Politicas Publicas de Desarrollo Empresarial - Perdomo-Arias - Art PROQUEST

APUNTES DEL CENES N.
56
Vol. 32, Julio - Diciembre de 2013
Artculo de Investigacin
Apuntes del CENES

ISSN 0120-3053
Volumen 32 - N. 56
Julio - Diciembre de 2013
Pgs. 139-204
Las polticas pblicas de desarrollo

empresarial e innovacin desde la
perspectiva de la nueva gestin pblica
y la gobernanza: caso CREAME *
Public policies of business development and
innovation from the perspective of new public
management and governance: case CREAME
Geovanny Perdomo Charry**
Jos Enrique Arias Prez***
Fecha de recepcin: 6 de mayo de 2013

Fecha de aprobacin: 29 de mayo de 2013
__________
*
Este artculo de investigacin es producto de la tesis doctoral Anlisis del cambio organizacional e institucional.
Estudio comparado de dos incubadoras de empresas: Centro Integral de Servicios Empresariales (CREAME)
en Medelln, Colombia (1996-2010) y Barcelona Activa, en Barcelona, Espaa (1986-2010).
**
Doctor en Administracin, Universidad EAFIT; magster en Gerencia del Talento Humano, Universidad de
Manizales; especialista en Derecho Comercial y Financiero, Universidad Catlica de Colombia; administrador
de empresas, Universidad Cooperativa de Colombia;profesor, Departamento de Ciencias Administrativas,
Universidad de Antioquia. Medelln- Colombia. Correo electrnico:gperdomo@eafit.edu.co
*** Magster en Gestin de Ciencia, Tecnologa, Universidad de Antioquia;especialista en Gerencia de Sistemas y
Tecnologa, Universidad Pontificia Bolivariana; administrador de empresas, Fundacin Universitaria Luis Amig;
profesor, Departamento de Ciencias Administrativas, Universidad de Antioquia. Medell n-Colombia.
Correo electrnico: joenriquearias@posgradoseconomicas.com
175
Las polticas pblicas de desarrollo empresarial e innovacin desde la perspectiva

Geovanny Perdomo Charry - Jos Enrique Arias Prez
Resumen
El objetivo del artculo es analizar las polticas pblicas de desarrollo
empresarial e innovacin, desde la perspectiva de la nueva gestin pblica,
la gobernanza y de una incubadora de empresas de gran incidencia en su
formulacin, CREAME. En la metodologa se utiliz el estudio de caso,
combinando el anlisis documental con la entrevista semiestructurada. En
los resultados se evidencia que las polticas han surgido predominantemente
en el contexto regional, por la convergencia de diversos actores, entre ellos
los no gubernamentales, que juegan un papel importante en la formulacin,
ejecucin y evaluacin; lo cual coincide con los rasgos del modelo de gestin
pblica modus vivendi o negociado de accin.
Palabras clave: emprendimiento, gestin de innovacin, gestin pblica,
gobernanza, incubadora de empresas, sistema regional de innovacin.
Clasificacin JEL: L 26, O 32, L53, G 30, G34, O 39
Abstract
The aim of this paper is to analyze public policies of business development
and innovation, from the perspective of the new public management,
governance and a business incubator that has a large impact on its
formulation, CREAME. In the methodology, we used the case study, combining
documentary analysis with semi-structured interview. The results evidenced
that policies have emerged predominantly in the regional context, by the
convergence of different actors, including non governmental, that play an
important role in the formulation, implementation and evaluation, which is
consistent with the features of the public management model modus vivendi
and/or the negotiated of action.
Key wor d s: business incubator, regional system of innovation,
entrepreneurship, public management, governance, innovation
management.
JEL Classification: L26, O 32, L53, G 30, G34, O 39
176
APUNTES DEL CENES N. 56

INTRODUCCIN
En Colombia, las incubadoras de empresas
se crean a partir de la Ley de Fomento de la
Investigacin Cientfica y el Desarrollo
Tecnolgico, Ley 29 de 1990. Y el sistema
nacional de ciencia, tecnologa e innovacin
(SNCTI) empieza a fortalecerse an ms,
a partir de la modificacin de la Ley 29 de
1990 por la Ley 1286 de 2009, pues se
transforma a Colciencias en Departamento
Administrativo y se robustece el sistema en
Colombia, que est integrado por tres tipos
legales de conformacin organizacional:
pblico, privado y mixto, que han
evolucionado a nivel nacional y regional.
En el marco del proceso de fortalecimiento
y desarrollo del sistema nacional y regional
de ciencia, tecnologa e innovacin
(SNCTI y SRI) en Colombia por factores
endgenos y exgenos, las incubadoras
han tenido particular atencin en la Ley
1286 de 2009 de fomento de la ciencia, la

tecnologa y la innovacin, cuando se
expresa de forma taxativa en su artculo
17, cmo puede institucionalizarse la nocin
de ciencia, tecnologa e innovacin en el
sistema, con la decidida participacin,
colaboracin, articulacin e interrelacin
de los diversos actores del sistema en
funcin de un objetivo comn: mejorar los
niveles de productividad y competitividad
del sector empresarial colombiano. En
esta Ley se seala, como uno de sus
objetivos principales, dentro del artculo 17,
numeral 2:
Fomentar y consolidar, con visin de
largo plazo los centros y grupos de
investigacin particulares y de las
Instituciones de Educacin Superior
(); las incubadoras de empresas de
base tecnolgica y el desarrollo del
talento humano; las academias y
sociedades cientficas, tecnolgicas y
177

de innovacin; y las diferentes redes,

iniciativas de organizaciones e
individuos tendientes al fortalecimiento del sistema (p. 2).
Lo anterior ha hecho que el SNCTI y el
SRI en Colombia se desarrollen a partir
de factores endgenos y exgenos. Esta
evolucin se debe a la complejidad de la
interrelacin y colaboracin que existe
entre los distintos actores y sistemas, ya
sea por su carcter, objeto y funcin
dentro del mismo sistema. Por tanto, es
importante sealar que a partir de 2002,
el Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA), al percibir dificultades de
articulacin, coordinacin e integracin
de esfuerzos entre las incubadoras,
decidi incorporar dentro de su poltica
el programa nacional de creacin e
incubacin de empresas con el fin de
iniciar un proceso de apoyo y
fortalecimiento de las incubadoras en el
territorio nacional, que ayudara a mejorar
las relaciones e interacciones entre ellas
y el sistema.
Por ello, se puede sealar que el origen y
la proliferacin de las incubadoras en
Colombia se remonta a 1994, con el primer
modelo de incubacin de empresas que
surgi con la Corporacin Innovar en
Bogot y fue continuado por otras ocho
incubadoras, incluida CREAME, que es
el nombre de la organizacin objeto de
estudio en este artculo. Es durante la
dcada del noventa que los planes, las
polticas y los programas de desarrollo
empresarial, diseados e implantados por
el gobierno colombiano, se orientan a la
178
creacin de empresas y al fortalecimiento

empresarial desde la poltica pblica
institucional, mediante el control nacional
de las incubadoras, al ligar la evaluacin
del desempeo a las polticas de
financiamiento a travs del programa
nacional de creacin e incubacin de
empresas. No ocurre as con el factor
econmico, en que el financiamiento de
las incubadoras se ha dirigido hacia la
autofinanciacin de las mismas y se
percibe muy poco apoyo econmico en el
escenario nacional y regional para ejercer
su labor principal: promover, fomentar y
acompaar la creacin de empresas y el
fortalecimiento empresarial, pues dirigen
con ms fuerza su labor hacia la gestin y
ejecucin de proyectos que le permitan la
autosostenibilidad, descuidando en gran
parte su funcin u objeto central.
En el fondo, el avance del desarrollo
empresarial y la innovacin resulta de la
convergencia de diversos factores, entre
ellos, la interrelacin de actores,
instituciones, niveles de gobierno y polticas
pblicas que han determinado durante las
ltimas dos dcadas el desarrollo del
SNCTI y de las incubadoras, como lo
sealan los ltimos artculos cientficos
elaborados en Colombia sobre esta
temtica (Garrido, 2003; Malaver &
Vargas, 2005; Malaver & Vargas, 2006;
Monroy, 2006; Montenegro, 2007; Orozco,
2006; Robledo & Echavarra, 2006).
Uno de los factores poco estudiados,
corresponde a las polticas pblicas de
desarrollo empresarial e innovacin
(Monroy, 2006; Malaver & Vargas, 2005;

Orozco, 2006; Robledo y Echavarra,

2006); por ende, este artculo se ocupa de
analizar su evolucin desde la teora de la
nueva gestin pblica y la gobernanza
aplicado a un actor de gran incidencia en
la formulacin de las mismas en el mbito
regional, a saber, CREAME -incubadora
de empresas-.
En ese orden de ideas, el presente
artculoaborda, en lneas generales y en
primer lugar, la definicin de incubadora de
empresa; en segundo lugar realiza una
aproximacin terica a las polticas
pblicas, la nueva gestin pblica y la
gobernanza; despus seala la metodologa
utilizada, esto es, el estudio de caso que
combina el anlisis documental con el
anlisis de informacin cualitativa de fuentes
primarias; posteriormente se presentan los
resultados y las conclusiones.
APROXIMACIN A LA DEFINICIN DE INCUBADORA DE
EMPRESA
En la Tabla 1 se observa el trnsito que
ha sufrido la nocin de incubadora de
empresas, que hasta los aos ochenta era
concebida desde un entorno organizacional
y despus de la dcada de los noventa
hasta hoy, como un entorno institucional.
As, su concepcin inicial pasa de
estudiarse como mbito organizacional
que nutre la creacin de nuevos negocios,
a verse ms como aquella institucin
capaz de efectuar procesos dinmicos,
dirigidos por un entorno social, econmico
y poltico que facilita la aceleracin, el

descubrimiento, la validacin y la aplicacin
de nuevas ideas y conceptos, con el fin de
desarrollar y comercializar nuevos
productos, tecnologas y negocios.
Por esta razn, es primordial enunciar
algunos elementos clave de la nocin de
incubadoras siguiendo el orden de
referencia de los actores, y as contrastar
las diferentes perspectivas tericas
citadas para dar un concepto de la misma
desde otro punto de vista, que intente
complementar las definiciones actuales.
Los trminos ms asociados a cada
concepto son: apoyo al inicio o creacin
de empresas, servicios de asistencia y
recursos compartidos, supervivencia, red
de apoyo o sistema de incubacin,
aceleracin, facilidades e instalaciones
para sus incubados, vulnerabilidad y
programa de incubadoras de empresas.
Teniendo en cuenta los diferentes
elementos y trminos asociados con la
concepcin de incubadora de empresas,
para esta investigacin se propone definir
una incubadora de empresas como un
medio formal dentro de un entorno
circundante, una comunidad dentro de la
comunidad, que genera fuentes crticas
de oportunidades y restricciones a travs
de su red de apoyo, donde la disponibilidad,
la accesibilidad y el aprovisionamiento de
servicios y recursos compartidos facilita
el inicio, el desarrollo, la aceleracin y la
supervivencia de negocios emprendedores,
destinados a comercializar nuevas
tecnologas, productos y servicios.
179

Tabla1. Definiciones del concepto de incubadora de empresas

Autores
Allen
(1985)
NBIA
(1985)
Smillor & Gill

(1986)
Campbell
(1989)
Allen &
McCluskey
(1990)
NBIA
(1996)
Sherman &
Chappell
(1998)
Hansen, Nohria
& Nerger
(2000)
180
Definicin
Son instalaciones que prometen y proporcionan a las empresas, en la
fase inicial de crecimiento, un espacio alquilado con servicios compartidos de oficina, de negocios y de consultora.
Es una herramienta de desarrollo econmico, diseado para acelerar el
crecimiento y el xito de las empresas mediante una serie de recursos de
apoyo empresarial y de servicios, puestos en marcha por la administracin y que son ofrecidos por la incubadora de empresas y la red de
contactos.
Un programa de incubacin tecnolgica es un sistema de innovacin
diseado para asistir al emprendedor en el desarrollo de su nueva empresa de base tecnolgica, en la creacin de nuevas y novatas empresas. Este tiene por objeto establecer un enlace efectivo entre personas,
tecnologa, capital y conocimiento, aprovechando el talento empresarial con el fin de acelerar el desarrollo de nuevas compaas, comercializando velozmente la tecnologa.
El rol formal de las incubadoras de empresas es ser "agentes de cambio" en el desarrollo de la economa, capaces de hacer frente a fallas del
mercado entre ellas, los altos costos de la informacin, los bajos niveles de servicioy la escasez de fuentes de capital.
Es una instalacin que proporciona el espacio econmico, de servicios
compartidos de oficina y asistencia en el desarrollo del negocio en un
ambiente conducido para la creacin y supervivencia de nuevas empresas en una corta etapa de crecimiento.
Son programas de asistencia para negocios globales, que tienen por
objeto ayudar y soportar procesos de inicio o etapas tempranas para
empresas incipientes, con el objetivo de promover su crecimiento de
una manera viable, autosostenible y como un negocio financieramente
independiente (Adkins, 1996, citado por Eshun, 2004, p. 62).
Los programas de incubadoras de empresas son definidos como aquellos miembros actuales de NBIA y que haban estado en funcionamiento durante un perodo de al menos cinco aos. Adicionalmente, estos
han de gestionar sobre el terreno la orientacin proporcionada de su
gestin, asistencia tcnica, alquiler de espacio, servicio de consultora
a clientes, servicios empresariales compartidos y equipos bsicos que
tienen declarada una poltica de graduacin.
Hacen hincapi en la posicin facilitadora de las incubadoras de negocios en aprovisionar a las empresas para que encuentren la manera de
surgir y recoger frutos en el futuro.

Autores
Eshun
(2004)
Hackett & Dilts

(2004a y 2004b)
Abduh, Souza,
Quazi & Burley
(2007)
Tsai, Hseih,
Fang & Lin
(2009)
Eshun
(2009)
Definicin
Es el entorno diseado para estimular el crecimiento y desarrollo de
empresas en estado infantil, mediante la implementacin de oportunidades de adquisicin y explotacin de recursos con el fin de facilitar o
acelerar el desarrollo y la comercializacin de nuevas ideas y conceptos
de negocios.
Un centro de incubacin de empresas, es un espacio u oficina compartida que pretende ofrecer a sus incubados un sistema de intervencin
estratgica y de valor aadido para la asistencia y seguimiento de negocios () con el fin de facilitar el desarrollo exitoso de la empresa y al
mismo tiempo vincular el costo de su fracaso potencial (...) Es una red
de individuos y organizaciones.
Una incubadora de empresas o el programa o sistema de incubacin de
empresas se perciben como una estrategia de desarrollo de las empresas destinadas a acelerar el proceso de formacin, desarrollo y supervivencia de nuevas empresas en la comunidad.
Las incubadoras de empresas proporcionan recursos y conocimientos
a sus inquilinos, que a menudo son jvenes y carecen de recursos
crticos para la comercializacin de sus productos o servicios. Se describen como procesos de valor agregado, actividades, acuerdos, programas diseados y servicios que ofrecen las incubadoras de empresas para facilitar y acelerar el desarrollo de los incubados hasta el punto
en que pueden salir de la incubadora y competir de manera eficiente e
independiente en un mercado dinmico.
Es un medio formal para estimular el crecimiento y el desarrollo de
nuevas empresas en etapa temprana mediante la mejora de sus oportunidades, para la adquisicin de los recursos destinados a facilitar el
desarrollo y la comercializacin de nuevos productos, tecnologas y
modelos de negocio. Define,tambin, las incubadoras de empresas como
un proceso social y de gestin destinado a apoyar el desarrollo y la
comercializacin de nuevos productos, tecnologas y modelos de negocio.
Fuente: elaborado por los autores, con base en Verma (2004).
POLTICAS PBLICAS, NUEVA GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA

Dado que en esta investigacin se
entienden las polticas pblicas como
configuraciones de los actores (Muller,
2006), es necesario atender una diversidad
de objetos de estudio organizaciones

pblicas y gubernamentales y organizaciones no gubernamentales, entre otros,
que estn implicados en la formulacin,
ejecucin y evaluacin de polticas pblicas
en materia de desarrollo empresarial e
innovacin.
181

Por tanto, antes de descr ibir los

conceptos, niveles y categoras de
anlisis, presentaremos de manera
sinttica las actividades decisorias y los
puntos de configuracin de la poltica
pblica, por un lado, y por otro, los
modelos y fases de la nueva gestin
pblica y cmo se asumen las tres
nociones expuestas (polticas pblicas,
nueva gestin pblica y gobernanza),

que para este estudio se abordan desde
la concepcin de las polticas pblicas
de Meny y Thoening (1992) y Muller
(2006), la nueva gestin pblica de
Monnier (1992) y la gobernanza en el
anlisis institucional desde Peters
(2004) y Ramrez, Vargas y De la Rosa
(2011).
Tabla 2. Actividades decisorias y puntos para la configuracin de la poltica pblica

Aspecto
Actividades
decisorias
Descripcin
Un enfoque corriente consiste
en inventariar y nombrar las actividades o fases elementales necesarias para la constitucin del
llamado proceso de toma de decisiones pblicas (Lasswell,
1979; Brewer, De Lon, 1983),
citados por Meny y Thoening
(1992, p. 136). As, el decisor
maneja a la vez, un contenido,
problema -preferencias del
decisor- y un proceso, situacin
o contexto -obligaciones-.
Clasificacin
La fase de formulacin designa el trabajo mediante el
cual una apuesta se inscribe en la agenda gubernamental o un problema se transforma en alternativas para la
accin, en soluciones (Meny & Thoening, 1992, p.
136).
Puntos
Las polticas pblicas "no son
para la
solamente un proceso de deciconfiguracin sin, sino el lugar donde una
sociedad dada construye su relacin con el mundo. Una poltica pblica, es entonces, tambin la construccin de una imagen de la realidad sobre la cual
se quiere intervenir" (Muller,
2006, p. 95).
El problema de la racionalidad de los actores, seala

la incertidumbre y la complejidad de los procesos de
decisin, basados principalmente en la nocin de racionalidad limitada con autores clsicos como Simon,
Lindblom o Cohen, March y Olsen, citados por Muller
(2006, p. 67).
El papel de la administracin pblica como medio
decisional, est configurado por cuatro crculos de decisin: administradores centrales, administradores sectoriales, socios externos del Estado y rganos polticos, por ejemplo el Congreso (Muller, 2006, p. 68).
Las redes de actores se constituyen en redes de polticas pblicas. All, se trata de identificar los actores
susceptibles de actuar en la interfaz entre las diferentes redes, en la medida que sern ellas quienes ejercern la funcin estratgica de integracin de las diferentes dimensiones de la decisin (Muller, 2006, p. 69).
La fase de legitimacin parece ms breve y ms identificable. En el sentido estricto del trmino, coincide
con el responsable formal, el individuo o el grupo al
que institucionalmente le corresponde el derecho y el
deber de resolver (Meny & Thoening, 1992, p. 137).
Fuente: elaborado por los autores, con base en Meny y Thoening (1992) y Muller (2006).
182

Para el anlisis de las polticas y programas

innovacin en esta investigacin, se
propone, en primer lugar, describir el
proceso de formulacin y legitimacin de
la toma de decisiones del sector pblico y
privado, as como los puntos que tuvieron
en cuenta los actores sociales para
configurar dichas polticas y programas,
toda vez que el proceso de decisin
pblica implica institucionalizar cambios en
la forma de gobernar y tomar decisiones
para impulsar el desarrollo local (Rosas,
2011, p. 2); dicha decisin pblica afecta
de forma directa e indirecta a los
incubados, las incubadoras, la red y la
comunidad.
De esta manera, las polticas pblicas son
vistas como acciones y toma de
decisiones de los servidores pblicos. En
palabras de Meny y Thoening:
La persona que decide no est sola,
ni es omnipotente; lejos de ello, en su
sustancia, el poder se reparte entre
numerosos jugadores, cuyo peso vara
segn las apuestas que les ataen.
Hay un juego en la sociedad poltica,
y el decisor formal no es libre. Ms
an, los hilos de la decisin no los
manipulan los mismos jugadores. El
poder es difuso y el juego, pluralista,
La decisin pblica es un compromiso entre mltiples actores interdependientes (1992, p. 130).
As mismo, los factoresque provocan la
reforma poltica son las condiciones
socio-histricas (consciencia de la
problemtica), contar con una
personalidad reformadora (confianza en
el gobierno) y tener un estilo de decisin
(valores y principios, por ejemplo igualdad
en el acceso al emprendimiento y su
financiacin). Esto significa, que: la
accin poltica interviene de manera
intermitente para sealar el objetivo
general y, despus, para arbitrar las
medidas tomadas al detalle (Meny &
Thoening, 1992, p. 134). Precisamente,
en el contexto de estos dos aspectos, en
la Tabla 3 se exponen los modelos y fases
de configuracin de la nueva gestin
pblica y un programa de accin.
De la Tabla 3 se adopta para esta
investigacin el modelo de gestin pblica
de modus vivendi o negociado de accin,
dado que: el origen de una accin se da
como respuesta a un acontecimiento
repentino, a una crisis o al incremento
progresivo del inters ciudadano por un
tema (Monnier, 1992, p. 120), que para
este caso en particular, es el desarrollo
empresarial y la innovacin.
Dicho modelo asigna un lugar privilegiado
a la naturaleza de las interacciones en el
seno de una misma organizacin y entre
organizaciones. El enfoque sistmico,
concretamente el de Crozier y Friedberg
(1990), hace hincapi en las relaciones
de interdependencia, pese a no haber
valorado siempre sus consecuencias:
la dependencia genera conflictos y
obliga a las partes a negociar (Monnier,
1992, p. 106).
183

Tabla 3. Modelos y fases de configuracin de la nueva gestin pblica

Aspecto
Modelos
de gestin
pblica
Descripcin
Descripcin
La pretensin de proponer un
procedimiento formal para concebir y ejecutar acciones polticas carece de sentido, pues ningn actor controla totalmente
los procesos en marcha
(Monnier, 1992, p. 89). Incluso, se reconoce que los modelos
de administracin y gestin pblica han transitado y al mismo
tiempo habitado en tres modelos diferentes, pero complementarios.
Fases de un
programa
de accin
Toda accin poltica se propone la resolucin de un problema

social cuya formulacin se expresa en trminos ms o menos
claros y se evala de forma
pluralista donde se asocian los
actores con el desarrollo de la
evaluacin, a fin de incrementar
su credibilidad y, consecuentemente su utilidad social
(Monnier, 1992, p. 123-130).
Clasificacin
Clasificacin
El modelo jurdico proscribe toda interaccin entre la
sociedad civil y el Estado. La actuacin estatal se ajusta exclusivamente a derecho y las instancias elegidas
deciden libremente qu marco jurdico garantizar el
inters pblico (Monnier, 1992, p. 97).
El modelo tcnico-econmico viene a ser tan normativo como el anterior, porque establece reglas de funcionamiento que, sin igualar el formalismo de las reglas
jurdicas, pueden resultar tan uniformadoras. A los
valores tradicionales de seguridad, continuidad, regularidad, se superponen ahora los de eficacia y rentabilidad (Monnier, 1992, p. 101).
El modelo modus vivendi o negociado de accin, permite reflejar mejor, a nuestro juicio, la realidad de la
accin de los poderes pblicos, ya que se apoya en el
principio de que la decisin es fruto de una cadena de
negociaciones intra e interorganizacionales, de que la
accin deriva de las interacciones entre los actores sociales y, por ltimo, de que cualquier poltica expresa
un compromiso temporal, que se materializa en un
programa de accin (Monnier, 1992, p. 110).
La fase uno es el conocimiento previo sobre el campo
de accin considerado. Esto depender, en efecto, de
la capacidad de los actores para concebir una teora de
accin pertinente -Causal Theory-, es decir, un prototipo inicial de la accin inicial o la formulacin de un(os)
programa(s) de accin (Monnier, 1992, p. 124).
La dos expresa que la existencia de medios de accin
apropiados depende de la capacidad de los actores
para superar los obstculos tcnicos, financieros, jurdicos, econmicos, que se logra a partir de la puesta a
punto del programa y el test de difusin o comunicacin posterior (Monnier, 1992, p. 124).
La tercera recuerda que dependiendo de la homogeneidad y de la accesibilidad de los destinatarios resultar
ms o menos fcil concebir el programa adecuado para
convertirlo en rutina y evaluarlo. Los tres tipos de
evaluacin son: la previa o de diagnstico (evaluacin
a priori, prospectiva o ex ante), seguimiento o evaluacin concomitante y finalmente un balance o evaluacin a posteriori (Monnier, 1992, p. 125).
Fuente: elaborado por los autores, con base en Monnier (1992).
184

Por tanto, si se asume que una organizacin

y un programa son ante todo espacios para
negociar ms o menos institucionalizados,
entonces deben concurrir muchas
mediaciones para que se alcance un
compromiso (Monnier, 1992, p. 119), lo cual
implica que la reformulacin, la traduccin
y las sucesivas negociaciones contribuyen
a definir progresivamente los programas de
accin por fases (formulacin, ejecucin y
evaluacin), en respuesta a la demanda
social o de mercado.
Por ende, la nueva gestin pblica se
define: con la idea de que el mecanismo
de mercado, siempre que sea posible, es
el mejor componente para distribuir los
beneficios va eficiencia tcnica,
descuidando en parte la nocin poltica
(Arellano & Cabrero, 2005, p. 602). La
nocin poltica entonces, se puede explicar
a travs de la complementariedad social
que retoma la gestin pblica desde el
desempeo organizacional a la capacidad
institucional (Ramrez, Vargas & De la
Rosa, 2011, p. 35).
De otra parte la gobernanza se entiende
como una serie de mecanismos que
proveen servicios pblicos a ciertos
espacios sociales (Peters, 2004, p. 69).
Dichos espacios se definen, no obstante,
en otros trminos, ya no desde un punto de
vista secuencial, sino en virtud de la
naturaleza de las interacciones entre los
actores sociales (contexto). Estos: campos
de interaccin son, respectivamente, el
contexto de la legitimacin (legitimidad
jurdica, poltica, cientfica-tcnica, operativa
y demogrfica), el contexto de la accin

programada (autonoma relativa) y, por
ltimo, el de la reaccin o contexto de la
evaluacin espontnea, implcita o
formalizada (Monnier, 1992, p. 117).
El anlisis de la gobernanza se ha
dedicado en mayor parte a examinar el
papel que desempean los actores no
gubernamentales en la produccin de las
polticas pblicas (Peters, 2004, p. 69).
No es posible pensar la gobernanza sin
gobierno, es decir, ver los actores pblicos
y privados involucrados en la elaboracin
de polticas, pero orientados, dirigidos y
evaluados por el gobierno mismo. En las
dos transformaciones del sistema poltico
y administrativo se encuentr a la
institucionalizacin de la burocracia y los
acuerdos de la administracin pblica.
La posibilidad de hacer una reforma de
la administracin pblica al estilo de la
gobernanza, depender mucho de que
existan organizaciones fuertes en la
sociedad civil, as como normas
institucionalizadas que legitimen la
participacin directa de los grupos de
inters y otros organismos de anlisis en
la elaboracin de polticas pblicas
(Peters, 2004, p. 95). Con base en lo
anterior, se puede sealar que existen
algunos fundamentos tericos adoptados
en las polticas pblicas, la nueva gestin
pblica y la gobernanza, que permiten
proponer una relacin entre dos niveles
de anlisis (red y comunidad) y las
categoras de anlisis de estas tres
nociones (ver Tabla 4).
185

Tabla 4. Nivel y categoras de anlisis de las polticas y

programas de desarrollo empresarial e innovacin
Perspectiva
Polticas
pblicas, nueva
gestin pblica
y gobernanza
Nivel
Meso:
Red
Macro:
comunidad
Categoras de anlisis
Desempeo organizacional: enlos estudios
organizacionales "se identifican tres enfoques de desempeo: capacidad de producir valor a los clientes, los
asociados a los logros individuales y colectivos y finalmente, la perspectiva interna y externa. Los dos primeros se ubican en el mbito ms racionalista de la disciplina administrativa, mientras que el tercero trata de dar
una visin ms dinmica y amplia; se ubica ms en la
perspectiva de los Estudios Organizacionales" (Ramrez,
Vargas & De la Rosa, 2011, p. 27).
Administracin y planeacin estratgica: se puede "afirmar que mientras la Planeacin Estratgica se desarrolla
a luz de la Teora de la Organizacin, la Administracin
Estratgica surge a la luz de los Estudios
Organizacionales. Sin el desarrollo de la Teora de la Organizacin y los Estudios Organizacionales, la Planeacin
Estratgica y la Administracin Estratgica, difcilmente
hubieran evolucionado hacia el Pensamiento Estratgico tal y como se conocen hoy en da" (Ramrez, Vargas &
De la Rosa, 2011, p. 25).
Gobernabilidad: el gobierno no debe soslayarse como
uno de los actores principales en esta funcin de conduccin social. En este sentido, el gobierno es una condicin necesaria pero no suficiente en el proceso de direccin de la sociedad, por ms que se trate de un gobierno capaz, efectivo y eficiente (Aguilar, 2006, citado
por Ramrez, Vargas & De la Rosa, 2011, p. 39).
Gobernanza: significa un "proceso de direccin de la
sociedad que no es equivalente a la sola accin directiva
del gobierno sino del conjunto social" (Ramrez, Vargas
& De la Rosa, 2011, p. 39).
Capacidad institucional: es vistacomo "la condensacin
compleja de recursos, mecanismos y dispositivos tanto
de orden tcnico y organizacional como de naturaleza
poltica, de los que un gobierno dispone para la conduccin de la accin social o colectiva orientada al desarrollo y bienestar de una comunidad o territorio, histrica y
socialmente determinados" (Ramrez, Vargas & De la
Rosa, 2011, p. 40).
Fuente: elaborado por los autores, con base en Ramrez, Vargas y De la Rosa (2011).
186

METODOLOGA
Antes de iniciar el trabajo de campo para
la recoleccin de la informacin, y como
lo seala Yin en su modelo: en la etapa
de definicin y diseo es necesario el
diseo del protocolo de recoleccin de
datos (2003, p. 50), que se refiere a la
elaboracin de un documento que incluye
los pasos e instrumentos por utilizar para
la recoleccin de datos en cada una de
las actividades. Son ellos:definicin y
diseo, preparacin, recoleccin y
tratamiento, as como anlisis y
conclusiones.
efectuaron dos actividades concretas; la

primera estuvo relacionada con la
revisin de las seis revistas ms
repr esentativas del campo del
emprendimiento que estudian los factores
que inciden o condicionan la actividad
empr endedor a y la creacin de
empr esas. El segundo aspecto se
desarrolla con base en los elementos
encontrados en la revisin de la literatura,
para posteriormente elaborar y validar los
instrumentos con la ayuda de grupo de
acadmicos y expertos.
Preparacin, recoleccin y tratamiento de los datos en CREAME
Definicin y diseo del caso: CREAME

La primera etapa, denominada aplicacin
terica, se lleva por medio de una
validacin tanto terica, como de expertos
de la incubadora y el entorno, con el fin
de construir un consenso generalizado
sobre los factores internos y externos
(incluyen polticas y programas) ms
desarrollados por las instituciones durante
las dos ltimas dcadas, para luego
incorporarlos en los instrumentos de
revisin jurdica y legal, revisin
documental y entrevistas. Este ejercicio
ayud a superar las limitaciones de
cultura y ambiente de esta investigacin.
En el interior de este proceso, antes de
la aplicacin de los instrumentos, se
Dentro de esta etapa se considera

importante hacer, en primer trmino, una
breve descripcin de CREAME, que
vincula su histor ia, trayector ia y
transformacin como un centro integral
de servicios empresariales y ms
concretamente su labor como incubadora
de empresas. Posteriormente se analizan
las caractersticas, la oferta y la demanda
de productos o servicios, as como los
factores internos y externos que inciden
en su proceso de cambio y tr ansformacin. As, entonces, el protocolo
estructura de forma operativa las fuentes
primarias y secundarias, el mtodo de
recoleccin, las categoras estudiadas,
como el tiempo y el procedimiento de
anlisis (ver Tabla 5).
187

Tabla 5. Diseo de recoleccin de datos del caso emprico

Aspectos
Fuentes de
informacin
y poblacin
objetivo.
Mtodo de
recoleccin de
informacin
y categoras
estudiadas.
Procedimiento
de anlisis.
Descripcin
Primarias: grupo de personas vinculadas a la organizacin en la dinmica y transformacin de la incubadora de empresas: directivos (2), empleados (9) e incubados (9).
Secundarias: folletos informativos, pgina web, actas, memorias de la organizacin, informes de gestin,
portafolios de servicios, documentos de planeacin y
estadsticas de la incubadora, entre otras.
Revisin jurdica y legal: estdirigida a recolectar toda
la informacin del entorno acerca de normas y leyes
en ciencia, tecnologa e innovacin y desarrollo empresarial; polticas y programas en esta misma materia, y factores contextuales. Duracin: un mes en el
entorno investigado.
Revisin documental: estorientada a recolectar toda
la informacin de la organizacin sobre: antecedentes
e hitos histricos, factores internos y factores externos. Duracin: un mes en la organizacin.
Entrevistassemiestructuradas a los tres grupos de
personas: 1) Caractersticas, funciones y roles de la
organizacin en el proceso de cambio. 2) Factores internos. 3) Factores externos -incluso polticas y programas-.
Anlisis descriptivo del caso segn el procedimiento
de anlisis simple de casos con el apoyo de un software de anlisis de informacin cualitativa.
Duracin
1 mes
3 meses
1 mes
Fuente: elaborado por los autores.
Para llevar a cabo de manera apropiada

el tratamiento de los datos, se recurre al
apoyo tcnico de las entrevistas, que
consta del formato estructurado con las
preguntas, para realizar su seguimiento
estricto, y una grabadora digital, para
hacer el registro de cada respuesta.
Despus, el investigador principal
transcribe las respuestas en archivos
independientes, y luego de cada
entrevista se efecta una revisin para
confirmar la informacin y corregir
188
posibles problemas inherentes a la

transcripcin.
En este sentido, las preguntas son
categorizadas en tres secciones que
indagan por antecedentes, caractersticas
y funciones de la organizacin, y polticas
y programas, las cuales, segn los
atributos de cada miembro o usuario de
la incubadora, se contestan en un nmero
determinado, como se puede observar en
la Tabla 6.

Tabla 6. Nmero de preguntas por cada seccin segn el atributo del actor
Secciones
Seccin 1: Antecedentes,
caractersticas y funciones
Seccin 2: Polticas
Seccin 3: Programas
Directivos
Empleados
Incubados
3
3
3
2
6
3
5
8
3
De esta manera, dentro de las diferentes

entrevistas, las secciones corresponden
a diversas categoras de anlisis como
etapas del proceso de cambio y
transformacin de la incubadora. En ellas
se indaga a algunos miembros (directivos
y empleados) y usuarios (incubados)
sobre algunos elementos relacionados con
su origen, desarrollo, cambio y
transformacin sufrido por la incubadora
y la incidencia que han tenido los factores
y las polticas y programas en este
cambio.
En este proceso de codificacin se

establece una relacin de los textos con
las categoras, de manera tal que lleve al
programa a la generacin de salidas a
travs de un proceso de bsquedas,
categora por categora, en las que el
investigador, a medida que revisa el
comportamiento de las mismas, establece
su anlisis de acuerdo con la necesidad
que proponga la investigacin (similitudes,
diferencias, convergencias, consensos y
disensos, entre otros).
Anlisis y reporte del caso CREAME
Los datos recolectados por medio de

veinte entrevistas (dos directivos, nueve
empleados y nueve incubados), se
analizan a travs de un software de
procesamiento de informacin cualitativa,
en donde, una vez realizadas, se
transcriben en un procesador de palabras
similar a Word. Despus estas son
trasladadas al programa, para ser
reformadas en estructura de prrafo y
convertidas a un formato de texto
numerado que permite obtener archivos
con lneas numeradas a las cuales son
aplicados los cdigos (categoras de
anlisis) mediante la lectura completa de
todo el archivo.
La etapa 3, anlisis y reporte del caso

de estudio, se desarrolla por una parte,
con el software, y, por otra, con el
procedimiento de anlisis simple de casos
de Yin (2003, p.68), que da lugar al paso
final deanlisis de las polticas pblicas
de desarrollo empresarial e innovacin en
relacin con la incubadora de empresas
CREAME.
RESULTADOS
CREAMEsurge como Incubadora de
Empr esas de Base Tecnolgica de
Antioquia (IEBTA) el 27 de marzo de
189

1996, fecha en que obtiene personera

jurdica quedando registrada en el acta
No. 001 de constitucin de la corporacin.
No obstante, es el 22 de julio de 1996,
cuando realmente se cierra su legalizacin en la escritura de constitucin,
acto formal que tuvo lugar en la
Gobernacin de Antioquia. As mismo, el
19 de noviembre del mismo ao, se le
otorga la personera jurdica por parte de
la Gobernacin, mediante escritura
pblica levantada en la Notara 20 de
Medelln1 y registrada en la Cmara de
Comercio de la ciudad.
Dichas organizaciones se asociaron en
una figura mixta dando origen a IEBTA,
a travs de cuatro principales fuentes de
recursos: un aporte econmico nico de
50 smmlv2 en efectivo; un soporte en
redes de evaluacin, investigacin y
referencia; recursos en especie, resaltando la adjudicacin que hizo
Empresas Pblicas de Medelln en
diciembre de 1996, cuando defini
formalmente aportar un edificio ubicado
en la calle 11 con carrera 43B en el barrio
El Poblado, y finalmente, el establecimiento de lazos de cooperacin
internacional con una serie de pases que
han avanzado en este tipo de alianzas

institucionales.
En la entrevista a los miembros del cuadro
directivo de CREAME, se destaca
significativamente la cooperacin privada
que ha tenido la corporacin, y se subraya
la formidable apertura de apoyo de las
empresas antioqueas, acudiendo a las
solicitudes de verificacin y consultora
tecnolgica en temas inherentes al trabajo
particular en formulacin de proyectos de
la incubadora. Igualmente, se observa que
la incubadora cont con el acompaamiento especial de la Promotora de
Proyectos de Antioquia S.A. (PRO
ANTIOQUIA) y la colaboracin y el
acompaamiento del Centro Tecnolgico
de Antioquia (CTA), que administr y
tutel durante 1996 los recursos de la
misma.
En cuanto a las actividades generales de
funcionamiento y puesta en marcha de
la incubadora, se dio inicio a procesos de
identificacin y complementacin
interinstitucional, incorporando las ONG
y algunas corporaciones como: a) Actuar
Famiempresas, b) Innotech: convenio
para la asignacin de formuladores de los
__________
1
Con la escritura de constitucin No. 3650 del 30 de agosto de 1996, se crea la Corporacin de Incubadora de
Empresas de Base Tecnolgica de Antioquia, ante la notara 20 del crculo notarial de Medelln, cuyos participantes
fueron: Universidad de Antioquia, Universidad EAFIT, Universidad Pontificia Javeriana, Universidad de Medelln,
Politcnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, Universidad Nacional de Colombia Seccional Medelln, Corporacin
Universitaria Lasallista de Medelln, Universidad Catlica de Oriente, Instituto Tecnolgico Metropolitano,
Escuela de Ingeniera de Antioquia; y compaas como: Confecciones Leonisa S.A., Compaa de Cementos
Argos S.A., Sociedad Festo Limitada, Cmara de Comercio de Medelln, Federacin Nacional de Cafeteros de
Colombia, Asociacin de Industriales -ANDI-, Fundacin Corona, Corporacin Financiera Nacional Suramericana
S.A. -CORFINSURA-, y Fundacin para el Desarrollo de Antioquia -PROANTIOQUIA-. Igualmente, la incubadora
recibi de Colciencias, el SENA y el Ministerio de Desarrollo apoyo econmico para promover su labor en el
municipio de Medelln, mediante acuerdos de cooperacin -cofinanciacin de proyectos de los incubados y de
programas especiales de la incubadora-.
2
Salarios mnimos mensuales legales vigentes.
190

proyectos y r ealizacin del Censo

Biotecnolgico de Antioquia; c)
Corporacin Minuto de Dios; d)
Asociacin de Instructores y Tcnicos
Pensionados del SENA: convenio de
provisin de cooperacin experta
nacional; e) CIB y f) Instituto de
Medicina Tropical.
evaluacin primaria, las temticas

relacionadas con la propiedad industrial,
el desarrollo del seminario regional con
el IFI, la ctedra de emprendimiento
empresarial, el trabajo con los comits
de profesores y estudiantes, los comits
de biotecnologa, y el trabajo en equipo
con los comits de microelectrnica.
Otras de las organizaciones e instituciones que han ayudado al

fortalecimiento de la incubadora, son el
CONPES de Occidente, con la insercin
en la regin occidental del pas; el Comit
Consultivo de Pases de la Cuenca del
Pacfico; la Corporacin Innovar,
incubadora de empresas de base
tecnolgica de Bogot; COMFAMA, con
el manejo consensualizado y capacitacin
calificada de recur sos humanos;
COMFENALCO; y los foros permanentes de centros de investigacin y
desarrollo e incubadoras de empresas,
coordinados por Colciencias (CREAME,
1998).
Otra actividad primordial estuvo

relacionada con los procesos de
formacin en este campo del saber, que
emer gieron a partir del diseo e
implementacin de la red de formulacin
integrada por estudiantes de ltimo
semestre y recin egresados, quienes
fueron acompaados por tutores y por la
red general de la incubadora, dando lugar
a la creacin de un sistema de extensin
y representacin de esta en las
instituciones educativas y las empresas.
Incluso dentr o de las actividades

especficas de la Cor poracin, se
pusieron en marcha algunos programas
especiales como la elaboracin de la
propuesta de estatutos, las reuniones del
comit promotor, la elaboracin de
proyectos con destino a Colciencias y el
Instituto de Financiamiento Industrial
-IFI-, el desarrollo de dos foros con los
representantes de I+D de las empresas
antioqueas, la participacin en
programas especiales, el diseo del plan
de trabajo con las universidades, las redes
de capacitacin, informacin, soporte y
Como resultado del diseo y desarrollo

del modelo de incubacin (preincubacinincubacin-postincubacin) en los dos
primeros aos (1996-1998), se inicia la
etapa de preincubados e incubados con
31 proyectos, logrando durante el periodo
1999-2005, sensibilizar a la comunidad
acerca de la necesidad de emprender y
establecer alianzas con grandes
compaas como Oracle, Asemarcas
IBM, Corfinsura, SBI, SENA, Gobierno
Alemn (CREAME, 1998). A la par del
desarrollo y la consolidacin de la
IEBTA, se inicia la transferencia del
modelo de Incubacin a las ciudades de
Pereira, Barranquilla, Manizales y
Cartagena, as como algunos desarrollos
con multinacionales de tecnologa y
191

fondos de capital de riesgo (CREAME,

1999).
Durante los siguientes diez aos de
desarrollo (de 1996 a 2005), la IEBTA
le entreg a la regin una corporacin
lder en emprendimiento, autosostenible
y reconocida por el cumplimiento de su
funcin, con logros evidentes. A lo largo
de su trayectoria, la incubadora ha
contribuido a la cr eacin y el
fortalecimiento de 937 empresas en las
reas de base tecnolgica, agroindustria
y valor agregado (CREAME, 2006).
En los siguientes tres aos (2006-2008),
la organizacin ya haba operado ms de
treinta proyectos de alto impacto, alcance
y cobertura, orientados al desarrollo
emprendedor y empresarial y haba
transferido su modelo de incubacin a
quince incubadoras de empresas en el
concierto nacional y diez en el
internacional. Para esta misma poca, la
organizacin se haba transformado en
CREAME y contaba con una sede propia
de 800 metros para prestar sus servicios
y recibir a los nuevos emprendedores,
ubicada en el edificio de la Red de
Servicios Tecnolgicos y Empresariales
(TECNOPARQUE del SENA). En este
lugar tambin se encuentran diez
instituciones de ciencia, tecnologa y
emprendimiento de la ciudad de Medelln.
Sin embargo, el cambio estructural de la
dinmica de la organizacin estuvo
ubicado despus de 2006, con la
transformacin de la incubadora en centro
y la inclusin de nuevos servicios dirigidos
192
especialmente a la operacin de programas

estratgicos de emprendimiento
tradicional, de base tecnolgica y rural,
diseados por instituciones, organizaciones
y entes territoriales que buscan el
desarrollo econmico y productivo regional
(CREAME, 2007).
Estos nuevos ejes de intervencin
amplan las caractersticas iniciales de la
organizacin y la convierten explcitamente en Centro Integral de Servicios
Empr esariales (CREAME). Las
caractersticas principales de la
organizacin se pueden esbozar de
manera concr eta a partir de los
interrogantes: Qu es? Qu hace?
Qu ofrece? Con qu lo ofrece?
Cmo lo ofrece?A quin ofrece sus
productos o servicios?
CREAME es hoy un Centro Integral de
Servicios Empresariales de carcter
mixto, pionero en Colombia en la
generacin de cultura emprendedora, la
creacin de nuevas empresas y el
fortalecimiento de unidades econmicas
que salgan a los mercados nacionales e
internacionales a competir activamente
(CREAME, 2010).
Dentro de su quehacer, CREAME busca
como estrategia alcanzar tres objetivos
principales. Primero, la creacin de
empresas y el fortalecimiento empresarial
a travs de los centros de desarrollo
empresarial y rural; segundo, mejorar las
condiciones de financiacin de los nuevos
emprendimientos y los ya existentes por
medio de Capitalia Colombia; tercero,

operar de manera conjunta programas de

emprendimiento con instituciones,
organizaciones y entes territoriales de la
regin y el pas.
As, el Centro Integral de Servicios
Empresariales desarrolla su labor y
ofrecesus recursos y servicios en cinco
lneas estratgicas,a travs de un modelo
en red por nodos que incluyen tres tipos
de servicios y recursos (presencial y

virtual) para apoyar a una masa crtica
de emprendedores permitindoles
elaborar su iniciativa de negocio hasta la
creacin y fortalecimiento de sus
empresas, buscando resultados, impacto
y rentabilidad, tal y como se detalla en la
Tabla 7, la cual responde: con qu ofrece,
cmo ofrece y a quines ofrece sus
recursos y servicios.
Tabla 7. Descripcin de la oferta de recursos y servicios de CREAME

Con qu ofrece
los servicios?
Tres tipos de
recursos y
servicios
1) CREAME desarrollo empresarial: este centro de servicios fomenta el

emprendimiento en Colombia mediante tres servicios: la transferencia de
modelos de emprendimiento, el diseo y la operacin de nodos empresariales y el diseo, la gestin y la operacin de programas de emprendimiento
a la medida de las organizaciones e instituciones.
2) CREAME desarrollo rural: el centro gestiona de manera integral proyectos agroindustriales y de emprendimiento social, por medio de servicios de
acompaamiento como socio empresarial, e incubacin y formacin especializadas.
3) Capitalia Colombia (inversiones y finanzas): es un instrumento de conexiones financieras inteligentes, que opera como banca de inversin para
la pequea y mediana empresa prestando asesora en finanzas corporativas
e instrumentos de intermediacin de capital.
Cmo ofrece 1. Creacin de CREAME dispone de dos pisos completos en el
los recursos y empresas y forta- Tecnoparque del SENA, dedicados a personas emprenlecimiento empre- dedoras, equipado con oficinas, puntos de asesoramienservicios?
to, aulas de formacin, salas de reuniones y un espacio
Cinco lneas sarial
de asesoramiento.
de actividad
Los servicios que ofrece son: a) Convocatorias de inio ejes de
ciativas empresariales y un acompaamiento integral de
intervencin
1 ao, denominado planeacin o gestin, segn el estado en el que se encuentra, b) Asesora en temas jurdicos, gestin comercial, finanzas, modelacin de negocios, red de contactos y herramientas para el control y el
seguimiento integrado de la gestin empresarial, c) Alianzas con centros educativos, empresas privadas y cajas
de compensacin familiar, con el fin de aplicar un modelo
flexible que promueva la creacin de empresas alrededor
de un nicho de mercado especfico, d) Incubacin especializada, e) Formacin especializada y f), Acompaamiento como socio empresarial.
193

2. Asesoras en
finanzas corporativas y acceso
a capital.
3.Operacin de
programas y proyectos con entidades de desarrollo territorial.
4.Posicionamiento de la marca
CREAME.
5.Aumento de la
rentabilidad a travs de las empresas propias.
El centro dispone de una boutique financiera especializada para empresas con alto potencial de crecimiento,
as como el diseo de prcticas metodolgicas y financieras que se adaptan a las necesidades de cada cliente.
Algunos servicios son: valoracin de empresas y gestin del valor, evaluacin financiera de proyectos y empresas, diseo y desarrollo de herramientas de gestin y
planeacin financiera, gestin y administracin de fondos de capital de riesgo, gestin y administracin de
Redes de Inversionistas ngeles, canalizacin de recursos de financiacin por medio de lneas de crditos especializadas y lneas de fomento, entre otros.
a) Diseo, gestin y operacin de programas y proyectos de emprendimiento a la medida de las organizaciones
e instituciones locales, regionales y nacionales.
b) Nodos o centros de atencin que se crean en alianzas
con centros educativos, empresas privadas y cajas de
compensacin familiar, con el fin de aplicar un modelo
flexible que promueva la creacin de empresas y
posicione la marca CREAME.
c) Transferencia de modelos de emprendimiento
estandarizados para la ejecucin de programas de
emprendimiento social, agroindustrial, de valor agregado o de base tecnolgica.
El modelo de operaciones de CREAME est soportado
en dos unidades de negocio: de un lado, el desarrollo
productivo y empresarial que tiene dos lneas de trabajo
correspondientes a consultora para el desarrollo de territorios y emprendimiento rural y social, y del otro, nuevos negocios, que tienen operacin con Capitalia Colombia y la Certificadora.
A quin ofrece El modelo de operaciones de CREAME est soportado en dos unidades de

los recursos y negocio: de un lado, el desarrollo productivo y empresarial que tiene dos
servicios?
lneas de trabajo correspondientes a consultora para el desarrollo de territorios y emprendimiento rural y social, y del otro, nuevos negocios, que
tienen operacin con Capitalia Colombia y la Certificadora.
Fuente: elaborado por los autores, con base en CREAME (2011).
La tabla anterior muestra una orientacin

del centro hacia la generacin de nuevos
ingresos por medio de la operacin de
programas y proyectos territoriales e
institucionales y la creacin de nuevos
194
negocios, desarrollando labores ms

transversales de conformacin de
empresas y no de incubacin propiamente
dicha en la ciudad y la regin, que son
actualizados de forma permanente teniendo
en cuenta las demandas del entorno.

Descripcin y cronologa de las

polticas y programas de emprendimiento
En el contexto anterior se puede sealar
que el Estado tradicionalmente establece
un marco jurdico del sistema de desarrollo
urbano, social y econmico. Controla un
gasto importante en infraestructura para la
malla vial y la red de transporte nacional,
regional y local.
El Estado tambin asigna la mayor parte
de los fondos pblicos para inversin social
y seguridad del pas y la ciudad.
Adicionalmente hay una serie de polticas,
planes, programas y fuentes de financiacin
que se dirigen especficamente al desarrollo
econmico y empresarial del pas y la
regin, muchos de los cuales son
importantes para Medelln (BID, 2011).
lugar donde determinada comunidad

construye su relacin con el entorno,
configurando la realidad que quiere
intervenir (Muller, 2006). Dicha interaccin
entorno-organizacin, se ha tejido
intermitentemente entre CREAME y la
Alcalda de Medelln, como lo expresa el
empleado nmero 9:
Pues eso tendra que dividirlo como
en varios mbitos, lo que es lo (sic)
nacional, lo departamental y ya pues
lo local; por otro lado yo digo que aqu
ha habido mucho desorden en las
polticas a nivel nacional porque aqu
estamos inventando la rueda en cada
regin Entonces, yo hablaba en
estos das con una persona, que aqu
falta ms articulacin en todo el tema
de emprendimiento y posiblemente
por eso digo que falta ms relacionamiento corporativo con otro tipo de
actores y yo s que por ejemplo, la
incubadora ha venido haciendo ese
trabajo y lo ha hecho muy bien, por
ejemplo con la Alcalda de Medelln
con todo este tema de ciudad cluster.
De ah que las polticas pblicas para esta

investigacin se asuman como
configuraciones de los actores (Muller,
2006, p. 67), debido a que su construccin
ha ido evolucionando en el tiempo. Es decir,
en las dos primeras dcadas (1980 y 1990)
su elaboracin era de arriba a abajo
(institucionalmente) y durante 2000 se ha
iniciado un proceso de construccin en doble
va, de abajo a arriba y viceversa; una
prueba de ello, es el SNCTI, el cual est
compuesto por organizaciones pblicas,
privadas y mixtas que interactan
flojamente entre s, pero estn en proceso
de consolidacin de sus relaciones.
La percepcin anterior muestra que aunque

existe diversidad de polticas y programas
formulados y legitimados en el campo del
emprendimiento y la innovacin dentro de
los planes de desarrollo nacional, regional
y local (Meny & Thoening, 1992), an falta
un verdadero relacionamiento de los actores
y el SRI en Medelln-Antioquia, para lograr
ser una ciudad y regin innovadora.
Por consiguiente, las polticas pblicas no

son slo un proceso de decisin, sino un
De hecho, el diseo de polticas y

programas de emprendimiento e
195

innovacin se da de forma explcita en el

ao 2000, con ciertas caractersticas
particulares que permiten suponer que su
elaboracin estuvo dirigida autnoma y
gradualmente por la Gobernacin de
Antioquia y la ciudad, con el apoyo
indirecto de CREAME, como se puede
apreciar en la concepcin que tiene el
emprendedor nmero 1 sobre el diseo de
polticas y programas en este campo.
Antes CREAME ha sido el creador de
todos estos programas, CREAME fue
pionero en temas de emprendimiento,
es un referente. CREAME mand al
doctor Daro Montoya al SENA, cre
el fondo Emprender, cre una masa
crtica de emprendimiento importante
en el pas; despus sale el equipo
CREAME a montar el Parque del
Emprendimiento. CREAME incub un
sistema de emprendimiento muy
importante en el pas; adems de las
incubadoras que cre en otras partes.
Lo cual evidencia que entidades como
CREAME, participan y lideran propuestas
pblicas de desarrollo empresarial, que
luego se convierten en programas de
desarrollo econmico de la ciudad.Ello
refleja la transicin hacia modelos de
gestin pblica del tipo modus vivendi o
negociado de accin o de gobernanza.
Por tanto, las polticas y programas de
desarrollo empresarial en Colombia,
Antioquia y Medelln, han presentado tres
cambios fundamentales de evolucin del
sistema socioeconmico, cientfico y
tecnolgico. El primero es visto como el
196
inicio del cambio institucional: se desarroll

durante los aos ochenta y su foco de
accin estuvo orientado a mejorar los ndices
de pobreza e inequidad social, as como a
reactivar la economa colombiana afectada
por una fuerte crisis producto de la violencia
y los bajos niveles de desarrollo del aparato
productivo nacional.
El segundo se concibe como la aceleracin
del cambio institucional: surgi en la dcada
de 1990 y se ocup principalmente por
alcanzar la paz y fortalecer la inclusin social
de la sociedad civil, as como el inicio y la
ejecucin tmida de polticas y planes de
desarrollo econmico va competitividad,
con el fin de mejorar el aparato productivo
nacional para exportar o atraer inversores
internacionales. Este periodo de desarrollo
estuvo destinado a fortalecer la autonoma
de las regiones enmarcadas en la nueva
Constitucin Poltica de 1991.
Finalmente, la proteccin y estabilizacin
de la institucionalidad, que busca el
desarrollo econmico y empresarial,
ligado al bienestar social de la poblacin,
cuyo nfasis mayor est en fortalecer el
desarrollo empresarial y la competitividad
de las empresas a travs de la inversin
en CT&I, se promueve con el fomento
de la relacin e interaccin entre los
distintos actores de la sociedad civil,
como se observa en la tabla de relacin
sinttica de las polticas y programas de
desarrollo empresarial e innovacin
(Tabla 8), siguiendo las construcciones
analticas (gnesis, adolescencia, adultez
y madurez) expuestas por Hoffman
(2001) y Eshun (2004).
Polticas
Categpra
Locales (Medelln)
Se elabora el primer plan de
desarrollo metropolitano.
No hay ninguna poltica explcita
sobre desarrollo empresarial e
innovacin.
Nacionales (Colombia)
Iniciar el cambio institucional.
Poltica de estabilidad, crecimiento
y equidad en trminos sociales,
comerciales y de produccin.
Iniciativas locales de ocupacin
laboral.
Regionales (Antioquia)
Promocionar
el desarrollo
regional, urbano y productivo.
Mejorar la infraestructura fiscal
y social.
Ocupacin laboral.
Gnesis
(1980-1990)
Se crea la Consejera
Presidencial para Medelln.
Actualizacin del plan
estratgico metropolitano.
Poltica de generacin de
empleo y fortalecimiento
empresarial.
Durante 1997 se define la visin

2020 para Antioquia.
Se crea el Plan Estratgico de
Antioquia PLANEA, por
ordenanza No. 12 del 19 de
agosto.
Se define la construccin de un
modelo de desarrollo propio
para el departamento.
Acelerar el cambio institucional,

fundamentado en la revolucin
pacfica y el cambio social para
construir la paz.
Iniciativas locales de
empleabilidad.
Adolescencia
(1991-2000)
Madurez?
(2011 ...)
En el PLANEA se incluye a Medelln y su rea

metropolitana.
Se define a MedellnCity y su rea metropolitana.
Se establece un modelo de ciudad propio, orientado a
convertir a Medelln en una ciudad innovadora.
Productividad y competitividad para Antioquia. La

ltima es la que tiene relacin con el desarrollo
empresarial y la innovacin.
Planificacin y ejecucin de la poltica de CT&I y el
emprendimiento.
Sectores estratgicos y empresas para revitalizar la
economa antioquea.
Promover la internacionalizacin de Antioquia va
fortalecimiento de la ciencia, la tecnologa y la innovacin,
el turismo, y la productividad y la competitividad.
Definicin explcita de polticas y programas de
desarrollo empresarial e innovacin en el departamento.
Proteger y renovar la institucionalidad. Se interesa por

el fortalecimiento de la democracia a partir de la nocin
de Estado comunitario, desarrollo para toda la sociedad
civil y productiva del pas.
Se concentra en la promocin empresarial en el pas, la
regin y la ciudad.
Adultez
(2001-2010)
Tabla 8. Sntesis cronolgica de las polticas y programas de desarrollo empresarial

e innovacinen Colombia, Antioquia y Medelln

197
198
Locales (Medelln)
No hay ninguna poltica explcita
sobre desarrollo empresarial e
innovacin.
Regionales (Antioquia)
Slo se incluye el desarrollo y las
actividades productivas diversificadas de Antioquia por sectores,
con nfasis en su capacidad de
generacin de empleo.
Nacionales (Colombia)
Slo se incluye el crecimiento
econmico, la generacin de
empleo y el mejoramiento de los
ingresos del trabajo, a travs de
programas sectoriales.
Gnesis
(1980-1990)
Programas
Categpra
Los programas estaban ms

orientados a conseguir la paz, la
integracin social, el desarrollo
social y la calidad de vida.
Mejorar la infraestructura urbana
y el espacio pblico.
Propiciar el desarrollo econmico
y la competitividad.
Programas orientados al fomento

del sector agropecuario y
agroindustrial, con pocos
estmulos a la pequea y mediana
empresa.
Programas de fomento a la
tecnologa en la industria y la
exportacin o comercio
internacional en Antioquia.
Reformas estructurales a la
economa.
Se inicia el proceso de
planificacin de la CT&I.
Elaboracin y puesta en marcha
del plan nacional de generacin de
empleo.
Inicia operacin del Consejo
Nacional de Competitividad.
Adolescencia
(1991-2000)
Madurez?
(2011 ...)
Medelln la ms competitiva.
Medelln la ms educada.
Medelln competitiva y solidaria.
Cultura del emprendimiento y la innovacin.
Medelln ciudad cluster.
Medelln ciudad innovadora.
Medelln un modelo de ciudad.
Se implementan diversos programas financiacin.

Definicin de cadenas y apuestas productivas.
Fomento a la productividad y competitividad.
Fortalecimiento de la formalizacin empresarial.
Impulso al desarrollo empresarial y la innovacin.
Fomento a la innovacin en y para las empresas.
Financiacin de la innovacin y el emprendimiento.
Competitividad y dinamizacin de los clusters.
Promocin de la CT&I en el departamento.
Se crea e implementa en Planeacin Nacional la direccin

de desarrollo empresarial.
Se inicia la construccin de las agendas regionales de
competitividad en los sectores estratgicos.
Se promueve la creacin de nuevas empresas y el
fortalecimiento empresarial.
Se promulga la Ley 1014 de 2006 para el fomento del
emprendimiento.
Se implementa la Ley 1286 de 2009, de ciencia y tecnologa.
Se pone en marcha la Ley 1429 de formalizacin y generacin
de empleo en 2010.
Adultez
(2001-2010)


En la tabla anterior se hace visible que

las polticas y programas se han
transformado y evolucionado desde su
concepcin, coordinacin y ejecucin de
actividades de empr endimiento e
innovacin, como algo constr uido
conjuntamente entre el sector pblico y
privado en Medelln y Antioquia,
mediante la participacin de diferentes
actores del sistema regional de
innovacin (SRI) en su diseo e
implementacin.
Por tanto, la manera de disear, formular,
operar y evaluar las polticas pblicas y los
programas de accin ha ido cambiando
paulatinamente de un gobierno centralizado
a uno descentralizado, en donde la mayor
parte de la produccin de polticas se ha
desplazado a los entes no gubernamentales (Peters, 2004, p. 69); es decir,
con una vinculacin directa de actores
privados en el diseo de las polticas, pero
orientados, dirigidos y evaluados por el
Estado.
El proceso de direccin de una comunidad
determinada no es equivalente a una sola
accin directiva del gobierno sino del
conjunto social (Ramrez, Vargas & De
la Rosa, 2011, p. 39), que se deriva de la
construccin de capacidades institucionales
en materia de desarrollo econmico,
empresarial y de innovacin en la ciudad
de Medelln y el departamento de Antioquia.
Incluso se observa que la poltica
econmica nacional est centrada en el
bienestar social y la equidad para la
poblacin colombiana, con poco inters
en el desarrollo empresarial y la ciencia,

la tecnologa y la innovacin (CT&I) a
nivel departamental y municipal. Sin
embargo, en los ltimos diez aos ha
habido un inters particular por aplicar la
Constitucin Poltica colombiana en su
componente de autonoma regional, con
el fin de que cada regin reorganice sus
estrategias e iniciativas de planificacin
y ejecucin de polticas y programas a
escala departamental, especialmente en
relacin con el emprendimiento y la
innovacin, as como con la productividad
y competitividad empresarial en el
contexto nacional e internacional.
Por su parte, en el mbito internacional
se busca incrementar las actividades
regionales y competir de manera global,
por medio de diversidad de acciones
estr atgicas coordinadas por el
departamento de Antioquia y la Alcalda
de Medelln durante los ltimos veinte
aos. Este proceso ha estado orientado
fundamentalmente a mejorar la calidad
de vida y el bienestar social de la
comunidad mediante el fomento al
emprendimiento, la investigacin, el
desarrollo tecnolgico, la innovacin y el
fortalecimiento empresarial.
Precisamente, durante la dcada de 2000
se expone de forma explcita el diseo y
la operacin de polticas y programas de
ciencia, tecnologa e innovacin (CT&I)
y desarrollo empresarial en Colombia, no
slo desde la formulacin, sino desde la
implementacin creciente de medidas de
fomento del espritu emprendedor y la
innovacin.
199

Por eso, si se reconoce que una organizacin y un programa son ante todo
espacios para negociar ms o menos
institucionalizados, entonces deben
concurrir muchas mediaciones para que
se alcance un compromiso (Monnier,
1992). Dicho comportamiento ha hecho
que Medelln y CREAME replanteen y
redefinan gradualmente las polticas y
programas por fases u etapas
(formulacin, ejecucin y evaluacin), en
respuesta a la demanda social o de
mercado, en trminos de gobernanza
(Peters, 2004, p. 68).
La gobernanza se percibe como un
conjunto de mecanismos que proveen
servicios pblicos a ciertos espacios
sociales (Peters, 2004, p. 69), que se
conciben, en otros trminos, ya no desde
un punto de vista secuencial, sino en
virtud de la naturaleza de las relaciones
entre los actores sociales de Antioquia y
Medelln. En consecuencia, el departamento de Antioquia y la ciudad de
Medelln han logrado desarrollar cuatro
elementos clave 3 para fomentar el
espritu emprendedor en un contexto
especfico, mediante la superacin
gradual y superficial de tres dilemas
bsicos en los procesos de planificacin
(Castells & Vilaseca, 2007).
1. El dilema entre la adopcin de
medidas horizontales de fomento a
la creacin de empresas y medidas
de apoyo selectivas, dirigidas a

grupos especficos susceptibles de
recibir una atencin preferente.
2. El dilema entre apoyar la creacin
de empresas, de cualquier ndole,
que estimulen la auto-ocupacin, o
proporcionar ayuda preferente a
aquellas firmas que, por el tipo de
actividad que desarrollan o su
contenido tecnolgico, presentan a
priori un mayor potencial de
crecimiento, consolidacin y arrastre
(empresas gacelas).
3. El dilema entre emplear la
eficiencia econmica y la social
como criter io preferente en la
distribucin de los recursos pblicos.
Tales disyuntivas han sido desarrolladas
por algunas entidades territoriales de
Medelln que promueven el emprendimiento por medio del sistema regional
de innovacin (SRI), con la inclusin de
instrumentos como los parques tecnolgicos, las unidades de emprendimiento y las incubadoras de empresas.
Entre otras cosas, este ltimo instrumento
ha perdido reconocimiento nacional,
debido a que las incubadoras no cuentan
con el apoyo tcnico y econmico
suficiente para desarrollar su objeto
social, por tanto, esto hizo que la IEBTA
se transformara en CREAME durante el
2006 y se dedicara a la consultora
empresarial.
__________
3
i) Eliminacin de los obstculos a la creacin de empresas, ii) mejor equilibrio entre los riesgos y las recompensas
a la iniciativa empresarial, iii) fomento de la capacidad y las competencias empresariales, iv), mayor accesibilidad
de la iniciativa empresarial al conjunto de la sociedad.
200

Por supuesto, la relacin de actores y

sistema confluye en el diseo y operacin
de polticas y programas de desarrollo
empresarial e innovacin, que han venido
legitimando de manera progresiva la
cultura emprendedora en la ciudad, en
trminos de Monnier (1992). En otras
palabras, el xito que ha tenido la poltica
de emprendimiento e innovacines
producto de la accin decidida de los
gobernantes y los actores del sistema
regional de innovacin (SRI) de Medelln
y Antioquia.
La actualizacin permanente de las
actividades y los servicios ofrecidos por
los actores que pertenecen al sistema, es
producto de una inquietud institucional
(polticas y programas) clara para lograr
los propsitos de desarrollo econmico y
empresarial de forma eficiente (Castells
& Vilaseca, 2007).
De all que la capacidad institucional sea
vista como un complejo entramado de
recursos, mecanismos y dispositivos de
orden tcnico y organizacional, pero de
naturaleza poltica, que un gobierno como
el de Medelln dispone par a la
conduccin de la accin social dirigida al
desarrollo y bienestar de la sociedad civil,
histrica y socialmente determinada
(Ramrez, Vargas & De la Rosa, 2011).
CONCLUSIONES
Desde el ao 2001, las polticas pblicas
de desarrollo empresarial e innovacin se
encuentran en un estado de adultez,
surgidas predominantemente en el
contexto regional, por la convergencia de

diversos actores, especialmente privados,
que juegan un papel importante en el
diseo y ejecucin, si bien el seguimiento
y la evaluacin siguen principalmente en
manos del Estado; lo cual coincide con
los rasgos del modelo de gestin pblica
modus vivendi o negociado de accin,
y de la gobernanza.
Sin embargo, si bien en el mbito regional
son evidentes los avances en cuanto a la
transicin hacia modelos de gobernanza
en materia de polticas pblicas de
desarrollo empresarial e innovacin, son
tambin notorias las dificultades para
negociar la accin con los actores
nacionales que tienen injerencia en los
procesos de formulacin, lo cual, en
ocasiones, genera redundancias y
tensiones entre lo regional y lo nacional.
En ese orden de ideas, CREAME es una
de las instituciones del sistema regional
de CT&I, resultante de la articulacin
pblico-privada, que, al mismo tiempo, se
reconoce como un referente en el diseo
de nuevas polticas pblicas de desarrollo
empresarial e innovacin, y en un actor
de notoria incidencia en sus etapas de
formulacin, ejecucin y evaluacin.
De otra parte, la creciente participacin
de actores no gubernamentales en la
formulacin de las polticas, evidencia la
legitimacin del accionar de los mismos,
cuya vinculacin constituye un
mecanismo para subsanar la racionalidad
limitada y un medio para conectar las
polticas de desarrollo empresarial e
201

innovacin con las demandas sociales o

del mercado.
La evolucin de la poltica pblica de
desarrollo empresarial e innovacin, ha
transformado a CREAME, dedicada en
un inicio a la incubacin de empresas, en
una institucin que tambin ofrece
servicios de consultora, especialmente
porque este instrumento ha perdido
reconocimiento nacional,debido a que no
logr a brindar el apoyo tcnico y
econmico suficiente para desarrollar
eseprimer objeto social.
Futuras lneas de investigacin, pueden

orientarse al estudio de las polticas
pblicas, entendidas como configuracin
de actores que negocian la accin en el
marco de los propsitos nacionales y
regionales, en ocasiones antagnicos; en
consecuencia, sera pertinente identificar
los inhibidores o impulsores de los
acuerdos y las tensiones, as como poder
estudiar el desarrollo de otros actores del
sistema producto de las polticas pblicas
innovacin.
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Politicas Publicas de Desarrollo Empresarial - Perdomo-Arias - Art PROQUEST

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APUNTES DEL CENES N.

Apuntes del CENES

Las polticas pblicas de desarrollo

Fecha de recepcin: 6 de mayo de 2013

Las polticas pblicas de desarrollo empresarial e innovacin desde la perspectiva

APUNTES DEL CENES N. 56

1286 de 2009 de fomento de la ciencia, la

Las polticas pblicas de desarrollo empresarial e innovacin desde la perspectiva

de innovacin; y las diferentes redes,

creacin de empresas y al fortalecimiento

APUNTES DEL CENES N. 56

Orozco, 2006; Robledo y Echavarra,

y poltico que facilita la aceleracin, el

Las polticas pblicas de desarrollo empresarial e innovacin desde la perspectiva

Tabla1. Definiciones del concepto de incubadora de empresas

Smillor & Gill

APUNTES DEL CENES N. 56

Hackett & Dilts

Fuente: elaborado por los autores, con base en Verma (2004).

POLTICAS PBLICAS, NUEVA GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA

de objetos de estudio organizaciones

Las polticas pblicas de desarrollo empresarial e innovacin desde la perspectiva

Por tanto, antes de descr ibir los

nueva gestin pblica y gobernanza),

Tabla 2. Actividades decisorias y puntos para la configuracin de la poltica pblica

El problema de la racionalidad de los actores, seala

APUNTES DEL CENES N. 56

Para el anlisis de las polticas y programas

Las polticas pblicas de desarrollo empresarial e innovacin desde la perspectiva

Tabla 3. Modelos y fases de configuracin de la nueva gestin pblica

Toda accin poltica se propone la resolucin de un problema

Fuente: elaborado por los autores, con base en Monnier (1992).

APUNTES DEL CENES N. 56

Por tanto, si se asume que una organizacin

y demogrfica), el contexto de la accin

Las polticas pblicas de desarrollo empresarial e innovacin desde la perspectiva

Tabla 4. Nivel y categoras de anlisis de las polticas y

APUNTES DEL CENES N. 56

efectuaron dos actividades concretas; la

Definicin y diseo del caso: CREAME

Dentro de esta etapa se considera

Las polticas pblicas de desarrollo empresarial e innovacin desde la perspectiva

Tabla 5. Diseo de recoleccin de datos del caso emprico

Fuente: elaborado por los autores.

Para llevar a cabo de manera apropiada

posibles problemas inherentes a la

APUNTES DEL CENES N. 56

Fuente: elaborado por los autores.

De esta manera, dentro de las diferentes

En este proceso de codificacin se

Los datos recolectados por medio de

La etapa 3, anlisis y reporte del caso

Las polticas pblicas de desarrollo empresarial e innovacin desde la perspectiva

1996, fecha en que obtiene personera

han avanzado en este tipo de alianzas

APUNTES DEL CENES N. 56

proyectos y r ealizacin del Censo

evaluacin primaria, las temticas

Otras de las organizaciones e instituciones que han ayudado al

Otra actividad primordial estuvo

Incluso dentr o de las actividades

Como resultado del diseo y desarrollo

Las polticas pblicas de desarrollo empresarial e innovacin desde la perspectiva