrollo Agrario.
Indice de Desarrollo Humano.
Ingenio del Tempisque, S.A.
Instituto de Fomento y Asesora Municipal.
Instituto Mixto de Ayuda Social.
Instituto Nacional de Aprendizaje.
Industria Aceitera Costarricense, S.A.
Instituto Nacional de la Mujer.
Instituto Costarricense de Ferrocarriles.
Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura.
Industria Nacional de Cemento.
Instituto Nacional de Estadstica y Censos.
Instituto de Fomento Cooperativo.
Instituto Nacional de Seguros.
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
Indice de Precios al Consumo.
Instituto de Tierras y Colonizacin.
Instituto Tecnolgico de Costa Rica.
Inmobiliarias Temporales, S.A.
Junta de Administracin Portuaria y Desarrollo
Econmico de la Vertiente Atlntica.
Junta Administrativa de Servicios Elctricos de
Cartago.
Junta de Conservacin y Vigilancia del Teatro
Nacional.
Junta de Defensa de Tabaco.
Junta de Desarrollo de la Zona Sur.
Juntas de Educacin.
Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio
Nacional.
Junta de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial.

360

JPSSJ
LACSA
LAICA
LIBOR
LOBC
LSMS
MAC
MACASA
MAG
MCCA
MCJD
MEC
MEIC
MEP
MG
MH
MHCJS
MICIT
MIDEPLAN
MIEM
MINAE
MINASA
MINEX
MIRENEM
MIVAH
MJG
MN
MNJ
MOPT
MP
MRE

Costa Rica en evolucin

Junta de Proteccin Social de San Jos.


Lneas Areas Costarricenses, S.A.
Liga Agrcola e Industrial de la Caa de Azcar.
Tipo de Inters Interbancario Oficial del Mercado de
Londres.
Ley Orgnica del Banco Central.
Encuesta para la medicin del nivel de vida
Museo de Arte Costarricense.
Maderas y Acabados, S.A.
Ministerio de Agricultura y Ganadera.
Mercado Comn Centroamericano.
Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.
Ministerio de Educacin y Ciencia (o Cultura) de
Espaa.
Ministerio de Economa, Industria y Comercio.
Ministerio de Educacin Pblica.
Ministerio de Gobernacin.
Ministerio de Hacienda.
Museo Histrico Cultural Juan Santamara.
Ministerio de Ciencia y Tecnologa.
Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica.
Ministerio de Energa y Minas.
Ministerio de Ambiente y Energa.
Minera Nacional, S.A.
Ministerio de Exportaciones.
Ministerio de Recursos Naturales, Energa y Minas.
Ministerio de Vivienda y Asentamiento Humanos.
Ministerio de Justicia y Gracia.
Museo Nacional.
Movimiento Nacional de Juventudes.
Ministerio de Obras Pblicas y Transportes.
Ministerio de la Presidencia.
Ministerio de Reforma del Estado.

Anexo

MREC
MS
MSP
MTSS
NAFTA
NAMUCAR
NAUCA

361

OFIARROZ
OFIPLAN
OMC
ONG

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.


Ministerio de Salud.
Ministerio de Seguridad Pblica.
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
rea de Libre Comercio de Amrica del Norte.
Naviera Multinacional del Caribe, S.A.
Nomenclatura Arancelaria Comn
Centroamericana.
Nomenclatura del Consejo de Cooperacin
Aduanera.
Nuevas Empresas Cooperativas.
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico.
Oficina del Arroz.
Oficina de Planificacin Nacional.
Organizacin Mundial del Comercio.
Organizacin No Gubernamental.

ONS

Oficina Nacional de Semillas.

ONU

Organizacin de las Naciones Unidas.

OPEN

Organizacin para las Emergencias Nacionales.

OSN

Orquesta Sinfnica Nacional.

OSJ

Orquesta Sinfnica Juvenil.

PAE

Programa de Ajuste Estructural.

PANI

Patronato Nacional de la Infancia.

PETROLAT

Industria Petrolera del Atlntico, S.A.

PIB

Producto Interior Bruto.

PLN

Partido Liberacin Nacional.

PMI

Programa de Modernizacin Industrial.

PNC

Patronato Nacional de Ciegos.

PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

PRI

Poltica de Reconversin Industrial.

PROCOMER

Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica.

NCCA
NEC
OCDE

362

PROMAI
PUSC
RACSA
RAS
RECOPE
SAL
SANSA
SBN
SCSA
SENARA
SICA
SINART
SNAA
SNE
TAL
TFB
TMS
TN
TRANACO
TRANSMESA
TSE
UCR
UE
UNA
UNED
VAN

Costa Rica en evolucin

Programa de Modernizacin Agroindustrial e


Industrial.
Partido de Unidad Social Cristiana.
Radiogrfica Costarricense, S.A.
Procedimiento de ajuste biproporcional sinttico.
Refinadora Costarricense de Petrleo.
Prstamo de Ajuste Estructural.
Servicios Areos Nacionales, S.A.
Sistema Bancario Nacional.
Subproductos del Caf, S.A.
Servicio Nacional de Riego y Avenamiento.
Sistema de Integracin Centroamericano.
Sistema Nacional de Radio y Televisin.
Servicio Nacional de Acueducto y Alcantarillados.
Servicio Nacional de Electricidad.
Prstamo de Asistencia Tcnica.
Tempisque Ferry Boat, S.A.
Teatro Melico Salazar.
Teatro Nacional.
Transportes Areos Continentales, S.A.
Transportes Metropolitanos, S.A.
Tribunal Supremo de Elecciones.
Universidad de Costa Rica.
Unin Europea.
Universidad Nacional.
Universidad Estatal a Distancia.
Valor Agregado Nacional.

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Acerca del autor

Antonio Luis Hidalgo Capitn es Doctor en Ciencias Econmicas y Empresariales por la Universidad de Huelva (2000),
Mster en Desarrollo Econmico en Amrica Latina por la Universidad Internacional de Andaluca (1999) y Licenciado en
Ciencias Econmicas y Empresariales por la Universidad de Sevilla (1992); todas ellas instituciones espaolas. En la actualidad
se desempea como Profesor de Economa Mundial y Desarrollo
Econmico en la Universidad de Huelva, donde es Profesor Titular de Universidad. Ha sido Subdirector de la Sede Iberoamericana Santa Mara de La Rbida de la Universidad Internacional
de Andaluca (1999-2001). Adems ha realizado estancias acadmicas en universidades europeas y latinoamericanas, entre
ellas en la Universidad de Costa Rica, donde ha sido Profesor de
Negociaciones Econmicas Internacionales en la Maestra Centroamericana de Ciencias Polticas (1997). Es autor, entre otras
publicaciones, de El pensamiento econmico sobre desarrollo.
De los mercantilistas al PNUD, editado por el Servicio de Publicaciones de la Universidad de Huelva en 1998.
El autor agradece a los lectores cuantos comentarios,
reseas o referencias que, sobre esta obra le hagan llegar a las
siguientes seas: Depto. de Economa General y Estadstica,
Facultad de Ciencias Empresariales, Universidad de Huelva.
Plaza de La Merced n 11, 21071 - Huelva (Espaa). Telfono:
34-959017801. Fax: 34-959017828. E-mail alhc@uhu.es