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de

en

Mxico

Jacqueline Peschard Juan Ramn de la Fuente Ral Trejo Delarbre


Jos Woldenberg Mauricio Merino Tonatiuh Guilln Lpez Clara Jusidman
Rapoport Enrique Provencio Julia Carabias Rolando Cordera Campos
Abelardo Anbal Gutirrez Lara Edgar Franco Vivanco Juan E. Pardinas

10 aos

de transparencia en Mxico

Directorio
Gerardo Laveaga
Comisionado Presidente
Sigrid Arzt Colunga
Comisionada
Mara Elena Prez-Jan Zermeo
Comisionada
Jacqueline Peschard Mariscal
Comisionada
ngel Trinidad Zaldvar
Comisionado

Juan Pablo Guerrero Amparn


Secretario General
Cecilia Azuara Arai
Secretaria de Acceso a la Informacin
Alfonso Oate Laborde
Secretario de Proteccin de Datos Personales

Instituto Federal de Acceso a la Informacin


y Proteccin de Datos (IFAI)
Av. Insurgentes Sur 3211, Col. Insurgentes Cuicuilco, C.P. 04530,
Delegacin Coyoacn, Mxico, D.F.
Primera Edicin, agosto de 2013
ISBN: 978-607-716-015-1
Impreso en Mxico / Printed in Mexico
Distribucin gratuita

10 aos de transparencia en Mxico

ndice

Introduccin. A diez aos diez ideas para el futuro


del acceso a la informacin en Mxico
Jacqueline Peschard ............................................................................... 5
Democracia y Transparencia
Juan Ramn de la Fuente ...................................................................... 11
Transparencia, medios, democracia
Ral Trejo Delarbre .............................................................................. 21
Partidos y Transparencia
Jos Woldenberg .................................................................................. 55
El IFAI: en busca del ejercicio cotidiano de la democracia
Mauricio Merino .................................................................................. 73
Municipio y derecho a la informacin pblica
en Mxico - El arte de no informar
Tonatiuh Guilln Lpez ....................................................................... 95
Transparencia en las organizaciones de la sociedad civil
Clara Jusidman Rapoport ................................................................... 115
Acceso y Transparencia en la informacin ambiental
Enrique Provencio y Julia Carabias .................................................... 143
Notas sobre desarrollo, transparencia y democracia
Rolando Cordera Campos .................................................................. 173
3

10 aos de transparencia en Mxico

7UDQVSDUHQFLDKDFHQGDULD\UHJXODFLyQQDQFLHUD
Una visin de futuro
Abelardo Anbal Gutirrez Lara ......................................................... 189
El Acceso a la Informacin Pblica en Mxico:
Antecedentes, Conquistas y Retos
Edgar Franco Vivanco y Juan E. Pardinas .......................................... 221

10 aos de transparencia en Mxico

Introduccin

A diez aos diez ideas para el futuro del


acceso a la informacin en Mxico
No hay mirada retrospectiva
que no tenga en mente el futuro.

diez aos de aprobada la Ley Federal de Transparencia y


Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental y con nimos
conmemorativos, pero sobre todo con la mirada puesta en el
futuro, el IFAI consider pertinente convocar a diez plumas para ensayar
sobre temas candentes para el desarrollo del derecho de acceso a la
informacin.
Es, digmoslo as, un compendio de tensiones, de inconformidades,
GH SXQWRV GH LQH[LyQ TXH KDVWD DKRUD SHUPDQHFHQ LUUHVXHOWRV
Hacia dnde y cmo debemos avanzar? Cmo mejorar las polticas
de transparencia? Qu se ha hecho para transparentar los procesos
electorales y la gestin partidaria? Qu han hecho y qu pueden hacer
los medios de comunicacin con este derecho que pone en sus manos
archivos envidiables para toda una pltora de gargantas profundas? Qu
expectativas debemos tener sobre los usuarios de informacin y sobre la
transparencia en la propia sociedad civil? Qu hacer para transparentar
HO VHFWRU QDQFLHUR HVD &DMD GH 3DQGRUD JXDUGDGD SRU &HUEHURV \
Minotauros? Qu consideraciones habremos de tener en mente para
traducir la transparencia y el derecho de acceso a la informacin en
mejores condiciones para la rendicin de cuentas y el desarrollo social?
Cmo avanzar en la transparencia medioambiental, tema seero cuando
se habla de acceso a la informacin?
Son diez tiros de precisin sobre temas relevantes para el pas y para la
consolidacin del acceso a la informacin, la transparencia y la rendicin
de cuentas.
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10 aos de transparencia en Mxico

Sin duda, la democracia ms all de lo electoral requiere de un espacio


pblico amplio, donde la deliberacin racional sea posible y obligada.
En Democracia y Transparencia, Juan Ramn de la Fuente realiza una
revisin histrica, no exenta de irona, en donde analiza el impacto de la
transparencia en la democracia y la manera en que sta debe plantearse
desde los derechos y las libertades.
Ese espacio deliberativo es impensable en las democracias modernas,
necesariamente mediatizadas, sin el concurso de los medios de
comunicacin masiva. Cmo se entrecruzan la libertad de expresin,
la construccin de agendas, la vigilancia del poder pblico que realizan
los medios de comunicacin y el derecho de conocer documentos
pblicos a travs de procedimientos sencillos y expeditos? Cul es el
impacto en una sociedad cuando los medios utilizan leyes de acceso
a la informacin para cumplir con la ms bsica de sus funciones que
es informar? Ral Trejo Delarbre escribe Transparencia, medios,
democracia, donde aborda la relacin entre medios y transparencia
a partir de la promulgacin de la ley y los efectos que trajo consigo,
abogando siempre por un periodismo de investigacin, donde el acceso
a la informacin resulta indispensable.
Otro de los actores esenciales en la democracia son los partidos polticos,
los canales reconocidos en Mxico para dar articulacin a las corrientes
de opinin y conformar la representacin poltica. Jos Woldenberg
deshilvana la construccin institucional en que el pas ha transitado para
dotar a los procesos electorales de la transparencia necesaria.
Edgar Franco y Juan Pardinas hacen una recapitulacin de los momentos
e iniciativas que han permitido hacer del derecho de acceso a la
informacin en Mxico un sistema en funcionamiento.
Por supuesto, este sistema que opera, que dota a las personas de la
posibilidad de acceder a informacin gubernamental en profundidad
y en temas impensables hace una dcada, es un sistema incompleto.
Existe hoy en Mxico un consenso amplio sobre la necesidad de
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10 aos de transparencia en Mxico

vincular el sistema del que disponemos para la publicidad de la


informacin de los gobiernos con aquel para la rendicin de cuentas. La
apuesta institucional es clara y obligada: el pas necesita reformular las
bases institucionales y las prcticas administrativas para que el poder
pblico se ejerza a favor de las personas, de sus derechos y libertades,
en persecucin del inters pblico. Slo mediante el estrechamiento
de la relacin entre publicidad y rendicin de cuentas podremos
FRPR VRFLHGDG LPSULPLU D OD DFFLyQ GHO (VWDGR FRQWHQLGRV \ QHV
ticos. Es esto lo que nos recuerda Mauricio Merino con una claridad
absolutamente difana.
Sin duda, otra de las agendas pendientes para nuestra democracia
y nuestro sistema federal es la posibilidad de contar con gobiernos
PXQLFLSDOHVHFLHQWHVFODURVHQHOPDQHMRGHVXVUHFXUVRV&yPRGDU
coherencia a un mundo de ms de dos mil cuatrocientos municipios,
cuyas administraciones se renuevan casi por entero en cada cambio
de gobierno? Cmo construir algo durable en medio de un mundo
evanescente en el que es imposible contrarrestar el tsunami de la llegada
de cada nuevo presidente municipal? Esta agenda municipalista es la que
Tonatiuh Guilln pone en el centro de nuestra atencin. Sus conclusiones,
como ver el lector, distan de ser promisorias.
Pero hay tambin otras agendas, otras realidades, otros actores
necesarios en nuestra democracia, en la deliberacin plural de los
problemas pblicos. No se concibe una democracia sin demos. Y es
justo la sociedad civil, aquella que en un marco de autonoma exige y
HMHUFHGHUHFKRV\OLEHUWDGHVHOFHQWURGHODUHH[LyQGH&ODUD-XVLGPDQ
Cmo concibe la sociedad civil organizada la transparencia interna?
Qu factores inciden en que las organizaciones sociales adopten
prcticas que permitan a la sociedad entender sus acciones, sus agendas,
el impacto de su trabajo, la calidad de sus cuadros y la procedencia de
sus recursos? El texto de Clara Jusidman es una aproximacin necesaria
para comprender el proceso por el que la sociedad civil organizada
que exige gobiernos transparentes est dispuesta a aplicar los mismos
principios en su actuar cotidiano.
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10 aos de transparencia en Mxico

Por su parte, Enrique Provencio y Julia Carabias desentraan para el


lector el vasto y complicado mundo de la informacin medioambiental.
Con un rigor siempre agradecible, ofrecen una mirada panormica
sobre la evolucin de la transparencia en temas, fenmenos y prcticas
medioambientales. Sin duda, su experiencia nos permite comprender
HO GpFLW EUXWDO GH LQIRUPDFLyQ SHUWLQHQWH \ RSRUWXQD SDUD OD WRPD GH
decisiones y para la mejora de las polticas pblicas. Mxico necesita
FRPEDWLU OD IUDJPHQWDFLyQ OHJDO JHRJUiFD \ JXEHUQDPHQWDO TXH
LPSHUD HQ HO VHFWRU D Q GH JDUDQWL]DU D ODV SHUVRQDV HO GHUHFKR D XQ
medio ambiente sustentable.
Es tambin desde la ptica de los derechos como parte sustantiva de
la vida democrtica que Rolando Cordera ensaya sobre el papel de la
transparencia en un mundo global, con mercados que afectan la vida
de millones de seres humanos en todo el planeta. En su texto Notas
VREUH GHVDUUROOR WUDQVSDUHQFLD \ GHPRFUDFLD &RUGHUD UHH[LRQD
sobre la ntima relacin entre transparencia, gobernanza, procesos de
construccin de ciudadana y estructuras de mercado que inciden en la
distribucin de la riqueza, en la equidad de oportunidades y en la justicia
social.
Finalmente, el lector tiene en sus manos el artculo de Anbal Gutirrez
7UDQVSDUHQFLD KDFHQGDULD \ UHJXODFLyQ QDQFLHUD 8QD YLVLyQ GH
futuro. No cabe duda de que la transparencia del origen, destino e
impacto de los recursos pblicos es la semilla de toda ley de acceso a
la informacin. Y es justo ah donde la transparencia ha tropezado con
YLHMDV SUiFWLFDV TXH KDQ GLFXOWDGR VX ODERU (V HIHFWLYDPHQWH HQ HO
VHFWRUHFRQyPLFRQDQFLHUREDQFDULRGRQGHHOVHFUHWRHVHOIDQWDVPD
que recorre nuestra prctica de gobierno. Anbal Gutirrez expone un
panorama necesario para comprender la ruta futura de la transparencia
presupuestaria.
Son, repito, diez visiones, diez anlisis y exigencias intelectuales lo que
el lector tiene en sus manos. El IFAI y el propio derecho de acceso
a la informacin son producto de las ideas, de las demandas sociales,
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10 aos de transparencia en Mxico

del cambio institucional. Es por ello que para el Instituto es tarea


obligada crear espacios para deliberar, para explorar horizontes que
permitan ampliar y fortalecer el papel de la publicidad de la informacin
gubernamental en nuestra democracia, en nuestro desarrollo, en
nuestra deliberacin pblica y en la garanta de derechos y libertades
fundamentales.

Jacqueline Peschard
Comisionada Presidenta
Abril 2009 - Enero 2013

10 aos de transparencia en Mxico

Democracia y Transparencia*
Juan Ramn de la Fuente**

l asunto de la transparencia se puso de moda. Todos, literalmente


todos han opinado al respecto: el gobierno que ya se va y que
por supuesto se monta en el tema; el gobierno que entrar
prximamente en funciones, y que ha hecho del mismo una de sus
primeras iniciativas de ley, y todas y todos los polticos de todos los
partidos, agrupaciones, tribus, corrientes y movimientos, as como un
sinnmero de articulistas, columnistas, comentaristas y voceros de lo
ms diverso incluidos, por supuesto, trapecistas, magos y domadores. El
lema en Mxico es hoy: el que no viva en la transparencia vivir en el
error; el que no rinda cuentas que mejor ni se acerque.
Sorprendente. Si creyramos todo lo que hemos odo y lo que hemos ledo
sobre este asunto en las ltimas semanas, tendramos que concluir que el
nuestro es el pas ms transparente del globo. Aqu no hay instituciones
opacas, ni leyes opacas, ni personas opacas, y como aqu todos somos
polticamente correctos, exigimos que haya plena y total transparencia;
HVRVtVREUHWRGRHQORTXHVHUHHUHDOJRELHUQRDQWHULRURELHQTXHVH
aplique al prximo gobierno; pero tambin y por supuesto a las prebendas
de los de enfrente, al otro partido, al sindicato de al lado, a la campaa
de mi adversario; al salario del vecino, o a los gastos excesivos de la
oposicin. A todos parejo, pero a unos ms parejo que a otros.
$O Q \ DO FDER TXH HQ HO SDtV VH YLYH PiV R PHQRV XQD SHUPDQHQWH
confusin y nadie sabe, a ciencia cierta, cuntos muertos van en la absurda
guerra contra el crimen organizado, ni cunto cost el tsunami de spots
televisivos con los que nos han inundado gobernantes salientes cuyo
IHUYRUDODXWRHORJLRQRHQFXHQWUDOtPLWHVSRUTXHDOQ\DOFDERQDGLH
sabe a ciencia cierta cunto costaron las campaas electorales, cuntos
*
**

Conferencia Magistral, octubre, 2012.


Presidente de la Asociacin Internacional de Universidades.
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10 aos de transparencia en Mxico

recursos pblicos manejan los sindicatos o los partidos polticos, cunto


gastan estados y municipios en sus programas contra la pobreza, (que
no disminuye); o en la compra de medicamentos que nunca hay en las
clnicas cuando los requieres (pero no te preocupes, si no las tienen,
que te den un vale, aunque tampoco sepamos cunto valen los vales).
Pero por eso y muchsimas otras razones, damos la bienvenida a tanta
iniciativa, para que el IFAI tenga autonoma constitucional y mayores
competencias sobre los poderes pblicos, y para que la transparencia se
adopte como una verdadera poltica de Estado. Para que los organismos
responsables de la transparencia en todas las entidades federativas tengan
que cumplir con las disposiciones de una Ley General y no slo Federal,
y ya no puedan actuar discrecionalmente. No tengo duda: la coyuntura
es buena y hay que aprovecharla, empezando por recordarles, a quienes
han enviado las iniciativas y a quienes habrn de darles forma y validez
jurdica, que el buen juez por su casa empieza.
'HFtD 1LHOV %RKU HVH ItVLFR SDFLVWD JDQDGRU GHO 3UHPLR 1REHO TXH
tuvo que dejar su pas por la ocupacin nazi y sus orgenes judos, y
acab colaborando activamente en el Proyecto Manhattan de donde
surgi la bomba atmica), que la principal arma de una dictadura es la
secreca, es decir, la opacidad, y que la principal arma de una democracia
es la apertura, es decir, la transparencia. Lo traigo a colacin porque
precisamente el tema que nos ocupa es se, palabras ms, palabras
menos: transparencia y democracia.
Lo primero, y quiz tambin lo ltimo que habra que decir sobre el
particular es que la democracia es transparente o no es democracia, y
con tal aseveracin podra concluir este ensayo, aunque no dejara de ser
breve, por lo que agrego algunas lneas adicionales.
No debe sorprendernos, entonces, que apenas estemos conmemorando
10 aos de nuestra primera Ley de Transparencia; sobre todo si tomamos
en cuenta que hace slo 12 aos se dio en Mxico la alternancia y que
con ello avanz, sin duda, nuestra joven democracia. Democracia y
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10 aos de transparencia en Mxico

transparencia van de la mano, en una relacin armnica que ha sido


impulsada, a su vez, por la globalizacin y por los mltiples procesos
sociales que con ella han proliferado.
Si bien es cierto que en Mxico el derecho a la informacin adquiri
carcter constitucional con la reforma poltica de 1977, tambin lo es
el que la demanda de transparencia en la gestin gubernamental cobr
fuerza como bandera social gracias al impulso que recibi de aquel grupo
informal de ciudadanos, muchos de ellos acadmicos, que no estaban
satisfechos con el primer proyecto que el gobierno de la alternancia haba
enviado al Congreso. Al grupo se incorporaron algunos integrantes de
la prensa, sobre todo escrita, que coincidieron en un foro en la ciudad
de Oaxaca; y aunque nunca volvieron a reunirse ah, se le conoci, a
partir de entonces, como el grupo Oaxaca. Me parece interesante
rescatar ese eslabn, porque muestra cmo la participacin ciudadana
IXHGHWHUPLQDQWHHQHOSURFHVRGHDQiOLVLV\ODIRUPXODFLyQQDOGHOD
ley promulgada hace 10 aos, a pesar de que no exista, como tal, la
iniciativa popular. Hay que ser enfticos: siempre ha habido iniciativa
popular, son los partidos polticos los que se han tardado en reconocerla.
Por cierto, hace 10 aos tambin, y como resultado de esa misma
GLQiPLFDOD81$0FUHySRUSULPHUDYH]HQ$PpULFD/DWLQDOD&iWHGUD
de Derecho a la Informacin, cuyo titular fue Jorge Islas, integrante
de aquel selecto grupo y, posteriormente, Abogado General de la
8QLYHUVLGDG
La transparencia, pues, es parte del Estado democrtico, del Estado
moderno, pero tambin del Estado liberal (como atinadamente lo ha
sealado Mauricio Merino); de ese liberalismo que acota al gobernante
\ FRQHUH GHUHFKRV DO FLXGDGDQR SRUTXH DO WUDQVSDUHQWDU ODV DFFLRQHV
de los poderes pblicos la convierte en prerrogativa de los ciudadanos,
quienes con su voto libre eligen democrticamente al gobierno. As, la
informacin se convierte tambin en un bien pblico, en tanto que la
razn de Estado, como pretexto de la opacidad, se vuelve insostenible
en un rgimen democrtico.
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10 aos de transparencia en Mxico

Pero ms an: cuando un Estado democrtico asume cabalmente


la transparencia como responsabilidad tica y social, aumenta su
legitimidad, su autoridad y su credibilidad. Es decir, la transparencia
no slo sirve al ciudadano para evitar abusos, sino tambin al gobierno
en turno para legitimarse, y a ambos, sociedad y gobierno, para detectar
errores y corregirlos en tanto sea posible.
Por eso la transparencia es mucho ms que una formulacin polticamente
correcta. La transparencia es una forma de gobernar y de gestionar al
Estado que a muchos incomoda, pero es tambin y ante todo, una forma
de vida, una expresin de una cultura relativamente nueva en el contexto
de las democracias modernas que la prohjan, y de los ciudadanos que
la transforman en derecho; un derecho que, por cierto, hace posible el
ejercicio de otros derechos.
De ah que junto con las leyes, (que efectivamente necesitan revisarse,
actualizarse y promulgarse, para despus asumirse y honrarse), debe haber
tambin un enorme esfuerzo educativo apuntando, en esa misma direccin.
Porque es justamente ah, en el contexto de la educacin, donde la
transparencia puede adquirir su verdadera pertinencia, como referente tico
y como expresin de un nuevo civismo: el civismo de las libertades y de las
responsabilidades; el civismo propio de una democracia que se revisa a s
misma para renovarse, porque est tercamente empeada en asumirse como
perfectible. Slo as podremos construir, entre todos, esa nueva cultura: las
de las leyes y su cumplimiento; la de los derechos y su respeto.
Como bien lo sugiere Jos Antonio Aguilar Rivera, en uno de los cuadernos
de transparencia que edita el IFAI (de muy buena factura, por cierto), para
que la transparencia y la democracia puedan funcionar adecuadamente
se requiere de una ciudadana informada, activa y participativa. En
HVH DQFR WDPELpQ WHQHPRV PXFKR TXH DYDQ]DU KD\ SRU GHODQWH XQ
ODUJR FDPLQR SRU UHFRUUHU  8Q FDPLQR TXH GHEH HPSH]DU HQ HO KRJDU
continuar en el sistema educativo, (desde el preescolar hasta el posgrado),
incursionar en el mbito laboral y expresarse en el contexto social a travs
de la participacin ciudadana en la vida pblica, y no slo en los procesos
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10 aos de transparencia en Mxico

HOHFWRUDOHV  8Q SUREOHPD JUDYH VLQ HPEDUJR HV TXH FRPR ELHQ OR KD
dicho Giovanni Sartori, la informacin de la que disponen los grandes
sectores de la poblacin, la masa de la poblacin, es de una pobreza
asombrosa, y su participacin efectiva es, en consecuencia, limitada.
8QD FLXGDGDQtD PHMRU LQIRUPDGD HV FRQGLFLyQ QHFHVDULD SDUD TXH HQ
el marco de una nueva Ley General de Transparencia, se avance en
la evaluacin de gobernantes y gobiernos, en la rendicin de cuentas
y el control del poder pblico; en el fortalecimiento de una verdadera
autoridad poltica, que tambin es conveniente. Sin embargo, nada de
HOORHVVXFLHQWHSDUDJDUDQWL]DUTXHVHVDQFLRQHDTXLHQHVLQFXPSODQ
con la ley.
4XpEXHQRTXHHO,)$,WHQJDPiVDWULEXFLRQHVVLQTXHHVWRVLJQLTXH
DV[LDUOR QL JHQHUDU H[SHFWDWLYDV GHVPHVXUDGDV  4Xp EXHQR TXH VH
sancione a quienes incumplan; que se acabe con los escondrijos y que
las denuncias de la ciudadana, cuando se sustenten, puedan tener un
FXUVR WUDQVSDUHQWH FDSD] GH OOHJDU D ODV FRQVHFXHQFLDV QDOHV GH OD
justicia. Ya vimos que dar vista a las instancias correspondientes
de las irregularidades detectadas no tiene mucho sentido, no lleva
absolutamente a ninguna parte. De 2006 a la fecha, no se conoce una
sola sancin derivada de los incumplimientos denunciados por el IFAI.
Pero lo ms importante, a mi juicio, es que el IFAI siga siendo, ante
todo, un organismo ciudadano; y el hecho de que tenga autonoma
constitucional no necesariamente lo garantiza. Lleg el momento de ser
polticamente incorrecto; de aprovechar la experiencia de los ltimos
aos en la creacin o consolidacin de organismos autnomos que se
han partidizado; de reconocer que algunos de sus integrantes, ms all
de su vala individual, han llegado a ocupar esas delicadas tareas como
resultado de un proceso de cuotas que se reparten los partidos polticos.
Ni dedazo ni cuotas de partidos. Que lleguen los mejores. En Mxico
hay muchas y muchos ciudadanos con prestigio, con autoridad moral,
con competencia tcnica e intachable conducta. Esos deben ser los
escogidos.
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10 aos de transparencia en Mxico

8Q,)$,FLXGDGDQRHVODPHMRUJDUDQWtDGHTXHVDEUiDVXPLUFDEDOPHQWH
la autonoma que la Constitucin le va a conferir y es, asimismo, lo nico
que le dar credibilidad frente a una sociedad que a menudo se siente
impotente, marginada y engaada.
No sera acaso este el momento de pensar en un mecanismo diferente
para el nombramiento de las y los comisionados, una vez que los actuales
cumplan, por supuesto, con los plazos de ley para los que han sido
nombrados?
No ser acaso sta la oportunidad para que el Ejecutivo diga: Promuevo
la nueva ley pero al mismo tiempo me hago a un lado, sin meter las
manos en el nombramiento de los nuevos comisionados? Por qu no
dejar que a stos los proponga una Junta Ciudadana de Auscultacin
integrada con representantes del sector acadmico, de las organizaciones
sociales, del sector privado, de los medios de comunicacin; una junta de
FDUiFWHUKRQRUtFR\WUDQVLWRULRHQODTXHSDUWLFLSHQFRPRFRQVXOWRUHV
quienes ms dominan la materia: ex Comisionados y aquellos que han
escrito e investigado sobre el tema. Que sea esa la instancia responsable
de presentar las candidaturas.
(V GHFLU SULPHUR HO SHUO ORV FULWHULRV ULJXURVRV GH HOHJLELOLGDG ORV
parmetros de idoneidad; y sobre esas bases, la convocatoria pblica, el
escrutinio de la Junta Ciudadana y entonces s, la decisin del Senado
de la Repblica, para hacer de todo ello un procedimiento impecable,
WUDQVSDUHQWHFRQDEOH\QRXQDHOHFFLyQSROLWL]DGDTXHLQHYLWDEOHPHQWH
acaba por desvirtuar la esencia misma de lo que pretende.
8Q(VWDGRPRGHUQRTXHSDUWDGHXQDFRQFHSFLyQOLEHUDO\GHPRFUiWLFD
debe propiciar que en los organismos autnomos responsables de vigilar
su quehacer institucional est representado el inters general, no el
inters de sus votantes, ni siquiera el de los partidos que concurren a las
elecciones, sino el inters de la sociedad en su conjunto. Precisamente
por eso es que sus integrantes deben ser independientes, y cumplir con un
FODURSHUOGHLGRQHLGDG6yORDVtSRGUiJDUDQWL]DUVHTXHODDXWRQRPtD
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10 aos de transparencia en Mxico

conferida en la ley, sea letra viva y no muerta, en el funcionamiento


cotidiano del organismo.
Independientes de qu o de quin? Pues de los poderes pblicos, de
los poderes fcticos, de los partidos y de las organizaciones que por su
naturaleza o distorsin, tienden ms a la opacidad que a la transparencia.
(YLWDUSXHVDWRGDFRVWDXQSRVLEOHFRQLFWRGHLQWHUHVHV
En medio de la transparente euforia en la que estamos inmersos,
encuentro un documento ilustrativo recientemente publicado: el ndice
Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria. Se trata de un
ndice de percepciones, pero de percepciones de expertos que trabajan,
analizan, escriben o incluso deciden sobre los presupuestos. Mxico no
VDOHELHQFDOLFDGR'HVSXpVGHDxRVGHVHUHYDOXDGRHQREWLHQH
VXFDOLFDFLyQPiVEDMD'LFHQORVDXWRUHVGHOFLWDGRGRFXPHQWRTXH
pVWHUHHMDHOGHVHQFDQWRRULJLQDGRSRUHVWUXFWXUDVTXHVHUHVLVWHQDOD
transparencia y gobiernos que le han sacado la vuelta.
(O tQGLFH FDOLFD OD WUDQVSDUHQFLD SUHVXSXHVWDULD HQ XQD HVFDOD GH 
DO  GRQGH  VLJQLFD QDGD WUDQVSDUHQWH \  FRPSOHWDPHQWH
transparente. Veamos algunos resultados: la variable mejor evaluada es
la Ley de Acceso a la Informacin, la mitad de los expertos considera
TXH HV ~WLO SDUD REWHQHU LQIRUPDFLyQ GH QDQ]DV S~EOLFDV TXH QR HVWi
SXEOLFDGD/DFRQDQ]DHQODLQIRUPDFLyQHVODVHJXQGDPHMRUHYDOXDGD
aunque cuenta con una aprobacin de tan slo 41% de los expertos; y as,
HQRUGHQGHFUHFLHQWHDSDUHFHQODVFDOL]DFLyQGHOSUHVXSXHVWR  
la rendicin de cuentas (24%) y la evaluacin de la contralora interna
(14%), que al decir de los expertos no tiene mayor impacto en el combate
a la corrupcin.
Otra variable de inters para la discusin de la nueva ley y la posibilidad de
conferirle al IFAI la facultad de atraccin, es la referente a los gobiernos
subnacionales. Solamente 27% de los expertos piensa que los recursos
que el Ejecutivo asigna a los estados se estipula segn criterios pblicos,
y slo 1 de cada 5 (20%) cree que la divisin de responsabilidades
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10 aos de transparencia en Mxico

presupuestarias entre el gobierno federal y estatal es clara. El tema de


la rendicin de cuentas no sale mejor librado. Los expertos encuestados
piensan que est muy por debajo de los niveles satisfactorios. Slo 24%
lo aprueba. El documento concluye con algunas recomendaciones que no
est por dems revisar.
Estudios como el que he mencionado seguramente incomodan; de hecho,
los propios autores sealan en la Introduccin que, quienes no salen bien
evaluados tratan de desacreditar el ejercicio. En todo caso, es mejor,
que haya este tipo de evaluaciones a que no existan. Paulatinamente se
WHQGUiQTXHLUPHMRUDQGRORVtQGLFHVORVFRHFLHQWHVODVYDULDEOHVPiV
relevantes y, lo ms importante, la capacidad para analizar e interpretar
ORVUHVXOWDGRV4XpVLJQLFDQ"4XpQRVTXLHUHQGHFLU"3DUDTXpQRV
sirven? Tal es la cultura de la evaluacin a la que tanto nos seguimos
resistiendo en Mxico. Forma parte de nuestras contradicciones.
0L IRUPDFLyQ FLHQWtFD PH SHUPLWLy FRPSUHQGHU WHPSUDQDPHQWH ODV
ERQGDGHVGHODWUDQVSDUHQFLD/DFLHQFLDHVSRUGHQLFLyQWUDQVSDUHQWH
4XLHQ ORJUD WHQHU HYLGHQFLD FLHQWtFD SDUD DFHSWDU R GHVFDUWDU DOJXQD
de sus hiptesis o las hiptesis de otros, debe desplegarla con claridad y
someterla al escrutinio riguroso de los dems. Slo as podr convencer a
una comunidad, escptica por naturaleza, del valor real de sus hallazgos,
de la transcendencia potencial de sus contribuciones.
'HVGH OXHJR HO PRGHOR FLHQWtFR HV IDOLEOH \ VH SXHGH KDFHU WUDPSD
dentro de l (aunque no por mucho tiempo), precisamente por ser un
sistema abierto y transparente. Pueden cambiar los paradigmas, la
PHWRGRORJtDHVFDGDYH]PiVUHQDGD\SRUHVRODVYHUGDGHVFLHQWtFDV
son con frecuencia transitorias. La ciencia tiene una gran capacidad
GH UHQRYDFLyQ &UHR TXH OD SHUVSHFWLYD FLHQWtFD D\XGD D FRPSUHQGHU
HO YHUGDGHUR VLJQLFDGR GH OD WUDQVSDUHQFLD HQ XQ VLVWHPD DOWDPHQWH
complejo, como es el sistema social.
/RV VHUHV KXPDQRV WHQHPRV XQD QHFHVLGDG LQQDWD GH FRQDU HQ RWURV
basic trust la llaman los psiclogos sociales; pero por otro lado, el
18

10 aos de transparencia en Mxico

mundo nos va volviendo recelosos. En un sistema democrtico, la


WUDQVSDUHQFLD GD D ORV FLXGDGDQRV PD\RU FRQDQ]D FRQDQ]D HQ ODV
LQVWLWXFLRQHV\FRQDQ]DHQORVJREHUQDQWHVTXHOHMRVGHWHPHUOHDOD
transparencia, la hacen suya. Me parece que ste es un principio bsico
en el funcionamiento del sistema.
Quiz lo ms importante de lo que ha ocurrido en los ltimos aos con la
transparencia, es que se ha incorporado de manera paulatina a las reglas
y las prcticas de convivencia de las sociedades democrticas. Esto es,
forma parte de esa moralidad social efectiva de la que habla Luis Villoro
en su obra El poder y el valor, fundamentos para una tica poltica. Qu
bueno que as sea, y mejor an, que la iniciativa ciudadana sea recogida
por la clase poltica. Todos ganamos, y es una muestra inobjetable de
que un Mxico con ciudadanos y ciudadanas activos, participativos,
creativos, exigentes, emerge cada vez con ms mpetu.
Veamos hasta dnde llegan todas estas iniciativas, esta explosin de
ideas, este debate que, sin duda, ha sido positivo. Ser tambin polmico,
controvertido, y deber llevar a nuestra joven democracia a una etapa de
mayor madurez, de la mano, por supuesto, de la transparencia.

19

10 aos de transparencia en Mxico

Transparencia, medios, democracia


Ral Trejo Delarbre1

La ecuacin parece muy simple:


Transparencia + Medios de Comunicacin = Democracia

or supuesto la democracia no se agota en la transparencia, pero


hoy en da la apertura y disponibilidad de la informacin pblica
es uno de los requisitos para que los ciudadanos, as enterados,
participen en la deliberacin y solucin de los asuntos pblicos. Es
decir, para que sean actores de la democracia. En una sociedad de masas
inevitablemente articulada en torno a los medios de comunicacin, la
informacin acerca de esos asuntos pblicos que est disponible gracias
a las polticas de transparencia, cobra autntica relevancia cuando es
ventilada por tales medios.

Sin embargo, a menudo la suma de factores tan aparentemente


vinculados entre s no es tan sencilla como en la esquemtica frmula
que hemos presentado. La transparencia, en el mundo, es nueva como
obligacin legal y todava ms como elemento constitutivo de la cultura
SROtWLFD GHPRFUiWLFD 8Q UHFRQRFLGR HVSHFLDOLVWD UHFXHUGD +DFH 
aos, casi nadie hubiera dicho que el acceso a la informacin en manos
de las entidades pblicas era un derecho humano fundamental2. En
Mxico las garantas legales para que los ciudadanos puedan disponer
de informacin pblica apenas estn llegando a la primera dcada. Cada
ao decenas de miles de ciudadanos presentan peticiones de informacin
1

Investigador en el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM.


Toby Mendel. El derecho a la informacin en Amrica Latina. Comparacin jurdica.
Ecuador: UNESCO, 2009, p. 191. Ese mismo autor explica: El hecho de que el derecho
a la informacin ya se considere como derecho humano fundamental subraya la
persistencia del discurso sobre los derechos para permanecer relevante en un mundo
que cambia rpidamente, donde la tecnologa y la informacin son ms decisivas que
nunca. Cit., p. 1.

21

10 aos de transparencia en Mxico

ante los organismos de transparencia y muchos ms consultan, con los


ms diversos propsitos, los portales con informacin en lnea de las
dependencias que se sostienen con recursos pblicos. Constantemente,
tambin, hay periodistas y trabajadores de la comunicacin que utilizan
los recursos de la transparencia para obtener informacin. Pero en el
panorama de los medios de comunicacin mexicanos todava falta un
trecho por recorrer para que predomine el periodismo sustentado en
hechos como los que pueden ofrecer tales recursos de transparencia.
Varias viejas rmoras del periodismo en este pas (preponderancia de
intereses mercantiles, profesionalismo escaso, acaparamiento de muchos
PHGLRV HQ SRFDV PDQRV FRQWHQLGRV GH FDOLGDG LQVXFLHQWH  \ DOJXQDV
nuevas (disputas polticas que se anidan en los medios de comunicacin,
alterando y desvirtuando su funcionamiento; amenazas y agresiones de
la delincuencia organizada; autocomplacencia gremial) se conjuntan
SDUD GLFXOWDU OD SDUWLFLSDFLyQ GH ORV PHGLRV HQ OD VROLGLFDFLyQ GH OD
democracia.
Disponer de informacin acerca de los asuntos pblicos es obligacin a
la vez que prerrogativa ineludibles en las democracias contemporneas.
En palabras de Meyenberg: El derecho a una informacin veraz es una
FRQGLFLyQLPSUHVFLQGLEOHGHODGHPRFUDFLD8QDVRFLHGDGGHPRFUiWLFD
supone la evaluacin ciudadana sobre su gobierno y para que sta sea
efectiva debe cumplir con dos requisitos: que el ciudadano tenga los
elementos necesarios para emitir juicios y hacer evaluaciones basado
en una buena informacin y cuente con los medios para que su opinin
pueda ser divulgada y contrastada con la de otros ciudadanos3.
,QIRUPDFLyQVXFLHQWH\FDXFHVSDUDMXVWLSUHFLDUOD: ambas condiciones
pasan, aunque no de manera exclusiva, por los medios de comunicacin.
&XDQGR WLHQHQ LQGHSHQGHQFLD VXFLHQWH UHVSHFWR GH ORV SRGHUHV
polticos y de cualquier otra ndole y cuando estn orientados por
criterios profesionales, los medios de comunicacin son actores y
3

Yolanda Meyenberg Leycegui. Los lmites de la informacin pblica y la confianza


ciudadana. El caso de Mxico. Revista de Investigacin Social, No. 9, invierno de 2009,
IIS-UNAM, p. 38.

22

10 aos de transparencia en Mxico

cauces fundamentales para exigir la rendicin de cuentas que equilibra


excesos de gobiernos e instituciones polticas. Por eso, a la par con
la existencia de garantas para la pluralidad y la equidad en el terreno
poltico, en las sociedades contemporneas se reconoce que el derecho
a la informacin, en su sentido ms amplio, es indispensable. Se trata,
como explica Rodrguez Zepeda, de un derecho complejo y no carente
de paradojas y riesgos, pues, por una parte, mantiene la exigencia liberal
de que el Estado, en la medida en que es una entidad mandataria de la
ciudadana, est abierto en lo posible a la indagacin ciudadana y, por
otra, supone que la ciudadana debe poseer un sentido crtico, producto
de una formacin cultural que no es espontnea, capaz de llevar a efecto
tal indagacin. Ambas funciones de este derecho no son compatibles con
facilidad, pues algunas acciones de los particulares que pareceran estar
avaladas por su libertad de expresin, tienen que ser limitadas a favor del
derecho ciudadano a la informacin veraz y fundamentada4.
Esas dos funciones apertura estatal a la indagacin ciudadana y cultura
SROtWLFD VXFLHQWHPHQWH VyOLGD \ H[WHQGLGD HQ OD VRFLHGDG QR SXHGHQ
alcanzarse de manera plena, hoy en da, sin el concurso de los medios de
comunicacin. David Benavides indica: Aunque algunos argumentaran
que la transparencia no es sinnimo de democracia fundamentalmente
(Zakaria, 1997), la transparencia bajo muchas teoras de la democracia
est vinculada con la capacidad del gobierno para develar informacin
pblica5.
Capacidad del gobierno y, aadimos, de la sociedad. Se requieren
aptitud y voluntad de apertura por parte del poder poltico y de exigencia
para obtenerla e inteligencia para aprovechar tal apertura en el caso

Jess Rodrguez Zepeda. Estado y transparencia: un paseo por la filosofa poltica.


Cuadernos de Transparencia, No. 4. Mxico: IFAI, 2006, p. 55.
5
Abraham David Benavides. Transparency and Public Administration in Mexico: How
the Enactment of a Law is Changing Culture. Journal of Public Affairs Education, Vol. 12,
No. 4, Fall 2006, p. 466. El autor cita a Zakaria, F., The Rise of Liberal Democracy. Foreign
Affairs, No. 76-6, 1997.
23

10 aos de transparencia en Mxico

de la sociedad. El reclamo de los medios es uno de los acicates para


atenuar las opacidades que siempre acompaan al ejercicio del poder. Su
contribucin para que el nimo crtico de los ciudadanos est apuntalado
por un contexto de informacin y discusin slidas, es evidentemente
necesaria. Por desdicha los medios pocas veces cumplen cabalmente con
tales cometidos. La exigencia y el escrutinio de la sociedad no pueden
estar enfocados, por ello, nicamente a las instituciones estatales. Con
demasiada frecuencia, en vez de la frmula antes esbozada tenemos:
'HPRFUDFLD0HGLRVGH&RPXQLFDFLyQ 7UDQVSDUHQFLD,QVXFLHQWH
Escrutinio, contrapeso y exigencias
La transparencia, para ser tal, requiere de la exigencia constante de la
sociedad. De acuerdo con Schedler, en los regmenes democrticos
la rendicin de cuentas se realiza a travs de controles electorales y
societales. La rendicin de cuentas societal se basa en la capacidad de
los ciudadanos, asociaciones cvicas y medios de comunicacin para
vigilar, interpelar y sancionar a polticos y funcionarios6.
La rendicin de cuentas se expresa de diversas maneras. Los funcionarios
pblicos estn obligados a declarar sus bienes pero adems sus proyectos
de trabajo y los resultados que obtienen. El ejercicio de los recursos
QDQFLHURV ORV FULWHULRV SDUD WRPDU XQD X RWUD GHFLVLyQ ORV PRWLYRV
para elegir a un proveedor de servicios o bienes adquiridos por la
administracin pblica son, entre otros, asuntos que la sociedad tiene
derecho a conocer y que los encargados del gobierno tienen obligacin
de publicitar.
Pero como no siempre los gobernantes disponen del talante democrtico
que hace falta para que sus decisiones y motivaciones sean transparentes,
la exigencia y la vigilancia que pueden desempear los medios de
comunicacin resultan esenciales para reforzar el conocimiento de los
6

Andreas Schedler. Qu es la rendicin de cuentas? Cuadernos de Transparencia, No. 3.


Mxico: IFAI, 2006, p. 34.
24

10 aos de transparencia en Mxico

DVXQWRVS~EOLFRV(OSDSHOGHORVPHGLRVFRPRVFDOL]DGRUHVGHOSRGHU
poltico ha sido reivindicado especialmente por la tradicin poltica
DQJORVDMRQD\SRUHOOLEHUDOLVPRFOiVLFR8QDSUHQVDTXHHVOLEUHSDUD
publicitar las acciones del gobierno sintetiza un enterado recuento sobre
las relaciones entre liberalismo y libertad de expresin puede cumplir
con la funcin de perro guardin watchdog de proteccin contra la
tendencia del Estado para acrecentar su poder y abusar de los derechos
de los ciudadanos7. Para ello se requiere que la prensa est libre de
DWDGXUDVSROtWLFDVQDQFLHUDVFRUSRUDWLYDVHQWUHRWUDV(QODPHGLGDHQ
que se encuentran acotados por compromisos o restricciones como esos,
los medios de comunicacin padecen ms limitaciones para desempear
esa funcin de guardianes del poder. Como no hay medio ni institucin, ni
individuo alguno que est libre de intereses, el escrutinio que los medios
KDFHQGHOSRGHUHVGHQLGRSRUFRQYHQLHQFLDVDSHWLWRV\FLUFXQVWDQFLDV
de cada empresa de comunicacin y de quienes trabajan para ellas.
Con todo, el afn de los medios para escudriar los asuntos pblicos
puede ofrecer a sus sociedades un servicio invaluable tanto para develar
abusos e ilegalidades como para constituir una fuente de exigencia
constante de las instituciones estatales. Como apunta Morales Barba:
En la medida que los medios de comunicacin supervisen al gobierno
en nombre de los ciudadanos, se reforzaran los incentivos para que los
gobiernos respondan a la voluntad popular. La funcin de monitoreo de
los medios de comunicacin permite que las sanciones sean aplicadas
ante comportamientos indeseables, y que el ejercicio de la transparencia
mantenga la vinculacin entre las necesidades de los ciudadanos y las
acciones del gobierno8. Los medios de comunicacin constituyen uno
GH ORV FRQWUDSHVRV HVHQFLDOHV TXH ODV VRFLHGDGHV HGLFDQ GHODQWH GHO
poder poltico. Pero tambin es preciso que, de la misma manera que
VXSHUYLVDQ DO JRELHUQR ORV PHGLRV VHDQ VFDOL]DGRV SRU OD VRFLHGDG
7

David Kelley y Roger Donway. Liberalism and free speech, en Judith Lichtenberg, ed.,
Democracy and the Mass Media. Cambridge University Press, 1993, p. 70.
8
Marco A. Morales Barba. Transparencia y medios de comunicacin. Ensayos para la
Transparencia de la Ciudad de Mxico, No. 8, Mxico: Instituto de Acceso a la Informacin
Pblica del Distrito Federal, 2008, p. 9.
25

10 aos de transparencia en Mxico

Pero ese es un escrutinio que las empresas dedicadas a la comunicacin


social pocas veces estn dispuestas a aceptar.
De eso se trata el derecho a la informacin, una de cuyas vertientes es el
derecho de acceso a la informacin pblica. De acuerdo con Carpizo y
Villanueva, el derecho a la informacin comprende tres atribuciones de
los ciudadanos: el derecho a atraerse informacin, el derecho a informar
y el derecho a ser informado9. El derecho a atraerse informacin, a
su vez, incluye dos facultades: a) acceso a los archivos, registros y
documentos pblicos, y b) la decisin de qu medio se lee, se escucha o
se contempla10. Los derechos a informar y a ser informado, siguiendo
a los mismos autores, abarcan las libertades de expresin y para crear
medios de comunicacin, as como la capacidad para recibir informacin
completa, amplia y sin exclusiones.
En Mxico, cuando el derecho a la informacin fue incorporado a la
Constitucin en 1977, los legisladores no pensaron en el derecho al
acceso a la informacin11. Pero aquella reforma seal el contexto jurdico
para que tres dcadas ms tarde el acceso a la informacin pblica fuera
reconocido como derecho de las personas y la sociedad, tal como qued
establecido en el artculo 6.
Desde esa originaria ubicacin jurdica y conceptual, medios de
comunicacin y periodistas estn relacionados de manera estrecha
con el derecho al acceso a la informacin pblica. Son los actores del
derecho a la informacin en sentido amplio, y son destinatarios naturales
GHOGHUHFKRHVSHFtFRDODFFHVRDODLQIRUPDFLyQS~EOLFD0iVD~QHO
9

Jorge Carpizo y Ernesto Villanueva, El derecho a la informacin. Propuesta de algunos


elementos para su regulacin en Mxico, en Diego Valads y Rodrigo Gutirrez Rivas
(coords.) Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional III. Mxico: IIJ
UNAM, 2001, pp. 71 y ss.
10
Ibid., p. 72.
11
Ral Trejo Delarbre. Treinta aos de regateos. El derecho a la informacin desde su
discusin inicial, en Pedro Salazar Ugarte (coord.), El derecho de acceso a la informacin
en la Constitucin Mexicana. Razones, significados y consecuencias. Mxico: UNAM e
IFAI, 2008, pp. 89 y ss.
26

10 aos de transparencia en Mxico

derecho a conocer datos y hechos acerca de acciones y decisiones de las


instituciones pblicas y sus funcionarios, adquiere relevancia social en
la medida en que esa informacin es propalada a travs de los medios de
comunicacin de masas.
Los medios de comunicacin apuntalan el derecho al acceso a la
informacin en dos sentidos: utilizndolo para documentar el seguimiento
o la develacin de asuntos pblicos, como parte de su tarea periodstica,
y, en segundo trmino, ocupndose de los temas relacionados con el
acceso a la informacin pblica: las noticias acerca de las decisiones
de los organismos encargados de regular y garantizar el acceso a la
informacin pblica, el seguimiento de las discusiones y resoluciones
legislativas en ese tema, as como la utilizacin que la sociedad hace de
la informacin pblica obtenida en ejercicio de tal derecho, son asuntos
que se han incorporado con naturalidad en las agendas de los medios de
comunicacin.
En Mxico los medios, o mejor dicho algunos de ellos, contribuyeron a
crear un contexto favorable para las reformas legales que han facilitado
el acceso a la informacin pblica. Primero, a comienzos del nuevo siglo,
como recordaremos ms adelante, el bro de una coalicin ciudadana en
la que participaban algunos periodistas y medios destacados colabor
VLJQLFDWLYDPHQWH SDUD HO VXUJLPLHQWR GH OD /H\ GH 7UDQVSDUHQFLD
SURPXOJDGD HQ  8Q OXVWUR PiV WDUGH HO GHUHFKR DO DFFHVR D OD
informacin pblica fue respaldado con una reforma constitucional. No
deja de ser sintomtico el reconocimiento que la institucin responsable
de que se cumpla ese derecho hace de la participacin a favor de aquella
reforma: La expansin del derecho de acceso a la informacin en
0p[LFR QR SXHGH HQWHQGHUVH VLQ HO RUHFLPLHQWR GH OH\HV GH DFFHVR
a la informacin, tanto en el mbito federal como en las entidades
federativas. En el transcurso de seis aos (de 2002 a 2007), la federacin
y todas las entidades federativas, a travs de sus poderes legislativos,
promulgaron leyes dirigidas a establecer instancias, procedimientos,
plazos y requisitos para que las personas solicitaran informacin a los
poderes pblicos.
27

10 aos de transparencia en Mxico

De manera paralela, germin en el pas una masa crtica periodistas,


acadmicos, organizaciones civiles que someti a todo tipo de
pruebas a dichas leyes de acceso a la informacin. Este proceso de
transformacin cultural gener un contexto de exigencia con alcance
nacional enfocado a disear pisos mnimos que hicieran efectivo el
ejercicio del derecho de acceso a la informacin en todos los rdenes de
gobierno. Este gran consenso nacional, avalado por las tres principales
fuerzas polticas del pas, aprobado por unanimidad en el Congreso de la
8QLyQ\UHVSDOGDGRSRUOHJLVODWXUDVORFDOHVFXOPLQyFRQODUHIRUPDDO
artculo 6 constitucional del 20 de junio de 2007. Gracias a ella, el acceso
a la informacin qued reconocido como un derecho fundamental,
establecindose bases y principios generales para la creacin de leyes de
acceso a la informacin en la federacin y los estados12.
Precaria investigacin periodstica
Lamentablemente, los medios de comunicacin no han tenido la
misma cohesin para aprovechar el acceso a la informacin pblica en
EHQHFLRGHXQSHULRGLVPRFDSD]GHGRFXPHQWDU\SRQHUDGHOLEHUDFLyQ
los asuntos, precisamente, pblicos. La disponibilidad de informacin
FRPSOHWD SUHFLVD YHULFDEOH \ S~EOLFD FRQWULEX\H D FUHDU XQ HQWRUQR
de verosimilitud, deliberacin y certeza acerca de tales asuntos. Los
ciudadanos que as lo deseen pueden acceder a datos duros y gracias
a ello la apreciacin y, en su caso, la discusin de los temas pblicos,
estarn apuntalados por la evidencia que proporciona la informacin
GRFXPHQWDO8QDVRFLHGDGTXHVHGHVDUUROODHQGHPRFUDFLDGLVSRQHGH
informacin probada acerca de los asuntos que le conciernen. Al contrario,
una sociedad sin democracia es vulnerable a rumores y habladuras.
Los medios de comunicacin a menudo son espejos, pero adems
propulsores, tanto de los avances como de los rezagos en las costumbres
R LQVXFLHQFLDV GHPRFUiWLFDV GH ODV VRFLHGDGHV (Q XQ FRQWH[WR
autoritario, o sumamente dependiente de poderes fcticos y sin espacios
12

Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos, 9 Informe de


labores al Congreso de la Unin 2011. Junio 2012, pp. 7-8.
28

10 aos de transparencia en Mxico

VXFLHQWHV SDUD TXH FLUFXOH LQIRUPDFLyQ YHUtGLFD ORV PHGLRV GH


comunicacin se ocupan de los asuntos pblicos con versiones parciales
en ambos sentidos del trmino. Por una parte, al informar toman en
FXHQWD XQR VROR R ~QLFDPHQWH SRFRV SXQWRV GH YLVWD VLQ UHHMDU OD
diversidad de perspectivas que habitualmente hay acerca de cada tema.
$OPLVPRWLHPSRODVXEMHWLYLGDGTXHGHPDQHUDLQHYLWDEOHGHQHDFDGD
comunicador y a cada medio de comunicacin se antepone al derecho de
la sociedad a recibir informacin completa.
/RVPHGLRVFXDQGRQRHVWiQXELFDGRVHQXQFRQWH[WRGHH[LJHQFLDVXFLHQWH
por parte de la sociedad, se limitan a ofrecer versiones incompletas o
interesadas. Por lo general, se trata de las versiones que expresan posturas
GHOSRGHUSROtWLFRRGHOVHJPHQWRGHHVHSRGHUFRQHOTXHVHLGHQWLFDHO
PHGLR GH FRPXQLFDFLyQ HVSHFtFR (Q QR SRFDV RFDVLRQHV VH GLIXQGHQ
OWUDFLRQHVVLQVRPHWHUODVDXQFRWHMRGHIXHQWHV\KHFKRV
En Mxico, durante toda la segunda mitad del siglo XX, los medios de
comunicacin, salvo excepciones, estuvieron supeditados a las versiones
RFLDOHVDFHUFDGHORVDVXQWRVS~EOLFRV&RQHOWUiQVLWRGHPRFUiWLFRHQWUHORV
ltimos aos de aquel siglo y los primeros del XXI, los medios disfrutaron
de nuevos y muy reconocibles mrgenes de libertad pero, en lo fundamental,
siguieron anclados a prcticas profesionales bastante limitadas. Las
versiones sin fuente acreditada, los rumores y las especulaciones nutrieron
los espacios de noticias y anlisis sometiendo el trabajo periodstico a los
intereses de quienes se afanaban en promover tales murmuraciones.
El periodismo de investigacin ha sido notoriamente escaso. Los medios de
comunicacin por lo general escamotean recursos para el trabajo metdico
y extenso que es necesario para la indagacin en profundidad de asuntos de
inters pblico. A los reporteros les resulta imposible hacer investigacin
periodstica cuando en sus redacciones les asignan la cobertura de cinco
o seis acontecimientos cada da. No les queda ms remedio que resolver
tales obligaciones con notas breves que apenas rescatan unas cuantas
declaraciones. El periodismo de dichos desplaza a los hechos con rutinas
que no buscan mostrar el contexto de los asuntos pblicos.
29

10 aos de transparencia en Mxico

La apertura de la informacin pblica tendra que contribuir al periodismo


de investigacin. Adems, podra ser til para sortear algunas de las
SUHVLRQHV TXH GLFXOWDQ HO GHVDUUROOR GH XQ SHULRGLVPR DXWpQWLFDPHQWH
profesional. El investigador Manuel Alejandro Guerrero ha explicado,
al respecto: En el caso de los medios, el derecho a la informacin y
las leyes de transparencia ayudan a evitar la obtencin de informacin
por medio de vas indirectas, intercambios de favores, chantajes y otros
tipos de relaciones interesadas entre los funcionarios y los medios13.
Sin embargo, a juzgar por las fuentes de informacin que los medios de
comunicacin privilegian, los datos duros y especialmente la investigacin
siguen siendo rarezas en el panorama del periodismo mexicano.
Cuando acuden a los recursos de peticin y, en su caso, revisin que ofrece
la legislacin en materia de transparencia, los comunicadores mejoran las
condiciones para desarrollar un autntico periodismo de investigacin.
Para ello, sera necesario que en las redacciones se propicie la utilizacin
de documentos y datos obtenidos gracias a las vas facilitadas por las
leyes e instituciones de transparencia. Pero eso nicamente sera factible
si en los medios de comunicacin se entendiera que el periodismo no se
limita a la develacin de noticias sino que tambin, y de manera cada vez
ms indispensable, tiene que describir el contexto en el que ocurren los
acontecimientos. Y esa tarea requiere tiempo. El periodismo acicateado
por la urgencia de primicias sigue siendo ms sencillo y atractivo para
medios de comunicacin orientados por la necesidad de rendimientos
QDQFLHURVIiFLOHV\SRUODFRQVWUXFFLyQGHDXGLHQFLDVDWXUGLGDVSRUHO
estruendo sensacionalista. Por lo general, para mantener la expectacin
de esas audiencias a los medios les resulta ms sencillo detonar o
aprovechar escndalos que contribuir al entendimiento y la deliberacin
de los asuntos pblicos. Pero incluso desde el campo meditico ya se
reconoce la necesidad de acudir a la informacin slida para enfrentar
desafos profesionales, polticos, ticos como los que plantea la
expansin de la delincuencia organizada. A comienzos de 2012 el
Observatorio de los Procesos de Comunicacin Pblica de la Violencia,
13
Manuel Alejandro Guerrero. Medios de comunicacin y la funcin de transparencia.
Cuadernos de Transparencia No 11. Mxico: IFAI, 2006, p. 35.

30

10 aos de transparencia en Mxico

creado por las empresas de comunicacin que un ao antes impulsaron


el Acuerdo para la Cobertura Informativa de la Violencia, present la
VLJXLHQWH UHFRPHQGDFLyQ D ORV PHGLRV 8WLOL]DU HQ PD\RU PHGLGD ODV
solicitudes de acceso a la informacin pblica gubernamental para el
desarrollo de las investigaciones periodsticas. Ello no slo permitir
la obtencin o comprobacin de datos para el desarrollo de un buen
contenido periodstico, sino que fortalecer el sistema de rendicin de
cuentas y transparencia en el marco de una sociedad democrtica14.
Efmero inters por la transparencia
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental abri nuevas posibilidades al periodismo mexicano. A partir
del 12 de junio de 2003 los poderes Ejecutivo, Judicial y Legislativo y todo
organismo de carcter federal estaban obligados a publicar informacin
acerca de su estructura, los salarios de sus funcionarios, presupuestos y
programas de trabajo, contrataciones que realizan y sus marcos normativos,
entre otros datos. A partir de ese mismo da, los ciudadanos interesados
HQHOORSRGtDQSUHVHQWDUVROLFLWXGHVGHLQIRUPDFLyQHVSHFtFDDQWHWDOHV
dependencias pblicas. Si las peticiones ante reas de la administracin
pblica federal no eran satisfechas, los solicitantes podran inconformarse
en el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica.
Resultado de un complejo proceso de acercamientos entre diversos sectores
de la sociedad cuyo inters para llevar al orden jurdico la obligacin
estatal con la transparencia encontr buena receptividad en el gobierno del
presidente Vicente Fox y en los partidos polticos, la Ley de Transparencia
fue impulsada por una coalicin de polticos, acadmicos y periodistas que
se organizaron en torno al llamado Grupo Oaxaca15. En aquella alianza
participaban directivos de algunos medios de comunicacin.
14
Tercer Informe Ejecutivo del Consejo del Observatorio de los Procesos de Comunicacin
Pblica de la Violencia, noviembre 2011 enero 2012. Consultado en: http://www.
observatoriocomunicacionviolencia.org/
15
Un relato del proceso que concluy en el diseo de la Ley Federal de Transparencia
se encuentra en Juan Francisco Escobedo, Obstculos fundacionales a la informacin
pblica estatal, en Sergio Lpez-Aylln (coord.), Democracia, transparencia y Constitucin.
Propuestas para un debate necesario. Mxico: UNAM e IFAI, 2006, pp. 63 y ss.

31

10 aos de transparencia en Mxico

La relacin estrecha entre medios de comunicacin y transparencia


se manifest desde los preludios de aquel proceso de elaboracin
jurdica. Por ello poda esperarse que, cuando tuvieran oportunidad
de solicitar informacin ante las instancias dispuestas por la nueva
Ley de Transparencia, los medios de comunicacin iniciaran una
etapa profesional singularizada por el desarrollo del periodismo de
investigacin. Distintos observadores coinciden al subrayar que no
RFXUULy DVt 0RUDOHV %DUED GHSORUD 8Q EXHQ Q~PHUR GH PHGLRV GH
comunicacin electrnicos e impresos respaldaron los debates que
culminaron con la aprobacin de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. Muchos de ellos
fueron gestores instrumentales para establecer legislacin similar en
diversos estados y continuar promoviendo esta agenda. Sin embargo,
en la prctica, han utilizado el derecho de acceso para cumplir con sus
objetivos como industria, aun cuando estas acciones no necesariamente
mejoran la rendicin de cuentas en el mediano y largo plazo16.
Para aquilatar la importancia real que ha tenido el acceso a la
informacin en la confeccin de una cultura de la investigacin y la
reivindicacin de los datos en el periodismo mexicano sera necesario
hacer una revisin detallada de las notas relevantes publicadas por los
medios de comunicacin a partir de 2003. Esa indagacin desborda las
FDSDFLGDGHVGHOSUHVHQWHDUWtFXOR6LQHPEDUJRUHVXOWDVLJQLFDWLYRHO
comportamiento de la prensa durante los das posteriores a la entrada en
vigor de la Ley de Transparencia.
En aquellas fechas, los diarios mexicanos researon con detalle los
primeros pasos en la atencin a peticiones de las personas por parte
del naciente IFAI, la apertura del sistema de consultas a las bases de
datos del gobierno federal, el funcionamiento inicial de los portales que
deban existir en los sitios en lnea de cada una de las dependencias de
la administracin pblica y los usos que los interesados comenzaban a
KDFHUGHDTXHOODQXHYDSRVLELOLGDGSDUDDFHUFDUVHDODLQIRUPDFLyQRFLDO
16

Morales Barba, op. cit., p. 10.

32

10 aos de transparencia en Mxico

Sin embargo, aprovecharon poco la disponibilidad de informacin, que


desde entonces era pblica, para respaldar indagaciones periodsticas
acerca de otros temas.
Durante el primer mes a partir de que comenz a funcionar el acceso
a la informacin pblica dispuesto por la nueva Ley Federal, en tres
diarios de la Ciudad de Mxico (La Jornada, El Universal y Reforma)
aparecieron 109 piezas noticiosas apoyadas en informacin obtenida
en portales o gracias a peticiones sustentadas en la legislacin para la
transparencia. Sin embargo, nicamente 31 de esas notas utilizaron
datos obtenidos en ejercicio del derecho a la informacin pblica para
documentar indagaciones sobre otros asuntos relacionados con acciones
del gobierno. La gran mayora de esas 109 noticias estuvo dedicada a
cubrir vicisitudes de la apertura de los nuevos servicios y espacios de
LQIRUPDFLyQFDUDFWHUtVWLFDVGHORVDPDQWHVSRUWDOHVGHLQIRUPDFLyQH
LQVXFLHQFLDVGHDOJXQRVGHHOORVFODULGDGRGLFXOWDGSDUDWHQHUDFFHVRD
tales sitios, ausencias de informacin relevante, atencin en las unidades
de enlace establecidas en cada dependencia, etctera.
La investigadora Mara Mnica Olavo Torres, en su tesis de Maestra,
examin con detalle el contenido publicado por esos diarios entre el 12
de junio y el 12 de julio de 2003. La Jornada imprimi 28 materiales
periodsticos (22 notas informativas y seis de opinin). En el mismo
lapso, El Universal public 80: 63 notas informativas y 17 de opinin.
Reforma, un total de 36 contenidos periodsticos: 24 notas informativas
y 12 de opinin17.
Dos de los diarios mencionados aprovecharon el acceso a la informacin
gubernamental para ocuparse de asuntos como los salarios de
funcionarios pblicos o los gastos en algunas dependencias del gobierno.
Pero las informaciones sobre tales temas se concentraron en los primeros
das a partir de la apertura de la informacin facilitada en portales de
17

Mara Mnica Olavo Torres, Prensa y transparencia. Retos y transformaciones de la prensa


a partir del derecho de acceso a la informacin. Tesis. Maestra en Comunicacin. Programa
de Posgrado en Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. 2007, 416 pp.
33

10 aos de transparencia en Mxico

transparencia y, poco despus, en las primeras respuestas a solicitudes


de informacin. Ms tarde, en las semanas siguientes, aquel ejercicio
de periodismo de investigacin declin hasta ser, de nuevo, solamente
espordico. El Cuadro 1 ha sido elaborado a partir de la investigacin
antes mencionada.
Cuadro 1
Notas periodsticas con datos obtenidos en portales y mediante peticiones de informacin
pblica acerca de temas distintos a los directamente relacionados con el estreno de la Ley de
Transparencia
12 de junio al 12 de julio de 2003
Semana

La Jornada

El Universal

Reforma

12 al 18 de junio

15

19 al 25 de junio

26 junio al 2 julio

3 al 9 de julio

10 al 12 de julio

Total

23

Fuente: Elaborado a partir del Apndice 2 de la tesis de Mara Mnica Olavo Torres, Prensa
y transparencia. Retos y transformaciones de la prensa a partir del derecho de acceso a la
informacin. 3URJUDPD GH 3RVJUDGR HQ &LHQFLDV 3ROtWLFDV \ 6RFLDOHV GH OD 81$0  SS
339407.

Durante la primera semana registrada en esa evaluacin, La Jornada se


ocup de los siguientes seis temas utilizando informacin disponible
gracias al marco legal que se estrenaba en aquellos das: 1) evaluacin
del primer ao del Seguro Popular (12 de junio); 2) remuneraciones a
funcionarios de alto nivel (13 de junio); 3) facilidades en Los Pinos a
personal de la Fundacin Vamos Mxico; 4) nmero de empleados en
el rea de Opinin Pblica de la Presidencia y remuneraciones de ex
SUHVLGHQWHV GHMXQLR  RUJDQL]DFLRQHVOLJDGDVDO3$1EHQHFLDULDV
de apoyos de Sedesol; 6) salarios de directivos de universidades pblicas
34

10 aos de transparencia en Mxico

(18 de junio). Ms adelante, el 27 de junio, ese diario se interes, a partir


de informacin proporcionada por la Secretara de la Defensa, en los
desertores sujetos a cargos de la Procuradura de Justicia Militar.
El Universal, de los tres estudiados, fue el diario que mejor utiliz las
nuevas facilidades para obtener informacin pblica. Pero ese nimo
se le acab pronto. En los siete primeros das del mencionado periodo
incluy 15 notas. La primera de ellas se public el 12 de junio: 1) gastos
del Senado en asesores y servicio de restaurante. Al da siguiente,
13 de junio, ese diario public diez notas apoyadas en informacin
recientemente disponible gracias a la nueva Ley: 2) salarios de
funcionarios de la Presidencia y otras dependencias; 3) empleados de
Vamos Mxico en la nmina de la Presidencia; 4) estructura de mandos
del Estado Mayor Presidencial; 5) costos de las rentas de inmuebles
para embajadas y consulados de Mxico en otros pases; 6) gastos de
la Suprema Corte en la colocacin de pisos en tribunales; 7) gastos
del Banco de Mxico en escuelas de idiomas y clubes deportivos; 8)
gastos de Sedesol en uniformes y artculos deportivos para empleados
sindicalizados; 9) gastos de la Secretara de Gobernacin en pipas de
agua para su centro deportivo y en fotocopias; 10) disminucin en
las deportaciones ordenadas por el Instituto Nacional de Migracin;
11) ingresos de la Cineteca Nacional por pago de estacionamientos y
salarios de funcionarios de entidades culturales. El 14 de junio, en El
UniversalDSDUHFHQ VDODULRVHQOD81$0 FRPSUDGHMXJXHWHV
en el ISSSTE. El 15 de junio: 14) costos de los viajes de los senadores
de la Repblica. Y el 16 de junio: 15) gastos de la Presidencia para
apoyo de ex presidentes.
En la semana siguiente, el 20 de junio, El Universal publica 1) una nota
acerca de los sueldos de funcionarios de la Secretara de la Defensa. El 24
de junio, 2) disparidades en la informacin de la PGR sobre destruccin
de cultivos ilcitos, y 3) consejos de guerra realizados contra personal
militar por abuso de autoridad. El 25 de junio, 4) salarios de msicos
y otros artistas mexicanos y extranjeros contratados por instituciones
culturales.
35

10 aos de transparencia en Mxico

En la tercera semana motivo de esta evaluacin El Universal public


WUHV QRWDV DSR\DGDV HQ LQIRUPDFLyQ RFLDO REWHQLGD HQ SRUWDOHV GH
WUDQVSDUHQFLD R FRQ VROLFLWXGHV HVSHFtFDV   EDMDV GH SHUVRQDO
militar debido a imputaciones por consumo de drogas (28 de junio); 2)
aeronaves militares destruidas o daadas en accidentes; y 3) trabajadores
incapacitados debido a percances laborales (30 de junio).
Durante la cuarta semana de la observacin, el 4 de julio, ese diario
inform acerca de gastos del Instituto Nacional de Bellas Artes en la
compra de vestuario.
Por su parte en los 31 das de la evaluacin, entre el 12 de junio y el 12
de julio, Reforma public nicamente una nota apoyada en informacin
disponible en portales de transparencia o en solicitudes de informacin
y acerca de temas distintos a la transparencia misma. Apareci el 13
GHMXQLR\VHUHHUHDODVHQWHQFLDGHOD6XSUHPD&RUWHFRQWUD5LFDUGR
Miguel Cavallo, el ex militar argentino arrestado en Mxico tres aos
antes y acusado de fraude contra el Registro Nacional de Vehculos.
Reforma despleg una amplia cobertura acerca del funcionamiento
inicial de la transparencia. A ese tema dedic 23 de las notas informativas
contabilizadas en la mencionada indagacin. Incluso, ese diario estableci
XQVLVWHPDGHFDOLFDFLyQSDUDHYDOXDUORVSRUWDOHVGHWUDQVSDUHQFLD3HUR
nicamente aprovech las nuevas opciones de informacin pblica para
documentar una nota durante el mes cuya evaluacin hemos mencionado.
Ese parco y ocasional empleo de la informacin pblica ha sido
GHSORUDGRHQWpUPLQRVFRPRORVVLJXLHQWHV8QDYH]HQWUDGDHQYLJRU
la legalizacin de acceso a la informacin, los medios se embarcaron
en una cruzada para generar notas sensacionalistas utilizndola como
herramienta. Ciertamente, muchos descubrimientos que derivaron de
algunas de estas actividades fueron denominados con vistosos nombres,
como el toalla-gate en Los Pinos o el embajador dormimundo en la
representacin mexicana ante la OCDE. Algunos ms han sido menos
vistosos, como los montos de gastos en telefona celular en algunas
36

10 aos de transparencia en Mxico

secretaras de Estado; pero la mayora no produjeron informacin digna


de llegar a las mesas de redaccin; esto en el corto plazo18.
Comunicadores como solicitantes de informacin
Desde que a mediados de 2003 el acceso a la informacin pblica fue
posible gracias a la legislacin mexicana para la transparencia, ha sido
utilizado de manera constante por periodistas. Hasta octubre de 2012
se haban registrado casi 47 mil solicitudes de informacin por parte de
usuarios que declararon trabajar en algn medio de comunicacin. Esa
cantidad contrasta con la escasa presencia de informaciones en los medios
de comunicacin, que estn apuntaladas en datos obtenidos en ejercicio del
derecho a conocer documentos pblicos. Pero la intensidad de las consultas
SRU SDUWH GH FLXGDGDQRV TXH DUPDQ VHU FRPXQLFDGRUHV SURIHVLRQDOHV
indica que, al menos en algunas zonas del periodismo mexicano, el acceso
a la informacin pblica ha sido considerado como un instrumento til.
En 112 meses, entre el 12 de junio de 2003 y el 17 de octubre de 2012, el
IFAI registr 841,884 solicitudes de informacin. Cuando presentan una
VROLFLWXGDORVXVXDULRVVHOHVSLGHTXHPDQLHVWHQDOJXQRVGDWRVFRQ
QHVHVWDGtVWLFRV/DGHFODUDFLyQGHHVRVGDWRVQRHVREOLJDWRULD(Q
de todas esas solicitudes, los usuarios indicaron su ocupacin (es decir,
30% no respondi a esa peticin). Algo ms de 12% dijo que trabaja en
alguna empresa; casi 22% dijo formar parte del campo acadmico; 8%
seal que trabaja en el gobierno, casi 6% dijo formar parte de algn
medio de comunicacin y casi 22% manifest otras actividades.
18
Morales Barba, op cit., p. 28. El llamado toallagate ocurri en junio de 2001, dos aos
antes de que entrara en ejercicio la legislacin federal para la transparencia, cuando el
diario Milenio public el precio de las toallas y otros artculos domsticos que haban sido
adquiridos para la casa presidencial de Los Pinos. Como resultado de esa denuncia fue
destituido el administrador de Los Pinos, Carlos Rojas. Milenio obtuvo esa informacin
consultando el portal de la Secretara de la Contralora que compendiaba las adquisiciones
del gobierno federal. El otro incidente ocurri a partir de que Reforma public, el 7 de
enero de 2004, el costo de los colchones (hasta 24 mil 500 pesos cada uno) comprados por
el embajador Carlos Flores para instalar su residencia como representante de Mxico ante
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, OCDE, en Pars. Flores
renunci tres semanas ms tarde. La informacin acerca de los colchones y otros enseres
no fue obtenida a travs de la legislacin para la transparencia. Reforma no dio a conocer
la fuente de esos documentos.

37

10 aos de transparencia en Mxico

Las solicitudes presentadas por ciudadanos relacionados con medios de


comunicacin (o que eso manifestaron) fueron algo ms de 7% en 2003 y
luego oscilaron, en nmeros redondos, entre 5% y 6% cada ao. El hecho
de que el porcentaje de comunicadores interesado en presentar solicitudes
se haya mantenido puede ser visto con optimismo o pesimismo. No ha
disminuido, pero tampoco ha aumentado en relacin con el total de
peticiones. Desde luego, en nmeros reales se increment, de la misma
manera que el universo de todas las solicitudes, como se aprecia en el
Cuadro 2. Entre 2003 y octubre de 2012 el total de peticiones surgidas de
los medios ascendi a 47,063. Esa cantidad represent 5.59% de todas
las solicitudes (841,884) que hubo en tal periodo.
Cuadro 2
Solicitudes de informacin presentadas por ciudadanos que dijeron formar
parte de medios de
comunicacin y total de solicitudes por ao
2003
Total

Medios
1,721
comunicacin
% medios

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

24,097 37,732 50,127 60,213 94,723 105,250 117,597 122,138 123,293 106,714
2,104

2,822

3,307

5,716

5,012

7,393

6,620

6,604

5,764

7.14% 5.58% 5.63% 5.49% 6.03%

4.76%

6.29%

5.42%

5.36%

5.40%

En 2003 hubo solicitudes a partir del 12 de junio. De 2012 se presentan los nmeros de
solicitudes hasta el 17 de octubre.
Fuentes(ODERUDGRDSDUWLUGH,)$,,QIRUPHGHODERUHVDO+&RQJUHVRGHOD8QLyQ
,)$,0p[LFRH,)$,,QIRUPHGHODERUHVDO&RQJUHVRGHOD8QLyQ-XQLR
Datos para 2012 proporcionados por la Direccin General de Coordinacin y Vigilancia

La gran mayora de las peticiones presentadas por ciudadanos que


declararon formar parte de un medio de comunicacin fueron resueltas19.
En 59.2% de los requerimientos (27,857 de 47,063) se entreg informacin
y en 4.5% adicional (2,114) se indic que la informacin buscada ya
estaba publicada. En 3.4% de las solicitudes (1,602) se respondi que la
LQIRUPDFLyQUHTXHULGDHVWDEDUHVHUYDGDRVHOHFRQVLGHUDEDFRQGHQFLDO
19
Consideramos y denominamos ciudadanos a los solicitantes, aunque la legislacin
en materia de transparencia confiere el derecho de requerir informacin pblica a toda
persona sin que la ciudadana legal sea requisito para ello.

38

10 aos de transparencia en Mxico

En otros casos, las unidades de enlace ante las que fueron presentadas
las solicitudes respondieron que la informacin no exista, que no era
de su competencia o se trataba de solicitudes an en trmite, como se
aprecia en el Cuadro 3. En 6.7% de los casos, los solicitantes, como
veremos ms adelante, consideraron que las respuestas que reciban eran
insatisfactorias y presentaron recursos ante el IFAI.
Cuadro 3
5HVXOWDGRGHODVVROLFLWXGHVGHLQIRUPDFLyQSUHVHQWDGDVSRUFLXGDGDQRVTXHVHLGHQWLFDURQ
como integrantes de medios de comunicacin
Datos al 17 de octubre de 2012
Tipo de resultado

Total

Entrega de informacin en medio electrnico

27,857

No es de competencia de la unidad de enlace

4,671

Inexistencia de la informacin solicitada

3,491

Requerimiento de informacin adicional

2,425

La informacin est disponible pblicamente

2,114

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

1,602

1RWLFDFLyQGHGLVSRQLELOLGDGGHLQIRUPDFLyQ

1,027

1RWLFDFLyQOXJDU\IHFKDGHHQWUHJD

771

5HVSXHVWDGHOVROLFLWDQWHDODQRWLFDFLyQGHHQWUHJDGHLQIRUPDFLyQFRQFRVWR

785

La solicitud no corresponde al marco de la Ley

717

1RWLFDFLyQGHHQYtR

587

1RWLFDFLyQGHSDJR

13

No se dar trmite a la solicitud

443

,QIRUPDFLyQSDUFLDOPHQWHUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

410

Sin respuesta

25

1RWLFDFLyQGHSUyUURJD

114

Respuesta a solicitud de informacin adicional

5HVSXHVWDGHOVROLFLWDQWHDODQRWLFDFLyQGHHQWUHJDGHLQIRUPDFLyQVLQFRVWR

1RWLFDFLyQGHFDPELRGHWLSRGHVROLFLWXG

0
Total general:

47,063

Fuente: A partir de informacin proporcionada por la Direccin General de Coordinacin y


Vigilancia.
39

10 aos de transparencia en Mxico

No todos los periodistas que requirieron informacin se acreditaron


como tales (porque tienen derecho a no manifestar su ocupacin) pero
nos parece que los datos recabados por el IFAI ofrecen un panorama
razonablemente representativo del tipo de usuarios y, por lo tanto, del
inters que el acceso a la informacin pblica suscita entre los profesionales
de la comunicacin. Con tales datos y a partir de informacin estadstica
SURSRUFLRQDGDSRUHOSURSLR,)$,KHPRVLGHQWLFDGRODVGHSHQGHQFLDV
del gobierno federal de las que los comunicadores acreditados como
tales requirieron ms informacin. De esas solicitudes hemos separado
las que, debido a que recibieron respuestas negativas o que a juicio de los
SHWLFLRQDULRVHUDQLQVXFLHQWHVIXHURQUHLWHUDGDVHQUHFXUVRVGHUHYLVLyQ
presentados ante el IFAI.
Hay 263 dependencias de la administracin pblica federal ante las cuales
fueron presentadas solicitudes de informacin en los primeros nueve
aos (y algo ms) de ejercicio del derecho de acceso a la informacin
pblica. De todas ellas, 29 concentraron 68% de las peticiones originadas
en medios de comunicacin. 31,899 de las ya mencionadas 47,063
solicitudes fueron dirigidas a las dependencias que aparecen en el Cuadro
4. Se trata de las reas de la administracin pblica ante las cuales, entre
2003 y casi todo 2012, fueron presentadas ms de 500 solicitudes desde
el campo de los medios de comunicacin.

40

10 aos de transparencia en Mxico


Cuadro 4
Dependencias que recibieron ms de 500 peticiones de informacin por parte de solicitantes
que anotaron como ocupacin medios de comunicacin
Del 12 de junio de 2003 al 17 de octubre de 2012
Procuradura General de la Repblica

2,447

Instituto Mexicano del Seguro Social

2,083

Secretara de la Defensa Nacional

1,949

Secretara de Gobernacin

1,892

Secretara de Educacin Pblica

1,884

Presidencia de la Repblica

1,637

Secretara de Comunicaciones y Transportes

1,512

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

1,496

Secretara de la Funcin Pblica

1,442

Secretara de Salud

1,296

Secretara de Seguridad Pblica

1,212

Secretara de Relaciones Exteriores

1,174

Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales

1,115

Petrleos Mexicanos

948

Comisin Federal de Electricidad

934

Registro Agrario Nacional

837

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del


Estado

794

Secretara de Desarrollo Social

768

Comisin Nacional del Agua

710

Servicio de Administracin Tributaria

685

Polica Federal, antes Polica Federal Preventiva

682

Secretara de Economa

627

Pemex Exploracin y Produccin

622

Secretara de Marina

552

Centro de Investigacin y Seguridad Nacional

539

Consejo Nacional para la Cultura y las Artes

537

Instituto Nacional de Migracin

515

Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos

506

Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y


Alimentacin

504

Total:

31,899

Fuente: A partir de informacin proporcionada por la Direccin General de Coordinacin y


Vigilancia.
41

10 aos de transparencia en Mxico

Casi la cuarta parte de las peticiones inventariadas en el Cuadro 4 (un


total de 7,381) fueron dirigidas a seis dependencias relacionadas con la
seguridad pblica. Se trata de la Procuradura General, las secretaras de
Defensa, Marina y Seguridad Pblica, la Polica Federal y el Centro de
Investigacin y Seguridad Nacional. El 6% de esos requerimientos fue
presentado a la Secretara de Gobernacin y 5% a la Presidencia de la
Repblica. El segundo lugar en nmero de solicitudes lo ocupa el Instituto
Mexicano del Seguro Social, que es la dependencia que ms peticiones
de informacin recibe por parte de las personas, independientemente
de la ocupacin que declaren. Entre 2003 y octubre de 2012 el IMSS
fue destinatario de 93 mil solicitudes, que representan 11% de todas las
solicitudes de informacin ante la administracin pblica. Es frecuente
que los derechohabientes del Seguro Social obtengan por ese medio sus
expedientes mdicos. El sitio relevante que ocupan las peticiones ante
esa institucin, entre los solicitantes que dijeron estar ligados a medios
de comunicacin, sugiere que una porcin considerable de ellas no estaba
dirigida a nutrir el contenido noticioso de medio alguno sino que fueron
solicitudes de informacin personal.
De todas las peticiones presentadas por ciudadanos que dijeron estar
adscritos a algn medio de comunicacin, solamente 6.7% fueron
llevadas a recursos de revisin por sus solicitantes. Ese dato indica que
la gran mayora de los solicitantes estuvo conforme con la informacin
recibida o simplemente se resign y no procur que el IFAI estudiara
su caso. Entre los solicitantes de informacin pblica en general,
5.4% present recursos de revisin ante la autoridad en materia de
transparencia20. Los solicitantes adscritos a medios de comunicacin han
resultado ligeramente ms activos que los peticionarios en general, para
aprovechar la instancia de revisin y reclamacin que ofrece el IFAI.
Los recursos presentados por quienes forman parte de algn medio de
comunicacin, o que eso manifestaron, ascendieron a 3,162. Dos de cada
tres de esos reclamos (62%) se concentraron en 20 dependencias de la
20

IFAI, 9. Informe de labores al Congreso de la Unin 2011, cit., p. 43.

42

10 aos de transparencia en Mxico

administracin pblica federal. El 9.6% de las solicitudes inicialmente


dirigidas a la PGR (235, de 2,447) fueron llevadas a recursos de revisin.
El mismo destino tuvo tambin 8.5% de las solicitudes dirigidas a Pemex
(948) de las cuales 81 desembocaron en recursos ante el IFAI. Lo mismo
sucedi con 8.8% de las peticiones de informacin entregadas a la Segob
y a Presidencia as como a la Polica Federal (9.8); 8.1% de las solicitudes
a la Funcin Pblica; 7.8% a la Secretara de Hacienda; 6.9% de las que
fueron destinadas a las secretaras de Educacin Pblica; 6.2% de las
dirigidas a Comunicaciones y Transportes; 5.7% de la Defensa Nacional;
y 5.7% de las peticiones al IMSS. Todas ellas desembocaron en recursos
de revisin. El Cuadro 5 contiene el nmero de tales recursos ante las
20 dependencias que suscitaron ms inconformidades, expresadas
de esa manera, por parte de solicitantes relacionados con medios de
comunicacin.

43

10 aos de transparencia en Mxico


Cuadro 5
Recursos de revisin presentados por solicitantes de informacin que registraron como
ocupacin medios de comunicacin
Datos de las 20 dependencias ante las que se presentaron ms recursos
Del 13 de junio de 2003 al 17 de octubre de 2012
Procuradura General de la Repblica

235

Secretara de Gobernacin

167

Presidencia de la Repblica

144

Secretara de Educacin Pblica

130

Instituto Mexicano del Seguro Social

119

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

118

Secretara de la Funcin Pblica

117

Secretara de la Defensa Nacional

112

Secretara de Comunicaciones y Transportes

95

Secretara de Relaciones Exteriores

90

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

82

Petrleos Mexicanos

81

Secretara de Seguridad Pblica

73

Centro de Investigacin y Seguridad Nacional

70

Polica Federal, antes Polica Federal Preventiva

67

Pemex Exploracin y Produccin

63

Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales

54

Comisin Federal de Electricidad

53

Comisin Nacional del Agua

51

Servicio de Administracin Tributaria

45
Total:

1,966

Fuente: A partir de informacin proporcionada por la Direccin General de Coordinacin y


Vigilancia del IFAI. Octubre de 2012.

44

10 aos de transparencia en Mxico

(FDFLDGHSHWLFLRQHV\UHFXUVRV
El tipo de respuestas que motivaron las reclamaciones inventariadas en
el Cuadro 5 aparece en la siguiente relacin (Cuadro 6). El 53% de las
solicitudes llevadas a recursos de queja haban sido respondidas con
entrega de informacin y a un 6% adicional de los peticionarios se les
dijo que la informacin requerida ya era del dominio pblico. Se trata
de 1,869 respuestas entre las 3,162 que derivaron en recursos de queja.
En 425 casos (13.4%) las dependencias consideraron que la informacin
VROLFLWDGDGHEtDVHUFRQVLGHUDGDFRPRUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO
Cuadro 6
Respuestas de las dependencias de la administracin pblica federal que derivaron en recursos de
revisin presentados por solicitantes que se registraron como integrantes de medios de comunicacin.
Total
Entrega de informacin en medio electrnico

1,678

Inexistencia de la informacin solicitada

341

,QIRUPDFLyQSDUFLDOPHQWHUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

21

La informacin est disponible pblicamente

191

La solicitud no corresponde al marco de la Ley

63

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

425

No es de competencia de la unidad de enlace

293

No se dar trmite a la solicitud

33

1RWLFDFLyQGHGLVSRQLELOLGDGGHLQIRUPDFLyQ

1RWLFDFLyQGHHQYtR

26

1RWLFDFLyQGHSDJR

1RWLFDFLyQGHSUyUURJD

1RWLFDFLyQOXJDU\IHFKDGHHQWUHJD

72

Respuesta a solicitud de informacin adicional

5HVSXHVWDGHOVROLFLWDQWHDODQRWLFDFLyQGHHQWUHJDGHLQIRUPDFLyQFRQFRVWR

Total general:

3,162

Fuente: A partir de informacin proporcionada por la Direccin General de Coordinacin y


Vigilancia del IFAI. Octubre de 2012.
45

10 aos de transparencia en Mxico

El Cuadro 7 muestra con detalle las respuestas iniciales ofrecidas por


las dependencias que originaron ms recursos de queja por parte de los
ciudadanos, en cuyas peticiones hemos querido poner especial atencin.
De esas dependencias, las que entregaron ms informacin fueron la
Comisin Federal de Electricidad (79%); la Secretara de la Defensa
Nacional (73%); de Educacin Pblica (72%); el IMSS (68%); la Polica
Federal (61%); la Secretara de Comunicaciones y Transportes (60%);
Petrleos Mexicanos (58%); la Comisin Nacional del Agua y Pemex
Exploracin (57%); el ISSSTE (56%), y la Presidencia de la Repblica
 (VDLQIRUPDFLyQVLQHPEDUJRIXHLQVXFLHQWHRLQVDWLVIDFWRULD
para los solicitantes.
(QHORWURDQFRHODUJXPHQWRGHTXHVHWUDWDEDGHGDWRVFRQGHQFLDOHV
o reservados fue utilizado en mayores porcentajes cuando se trat de
informacin solicitada ante el Sistema de Administracin Tributaria con
42% de rechazos, la Procuradura General de la Repblica (26%), la
Secretara de Relaciones Exteriores (23%), la Polica Federal y el CISEN
(21%), y la Secretara de la Funcin Pblica (21%). Con esos datos no
SRGHPRVDUPDUVLODUHWLFHQFLDDHQWUHJDULQIRUPDFLyQIXHDGHFXDGDR
no. Pero no deja de resultar interesante que, entre todas las peticiones
TXH VRQ OOHYDGDV D UHYLVLyQ DTXHOODV HQ GRQGH OD FRQGHQFLDOLGDG
es argumentada en mayor porcentaje son las que se relacionan con
LQIRUPDFLyQ GH FDUiFWHU VFDO /D REOLJDFLyQ GH SDJDU LPSXHVWRV
y sus exenciones siguen estando alejadas del escrutinio pblico.
6LJQLFDWLYDPHQWHGHODPLVPDPDQHUDTXHORVKDOOD]JRVJUDFLDVDORV
recursos de transparencia no encuentran sitios destacados con regularidad
en los medios de comunicacin, las negativas a proporcionar informacin
que los periodistas consideran que debiera ser pblica tampoco suelen
ser noticia.

46

10 aos de transparencia en Mxico


Cuadro 7
Respuestas a solicitantes registrados como ocupados en
medios de comunicacin que derivaron en recursos de
revisin presentados ante el IFAI 20032012

(redondeados)

Total

Datos de las 20 dependencias cuyas respuestas motivaron


ms recursos de revisin
352&85$'85$*(1(5$/'(/$5(3%/,&$

235

Entrega de informacin en medio electrnico

110

Inexistencia de la informacin solicitada


,QIRUPDFLyQSDUFLDOPHQWHUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

22
2

La informacin est disponible pblicamente

10

La solicitud no corresponde al marco de la Ley

10

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

61

No es de competencia de la unidad de enlace

13

No se dar trmite a la solicitud

1RWLFDFLyQGHSDJR

SECRETARA DE GOBERNACIN

69

Inexistencia de la informacin solicitada

26

La informacin est disponible pblicamente

32

12

No es de competencia de la unidad de enlace

16

1RWLFDFLyQGHHQYtR

1RWLFDFLyQOXJDU\IHFKDGHHQWUHJD

7%

144

Entrega de informacin en medio electrnico

77

Inexistencia de la informacin solicitada

28

La informacin est disponible pblicamente

La solicitud no corresponde al marco de la Ley

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

41%

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

35(6,'(1&,$'(/$5(3%/,&$

26%

167

Entrega de informacin en medio electrnico

La solicitud no corresponde al marco de la Ley

47%

10

No es de competencia de la unidad de enlace

1RWLFDFLyQGHHQYtR

53%

7%

47

10 aos de transparencia en Mxico


1RWLFDFLyQOXJDU\IHFKDGHHQWUHJD

5HVSXHVWDGHOVROLFLWDQWHDODQRWLFDFLyQGHHQWUHJDGH
informacin con costo

6(&5(7$5$'(('8&$&,13%/,&$

130

Entrega de informacin en medio electrnico

93

Inexistencia de la informacin solicitada

,QIRUPDFLyQSDUFLDOPHQWHUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

La informacin est disponible pblicamente

La solicitud no corresponde al marco de la Ley

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

No es de competencia de la unidad de enlace

12

1RWLFDFLyQGHGLVSRQLELOLGDGGHLQIRUPDFLyQ

1RWLFDFLyQGHHQYtR

1RWLFDFLyQOXJDU\IHFKDGHHQWUHJD

,167,78720(;,&$12'(/6(*85262&,$/

81

Inexistencia de la informacin solicitada

10

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

21

No se dar trmite a la solicitud

1RWLFDFLyQGHSUyUURJD

Respuesta a solicitud de informacin adicional

Sin respuesta

44

Inexistencia de la informacin solicitada

10

La informacin est disponible pblicamente


La solicitud no corresponde al marco de la Ley

18%

37%

1
13
2

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

16

No es de competencia de la unidad de enlace

32

6(&5(7$5$'(/$)81&,13%/,&$

117

Entrega de informacin en medio electrnico

49

Inexistencia de la informacin solicitada

17

48

68%

118

Entrega de informacin en medio electrnico

,QIRUPDFLyQSDUFLDOPHQWHUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

3%

119

Entrega de informacin en medio electrnico

6(&5(7$5$'(+$&,(1'$<&5e',723%/,&2

72%

14%

42%

10 aos de transparencia en Mxico


,QIRUPDFLyQSDUFLDOPHQWHUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

La informacin est disponible pblicamente

La solicitud no corresponde al marco de la Ley

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

24

No es de competencia de la unidad de enlace

12

No se dar trmite a la solicitud

1RWLFDFLyQGHHQYtR

1RWLFDFLyQOXJDU\IHFKDGHHQWUHJD

SECRETARA DE LA DEFENSA NACIONAL

112

Entrega de informacin en medio electrnico

82

Inexistencia de la informacin solicitada

16

La informacin est disponible pblicamente

La solicitud no corresponde al marco de la Ley

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

6(&5(7$5$'(&2081,&$&,21(6<
TRANSPORTES

95

Entrega de informacin en medio electrnico

57

Inexistencia de la informacin solicitada

La informacin est disponible pblicamente

La solicitud no corresponde al marco de la Ley

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

No es de competencia de la unidad de enlace

1RWLFDFLyQGHHQYtR

1RWLFDFLyQOXJDU\IHFKDGHHQWUHJD

5HVSXHVWDGHOVROLFLWDQWHDODQRWLFDFLyQGHHQWUHJDGH
informacin con costo

SECRETARA DE RELACIONES EXTERIORES

90

Entrega de informacin en medio electrnico

23

Inexistencia de la informacin solicitada

26

La informacin est disponible pblicamente

La solicitud no corresponde al marco de la Ley

No es de competencia de la unidad de enlace

73%

8%

60%

7%

10

No se dar trmite a la solicitud

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

21%

21

26%

23%

7
49

10 aos de transparencia en Mxico


No se dar trmite a la solicitud

1RWLFDFLyQGHHQYtR

1RWLFDFLyQOXJDU\IHFKDGHHQWUHJD

Sin respuesta

,167,7872'(6(*85,'$'<6(59,&,2662&,$/(6
DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO

82

Entrega de informacin en medio electrnico

46

Inexistencia de la informacin solicitada

18

La informacin est disponible pblicamente

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

1RWLFDFLyQOXJDU\IHFKDGHHQWUHJD

12

PETRLEOS MEXICANOS

12

Entrega de informacin en medio electrnico

La informacin est disponible pblicamente

No es de competencia de la unidad de enlace

6(&5(7$5$'(6(*85,'$'3%/,&$

73

Entrega de informacin en medio electrnico

37

Inexistencia de la informacin solicitada

11

La solicitud no corresponde al marco de la Ley

4%

58%

51%

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

12

No es de competencia de la unidad de enlace

12

&(1752'(,19(67,*$&,1<6(*85,'$'
NACIONAL

70

Entrega de informacin en medio electrnico

16

Inexistencia de la informacin solicitada

10

La informacin est disponible pblicamente

La solicitud no corresponde al marco de la Ley

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

15

No es de competencia de la unidad de enlace

14

No se dar trmite a la solicitud

1RWLFDFLyQGHHQYtR

POLICA FEDERAL, ANTES POLICA FEDERAL


PREVENTIVA

67

Entrega de informacin en medio electrnico

41

50

56%

16%

23%

21%

61%

10 aos de transparencia en Mxico


Inexistencia de la informacin solicitada

La informacin est disponible pblicamente

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

14

No es de competencia de la unidad de enlace

3(0(;(;3/25$&,1<352'8&&,1

63

Entrega de informacin en medio electrnico

36

Inexistencia de la informacin solicitada

La informacin est disponible pblicamente

La solicitud no corresponde al marco de la Ley

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

No es de competencia de la unidad de enlace

No se dar trmite a la solicitud

1RWLFDFLyQGHHQYtR

1RWLFDFLyQOXJDU\IHFKDGHHQWUHJD

6(&5(7$5$'(0(',2$0%,(17(<5(&85626
1$785$/(6

54

Entrega de informacin en medio electrnico

26

Inexistencia de la informacin solicitada

,QIRUPDFLyQSDUFLDOPHQWHUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

La informacin est disponible pblicamente

57%

11%

48%

10

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

No es de competencia de la unidad de enlace

No se dar trmite a la solicitud

1RWLFDFLyQGHHQYtR

COMISIN FEDERAL DE ELECTRICIDAD

53

Entrega de informacin en medio electrnico

42

La informacin est disponible pblicamente

La solicitud no corresponde al marco de la Ley

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

No es de competencia de la unidad de enlace

1RWLFDFLyQGHHQYtR

1RWLFDFLyQOXJDU\IHFKDGHHQWUHJD

&20,6,11$&,21$/'(/$*8$

21%

7%

79%

8%

51

51

10 aos de transparencia en Mxico


Entrega de informacin en medio electrnico

29

Inexistencia de la informacin solicitada

La informacin est disponible pblicamente

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

No es de competencia de la unidad de enlace

Sin respuesta

45

Entrega de informacin en medio electrnico

14

Inexistencia de la informacin solicitada

10

1HJDWLYDSRUVHUUHVHUYDGDRFRQGHQFLDO

14%

6(59,&,2'($'0,1,675$&,175,%87$5,$

La informacin est disponible pblicamente

57%

31%

2
19

42%

Fuente: A partir de informacin proporcionada por la Direccin General de Coordinacin y


Vigilancia del IFAI. Octubre de 2012.

'HODOWUDFLyQDODLQIRUPDFLyQ
En ms de nueve aos, ms de 47 mil ciudadanos que manifestaron
formar parte de algn medio de comunicacin solicitaron informacin
ante las unidades de enlace responsables de facilitar la transparencia en
la administracin pblica federal. Cerca de 28 mil de tales solicitudes
WXYLHURQ UHVSXHVWD IDYRUDEOH DXQTXH QR VDEHPRV VL IXH VXFLHQWH D
juicio de los peticionarios. Luego, algo ms de 3 mil de los solicitantes
iniciales presentaron recursos de revisin a pesar de que 1,678 de ellos
haban recibido ya alguna informacin. No disponemos de informacin
VXFLHQWH SDUD VDEHU FXiQWRV GH HVRV PLOODUHV GH SHWLFLRQHV UHFLELHURQ
datos o documentos ms amplios y, a la postre, fueron el cimiento para
documentar piezas periodsticas en los medios de comunicacin. Pero
cualquier hojeada (con hache) a los diarios mexicanos permite constatar
que las notas apuntaladas en informaciones obtenidas en ejercicio del
derecho de acceso a la informacin son escasas.
Qu ocurri con la informacin conseguida en esas poco ms de 30
mil respuestas que, en el transcurso de nueve aos con cuatro meses,
UHFLELHURQORVFLXGDGDQRVLGHQWLFDGRVFRPRLQWHJUDQWHVGHDOJ~QPHGLR
52

10 aos de transparencia en Mxico

de comunicacin? Se trata de ms de 250 asuntos por mes. Posiblemente


muchas de las peticiones no estaban destinadas a satisfacer una
necesidad periodstica y se trataba de requerimientos personales. Entre
ellas seguramente hay solicitudes no de periodistas, sino de personal
administrativo o de propietarios de empresas de comunicacin. Alguna
porcin puede haber consistido en informacin que los redactores o
UHSRUWHURVDOWHQHUODHQVXVPDQRVFRQVLGHUDURQGHLQVXFLHQWHLQWHUpV
para ser publicada o no cumpli con las expectativas que tenan al
presentar la solicitud. Tambin ignoramos en cuntos casos, al cabo
de semanas o meses, el asunto que motiv la peticin de informacin
envejeci de acuerdo con los apremiantes ritmos del periodismo.
(OGHFLHQWHHPSOHRGHODVSRVLELOLGDGHVTXHRIUHFHODWUDQVSDUHQFLDSDUD
la informacin pblica no es atribuible nicamente a los comunicadores.
Con demasiada frecuencia, la lectura que hacen las unidades de enlace a
ODVVROLFLWXGHVTXHVHOHVSUHVHQWDQVRQLQVXFLHQWHVSDUFLDOHVXRSDFDV
cuando no de plano tramposas. Si el solicitante no frasea con toda precisin
el nombre del documento o la informacin que busca, es altamente
posible que se le responda que no existe aunque est inventariada con
otra denominacin. Las autoridades de no pocas dependencias emplean
subterfugios o francos engaos para incumplir obligaciones en materia
de transparencia. Los procedimientos para presentar inconformidades
ante el IFAI tampoco son sencillos y es frecuente que los comunicadores
QRWHQJDQGHVWUH]DVXFLHQWHSDUDDFRPHWHUODSUHVHQWDFLyQGHUHFXUVRV
de queja.
Lo que parece incontestable es que los periodistas saben que cuentan con
la posibilidad de solicitar documentos y datos en ejercicio del derecho a
la transparencia en la informacin pblica. se constituye un avance en
las prcticas periodsticas. Pero la opcin de acudir a portales y unidades
de transparencia no siempre se encuentra entre las fuentes prioritarias
de los medios de comunicacin. La necesidad de aguardar varios das,
o semanas, para alcanzar respuesta a tales peticiones, en ocasiones
desalienta la consulta de esos recursos. Sometido a la presin del da a
da el periodismo mexicano privilegia las notas breves y con informacin
53

10 aos de transparencia en Mxico

escasa. Los trabajos de investigacin, hemos insistido, suscitan poco


LQWHUpVHQODVUHGDFFLRQHV\QRVRQPRWLYRGHH[LJHQFLDVXFLHQWHSRU
parte de las audiencias de los medios de comunicacin.
Cuando se trata de revelar algn asunto importante, las fuentes preferidas
son aquellas que proporcionan documentos sustrados a hurtadillas y de
orgenes pocas veces claros, grabaciones obtenidas subrepticiamente (y,
por cierto, de manera ilegal), declaraciones solamente de un segmento de
ORVSRVLEOHVLQYROXFUDGRVHQHOWHPDHQFXHVWLyQ$WHQLGRVDOWUDFLRQHV
los medios de comunicacin quedan supeditados a las interesadas
agendas de quienes proporcionan revelaciones a trasmano. La capacidad
de los medios para airear, documentar, cotejar y poner a debate asuntos
pblicos, queda coartada por esa dependencia respecto de intereses extra
periodsticos.
/DLQIRUPDFLyQS~EOLFDQRUHVXHOYHORVGpFLWHQPDWHULDGHLQYHVWLJDFLyQ
periodstica pero ayuda a remediarlos. La cultura cvica de una sociedad
no se dirime nicamente en sus medios de comunicacin, pero muchos
GHVXVDXHQWHVSDVDQSRUHOORV(OSHULRGLVPRFDSD]GHVHxDODU\GHYHODU
pero con tanto detalle y solidez que permita entender y discutir y no
VRODPHQWHGHVFRQDU\FRQGHQDUDEUHYDHQODLQYHVWLJDFLyQ\HQIXHQWHV
como las que ofrece el acceso a la informacin pblica. As que para
hacer posible la modesta ecuacin con la que comenzamos estas pginas,
tenemos que resolver antes frmulas como la siguiente:
Transparencia + Periodismo de Investigacin = Insumos para la
Democracia
Granja de la Concepcin, octubre de 2012

54

10 aos de transparencia en Mxico

Partidos y Transparencia
Jos Woldenberg
I. Necesidad de los partidos
Slo por ilusin o hipocresa se puede sostener que la
democracia es posible sin partidos polticos.
Hans Kelsen

o hay democracia sin partidos. Y sin embargo, en la prensa,


la radio o la televisin, la academia y la empresa, las
organizaciones no gubernamentales y las instituciones
estatales, con una constancia digna de mejores causas, una y otra vez se
desatan largas letanas en contra de los partidos. Se trata de un discurso
contra la partidocracia a la que se acusa de no abrir espacios para la
autntica representacin de los ciudadanos. Ya sabemos adems el
poco aprecio que generan entre los ciudadanos (ese mar de pulsiones e
intereses contradictorios al que hemos convertido en la fuente de todas
las virtudes). Las ltimas encuestas no slo en Mxico sino en Amrica
Latina los colocan en los ltimos lugares de las preferencias, pero seguir
alimentando un discurso antipartidos tiende a erosionar uno de los
SLODUHVGHODHGLFDFLyQGHPRFUiWLFD
&RPRDUPDED.HOVHQQRKD\GHPRFUDFLDVLQSDUWLGRV<GDGRTXHOD
democracia supone representacin y elecciones detengmonos en cada
una de esas caras. Supongamos que los 500 diputados y los 128 senadores
hubiesen sido electos sin ninguna participacin de los partidos (uno a
uno) y que entre ellos no existiera liga alguna. Pues bien, aquellos que
quisieran que sus propuestas e intereses prosperaran que se convirtieran
en mayora estaran obligados a construir lazos de unin con otros de sus
compaeros. Ya sea por inters, por coincidencias en el diagnstico de lo
que sucede en el pas y/o por intentar hacer avanzar propuestas similares,
SRU DQLGDG LGHROyJLFD R SRU OD VLPSOH \ HVWUDWpJLFD QHFHVLGDG GH VHU
ms que el resto, se empezaran a formar partidos (grupos organizados
de legisladores) que tendran adems, como derivacin virtuosa, hacer
gobernable a las cmaras del Congreso.
55

10 aos de transparencia en Mxico

Supongamos, desde el otro mirador, que una persona quiere ocupar un


cargo de eleccin popular (presidente municipal o de Mxico, diputado
local o federal). Para lograrlo se dotar de una propuesta y de un ideario,
tejer una red de relaciones que lo soporte, construir una mnima
organizacin que le sirva como plataforma de lanzamiento, se convertir
a querer o no en un referente del debate poltico, en suma, acabar
FRQVWUX\HQGRXQSDUWLGR SXHGHVHUXQPLFURSDUWLGRXQSDUWLGRFRQQHV
personalistas, un partido coyuntural, pero no podr escapar... aunque lo
llame asociacin, liga, club).
De tal forma que si no existieran los mal reputados partidos habra que
crearlos, simple y llanamente porque en una democracia representativa
no hay de otra son imprescindibles como articuladores y aglutinadores
de los intereses de la sociedad, desempean un papel fundamental en
la funcin de la representacin, la agregacin y la canalizacin de los
intereses de la ciudadana y a pesar de la crisis de legitimidad por la que
atraviesan, son los que hacen funcionar a un rgimen democrtico.
Los partidos han llegado para quedarse y son parte integral de la
democracia21. De tal suerte que si ello es as, lo ms importante es
JHQHUDUXQDUHJXODFLyQHFLHQWHSDUDVXFRQVWUXFFLyQ\UHFRQRFLPLHQWR
que establezca sus derechos y obligaciones.
La legislacin mexicana fomenta y apuesta a la construccin de grandes
partidos polticos nacionales: establece las condiciones para su registro,
los dota de un buen nmero de derechos y prerrogativas y tambin
GH REOLJDFLRQHV OHV FRQHUH OD H[FOXVLYLGDG HQ OD SRVWXODFLyQ GH
candidatos... aunque en breve tendr que consumarse lo que ya es norma
constitucional: la posibilidad de las candidaturas independientes.
3HURXQDFRVDHVDUPDUTXHORVSDUWLGRVVRQLQHVFDSDEOHVQHFHVDULRVHQ
democracia, y otra muy distinta que los partidos realmente existentes lo
sean. Y en esa dimensin tenemos pulsiones diferentes y contradictorias
21
Daniel Zovatto. Regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina. Mxico:
UNAM. IDEA, 2006.

56

10 aos de transparencia en Mxico

de ese magma amorfo y veleidoso a la que llamamos opinin pblica.


Veamos.
A) A pesar de que en cada nueva eleccin se registran nuevos partidos, los
tres grandes (PRI, PAN y PRD) concentran, sin demasiadas variaciones,
ms de 90 por ciento de los votos. Esto, diran algunos, es prueba de que
ODPD\RUtDGHORVFLXGDGDQRVVHLGHQWLFDQFRQHOORV
B) Por otro lado y en sentido contrario, slo 20 por ciento, en la encuesta
de la CEPAL, confa en los partidos, y de manera rutinaria los medios,
ORVFRPHQWDULVWDVORVDFDGpPLFRVHPLWHQFDOLFDFLRQHVQHJDWLYDVVREUH
su desempeo. Ello sera prueba, dirn otros, de su deterioro, falta de
representatividad, desgaste.
II. El malestar con los partidos
El malestar con los partidos tiene nutrientes universales. Juan J. Linz ha
detectado seis nutrientes de ese malestar. Para ello retom acusaciones
que se les hace en prcticamente todo el mundo22.
1. Los partidos dividen al pueblo. Cada partido, como su nombre lo indica,
es y debe ser slo una parte de la pluralidad poltica. Y dada la existencia
de esa pluralidad la competencia entre partidos resulta inescapable. No
obstante, mucha gente se siente atrada hacia los smbolos de unidad de
la nacin. No es casual la alta adhesin que reciben, por ejemplo, las
)XHU]DV$UPDGDV\ODVEDMDVFDOLFDFLRQHVGHORVSDUWLGRV/DGLYHUVLGDG
y la competencia propia de la democracia y que encarna en los partidos
HV YLVWD FRQ GHVFRQDQ]D GH FDUD D XQ LGHDO LUUHDOL]DEOH OD SUHVXQWD
unidad de la sociedad. As, los partidos podran ser las vctimas de
las contradicciones inherentes al papel fundamental que tienen en los
regmenes democrticos; su funcin bsica es representar los intereses de
VHJPHQWRVHVSHFtFRVGHODVRFLHGDGHQHOFRQLFWRLQVWLWXFLRQDOL]DGR
mientras que la mayora de la gente contina valorando la unidad y
22
Jos R. Montero, Richard Gunther y Juan J. Linz. Partidos polticos. Viejos conceptos y
nuevos retos. Madrid: Trotta, 2007, pp. 277-305.

57

10 aos de transparencia en Mxico

aferrndose a la nocin irreal de que puede haber una unvoca voluntad


general del pueblo.
2. Los partidos slo se interesan por los votos. Esa acusacin tiende a
contrastar ese inters con la falta del mismo para escuchar a la gente.
6H VXHOH ROYLGDU TXH HQ GHPRFUDFLD ODV RSLQLRQHV VRQ FDVL  LQQLWDV
y los temas ilimitados, por lo cual su agregacin y armonizacin no
es sencilla. Y ello es una de las funciones primordiales de los partidos:
DUPDU SODWDIRUPDV FRQ ODV FXDOHV ORV FLXGDGDQRV SXHGDQ LGHQWLFDUVH
6HWUDWDGHSDTXHWHVSRUORVTXHDOQDOORVLQGLYLGXRVYRWDQHQXQ
mecanismo que convierte a la inmensa pluralidad que habita la sociedad
en representacin poltica acotada. El inters de los partidos en atraer
votos est vinculado a la esencia misma de la democracia: los votos son
necesarios para gobernar.
3. Los partidos no representan mis intereses slo los de los grupos de
inters. Se trata de un mecanismo mental paradjico. Cada ciudadano
tiene problemas particulares y quisiera que fueran atendidos. Pero tiende a
RIHQGHUVHFXDQGRVHUHVXHOYHQORVLQWHUHVHVHVSHFtFRVGHRWURV%DVWDUtD
con observar a los vecinos que desean escuelas, gasolineras, almacenes
comerciales, paraderos de autobuses, etc., cercanos, pero no tanto como
para que disloquen su apacible entorno inmediato. As, cuando los
partidos despliegan alguna poltica que afecta intereses particulares, se
les combate con la idea de que slo representan intereses particulares.
4. Los movimientos sociales son superiores a los partidos. Quiz esa
apreciacin, dice Linz, provenga del carcter normalmente monotemtico
de los movimientos, en contraste con la necesidad que tienen los partidos
de ensamblar un temario no siempre armnico. Los primeros pueden
desplegar sus reivindicaciones sin necesidad de mediacin alguna,
mientras los segundos tienen que vivir en el contradictorio mundo de los
compromisos.
5. Los polticos no deberan ser profesionales. La vida moderna genera
profesionales en muy distintas esferas de la vida, pero en la poltica
58

10 aos de transparencia en Mxico

mucha gente le da una connotacin negativa, imaginando a polticos


que deberan serlo como complemento a su actividad esencial o slo
temporalmente. Suea con polticos amateurs. Sin embargo, la divisin
social del trabajo ha construido polticos profesionales que encuentran en
ORVSDUWLGRVORVFDQDOHVHFLHQWHVSDUDVXFDUUHUD
6. Los partidos reciben demasiado dinero. Los partidos y sus actividades
son considerados necesarios, pero el votante no est dispuesto a
mantenerlos, y al mismo tiempo no le gustan las formas alternativas de
QDQFLDUORVHVSHFLDOPHQWHDTXHOODVTXHLPSOLFDQIRQGRVSULYDGRVROD
QDQFLDFLyQS~EOLFDDWUDYpVGHVXVLPSXHVWRV<QRKD\RWUDV7RWDO
TXH QR TXHGD VLQR UHJXODU OD QDQFLDFLyQ D VDELHQGDV GH TXH QLQJXQD
frmula dejar satisfechos a todos.
Lo anterior parece reproducirse en todo el mundo, no son resortes
exclusivamente mexicanos. Debe usted, entonces, agregar nuestras
peculiaridades. Por fortuna y por lo pronto, no existe una idea alternativa
y legitimada para sustituir a la democracia representativa (la que supone
la existencia de partidos).
III. La regulacin de los partidos en 1977
A pesar de que la Constitucin aprobada en 1917 consider a Mxico
como una repblica democrtica, federal y representativa, no incluy
ninguna disposicin en materia de partidos polticos. Si bien estableci
que los puestos de gobierno y legislativos seran ocupados a travs de
sufragio popular, los partidos polticos no recibieron mayor atencin en
el texto aprobado el 5 de febrero.
No fue sino hasta 1977, en el marco de la reforma poltica, que se
incorpor al artculo 41 constitucional la nocin de que los partidos
polticos eran entidades de inters pblico, sujetos a obligaciones, a
derechos y prerrogativas.
El texto reformado de la Constitucin estableca que:
59

10 aos de transparencia en Mxico

...los partidos polticos son entidades de inters pblico; la ley determinar


ODVIRUPDVHVSHFtFDVGHVXLQWHUYHQFLyQHQHOSURFHVRHOHFWRUDO
/RV SDUWLGRV SROtWLFRV WLHQHQ FRPR Q SURPRYHU OD SDUWLFLSDFLyQ
del pueblo en la vida democrtica, contribuir a la integracin de la
representacin nacional y como organizaciones de ciudadanos hacer
posible el acceso de stos al ejercicio del poder pblico, de acuerdo con
los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio
universal, libre, secreto y directo.
Los partidos polticos tendrn derecho al uso en forma permanente
de los medios de comunicacin social, de acuerdo con las formas y
procedimientos que establezca la ley.
En los procesos electorales federales, los partidos polticos nacionales
debern contar, en forma equitativa, con un mnimo de elementos para
sus actividades tendientes a la obtencin del sufragio popular.
Los partidos polticos nacionales tendrn derecho a participar en las
elecciones estatales y municipales.
La reforma constitucional dio a los partidos polticos una nueva categora,
entidades de inters pblico, por lo cual esas instituciones tendran una
serie de derechos: acceso a los medios de comunicacin, elementos
tendientes a apuntalar campaas electorales y participar en las elecciones
estatales y municipales. Al mismo tiempo, la norma constitucional los
reconoca y converta en los intermediarios indispensables para la disputa
democrtica por los puestos de eleccin popular. Se trataba de una de las
partes medulares de la reforma poltica, respuesta estatal al reclamo de
abrir nuevos cauces a la expresin de la pluralidad poltica existente.
/D UHIRUPD SROtWLFD IXH FRQVHFXHQFLD GH OD FRQLFWLYLGDG FUHFLHQWH
que entre 1968 y 1977 atraves a la sociedad mexicana. A lo largo
de esos aos, y de muy diversas formas, se hizo patente que la va de
quehacer poltico tradicional no poda ofrecer un cauce institucional
a la diversidad de intereses, reclamos e ideologas que recorran a la
sociedad. El reconocimiento constitucional del papel de los partidos fue
parte entonces de una operacin poltica mayor que intent modernizar
las normas y ajustarlas a las nuevas realidades que marcaban al pas.
60

10 aos de transparencia en Mxico

/DVDGLFLRQHVDODVGLVSRVLFLRQHVFRQVWLWXFLRQDOHVREOLJDURQDPRGLFDU
la reglamentacin del registro, funcionamiento, derechos y prerrogativas
de los partidos polticos. Se hizo necesaria una nueva ley reglamentaria
en la materia. Entonces, ese mismo ao fue aprobada la Ley Federal
de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales (LFOPPE). En ella
quedaron plasmadas con mayor precisin las disposiciones en torno a los
partidos y asociaciones polticas.
La LFOPPE estableci que los ciudadanos podrn organizarse
libremente en partidos polticos nacionales y agruparse en asociaciones
polticas nacionales y se consider a los partidos como formas
tpicas de organizacin poltica y que su accin tenda a: propiciar
la articulacin social y la participacin democrtica de los ciudadanos,
promover la formacin ideolgica de sus militantes, coordinar acciones
polticas conforme a principios y programas y estimular discusiones
sobre intereses comunes y deliberaciones sobre objetivos nacionales, a
QGHHVWDEOHFHUYtQFXORVSHUPDQHQWHVHQWUHODRSLQLyQFLXGDGDQD\ORV
poderes pblicos.
Para ser reconocida como partido poltico, la organizacin deba contar
con una declaracin de principios y un programa de accin y estatutos.
La LFOPPE estableca dos rutas distintas para acceder al reconocimiento
OHJDOGHOSDUWLGRD HOUHJLVWURGHQLWLYR\E HOUHJLVWURFRQGLFLRQDGR
3DUD DOFDQ]DU HO UHJLVWUR GHQLWLYR VH QHFHVLWDED   &RQWDU FRQ  PLO
DOLDGRVHQFXDQGRPHQRVODPLWDGGHODVHQWLGDGHVIHGHUDWLYDVR
DOLDGRV HQ FXDQGR PHQRV OD PLWDG GH ORV GLVWULWRV HOHFWRUDOHV   
PLO DOLDGRV SRU OR PHQRV HQ WRGR HO SDtV   SUREDU OD DOLDFLyQ GHO
SXQWRHQDVDPEOHDVS~EOLFDVTXHFHUWLFDUtDQMXHFHVPXQLFLSDOHVGH
primera instancia o de distrito, notario pblico o funcionario acreditado
de la Comisin Federal Electoral; 4) celebrar una asamblea nacional
constitutiva para aprobar los documentos bsicos del partido (declaracin
de principios, plan de accin y estatutos).
61

10 aos de transparencia en Mxico

Cabe sealar que en los aos inmediatos ninguno de los partidos que
accedi al reconocimiento legal opt por esa frmula. Fue el registro
condicionado al resultado de las elecciones la puerta que utilizaron en un
primer momento todos los nuevos partidos para lograr su reconocimiento.
Por esa va, la Comisin Federal Electoral (CFE) misma que estaba
HQFDUJDGD GH UHVROYHU HQ GHQLWLYD OD VROLFLWXG GH UHJLVWUR GHQLWLYR
estaba obligada a publicar una convocatoria para obtener el mencionado
registro. Los partidos demandantes de ese registro tenan que presentar
su declaracin de principios, programa de accin y estatutos, acreditar
que representa[ban] una corriente de opinin, expresin de la ideologa
poltica caracterstica de alguna de las fuerzas sociales que componen
la colectividad nacional, y haber realizado actividades polticas
permanentes durante los cuatro aos anteriores a la solicitud. La CFE
era la encargada de estudiar la documentacin y de otorgar el registro,
condicionado a que el partido obtuviera por lo menos 1.5 por ciento de
los votos, en alguna de las votaciones de la eleccin para la que se le
RWRUJyHOUHJLVWURFRQGLFLRQDGR8QDYH]FXPSOLGRHVWH~OWLPRUHTXLVLWR
HOSDUWLGRFRQWDEDFRQVXUHJLVWURGHQLWLYR
A partir de su reconocimiento legal, los partidos tenan los siguientes
derechos: a) Postular candidatos en las elecciones federales; b) participar
en las elecciones estatales y municipales; c) si formaban parte de los
organismos electorales, tanto en la Comisin Federal Electoral como
en las comisiones locales y los comits distritales electorales, los
partidos podan nombrar un comisionado con voz y voto; d) nombrar
representantes ante las mesas de casillas.
(UDQ REOLJDFLRQHV GH ORV SDUWLGRV D  0DQWHQHU HO Q~PHUR GH DOLDGRV
\ VX GLVWULEXFLyQ QHFHVDULRV SDUD HO UHJLVWUR GHQLWLYR E  RVWHQWDU OD
denominacin, emblema y color con el que fueron registrados; c)
cumplir con sus estatutos; d) contar con un domicilio social; e) editar una
publicacin peridica de divulgacin mensual y otra de carcter terico,
trimestral; f) sostener un centro de formacin poltica; g) registrar listas
de candidatos por el mtodo plurinominal, y h) comunicar a la CFE
cualquier cambio en sus documentos bsicos.
62

10 aos de transparencia en Mxico

Como se ve, en el inicio no tenan ninguna obligacin de informar, de


transparencia, de rendir cuentas.
Para desarrollar sus actividades, los partidos gozaran, a su vez, de distintas
prerrogativas: tiempos permanentes en la radio y la televisin (para lo
cual se cre una comisin especial, la de Radiodifusin, dependiente de
la CFE); apoyos para sus tareas editoriales (papel, redactores, facilidades
para la impresin y distribucin de sus publicaciones); materiales
JUiFRV FDUWHOHVIROOHWRV \HVSDFLRVSDUDHOGHVDUUROORGHVXVFDPSDxDV
electorales, y exencin de impuestos y derechos.
La legislacin sobre los partidos se ha reformado de manera recurrente
(1986, 1989-90, 1993, 1994, 1996, 2003 y 2007), pero las bases de lo que
hoy conocemos se asentaron en 1977.
IV. La ola por la transparencia
Como se sabe, durante varios lustros invertimos buena parte
de nuestras energas polticas, intelectuales y grandes recursos
QDQFLHURVSDUDUHVROYHUHOHVWUDWpJLFRWHPDGHODFRPSHWHQFLDSRUHO
gobierno y la representacin. Era necesario hacerlo para transitar de
un rgimen monocolor y autoritario a otro plural y democrtico. No
obstante, conforme eso suceda, fue claro que haca falta encarar otra
dimensin: ya no la forma en que se compite y se llega a los espacios de
representacin y gobierno, sino cmo se ejercen esas funciones. Y una
de las frmulas indispensables para el ejercicio del poder democrtico
es la transparencia.
Recordemos que la publicidad de lo que hacen los poderes pblicos es
un sntoma caracterstico de los estados democrticos. Por el contrario,
en las dictaduras, el Estado intenta saber todo (o asume el derecho
de saberlo todo) de los individuos y los individuos saben muy poco de
lo que hace el Estado. En democracia se invierte la ecuacin: que el
Estado sepa estrictamente lo necesario de las personas y que las personas
conozcan prcticamente todo de lo que hace el Estado.
63

10 aos de transparencia en Mxico

En su momento, as resumi Mara Marvn ex comisionada del IFAI


y hoy consejera electoral del IFE la misin y la trascendencia de
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental y del Instituto Federal de Acceso a la Informacin
Pblica (IFAI): que el ciudadano pueda preguntar y que la autoridad
est obligada a contestar. Se dice y escribe fcil, pero se trat de una
de las reformas de mayor calado en los ltimos aos, porque tiende a
transparentar la gestin pblica, permite a los ciudadanos el acceso a
LQIRUPDFLyQSHUWLQHQWH\DOQDOTXLHURSHQVDUWHQGHUiDIRUWDOHFHU
OD FRQDQ]D EDVDGD HQ HO FRQRFLPLHQWR HQ ODV LQVWLWXFLRQHV GH OD
Repblica.
Se trata de hacer pblico lo que siempre debi ser pblico, de poner
al alcance de cualquiera la informacin con la que cuentan las diversas
dependencias y, de esa manera, elevar el nivel de exigencia de la discusin
y a todos los servidores pblicos.
Y lo que es ms importante, el sistema est funcionando. No es slo un
buen deseo sino una realidad que se empieza a asentar. El propio IFAI
ao con ao informa del nmero de solicitudes de informacin que no
dejan de crecer, as como del nmero de recursos de revisin (cuando la
autoridad no proporciona la informacin requerida), que tampoco dejan
de crecer.
Estamos, pues, ante una rutina institucional que se abre paso no sin
problemas pero cuya mecnica difcilmente puede ser frenada. Y ello
porque las relaciones en la materia entre funcionarios y ciudadanos,
entre obligacin y discrecionalidad, entre opacidad y transparencia, ha
sido trastocada de manera fundamental y radical. Mientras antes del
ao 2003 la informacin pblica era realmente privada y manejada
discrecionalmente por las diferentes dependencias, a partir de ese ao la
informacin pblica es pblica y los funcionarios deben ofrecer buenas
razones para que la informacin que manejan, generan, producen y/o
administran, pueda considerarse reservada. Se trata de un cambio que
nadie puede minusvalorar.
64

10 aos de transparencia en Mxico

Vivimos as una espiral expansiva que difcilmente podr ser frenada,


PHQRVVLIUDQMDVVLJQLFDWLYDVGHFLXGDGDQRVVHDSURSLDQ\HMHUFHQHVHVX
derecho. Y en esa direccin resulta muy importante estratgicamente
la funcin que expresamente la ley le otorga al IFAI de ser una entidad
encargada de promover y difundir que acceder a la informacin pblica
es un derecho de los ciudadanos.
Expresin de esa dinmica expansiva son las leyes de acceso a la
informacin que se han aprobado en los estados de la Repblica gobernados,
como se sabe, por partidos diversos. Porque se trata de una mecnica que
paulatinamente tiende a envolver a ms y ms sujetos obligados (para
utilizar la terminologa en boga). Hoy por hoy, en las 32 entidades del pas
existen leyes tendientes a garantizar el acceso a la informacin.
No obstante, las rutinas burocrticas tienden de manera natural
a desplegarse en una cierta opacidad, no est en su naturaleza la
transparencia. Por ello es necesario contar con normas e instituciones
que garanticen el acceso a la informacin y, por ello, es tan relevante que
los ciudadanos lo hagan suyo y demanden la informacin. Se trata de
construir rutinas que, en su despliegue, acaben por construir la conciencia
necesaria de que lo pblico es pblico, esta consigna tan sencilla y
elemental, pero que ha costado tantos esfuerzos y trabajos empezar a
hacerla realidad.
Como lo han escrito Ricardo Becerra y Alonso Lujambio23, la transparencia
adems es un mecanismo singular e importante para incidir en el siempre
SHUWLQHQWHWHPDGHOFRQWUROGHOSRGHU9DORUDQGRHODOWRVLJQLFDGRTXH
tienen en los diseos constitucionales las divisiones o separaciones de
poderes como frmula de control y equilibrio de poderes, nos dicen: el
acceso a la informacin a partir de solicitudes formuladas directamente
SRUHOFLXGDGDQRVLQPHGLDFLyQLQVWLWXFLRQDODOJXQDFRQJXUDXQDIRUPD
de control directo (no mediado) del gobernante sobre el gobernado.
23
Ricardo Becerra y Alonso Lujambio. Por qu constitucionalizar?, en Sergio LpezAylln (coord.), Democracia, transparencia y Constitucin. Mxico: IFAI. UNAM, 2006.
pp. 174-175.

65

10 aos de transparencia en Mxico

Es por ello que las leyes de transparencia han venido a transformar,


silenciosamente, el modo en que se ejerce democrticamente el poder.
Y ese nuevo control, por supuesto, al mismo tiempo que tiende a reducir
la arbitrariedad y la discrecionalidad de los poderes pblicos, debe
servir tambin para dotar a los ciudadanos interesados de los insumos
LQIRUPDWLYRV VXFLHQWHV TXH OHV SHUPLWDQ JHVWLRQDU VXV LQWHUHVHV H
iniciativas de mejor manera, para elevar la calidad del debate pblico,
para que la labor acadmica cuente con la informacin necesaria, para
que los medios de difusin recreen informacin cierta y (eventualmente)
GHMHQHQXQVHJXQGRSODQRODHVSHFXODFLyQVLQQ\VLQVHQWLGRHQQ
para que en el espacio pblico los diagnsticos, las propuestas, las
iniciativas, tengan bases serias y ciertas.
La transparencia, el acceso a la informacin, son de esos campos que
concitan amplios consensos. O si se quiere ser ms pesimista: que
impiden a sus adversarios manifestarse pblicamente como tales.
Porque, quin se atrevera a salir a defender el secreto en el manejo
de la informacin pblica?, quin postulara hoy que el ciudadano
comn no debe tener acceso a los datos, los proyectos, las resoluciones,
los acuerdos que manejan las muy diferentes instituciones pblicas? Se
trata, pues, de instrumentos ms que legitimados y cuya explotacin
genera una dinmica de reforzamiento que parece imparable.
De hecho hace apenas algunos aos, en 2007, se incorpor a la
Constitucin el derecho a tener acceso a la informacin pblica, para
ponerla a salvo de las reservas y obstculos que se erigen desde diferentes
dependencias pblicas. Fue un paso ms que importante y que obliga a
todos los gobiernos y congresos a la transparencia.
V. La transparencia en los partidos
Por supuesto, la ola que demanda rendicin de cuentas, informacin,
transparencia tena que llegar a los partidos.
El primer eslabn sucedi en 1993. En el marco de una reforma electoral
66

10 aos de transparencia en Mxico

se estableci, por primera vez, que los partidos estaban obligados a


rendir cuentas de sus ingresos y egresos al IFE. Haban pasado 16 aos
de la reforma poltica inaugural que estableci que los partidos recibiran
QDQFLDPLHQWRS~EOLFRSDUDGHVSOHJDUVXVWDUHDVSHURQRIXHVLQRPiVGH
tres lustros despus que los partidos adquirieron la obligacin de rendir
FXHQWDVHQHOWHUUHQRQDQFLHUR
Esa disposicin fue la que oblig a los partidos y permiti al IFE realizar
OD SULPHUD VFDOL]DFLyQ GH ORV UHFXUVRV XWLOL]DGRV HQ XQD FDPSDxD
electoral. En 1995, la Comisin de Consejeros del Consejo General
GHO,)(GLRDFRQRFHUORVUHVXOWDGRVGHVXVFDOL]DFLyQDORVJDVWRVGH
campaa erogados a lo largo de la contienda de 1994.
Y por primera vez una autoridad document lo que quiz todos
sabamos: que un partido (el PRI) concentraba la inmensa mayora de
ORVUHFXUVRVQDQFLHURVORFXDOJHQHUDEDFRQGLFLRQHVGHODFRPSHWHQFLD
marcadamente inequitativas. El tricolor haba gastado 7 de cada 10 pesos
en la contienda presidencial y 8 de cada 10 pesos en las campaas para
senadores y diputados24.
Pero desde aquel ao al actual, las responsabilidades de los partidos en
materia de transparencia han aumentado considerablemente. Si bien en
la operacin reformadora que llev a la Constitucin el derecho a la
informacin (2007), los legisladores no colocaron a los partidos como
sujetos obligados, en la reforma electoral del mismo ao, establecieron
en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales un
captulo quinto dedicado a las obligaciones de los partidos en materia
de transparencia. Lo transcribo por su estratgica importancia.
Artculo 41
1. Toda persona tiene derecho a acceder a la informacin de los
partidos polticos de conformidad con las reglas previstas en este
24
Ricardo Becerra, Pedro Salazar y Jos Woldenberg. La mecnica del cambio poltico en
Mxico. Mxico: Cal y Arena, 2000.

67

10 aos de transparencia en Mxico

Cdigo y las que, en lo conducente, resulten aplicables conforme


al reglamento del Instituto Federal Electoral en la materia.
2. Las personas accedern a la informacin de los partidos a
travs del Instituto Federal Electoral, mediante la presentacin de
VROLFLWXGHVHVSHFtFDV
3. El reglamento establecer los formatos, procedimientos y
plazos para desahogar las solicitudes que se presenten sobre la
informacin de los partidos polticos.
4. Cuando la informacin solicitada tenga el carcter de pblica y no
REUHHQSRGHUGHO,QVWLWXWRGHELHQGRHVWDUORpVWHQRWLFDUiDOSDUWLGR
requerido para que la proporcione en forma directa al solicitante,
dentro del plazo que seale el reglamento. El partido de que se trate
informar al Instituto del cumplimiento de esta obligacin.
5. Cuando la informacin solicitada se encuentre disponible en la
pgina electrnica del Instituto, o en la del partido de que se trate, se
OHQRWLFDUiDOVROLFLWDQWHSDUDTXHODREWHQJDHQIRUPDGLUHFWDVDOYR
que el interesado la requiera en forma impresa o en medio digital.
6. Los partidos polticos estn obligados a publicar en su pgina
HOHFWUyQLFD SRU OR PHQRV OD LQIRUPDFLyQ HVSHFLFDGD HQ HO
presente captulo. (D
R)IJ
Artculo 42
1. La informacin que los partidos polticos proporcionen
al Instituto o que ste genere respecto a los mismos, que sea
considerada pblica conforme a este Cdigo, estar a disposicin
de toda persona a travs de la pgina electrnica del Instituto.
2. Se considera informacin pblica de los partidos polticos:
a) Sus documentos bsicos;
68

10 aos de transparencia en Mxico

b) Las facultades de sus rganos de direccin;


c) Los reglamentos, acuerdos y dems disposiciones de carcter
general, aprobados por sus rganos de direccin, que regulen
VX YLGD LQWHUQD ODV REOLJDFLRQHV \ GHUHFKRV GH VXV DOLDGRV OD
eleccin de sus dirigentes y la postulacin de sus candidatos a
cargos de eleccin popular;
d) El directorio de sus rganos nacionales, estatales, municipales,
del Distrito Federal, y en su caso, regionales, delegacionales y
distritales;
e) El tabulador de remuneraciones que perciben los integrantes
GHORVyUJDQRVDTXHVHUHHUHHOLQFLVRDQWHULRU\GHORVGHPiV
funcionarios partidistas;
f) Las plataformas electorales y programas de gobierno que
registren ante el Instituto;
g) Los convenios de frente, coalicin o fusin que celebren, o de
participacin electoral que realicen con agrupaciones polticas
nacionales;
h) Las convocatorias que emitan para la eleccin de sus dirigentes
o la postulacin de sus candidatos a cargos de eleccin popular;
L /RVPRQWRVGHQDQFLDPLHQWRS~EOLFRRWRUJDGRVPHQVXDOPHQWH
en cualquier modalidad, a sus rganos nacionales, estatales,
municipales y del Distrito Federal, durante los ltimos cinco
aos y hasta el mes ms reciente, as como los descuentos
correspondientes a sanciones;
j) Los informes, anuales o parciales, de ingresos y gastos, tanto
ordinarios como de precampaa y campaa; el estado de situacin
patrimonial; el inventario de los bienes inmuebles de los que sean
69

10 aos de transparencia en Mxico

propietarios, as como los anexos que formen parte integrante de


los documentos anteriores; la relacin de donantes y los montos
aportados por cada uno. Todo lo anterior, una vez concluidos los
SURFHGLPLHQWRVGHVFDOL]DFLyQHVWDEOHFLGRVSRUHVWH&yGLJR/RV
SDUWLGRVSRGUiQKDFHUS~EOLFDODLQIRUPDFLyQDTXHVHUHHUHHVWH
inciso antes de que concluyan los procedimientos referidos, sin
que ello tenga efectos en los mismos.
k) Las resoluciones que emitan sus rganos disciplinarios de
cualquier nivel, una vez que hayan causado estado;
l) Los nombres de sus representantes ante los rganos del Instituto;
m) El listado de las fundaciones, centros o institutos de
investigacin o capacitacin, o cualquier otro, que reciban apoyo
econmico permanente del partido poltico;
n) El dictamen y resolucin que el Consejo General del Instituto
KD\DDSUREDGRUHVSHFWRGHORVLQIRUPHVDTXHVHUHHUHHOLQFLVR
j) de este prrafo; y
o) Las dems que seale este Cdigo, o las leyes aplicables.
Artculo 43
1. Los partidos polticos debern mantener actualizada la
informacin pblica establecida en este captulo, y las dems que
este Cdigo considere de la misma naturaleza, proporcionndola
al Instituto con la periodicidad y en los formatos y medios
electrnicos que aqul determine en acuerdos de carcter general.
Artculo 44
1. No ser pblica la informacin relativa a los procesos deliberativos
de los rganos internos de los partidos; la correspondiente a sus
70

10 aos de transparencia en Mxico

estrategias polticas y de campaas electorales; la contenida en


todo tipo de encuestas por ellos ordenadas, as como la referida
a las actividades de naturaleza privada, personal o familiar, de
VXV DOLDGRV GLULJHQWHV SUHFDQGLGDWRV \ FDQGLGDWRV D FDUJRV GH
eleccin popular.
 6HUi FRQVLGHUDGD FRQGHQFLDO OD LQIRUPDFLyQ TXH FRQWHQJD
ORV GDWRV SHUVRQDOHV GH ORV DOLDGRV GLULJHQWHV SUHFDQGLGDWRV
y candidatos a cargos de eleccin popular, salvo los contenidos
en los directorios establecidos en este captulo y en las listas de
precandidatos o candidatos a cargos de eleccin popular, que
solamente contendrn el nombre completo y otros datos personales
que autorice el interesado;
3. Se considerar reservada la informacin relativa a los juicios en
curso, de cualquier naturaleza, en que los partidos polticos sean
parte, hasta que se encuentren en estado de cosa juzgada.
Artculo 45
1. El incumplimiento de las obligaciones establecidas en este
Captulo ser sancionado en los trminos que dispone el presente
Cdigo.
Como es fcil observar, se trata de una normatividad que intenta
colocar a los partidos bajo la lupa del escrutinio pblico. Establece con
claridad el derecho de cualquier persona de acceder a la informacin
de los partidos, enumera una amplia gama de asuntos que los partidos
deben transparentar (desde sus documentos bsicos hasta los montos
GH QDQFLDPLHQWR S~EOLFR UHFLELGR GHVGH VXV UHJODPHQWRV \ DFXHUGRV
hasta las remuneraciones de sus integrantes, desde los informes anuales
o parciales de ingresos y gastos hasta los nombres de sus representantes
ante los rganos del IFE), subraya la obligacin de los mismos (no
se trata de una posibilidad sino de un deber legal), establece algunas
salvedades que parecen pertinentes (sus deliberaciones, estrategias
71

10 aos de transparencia en Mxico

de campaa, encuestas o las actividades de naturaleza privada de sus


integrantes) y subraya que el incumplimiento del deber de transparencia
ser sancionado.
Es una normatividad que les ha dado a los ciudadanos la capacidad
de preguntar y que obliga a los partidos a responder. Por supuesto que
como cualquier otro derecho es necesario que las personas se apropien
de l, pero a decir de los encargados de la transparencia en el IFE, las
solicitudes de informacin no dejan de crecer.
< HO 5HJODPHQWR TXH HO SURSLR ,QVWLWXWR DSUREy HQ  MD ODV
obligaciones del IFE y los partidos en materia de transparencia, los
procedimientos para requerir la informacin, los rganos encargados de
su administracin, los recursos con que cuenta el solicitante, para hacer
viable el ejercicio del derecho a la informacin, etctera.25
Se trata de un nuevo mundo al que estamos entrando en Mxico: hacer
que las entidades de inters pblico, denominadas partidos, cumplan
con el deber de informar al pblico de lo que aspiramos que realmente
sea pblico: la informacin.
Es de suponer que esa dinmica genere partidos ms abiertos al escrutinio,
medios de comunicacin mejor informados (y menos especulativos),
ciudadanos con capacidades para inquirir y conocer, y autoridades
electorales competentes de hacer realidad los nuevos derechos de las
personas.
Pero la clave de todo lo asentado se encuentra en una dimensin: que los
ciudadanos se apropien y hagan suyo ese derecho.

25
Reglamento del Instituto Federal Electoral en materia de transparencia y acceso a la
informacin pblica. Mxico: IFE, 2008, p. 110.

72

10 aos de transparencia en Mxico

El IFAI: en busca del ejercicio


cotidiano de la democracia
Mauricio Merino
I

a historia poltica del primer siglo mexicano suele frasearse


a travs de los nombres propios de quienes encarnaron los
proyectos y los cambios ms relevantes de esa poca, aun a pesar
de sus contradicciones. La lista puede crecer tanto como el detalle que
se busque, pero nadie objetara que las biografas de Santa Anna, Jurez
y Daz estn inexorablemente entrelazadas con la trayectoria del pas:
esos caudillos y quienes les rodearon, los siguieron o los enfrentaron,
construyeron poco ms de ochenta aos. Claro que esos mismos aos han
sido ledos de muchas otras formas y que la historiografa no ha dejado
de encontrar fuentes y de producir explicaciones sobre ese primer siglo.
Pero sera imposible intentar siquiera una nueva interpretacin sobre
ese tiempo sin aludir a esos tres nombres principales. Los xitos y los
fracasos que encarnaron esas personas fueron tambin, en buena medida,
los xitos y los fracasos del pas.
Ms tarde, la historia de Mxico se teji junto con la emergencia de
la Revolucin aun corregida y matizada por el plural que vendra
despus: de las revoluciones y con las organizaciones que lograron
convertirla en un rgimen poltico. Y aunque sera inaceptable decir
que la vida poltica de nuestro siglo XX equivale a secas a la del PRI y
sus antecedentes, tambin sera imposible contar esa historia haciendo
caso omiso de aquel partido que fue hegemnico y del sistema poltico
que gir en torno de sus redes, sus reglas y sus principales actores y
detractores. Hubo tambin otra forma de abordar esa historia a travs
de los nombres de los presidentes de la repblica que, a partir de los
aos treinta, fueron encarnando sucesivamente los periodos sexenales
de esa forma de dominacin. Pero esos nombres, a diferencia de los
73

10 aos de transparencia en Mxico

decimonnicos, ya no formaran parte de la explicacin principal sino


que seran subsidiarios del protagonista, que durante dcadas fue el
rgimen de partido casi nico.
Por supuesto que durante los dos siglos previos, Mxico fue mucho ms
que aquellos nombres y esas letras. Pero algo hay de cierto en que esos
nombres y esas letras no slo son ineludibles para explicar aquel largo
periodo, sino que, adems y sobre todo, describen de un solo trazo el
contenido fundamental de lo que alguna vez fue la vida poltica de todo
el pas: una larga disputa y una morosa sucesin entre caudillos adversos,
seguida por un largo predominio de un poderoso aparato de poder. Dos
rasgos que, a pesar de las resistencias y las reminiscencias que todava
nos recuerdan esos tiempos, ya no sirven para explicar ms el presente
ni, mucho menos, para imaginar nuestro futuro. Mxico dej de ser el
Mxico de Santa Anna, de Jurez o de Daz y tambin dej de ser el pas
que se fraseaba siempre en singular: el partido, el presidente, el plan nico,
el gobierno, la unidad, la identidad, etctera. Ni los nombres propios ni
las siglas de un solo partido alcanzan ya para seguir diciendo en qu
FRQVLVWH0p[LFRSRUTXHSRUQpVWHKDFRPHQ]DGRDH[SOLFDUVHPHMRU
por sus instituciones: por las que se crearon para construir un rgimen
distinto y por las que se han ido creando para consolidar la democracia.
La lista de esas instituciones es cada vez ms amplia y la importancia de
VXVFRQWHQLGRV\GHVXLQXHQFLDFDGDYH]PiVHYLGHQWH3HURWHQJRSDUD
m que hay dos que podran sintetizar mejor que otras los cambios polticos
ms relevantes que ha vivido el pas en la mudanza del siglo XX hacia al
XXI: el IFE y el IFAI. La primera fue el resultado de un acuerdo fundador
SDUDGLVWULEXLUHOSRGHUSROtWLFRGHPDQHUDSDFtFD\GDUSDVRDODFUHDFLyQ
de un nuevo rgimen, que no slo le ha dado sentido y cauce a la pluralidad
SROtWLFD D~Q HQ PRPHQWRV GH JUDYHV GHVHQFXHQWURV \ FRQLFWRV VLQR
que tambin permiti reconocer y desempolvar la existencia de otras
instituciones polticas que estaban soterradas bajo las redes del antiguo
aparato hegemnico, as como abrir la puerta para que el nuevo rgimen
fuera creando, a su vez, nuevas reglas y nuevas arenas en las que habra
de desenvolverse la contienda por la representacin poltica. Y el IFAI,
74

10 aos de transparencia en Mxico

por su parte, ha sido la institucin emblemtica del cambio poltico que


ha seguido a la redistribucin del mando: a un tiempo, la bandera y la
exigencia de una nueva forma democrtica de ejercicio de la autoridad. Si
el IFE fue la plataforma para la redistribucin, el IFAI ha sido la institucin
que abri la ruta para exigir y construir el ejercicio democrtico de esa
nueva autoridad plural: que el poder se ejerza a la luz del da, que est
abierto a la vigilancia de la sociedad y que se atenga a una nueva tica de la
responsabilidad. Con el IFE llegamos a un rgimen diferente y con el IFAI
empezamos a darle sentido democrtico a esta nueva etapa.
0H KDJR FDUJR GH OD H[FHVLYD VLPSOLFDFLyQ GH PL DUJXPHQWR 7UHV
nombres, unas siglas y dos instituciones alcanzan para explicar 200
aos de poltica en Mxico? Por supuesto que no. Pero insisto en que
el mirador que nos ofrece esa reduccin impresionista si as quiere
llamrsele a mi brevsimo listado puede ayudar a comprender mejor los
cambios, las persistencias y los desafos del momento poltico que vive
Mxico, y el papel que le corresponde jugar al IFAI en esta nueva hora de
mudanzas. Empezando por las tres conclusiones ms obvias de esa visin
mnima: una, que son las instituciones y no los nombres propios ni los
aparatos partidarios del pasado los que han de llevarnos a consolidar la
democracia; otra, que esas instituciones no pueden detenerse solamente
en la contienda interminable por distribuir poder y volverlo a disputar
cada tres o cada seis aos, y una ms, que la ruta ya trazada para evitar
que ese pasado se nos vuelva otra vez presente est en la transparencia
y en la rendicin de cuentas: en el ejercicio democrtico de la autoridad.
Tambin podra decirse de otra forma: para dejar atrs la persistencia
de los nombres propios y la vigencia tenaz de los aparatos de poder, es
indispensable consolidar las instituciones democrticas de Mxico. De
eso trata este breve ensayo.
II
No es casual que el IFAI haya nacido con el nuevo siglo y tras la alternancia
en el poder presidencial. A diferencia de otras instituciones principales
que surgieron en el llamado periodo de liberalizacin del rgimen pasado,
75

10 aos de transparencia en Mxico

como la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, la autonoma


del Banco de Mxico o el propio IFE, el IFAI no fue el producto de un
arreglo destinado a aligerar el peso del autoritarismo, ni para albergar
los pactos celebrados para dar cabida electoral al pluralismo. El IFAI
es, ms bien, el primer resultado tangible de la transicin: la primera
institucin poltica que surgi del nuevo rgimen y cuya trayectoria ha
estado vinculada, adems, a su muy reciente evolucin.
En apenas una dcada, el IFAI ha pasado de ser una respuesta inteligente
y an pragmtica a la vieja demanda social de apertura de la informacin
en manos del gobierno federal, a ser la casa donde se ha venido
construyendo una nueva cultura de la transparencia y el ejercicio abierto
del poder, la plataforma donde se impuls la exigencia por garantizar
el derecho fundamental de acceso a la informacin pblica en todo el
territorio nacional y el uso democrtico de las nuevas tecnologas de
LQIRUPDFLyQ\QDOPHQWHODLQVWLWXFLyQS~EOLFDGRQGHVHKDHQWHQGLGR
mejor que en ninguna otra, la necesidad de avanzar hacia un sistema
articulado, completo y coherente de apertura y rendicin de cuentas
para todo Mxico. Naci como un apndice del gobierno federal y est
a punto de ganar la ms plena autonoma constitucional frente a los tres
poderes y los tres niveles de gobierno; comenz a operar con un puado
de recursos y una ley reglamentaria, y est en los umbrales de volverse
el escenario principal para la democratizacin del ejercicio del poder,
como la garanta de un derecho fundamental ya conquistado y cobijado
por una renovada base constitucional, que hubiera sido impensable al
QDOGHOVLJOR;;
Si se mira con cuidado, se ver que la trayectoria del IFAI ha seguido
la huella del proceso de democratizacin de Mxico y que, en buena
medida, el propio IFAI ha abierto brecha en esa direccin. Cuando el as
llamado Grupo Oaxaca retom la exigencia de abrir la informacin que
produca el gobierno, lo hizo en un lenguaje que todava era subsidiario de
la inercia autoritaria del pasado: se exiga que el gobierno federal abriera
la informacin que hasta entonces guardaba como cosa propia y que la
dispusiera para el uso libre de cualquier persona; se exiga que hubiera
76

10 aos de transparencia en Mxico

una institucin autnoma para garantizar el acceso a esa informacin y se


exiga que hubiera una ley propuesta en sus primeros trazos por el propio
grupo que se reuni en aquel seminario, celebrado en la ciudad de Oaxaca
HQHODxRFRQHVHSURSyVLWRHVSHFtFRTXHRIUHFLHUDODVFRQGLFLRQHV
mnimas indispensables para romper la discrecionalidad con la que el
gobierno usaba la informacin que produca. Y no es trivial que el PRI,
recin salido de Los Pinos, se haya sumado pronto a la exigencia de ese
amplio grupo de acadmicos, activistas de la sociedad civil y medios de
comunicacin, ni que junto con los dems partidos polticos, que entonces
formaban la oposicin al primer gobierno de la alternancia democrtica,
haya presentado como propia la iniciativa que dara paso a la creacin del
nuevo rgano en el ao 2002. El nuevo escenario de la democracia electoral
cre las circunstancias necesarias para comenzar a construir el derecho
fundamental de acceso a la informacin, o el as llamado: derecho a saber.
Se ha dicho, con razn, que los xitos tienen muchos padres mientras que
las derrotas tienden ser hurfanas. Pero en el caso de las dos instituciones
HPEOHPiWLFDVGHODVTXHYHQJRKDEODQGRKD\FRQVWDQFLDVXFLHQWHGHOD
paternidad, al menos ante la opinin pblica: los integrantes del llamado
*UXSR2D[DFDTXLHQHVUPDURQOD'HFODUDFLyQGH2D[DFDGHPD\RGHO
2001, tienen en su haber tantos mritos en los orgenes de lo que sera el
IFAI, como los participantes del Seminario del Castillo de Chapultepec
en la creacin del IFE autnomo. Pero como producto de nuestra inercia
autoritaria, suele reconocerse con menos entusiasmo el trabajo de la
FRQWUDSDUWHODYROXQWDGGHOSUHVLGHQWH=HGLOORSDUDOLEHUDUHQGHQLWLYDOD
conduccin del proceso electoral de manos del gobierno, y la del equipo
GHOSUHVLGHQWH)R[SDUDFRQGXFLUODVGHOLEHUDFLRQHVQDOHVTXHOOHYDURQ
a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental, con Sergio Lpez-Aylln a la cabeza. Ese amplio grupo
hizo posible que la presin poltica se convirtiera en decisin legislativa
y, ms tarde, en la formacin del primer equipo de comisionados que le
dara vida al IFAI.
En el camino, las entidades federativas del pas se fueron agregando poco
a poco a ese nuevo impulso a favor del derecho a saber y algunas de ellas,
77

10 aos de transparencia en Mxico

como Jalisco, incluso se anticiparon a las decisiones federales. Fue una


combinacin virtuosa entre la exigencia pblica, el trabajo obstinado de
varios de los integrantes del Grupo Oaxaca y de sus organizaciones e
instituciones acadmicas, as como del buen nimo que privaba entonces
entre los gobiernos estatales para no quedarse atrs del nuevo impulso
democrtico, lo que fue gestando la expansin del derecho de acceso a
la informacin por todo el territorio. Por otra parte, bajo la presidencia
de Mara Marvn y con el respaldo de los primeros comisionados de ese
nuevo rgano y especialmente de Jos Octavio Lpez Presa y Juan Pablo
Guerrero el IFAI comenz a promover el uso intensivo de tecnologas
de la informacin (TICs) para facilitar las solicitudes y la presentacin
de recursos de revisin y para enlazar, en un solo sistema electrnico, a
todos los rganos garantes de las entidades del pas.
Al concluir el sexenio de Vicente Fox, el acceso a la informacin ya
haba cobrado carta de naturalizacin en toda la repblica, ya se haban
gestado los medios necesarios para facilitar el acceso electrnico a la
informacin pblica, ya se haba expandido la labor editorial del propio
IFAI y de varias universidades, centros de investigacin y organizaciones
sociales avocadas a ese tema, y ya se haban producido los primeros
diagnsticos crticos sobre los avances y los tropiezos revelados en
la primera etapa de vida del nuevo derecho democrtico. Todava
sorprende, al pasar revista a las conquistas de ese primer lustro del IFAI,
la amplia gama de efectos expansivos que tuvo aquel primer impulso:
tras l, haba una nueva concepcin organizacional, una nueva cultura
burocrtica sobre la importancia de la informacin pblica, una masa
crtica creciente, nuevos usos de la informacin ahora disponible, nuevas
investigaciones acadmicas y nuevas organizaciones sociales dedicadas
a seguir el tema y, a la vez, una mayor conciencia sobre las limitaciones
y las nuevas amenazas que eventualmente podran medrar en contra de
la consolidacin de esa poderosa trayectoria.
Al comienzo del segundo sexenio de alternancia en el ejecutivo federal,
y gracias al vertiginoso desarrollo de las instituciones estatales, de
los estudios y de los debates sobre el nuevo derecho de acceso a la
78

10 aos de transparencia en Mxico

informacin, se hizo evidente la necesidad de armonizar los criterios y


los procedimientos que hasta entonces se haban seguido en los estados.
Y fue el IFAI quien tom la iniciativa, primero, para promover la alianza
y la coordinacin entre los distintos rganos garantes de la federacin, a
travs de lo que con el tiempo se convertira en la Conferencia Mexicana
de Acceso a la Informacin Pblica (COMAIP), y para impulsar la
creacin de un portal electrnico compartido por todas las entidades y el
gobierno federal, que facilitara a cualquier persona solicitar informacin
o presentar recursos desde cualquier lugar, tan slo con el acceso a
Internet. La combinacin virtuosa entre las plataformas tecnolgicas, la
exigencia pblica por hacer avanzar la transparencia y el liderazgo del
IFAI, hizo posible que el reclamo original de aquel Grupo Oaxaca se
extendiera prcticamente por toda la repblica y que se asumiera, a la
vez, que el derecho de acceso a la informacin pblica no deba tener
reglas diferentes para cada estado, ni condiciones polticas locales que
lo limitaran.
Cinco aos despus de su creacin, el IFAI ya se haba consolidado
como el rgano garante de la transparencia en el gobierno federal,
pero tambin se haba convertido en el motor de las iniciativas que
pugnaban por construir reglas homogneas para todos los estados y
los municipios del pas, a partir de una conviccin igualitaria que se
expandi tan rpido como la conciencia sobre la importancia poltica
del derecho a saber. Los diagnsticos que se pusieron entonces en el
debate pblico coincidieron en dos puntos: de un lado, en la necesidad
GHJDUDQWL]DUUHJODV\SURFHGLPLHQWRVDQHVSDUDWRGRVORVHVWDGRVHQHO
entendido de que el derecho de acceso a la informacin que ya haba
VLGR FRQUPDGR SRU OD 6XSUHPD &RUWH GH -XVWLFLD GH OD 1DFLyQ FRPR
un derecho fundamental indiscutible no poda ser regulado de maneras
diferentes ni mucho menos restrictivas, segn la entidad federativa
donde se situara la informacin pblica; y de otro, en la conveniencia de
llevar esos criterios homogneos al cuerpo de la Constitucin Poltica. Al
comenzar el ao 2007, ya no haba ningn estado ajeno a los principios
de la transparencia, pero las garantas de acceso diferan tanto entre ellas
que, en realidad, se trataba de un derecho fragmentado y condicionado
79

10 aos de transparencia en Mxico

por el origen estatal de los datos producidos. Haba un solo derecho pero
muchas formas diferentes de garantizarlo o de limitarlo.
Gracias a la iniciativa del IFAI presidido entonces por Alonso Lujambio
VHIUDJXyODFRQFLHQFLD\VHJHVWyHODPELHQWHGHH[LJHQFLDVXFLHQWHSDUD
producir una nueva reforma al artculo sexto de la Constitucin que, a todas
luces, abrira una nueva etapa en el valioso recorrido de la transparencia.
Presentada por los gobernadores de Chihuahua, Aguascalientes, Zacatecas,
Veracruz y por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, que haban hecho
suya la relevancia del acceso a la informacin como una pieza clave de la
consolidacin democrtica de Mxico, la reforma constitucional de 2007
no slo produjo los criterios mnimos que se exigiran para homologar
UHJODV \ SURFHGLPLHQWRV EiVLFRV HQ WRGD OD UHS~EOLFD VLQR TXH UDWLFy
al derecho de acceso a la informacin como un derecho fundamental
garantizado por la Constitucin, llev al texto de la Carta Magna el
principio de mxima publicidad como la nica interpretacin vlida en
la materia, y toc los linderos de lo que se convertira, muy pronto, en la
agenda pblica siguiente: la produccin de informacin puntual sobre el
desempeo y el cumplimiento de las obligaciones de los poderes pblicos,
a travs de indicadores capaces de medirlos.
Hoy tengo para m que hay un antes y un despus de la reforma
constitucional de 2007, para bien y para mal. Mientras el derecho de
acceso a la informacin pblica se mantuvo contenido en las fronteras
de las administraciones pblicas y estuvo ms o menos controlado por
los gobiernos que producan la informacin, no hubo tantas resistencias
polticas como reparos burocrticos: quejas que se fueron volviendo
VLVWHPiWLFDV HQWUH ODV RFLQDV S~EOLFDV SRU HO FRVWR HO WLHPSR \ HO
esfuerzo que les exiga cumplir con las solicitudes de informacin
avaladas por el IFAI y por los rganos garantes de las entidades, pero
que hasta entonces no haban cobrado la forma de una oposicin
frontal hacia la transparencia. A pesar de todo, los gobiernos seguan
manteniendo el control poltico de la apertura y la seguan usando, segn
las circunstancias, como una bandera de legitimacin ms o menos
HFD] 3HUR WUDV OD SURPXOJDFLyQ GH OD UHIRUPD GH  OD H[LJHQFLD
80

10 aos de transparencia en Mxico

original adquiri una nueva dimensin poltica y social, que despert las
alarmas y las resistencias de buena parte de los aparatos burocrticos que
se mantenan cobijados por las sombras.
6HUtDXQH[FHVRDUPDUTXHODLQFOXVLyQGHOVHJXQGRSiUUDIRGHODUWtFXOR
VH[WRFRQVWLWXFLRQDOVLJQLFyXQDYLFWRULDStUULFDSDUDORVSDUWLGDULRVGH
la transparencia. Pero lo cierto es que esa reforma despert conciencias
y atrajo resistencias, que hasta entonces haban estado soterradas bajo
al dominio de las reglas, de los criterios y de los rganos que intentaban
garantizar el acceso a la informacin en el pas y que, a partir de 2007,
comenzaran a reclamar su emancipacin, de la mano de un amplio
movimiento poltico y social que le dio al tema dimensiones de gesta
democrtica. Para decirlo de manera coloquial: con la reforma de 2007
la transparencia se sali de los huacales burocrticos y se convirti en un
litigio poltico de mucha mayor envergadura, que perdura hasta la fecha.
III
La reforma de 2007 no slo puso al descubierto las resistencias polticas y
burocrticas que se oponen al acceso pleno a la informacin pblica, sino
que tambin revel las debilidades estructurales que deben afrontarse en
el pas para garantizar el ejercicio democrtico de los poderes pblicos.
Ambas cosas se han puesto en la mesa del debate: de un lado, las razones
ms pragmticas de los actores polticos y burocrticos que consideran a
la transparencia como una trampa, una amenaza o una carga intil; y de
otro, los argumentos que han observado las limitaciones que bloquean
la transparencia y el uso intensivo de la informacin, como la condicin
ineludible para construir un sistema completo, articulado y coherente de
rendicin de cuentas. Se trata de dos debates diferentes, animados por
pulsiones prcticamente opuestas que, sin embargo, se han entrelazado y
confundido en el transcurso del segundo lustro de vida del IFAI. De ah la
importancia de abordar esos dos conjuntos como aconseja la teora de las
polticas pblicas por separado, en el entendido de que las resistencias y
las limitaciones son cosas diferentes: las primeras deben derrotarse y las
segundas resolverse, como un propsito institucional deliberado.
81

10 aos de transparencia en Mxico

1RHVGLItFLOLGHQWLFDUDORVHQHPLJRVGHODWUDQVSDUHQFLDSXHVDXQTXH
presenten alegatos diferentes, en realidad comparten un rasgo distintivo:
se consideran dueos de la informacin que producen, y manejan y viven
el derecho fundamental a saber como un allanamiento y una afrenta. No
acaban de asumir que el principio de mxima publicidad no quiere ms
que garantizar que las cosas pblicas sean realmente pblicas, porque no
le pertenecen a nadie en particular sino que son de todos y no hay razn
ticamente vlida para ocultarlas ni clausurarlas. Sin embargo, esos
enemigos aducen otros argumentos: desde los lugares de la burocracia
dicen, por ejemplo, que el derecho de acceso a la informacin produce
costos excesivos, ya porque distrae el tiempo que dedican los servidores
pblicos a sus funciones sustantivas, ya porque reclama construir
LQIRUPDFLyQTXHQRHUDQHFHVDULDR\DSRUTXHSRQHDODVRFLQDVS~EOLFDV
al servicio de intereses frvolos o incluso ocultos, en una inaceptable
asimetra de circunstancias. Y desde la poltica, los enemigos de la
transparencia alegan que el acceso a la informacin no sirve ms que para
alimentar la crtica y dotar de argumentos a los adversarios, para debilitar
deliberadamente a las organizaciones que protegen intereses colectivos,
o para afectar e incluso detener decisiones polticas fundamentales o
cursos estratgicos de accin por parte del Estado que, de revelarse,
afectaran a toda la comunidad. Trampas, amenazas o cargas sin sentido:
he ah la batera de argumentos que sintetizan las mayores resistencias a
la transparencia.
El derecho de acceso a la informacin est asentado, sin embargo, sobre
dos criterios bsicos: el primero est en la dotacin de atribuciones
y recursos que la sociedad entrega a quienes han de actuar a nombre
de ella, independientemente del lugar donde se encuentren o de las
funciones que realicen (el derecho a saber ha de llegar tan lejos como
el dinero pblico o el ejercicio de la autoridad); y el segundo, es que
el ejercicio de esas atribuciones y recursos ha de estar invariablemente
documentado y sujeto a la prueba de la responsabilidad; no son dineros
ni facultades discrecionales o sujetas al capricho de los funcionarios,
sino obligaciones concedidas a travs del sistema jurdico en el que se
asientan. En sentido opuesto, la ausencia de informacin sobre el uso de
82

10 aos de transparencia en Mxico

ODV DWULEXFLRQHV \ GH ORV UHFXUVRV RWRUJDGRV QR SXHGH MXVWLFDUVH VLQR
por razones claramente establecidas en la Constitucin. Cualquier otro
argumento no puede ser ledo sino como un acto de corrupcin, basado
en la apropiacin ilegtima de lo que pertenece a todos.
Es verdad que la entrada de esos criterios a la vida burocrtica de Mxico
ha producido costos que no estaban previstos y ha estresado el trabajo
GH ODV RFLQDV S~EOLFDV 3HUR OD UD]yQ QR KD HVWDGR HQ ODV VROLFLWXGHV
de acceso a la informacin, sino en la falta de rutinas previamente
establecidas para documentar el ejercicio de las atribuciones y de los
recursos. Habituados a responder exclusivamente a los superiores
MHUiUTXLFRV\DSURGXFLUGRFXPHQWRVHVSHFtFRVSDUDMXVWLFDURGLYXOJDU
los argumentos propios, los servidores pblicos han tenido que aprender
GHSULVDDGRFXPHQWDUDUFKLYDUFODVLFDU\GLVSRQHUHQPHGLRVItVLFRV\
electrnicos la informacin que antes simplemente no exista o que nadie
reclamaba. De repente, el derecho de acceso a la informacin revel esa
carencia de rutinas para documentar lo que se hace (o lo que no se hizo)
y la forma en que se emplearon los recursos. Sin el asiento de una cultura
de la informacin bien cimentada, la transparencia cay encima de buena
parte de nuestras burocracias como cosa nueva y les exigi, como nunca
antes, comenzar a documentar atribuciones y recursos; es decir, escribir
lo que antes no exista, organizar los datos que antes se perdan, y ofrecer
explicaciones que antes nadie les peda. S, estas nuevas exigencias han
aadido costos a las administraciones pblicas todava no evaluados en
conjunto que, sin embargo, no deben cargarse a la cuenta del derecho
democrtico a saber sino a los rezagos burocrticos y autoritarios, que
haban impedido construir una cultura de la documentacin y el archivo
sistemtico de la funcin pblica. En este sentido, no es sorprendente
aunque s indignante que la respuesta ms frecuente para negar el
derecho a saber sea, simplemente, que la informacin no existe.
Desde otro mirador, ese mismo argumento ha ganado algn terreno
ante lo que buena parte de la burocracia considera una asimetra injusta,
FXDQGR HO GHUHFKR D VDEHU VH HQFDUQD HQ LQGLYLGXRV HVSHFtFRV R HQ
asuntos burocrticos puntuales. Esa resistencia ha descansado, a su vez,
83

10 aos de transparencia en Mxico

en un doble alegato de frivolidad: de un lado, los servidores pblicos se


duelen de ofrecer su tiempo a la hechura de documentos que sirven, dicen,
para hacer tareas escolares o para escribir reportajes para periodistas
RMRVRSDUDSRQHUVHDOVHUYLFLRGHDFDGpPLFRVTXHQRLQYHVWLJDQR
para favorecer intereses de empresarios egostas, etctera. Y de otro,
he escuchado que el derecho de acceso a la informacin pblica ha
cado en excesos frvolos que ataen, por ejemplo, al tiempo que los
servidores pblicos destinan a comer, a los horarios de entrada y salida
GHVXVRFLQDVDOXVRGHSDSHOHVSOXPDV\FOLSVRDUHVSRQGHUFXDOTXLHU
cuestin que, a juicio de los propios funcionarios, no resulta sustantiva a
sus tareas. Dada la frivolidad de las solicitudes, exigen la creacin de
lmites legales para cribar el acceso a la informacin a partir de lo que
ellos mismos consideren importante.
No paso por alto el menosprecio y la discriminacin que revelan
esos alegatos, sostenidos en una doble arrogancia burocrtica: la que
GHVFDOLFDDODVSHUVRQDV\ODTXHFODVLFDODUHOHYDQFLDGHORVWHPDV
desde una posicin previa de poder. Pero responder a esos alegatos
desde una posicin moral es innecesario, pues lo que est en juego no es
ODFDOLFDFLyQGHODVSHUVRQDV\GHVXVOHJtWLPDVSUHRFXSDFLRQHVVLQR
la defensa de un derecho fundamental protegido por la Constitucin.
Los servidores pblicos no producen informacin para ponerse al
servicio de estudiantes, periodistas, acadmicos, empresarios o maridos
agraviados, sino porque los recursos que utilizan no son suyos, porque
las atribuciones que ejercen les fueron concedidas por la sociedad y
porque tienen una responsabilidad pblica que honrar sobre ambas
cosas. Esa responsabilidad es indiferente a quines encarnan a la
sociedad que formula las preguntas o a los temas que les interesan. En
otras palabras: lo que debe defenderse no es la demanda puntual de
esa informacin sino la obligacin de producirla y entregarla, porque
QDGDGHORTXHHVWiHQODVPDQRVGHODVRFLQDVS~EOLFDVOHVSHUWHQHFH
como cosa propia. En la medida en que esta conviccin se extienda, se
comprender tambin que lo fundamental no es cuestionar el uso de
ODLQIRUPDFLyQVLQRVXWLWXODULGDG<DxDGRGHSDVRTXHMDUFULWHULRV
SDUDFDOLFDUHOXVRGHHVHGHUHFKRHTXLYDOGUtDDTXHODVDXWRULGDGHV
84

10 aos de transparencia en Mxico

determinaran, por ejemplo, la libertad de trnsito en funcin de la


importancia de las visitas que se harn o la libertad de expresin por la
relevancia de lo que se escribe o dice.
No obstante, las resistencias principales no han brotado tanto de las
burocracias cuanto de los actores polticos que se han visto amenazados
por la transparencia. Son estos quienes han impedido, de muy distintas
formas, que se consolide el trnsito hacia el ejercicio democrtico de los
poderes pblicos. Y en este otro territorio, el nico argumento que ha
sido presentado y defendido abiertamente en contra del derecho a saber,
es el criterio de necesidad poltica: el secreto indispensable para lograr
los propsitos superiores del Estado y/o la defensa del colectivo al que se
representa; es decir, una reminiscencia del arcana imperii que reclama el
GHUHFKRDOVHFUHWRHQQRPEUHGHODFROHFWLYLGDGDODTXHVHGHHQGH8Q
viejo enemigo de la Ilustracin y del derecho pblico, que sigue presente
entre nosotros.
Las mejores batallas del IFAI, en el segundo lustro desde su creacin, se
han librado en este segundo territorio. No han sido batallas solamente
contenidas en contra de las resistencias burocrticas a las que me refer
antes, sino decisiones sustantivas para ensanchar el derecho a saber en
arenas que durante aos se consideraron estrictamente reservadas a los
poderes del Estado: la administracin de justicia, la seguridad pblica,
ODJHVWLyQGHODVQDQ]DVS~EOLFDV\ODGLVWULEXFLyQGHORVGLQHURVHQWUH
otras. En cada uno de esos espacios ha habido avances y tambin graves
retrocesos, anidados siempre en la pugna entre el secreto del Estado y
el derecho a saber. Y no todas se han ganado o no, al menos, de manera
FRPSOHWD\GHQLWLYD
En esos litigios han aparecido las tres restricciones principales que limitan
razonablemente la apertura de la informacin, pero que al mismo tiempo
se han esgrimido en distintos episodios como armas para mantener
vigentes los secretos: el derecho a la privacidad y a la proteccin de
datos personales que ha generado, a su vez, nuevas reformas legales para
distinguirlo con la mayor claridad posible de la transparencia; la reserva
85

10 aos de transparencia en Mxico

sobre los procesos que se siguen como juicio o como procedimientos


decisorios, hasta que no causan estado; y la seguridad nacional. No es
el propsito de esta nota pasar revista detallada a la forma en que se
han esgrimido esos argumentos para oponerse a las decisiones del IFAI
durante estos aos. Pero s me importa subrayar lo que tienen en comn,
SXHV KDQ WRFDGR ODV EUDV PiV VHQVLEOHV GHO XVR GHO SRGHU SROtWLFR \
han llevado hasta el extremo la necesidad de lidiar con dos miradas
antagnicas sobre el ejercicio cotidiano de la democracia: la que apela
a la simple delegacin de la autoridad ganada en las urnas y la que se
sostiene, en cambio, en la ms estricta rendicin de cuentas. El IFAI ha
optado casi siempre por esta segunda opcin y en fechas ms recientes
se ha sumado, abiertamente, a las redes formadas para impulsar sistemas
y polticas que garanticen una relacin abierta, responsable e incluyente
entre autoridades y personas.
Los casos emblemticos han estado en tres lugares: la administracin
VFDOTXHVHKDQHJDGRDUHYHODUORVGDWRVVREUHODVSHUVRQDVTXHVHKDQ
EHQHFLDGRGHODFDQFHODFLyQGHFUpGLWRVVFDOHVEDMRHOGREOHDUJXPHQWR
de la proteccin de datos personales y del secreto que protege la materia
aun a despecho de los ingresos pblicos que el erario dej de obtener
por esas decisiones; la procuracin de justicia, que ha ocultado las
averiguaciones previas seguidas por el Ministerio Pblico, aun despus
de que stas han llegado hasta sus ltimas consecuencias jurdicas y han
causado estado; y la revelacin sobre los usos de una parte principal de
ORVUHFXUVRVS~EOLFRVRFXOWDWUDVGHLFRPLVRV\OLVWDGRVGHEHQHFLDULRV
Algunos de esos litigios han llegado hasta la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin que, venturosamente, se ha pronunciado por tutelar el
derecho de acceso a la informacin y ha emitido criterios que poco a
poco han abierto brecha para la interpretacin ms amplia del principio
de mxima publicidad. Pero lo cierto es que las resistencias que se han
enderezado en contra de las decisiones del IFAI, estn todava lejos de
KDEHUTXHGDGRGHUURWDGDVQRVyORSRUTXHORVDUJXPHQWRVTXHGHHQGHQ
el secreto siguen todava vigentes, sino porque, aun vencidos, no han
logrado oponerse a la decisin poltica que de plano se niega a abrir la
informacin, impunemente.
86

10 aos de transparencia en Mxico

Se cometera un error si se pensara que esos litigios y los argumentos


que se han opuesto en cada uno de ellos responden solamente a una
interpretacin jurdica, pues lo que hay detrs de ellos es una concepcin
sobre el ejercicio de la autoridad y sobre la forma en que ha de asumirse
la responsabilidad poltica. En sus trminos ms bsicos, la idea
delegativa de los poderes pblicos sostiene que la democracia radica
en la distribucin electoral de los puestos en disputa y en el equilibrio
HQWUHpVWRVGRWDQGRDORVUHSUHVHQWDQWHVGHORVSRGHUHVVXFLHQWHVSDUD
ejercer su encargo a nombre de sus representados, sin ms limitacin
que el principio de legalidad y el periodo por el que han sido electos. La
democracia electoral y representativa a la que apela esa interpretacin se
resiste a ofrecer ms medios para la evaluacin de los poderes pblicos
que el de la responsabilidad que ha de exigirse por los resultados
REWHQLGRVFDOLFDGDHQODVLJXLHQWHURQGDHOHFWRUDORUHFODPDGDDFDVR
cuando hay evidencia de una falta o de un delito. Pero nada ms. Quienes
GHHQGHQ HVD YHUVLyQ GHOHJDWLYD GH OD GHPRFUDFLD VH GXHOHQ GH ORV
controles excesivos y de las restricciones que obstaculizan el ejercicio
libre de la autoridad ganada en las urnas y se oponen, en consecuencia,
a la idea de la transparencia entendida como la vigilancia permanente de
la sociedad sobre sus actos. Esa versin considera que la transparencia
\ODHFDFLDVRQFRQWUDGLFWRULDVTXHHOPDQGDWRSROtWLFRVXSRQHODPiV
amplia libertad de decisin y accin; y que son los resultados y no los
procesos decisorios los que deben someterse a la sancin poltica.
Buena parte de las resistencias que ha enfrentado el IFAI en los poderes
federales se explica por esa versin delegativa de la democracia con
acentos ms paternalistas o ms autoritarios, segn el caso, que a su
vez se ha reproducido con mucha mayor intensidad en buena parte de los
gobiernos de los estados y de los municipios del pas. Y en este sentido
si bien sera tan impreciso como injusto generalizar las conclusiones
sobre la forma en que los poderes locales han asumido el derecho a
la informacin pblica, lo cierto es que las diferencias entre ellos no
podran explicarse sin advertir la presencia de esa pugna entre las distintas
concepciones de la democracia cotidiana que, en algunos casos, se ha
deslizado hacia la defensa de regmenes abiertamente autoritarios. Los
87

10 aos de transparencia en Mxico

diagnsticos que conocemos sobre la evolucin de la transparencia en


los estados y los municipios son tan elocuentes como la conducta de sus
gobernantes. Y lo cierto es que, a pesar de las reformas constitucionales
de 2007, los avances regionales en esta materia como en casi todas
las dems todava siguen dependiendo en mucho de las convicciones
polticas de los gobernadores. Detrs de esos hechos hay una historia
todava pendiente de escribir sobre el caudal de resistencias que han
sufrido los rganos garantes de la transparencia en los estados y de las
muy diversas estrategias que han seguido algunos gobiernos estatales y
locales para negarse a la apertura, incluyendo la captura poltica de sus
LQWHJUDQWHV OD DV[LD GH VXV SUHVXSXHVWRV \ KDVWD ODV DPHQD]DV \ ODV
presiones polticas directas sobre su vida y patrimonio.
Con todo, durante la primera dcada de vida del IFAI se ha consolidado
una nueva forma de entender el ejercicio democrtico de la autoridad
S~EOLFD TXH QR H[LVWtD DO FRQFOXLU HO VLJOR ;; 8QD YHUVLyQ IRUMDGD D
partir de la expansin creciente y sistemtica del derecho a saber que, a
pesar de todo, ha permitido concebir el principio de una etapa diferente
del proceso de cambio democrtico en Mxico, sobre la base de una
conciencia cada vez ms extendida sobre la importancia del espacio
pblico, la salvaguarda de los derechos fundamentales y la tica de la
responsabilidad de los poderes pblicos.
IV
Termino as con una nota de carcter normativo: la tica pblica
indispensable para dotar de contenido al ejercicio cotidiano de la
GHPRFUDFLDGHEHGHMDUGHVHUXQDUHH[LyQDEVWUDFWDVREUHORVYDORUHV
que podran mejorar la convivencia, para volverse una tica aplicada:
ODTXHIDOWDSDUDFRQVROLGDUODGHPRFUDFLD8QDpWLFDGH ODV FRQGXFWDV
efectivamente realizadas por quienes ostentan cargos de representacin
poltica y por quienes ejercen los recursos y los medios que la sociedad
ha puesto en sus manos de distintas formas (mediante elecciones o a
travs de los procedimientos utilizados para designar a los funcionarios
del Estado) y, a la vez, una tica de la sociedad y de los individuos en sus
88

10 aos de transparencia en Mxico

UHODFLRQHVFRQWRGRVORVGHPiV/DpWLFDDSOLFDGDDODTXHPHUHHURQR
debe prescindir del anlisis de esas conductas a la luz de los valores de
la convivencia, ni de su sancin por vas morales y tambin jurdicas
en funcin de la responsabilidad pblica que cada quien ostenta, del
ensanchamiento del espacio pblico y de la defensa ms escrupulosa
de los derechos fundamentales que estn en la base de la convivencia
SDFtFDDODTXHDVSLUDPRV
3HUR OD YHUWLHQWH TXH PH LQWHUHVD VXEUD\DU DKRUD HV OD TXH VH UHHUH
en particular, a quienes asumen la representacin poltica de los dems
o actan, a travs de los puestos pblicos que ocupan, para servir
a los dems. La tica pblica que se vincula al ejercicio del poder
poltico o de la autoridad administrativa que la sociedad entrega a sus
representantes y a sus funcionarios, pues es en estos casos donde la
necesidad de reivindicar los valores de la convivencia democrtica se
vuelve literalmente vital. Y en nuestra sociedad, hay razones de sobra
para subrayar la importancia de esa tica aplicada, pues aunque el pas
ha vivido ya un cambio de rgimen poltico, todava no es evidente
que ese trnsito haya conducido a librarnos de nuestras ataduras del
pasado, ni a la consolidacin de gobiernos capaces de honrar la tica
de la responsabilidad, de comprometerse con el ensanchamiento del
espacio pblico en su sentido ms amplio, de defender a toda costa los
derechos conquistados o de rendir cuentas completas de sus actuaciones.
A pesar de los avances innegables, hay todava un amplio trecho entre
las prcticas gubernativas en vigor y la tica pblica que reclama la vida
democrtica.
Aprendimos a distribuir la representacin bajo principios democrticos,
pero no hemos garantizado que el ejercicio de esa representacin se
traduzca en gestiones igualmente democrticas. Logramos que el voto
ciudadano fuera la regla de oro para asignar y distribuir poder, pero
todava no conseguimos que tras el voto se mantenga intacta la voluntad
de los ciudadanos en el ejercicio cotidiano de nuestros gobiernos. La
WUDQVLFLyQ VLJQLFy HO SDVR GH XQ UpJLPHQ DXWRULWDULR D XQ VLVWHPD GH
partidos que no slo se disputan los turnos para gobernar sino que se
89

10 aos de transparencia en Mxico

contrapesan desde los poderes pblicos. Pero no hemos logrado que


esa nueva forma de distribucin y equilibrio entre poderes y partidos se
convierta en el ejercicio cotidiano de la democracia.
Para lograrlo, tengo para m que la primera tarea a seguir es la recuperacin
de la tica de la responsabilidad, de la que advirti Max Weber hace ya
casi cien aos: una tica de los resultados y del compromiso poltico de
ORVUHSUHVHQWDQWHVFRQODVFRQVHFXHQFLDVGHODVGHFLVLRQHVWRPDGDV8QD
pWLFDSUiFWLFD\YHULFDEOH1RXQFRQMXQWRGHUHFRPHQGDFLRQHVYDFtDV
de contenidos y propsitos, sino una tica de la responsabilidad sobre
las decisiones y sobre las razones para tomarlas. Responsabilidad de los
representantes sobre lo que hacen y dicen o sobre lo que no hacen o no
dicen, y sobre las consecuencias de lo que hicieron o dijeron. Lo que a
VXYH]UHFODPDFRPSURPLVRVFRQFUHWRV\YHULFDEOHVGHTXLHQHVRVWHQWDQ
ODUHSUHVHQWDFLyQGHORVFLXGDGDQRVQRDOQDOVLQRGHVGHHOSULQFLSLRGH
sus gestiones. La tica de la responsabilidad es una tica de compromisos
\XQDpWLFDDQFDGDHQODVFRQVHFXHQFLDVGHHVRVFRPSURPLVRV<HQHVWH
sentido, no debe confundirse con las argumentaciones que se emplean
WUDV XQ SHULRGR GH HMHUFHU OD DXWRULGDG SDUD MXVWLFDU OR TXH SDVy 1R
se colma con informes y discursos destinados a reinterpretar el pasado
inmediato a la luz de una bandera o de una ideologa, ni tampoco con
explicaciones sobre lo que pudo haber sucedido pero no ocurri. A la que
PHUHHURQRHVDXQDpWLFDGHODVMXVWLFDFLRQHVIRUPXODGDVSDUDVHJXLU
ganando votos ni tampoco a la que apuesta por los proyectos venideros
y las promesas de futuro, sino a la que se hace cargo como dije antes
de las conductas efectivamente realizadas: las que se prevn, las que se
hacen cada da y, a la vez, las que producen efectos concretos sobre la
calidad de vida de la sociedad.
Ahora bien: esa tica de la responsabilidad no puede realizarse sin una
FRQFHSFLyQFRPSOHWDGHOHVSDFLRS~EOLFRGHOVLJQLFDGR\ORVDOFDQFHV
GHORS~EOLFR<SRUVXSXHVWRQRVyORPHUHHURDODVFDOOHVODVSOD]DV
los caminos y los jardines que consideramos pblicos aunque tambin
ORVLQFOX\DVLQRDORVDWULEXWRVGHHVHDGMHWLYRTXHGHQHHOVHQWLGRGH
OD GHPRFUDFLD FRPR FRVD S~EOLFD &RPR ORV GHQLy 1RUD 5DERWQLNRI
90

10 aos de transparencia en Mxico

lo pblico como lo comn, lo que es de todos y por tanto no es de unos


cuantos, de otros o de nadie; lo pblico como lo accesible y abierto, no
FRPRORFHUUDGR\H[FOX\HQWH\ORS~EOLFRFRPRORFRQRFLGR\YHULFDEOH
no lo que se esconde o se oculta a las miradas de otros. Lo pblico no es
propiedad de alguien ni tampoco es aquello que no importa a nadie: es
de todos. No es pblico el secreto y la reserva. No es pblico el uso de
medios que se emplean para privilegiar a algunos y dejar fuera a otros.
De modo que la tica pblica reclama asumir la responsabilidad de
hacer pblico, de veras pblico, lo pblico. La administracin pblica, el
presupuesto pblico, los cargos pblicos, etctera: todos esos sustantivos
que se adjetivan con la palabra pblico estn llamados a honrar sus
atributos: a ser de todos, accesibles y conocidos. Y de ah tambin que
toda apropiacin privada del sentido de lo pblico sea, lisa y llanamente,
un acto de corrupcin. Negar los atributos de lo pblico para aduearse
de lo que debera ser comn, para ocultar la informacin que habra
GHFRQRFHUVHRSDUDXVDUPHGLRVFRPSDUWLGRVSDUDEHQHFLDUDXQRV\
excluir a otros, son formas diferentes de la corrupcin: negaciones de la
tica pblica a la que apelo.
Para completar este listado, sin embargo, todava es necesario aadir que
la tica pblica aplicada ha de ser una tica basada en el respeto honesto
y cierto a los derechos fundamentales que protegen a la vida: el derecho
de los ms dbiles, como les ha llamado Luigi Ferragoli, cuya razn de
ser es igualarlos con los ms fuertes y ms poderosos. Y uno de esos
derechos fundamentales tan relevante como el derecho a la vida o a la
libertad de movimiento y expresin o a las garantas para reunirnos, a
opinar o a tener propiedades sin que nos sean arrebatadas es el derecho a
saber: el derecho de acceso a la informacin que se produce en el Estado.
Sin garantas explcitas de acceso a la informacin que se producen en
los gobiernos, sera prcticamente imposible saber lo que sucede en ellos:
saber qu decisiones toman, qu medios usan, qu razones les animan,
qu procedimientos siguen y, sobre todo, qu consecuencias hay de todo
OR TXH KDFHQ \ TXp RSRUWXQLGDGHV VH DEUHQ SDUD GHWHQHU PRGLFDU R
corregir los cursos de accin que estn fallando.
91

10 aos de transparencia en Mxico

El derecho a saber es una pieza clave de la tica pblica de la que vengo


hablando, porque la que interesa para consolidar la democracia no es
XQDpWLFDGHODMXVWLFDFLyQVLQRGHODUHQGLFLyQGHFXHQWDV'HDKtTXH
ese derecho a saber como el resto de los derechos fundamentales bien
garantizados constituya una condicin sin la cual no sera posible
honrar el adjetivo de lo pblico. He aqu, pues, el ciclo completo de la
tica pblica como una tica aplicada: la responsabilidad, el compromiso
inequvoco con el espacio pblico y la garanta de proteccin de los
derechos fundamentales.
Este conjunto de valores plausibles en s mismos exige, sin embargo,
la construccin de normas, sistemas y procesos concretos para llevarse
D FDER ([LJH OD GHQLFLyQ GH SROtWLFDV S~EOLFDV GHQLGDV HQ IXQFLyQ
de esos valores, para garantizar que efectivamente se cumplan. O para
decirlo de otro modo: la tica pblica debe convertirse en rendicin de
cuentas. Y sin abandonar sus propsitos deliberativos y pedaggicos,
ha de transitar tambin hacia un marco jurdico y asegurar sus medios
institucionales y administrativos. Para ser una tica aplicada, ha de
traducirse en una poltica pblica capaz de producir un sistema completo,
DUWLFXODGR\FRKHUHQWH8QDSROtWLFDGH(VWDGRGHVWLQDGDDFRQVROLGDUHO
ejercicio democrtico de la autoridad poltica. Y en ese sentido nos falta
un largo trecho: hemos avanzado mucho en la construccin de valores
compartidos, pero todava no hemos conseguido que esos valores queden
DUPDGRVHQSROtWLFDVTXHVHSXHGDQHYDOXDUPHGLU\FRUUHJLU
Por eso es necesario conseguir la mejor traduccin prctica del
propsito de rendir cuentas. Es decir, de lograr que la informacin,
las responsabilidades y los medios atribuidos a quienes ostentan la
representacin poltica de la sociedad estn claramente alineados en un
solo sistema y surtan efectos en la gestin de los gobiernos. No es la
FDVXtVWLFDQLORVQRPEUHVSURSLRVRFR\XQWXUDOHVORTXHSXHGHDUPDUHVD
pWLFDS~EOLFD\PXFKRPHQRVODVMXVWLFDFLRQHVTXHVHKDFHQGHFXDOTXLHU
manera para salir del paso, sino las normas y los procedimientos capaces
de articular esas piezas que hoy estn fragmentadas en el ejercicio del
poder poltico, sin perder de vista en ningn momento que la rendicin
92

10 aos de transparencia en Mxico

de cuentas es al ejercicio de la autoridad, lo que el voto es a la asignacin


legtima de esa autoridad.
Para combatir esa fragmentacin de normas, organizaciones y procesos
hay que reunir y articular tres piezas principales: la primera como ya
se ha dicho es la garanta plena del derecho de acceso a la informacin
pblica: la produccin de informacin oportuna y pertinente, as como su
VDOYDJXDUGDHQDUFKLYRVFRQDEOHV\VXSXEOLFDFLyQFRPSOHWD\DFFHVLEOH
El derecho a saber y sus garantas es imprescindible para la construccin
de esa tica pblica aplicada. La segunda pieza es el monitoreo oportuno
\ODVFDOL]DFLyQWpFQLFDGHDWULEXFLRQHV\UHFXUVRVRWRUJDGRVDTXLHQHV
actan en nombre de los dems. Pero ese monitoreo no puede darse si, a su
vez, no existe una planeacin clara ni una asignacin exacta de recursos
\UHVSRQVDELOLGDGHVS~EOLFDPHQWHYHULFDEOHVVHPRQLWRUHD\HYDO~DOR
TXHVHFRQRFHQRORTXHVHLQYHQWDVREUHODPDUFKD<QDOPHQWHHV
preciso que haya normas y procedimientos legales para sancionar para
bien o para mal la responsabilidad que fue asignada. Y eso supone, a su
YH]WDQWRODLGHQWLFDFLyQGHUHVSRQVDEOHV\UHVSRQVDELOLGDGHVFRPRHO
establecimiento de procedimientos jurdicos vlidos para hacer valer esa
responsabilidad.
Sin informacin, sin planeacin y sin sancin, la rendicin de cuentas
HVVLPSOHPHQWHLPSRVLEOH3HURVLODLQIRUPDFLyQDQFDGDHQHOGHUHFKR
a saber corre por un lado, la planeacin leda como la asignacin de
responsabilidades y de medios para poder cumplirlas corre por otro, y el
sistema de evaluacin y de sanciones derivadas del incumplimiento corre
por un tercero, resulta imposible la creacin de un sistema articulado
de rendicin de cuentas. Y esto es exactamente lo que ha venido
sucediendo: que no hemos completado la tarea y, sobre todo, que no
la hemos articulado en un sistema coherente. Compartimos los valores,
pero nos faltan los medios.
Termino ya con una idea que no quiero dejar suelta: el ejercicio
democrtico de la autoridad requiere tambin de ciudadanos ms
activos, mejor informados y ms participativos, pues no todo depende
93

10 aos de transparencia en Mxico

de los medios normativos e institucionales que produzcan los gobiernos.


Imaginarlo as sera un contrasentido: una negacin del principio mismo
en el que se ancla la tica pblica. He aqu el gran desafo de nuestras
sociedades en este nuevo siglo: vencer los pecados capitales si as se me
permite llamarles que agobian a nuestras sociedades en este siglo, sin
abandonarnos al individualismo egosta (ese vicio del hper modernismo
que se nos vino encima). Los pecados capitales del nuevo siglo: la
injusticia, la violencia, la corrupcin, la prepotencia, la desigualdad, la
negligencia y la discriminacin. Para vencerlos, no basta con distribuir
el poder democrticamente: hay que ejercerlo con sentido abierto y
democrtico. He aqu la enorme tarea que tiene por delante el IFAI, ese
puente hacia el ejercicio cotidiano de la democracia.

94

10 aos de transparencia en Mxico

Municipio y derecho a la informacin


pblica en Mxico
El arte de no informar
Tonatiuh Guilln Lpez
El Colegio de la Frontera Norte
Nota: Agradezco a la Mtra. Adriana Lpez Acle Delgado,
personal tcnico de El Colegio de la Frontera Norte, su
dedicado y profesional apoyo que permiti realizar el
presente documento.
I. La piedra angular

l principio bsico que gua al presente documento es el derecho


poltico a acceder y conocer la informacin gubernamental, el
cual debe tener la mayor amplitud y mnimas restricciones en las
sociedades modernas, siendo su ejercicio una prctica fundamental para
la democracia y pieza bsica para el control democrtico del Estado. Entre
ms amplio sea el acceso a la informacin como posibilidad jurdica e
instrumentacin operativa, tendrn ms desarrollado este derecho y su
capacidad para impulsar prcticas democrticas e, incluso, promover la
calidad y pertinencia social de la gestin pblica. Entre ms limitada su
prctica, evidentemente se empobrecen en igual proporcin los derechos
polticos, la calidad de la ciudadana y, en general, se abre la posibilidad
material para Estados y gestiones gubernamentales autoritarios.
8QD GHPRFUDFLD FRQVROLGDGD LPSOLFD QHFHVDULDPHQWH XQD FLXGDGDQtD
ampliada en derechos polticos. En el extremo, si un ciudadano tuviera
nicamente el derecho de elegir a sus representantes en cada evento
electoral, su ciudadana se reducira a un acto, realizado en pocos minutos,
cada tres, cuatro o seis aos. Estaramos frente a una ciudadana de un
instante, literalmente. Por el contrario, una democracia desarrollada
95

10 aos de transparencia en Mxico

VXSRQHFLXGDGDQtDVH[WHQVDVHQGHUHFKRVSROtWLFRVFRQJXUDQGRUHGHV\
sistemas de interaccin que constituyen al Estado, a sus instituciones y a
su proceso de gestin. Para esta visin de mayor alcance y complejidad,
el derecho a acceder a la informacin gubernamental es una pieza del
VLVWHPDGHPRFUiWLFRSLHGUDDQJXODUGHVXDUFRSRUVtPLVPDLQVXFLHQWH
pero de enorme valor estratgico. Es un recurso poltico fundamental
para trascender a la ciudadana del instante y convertirla en ciudadana
de ejercicio diario, en cada entidad de la esfera gubernamental.
El rasgo universal de la ciudadana, extensiva a toda persona, implica que
ORVGHUHFKRVSROtWLFRVTXHODFRQJXUDQVHDQHIHFWLYDPHQWHGLVSRQLEOHV
para cada una de stas. No solamente como enunciado jurdico, sino
adems como posibilidad material, realizable sin mayores obstculos. Es
decir, para cada persona concreta deben corresponder derechos polticos
igualmente concretos, disponibles materialmente en su entorno inmediato.
De este conjunto, es posible que el derecho a la informacin gubernamental
VHDHOPiVXLGRSDUDFRQWULEXLUDODFLXGDGDQtDFRQFUHWDDVXUHDOL]DFLyQ
mediante el ejercicio cotidiano de esta capacidad poltica que, a su vez,
contribuye a la consolidacin del sistema democrtico en cada poro social,
siempre y cuando, por supuesto, sea una herramienta efectivamente al
alcance de toda persona. Contribuye a evitar la ciudadana del instante
y avanza hacia una ciudadana integral, diversa en derechos polticos y
materialmente accesibles a toda persona.
II. Avance entre tensiones
En Mxico, el derecho a acceder y conocer la informacin gubernamental
se consolid a partir de la transicin democrtica y de las experiencias de
alternancia poltica en los gobiernos, especialmente cuando sta sucedi
en el Ejecutivo Federal, en el ao 2000. No obstante su evidente valor
democrtico para los ciudadanos, cabe aadir que no necesariamente
toda alternancia ni las primeras experiencias de apertura poltica
condujeron por s mismas al desarrollo de estos principios, incluido el de
transparencia en la gestin pblica. Para las lites polticas, antes de la
apertura y de la transicin democrtica, durante sta o incluso en tiempos
96

10 aos de transparencia en Mxico

recientes el derecho de acceso a la informacin gubernamental ha sido


objeto de restricciones inerciales, en ocasiones severas, otras ms sutiles,
SHURLJXDOPHQWHKDSHUVLVWLGRHOSHUOUHVWULFWLYR26
La paradoja de nuestro tiempo es la persistencia de resistencias, junto con
la ampliacin del derecho y, sobre todo, de sus instrumentos para ejercerlo.
De esta manera, en la actual coyuntura el debate ya no est en el principio y
su reconocimiento por el marco jurdico, e incluso tampoco es una ausencia
entre los parmetros del discurso poltico de estos tiempos. El acceso a la
informacin y la transparencia son actualmente principios irreductibles
y de amplsimo consenso, lo cual es de enorme valor civilizatorio. No
obstante, se encuentran en continua tensin con la naturaleza del poder
poltico y de no pocas decisiones en la esfera del poder y sus mbitos,
como de hecho sucede en todos los Estados del mundo.27
En consecuencia, en Mxico los avances pendientes se localizan ms en
el terreno instrumental, es decir, en el conjunto de normas y de prcticas
concretas que le convierten en un derecho accesible a cada persona,
ante toda institucin del Estado. En trminos ideales, no debe existir
FRPSOHMLGDGQLPD\RUGLIHUHQFLDHQHOHMHUFLFLRHFD]GHHVWHGHUHFKR
con independencia del mapa institucional del Estado y su diversidad
26

Las primeras experiencias de alternancia poltica en los municipios, a inicios de la


dcada de los ochenta del siglo pasado, a pesar de haber sido acompaadas de amplias
movilizaciones ciudadanas y de aspirar a gobiernos democrticos, no impulsaron prcticas
de transparencia en la informacin pblica ni promovieron el acceso a la informacin
gubernamental. Una cosa son elecciones limpias y otra gobiernos transparentes;
distincin clara desde entonces. En Ciudad Jurez, por ejemplo, el primer presidente
municipal del PAN, Francisco Barrio Terrazas (1983-1986), al mismo tiempo que renda
un informe sobre su gestin, negaba otros datos pblicos que hoy son de uso cotidiano:
Entindase bien, no dar a conocer los sueldos [de los funcionarios municipales], quiz
en su momento, pero ahorita no... los sueldos son altos y dar a conocer la nmina sera un
arma en manos de los opositores de la administracin municipal, y no les dar armas para
que me peguen. Diario de Jurez, 12 de abril de 1985. Como es conocido, 15 aos despus
Francisco Barrio fue titular de la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo
(2000-2003) con el primer gobierno del PAN en la Presidencia de la Repblica, despus de
haber sido gobernador del estado de Chihuahua (1992-1998) y actualmente es embajador
de Mxico en Canad (2012).
27
Elas Canetti. El secreto est en el ncleo ms interno del poder en Norberto Bobbio:
el filsofo y la poltica, Mxico: FCE, 1996, p. 294.
97

10 aos de transparencia en Mxico

interna. Sin embargo, la ciudadana no tiene actualmente un escenario


sencillo, sobre todo si se le aprecia desde la perspectiva de la persona que
pretende hacerlo realidad para s.
Por una parte, la historia misma de este derecho y su trayectoria hasta
convertirse en un principio reconocido por el Estado y en objeto pblico
compartido, no fue homognea ni con el mismo ritmo en los tres rdenes
de gobierno. La estructura federal del Estado tiene esta posibilidad,
que en los hechos nos condujo a un cuadro como el siguiente, dicho en
trminos generales: a) un principio establecido en la Constitucin general
de la repblica y en las constituciones de los estados; b) ley federal y la
correspondiente en cada estado; c) incluso reglamentos municipales en la
materia (escasos). A pesar de sus elementos comunes, las anteriores piezas
del mapa jurdico en realidad encierran una buena dosis de diversidad no
necesariamente favorable al derecho y, sobre todo, a su prctica.
De esta manera, ante las instituciones del Ejecutivo Federal, el ciudadano
tiene una va determinada e instancias y procedimientos propios. Ante
alguno de los ejecutivos estatales, el panorama tiene otras caractersticas,
DSHVDUGHORVSULQFLSLRVFRPXQHV<QDOPHQWHHQORVFDVRVTXHHQDOJ~Q
momento se desarrollaron reglamentos en la materia, el cuadro adquiri
UDVJRVDGLFLRQDOHV8QFLXGDGDQRFXDOTXLHUDWLHQHHQWRQFHVGRVRWUHVYtDV
diferentes para ejercer este derecho, considerando sus variantes jurdicas y
procedimientos. No habra mayor problema si entre estos caminos existieran
FRKHUHQFLDHLJXDOHFDFLDRPHMRUTXHHQHOPDUFRPXQLFLSDOHOHMHUFLFLR
del derecho a la informacin y la transparencia fueran ms amplios que
en los otros rdenes de gobierno. Sin embargo, no sucede as, pues tienen
diferencias sustanciales y un orden de restricciones propio. Nominalmente,
dadas las expectativas de la democracia en el mbito local, que es ms
cercana entre ciudadana e instituciones de gobierno, se esperara que en
la materia encontrramos las formas ms desarrolladas de transparencia;
pero la realidad es otra. En general, el balance positivo favorece al mbito
IHGHUDO\GHPDQHUDHVSHFtFDDOPDUFRMXUtGLFRHLQVWLWXFLRQDOTXHFRQJXUD
DO,)$,TXHKDUHVXOWDGRPXFKRPiVHFD]SDUDHVWDSLHGUDDQJXODUGHOD
democracia, en comparacin a estados y municipios.
98

10 aos de transparencia en Mxico

No es objetivo del presente documento desarrollar el ordenamiento


anterior, ni explicar sus factores. Sera materia del mayor inters y de un
anlisis complementario al presente documento. Simplemente lo dejamos
indicado, como una referencia que apoya al estudio que se presenta a
continuacin, consistente en un experimento sobre la accesibilidad
de la informacin gubernamental, dirigido al eslabn ms dbil de la
cadena: la informacin pblica de los gobiernos municipales.
III. La primavera municipalista y el verano pendiente
Como ha sido indicado, el derecho a acceder a la informacin
gubernamental y las prcticas de transparencia han sido una conquista de
nuestra evolucin democrtica, pero no son logros en secuencia mecnica,
ni estables de una vez y para siempre. A pesar de los importantes avances
logrados, seguimos en ruta y adems entre inevitables tensiones, que a
pesar de todo han sido materia de una gestin progresiva que va acotando
las inercias hacia el ocultamiento y el secreto, volviendo incluso explcitas
las condiciones en que ste puede ser legtimo.
Los municipios y sus sociedades fueron actores decisivos de la apertura
poltica y de la transicin democrtica en Mxico, particularmente en la
primera mitad de la dcada de los ochenta del siglo XX. La esfera local se
convirti en base de amplsimas movilizaciones ciudadanas y creadora de
nuevos cuadros polticos, convirtindose en fuente de nuevas estructuras
y prcticas del poder. En gran proporcin, esta dinmica innovadora
condens sus objetivos y metas alrededor de los procesos electorales y
sus actores, as como en las instituciones y reglas para la regulacin de su
competencia. Muy poco de esta energa innovadora se traslad a la esfera
del gobierno municipal y a los procesos de gestin que permitieran una
incidencia democrtica.
Sin excluir que la dimensin administrativa de los gobiernos
municipales evolucion de manera muy relevante en el ltimo par de
dcadas y, adems, reconociendo un rol muy valioso de los municipios
impulsando a las actuales relaciones intergubernamentales con un efecto
99

10 aos de transparencia en Mxico

descentralizador del Estado, la dimensin de gobierno, en su sentido


SROtWLFRQRHYROXFLRQyVLJQLFDWLYDPHQWHHQORVPXQLFLSLRV3HUVLVWHQ
importantes inercias en esta materia, mucho ms que en la esfera federal,
actualmente caracterizada por contrapesos y regulaciones de mayor
DOFDQFH (Q HVWH ~OWLPR DVSHFWR VLJXH VLHQGR PX\ HOHYDGR HO GpFLW
democrtico en los municipios del pas, no obstante que sus elecciones
puedan ser competidas, reguladas y transparentes.28 La tarea de gobernar,
sus actores, instancias y normas jurdicas, en esencia permanecen como
hace dcadas, a pesar de insertarse en escenarios polticos y sociales
mucho ms evolucionados.
Es pertinente destacar que los componentes instrumentales de la
administracin municipal sin duda se han desarrollado y ahora son
ms relevantes que hace dos dcadas. Pueden contabilizarse por miles,
literalmente, las experiencias de gestin innovadora, que sin embargo
padecen la fragilidad del diseo institucional municipal, tanto en sus
elementos polticos como en los administrativos.29 De hecho, revisaremos
adelante una de estas inercias, relativa a las capacidades de decisin de
las presidencias municipales.
Por lo pronto, reiteramos que durante el ltimo par de dcadas los
PXQLFLSLRVUHHMDQHVFDVDHYROXFLyQSROtWLFDHQHOSURFHVRGHJRELHUQR
y crecientes capacidades operativas, en el sentido fsico del trmino, que
no terminan por trascender sus actuales limitaciones institucionales. Al
inicio de esta etapa con su primer par de lustros que pueden describirse
como la primavera municipalista emergieron valiosas experiencias de
alternancia poltica, surgieron nuevos cuadros polticos y tcnicos, se
innov la administracin, se demandaron descentralizacin y reformas
federalistas, se concluy con la tradicional subordinacin poltica de
los ayuntamientos por los estados y la federacin, entre otros cambios
28
Tonatiuh Guilln Lpez, Democracia representativa y participativa en los municipios
de Mxico: procesos en tensin. En Andrew D. Selee y Leticia Santn (coords.)
Democracia y ciudadana. Participacin ciudadana y deliberacin pblica en los gobiernos
locales mexicanos. Washington, Woodrow Wilson International Center: Agora, 2006, pp.
133-162.
29
El Premio Gobierno y Gestin Local es un observatorio excepcional sobre esta
evolucin de la esfera local ()

100

10 aos de transparencia en Mxico

trascendentes. Sin embargo, poco evolucionaron los condicionantes


polticos relativos al gobierno y a la dimensin poltica de la gestin
pblica; en general, el poder local no transform esencialmente su
estructura, a pesar de la mayor diversidad de actores.
La primavera municipalista no ha generado su verano, en esta dimensin
poltica del gobierno local, lo cual puede apreciarse mejor si traducimos
el argumento al escenario emprico. Retomamos dos elementos clave,
que deliberadamente hicimos interactuar: las capacidades del Presidente
Municipal para nombrar y remover a prcticamente todos los cuadros
administrativos y, del otro lado, el derecho a acceder a la informacin
gubernamental.
Entre las facultades caractersticas de la presidencia municipal se encuentra
nombrar y remover libremente a los servidores pblicos municipales, con
algunas excepciones (un par de cargos o poco ms) que debe acordar con
el ayuntamiento.30 Con esta disposicin legal, claramente establecida
en la normatividad y replicada por las tradiciones polticas a lo largo de
dcadas, es imposible construir una administracin municipal estable,
profesional, capaz al menos de conservar y desarrollar especializacin
y memoria de su actividad. Se pierde adems coherencia con los ritmos
del desarrollo y se impiden programas e iniciativas de mediano y largo
plazo, que son los de mayor envergadura e impacto, presionando a que
dominen iniciativas de escala pequea y de ritmo circunstancial. Con cada
cambio de administracin se dislocan, adems, programas en curso de
WRGRJpQHURLQFOXVRDTXHOORVH[LWRVRV\GHEHQHFLRVRFLDOVLPSOHPHQWH
debido al arribo de nuevos responsables en las reas. Y todos estos

30

La legislacin en los estados tpicamente seala lo siguiente como primera facultad


del Presidente Municipal: Dirigir el gobierno y la administracin pblica municipal
y proponer al Ayuntamiento el nombramiento del Secretario del Ayuntamiento, del
Tesorero y del Oficial Mayor, as como nombrar y remover a los dems servidores
pblicos municipales. Art. 38, Ley de Gobierno Municipal del Estado de Sinaloa (2008).
Por su parte, la legislacin michoacana establece como facultad: Nombrar y remover
libremente a los funcionarios municipales que le corresponda, es decir, todos, menos los
cargos de Secretario y Tesorero municipales. Art. 49, Fracc. XVI, Ley Orgnica Municipal
del Estado de Michoacn de Ocampo (2003). Y as sucesivamente en los dems estados
del pas.
101

10 aos de transparencia en Mxico

costos, plenamente conocidos y asumidos como normales por las lites


polticas, son consecuencia de esa amplsima facultad de la presidencia
municipal, que simplemente aplica lo que es mandato de ley. Por esta va,
cabe indicarlo con claridad, los partidos polticos no solamente obtienen
los cargos de eleccin del ayuntamiento: tambin sus burocracias se
apropian literalmente de las administraciones municipales.31
Puede hacerse una estimacin cuantitativa de los costos implicados
en esta facultad de las presidencias municipales? Sin duda. Como es
evidente, para realizar esta evaluacin se requiere de la informacin
adecuada, la cual debe existir en las administraciones municipales.
Formalmente, los datos requeridos para este propsito son de naturaleza
pblica, no implican necesariamente datos personales ni reservados, por
lo cual son accesibles a cualquier ciudadano sin mayor restriccin.
La parte experimental de este anlisis se inicia precisamente aqu, con un
ejercicio prctico del derecho a acceder a la informacin gubernamental
generada y en posesin de las administraciones municipales. El experimento
fue diseado para establecer una comparacin en la respuesta de diferentes
gobiernos municipales, ante una misma pregunta, solicitada a un mismo
tiempo. La solicitud de informacin correspondera a un primer diagnstico
sobre la problemtica apuntada arriba, relativa a los costos que tiene para
la administracin municipal, la facultad de los presidentes para nombrar y
remover a los servidores pblicos, en los siguientes aspectos: nmero de
personal removido; puestos que fueron sujetos de esta rotacin, y costo
econmico por los pagos emitidos para el personal saliente.
Cabe aadir que el experimento no tuvo por objetivo central resolver con
precisin los propsitos anteriores. El eje principal de anlisis es, en realidad,
el ejercicio del derecho a la informacin, considerando su accesibilidad,
respuesta y calidad de la respuesta, ante un tema municipal de particular
sensibilidad para las lites polticas, como es el explicado. Incluso si el
31

El sistema profesional de carrera en las administraciones municipales, viejo tema


de imposible instrumentacin en las actuales condiciones normativas del municipio y
especficamente obstaculizado por esa facultad excesiva de las presidencias municipales.
Ver al respecto: Mauricio Merino (coord.) >
D, Mxico: CIDE, SEDESOL, 2007.
102

10 aos de transparencia en Mxico

experimento hubiera arrojado datos completos sobre esos costos para la


administracin municipal, el tema principal de este documento seguira
siendo el derecho a la informacin pblica en el mbito municipal. Sobre
esto ltimo se concentra la exposicin que sigue.
IV. Qu me preguntaste?
Con base en la facultad de las presidencias municipales para nombrar
y remover libremente a prcticamente la totalidad de los servidores
pblicos,32 las preguntas que se hicieron a los ayuntamientos seleccionados
fueron las siguientes: Entre la fecha de inicio del actual gobierno de este
municipio y tres meses posteriores: a) cuntas personas fueron liquidadas,
despedidas o retiradas laboralmente de sus funciones?; b) cules eran los
puestos que ocupaban?; c) cul fue el monto de la liquidacin, pago por
retiro o cualquier otra remuneracin econmica que se les fue otorgado?.
Las preguntas fueron dirigidas a todos los municipios capitales de los 31
estados del pas y al gobierno del Distrito Federal, con la hiptesis de que
son los ms desarrollados administrativamente y entre los ms relevantes
polticamente entre el conjunto de este orden de gobierno. Las solicitudes
de informacin fueron remitidas entre el 3 y el 4 de septiembre de 2012,
casi en su totalidad. Se asumi que las entidades seleccionadas cuentan
con ms capacidad tcnica y administrativa para recibir y responder la
solicitud de informacin mediante un procedimiento a distancia: el correo
electrnico y a travs de su sitio de internet. La hiptesis consideraba,
adems, que se trataba de los gobiernos con ms avance en las prcticas
de transparencia y con mayor disposicin a cumplir su obligacin de
responder a las solicitudes ciudadanas. En suma, la hiptesis de trabajo
consider que el conjunto de instituciones seleccionadas corresponde a
la vanguardia de la evolucin del gobierno y administracin municipal
HQ0p[LFRSRUORFXDOHOSDQRUDPDUHVXOWDQWHVLQPD\RUGLFXOWDGSRGUtD
32

El sistema profesional de carrera en las administraciones municipales, viejo tema


de imposible instrumentacin en las actuales condiciones normativas del municipio y
especficamente obstaculizado por esa facultad excesiva de las presidencias municipales.
Ver al respecto: Mauricio Merino (coord.) >
D, Mxico: CIDE, SEDESOL, 2007.
103

10 aos de transparencia en Mxico

ofrecerse como el punto ms evolucionado de estos gobiernos en el pas.


Con estos antecedentes, iniciemos la revisin de los resultados.
En principio, hacer la solicitud de informacin, con independencia de
VX FRQWHQLGR WLHQH VXV SURSLRV UHWRV 8QRV GHULYDQ GHO GLVHxR GH OD
pgina de cada ayuntamiento, que no hace evidente la ruta para solicitar
informacin o no tiene esta posibilidad directamente (hay que realizarlo
por una va paralela, como puede ser el sistema INFOMEX, en algunos
casos); otros son relativos a requisitos y detalles de la solicitud, que la
vuelven menos atractiva; o bien, simplemente, que el sitio se encuentre
FRQ GLFXOWDGHV WpFQLFDV HQ HO PRPHQWR GH OD FRQVXOWD MXVWR HQ HVH
contenido de la pgina dedicado a los ciudadanos y a sus requerimientos
de informacin. Considerando las anteriores y otras variables que
la solicitud puede enfrentar, se hizo una valoracin general sobre el
procedimiento, la cual concluye que la mitad de las instituciones tienen
un acceso fcil (16 casos), mientras que otra proporcin importante
(12 casos) tiene acceso difcil. Es importante hacer notar que las
situaciones ms fciles se asocian con la disponibilidad del sistema
INFOMEX en el sito del ayuntamiento.33

33

Entre las recomendaciones obvias que se desprenden de este balance est la necesidad
de ampliar los acuerdos entre el IFAI y los municipios para modernizar el procedimiento
de las solicitudes de informacin, en especial estableciendo acceso desde los propios
sitios municipales, adems del portal IFAI. Adicionalmente, es necesario divulgar con
ms amplitud al sistema INFOMEX en s mismo, pues no es un acrnimo conocido
popularmente y tampoco sus funciones.
104

10 aos de transparencia en Mxico

8QDYH]UHDOL]DGDODVROLFLWXGGHLQIRUPDFLyQKD\DVLGRIiFLORGLItFLO
la cuestin central son las respuestas. Y aqu es donde se encuentra el
verdadero problema: el panorama demuestra que, en general, no existe
una disposicin para ofrecer respuestas por parte de estas instituciones ni
de sus entidades responsables de proveer informacin a los ciudadanos.
En algunos casos, simplemente no se sabe qu sucedi con la solicitud,
pues ni siquiera se recibi alguna constancia de haber sido registrada por
la entidad o bien no estaba habilitado el sistema correspondiente (estatus:
desconocido en la tabla anexa); en otros, se registra la solicitud y se
abre un periodo de espera de respuesta (estatus: en proceso, en la tabla
DQH[D  TXH HQ PXFKRV FDVRV QXQFD OOHJD\ QDOPHQWH KD\ HQWLGDGHV
que s respondieron, con tres posibilidades: negando la informacin;
entregndola de manera parcial; o excepcionalmente, dando la
informacin correcta.

105

10 aos de transparencia en Mxico

TRAYECTORIA DE LAS SOLICITUDES DE INFORMACIN


Entre el 3 de septiembre y el 15 de noviembre de 2012 (ltimo corte)
ENTIDAD
LOCAL

Registro Solicitud

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106

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Respuesta

Recurso de
inconformidad

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10 aos de transparencia en Mxico

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^d/^&dKZ/

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K



Z^



Z


^

De las 32 solicitudes, nicamente encontramos un caso, el municipio de


Quertaro, que respondi en tiempo y con el contenido adecuado a las
preguntas planteadas. De hecho, es la respuesta ejemplar que destaca en
107

10 aos de transparencia en Mxico

este contexto generalizado de desatencin a la obligacin de informar


que tienen los gobiernos. El cuadro muestra otros dos casos, Guanajuato
y Colima, que tambin estuvieron cercanos a ofrecer una respuesta
correcta, si bien en el segundo caso hubo que insistir mediante un recurso
de inconformidad. Tambin cabe referir al municipio de Tlaxcala, cuya
primera respuesta fue completamente negativa,34 si bien mediante el
UHFXUVRGHLQFRQIRUPLGDGHQWUHJyQDOPHQWHORVROLFLWDGR
Es decir, casi la totalidad de las entidades gubernamentales seleccionadas
no respondieron a las solicitudes, como est previsto por el marco
jurdico constitucional y legislativo federal y local. Esta actitud negativa
en la prctica niega el acceso a la informacin y obliga a un proceso de
demanda adicional para el ciudadano, con lo cual se estrecha todava
PiVHOHMHUFLFLRHFD]GHHVWHGHUHFKR1RREVWDQWHTXHORVUHFXUVRVGH
inconformidad sean relativamente sencillos de interponer, de igual modo
es una segunda instancia que por s misma desalienta el ejercicio de este
derecho ciudadano. Sobre todo en las situaciones en donde tampoco es
clara la ruta para la inconformidad, como es el caso en donde la solicitud
misma no tiene constancia de haber sido recibida.
En una palabra, la vanguardia de las entidades locales, como asumi
QXHVWUDKLSyWHVLVGHWUDEDMRQDOPHQWHHVXQFRQMXQWRGHLQVWLWXFLRQHV
de gobierno que no ha avanzado de manera sustantiva en la materia.
Domina en ellas la oposicin a abrir su informacin. Solamente en cuatro
FDVRVGHSRVLEOHVSXHGHDUPDUVHTXHWXYLPRVUHVSXHVWD\GHHVWRV
cuatro, nicamente en dos el procedimiento funcion adecuadamente en
su primera instancia, como debi suceder en los restantes.

34
La negativa inicial que ofreci el ayuntamiento de Tlaxcala tiene una argumentacin
memorable: 1. Se desconoce a cuntas personas contratadas se rescindi de sus
servicios, ya que no se encontr registro de cuntas integraban la nmina en la pasada
administracin. 2. De tal manera se desconoce los puestos que ocupaban. 3. Por lo
consiguiente, se desconoce si fue el caso de que se haya rescindido de personal y si se
les otorg alguna liquidacin. Oficio firmado por el titular del rea Responsable de
Informacin del Ayuntamiento de Tlaxcala, 19 de septiembre de 2012 (Expediente
Nmero MTL/DG/UTAIP/076/2012).

108

10 aos de transparencia en Mxico

Es importante notar que la estrategia de desatencin de estas entidades


locales se inicia con la solicitud de informacin y su procedimiento. Hay
casos en donde simplemente no se habilita en las pginas de internet el
icono o seccin pertinente, ni se ofrece una ruta clara para el registro
de la solicitud. En estas condiciones, como en el municipio de La
3D] QDOPHQWH QR VH WLHQH FHUWH]D VLTXLHUD GH TXH OD VROLFLWXG IXHUD
UHFLELGD(QRWURVHQORVTXHVtKD\DOJXQDFRQUPDFLyQGHUHFHSFLyQ
el prolongado silencio es una respuesta comn, que puede continuar
LQGHQLGDPHQWH 0iV GH OD PLWDG GH ODV VROLFLWXGHV TXH VH HPLWLHURQ
quedaron en ese estatus, entre registradas o no, pero igualmente sin
respuesta por la entidad aludida. Aparentemente, para el propsito de
no informar, los gobiernos locales y el Distrito Federal han encontrado
PiVEHQHFLRVDODHVWUDWHJLDGHQRKDFHUH[SOtFLWDODUHFHSFLyQGHODV
solicitudes.
Otra manera creativa de restringir el acceso a la informacin
gubernamental es la diseada por el municipio de Oaxaca, que no la niega,
SHURTXHLQYLWDDOVROLFLWDQWHDSUHVHQWDUVHSHUVRQDOPHQWHHQVXVRFLQDV
en calendario perentorio, lo cual en la prctica anula el ejercicio del
derecho, especialmente en condiciones en donde esta asistencia personal
no es factible (como fue nuestro caso). O bien, se declara inexistente
la informacin, como inicialmente hizo el municipio de Tlaxcala, o se
OHFODVLFDFRPRQRHQFRQWUDGDFRPRVXFHGLyFRQORVPXQLFLSLRVGH
&DPSHFKH\7X[WOD*XWLpUUH]8QDH[SHULHQFLDQRWRULDHQHVWHSiUDPR
de negaciones es el municipio de Mrida, cuya respuesta a la solicitud
incluso establece que la pregunta no corresponde con los trminos de la
ley en la materia, por lo que no puede ser atendida.35 En este caso, por si

35

El oficio de respuesta del municipio de Mrida establece: dicha solicitud no comprende


la consulta de documentos, la obtencin de copias o reproducciones y la orientacin sobre
su existencia, de informacin de entidades gubernamentales. Por lo que con base en el
artculo 6, de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica para el Estado y los Municipios
de Yucatn, no es posible darle trmite a su solicitud. Adems de que la referida Ley, no
previene el dilogo o la formulacin de preguntas entre la solicitante y el Sujeto Obligado
(H. Ayuntamiento de Mrida.) Mrida, Yucatn, Mxico a 07 de septiembre del ao 2012.
Firma el titular de la Unidad de Acceso a la Informacin Pblica (Solicitud con nmero
de Folio: 7037012).
109

10 aos de transparencia en Mxico

IDOWDUDDOJRODVHJXQGDLQVWDQFLDGHDSHODFLyQKDGHPRVWUDGRLQHFDFLD
para resolver la peticin de informacin.
Por otra parte, es de reconocerse que las preguntas de la solicitud
implican una complejidad mayor de atencin en la misma proporcin que
las dimensiones de los gobiernos locales. Como ejemplo de los puntos
extremos, debe ser mucho ms sencillo integrar una respuesta para el
ayuntamiento de Colima que para el gobierno del Distrito Federal. No
obstante, no es excusable que la salida sea ninguna respuesta, como
hicieron entidades como el Distrito Federal, que se suma a ese amplsimo
frente de instancias del Estado no dispuestas a la transparencia, como lo
muestra esta experiencia prctica.
Adicionalmente, cabe advertir que no fue el propsito de nuestro
experimento de solicitudes de informacin agotar todas las instancias
que estn previstas por el marco jurdico federal y estatal. La esencia de
nuestra meta consisti en medir la disposicin efectiva de las entidades
locales para la apertura de su informacin, desde el escenario de un
FLXGDGDQRFXDOTXLHUD(OUHVXOWDGRFRPRHVPDQLHVWRHVGHVDOHQWDGRU
Lo evidente es la resistencia, ignorando a la misma solicitud o negando
por procedimientos distintos la informacin solicitada. En la prctica,
hemos avanzado muy poco en el mbito de las entidades locales. De 32
solicitudes solamente tuvimos una respuesta destacada, la del municipio
de Quertaro, que nominalmente debi ser la respuesta tipo en todos los
casos consultados.
8Q FRQWH[WR LQVWLWXFLRQDO SRFR SHUPHDEOH SDUD WUDQVSDUHQWDU OD
informacin pblica es sintomtico de otras exclusiones de la
participacin ciudadana en los procesos de gobierno. Hay coherencia
entre no informar y, del otro lado, no integrar realmente a la ciudadana
en el proceso de gobernar. Esa predisposicin es adems coherente con
la inercia que empuja hacia la ciudadana del instante, reducindola a
un acto cada tres, cuatro o seis aos. Dibuja con cruda precisin nuestro
GpFLWGHPRFUiWLFRHQORVHVSDFLRVORFDOHV\HQVXSURSLDHVFDODGHORV
espacios nacionales del Estado y sus instituciones.
110

10 aos de transparencia en Mxico

No informar es tambin compatible con la concentracin extrema de


GHFLVLRQHV SROtWLFDV \ DGPLQLVWUDWLYDV HQ OD JXUD GH OD SUHVLGHQFLD
municipal, hacindola poco accesible al escrutinio ciudadano y difciles
para evaluar sus costos sociales y econmicos. Si el acceso a la
informacin gubernamental es piedra angular del sistema democrtico,
como se plante al iniciar este documento, el arco de este sistema est
incompleto todava en Mxico. El panorama reconstruido por nuestro
experimento es una prueba clara de resistencias generalizadas entre
burocracias polticas y las instituciones locales, las cuales no terminan
por superar esta fase sobre la informacin pblica, bsica para el control
e interaccin democrtica del proceso de gobierno.
$OQDOGHODVFXHQWDVQRDFFHGHUDODLQIRUPDFLyQJXEHUQDPHQWDOHVXQD
PDQHUDHFLHQWHSDUDVHJXLUSUHVHUYDQGRXQDGLVWDQFLDSURIXQGDHQWUH
las decisiones de gobierno y la participacin ciudadana. A pesar de la
positiva evolucin del marco jurdico en la materia, su instrumentacin
VLJXH VLHQGR GHFLHQWH DO SUHYDOHFHU SUiFWLFDV TXH HQ HO IRQGR
reproducen las inercias previas a estas innovaciones jurdicas. No tener
informacin ahora es igual a no tenerla antes de las reformas legislativas
en la materia. Es cierto que actualmente existen recursos jurdicos para
confrontar las resistencias; no est en cuestin este valioso avance
en la legislacin de los estados y en el marco federal (si bien deben
darse importantes pasos adicionales). Pero tambin es verdad que en la
prctica el resultado puede ser un derecho sin ejercicio, como sucedi
en la amplia mayora de los casos objeto del experimento realizado.
Ahora incluso con la negativa fundamentada en alguna ley estatal de
acceso a la informacin pblica, como respondi el Ayuntamiento de
Mrida, por ejemplo. El arte de no informar puede ser hoy de mayor
UHQDPLHQWR \ VRVWLFDFLyQ TXH HQ ORV WLHPSRV SROtWLFRV SUHYLRV D OD
transicin democrtica de Mxico.
V. Eplogo: el panorama de las respuestas
La atribucin de las presidencias municipales de nombrar y remover
libremente a prcticamente la totalidad de los servidores pblicos
111

10 aos de transparencia en Mxico

municipales, la cual intentamos medir tambin con el ejercicio de


acceso a la informacin, sigue siendo un rea de investigacin crtica
y un desafo pendiente entre las reformas necesarias para modernizar
D OD LQVWLWXFLyQ PXQLFLSDO /D LQIRUPDFLyQ UHFRSLODGD QR HV VXFLHQWH
para delinear un panorama con un mnimo de representacin, debido a la
mnima informacin proporcionada por los municipios seleccionados y
por el gobierno del Distrito Federal.
Adicionalmente, debe considerarse que esta atribucin de los presidentes
municipales no solamente se ejerce en el momento del arribo de una
nueva administracin, sino adems durante su curso e incluso al cierre
GHODPLVPD8QHVFHQDULRPiVFRPSOHWRVREUHODSUREOHPiWLFDUHTXLHUH
analizar estos tres momentos de las gestiones municipales, considerando
en especial que hay estados cuyas administraciones municipales liquidan
a alguna parte importante de su personal directivo, especialmente
al trmino de sus periodos, dejando el escenario ms abierto para la
administracin entrante.
Las pocas respuestas recibidas permiten al menos ilustrar el importante y
brusco movimiento que experimentan las administraciones municipales,
FRQ FDGD QXHYR D\XQWDPLHQWR \ VX XMR GH HQWUDGDV \ VDOLGDV GH
funcionarios y personal administrativo en general. Con cada ciclo se
genera una prdida muy importante y de compleja medicin en la
especializacin acumulada, la experiencia, la memoria administrativa y en
los programas y acciones que se interrumpen. ste es el componente ms
grave y de grandes dimensiones que experimentan las administraciones
municipales y, por consecuencia, las sociedades municipales y su
desarrollo.
En calidad de panorama indicativo del problema, revisemos simplemente
el nmero de empleados que son retirados con el cambio de administracin,
los cuales corresponden en una proporcin mayor a los cuadros directivos,
en todas las escalas. En el caso de Quertaro, en los tres primeros meses de
la nueva administracin municipal fueron dados de baja 640 empleados,
FRQXQFRVWRQDQFLHURFHUFDQRDORVPLOORQHVGHSHVRV+DEUiTXH
112

10 aos de transparencia en Mxico

comparar estas cifras con el total de la plantilla de esta administracin


y con su presupuesto, pero por lo pronto la cifra indica un giro de
enormes proporciones, el tpico del ciclo municipal con el que casi todo
vuelve a empezar, literalmente. El municipio de Durango, por su parte,
report 168 bajas de personal, con un costo de 3.4 millones de pesos,
DSUR[LPDGDPHQWH OR FXDO QDQFLHUDPHQWH SXHGH QR VHU UHOHYDQWH QR
es as el balance en lo que toca al capital humano retirado de la gestin
local. En Guanajuato el nmero de personal retirado fue de 47 personas,
en los primeros tres meses de la gestin, con un costo cercano a los 6.5
millones de pesos. En Colima, 32 bajas, con un costo de 187 mil pesos;
Tlaxcala, por su parte, report 18 bajas, con ningn costo econmico.
Ser necesario complementar esta informacin al menos con las bajas
y liquidaciones realizadas en el par de meses previo a la conclusin de
las administraciones y, adems, con los movimientos de personal que
tambin suceden en su curso.
Por lo pronto, considerando los datos anteriores, si bien el impacto
QDQFLHURLQPHGLDWRSXHGHQRVHUWDQVLJQLFDWLYRDVXPLHQGRTXHOD
informacin proporcionada es verdica lo que queda claro es que el costo
mayor se condensa contra la gestin municipal, en su calidad, capacidad
de continuidad y en la imposible construccin de una administracin
efectivamente profesional. En el fondo, el costo es para el desarrollo
local y sus sociedades, sujetas as a dinmicas circunstanciales y de
cortsimo plazo, sin las herramientas efectivas para disear y construir
un futuro con objetivos claramente trazados. Quien pierde es la nacin,
DOQDOGHFXHQWDVHQORVHOHPHQWRVPDWHULDOHVGHVXGHVDUUROORVRFLDO
y econmico; en la calidad y consolidacin de la democracia, cuando
ORV GHUHFKRV SROtWLFRV QR WLHQHQ XQD HFD] LQVWUXPHQWDFLyQ FRPR
todava sucede con el ms esencial y aparentemente simple: acceder a
la informacin pblica.

113

10 aos de transparencia en Mxico

Transparencia en las organizaciones


de la sociedad civil
Clara Jusidman Rapoport
Introduccin

xico es un pas con un escaso desarrollo de organizaciones


ciudadanas independientes respecto del Estado. No obstante
la existencia en las culturas originarias de arraigadas
tradiciones de organizacin para el bien comunitario como el tequio
y los tatamandones y de la existencia de modalidades de propiedad
comunal y colectiva de la tierra y de los recursos naturales como el ejido
y los terrenos comunales, el desarrollo del Mxico mestizo adopt una
cultura que privilegia la propiedad privada, los derechos subjetivos y el
desarrollo individual. Esta inclinacin por una cultura individualista ha
sido alentada en los ltimos 30 aos en razn del enfoque neoliberal que
ha prevalecido en las polticas gubernamentales, mismas que han puesto
nfasis en la salvaguarda de las libertades individuales y del mercado
sobre los intereses colectivos.
Adicionalmente, la rapidez y la naturaleza de la urbanizacin de los
ltimos 30 aos contribuyeron a la ruptura de los entramados comunitarios
rurales y barriales profundizando la baja densidad organizativa que existe
en el pas.
Pero posiblemente el mayor obstculo al desarrollo de organizaciones
ciudadanas autnomas y de una cultura asociativa, entendida como la
capacidad de grupos de ciudadanos de actuar conjuntamente en favor
del bien comn, se relaciona con el tipo de control poltico, econmico y
social ejercido por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) durante
los 70 aos que control el gobierno federal. Bajo una concepcin
corporativa del poder, durante todos esos aos cualquier intento de
desarrollo organizativo era incorporado al partido y cuando esto no era
aceptado por los ciudadanos organizados se les combata, se les divida
115

10 aos de transparencia en Mxico

R QDOPHQWH VH OHV GHVWUXtD 9DULDV RUJDQL]DFLRQHV \ PRYLPLHQWRV


sociales tuvieron que vivir y desarrollarse en la clandestinidad cuando
buscaban defender o reivindicar derechos de colectivos humanos como
los de indgenas, campesinos, maestros, mdicos y estudiantes, pues
representaban cuestionamientos profundos a la forma de ejercer el poder
y a la elevada concentracin de la riqueza en el pas y, por lo tanto, ponan
en riesgo el statu quo.
Sumado a lo anterior, los sistemas clientelares desarrollados por muchos
OtGHUHVVRFLDOHV\SROtWLFRVOOHYDURQDXQDFUHFLHQWHGHVFRQDQ]DGHODV
personas cuando eran convocadas a organizarse para reivindicar derechos
GHGLVWLQWRWLSRSXHVWHPtDQVHUXWLOL]DGDVSDUDORVQHVGHSURPRFLyQ
poltica y enriquecimiento de los lderes promotores.
Bajo estas circunstancias, los mexicanos confan esencialmente en sus
familias para atender y resolver problemas de la vida cotidiana.
An en la actualidad, las relativamente pocas organizaciones ciudadanas
que operan en el pas, fuera de los partidos polticos, los grandes
sindicatos y algunas organizaciones empresariales, son desconocidas por
la poblacin e ignoran su importancia para la vida democrtica.
Por su parte, la mayora de los partidos polticos y los gobernantes
no reconocen la existencia de organizaciones ciudadanas autnomas,
cuestionan su representatividad y legitimidad, desconfan de ellas
porque las perciben como competidoras y crticas en el espacio
pblico, o bien, en el mejor de los casos y especialmente durante las
administraciones del Partido Accin Nacional (PAN), las consideran
como operadoras alternativas y baratas de servicios pblicos para la
poblacin.
Hevia y Garca (2009) sostienen que la visin hegemnica desde el
JRELHUQR HV GHQLU D ODV RUJDQL]DFLRQHV FRPR yUJDQRV DX[LOLDUHV \
como intermediarias, ms que como entidades autnomas que aportan
a la gobernacin democrtica. Sealan que las leyes promovidas
116

10 aos de transparencia en Mxico

hasta ahora relacionadas con las organizaciones de la sociedad civil


GHVWDFDQ XQD GREOH FODVLFDFLyQ GH ODV RUJDQL]DFLRQHV 3RU XQ ODGR
se fomenta su participacin en instancias de deliberacin en diversos
niveles, como el de participar en la contralora social y en consejos
consultivos, constituyendo as sujetos polticos en el ms amplio
sentido, especialmente cuando se analiza el Plan Nacional de Desarrollo.
Pero al mismo tiempo, se fomenta la idea de las organizaciones como
rganos auxiliares por su carcter de intermediarias entre los pobres
y vulnerables y el gobierno. Las organizaciones civiles slo reciben
apoyos en su carcter de intermediarias con los sujetos que s requieren
de la intervencin estatal, que es sujeta de atenciones gubernamentales
(pobres y vulnerables). Lejos de fomentar el asociativismo cvico,
las iniciativas y propuestas de leyes relacionadas, van encaminadas
a establecer controles y mecanismos de vigilancia y supervisin para
mantener una sobre-regulacin en aquellas organizaciones que buscan
ser formales (F. Hevia, 2012 y S. Garca, 2005).
Se constata en Mxico una historia de cooptacin, desintegracin,
divisin y combate de las organizaciones que confrontan al poder o que
proponen soluciones alternativas respecto de ciertos problemas locales o
nacionales. Existe adems, incomprensin de un sector de intelectuales y
acadmicos respecto del inters de ciudadanos por organizarse de manera
autnoma para defender una agenda o causa colectiva; muchos de ellos
sostienen que toda accin colectiva pblica se asume como una accin
poltica y se colige entonces que si los ciudadanos desean participar en
el debate sobre el destino del pas, deberan integrarse a los partidos
polticos.
De este modo, en Mxico existe un ambiente general poco propicio
para el desarrollo de la asociatividad ciudadana autnoma, lo que
conlleva a una sociedad civil muy dbil, muy dispersa, poco articulada
y en permanente riesgo frente a los intereses econmicos y polticos
existentes y, actualmente, incluso frente a los poderes de hecho que han
surgido en los ltimos aos. Al ser un sector dbil enfrenta riesgos ante
la exigencia de mayor transparencia en una sociedad donde domina la
117

10 aos de transparencia en Mxico

cultura de la ilegalidad y el imperio de la ley es sumamente dbil. Se


piensa que al divulgar informacin sobre la organizacin se pone en
peligro su permanencia o la integridad de sus miembros.
Sin embargo, la enorme confusin que existe sobre qu y quines
son organizaciones de la sociedad civil permite que algunas personas
DSURYHFKHQHVDFRQIXVLyQSDUDHQFXEULUQHJRFLRVLOtFLWRV\VHEHQHFLHQ
del acceso a recursos, apoyos pblicos y de donantes privados. Los casos
ms notables de este tipo han surgido de organizaciones de asistencia
privada que al amparo del poder cometen abusos y desprestigian al
sector de las organizaciones de la sociedad civil. Casos que destacan son
los relacionados con la Fundacin Vamos Mxico creada por Martha
Sahagn de Fox y con el destino de una asignacin de 30 millones de
pesos del presupuesto federal a PROVIDA.
En un contexto de ausencia de Estado de derecho, escaso desarrollo
del asociacionismo, gran desconocimiento de la sociedad mexicana
sobre la existencia y objetivo de las organizaciones y movimientos
VRFLDOHV \ FLYLOHV \ FRPR FRQVHFXHQFLD OD JUDQ GHVFRQDQ]D KDFLD
ODV RUJDQL]DFLRQHV H[LVWHQWHV HVWH DUWtFXOR DSRUWD XQD UHH[LyQ
sobre la viabilidad de desarrollar una cultura de transparencia de las
organizaciones de la sociedad civil (OSC) y algunas notas sobre el estado
del arte en la materia.
En un primer apartado se examina el concepto de sociedad civil y de
los diversos tipos de organizaciones que la constituyen; el segundo
contiene un anlisis del tipo de informacin que sera posible y necesario
poner a disposicin de los diferentes interesados en el quehacer de las
organizaciones segn la naturaleza de stas; el tercero incluye una revisin
de los avances que se tienen hasta la fecha en materia de transparencia
de las organizaciones de la sociedad civil en el pas; el cuarto analiza
los resultados encontrados en 50 organizaciones mexicanas a travs
del anlisis de sus pginas electrnicas, y el quinto expone brevemente
algunos recursos internacionales sobre buenas prcticas en materia de
transparencia y rendicin de cuentas de OSC.
118

10 aos de transparencia en Mxico

1. La sociedad civil y la naturaleza de sus organizaciones


El concepto de sociedad civil contina siendo un concepto polismico y
se utiliza para incluir a todos los ciudadanos organizados que actan en
la esfera pblica fuera de las estructuras de gobierno y de las estructuras
del mercado (S. Garca, 2005). En ocasiones, sin embargo, se entiende
como incluyente de todos los miembros de la sociedad que no pertenecen
a la sociedad poltica ni a la sociedad mercantil.
En la primera acepcin se trata de ciudadanos organizados que actan en
la esfera pblica en busca del bien comn, pero que no buscan el poder,
EHQHFLRVSHUVRQDOHVQLVHDGVFULEHQDXQSDUWLGRSROtWLFRQLSHUVLJXHQ
QHVGHOXFUR
Para Jrgen Habermas, la sociedad civil tiene dos componentes
SULQFLSDOHV SRU XQ ODGR HO FRQMXQWR GH LQVWLWXFLRQHV TXH GHQHQ
\ GHHQGHQ ORV GHUHFKRV LQGLYLGXDOHV SROtWLFRV \ VRFLDOHV GH ORV
ciudadanos y que propician su libre asociacin, la posibilidad de
defenderse de la accin estratgica del poder y del mercado y la
viabilidad de la intervencin ciudadana en la operacin misma del
sistema y, por otra parte, estara el conjunto de movimientos sociales
que continuamente plantean nuevos principios y valores, nuevas
demandas sociales y vigilan la aplicacin efectiva de los derechos ya
otorgados (Flyvbjerg, Bent, 1999).
Para Alexis de Tocqueville OD VRFLHGDG FLYLO VH LGHQWLFD FRQ HO
conjunto de organizaciones e instituciones cvicas voluntarias y sociales
que fungen como mediadores entre los individuos y el Estado.
La sociedad civil tambin es entendida por algunos autores como todas
ODVRUJDQL]DFLRQHVQRJXEHUQDPHQWDOHVVLQQHVGHOXFURLQFOX\HQGRD
partidos polticos, organizaciones religiosas, sindicatos, organizaciones
de empresarios, de profesionistas, civiles, asistenciales, deportivas,
culturales, sindicatos y a los movimientos sociales.
119

10 aos de transparencia en Mxico

Para Olvera (2001) las asociaciones que forman parte de la sociedad civil
se organizan respecto a dos principios de accin colectiva: la autonoma
y la autolimitacin:
 /DDXWRQRPtDVHUHHUHDODDELHUWDGLIHUHQFLDFLyQ TXHKDFHQORV
actores sociales) respecto del Estado y el mercado. Se reclaman
independientes del sistema poltico en tanto que no se asimilan a
la lgica de lucha por el poder, ni se subordinan a las directivas
estratgicas de los partidos polticos. Aceptan la pluralidad y
su relacin con el sistema poltico es de cooperacin y crtica.
Respecto del mercado son igualmente autnomas, puesto que
estas asociaciones no persiguen actividades de lucro y ms bien se
orientan a controlar los excesos y efectos negativos de la operacin
de los mercados.
2) La autolimitacin marca un nuevo paradigma en la accin colectiva,
SXHVWRTXHHVWDEOHFHTXHHOQ\ORVREMHWLYRVGHODVDFFLRQHVQRVH
guan por la bsqueda del poder o a la integracin del Estado. La accin
estara ms bien orientada a la reforma radical de la vida pblica.
(VWD GHQLFLyQ H[FOXLUtD GH OD VRFLHGDG FLYLO D ORV SDUWLGRV SROtWLFRV
donde los ciudadanos se organizan para aspirar al poder y a todas aquellas
organizaciones que no se orientan a incidir en la vida pblica.
En este sentido, para Olvera la sociedad civil mexicana est formada
por asociaciones de carcter econmico-gremial, asociaciones de matriz
religiosa; organizaciones civiles, organizaciones culturales, deportivas
y recreativas, asociaciones urbanas de tipo gremial; movimientos y
asociaciones de comunidades indgenas.
Para Garca (2005), en la medida en que las organizaciones orientan su
accin hacia objetivos de carcter colectivo, desarrollan su actividad en
el mbito de la solidaridad, coadyuvan mediante su accin a la aplicacin
GH SROtWLFDV S~EOLFDV \ DOJXQDV GH HOODV SUHWHQGHQ LQXLU HQ XQD
discusin abierta en el espacio pblico, forman parte del campo de las
organizaciones de la sociedad civil.
120

10 aos de transparencia en Mxico

+HYLD\*DUFtD  UHWRPDQGRDO318'36 sealan que en trminos


normativos, el asociativismo, es decir, la capacidad de grupos de
ciudadanos de actuar conjuntamente a favor del bien comn, es una de
las caractersticas que comparten sociedades con sistemas democrticos
ms estables y con menores grados de desigualdad. El fortalecimiento de
RUJDQL]DFLRQHVGHODVRFLHGDGFLYLOQRVyORUHVXOWDXQEHQHFLRSDUDORV
mismos ciudadanos que forman parte de estas asociaciones, sino tambin
fomenta el desarrollo, disminuye la desigualdad y promueve mejores
niveles de bienestar social.
2. La transparencia en el heterogneo mundo de las organizaciones
de la sociedad civil
Las organizaciones de la sociedad civil en Mxico conforman un conjunto
heterogneo y plural de instituciones y movimientos sociales en razn de las
actividades que realizan, su ubicacin en el espectro ideolgico, las agendas
que promueven, las poblaciones a las que sirven, sus coberturas territoriales,
sus formas de organizacin y sus vnculos con redes, dependencias e
instituciones pblicas, promotores y donantes locales y externos.
Para octubre de 2012, en el Registro Federal de las Organizaciones de
la Sociedad Civil que lleva a cabo el Instituto Nacional de Desarrollo
Social (INDESOL) como resultado de las disposiciones contenidas
en la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las
Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAROSC)37, se encontraban
registradas 18,98138RUJDQL]DFLRQHV'HDFXHUGRFRQHOGRPLFLOLRVFDO
que declararon 3,882 estn en el D.F., 1,427 en el Estado de Mxico,

36

WEhDW
La Ley define en su artculo 5 a las organizaciones de la sociedad civil enunciando las
actividades que sern fomentadas. Incluye 19 actividades entre las que se encuentran la
promocin del deporte, de la salud, de la cultura, del arte, de la asistencia social, as como
la defensa y promocin de los derechos humanos, el desarrollo comunitario, la promocin
de la equidad de gnero, entre otras.
38
Al 11 de octubre de 2012. Cabe aclarar que en este Registro se incluyen instituciones
como el Comit Olmpico Mexicano (COM) cuya operacin es financiada esencialmente
con recursos del presupuesto pblico.
37

121

10 aos de transparencia en Mxico

1,363 en Veracruz y 1,055 en Oaxaca, que son los cuatro estados con
mayor nmero de organizaciones. En el otro extremo, Baja California
Sur, Colima, Campeche y Nayarit, son los estados con un registro de
entre 118 y 180 asociaciones.
En cuanto a las actividades que ms organizaciones declaran llevar a
cabo se encuentran las de: Promocin y fomento educativo, cultural,
DUWtVWLFR FLHQWtFR \ WHFQROyJLFR   IRPHQWR GH DFFLRQHV SDUD
mejorar la economa popular (5,4039), cooperacin para el desarrollo
comunitario (4,180), asistencia social (3,661), promocin y aportacin
de servicios para la atencin de la salud y cuestiones sanitarias (3,542),
y prestacin de servicios de apoyo a la creacin y fortalecimiento de
organizaciones que realizan actividades objeto de fomento de la Ley
(3,514). Hay dos organizaciones que declaran realizar actividades en
materia de promocin y defensa de los derechos de los consumidores y
slo 18 realizan actividades que promueven el fortalecimiento del tejido
social y la seguridad ciudadana.
Al examinar las posibilidades de avanzar en la transparencia de
informacin en relacin con sus actividades y proyectos, as como de su
JHVWLyQ\RUJDQL]DFLyQODKHWHURJHQHLGDGTXHODVFDUDFWHUL]DLQX\HHQ
sus capacidades reales para hacer accesible su informacin en razn de su
nivel de profesionalizacin, su tamao y los recursos que manejan. Con
frecuencia la falta de recursos econmicos y profesionales les impide
tener pginas en medios electrnicos, generar informes peridicos, llevar
una contabilidad cuidadosa o, incluso, atender solicitudes de informacin.
Igualmente, ante el creciente deterioro del Estado de derecho en Mxico
y al trabajar varias de ellas en actividades que tienden a defender los
derechos de la poblacin de los excesos de los poderes del Estado,
del mercado y crecientemente de los poderes de hecho, entran en
riesgo al dar a conocer pblicamente, por ejemplo, el origen de los
recursos que las sostienen, as como los nombres de las personas que
las integran o las gobiernan o de las redes de organizaciones con las
que se vinculan. No es poco frecuente ahora que archivos y bases de
122

10 aos de transparencia en Mxico

informacin de las organizaciones y de activistas cvicos sean sustrados


R LQWHUYHQLGRV LOHJDOPHQWH $VLPLVPR ODV RFLQDV GH RUJDQL]DFLRQHV
civiles peridicamente son saqueadas y vandalizadas. Particularmente
los defensores de derechos humanos, entre ellos el gremio de periodistas,
se ha convertido en un grupo en riesgo acosado y amenazado que incluso
registra un elevado nmero de desapariciones y asesinatos.
Sin embargo, la necesidad de avanzar en la mayor transparencia de las
organizaciones de la sociedad civil se fundamenta en varias razones:
1. Son actores en la esfera pblica e instancias de inters pblico.
2. Son susceptibles de recibir y operar recursos del erario pblico
y donaciones privadas y, por lo tanto, debe haber transparencia
en el manejo que hacen de esos recursos.
3. Algunas reciben cuotas o aportaciones de sus integrantes por
lo que deben informar a estos de la administracin y el uso que
hacen de las mismas.
4. Pueden ser convocadas a participar en instancias pblicas de
deliberacin y/o realizan acciones de incidencia en polticas
pblicas, por lo que su legitimidad en el mbito, grupo o tema
en el que participan debe estar fundada en informacin pblica.
5. Algunas se responsabilizan de la operacin de servicios a
poblaciones en situacin de vulnerabilidad, por lo que sus
capacidades y conocimientos para atender y respetar los
derechos de esos grupos deben ser objeto de informacin
pblica.
6. Algunas ofrecen servicios sociales de educacin, atencin,
desarrollo, cuidado, salud y alimentacin por iniciativa propia
o por delegacin de los gobiernos, por lo que debe haber
evidencia pblica de sus capacidades para ofrecer con dignidad
esos servicios a terceros.
7. Participan, externan opiniones, posicionamientos y realizan
campaas en los medios de comunicacin.
En sntesis son tres los campos en donde el acceso a la informacin de
las organizaciones civiles resulta fundamental: a) origen y destino de los
123

10 aos de transparencia en Mxico

recursos que operan cuando provienen de fuentes pblicas y de donaciones


privadas; b) legitimidad para participar en el desarrollo de polticas
pblicas, participar en instancias de deliberacin y emitir opiniones en los
medios de comunicacin, y c) capacidades, conocimientos y experticia
SDUDRIUHFHUVHUYLFLRVVRFLDOHVGLJQRVDWHUFHURVRDVXVSURSLRVDOLDGRV
8QPDUFRFRQFHSWXDOTXHUHVXOWDGHJUDQXWLOLGDGSDUDFODVLFDUHOWLSR
de organizaciones de la sociedad civil cuyas obligaciones y cultura en
materia de transparencia interesa analizar en este trabajo es el contenido
en la publicacin de la Cuenta Satlite de las Instituciones sin Fines
de Lucro del INEGI 39(VWHPDUFRGHQHHQWUHVJUDQGHVJUXSRVDODV
instituciones que ofrecen bienes o servicios no de mercado a los hogares,
que no estn controladas por el gobierno y que son entidades legales y
sociales (ISFLSH)40. El primer grupo incluye a las organizaciones que
EHQHFLDQGLUHFWDPHQWHDVXVSURSLRVPLHPEURVHOVHJXQGRFRPSUHQGH
D TXLHQHV EHQHFLDQ D WHUFHURV PLHQWUDV TXH HO ~OWLPR SURSRUFLRQD
servicios colectivos de diversa ndole (INEGI 2012, pp. 7 y 8).
 (O SULPHU JUXSR LGHQWLFD D ODV XQLGDGHV TXH OOHYDQ D FDER
SURGXFFLyQQRGHPHUFDGRSHURFX\RVEHQHFLDULRVVRQSOHQDPHQWH
LGHQWLFDGRVSRUPHGLRGHXQSDGUyQGHPLHPEURVTXHSHUWHQHFHQ
a la organizacin. Este tipo de asociaciones ofrecen bienes y
servicios principalmente a los participantes de la asociacin o
bienes y servicios que son proporcionados regularmente de manera
JUDWXLWD\TXHVRQQDQFLDGRVPHGLDQWHXQDFXRWDGHUHFXSHUDFLyQ
o de suscripcin de los miembros regulares. Las asociaciones de
FRQVXPLGRUHVSURIHVLRQDOHVFLHQWtFDVUHOLJLRVDVORVVLQGLFDWRV
39

Instituto Nacional de Geografa y Estadstica. ^   E 


D^/&>D.
Mxico: INEGI, 2012.
40
       ^   E  
Eh
 Incluye otros tres tipos de instituciones sin fines de lucro: las
del sector gobierno, las del sector financiero y no financiero y las de los hogares (cuando
los recursos utilizados para actividades de defensa colectiva no se pueden diferenciar de
los correspondientes al hogar).
124

10 aos de transparencia en Mxico

y los clubes sociales, deportivos, culturales o recreativos,


FRQIRUPDQHVWDSULPHUDFODVLFDFLyQ
2. El segundo grupo est constituido por aquellas instituciones
RUJDQL]DGDV SULQFLSDOPHQWH FRQ QHV ODQWUySLFRV GH PDQHUD
TXH ORV EHQHFLRV WUDVSDVDQ D OD PLVPD RUJDQL]DFLyQ \ VLUYHQ D
aquellos hogares que requieren bienes y servicios no de mercado.
Los recursos de tales organizaciones provienen de donaciones
en efectivo o en especie de la poblacin en general, de las
HPSUHVDVRGHOJRELHUQR(OEHQHFLRDWHUFHURVVLQQHVGHOXFUR
constituye, por tanto, el principal objetivo de estas unidades que
DVXPHQJXUDVMXUtGLFDVGH$VRFLDFLyQ&LYLO $& ,QVWLWXFLyQGH
$VLVWHQFLD 3ULYDGD ,$3  $VRFLDFLyQ GH %HQHFHQFLD 3ULYDGD
$%3 H,QVWLWXFLyQGH%HQHFHQFLD3ULYDGD ,%3  ,1(*,
p. 8).
 8Q WHUFHU JUXSR FRUUHVSRQGH D ODV TXH SURYHHQ VHUYLFLRV
colectivos. Ejemplos de tales organizaciones son las instituciones
de investigacin, que ponen a disposicin de manera gratuita los
resultados de sus tareas, los grupos ambientalistas, los partidos
polticos, etctera. (INEGI 2012, pg. 8). Es posible que en
este grupo queden incluidas las organizaciones que promueven
\ GHHQGHQ GHUHFKRV SROtWLFRV FLYLOHV HFRQyPLFRV VRFLDOHV
FXOWXUDOHV\GHJUXSRVHVSHFtFRVGHODSREODFLyQ(VGHFLUODVTXH
+DEHUPDVFRQVLGHUDFRPRHOFRQMXQWRGHLQVWLWXFLRQHVTXHGHQHQ
\ GHHQGHQ ORV GHUHFKRV LQGLYLGXDOHV SROtWLFRV \ VRFLDOHV GH ORV
ciudadanos.
/D FODVLFDFLyQ VHxDODGD \ FRQWHQLGD HQ OD &XHQWD 6DWpOLWH UHVXOWD
LQWHUHVDQWHSXHVFRPSUHQGHDODVRUJDQL]DFLRQHVSULYDGDVVLQQHVGH
OXFUR\ODVFODVLFDGHDFXHUGRFRQODVSREODFLRQHVTXHVHEHQHFLDQGH
sus actividades.
3DUDQHVGHOREMHWLYRGHHVWHWUDEDMRHVLQGXGDEOHTXHHOSULPHUJUXSR
integrado por organizaciones que prestan servicio a sus agremiados o
125

10 aos de transparencia en Mxico

aOLDGRV\HQODPHGLGDTXHVXVUHFXUVRVGHULYHQVyORGHODVDSRUWDFLRQHV
y cuotas de stos, un derecho bsico de sus asociados debera ser el acceso
a la informacin sobre la forma en que se gestionan los recursos de la
RUJDQL]DFLyQ\ORVUHVXOWDGRVTXHVHREWLHQHQHQWpUPLQRVGHEHQHFLRV
a la colectividad participante. Estara, entonces, en el mbito de los
derechos de esas colectividades la exigencia de transparencia y acceso
a la informacin a este grupo de organizaciones. Sin embargo, las leyes
WHQGUtDQ TXH VDOYDJXDUGDU HVH GHUHFKR GH ORV DJUHPLDGRV R DOLDGRV
dado que la experiencia seala que no ocurre as, como es el caso de
los sindicatos, de las organizaciones religiosas o de las asociaciones de
profesionistas.
Desde el aspecto de la legitimidad del tipo de asociaciones del primer
grupo para participar en instancias pblicas de deliberacin, para
incidir en polticas pblicas o para emitir opiniones en los medios de
comunicacin, sera necesario un acceso ms transparente y pblico de
ODLQIRUPDFLyQVREUHVXSDGUyQGHDOLDGRVRDVRFLDGRVODLQWHJUDFLyQ
de sus rganos de gobierno, las redes de las que forman parte, el origen
GHVXVUHFXUVRV\HQVXFDVRVXDOLDFLyQRGHSHQGHQFLDFRQSDUWLGRV
polticos u otros grupos de inters, de manera que sea claro si slo
representan los intereses de sus agremiados o responden a intereses de
otras organizaciones o instituciones.
La solicitud de informacin acerca de la capacidad y conocimientos
que este primer grupo de organizaciones tiene para brindar servicios y
exigir resultados de las actividades que realizan, nuevamente quedara
en manos de sus agremiados.
Respecto al segundo grupo, donde estaran incluidas las organizaciones
ODQWUySLFDV\DVLVWHQFLDOHVTXHDSR\DQ\RRIUHFHQVHUYLFLRVDWHUFHURV
obligadamente tendran que hacer transparente y accesible la informacin
sobre la administracin y uso de recursos cuando estos provienen del
erario pblico o de donantes privados, como son los fundadores de
las IAP, ABP o IBP. As queda establecido en las leyes que rigen a estas
126

10 aos de transparencia en Mxico

instituciones a nivel federal y en los estados41, donde operan Juntas o


Institutos que vigilan su funcionamiento, designan a sus patronatos y
protegen su patrimonio.
Generalmente, en esas disposiciones no estn incluidas las organizaciones
que brindan asistencia social pero que estn constituidas como
Asociaciones Civiles (A.C.). Estas asociaciones tendran, sin embargo,
que hacer transparente la informacin presupuestal y administrativa a sus
donantes, si reciben recursos de terceros o del sector pblico.
Para participar con legitimidad en instancias de deliberacin pblica
o en la incidencia en polticas pblicas, por ejemplo las polticas y
programas dirigidos a los grupos que atienden tanto las IAP como las
$& TXH RIUHFHQ VHUYLFLRV VRFLDOHV D WHUFHURV VLQ QHV GH OXFUR \D
sean poblaciones en situacin de vulnerabilidad u otras poblaciones,
tendran que demostrar, mediante informacin pblica, que cuentan
con la experticia, el nivel profesional y la actualizacin permanente de
sus modelos de atencin, as como con la capacidad profesional de su
personal y voluntariado, y que han aplicado soluciones efectivas a las
problemticas de las poblaciones que atienden.
Pero la informacin ms importante que debe ser transparentada por este
VHJXQGRJUXSRGHLQVWLWXFLRQHVSULYDGDVVLQQHVGHOXFURSDUDYHULFDU
el respeto a los derechos humanos de las personas asistidas, es la que
muestre sus capacidades y conocimientos para ofrecer servicios dignos
como son la calidad de sus instalaciones y equipamiento, sus modelos de
atencin y del personal tanto contratado como voluntario, la currcula
vitae de sus patrones, consejos y directivos, as como informacin sobre
los resultados que obtienen y las quejas y demandas que han recibido.
Finalmente, con respecto al tercer grupo de las ISLSH de la Cuenta
6DWpOLWHSDUDRUJDQL]DFLRQHVVLQQHVGHOXFURGHO,1(*,TXHVHUHHUH
41

Ley de Asistencia Social, Diario Oficial, septiembre de 2004 y las leyes estatales de
asistencia privada y/o social.
127

10 aos de transparencia en Mxico

a las organizaciones o instituciones que proveen servicios colectivos,


SDUDSURSyVLWRVGHHVWDUHH[LyQSRGUtDQHOLPLQDUVHORVSDUWLGRVSROtWLFRV
y los centros de investigacin que ah se incluyen42.
El tercer grupo de las organizaciones de la sociedad civil que
proporcionan servicios colectivos incluira, as, a todas aquellas que
SURPXHYHQ\GHHQGHQDJHQGDVGHGLVWLQWRVGHUHFKRVGHODSREODFLyQ
que se enfrentan y tratan de acotar los abusos del poder gubernamental o
del mercado, como es la defensa de los recursos naturales, de los pueblos
indgenas, de la infancia y la juventud, de los derechos humanos civiles
y polticos, de la democratizacin de los medios de comunicacin, y de
las mujeres, entre otros.
Las sociedades de corte autoritario son las organizaciones que mayores
riesgos corren al transparentar y abrir su informacin al conocimiento
pblico, y requieren del imperio de la Ley para exponer datos internos de
su organizacin e integrantes, as como el origen y monto de sus recursos
o proyectos. Sin embargo, cuando tienen inters en incidir en polticas
pblicas, participar en instancias de deliberacin o emitir opiniones
en el espacio pblico, s tendran que demostrar su legitimidad para
debatir sobre ciertos temas por lo que deberan publicitar su experticia
en el tema, los aportes que han hecho en investigacin y formacin de
cuadros o manejo de casos, promociones previas de leyes y polticas
pblicas, aportes a la solucin de problemas, reconocimiento pblico y
su congruencia entre lo que promueven y la forma como actan. En su
caso, requeriran transparentar los convenios, dependencia o relaciones
con partidos polticos, instancias de gobierno o grupos de inters, para
YHULFDUVXVQLYHOHVGHDXWRQRPtD\DXWROLPLWDFLyQ
42

El criterio sealado por varios autores de que las organizaciones de la sociedad civil
no buscan el poder ni se adscriben a un partido poltico, eliminara de la clasificacin
precisamente a los partidos polticos y a las organizaciones que estos han ido creando
para acceder a fuentes alternas de recursos, que son de acceso restringido para los propios
partidos por Ley. En el mismo sentido, es difcil asumir a los centros de investigacin
como organizaciones de la sociedad civil, aunque muchos pueden estar operando bajo la
figura de A.C. y realizar sus investigaciones para ofrecerlas de manera amplia al pblico.
Las definiciones de organizaciones de la sociedad civil de Olvera y de Garca citadas
anteriormente, coincidiran con estos criterios.
128

10 aos de transparencia en Mxico

David Brown y un conjunto de investigadores43 mencionan cuatro


tipos de legitimidad cuando las organizaciones desean participar en el
desarrollo de polticas pblicas: legitimidad moral, legitimidad tcnica o
de ejecucin, legitimidad poltica y legitimidad legal.
Por lo expuesto, se coincide con Garca y Cobos (2005) cuando sealan
que la transparencia y la rendicin de cuentas que deben realizar las
organizaciones civiles debe ser en algunos casos unidireccional, es decir,
GLULJLGDDORVPLHPEURVGHODRUJDQL]DFLyQDORVGRQDQWHVEHQHFLDULRV\
a todas las personas que comulgan activa o pasivamentecon la causa de
la organizacin, y en otras multidireccional o integral, dirigida al gobierno,
a las redes o confederaciones de organizaciones y a la sociedad en general.
La transparencia remite al mecanismo mediante el cual el escrutinio es
posible y se hace efectivo poniendo la informacin al alcance de quien la
solicite y, para efectuarlo, se pueden usar pginas en medios electrnicos,
boletines, informes peridicos, conferencias y desplegados de prensa.
3. Experiencias de buenas prcticas de transparencia y rendicin de
cuentas
La discusin que prevalece en Mxico es a quin corresponde hacer exigible
la transparencia y, en su caso, la rendicin de cuentas de las organizaciones
de la sociedad civil. Indudablemente cuando hay recursos pblicos
comprometidos en el trabajo de las organizaciones o cuando estn en
riesgo los derechos humanos de la poblacin atendida por instituciones de
asistencia privada, el gobierno tiene la obligacin de solicitar informacin
y garantizar el respeto a los derechos humanos de todas las personas en
cumplimiento de los instrumentos internacionales de los que forma parte.
Generalmente, las fundaciones y los grandes donadores privados recurren
a mecanismos que obligan a la transparencia y rendicin de cuentas

Brown, David et al. WZ^'


t,h'
43

129

10 aos de transparencia en Mxico

GH ODV RUJDQL]DFLRQHV EHQHFLDGDV FRQ ORV UHFXUVRV TXH OHV DSRUWDQ
Queda, sin embargo, un amplio nmero de asociaciones que operan con
pequeas donaciones o con cuotas y trabajo voluntario de sus miembros,
o que venden servicios a costos por debajo del mercado para subsistir.
La tendencia en varios pases es acudir a mecanismos de autorregulacin
con una muy baja intervencin de los gobiernos.
Existen, en ese sentido, diversas experiencias de autorregulacin de
las OSC para su transparencia y rendicin de cuentas y para reducir al
mnimo la intervencin estatal que puede ser inhibitoria del desarrollo
del asociacionismo. Cobos y Garca (2005), en un interesante y muy
completo artculo, hacen un recuento de las iniciativas existentes en varios
pases que se traducen en tres tipos de modelos: a) Cdigos de conducta
donde se establecen principios ticos para las organizaciones que se
integran a una red o una confederacin; b) Empresas u organizaciones
HVSHFLDOL]DGDVTXHFHUWLFDQ\VXSHUYLVDQHOFRPSRUWDPLHQWRGHHQWLGDGHV
TXHYROXQWDULDPHQWHVHVRPHWHQDVXFRQWURO\RWRUJDQFHUWLFDGRVVHOORV
GHFDOLGDGRFRQDQ]DRELHQUHSRUWHVGHOGHVHPSHxR\F 6HUYLFLRVGH
informacin, capacitacin y consultora sobre mejores prcticas.
(VWRVPLVPRVDXWRUHVLGHQWLFDURQFLQFRLQLFLDWLYDVGHVSOHJDGDVSRUODV
OSC en Mxico para avanzar en una cultura de transparencia y rendicin
de cuentas:
a) La primera se relaciona con el desarrollo y adopcin de cdigos
de conducta, herramienta que ha sido promovida por el sector
empresarial y sus organizaciones para alentar una cultura de
responsabilidad social empresarial, ante las crticas recibidas
de las organizaciones de consumidores. A partir de este tipo de
instrumentos, el Centro Mexicano para la Filantropa (CEMEFI)
desarroll el distintivo de Empresa Socialmente Responsable
(ESR) que se otorga anualmente a las empresas que cumplan con
120 indicadores divididos en cuatro aspectos: a) que cuenten
con un cdigo de tica, b) que tengan un programa de cuidado
y proteccin del medio ambiente, c) que cuenten con programas
130

10 aos de transparencia en Mxico

para elevar la calidad de vida de sus trabajadores, y d) que cuenten


con programas de vnculo con la comunidad. Fundacin Merced
tambin ha elaborado y promovido sus propios cdigos de tica
HQWUHODVRUJDQL]DFLRQHVEHQHFLDULDVGHVXVIRQGRV
b) El establecimiento de indicadores de institucionalidad. Tambin
CEMEFI ha desarrollado los Indicadores de Institucionalidad y
Transparencia para las organizaciones de la sociedad civil que
se dedican a la asistencia, promocin y desarrollo social, como
una gua para alcanzar estndares de excelencia institucional y
transparencia.
Son 11 los Indicadores de Institucionalidad y Transparencia que utilizan
especialmente para instituciones que tienen el registro de donatarias: 1.
Acta constitutiva registrada ante notario pblico; 2. Autorizacin de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como donataria; 3. Misin,
YLVLyQ\REMHWLYRV'RPLFLOLR\WHOpIRQRYHULFDEOH,QIRUPHDQXDO
GHDFWLYLGDGHV\UHVXOWDGRVQDQFLHURVDXGLWDGRV&RQVHMRGLUHFWLYRR
patronato voluntario cuyos miembros son distintos al equipo profesional;
7. Personal profesional contratado en nmina; 8. Voluntarios trabajando
en los programas; 9. Ms de tres aos de operacin, 10. Disponer al
menos de tres fuentes de recursos; y 11. Reconocimientos pblicos.
CEMEFI otorga una acreditacin por escrito para las instituciones que
cumplan los primeros cinco requisitos y alcancen nueve en total.
Ante un ambiente poco amigable para el desarrollo de las organizaciones
civiles en Mxico, para muchas resulta casi imposible alcanzar algunos
de los indicadores usados por CEMEFI. Por ejemplo, en lo tocante
a la autorizacin de donataria de parte del SAT, y a pesar de las
PRGLFDFLRQHVLQWURGXFLGDVDOD/H\GHO,PSXHVWRVREUHOD5HQWDSDUD
facilitar y ampliar la cobertura de la obtencin del registro de donataria
autorizada, las organizaciones que se dedican a la defensa de derechos
KXPDQRVHQIUHQWDQHQRUPHVGLFXOWDGHVSDUDREWHQHUOD/DFRQWUDWDFLyQ
de personal por nmina y ajustada a las disposiciones de la legislacin
131

10 aos de transparencia en Mxico

laboral slo puede ser cumplida por organizaciones que tienen aseguradas
sus fuentes de ingresos en el mediano plazo, pues muchas trabajan a partir
de proyectos anuales que, adems, no les permiten sufragar el costo de
una mnima estructura de organizacin. No hay fondos disponibles para
el sostenimiento de la institucionalidad bsica de las organizaciones. Los
reconocimientos pblicos son muy pocos, los obtienen las organizaciones
fuertes que destinan recursos para obtenerlos y son bastante inaccesibles
para la mayora de las organizaciones.
F  'HQLFLyQ GH PpWRGRV GH GLDJQyVWLFR \ DXWRGLDJQyVWLFR /DV
fundaciones europeas y norteamericanas han impulsado una mayor
institucionalizacin y profesionalizacin de las organizaciones
con las que trabajan y para tal efecto han promovido y apoyado
ejercicios de diagnstico de la institucionalidad y gestin de las
organizaciones, con la participacin de empresas e instituciones en
la materia; esto incluye la sugerencia de medidas de transparencia
y rendicin de cuentas. Noviv, por ejemplo, apoy el desarrollo de
una herramienta auto diagnstico para aquella organizacin, que
no cuenta ni con el personal ni con los recursos para acudir a una
consultora externa.
d) Operacin de grupos de presin. Cobos y Garca describen una
experiencia de integracin de un grupo de organizaciones para
cuestionar la asignacin discrecional y arbitraria de recursos
pblicos a la organizacin PROVIDA quitndolos de otros
programas. Adems, PROVIDA destin los recursos para hacer
inversiones en la bolsa de Nueva York y para la adquisicin de
una serie de productos de lujo que nada tenan que ver con sus
actividades. Este tipo de intervencin se convierte en un ejercicio
de contralora entre organizaciones que compiten por fondos
pblicos y tratan de poner en evidencia la discrecionalidad en el
otorgamiento de los mismos.
Este tipo de acciones demanda la disponibilidad de recursos
SURIHVLRQDOHV \ QDQFLHURV GH ODV RUJDQL]DFLRQHV TXH DUPDQ HO
JUXSR GH SUHVLyQ \ VLJQLFD YHULFDU HO JDVWR GH HVRV UHFXUVRV
132

10 aos de transparencia en Mxico

6LUYHQ SDUD WHQHU XQ SUHFHGHQWH FRQ HO  Q GH HYLWDU IXWXURV
actos discrecionales y obligan a hacer transparentes este tipo de
operaciones.
e) Establecimiento de directorios de acceso pblico. La creacin
GHUHJLVWURV\GLUHFWRULRVS~EOLFRVWDQWRRFLDOHVFRPRSULYDGRV
de las organizaciones, son un instrumento de transparencia til
SDUD YHULFDU OD H[LVWHQFLD HO IXQFLRQDPLHQWR \ DOJXQRV GDWRV
bsicos de las organizaciones. CEMEFI cuenta con un directorio.
El Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL) lleva el
UHJLVWURGHOD&ODYHQLFDGH,QVFULSFLyQDO5HJLVWUR)HGHUDOGH
26& &/81, TXHGHULYDGHOD\DFLWDGD/))$526&(O6LVWHPD
de Administracin Tributaria (SAT) lleva el registro de donatarias
donde informa del rubro en que fueron autorizadas, el objeto social
y datos de localizacin de la institucin y de su representante legal.
Tambin el DIF Nacional debera elaborar el Directorio Nacional
de Instituciones Pblicas y Privadas de Asistencia Social, previsto
en la Ley de Asistencia Social ('LDULR 2FLDO septiembre de
2004).
Ahora bien, a partir de la expedicin de la Ley Federal de Fomento a las
Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil en
el ao 2004, se han desarrollado varias leyes estatales en la materia que
consideran obligaciones de transparencia y rendicin de cuentas de las
organizaciones. Asimismo, con la promulgacin de la Ley de Asistencia
6RFLDO HQ HVH PLVPR DxR VH KDQ PRGLFDGR ODV DQWLJXDV OH\HV TXH
UHJXODEDQODVDFWLYLGDGHVGHODVLQVWLWXFLRQHVGHEHQHFHQFLD\DVLVWHQFLD
privada.
La concrecin de los preceptos de la primera de estas leyes ha permitido
algunos avances en los registros e informacin disponible sobre las
RUJDQL]DFLRQHVGHODVRFLHGDGFLYLOFRPRHVHOUHJLVWURGH&/81, &ODYH
QLFDGH,QVFULSFLyQ TXHIRPHQWDODREOLJDFLyQGHODVRUJDQL]DFLRQHV
con Clave de entregar informes anuales y de rendir cuentas sobre los
SUR\HFWRVQDQFLDGRVFRQUHFXUVRVS~EOLFRV
133

10 aos de transparencia en Mxico

El artculo 7 de la Ley Federal de Fomento, en las fracciones citadas a


continuacin relativas al tema de transparencia, obliga a las OSC a:
IV. Proporcionar la informacin que les sea requerida por autoridad
FRPSHWHQWH VREUH VXV QHV HVWDWXWRV SURJUDPDV DFWLYLGDGHV
EHQHFLDULRV IXHQWHV GH QDQFLDPLHQWR QDFLRQDOHV R H[WUDQMHUDV R GH
DPEDVSDWULPRQLRRSHUDFLyQDGPLQLVWUDWLYD\QDQFLHUD\XVRGHORV
apoyos y estmulos pblicos que reciban;
V. Informar anualmente a la Comisin sobre las actividades realizadas y
el cumplimiento de sus propsitos, as como el balance de su situacin
QDQFLHUD FRQWDEOH \ SDWULPRQLDO TXH UHHMHQ HQ IRUPD FODUD VX
situacin y, especialmente, el uso y resultados derivados de los apoyos
\ HVWtPXORV S~EOLFRV RWRUJDGRV FRQ QHV GH IRPHQWR SDUD PDQWHQHU
actualizado el Sistema de Informacin y garantizar as la transparencia
de sus actividades;
VI. Inscribir en el Registro la denominacin de las Redes de las que
forme parte, as como cuando deje de pertenecer a las mismas.
1R VH KDQ YHULFDGR DYDQFHV LJXDOHV HQ OD DSOLFDFLyQ GH OD /H\ GH
$VLVWHQFLD 6RFLDO TXH HV XQD OH\ H[FHOHQWHTXH GHQH FODUDPHQWH XQD
poltica y un sistema de asistencia social. Esta ley lamentablemente es
letra muerta y el DIF y la Secretara de Salud han sido omisas en el
FXPSOLPLHQWRGHODPLVPD3RVLEOHPHQWHVXSXHVWDHQSUiFWLFDVLJQLFDED
un fortalecimiento de las instituciones del Estado responsables de la
poltica de asistencia social, en un momento en donde la estrategia del
gobierno federal era precisamente continuar con la destruccin y la
mediatizacin de las instituciones estatales para desregularizar y ampliar
las libertades del mercado y del sector privado.
(QHVDOH\VHGHQHQFRPRREOLJDFLRQHVGHODVLQVWLWXFLRQHVGHDVLVWHQFLD
privada44 las siguientes: a) Constituirse de acuerdo con lo estipulado
en las leyes aplicables; b) Inscribirse en el Directorio Nacional de
Instituciones de Asistencia Social; c) Cumplir con lo establecido en las
1RUPDV 2FLDOHV 0H[LFDQDV TXH VH HPLWDQ SDUD OD UHJXODFLyQ GH ORV
servicios de asistencia social y colaborar con las tareas de supervisin
44

Ley de Asistencia Social, Diario Oficial, septiembre de 2004. Artculo 52.

134

10 aos de transparencia en Mxico

que realice el Organismo (DIF), y d) Garantizar en todo momento el


respeto a la dignidad y los derechos humanos de las personas.
La Ley establece y adjudica responsabilidades en el DIF y la Secretara
GH6DOXGSDUDFHUWLFDUVXSHUYLVDU\UHJXODUDODVLQVWLWXFLRQHV6LHVWDV
funciones se cumplieran seran buenas herramientas para la transparencia
y rendicin de cuentas de las instituciones de asistencia privada.
La Secretara de la Funcin Pblica, INDESOL y el IFAI han realizado
diversos esfuerzos para desarrollar herramientas y capacitar a las OSC
para hacer ms transparente su gestin, sin embargo, an hay mucho que
hacer para lograr una verdadera cultura en la materia que exija un ambiente
ms amigable para las organizaciones de ciudadanos que participan en la
esfera pblica. Sin un ambiente ms propicio para las asociaciones civiles
y sociales ser muy difcil que puedan sostener esquemas complejos
de transparencia y rendicin de cuentas, excepto las ms fuertes por el
monto de recursos que manejan, por el nivel profesional de sus equipos
de trabajo y por su grado de institucionalizacin y sostenibilidad.
4. Anlisis de la informacin pblica de 50 OSC en Mxico45
8Q DQiOLVLV GH ODV SiJLQDV HOHFWUyQLFDV GH  26& DUURMD LQIRUPDFLyQ
interesante sobre los rubros ms difundidos y sobre aquellos ms
reservados por stas. Para el ejercicio se escogieron diez de cada uno de
los siguientes tipos de organizaciones: a) Fundaciones, b) Organizaciones
de investigacin e incidencia en polticas pblicas, c) Organizaciones que
prestan servicios o trabajan en comunidad directamente, d) Organizaciones
TXHSURPXHYHQ\GHHQGHQGHUHFKRVKXPDQRV\H 2UJDQL]DFLRQHVGH
asistencia social. Se trata de organizaciones importantes por los recursos
que manejan o por sus actividades y presencia en la esfera pblica.
La informacin que difunden 45 o ms de las organizaciones cuyas pginas
IXHURQ DQDOL]DGDV VH UHHUH HVHQFLDOPHQWH D GDWRV SDUD LGHQWLFDUODV
y conocer sus actividades: Figura asociativa, misin, objetivos, datos
45

Anlisis realizado por Ingrith Carren para los propsitos de este texto.
135

10 aos de transparencia en Mxico

de contacto, a qu se dedican, actividades que realizan o servicios que


SUHVWDQWLSRGHSREODFLyQTXHDWLHQGHQ\VLVHYHEHQHFLDGDSRUVXV
actividades.
Entre 30 y 35 organizaciones muestran los nombres de sus directores o
responsables, su estructura orgnica y los integrantes de los equipos de
trabajo. En cuanto a sus consejos directivos, de gobierno o patronatos, 25
de las organizaciones revisadas no parecen tenerlos; y de las 25 que s los
tienen, 15 proporcionan los nombres de sus integrantes y slo cinco su
curricula vitae. De los cinco revisados, las que al parecer cuentan menos
con consejos de gobierno o directivos son las que trabajan directamente
HQFRPXQLGDG\ODVTXHSURPXHYHQ\GHHQGHQGHUHFKRVKXPDQRV6H
podra concluir, por lo tanto, que contar y transparentar la existencia de
consejos o patronatos no es considerado por el conjunto analizado como
un aspecto para mostrar buena gobernabilidad y legitimidad.
43 asociaciones difunden los proyectos que manejan y 19 informan sobre
los avances y objetivos de los mismos; 11 slo divulgan los objetivos;
13 no informan sobre los avances y objetivos de sus proyectos, y 22
proporcionan los resultados obtenidos.
Slo 14 transparentan sus principios y valores y dos sus estatutos y
documentos bsicos.
Extraamente, slo en 12 de las pginas revisadas se encontr la
trayectoria de la organizacin y en 17 se informa sobre las redes o
colectivos de los que forman parte. Slo 13 organizaciones publican sus
informes anuales o peridicos de actividades.
)LQDOPHQWH HQ PDWHULD QDQFLHUD VyOR  RUJDQL]DFLRQHV LQFOX\HQ
informacin sobre los montos de recursos que manejan y,
fundamentalmente, se trata de las fundaciones y las organizaciones de
investigacin e incidencia en polticas pblicas. Los otros tres grupos no
GLIXQGHQ LQIRUPDFLyQ QDQFLHUD (VWR FRUURERUD HO WHPRU TXH DOJXQDV
26& WLHQHQ GH TXH VXV IXHQWHV GH QDQFLDPLHQWR VH YHDQ DIHFWDGDV
136

10 aos de transparencia en Mxico

SDUD GLFXOWDU VX WUDEDMR 7UHV 26& SURSRUFLRQDQ ORV QRPEUHV GH VXV
QDQFLDGRUDV6yORWUHVSXEOLFLWDQUHVXOWDGRVGHDXGLWRUtDV
5. Algunos recursos internacionales sobre buenas prcticas de
transparencia y rendicin de cuentas de las OSC
(QODFRPXQLGDGLQWHUQDFLRQDOGH26&HVWiHQFXUVRXQDUHH[LyQDFHUFD
de las propias prcticas, en la que se observa autocrtica y disposicin
al cambio. En razn de esta tendencia existe una creciente proliferacin
de iniciativas de autorregulacin que incluyen sistemas de informacin
e informes pblicos, cdigos de conducta y tica, cartas de principios y
YDORUHVHVTXHPDVGHFHUWLFDFLyQ\DFUHGLWDFLyQDOLDFLRQHVYROXQWDULDV
esquemas de auditora por pares o social, mecanismos de participacin y
consultivos con la comunidad, evaluaciones y mediciones de desempeo
(internas y externas), y registros y reconocimientos por buenas prcticas.
A continuacin se describen algunos recursos internacionales para
conocer los avances en materia de buenas prcticas de autorregulacin.
One World Trust (www.oneworldtrust.org/csoproject GHO5HLQR8QLGR
ha desarrollado una base de datos en lnea para archivar informacin
sobre iniciativas de autorregulacin de OSC a nivel nacional, regional
e internacional. Esta base de datos no slo recopila las iniciativas sino
que tambin ofrece informacin analtica y descriptiva sobre cada una
de ellas. Los datos han sido reunidos y estructurados de manera que los
XVXDULRVSXHGDQOWUDUVXE~VTXHGDGHDFXHUGRFRQFULWHULRVHVSHFtFRV
Los criterios utilizados pueden ser de carcter programtico, por
HMHPSOR HO DVSHFWR GH DFWXDFLyQ DO TXH VH UHHUH OD LQLFLDWLYD HO WLSR
y el sector de la sociedad civil la cual se relaciona, o pueden referirse
a aspectos ms profundos, es decir, si la iniciativa tiene un mecanismo
de sancin, si est basada en principios o estndares, qu temas abarca
y a quin deber rendir cuentas, etc. Tambin proporciona resultados
de las investigaciones que realizan sobre el tema para diversos sectores
GHODVRFLHGDGFLYLODQGHPHMRUDUODVSUiFWLFDVHVSHFtFDVVHJ~QODV
actividades que lleva a cabo cada organizacin.
137

10 aos de transparencia en Mxico

ActionAid International46 (www.actionaid.org, www.ayudaenaccion.


org) en Johannesburgo, Sudfrica, ha desarrollado el Sistema de
5HVSRQVDELOLGDG $SUHQGL]DMH \ 3ODQLFDFLyQ $/36  TXH HQIDWL]D OD
responsabilidad de rendir cuentas a todas las partes interesadas, pero
especialmente a las personas pobres y excluidas, y en particular a las
mujeres y nias. Es un marco que establece los requisitos, directrices
y procesos clave de la rendicin de cuentas en la organizacin, no
slo en trminos de los procesos organizacionales necesarios para la
SODQLFDFLyQ VXSHUYLVLyQ IRUPXODFLyQ GH HVWUDWHJLDV DSUHQGL]DMH
revisiones y auditoras, sino tambin de actitudes y comportamientos
personales.
Las actividades principales del ALPS consisten en: Evaluaciones,
estrategias, planes estratgicos, planes y presupuestos anuales,
revisiones estratgicas, de pares y de clima organizacional, procesos
SDUWLFLSDWLYRVDQXDOHVGHUHYLVLyQ\UHH[LyQLQIRUPHVDQXDOHVUHYLVLyQ
anual de gobernabilidad interna, auditoras externas e internas, poltica
de informacin abierta, etc. Los procesos organizacionales y los ciclos de
SODQLFDFLyQGH$FWLRQ$LGHVWiQGLVHxDGRVSDUDDXPHQWDUODLQXHQFLD
de las personas pobres y excluidas en el trabajo de la organizacin. Los
planes, presupuestos y estrategias a nivel de las bases se desarrollan con
personas pobres y excluidas.
El proyecto de Rendicin de Cuentas y Transparencia de las Organizaciones
de la Sociedad Civil en Iberoamrica, del Instituto de Comunicacin y
Desarrollo (ICD) (www.lasociedadcivil.org HQ8UXJXD\FXHQWDFRQOD
participacin de OSC de diez pases iberoamericanos y se puso en marcha
en 2006. Tiene el apoyo de la Fundacin Kellogg y su objetivo general
es contribuir al fortalecimiento de las OSC ofrecindoles alternativas de
rendicin de cuentas y transparencia. Pretende ser altamente inclusivo,
SURPRYHUODSDUWLFLSDFLyQGHORVEHQHFLDULRVGHODVDFWLYLGDGHVGHODV
46

Es una organizacin que tiene como objetivo principal mejorar las condiciones de vida
de los nios y nias, las familias y las comunidades de los pases ms desfavorecidos de
Amrica, Asia y frica. Las acciones, actividades y programas se llevan a cabo junto con
los beneficiarios. Est presente en 21 pases de tres continentes.

138

10 aos de transparencia en Mxico

OSC, de las organizaciones de base y de organizaciones institucionalizadas,


generar modelos que fortalezcan a las organizaciones y contribuir a que
un nmero, cada vez mayor, incorpore los principios de la transparencia
y de la rendicin de cuentas, trasladndolos a sus contextos y socios
ORFDOHV\UHWURDOLPHQWDQGRORVOD]RVQDFLRQDOHV\UHJLRQDOHV8QDGHODV
actividades principales del proyecto fue la realizacin de diagnsticos
nacionales sobre la situacin e implicaciones de la rendicin de cuentas
en cada uno de los pases.
La Fundacin Lealtad47 (www.fundacionlealtad.org) Similarcolabora
desde 2009 en un proyecto de asesoramiento tcnico en Mxico, para
adaptar la metodologa del anlisis de la transparencia de las OSC
implantada en Espaa en el ao 2001. Ha creado los Principios de
Transparencia y Buenas Prcticas de las ONG, que son recomendaciones
HQHVDVPDWHULDV6HWUDWDGHLQGLFDGRUHVGHQLGRVSRUOD)XQGDFLyQTXH
dan respuesta a las demandas de informacin de los donantes (particulares
o institucionales) sobre el funcionamiento, trabajo y realidad de las OSC,
para decidir con criterios objetivos con quin colaborar. En su diseo se
llev a cabo una ronda de consultas con las principales plataformas y
FRRUGLQDGRUHVGH26&FRQ26&GHGLVWLQWRVSHUOHVUHSUHVHQWDQWHVGH
la administracin pblica y expertos del llamado Tercer Sector.
Los principios de la Fundacin Lealtad son:
1.- Principio de Funcionamiento y Regulacin del rgano de Gobierno.
2.- Principio de Claridad y Publicidad del Fin Social.
3ULQFLSLRGH3ODQLFDFLyQ\6HJXLPLHQWRGHOD$FWLYLGDG
4.- Principio de Comunicacin e Imagen Fiel en la Informacin.
5.- Principio de Transparencia en la Financiacin.
6.- Principio de Pluralidad en la Financiacin.
3ULQFLSLRGH&RQWUROHQOD8WLOL]DFLyQGH)RQGRV
47
La Fundacin Lealtad es una institucin espaola independiente y sin fines de lucro
creada en 2001. Su misin consiste en fomentar la confianza de particulares y empresas
en asociaciones y fundaciones que cumplan fines de accin social, cooperacin al
desarrollo, ayuda humanitaria y/o medio ambiente.

139

10 aos de transparencia en Mxico

8.- Principio de Presentacin de las Cuentas Anuales y Cumplimiento de


las Obligaciones Legales.
9.- Principio de Promocin del Voluntariado.
6. Criterios que deberan regir la transparencia y el acceso a la
informacin de las OSC
A modo de conclusin y como sugerencia sobre posibles aspectos que
deberan ser transparentados por las OSC segn el origen de los recursos
que manejan, naturaleza, actividades que realizan, los servicios que
SUHVWDQ \ HQ VX FDVR ODV SREODFLRQHV EHQHFLDGDV VH SURSRQHQ ORV
siguientes criterios generales:
1. Toda organizacin que reciba recursos pblicos directa o
indirectamente mediante la exencin de impuestos, reduccin
de precios o tarifas de servicios pblicos, uso de instalaciones y
servicios pblicos o bien por la va de donativos de la poblacin,
debe transparentar la informacin sobre proyectos, actividades y
resultados obtenidos, as como sobre el origen y destino de sus
recursos.
2. Toda organizacin que participe o pretenda participar en instancias
S~EOLFDVGHGHOLEHUDFLyQSUHWHQGDLQXLUHQODLQWHJUDFLyQGHORV
consejos, comits o juntas de esas instancias o en el desarrollo
de polticas pblicas, e incluso emitir opinin en los medios de
comunicacin a nombre de un colectivo, debe transparentar
informacin sobre su misin y objetivos, proyectos, integrantes
y consejos directivos o de gobierno, el origen y destino de sus
recursos, aportacin a soluciones de problemas colectivos y,
en su caso, vnculos de dependencia con partidos polticos,
organizaciones religiosas, entidades e instituciones de gobierno,
grupos de inters econmico, gobiernos u organizaciones de otros
pases.
3. Toda organizacin que preste servicios a poblaciones en condiciones
de vulnerabilidad debe hacer accesibles su misin, principios y
valores, estatutos y reglamentos de operacin, la integracin de
sus patronatos y consejos, los procedimientos, mtodos y prcticas
140

10 aos de transparencia en Mxico

para el manejo y la atencin de las personas asistidas, el nmero


y curricula vitae del personal y voluntarios que participan en la
atencin de las personas, sus programas de capacitacin, modelos
de atencin, las caractersticas y situacin de sus instalaciones
y, sin violar la salvaguarda de datos personales, el nmero y
caractersticas de las personas que atiende y los resultados
obtenidos en su atencin.
En el primer caso, se trata de garantizar la responsabilidad sobre recursos
de todos, aportados al erario pblico o recogidos en campaas amplias de
particulares; en el segundo, se trata sobre la responsabilidad que se tiene
DORSLQDUHLQXLUHQSROtWLFDVTXHWHQGUiQHIHFWRVREUHWRGDRSDUWHGH
la sociedad, y en el tercer caso, asegurar que se tienen las instalaciones,
modelos, recursos humanos y conocimiento para respetar los derechos
humanos de la poblacin asistida.

Bibliografa
Arias, Alicia. Buenas prcticas de transparencia y rendicin social
de cuentas en donde intervienen organizaciones de la sociedad civil.
Ecuador: Ceda, Avina, Grupo Faro, 2011.
Flyvbjerg, Bent. Habermas y Foucault: Pensadores de la Sociedad
Civil?. Revista de Estudios Polticos (Nueva poca), No. 104, abriljunio, 1999.
Garca, Sergio y Cristina Cobos. Entre la virtud y la incongruencia:
Rendicin de cuentas y Transparencia en las Organizaciones de la
Sociedad Civil, en Libro de Divulgacin Polticas de Transparencia:
Ciudadana y Rendicin de Cuentas, Mxico: CEMEFI/ IFAI, 2005.
Gordon Rapoport, Sara. Transparencia y rendicin de cuentas de
organizaciones civiles en Mxico. Revista Mexicana de Sociologa 73,
No. 2, abril-junio 2011, pp. 199-229.
141

10 aos de transparencia en Mxico

Hevia, Felipe y Sergio Garca. Las Organizaciones de la Sociedad Civil y


su relacin con la sociedad poltica y con el gobierno federal en Mxico.
Documento preparado para el IX Congreso Anual de Investigacin sobre
el Tercer Sector y la VII Conferencia Regional de Amrica Latina y
el Caribe de la Sociedad Internacional de Investigacin sobre el Tercer
Sector ISTR. Sociedad civil y cooperacin intersectorial en Amrica
Latina: los retos del entorno. Ciudad de Mxico, junio de 2009.
Instituto Nacional de Geografa y Estadstica. Sistema de Cuentas
Nacionales de Mxico: Cuenta satlite de las Instituciones sin Fines de
Lucro en Mxico, 2008-2010. Mxico: INEGI, 2012.
Ley de Asistencia Social, 'LDULR2FLDOGHOD)HGHUDFLyQ, septiembre
de 2004.
Ley Federal de Fomento a las Actividades realizadas por Organizaciones
de la Sociedad Civil, 'LDULR2FLDOGHOD)HGHUDFLyQ, febrero de 2004,
ltima reforma publicada DOF 25-04-2012.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pbica
Gubernamental, 'LDULR2FLDOGHOD)HGHUDFLyQ, junio de 2002, ltima
reforma publicada DOF 08-06-2012.
Olvera, Alberto. Sociedad civil, Gobernabilidad Democrtica, Espacios
Pblicos y Democratizacin: los contornos de un proyecto. Cuadernos
de la Sociedad Civil1R0p[LFR8QLYHUVLGDG9HUDFUX]DQD
Pginas electrnicas de 50 organizaciones de la sociedad civil.

142

10 aos de transparencia en Mxico

Acceso y transparencia en la
informacin ambiental+
Enrique Provencio* y Julia Carabias**

Del origen a la garanta de acceso

a cuestin ambiental contempornea surgi hacia 1970 y, desde


entonces, ha otorgado un alto valor al acceso a la informacin
y a la transparencia. Alrededor de las polticas ambientales
VH FRQJXUDURQ UHODFLRQHV sui gneris entre gobiernos y sociedades,
en las que se da mayor peso a las organizaciones ciudadanas, a la
DFFLyQGHJUXSRVORFDOHVDODRSLQLyQGHFLHQWtFRVDODVIRUPDVPiV
descentralizadas de ejecucin y a otros rasgos de la accin pblica, entre
los que se encuentra el derecho a la informacin.
En la tradicin ambientalista tiene una destacada importancia la declaracin
IXQGDGRUD GH OD &RQIHUHQFLD GH ODV 1DFLRQHV 8QLGDV VREUH HO 0HGLR
Humano, de 1972, en la que se incorporaron puntos como la garanta de
acceso a la informacin por parte de los gobiernos, con la formacin y
ORVPHGLRVSHUWLQHQWHVSDUDTXHODSREODFLyQLQX\DHQHOPHGLRHQTXH
vive; la obligacin de preparar informes nacionales y establecer sistemas
de vigilancia del medio ambiente; la necesidad de formular indicadores
sociales y contar con informacin accesible para mejorar el conocimiento
del pblico sobre su medio ambiente humano, y la promocin de la
participacin y el inters de la ciudadana para proteger su medio48.

Desde entonces se fue tejiendo una trama entre informacin pblica,


acceso y participacin ciudadana, teniendo como punto de partida el
reconocimiento de un derecho humano al medio de calidad para la vida
+

Los autores agradecen los generosos comentarios de Alejandro Mohar.


Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, 1972. Declaracin de
la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano. Consultado en: http://
www.pnuma.org/docamb/mh1972.php
48

143

10 aos de transparencia en Mxico

digna y el bienestar. Las recomendaciones y principios de diferentes


DFXHUGRVLQWHUQDFLRQDOHVLQX\HURQHQODOHJLVODFLyQ\ODVLQVWLWXFLRQHV
de muchos pases, y en Mxico algunos de ellos se integraron a la Ley
General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente de 1988,
en particular los relativos a la informacin, pero se consolidaran sobre
todo despus de 1992.
(VH DxR OD 'HFODUDFLyQ GH OD &XPEUH GH 1DFLRQHV 8QLGDV VREUH
$PELHQWH \ 'HVDUUROOR LQFOX\y XQ SXQWR WUDVFHQGHQWDO TXH UHDUPDUtD
la vinculacin entre informacin, acceso y justicia ambiental: En
el plano nacional, toda persona deber tener acceso adecuado a la
informacin sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades
pblicas, incluida la informacin sobre los materiales y las actividades
que encierran peligro en sus comunidades, as como la oportunidad
de participar en los procesos de adopcin de decisiones. Los Estados
debern facilitar y fomentar la sensibilizacin y la participacin de la
poblacin poniendo la informacin a disposicin de todos49.
El derecho de acceso a la informacin ambiental fue incluido en 1996
en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente,
en estos trminos: Toda persona tendr derecho a que la Secretara, los
Estados, el Distrito Federal y los Municipios pongan a su disposicin la
informacin ambiental que les soliciten...50. Se establecieron bases para
HODFFHVRVHLQFOX\yXQDGHQLFLyQGHLQIRUPDFLyQDPELHQWDOODVIRUPDV
de solicitarla, los supuestos bajo los cuales poda denegarse, las formas y
plazos para responder a los solicitantes y otros aspectos de procedimiento.
Se trat en su momento de un paso decisivo en la direccin del derecho de
acceso a la informacin, aunque ste no se refera a todos los documentos
generados, obtenidos, adquiridos, transformados o conservados, como
lo dispondra despus la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
49
Cumbre de Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo, 1992. La Declaracin sobre
el Medio Ambiente y el Desarrollo. Consultado en: http://www.pnuma.org/docamb/
dr1992.php
50
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. Artculo 159, Bis 3.

144

10 aos de transparencia en Mxico

Informacin Pblica Gubernamental, en particular en su artculo 7.


Tampoco se instaur un sistema completo de garantas, de mecanismos
de control y otros elementos, que llegaran hasta despus de 2002.
Estaba formalizado un derecho de acceso a la informacin, pero su
observancia era muy limitada. El siguiente ejemplo lo ilustra. En 1999, la
organizacin Presencia Ciudadana entreg 14 solicitudes de informacin
D OD DXWRULGDG DPELHQWDO IHGHUDO WDQWR HQ RFLQDV FHQWUDOHV FRPR
en delegaciones estatales, en temas de descargas de aguas residuales,
normas, acuerdos internacionales, residuos peligrosos, riesgo, desechos
municipales e inspeccin y vigilancia, entre otros. Las solicitudes se
fundaban en el ya mencionado derecho de acceso a la informacin de
la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. El
resultado de las solicitudes, sin atender a la calidad de las respuestas, fue
que en cinco casos se respondi en el plazo establecido de 20 das, y que
en las nueve restantes o no se cumpli con el plazo o no hubo respuesta51.
La ley estableca la obligacin de responder, se trataba de solicitudes
que no caan en los supuestos para denegar la informacin, cumplieron
con los requisitos formales, qu ocurra entonces como para que no
se contestara a tiempo o no se respondiera?, no haba voluntad de
FXPSOLPLHQWRRVHGHVFRQDEDGHORVPRWLYRVTXHWHQtDQORVVROLFLWDQWHV
al pedir la informacin?, no se tena la informacin organizada para
proporcionarla a tiempo? No es que faltara inters de los servidores
pblicos en el cumplimiento del derecho a la informacin, al menos
no entre el cuerpo directivo, y de hecho se les haba capacitado para
darle cumplimiento52. Lo que ocurra era que no haba procedimientos
normados, no existan unidades de enlace, se careca de un sistema que
permitiera presentar y dar seguimiento a las solicitudes, faltaban, en
sntesis, procedimientos y prcticas comunes para garantizar el acceso.

51

Presencia Ciudadana Mxico, 1999. 14 estudios de casos de solicitud de informacin


ambiental al gobierno. Consultado en:
http://www.presenciaciudadana.org.mx/acceso/registro/14casos/analisisgraltabla.htm
52
Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. La gestin ambiental en
Mxico. Mxico, 2000, p. 336.
145

10 aos de transparencia en Mxico

Si esto ocurra en instituciones del Gobierno Federal, en los estados y


municipios el derecho a la informacin ambiental era prcticamente
desconocido.
Aos despus, en 2006, un estudio, preparado tambin por organizaciones
ciudadanas entre las que estaba aquella que haba hecho la prueba en
1999, encontraba que en una comparacin entre diez pases, Mxico se
colocaba muy por encima en el acceso y la transparencia, la disponibilidad
de informes, la existencia de medios electrnicos para la difusin y otros
aspectos, aunque en la calidad de la informacin y en ciertos elementos
concretos aparecan diversos problemas53.
Qu haba ocurrido en el transcurso de esos pocos aos? Haban entrado
en vigor y se estaban aplicando sistemticamente los mecanismos
de acceso y transparencia. Luego de tres dcadas de estar presente
el derecho a la informacin como parte de la cuestin ambiental, por
Q HQ  DO DSOLFDUVH OD /H\ )HGHUDO GH 7UDQVSDUHQFLD \$FFHVR D
la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG), el acceso se haba
institucionalizado. El cambio fue teniendo grandes impactos, no slo
por el acceso efectivo de la ciudadana a la informacin y las medidas
adoptadas para responder a las solicitudes, sino tambin por el avance
progresivo de los sistemas de informacin y de nuevos productos e
informes para difundir la informacin ambiental.
Resultados principales a una dcada
7UDVXQDGpFDGDGHYLJHQFLDGHOD/)7$,3*VHKDFRQUPDGRHOLQWHUpV
por el acceso y la transparencia ambiental. Los temas ambientales en
general, del agua, los bosques, la conservacin, la procuracin y la
investigacin ambiental, se ubicaron en el 4 lugar de solicitudes de
informacin en comparacin con el resto de las instituciones, despus del
Instituto Mexicano del Seguro Social, la Secretara de Educacin Pblica

53

Iniciativa de Acceso Mxico. Situacin del acceso a la informacin, a la participacin y a


la justicia ambiental en Amrica Latina, 2004-2005. Mxico, 2006.
146

10 aos de transparencia en Mxico

y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico54, y en los acumulados de


esta dcada, captaron poco ms del 8% del total de solicitudes de acceso.
Tomando en cuenta puntos de referencia como los usuarios directos de
los servicios, la cantidad de trmites realizados, la poblacin atendida o
los presupuestos ejercidos, hay en el sector ambiental una proporcin de
solicitudes relativamente mayor en comparacin con otras instituciones.
Por una parte ste es un resultado del conocimiento previo que ya exista
sobre el derecho de acceso, y por otra, sin duda, del inters creciente que
se ha generado en la sociedad por los crecientes problemas ambientales,
pero es sobre todo una consecuencia directa de la institucionalizacin del
acceso y la transparencia y la adopcin de mecanismos y garantas para
su cumplimiento.
Como era de esperarse, la mayor parte de las solicitudes se presenta ante
ODV RFLQDV FHQWUDOHV GH OD 6HFUHWDUtD GH 0HGLR $PELHQWH \ 5HFXUVRV
Naturales (SEMARNAT), que tienen a su cargo los temas y trmites de
mayor inters, y enseguida se encuentran los de la Comisin Nacional
del Agua (CNA). Los otros sujetos obligados del sector son la Comisin
Nacional Forestal (CONAFOR), la Procuradura Federal de Proteccin
al Ambiente (PROFEPA), el Instituto Mexicano de Tecnologa del
Agua (IMTA), la Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas
(CONANP) y el Instituto Nacional de Ecologa (INE). Las reas centrales
de SEMARNAT y la CNA captaron en promedio, de 2003 a 2011, 75%
de las solicitudes del sector.
Como ocurri en general con todos los sujetos obligados, luego del gran
crecimiento que presentaron las solicitudes entre 2004 y 2005, en los
aos siguientes el incremento se fue atenuando, aunque de forma algo
HUUiWLFD JUiFD  3DUD OD 6HFUHWDUtD GH 0HGLR$PELHQWH \ 5HFXUVRV
Naturales el crecimiento de las solicitudes fue pasando desde 65% en
KDVWDHQ&RPRSXHGHYHUVHHQODJUiFDDSDUWLUGH
54

Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Unidad de Enlace. Estadsticas


de acceso a la informacin. Mxico, 2012. En adelante, y salvo que se cite otra fuente, los
datos de acceso provendrn de este documento.
147

10 aos de transparencia en Mxico

2009 el comportamiento fue errtico, pero ya en 2009 y 2011 se registr


un descenso de las solicitudes. Como este comportamiento se present
en forma parecida para el total de solicitudes de toda la administracin
S~EOLFD OR PiV SUREDEOH HV TXH QR KD\D XQD FDXVD HVSHFtFD SDUD WDO
comportamiento en el sector ambiental. En el total documentado en
el IFAI, en 2011 tambin se observ un descenso de solicitudes de
informacin pblica55.
6LQHPEDUJRTXL]iORPiVVLJQLFDWLYRVHDHODOWRQ~PHURGHVROLFLWXGHV
que se alcanz en un periodo tan corto, y a pesar de los decrementos
en algunos aos, el elevado nivel en el que parece podra estabilizarse.
Ms all de la observacin directa, no hay muchos elementos para
estimar si esta tendencia se mantendr, pero si as fuera, ha quedado
mostrado no slo el inters por el acceso a la informacin sino tambin
la consolidacin de una prctica y el arraigo de una cultura de exigencia.
La capacidad de respuesta que tuvo que desarrollarse en unos cuantos
aos por parte de las instituciones, y en especial por el IFAI, puede verse
como un ejemplo sin duda exitoso de creacin institucional, no slo en
el sentido de las reglas y la organizacin pblica, sino tambin en el de
una respuesta ciudadana y un cambio de orientacin del servicio pblico
ante las exigencias de los solicitantes. Es de esperarse que, habindose
consolidado ya la prctica institucional, en lo sucesivo se sostenga la
capacidad de respuesta y se mejore de forma continua la calidad de la
atencin.

55

IFAI. Estadsticas de solicitudes de informacin. Consultado en http://www.ifai.gob.


mx/Estadisticas/#estadisticas
148

10 aos de transparencia en Mxico

*UiFD
Nmero de solicitudes de acceso a la informacin pblica del sector
ambiental 2003-2011

Fuente: elaboracin a partir de las estadsticas reportadas por SEMARNAT, varios aos.
En los otros se incluye CONAFOR, PROFEPA, IMTA, CONANP e INE. http://www.
semarnat.gob.mx/atencion/accesoalainformacion/Paginas/estadisticas.aspx

*UiFD
Crecimiento anual en por ciento de las solicitudes totales de
informacin pblica al sector ambiental.

Fuente: elaboracin a partir de las estadsticas reportadas por SEMARNAT, varios aos.
http://www.semarnat.gob.mx/atencion/accesoalainformacion/Paginas/estadisticas.aspx
149

10 aos de transparencia en Mxico

Hay varios rasgos destacados en las solicitudes de informacin


pblica de medio ambiente, empezando por los temas en los que se
FHQWUDQ ODV VROLFLWXGHV $XQTXH ODV FODVLFDFLRQHV GH OD LQIRUPDFLyQ
QR VLHPSUH IDFLOLWDQ OD LGHQWLFDFLyQ WHPiWLFD SUHFLVD OD LQIRUPDFLyQ
es contundente: se demanda informacin sobre todo en los aspectos
crticos de la gestin ambiental, y menos en los administrativos o de
RUJDQL]DFLyQORFXDOHVVLJQLFDWLYRFRPRORLOXVWUDODJUiFD3RUXQ
lado esto no debe extraar, pues las evaluaciones de impacto ambiental
y de riesgo, las autorizaciones forestales o de vida silvestre y otras, han
sido tradicionalmente los actos de autoridad que ms captan la atencin.
Sin embargo, se trata de una orientacin de las solicitudes que contrasta
con el comportamiento general o agregado de los sujetos obligados, en el
que predominan las solicitudes administrativas o presupuestales.
*UiFD
Principales temas de las solicitudes de informacin ambiental pblica

Fuente: SEMARNAT. Estadsticas de acceso a la informacin. Primer semestre de 2012.


http://www.semarnat.gob.mx/atencion/accesoalainformacion/Paginas/estadisticas.aspx

150

10 aos de transparencia en Mxico

Destaca en particular la demanda de acceso que tiene la evaluacin


de impacto y riesgo ambiental, que es uno de los instrumentos ms
conocidos de la poltica ambiental, y que de manera individual capta
una cuarta parte de las solicitudes. De hecho, ya con anterioridad a la
vigencia de la LFTAIPG, los centros de documentacin eran visitados
asiduamente para revisar las manifestaciones o las autorizaciones
de impacto, fuera por grupos, ciudadanos interesados, consultores o
investigadores. Aunque aparentemente no se evalan muchos proyectos,
alrededor de 500 por ao entre 2001 y 201156, la mayora de ellos genera
repercusiones considerables en los entornos cercanos de los proyectos
o entre grupos de inters de distinto tipo. Esta actividad, junto con las
de prevencin de accidentes, materiales y residuos peligrosos y otras de
gran inters pblico, forman parte de los temas ambientales ms sensibles
para la sociedad.
En otra faceta del acceso, en el tema de impacto ambiental se han ido
GHVDUUROODQGRGHVGHQHVGHORVQRYHQWDPRGDOLGDGHVGHSDUWLFLSDFLyQ
que hacen un uso intenso de la informacin. Se trata de las consultas
pblicas que, de acuerdo con la legislacin, pueden realizarse para
ciertos proyectos que se someten a la evaluacin de impacto ambiental.
En estos casos, cualquier persona puede solicitar la realizacin de
consultas, para lo cual se publica informacin en medios impresos, y se
disponen los expedientes para el anlisis de interesados, lo cual ha ido
generando una cultura de utilizacin de documentos tcnicos entre la
poblacin de algunas regiones o entre grupos especialmente interesados
en la proteccin ambiental.
Los expedientes de las evaluaciones de impacto ambiental,
adicionalmente, tienen caractersticas peculiares por contener una gran

56
Direccin General de Impacto y Riesgo Ambiental. Secretara de Medio Ambiente y
Recursos Naturales. Listado de proyectos ingresados y resueltos en Oficinas Centrales
y Delegaciones Federales de la SEMARNAT, Consultas Pblicas y Reuniones Pblicas
de Informacin de los trmites sometidos al Procedimiento de Evaluacin del Impacto
Ambiental. Consultado en: http://tramites.semarnat.gob.mx/index.php?option=com_co
ntent&view=article&id=543&Itemid=450

151

10 aos de transparencia en Mxico

cantidad de mapas, planos o diagramas o por contar con anexos digitales


y otros elementos que los promoventes entregan para la evaluacin, pero
que no necesariamente forman parte de las manifestaciones de impacto
ambiental, lo cual supona divergencias en los criterios de acceso a los
documentos o dudas de interpretacin ante los criterios de reserva o
FRQGHQFLDOLGDG$ SDUWLU GH QHV GH  VH SUHFLVDURQ HVWRV \ RWURV
problemas, entre ellos el de la colocacin en la pgina de internet de las
autorizaciones de impacto ambiental, que es obligatoria de acuerdo con
la ley. Sin embargo, y aunque se reconoce expresamente que se trata
de la informacin que ms solicita la ciudadana, se sigue considerando
que no es obligatoria la publicacin de las manifestaciones de impacto
ambiental, aunque se debe hacer todo lo posible para que se coloquen
en la web57. Se han previsto tambin los casos en que la publicacin en
internet deba aclarar que no todo el documento pudo ser digitalizado,
quedando disponible para consulta directa.
Estas disposiciones muestran que se han ido estableciendo soluciones
PX\FRQFUHWDVSDUDSUREOHPDVTXHVLJQLFDEDQREVWiFXORVSUiFWLFRVDO
DFFHVRDXQTXHRWURVVXEVLVWDQ$OJXQDVGHHVWDVGLFXOWDGHVVHSUHVHQWDQ
tambin en otros de los temas ms sensibles de la gestin ambiental y
que ms demanda de acceso suscitan, como son los de la zona federal
martimo terrestre, de vida silvestre y de aprovechamientos forestales,
que junto con los de impacto y actividades riesgosas, dan cuenta de las
funciones de mayor contacto con el pblico y tambin con los usuarios
de servicios.
Si se observa de acuerdo con otra forma de agregacin, sin embargo, y
excluyendo la gestin general, son los temas relacionados con el agua
los que ms han captado el inters de solicitantes. Del total de temas

57

Direccin General de Impacto y Riesgo Ambiental. Secretara de Medio Ambiente y


Recursos Naturales. Listado de proyectos ingresados y resueltos en Oficinas Centrales
y Delegaciones Federales de la SEMARNAT, Consultas Pblicas y Reuniones Pblicas
de Informacin de los trmites sometidos al Procedimiento de Evaluacin del Impacto
Ambiental. Consultado en: http://tramites.semarnat.gob.mx/index.php?option=com_co
ntent&view=article&id=543&Itemid=450
152

10 aos de transparencia en Mxico

del sector ambiental entre 2003 y 2012, 30% provino de la Comisin


Nacional del Agua, en donde se consultan sobre todo cuestiones de
agua potable, drenaje y saneamiento, y otros de las reas tcnicas y de
administracin. Por su lado, los temas relacionados con la procuracin
ambiental se ubican en el tercer sitio de demanda, con un 9% del total
JUiFD 
*UiFD
Solicitudes de informacin ambiental pblica segn los sujetos obligados

Fuente: SEMARNAT. Estadsticas de acceso a la informacin. Primer semestre de 2012.


http://www.semarnat.gob.mx/atencion/accesoalainformacion/Paginas/estadisticas.aspx

(Q FXDQWR DO RULJHQ JHRJUiFR GH ODV VROLFLWXGHV HQ PHGLR DPELHQWH
hay una menor concentracin de las generadas en el Distrito Federal,
en comparacin con el total de solicitudes de acceso a la informacin
pblica de todos los sujetos obligados. Para el sector ambiental esta
entidad aport la cuarta parte de las solicitudes en 2011, y para el
total represent 45%58. A diferencia de la totalidad registrada, que se
58

Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos. Noveno informe de


labores al H. Congreso de la Unin. 2011. Mxico, 2012 Consultado en: http://www.ifai.
org.mx/Publicaciones/infHCU2011
153

10 aos de transparencia en Mxico

GLVWULEX\H GH IRUPD FHUFDQD FRQ OD SDUWLFLSDFLyQ GHPRJUiFD GH FDGD
estado, fuera del sesgo evidente hacia el Distrito Federal, en el caso de
medio ambiente las solicitudes tienen una dispersin ms errtica. En
especial, Baja California Sur y Quintana Roo aportan una proporcin
considerable, de 10% y 6% del total, respectivamente, lo cual se explica
en parte por la cantidad de trmites y gestiones ambientales que en
ambas entidades federativas se realizan. En esas dos entidades se lleva
a cabo, por ejemplo, una proporcin alta de los proyectos tursticos y de
las solicitudes de zona federal martimo terrestre, que son tambin dos de
los procesos sobre los que ms se demanda informacin. En esos estados
hay tambin ms actividad de organizaciones ciudadanas involucradas
en la proteccin y conservacin ambiental.
En cuanto a tipo de solicitantes, recursos, tiempos de atencin y medios
de solicitud, los del sector ambiental se ubican cerca de los promedios
generales. Destaca sobre todo la elevada proporcin de jvenes que
realizan solicitudes (alrededor de 52% son de solicitantes de entre 20
y 34 aos), lo que con alguna seguridad se relaciona con la elevada
proporcin de requerimientos hechos por internet (ms de 90% en 2009).
Este aspecto debe ser considerado y ponderado cuidadosamente: por
XQ ODGR UHHMD XQ XVR PiV HFLHQWH GHO GHUHFKR GH DFFHVR SRU SDUWH
de solicitantes que seguramente tambin consultan la informacin
disponible en las pginas web y que, probablemente, aprovechan mejor
los recursos tecnolgicos disponibles, lo que en la informacin ambiental
es muy importante por el empleo intensivo de bases de datos, pginas
interactivas, cartografa digital e informacin multimedia, como la que
contiene el Sistema Nacional de Informacin Ambiental y de Recursos
Naturales. Por otro lado, el hecho merece atencin porque una proporcin
elevada de los destinatarios de la informacin ambiental, aqullos
relacionados directamente con los recursos naturales, y que podran
EHQHFLDUVHPiVGHVXFRQVXOWDD~QSHUPDQHFHQDOPDUJHQGHLQWHUQHW
H LQFOXVR WLHQHQ GLFXOWDGHV SDUD LQJUHVDU GLUHFWDPHQWH ODV VROLFLWXGHV
HQODVRFLQDVS~EOLFDVSRUODOHMDQtDGHVXVOXJDUHVGHUHVLGHQFLD\ORV
costos de traslado, o por los costos de copiado y otras razones.
154

10 aos de transparencia en Mxico

Esto en nada supone dejar de estimular el creciente desarrollo y


utilizacin de medios electrnicos de acceso a la informacin. Slo
implica considerar que, por ahora, no puede desecharse o subestimarse
el empleo de los impresos o los dems medios convencionales de
publicacin y difusin, pues la brecha digital an excluye a muchos
usuarios de la gestin y de la informacin ambiental. ste es un hecho que
quiz pase inadvertido para algunas organizaciones no gubernamentales,
pero lo que distintas publicaciones indican es que el uso de internet
e incluso de computadora, con todo y su intenso crecimiento, an es
relativamente bajo en medios rurales. Los usuarios que son personas
PRUDOHV\RUJDQL]DFLRQHVSRUFLHUWRVLJQLFDURQGHOWRWDOHQ
y de este porcentaje, una sola organizacin ciudadana present la tercera
parte de las solicitudes.
6HJ~Q ODV (VWDGtVWLFDV VREUH 'LVSRQLELOLGDG \ 8VR GH 7HFQRORJtDV GH
Informacin y Comunicacin en los Hogares59 de 2011, en 18 estados los
KRJDUHVTXHKDFtDQXVRGHLQWHUQHWVLJQLFDEDQPHQRVGHOGHOWRWDO
Aunque muchas personas utilizan internet fuera del hogar, otros estudios
estiman que su uso era ms alto que el reportado por la estadstica
mencionada y que su tasa de crecimiento es muy elevada, pero no se
debera ignorar a los usuarios potenciales de la informacin ambiental
que no disponen de estos medios. Que la demanda de informacin
provenga casi en un 60% de los mbitos acadmicos, empresariales y
gubernamentales, sin lugar a dudas a travs de medios electrnicos,
tambin podra estar retroalimentando crculos de exclusin para usuarios
rurales, muy vinculados a los recursos naturales.
En los recursos de revisin, el sector ambiental tiene tambin un mejor
comportamiento que los promedios generales: menos del 2% de las
solicitudes recibidas, aunque algunos de los organismos del sector han
tenido una proporcin ms alta, en particular el Instituto Mexicano de
7HFQRORJtDGHO$JXD/DVQHJDWLYDVSRUUHVHUYDRFRQGHQFLDOLGDGHQHO

59

Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Estadsticas sobre Disponibilidad y Uso de

Tecnologas de Informacin y Comunicacin en los Hogares 2011. Mxico, 2012.


155

10 aos de transparencia en Mxico

sector ambiental representan menos del 2% respecto al total de solicitudes.


Los tiempos de atencin tambin se acercan a los promedios generales.
Como se puede ver en el cuadro 1, en algunos aspectos han sido notorias
las mejoras en las capacidades de tratamiento de las solicitudes de
informacin pblica ambiental, sobre todo en la atencin de las unidades
de enlace, tanto en infraestructura como en el servicio a los solicitantes y
en la calidad de las respuestas. En otros aspectos, como en la alineacin
de los criterios, en las resoluciones y su cumplimiento, se adverta hasta
2011 un estancamiento en la evaluacin practicada por el IFAI, lo mismo
que en los portales de transparencia.
Cuadro 1
Resultados e indicadores de las evaluaciones del IFAI al desempeo de
SEMARNAT por el tratamiento a las solicitudes de informacin
ambiental pblica.
Ao

(ACC)
$& $OLQHDFLyQ
(AUE)
(ODT)
(RSI)
Apertura,
de criterios,
$WHQFLyQ 2EOLJDFLRQHV Respuestas
efectividad de FRPSRUWDPLHQWR prestada
de
a las
FODVLFDFLyQ\
de las
por las
7UDQVSDUHQFLD solicitudes
FXPSOLPLHQWR UHVROXFLRQHV\
XQLGDGHV
de
de
VXFXPSOLPLHQWR GHHQODFH
,QIRUPDFLyQ
UHVROXFLRQHV

2007

95.26

85.5

66.89

2008

91.12

96.1

83.29

2009

83.09

98.1

91.98

77.04

2010

84.60

100

88.12

79.03

2011

82.59

100

82.66

93.38

)XHQWH6(0$51$7,QIRUPHGHUHQGLFLyQGHFXHQWDV(OLQGLFDGRU$8(VH
FRQYLUWLyGHHVFDODDHVFDOD/RVYDFtRVHQODVFDVLOODVVLJQLFDQTXHSDUDHO
ao correspondiente no hubo evaluacin o que no aplica el indicador.

Por los resultados descritos en el cuadro 1, puede decirse que por algunos
criterios an est en curso el cumplimiento pleno de los objetivos que
HVWDEOHFHOD/)7$,3*\TXHVHUHHUHQVHJ~QVXDUWtFXORD3URYHHU
lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la informacin
mediante procedimientos sencillos y expeditos; transparentar la gestin
156

10 aos de transparencia en Mxico

pblica mediante la difusin de la informacin que generan los sujetos


obligados; garantizar la proteccin de los datos personales en posesin
de los sujetos obligados; favorecer la rendicin de cuentas a los
ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeo de los sujetos
REOLJDGRV PHMRUDU OD RUJDQL]DFLyQ FODVLFDFLyQ \ PDQHMR GH ORV
documentos, y contribuir a la democratizacin de la sociedad mexicana
y la plena vigencia del Estado de derecho. Vistos los resultados en
una dcada, sin embargo, y an cuando se vea como un proceso, los
avances son incuestionables y sin duda alguna contrastan con el dbil
cumplimiento del derecho de acceso a la informacin que prevaleca
hasta 2003, cuando entr en ejercicio dicha ley.
Hacia mejores usos de la informacin ambiental
Como se mencionaba, antes de la entrada en vigor de la LFTAIPG el
derecho a la informacin ambiental tena un sentido ms restringido y se
refera sobre todo a la estadstica o la escrita, visual o en forma de base
de datos, de que dispongan las autoridades ambientales en materia de
DJXDDLUHVXHORRUDIDXQD\UHFXUVRVQDWXUDOHVHQJHQHUDODVtFRPR
sobre las actividades o medidas que les afectan o puedan afectarlos60. La
GHQLFLyQDQWHULRULQFOXLGDHQOD/H\*HQHUDOGHO(TXLOLEULR(FROyJLFR
y la Proteccin al Ambiente desde 1996, establece la obligacin no slo
para la autoridad federal sino tambin para la estatal, la del Distrito
Federal y la municipal.
En los aos recientes se fue ampliando el campo de la informacin
ambiental, no slo por lo establecido en la LFTAIPG y porque el derecho
a la informacin se interpreta no nicamente a partir de lo que establecen
las leyes nacionales sino tambin los tratados, convenciones, acuerdos,
SURWRFRORV\HQJHQHUDOWRGRVORVLQVWUXPHQWRVLQWHUQDFLRQDOHVTXHUPD
\ UDWLFD HO (VWDGR PH[LFDQR61, sino tambin por los nuevos alcances,

60

Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. Artculo 159, Bis 3.

61

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.


Artculo 6.
157

10 aos de transparencia en Mxico

contenidos y usos de la informacin ambiental, de sus implicaciones en


la vida cotidiana y su inters creciente para la ciudadana.
La creacin de un sistema nacional de informacin ocurrida en 2006,
con la reforma al artculo 26 constitucional y con la Ley del Sistema
GH,QIRUPDFLyQ(VWDGtVWLFD\*HRJUiFDHVWDEOHFLyFRPRFRPSRQHQWH
medioambiental de la informacin la descripcin del estado y las
tendencias del medio ambiente, considerando los medios naturales, las
especies de plantas y animales, y otros organismos que se encuentran
dentro de estos medios, para generar, como mnimo, indicadores
VREUH ORV VLJXLHQWHV WHPDV DWPyVIHUD DJXD VXHOR RUD IDXQD
residuos peligrosos y residuos slidos62. El paso de un entendimiento
de la informacin ambiental referida de manera predominante a los
componentes biofsicos de los ecosistemas, a uno ms amplio en el que
tambin se incluyen las interrelaciones socio ambientales, se consolid
FRQ OD DSDULFLyQ GHO FRQFHSWR GH GHVDUUROOR VXVWHQWDEOH TXH VH UHHUH
no slo a los aspectos biofsicos de la interaccin entre la sociedad y
la naturaleza, sino tambin a las dimensiones econmicas, sociales y
culturales de dicha interaccin.
As como se dice usualmente que el desarrollo de las sociedades
contemporneas est primordialmente basado en la innovacin a partir
del dominio del conocimiento y la creacin, produccin, procesamiento,
distribucin y utilizacin de informacin, tambin puede decirse que en
la accin ambiental tiene cada vez ms peso la disposicin y la calidad
de informacin que d cuenta cabalmente de la complejidad de los
problemas ambientales, de las causas e impactos del deterioro ecolgico
y de las respuestas para hacerle frente.
A los procesos asociados a la informacin se les dedica cada vez
ms recursos y esfuerzos, e igual a la infraestructura de operacin
y conectividad, al uso de los indicadores y a sus diversas formas de
utilizacin. Como en el despliegue de las polticas ambientales tuvieron
62

Ley del Sistema de Informacin Estadstica y Geogrfica. Artculo 27.

158

10 aos de transparencia en Mxico

XQ SDSHO PX\ DFWLYR ORV JUXSRV FLHQWtFRV \ FLXGDGDQRV HO WHPD GH
la informacin ha estado muy presente desde las dos perspectivas:
la del sustento tcnico y la de su pertinencia social, y en especial, su
disponibilidad se ha relacionado directamente con las oportunidades
de participacin ciudadana y con el acceso a la justicia ambiental y el
cumplimiento de derechos.
La informacin ambiental est cada vez ms presente en la vida cotidiana,
y muchos temas que hasta hace poco eran tcnicos o acadmicos se han
convertido en asuntos comunes y de inters general, y por lo mismo
viene cobrando mayor relevancia la forma en que los sujetos obligados
del sector ambiental dispongan y actualicen los informes que generan
y, en general, toda la informacin que sea de utilidad o se considere
relevante, adems de la que con base en la informacin estadstica,
responda a las preguntas hechas con ms frecuencia por el pblico63, y
que adems esta informacin se publique de tal forma que facilite su
uso y comprensin por las personas, y que permita asegurar su calidad,
YHUDFLGDGRSRUWXQLGDG\FRQDELOLGDG64, cumpliendo con los criterios
de mxima publicidad y disponibilidad. En el caso de medio ambiente,
ODJXUDFODYHSDUDFXPSOLUFRQWDOHVUHTXLVLWRVHVHO6LVWHPD1DFLRQDO
de Informacin Ambiental y de Recursos Naturales.
Los primeros informes de medio ambiente en Mxico, que provienen de
los aos ochenta del siglo pasado, cumplieron una funcin de recopilacin
de informacin que se encontraba dispersa en fuentes acadmicas o
gubernamentales65. Para 1990, los informes ambientales ya se publicaban
como resultado del mandato de la ley para publicar un informe bianual66

63
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
Artculo 7, fraccin XVII.
64
Ibid, Artculo 7, prrafo final.
65
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, Informe sobre el estado del medio ambiente
en Mxico. 1986. Comisin Nacional de Ecologa, Informe general de ecologa.1988
Comisin Nacional de Ecologa, Informe de la situacin general en materia de equilibrio
ecolgico y proteccin al ambiente 1989-1990. 1990.
66
Comisin Nacional de Ecologa. Informe de la situacin general en materia de equilibrio
ecolgico y proteccin al ambiente 1989-1990. Mxico, 1990.

159

10 aos de transparencia en Mxico

y hacia 1995 estaba ya presente el propsito de construir un sistema de


informacin ambiental con base en indicadores. Gracias a la integracin
que facilit la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
3HVFDFRQODLQXHQFLDGHOD&RPLVLyQGH'HVDUUROOR6XVWHQWDEOH\GH
OD&RPLVLyQ(FRQyPLFDSDUD$PpULFD/DWLQDGHODV1DFLRQHV8QLGDVGH
la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico y de otras
instituciones, empez a desarrollarse el Sistema Nacional de Informacin
Ambiental y de Recursos Naturales que se formaliz en la ley en 1996.
Ese ao, un estudio de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo
Econmico (OCDE) revis la situacin de la informacin ambiental en
0p[LFRFRPHQWDQGRTXHODLQIRUPDFLyQH[LVWHQWHQRHUDVXFLHQWHSDUD
apoyar la poltica en favor del desarrollo sostenible, porque subsistan
varios sistemas diseados independientemente unos de otros para
alcanzar los objetivos, las necesidades de las diferentes instituciones
y organismos y los distintos usuarios. Recomendaba medidas para el
acceso, pues la informacin era a menudo fragmentada, dispersa y mal
conocida, con duplicidades en la recopilacin de datos y sin control
de calidad67. El Sistema Nacional de Informacin Ambiental y de
Recursos Naturales empez a desarrollarse hacia 199768, y se enfoc
tambin al cumplimiento del derecho de acceso a la informacin que se
haba formalizado en 1996, ya utilizando medios digitales y la primera
generacin de pginas web.
Desde entonces se ha generado un sistema que tiene como columna
vertebral el Sistema Nacional de Indicadores Ambientales69, y que
genera una gran cantidad de productos, aunque muy heterogneos en
oportunidad y calidad. Se ha logrado una plataforma de informacin
PX\VLJQLFDWLYDFRQPD\RUHVIDFLOLGDGHVGHFRQVXOWDDFFHVR\DOJXQDV

67

Organization for Economic Cooperation and Development. 2006. The environmental


information system of Mexico. General Distribution OCDE/GD(96)172.
68
Instituto Nacional de Ecologa. Avances en la evaluacin de indicadores para el desempeo
ambiental de Mxico. Mxico, 1997.
69
Ver Sistema Nacional de Informacin Ambiental y de Recursos Naturales http://www.
semarnat.gob.mx/informacionambiental/Pages/sniarn.aspx
160

10 aos de transparencia en Mxico

publicaciones de elevados tirajes70 con un enfoque pedaggico y de


amplio alcance. Paralelamente, algunos sistemas especializados se han
convertido incluso en una referencia mundial, como el de la Comisin
1DFLRQDOSDUDHO&RQRFLPLHQWR\8VRGHOD%LRGLYHUVLGDG71, la serie de
inventarios de emisiones de gases de efecto invernadero que coordina
el Instituto Nacional de Ecologa72, y otros de alcance local, como el
de monitoreo de la calidad del aire de la Zona Metropolitana del Valle
GH0p[LFRSRUTXHKDQDOFDQ]DGRXQDOWRQLYHOGHVRVWLFDFLyQ\ULJRU
tcnico, con formas de acceso directo para los usuarios y con medios de
orientacin al pblico73.
En otros casos existen vacos de datos primarios, problemas de
monitoreo, faltan indicadores o no son adecuados, subsisten fallas en
la sistematizacin y no se levantan o muestran a escalas regionales
o locales, o subsisten confusiones por discrepancias de datos en la
LQIRUPDFLyQ S~EOLFD SRU VX LQVXFLHQWH DFWXDOL]DFLyQ SRU UD]RQHV
conceptuales y de metodologas de medicin, por diferencias entre
datos reportados a organismos internacionales y otros publicados en
0p[LFRRSRULQVXFLHQWHGLIXVLyQGHORTXH\DVHWLHQH(VWRRFXUUHSRU
ejemplo, en casos crticos como los de deforestacin, residuos y calidad
del aire a escala nacional. Recientemente se sealaba que a diferencia
de otros sectores en los que la cultura de informacin estadstica tiene
ya una historia consolidada, en el sector ambiental los esfuerzos de
integracin y manejo de informacin son relativamente recientes. An
hay mucho trabajo por hacer en cuanto a saber qu es lo que hay que
70
Como ejemplos pueden verse las siguientes publicaciones: Secretara de Medio
Ambiente y Recursos Naturales. Y el medio ambiente? Problemas en Mxico y el mundo,
Mxico 2007, y Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Cambio climtico:
ciencia, evidencia y acciones. Mxico, 2009.
71
Ver Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad http://www.
biodiversidad.gob.mx
72
Los inventarios de emisiones de gases de efecto invernadero se pueden ver en http://
www.ine.gob.mx/cpcc-lineas/597-cpcc-inventario y las comunicaciones nacionales ante
la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico en http://www.
ine.gob.mx/cpcc-lineas/596-cpcc-comnal
73
Ver Sistema de Monitoreo Atmosfrico de la Ciudad de Mxico http://www.calidadaire.
df.gob.mx/calidadaire/index.php

161

10 aos de transparencia en Mxico

PHGLUGHQLFLRQHVFODUDVGHGLFKDVYDULDEOHVFRQVHQVRHQPHWRGRORJtDV
de informacin y muchos otros aspectos. Esto implica que, para nuestro
sector, es particularmente relevante proveer siempre informacin
adicional que ayude a contextualizar e interpretar la informacin que
se presenta y as entender mejor los alcances y limitaciones de la
informacin estadstica presentada y la compatibilidad de la misma con
ORVXVRVHVSHFtFRVTXHVHOHTXLHUDGDU74.
En la lgica de Favorecer la rendicin de cuentas a los ciudadanos, de
manera que puedan valorar el desempeo de los sujetos obligados74,
hay reas de la informacin ambiental que se han quedado atrs, y una
de las ms destacadas tiene que ver con la aplicacin de la legislacin
y la normatividad en general. La insatisfaccin con el desconocimiento
sobre el grado con el que las disposiciones legales se llevan a la prctica
no es nueva, pero podra haber aumentado con la notable ampliacin
del marco jurdico ambiental, lo que ha dejado avances formales cuya
traduccin an est por verse. ste es un tema en el que ha incidido muy
poco el esfuerzo por mejorar los indicadores de desempeo en el servicio
pblico, los procedimientos de planeacin y las prcticas de evaluacin.
Hay muchos problemas por enfrentar para contar con informacin e
indicadores de cumplimiento de la normatividad, pero no puede negarse
que los indicadores que se siguen utilizando dicen muy poco sobre los
resultados y por eso no favorecen la rendicin de cuentas.
Los indicadores y, en su caso, los ndices de cumplimiento y aplicacin
de la normatividad se podrn alimentar mucho del sistema de indicadores
DPELHQWDOHV\DH[LVWHQWHSXHVDQGHFXHQWDVVHUiQORVUHVXOWDGRVORVTXH
muestren qu tanto se concretan las disposiciones normativas. Como se ha
sealado, la creciente preocupacin por la efectiva vigencia del Estado
de derecho en el plano internacional ha dado lugar al reconocimiento de
que sin indicadores cuantitativos expresamente diseados para el efecto,
es imposible ponderar los avances o retrocesos en materia de polticas
74

Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Compendio de estadsticas


ambientales. 2008. Consultado en: http://www.semarnat.gob.mx/informacionambiental/
Documents/sniarn/estadistica/consideraciones.html
162

10 aos de transparencia en Mxico

pblicas, corrupcin, desempeo de la administracin pblica y de los


poderes judiciales75.
En la perspectiva de un nuevo modelo de transparencia y acceso
a la informacin que realmente se adopte a escalas estatales y
municipales, cobra mayor relevancia la desagregacin territorial de la
informacin ambiental, que es un proceso muy desigual. Los sistemas
se han ido construyendo, primero con la concentracin de estadsticas
dispersas en distintas fuentes de generacin que estaban desintegradas
institucionalmente, para ir formulando indicadores y, con ellos, proveer
informes y otros productos. Como es explicable, la prioridad ha sido
preparar visiones agregadas. Aunque los datos de origen tengan un
referente local, no es fcil recuperarlos desde la perspectiva municipal,
regional o estatal. Ah puede estar la informacin de un estado, como
parte de un cuadro o de un mapa, pero no siempre es factible reconstruirla
FRQHVDOyJLFDWHUULWRULDO+D\VLQHPEDUJRHMHPSORVVXFLHQWHVHQOD
preparacin de estadsticas locales, muchos de ellos a cargo del Instituto
Nacional de Estadstica y Geografa, pero tambin en otras instituciones.
Mientras tanto, a los municipios se han ido trasladando actividades
adicionales a las que originalmente tenan, a travs de la distribucin
de competencias en residuos, aire, ordenamiento y muchas otras
PDWHULDVDXQTXHVLQHOVXFLHQWHGHVDUUROORGHFDSDFLGDGHV/DFRQRFLGD
KHWHURJHQHLGDG PXQLFLSDO VXSRQH XQD FODUD GHQLFLyQ GH SULRULGDGHV
SHUR DQWHV TXH QDGD VH UHTXLHUH XQD LQLFLDWLYD UPH SDUD DFHOHUDU HO
fortalecimiento informativo municipal, lo cual no implicara entrar
caso por caso, sino un trabajo en redes y en conjunto con los estados.
El fortalecimiento informativo municipal implicara, adicionalmente, el
desarrollo de otras capacidades de gestin, y progresivamente facilitara
las polticas intergubernamentales.
75
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
Artculo 4, fraccin IV. A. Azuela. Una dcada de transformaciones en el rgimen
jurdico del uso de la biodiversidad, en Jos Sarukhn (coord.) Capital Natural de Mxico,
Vol. III. Mxico: Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad,
2008. Consultado en: http://www.biodiversidad.gob.mx/pais/capitalNatMex.html

163

10 aos de transparencia en Mxico

Para los estados y municipios, en especial, el fortalecimiento informativo


ser determinante para el tema de la adaptacin al cambio climtico.
Como lo muestra el Programa Especial de Cambio Climtico, en el tema
de la adaptacin se requerirn grandes esfuerzos locales y slo desde ah
podrn movilizarse las polticas de prevencin de riesgos. Por ello se
requieren indicadores de vulnerabilidad, con escalas apropiadas para que
puedan ser utilizados por autoridades locales. De hecho, la Ley General
de Cambio Climtico promulgada en junio de 2012 establece un nuevo
sistema de informacin de elevado inters para el pblico, con el que
se deber elaborar, publicar y difundir informes sobre adaptacin y
mitigacin del cambio climtico y sus repercusiones76, y cuyos datos
VHLQWHJUDUiQHQXQVLVWHPDGHLQIRUPDFLyQJHRJUiFDTXHDOPDFHQH
HGLWHDQDOLFHFRPSDUWD\PXHVWUHORVLQGLFDGRUHVFODYHJHRJUiFDPHQWH
referenciados utilizando medios electrnicos77. Como resultado de
HYDOXDFLRQHVGHODFFHVRDODLQIRUPDFLyQVHKDQHQFRQWUDGRGHFLHQFLDV
en la provisin de informacin para poblaciones en condiciones de
riesgo, oportuna y en formatos accesibles para adoptar decisiones78.
Otra faceta del desarrollo de la informacin, o ms bien de sus usos,
que tiene gran potencial, es el desarrollo de aplicaciones pertinentes
para decisiones de consumo o de produccin, de negocios o de otros
tipos en las que estn de por medio estimaciones sobre uso de recursos,
gasto de energa, generacin de contaminantes o desechos, entre otras.
Hay mltiples experiencias ya probadas, como las comparaciones sobre
HFLHQFLD HQHUJpWLFD \ HPLVLRQHV YHKLFXODUHV TXH FRQ LQGLFDGRUHV
sencillos facilitan decisiones de compra79, o bien diferentes tipos de
herramientas de clculo, por ejemplo de CO2, que cumplen funciones
pedaggicas pero tambin otorgan servicios prcticos80.
76

Ley General de Cambio Climtico. Artculo 78.


Ibid, Artculo 79.
78
Severino, T. Semana nacional de transparencia 2006. Mxico: IFAI. Memoria, 2007, p.
72. Consultado en: www.ifai.gob.mx/Publicaciones/publicaciones
79
Portal de indicadores de eficiencia energtica y emisiones vehiculares. Consultado en:
http://www.ecovehiculos.gob.mx/
80
Calculadora Mexicana de CO2. Consultado en: http://www.calculatusemisiones.com/
main.html
77

164

10 aos de transparencia en Mxico

En estos casos es ms factible que sean asociaciones de instituciones


pblicas y sociales o privadas las que desarrollen y operen las iniciativas,
entre otras, las de defensa de los consumidores. Las llamadas comunidades
de prctica pueden tambin aportar mucho, incluso en proyectos de ms
alcance, entre ellos los de vinculacin con municipios, por ejemplo.
El uso de dispositivos electrnicos mviles abrir un campo an ms
amplio para este tipo de aplicaciones, con nuevos usos potenciales de la
informacin ya disponible, como ha ocurrido ya con la cartografa, los
servicios de localizacin y otros.
Algunos de los programas ya existentes, por ejemplo el de playas limpias81,
pueden tener un mejor uso si la informacin se encapsula y transmite de
mejor forma. Este ejemplo, por lo dems, ilustra bien el impacto que
puede tener un indicador utilizado adecuadamente. Las reacciones en
contra que suscit en su momento entre algunas autoridades estatales y
PXQLFLSDOHVUHHMDEDVXSHUWLQHQFLDODQHFHVLGDGGHPRVWUDUHOJUDGRGH
contaminacin en que se encuentran muchas playas.
Otros temas ilustran la necesidad de generar ms informacin y
construir indicadores: el ruido y el paisaje. El ruido es de esos problemas
ambientales, urbanos y de salud que se fueron aislando y que, a pesar
de la existencia de normas federales, quedaron en el vaco. El ruido
sigue creciendo y generando impactos en la calidad de vida, pero el
conocimiento preciso sobre el problema es fragmentario porque no hay
estadsticas propiamente dichas, en pocos sitios hay monitoreo y las
medidas de control casi no existen. Con el paisaje ocurre algo peor: no
est clara la base de regulacin y tampoco la de registro de la informacin,
tanto en paisajes naturales como urbanos. La relevancia de ambos temas
est fuera de duda, pero no se observan pasos claros para enfrentarlos.
Estas medidas que fomentan el uso de la informacin, adems, pueden
ser muy tiles en el impulso de la difusin. En 2006, un balance de
81

Programa Integral de Playas Limpias. Consultado en: http://www.cofepris.gob.mx/wb/


cfp/programa_integral_de_playas_limpias
165

10 aos de transparencia en Mxico

las polticas de informacin ambiental deca que pese a carecer de


evaluaciones formales, los hechos parecen indicar que no se ha logrado
DDQ]DUODUHODFLyQHQWUHLQIRUPDFLyQGLVSRQLEOHHQOD6HFUHWDUtDWDQWR
con la gestin ambiental como con un mayor conocimiento por parte
de la sociedad que motive su participacin ms activa e informada82.
El aserto sigue vigente, aunque sin duda algunos temas han ganado
un peso evidente en el conocimiento pblico, como el del cambio
climtico.
Por el agravamiento de la inseguridad y la incertidumbre econmicas,
parecen haberse desplazado de las prioridades ciudadanas, o al menos
haber perdido jerarqua, temas como los ambientales y otros de carcter
colectivo. Los resultados de diversas mediciones a travs de encuestas
son paradjicos. Por ejemplo, incluso en un tema tan conocido como
el cambio climtico, 30% de la poblacin en Mxico en agosto de
2009 reconoca no haber odo hablar de l, pero entre los que s haban
odo del cambio climtico, la percepcin de amenaza apareca como
una de las ms elevadas del mundo. Al mismo tiempo, la participacin
declarada en Mxico en organizaciones ambientales, suma 6% de la
poblacin, por lo que aparece como de las ms bajas83. En una medicin
a lo largo de diez aos en Mxico sobre los principales problemas
percibidos, entre 2001 y 2010, ningn ao ha mostrado un problema
ambiental84, y si analizamos seguimientos a nivel latinoamericano, por
ejemplo el de Latinobarmetro, tambin arroja un resultado muy
parecido.
(VWRQRVLJQLFDTXHODVSUHRFXSDFLRQHVDPELHQWDOHVQRHVWpQSUHVHQWHV
pues suelen aparecer ms claramente cuando se trata de los asuntos
locales o comunitarios, por ejemplo, los del agua o los residuos, los
parques pblicos o el ruido. An as, el conocimiento ambiental parece
seguir rezagado o distorsionado. Por ejemplo, en la ciudad de Mxico,
82
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales. La gestin ambiental en Mxico.
Mxico, 2006, p. 414.
83
Gallup Worldview. Consultado en: https://worldview.gallup.com/
84
Mitofsky. Monitor abril de 2010. Consultado en: http://www.consulta.mx/

166

10 aos de transparencia en Mxico

una encuesta especializada mostraba en 2008 que el desperdicio y las


fugas de agua aparecan en el 7 lugar de los problemas ambientales85.
No se trata slo de un problema popular, pues tambin en sectores
empresariales se detecta un retraso considerable en el conocimiento
de la sustentabilidad o de marcos de referencia adecuados para aplicar
programas de mejora ambiental86.
Estas evidencias llaman a pensar, en efecto, qu tanto ha permeado la
informacin ambiental a la sociedad, y ya no digamos qu tanto incide
en su participacin activa, a pesar de la disposicin de ms y mejores
productos informativos. Y es que, en efecto, se dispone de informes
rigurosos y algunos de ellos presentados de forma muy adecuada para
todo pblico. ste es otro campo de mejora, el de la difusin, en el que
tambin puede compartirse la tarea con organizaciones ciudadanas, lo
cual ha sido experimentado durante mucho tiempo. Los esfuerzos de
comunicacin y difusin de la informacin ambiental, por lo dems,
redundaran en un fortalecimiento de las propias polticas ambientales,
que a veces carecen de soporte social.
Tambin se requiere conocer mejor, y crear para ello indicadores de
medicin, el efecto del conocimiento y la informacin generada sobre
las propias polticas y la gestin. A veces se da por hecho que el diseo
de la poltica s aprovecha los indicadores de informacin ambiental, lo
cual no se debe dar por sentado. Hay casos en los que la relacin es
estrecha, y entre ellos ya se mencion el de la formulacin de inventarios
de emisiones de gases de efecto invernadero y su relacin con el
programa de cambio climtico. En muchos otros casos las relaciones
entre informacin pblica y polticas no estn tan claras. Es esto lo
que ha llevado a proponer un sistema de indicadores de impacto de la
informacin de biodiversidad, pues la mera estadstica de consulta en
85
Berumen Procuradura Ambiental y del Ordenamiento Territorial. Estudio sobre la
Percepcin Pblica del Cumplimiento y Aplicacin de la Normatividad Ambiental y Urbana
en el Distrito Federal, 2008. Consultado en: www.paot.org.mx
86
KPMG. 2009. Encuesta desarrollo sustentable en Mxico. Consultado en: www.kpmg.
com.mx

167

10 aos de transparencia en Mxico

ODVSiJLQDVZHEHVLQVXFLHQWHSDUDFRQRFHUHOHIHFWRD~QFXDQGRODV
consultas las hagan funcionarios pblicos87.
En este mismo plano, van surgiendo indicadores de informacin ms
enfocados a conocer los resultados de las polticas, es decir, indicadores
de efectividad. El caso de las reas naturales protegidas es emblemtico:
apenas empieza a saberse en qu medida estn protegiendo la biodiversidad,
evitando el cambio de uso del suelo, la deforestacin o la fragmentacin,
entre otros procesos. Tampoco es sta una tarea que pueda emprenderse
slo desde los sistemas de informacin, pues supone el involucramiento
de los operadores de los programas. Sera tambin el caso de las unidades
de manejo de la vida silvestre, de los programas de servicios ambientales
\RWURV<DH[LVWHQGLYHUVRVLQGLFDGRUHVTXHLGHQWLFDQODHIHFWLYLGDGGH
las acciones pblicas y que pueden servir de gua para otros casos.
&RQVLGHUDFLyQQDO
El uso de la informacin ambiental es cada vez ms cotidiano y est
presente en mltiples aspectos de la vida familiar, profesional o productiva.
Su relevancia crece por el impacto que el deterioro ambiental tiene sobre
la calidad de vida, las capacidades econmicas y la vulnerabilidad a la
que la sociedad y las personas se ven expuestas, en sus proximidades y en
escalas ms amplias. La necesidad de acudir a ella para tomar decisiones,
para tratar de incidir en la vida pblica, para evitar situaciones de riesgo
o para prevenir problemas futuros hace que tenga un elevado valor.
El sistema que se ha desarrollado para la transparencia y el acceso a la
informacin ambiental pblica tiene oportunidades de mejora, como se
ha mostrado con la informacin del cuadro 1, pero tiene sobre todo el
reto de generalizarse a los estados y municipios, que tienen a su cargo
muchas de las reas de poltica de mayor contacto y proximidad con la
poblacin. Ah es donde se encuentra la mayor urgencia por contar con
87

Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad Programa de


Naciones Unidas para el Desarrollo. Mxico: capacidades para la conservacin y el uso
sustentable de la biodiversidad. Mxico, 2009.
168

10 aos de transparencia en Mxico

LQIRUPDFLyQSHUWLQHQWHFRQDEOHRSRUWXQDDSOLFDEOHDODVVROXFLRQHV
desagregada en el territorio, actualizada y bien aprovechada. No se
conocen con certeza las capacidades institucionales locales, pero hay
HYLGHQFLDV VXFLHQWHV GH TXH OD LQVWLWXFLRQDOLGDG DPELHQWDO ORFDO QR
slo es muy desigual sino que tambin tiene considerables rezagos88.
Con el gran cambio que ha provocado el derecho de acceso a la informacin
pblica gubernamental, se ha transformado sustancialmente la actitud
de los servidores pblicos y, tambin, su aptitud para proporcionar la
informacin. Sin embargo, an se detectan resistencias patrimonialistas
TXH GLFXOWDQ HO DFFHVR D OD LQIRUPDFLyQ S~EOLFD DPELHQWDO SUREOHPD
que sin duda es mayor en los estados y municipios.
Tambin se requiere conocer mejor el propio impacto de la informacin
ambiental sobre las polticas, y desarrollar indicadores que permitan
conocer qu tanto se est aplicando la legislacin ambiental y qu tan
efectivos estn siendo los programas pblicos. Todo ello enriquecera
los contenidos de la informacin pblica gubernamental, permitira
una mejor rendicin de cuentas y, sobre todo, sentara mejores bases
para el cumplimiento de los derechos ambientales y el desarrollo de la
ciudadana ambiental, lo cual est asociado ntimamente con el propsito
de Contribuir a la democratizacin de la sociedad mexicana y la plena
vigencia del Estado de derecho89 de la propia LFTAIPG.
Como se ha mencionado, en la cuestin ambiental se ha concebido el
derecho de acceso a la informacin de manera vinculada a la participacin
ciudadana, el cumplimiento de derechos y el acceso a la justicia ambiental.
Los derechos ambientales se reconocen cada vez ms, pero los medios
de garanta y de exigencia siguen siendo dbiles. La existencia de la
LQIRUPDFLyQ VXFLHQWH \ DFFHVLEOH WLHQH XQ SDSHO GHWHUPLQDQWH HQ HO
cumplimiento y el ejercicio de la ciudadana ambiental, y lo ser an ms
88
Ver, por ejemplo, INEGI. Resultados de la Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad
Pblica y Justicia Municipal 2009. Mxico, 2010. Sobre todo el cuadro 6.1.
89
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
Artculo 4, fraccin VI.

169

10 aos de transparencia en Mxico

en la medida que se reconozca la reparacin del dao y, a travs de las


acciones colectivas o de la justicia civil o penal, se generalice un sistema
de acceso efectivo a la justicia ambiental90.
La participacin ciudadana ambiental podra mejorar con un uso ms
intensivo de la informacin que est vinculado ms a la rendicin de
cuentas, en el sentido que lo ha propuesto la Red por la Rendicin de
Cuentas, para crear mecanismos de control democrtico de la gestin
pblica, capaces de articular las distintas modalidades actuales de
participacin social en la vigilancia del desempeo gubernamental y
el gasto pblico como los testigos sociales, las contraloras sociales,
las ventanas de participacin, consulta, denuncia y el acompaamiento
ciudadano, entre otras, dentro de un solo sistema de informacin y
de conclusiones destinadas a la mejora de la gestin pblica y de sus
procedimientos, [y crear] consejos sociales de gestin pblica que de
manera voluntaria conozcan, vigilen y den seguimiento pblico a la
gestin de los recursos empleados por los gobiernos, con rplicas en
consejos territoriales en todo el pas y, en particular, en las dependencias
y las polticas que estn vinculadas con el cumplimiento de los derechos
humanos y sociales garantizados por la Constitucin91.
(Q OD PLVPD GLUHFFLyQ HO DFFHVR D OD LQIRUPDFLyQ SRGUtD FRQXLU
mejor con la rendicin de cuentas al Establecer la obligacin de los
gobiernos de alinear sus sistemas de informacin, de archivo y de acceso
DODLQIRUPDFLyQS~EOLFDDQGHJDUDQWL]DUTXHFXDOTXLHUFLXGDGDQR
SXHGD YHULFDU HO DYDQFH HQ HO HMHUFLFLR GHO JDVWR S~EOLFR HQ WLHPSR
real, especialmente en las reas de recursos humanos, de servicios,
adquisiciones y de obras pblicas, de subsidios y transferencias directas
y del cumplimiento de los paquetes evaluativos presupuestarios92.
90

Provencio, E. Consolidacin y nueva etapa en el acceso y la transparencia en el sector


ambiental. Ponencia indita presentada en Taller Logros y retos sobre transparencia y
acceso a la informacin en el sector ambiental 2006-2012. UCPAST-SEMARNAT. Valle
de Bravo, 22 de mayo de 2012.
91
Red de Rendicin de Cuentas, 2012. Hacia una Poltica de Rendicin de Cuentas (Notas
para una deliberacin en curso). Marzo de 2012.
92
Ibid.
170

10 aos de transparencia en Mxico

Los sistemas de acceso a la informacin pblica ambiental pueden


mejorar con formas ms interactivas de vinculacin con los usuarios y
ms alineadas con el modelo de comunicacin y participacin que se
est consolidando93, y con adaptaciones que den cuenta de la relacin
ms compleja que est en proceso entre sujetos obligados, solicitantes y
redes sociales, observatorios y otros espacios intermedios94, y que podra
ser an ms importante con el reconocimiento constitucional de la accin
colectiva en temas ambientales95.
Se trata no slo de una necesidad desde el punto de vista de la ciudadana
ambiental, la democratizacin y el Estado de derecho, sino tambin del
desarrollo econmico y en especial de la innovacin para el desarrollo
sustentable, pues el acceso a la informacin pblica y la transparencia
WLHQHQXQHIHFWRSRVLWLYRGLUHFWRHLQGLUHFWRSDUDHOEHQHFLRS~EOLFR\
privado, tanto por la reduccin de asimetras, incertidumbres y riesgos
derivados de la falta de informacin, como por el descubrimiento de
RSRUWXQLGDGHV \ SRU PHMRUDV GH HFLHQFLD TXH FRQWULEX\DQ DO PHMRU
desempeo econmico y social96.

93

Ver Villamil, J. Acceso a la informacin, periodismo y redes sociales. Escenarios futuros.


Mxico: Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales
del Distrito Federal. Ensayos para la transparencia de la Ciudad de Mxico, No. 18, 2011.
94
Ver Raphael, R. 2012. Transparencia, acceso a la informacin y participacin social en
la Ciudad de Mxico. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos
Personales del Distrito Federal. Ensayos para la transparencia de la Ciudad de Mxico, No.
19. Mxico, 2012.
95
Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente. Art. 202, reforma del
30 de agosto de 2011.
96
AEQUUM. Evaluacin del impacto econmico de la ley federal de transparencia y acceso
a la informacin pblica gubernamental. Estudio para el IFAI, 2006.
171

10 aos de transparencia en Mxico

* Enrique Provencio. Economista. Trabaja usualmente en temas de desarrollo econmico,


VRFLDO\VXVWHQWDEOH(VLQYHVWLJDGRUGHO3URJUDPD8QLYHUVLWDULRGH(VWXGLRVGH'HVDUUROOR
GHOD81$0SURIHVRUGHDVLJQDWXUDHQODHVSHFLDOL]DFLyQGHHFRQRPtDDPELHQWDOGHO
SRVWJUDGR GH OD )DFXOWDG GH (FRQRPtD GH OD 81$0 \ UHJXODUPHQWH LPSDUWH FXUVRV
en otras instituciones acadmicas. Ha sido Secretario de desarrollo social del Distrito
Federal, Subsecretario de planeacin de la SEMARNAP, Procurador ambiental y del
ordenamiento territorial del Distrito Federal, y Presidente del Instituto Nacional de
Ecologa, entre otros cargos pblicos. Es vicepresidente del Centro Interdisciplinario de
Biodiversidad, Ambiente y Desarrollo, miembro de la Fundacin de apoyo a gobiernos
locales, y de la Red de investigadores de gobiernos locales mexicanos. Pertenece al
Grupo de Participacin Ciudadana de responsabilidad social de PEMEX, y al Consejo
&RQVXOWLYRGHO2EVHUYDWRULRGH'HVDUUROOR6XVWHQWDEOHGHOD8$1/(VVRFLRIXQGDGRU\
miembro de la Junta de Gobierno del Instituto de Estudios de la Transicin Democrtica.
** Julia Carabias. Biloga, ambientalista y profesora de la Facultad de Ciencias y de
OD 0DHVWUtD GH 5HVWDXUDFLyQ$PELHQWDO GH OD 81$0 (Q HO VHUYLFLR S~EOLFR KD VLGR
Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, Presidente del Instituto
Nacional de Ecologa, e integrante de numerosos consejos consultivos o tcnicos. Preside
el Centro Interdisciplinario de Biodiversidad, Ambiente y Desarrollo, y pertenece al
IETD desde su surgimiento. Ha recibido varios premios internacionales de fundaciones
u organizaciones dedicadas a la proteccin ambiental, y pertenecido a diversos comits
R JUXSRV GH WUDEDMR HQ RUJDQLVPRV GH 1DFLRQHV 8QLGDV 5HFLELy OD GLVWLQFLyQ GH VHU
QRPEUDGD SDUWH GHO 3DQHO GH $OWR 1LYHO GHO 6HFUHWDULR GH OD 218 SDUD OD &XPEUH
Ro+20, de 2012. Es columnista del peridico Reforma. En su trabajo de investigacin
FLHQWtFDVHKDRULHQWDGRVREUHWRGRDWHPDVGHFRQRFLPLHQWR\DSOLFDFLyQGHHVWUDWHJLDV
de manejo integral y sustentable de recursos.
172

10 aos de transparencia en Mxico

Notas sobre desarrollo,


transparencia y democracia
Rolando Cordera Campos97
Cada vez cobra mayor centralidad en las sociedades actuales el papel
que tienen el derecho a la informacin y la transparencia para alcanzar
una gobernanza democrtica. Pugnar por su cumplimiento y expansin
es una ruta obligada en la bsqueda de una globalizacin diferente a
la actual. Las siguientes notas pretenden destacar algunos de los temas
que cruzan a este binomio y que, en muy buena medida, tienen que
ver con la marcha de la economa, los mercados, la globalizacin, la
competitividad, la cooperacin, la participacin social.

QDOHVGHOVLJOR;;ODJOREDOL]DFLyQVHFRQYLUWLyHQHOSURFHVR
omniabarcante de los escenarios y las polticas planetarias. Al
calor de estos cambios, la democracia emerge como el cemento
de las sociedades sometidas a las mudanzas estructurales hechas para
incrustarse en el proceso; mudanzas que tambin inducen una serie de
reclamos, entre otros el acceso a la informacin y a la transparencia
como uno de los vectores para la construccin de ciudadana de toda
sociedad abierta y democrtica.
La democracia moderna es concebida como inseparable de la creacin
de un rgimen universal de derechos. Democracia entendida como
derechos; derechos entendidos como justicia y libertad; poltica entendida
como accin y compromiso con el cdigo democrtico, deberan ser las
coordenadas para construir una relacin actualizada entre las instituciones
y los ciudadanos. La institucionalidad democrtica es, entonces, el
puente que debe comunicar al Estado, los mercados y los ciudadanos, as
como determinar las reglas del juego que garanticen que las actividades
sociales, privadas y pblicas se desarrollen con transparencia y, por ende,
certidumbre.
97

Profesor emrito, Facultad de Economa, UNAM. Coordinador del Programa


Universitario de Estudios de Desarrollo.
173

10 aos de transparencia en Mxico

Es importante vincular la institucionalidad democrtica con todas las esferas


de la vida de la sociedad: la productiva, los procesos polticos, el intercambio
de recursos, la informacin, la transparencia, as como las reglas que
recompensan o sancionan las acciones de los sujetos poltico-sociales. Lo es
porque en un rgimen democrtico los ciudadanos, todos, tienen derechos
y obligaciones; ni el Estado ni los mercados tienen mrgenes ilimitados o
libertades absolutas, sino que deben responder a ciertas reglas acordadas.
El secreto escribe Canetti ocupa la misma mdula del poder (...) El
detentador del poder, que de l se vale, lo conoce bien y sabe apreciarlo muy
bien segn su importancia en cada caso (...) Tiene muchos secretos, ya que
es mucho lo que desea, y los combina en un sistema en el que se preservan
recprocamente. A uno le confa tal cosa, a otro tal otra y se encarga de
que nunca haya comunicacin entre ambos (...) Todo aquel que sabe algo
es vigilado por otro (...).98 De aqu la indiscutible relevancia que para una
sociedad abierta tienen la libertad de informacin y la transparencia.
El desarrollo y la transparencia: nueva visin
A pesar del discurso globalizador que pretenda no slo un pensamiento
nico sino tambin un camino nico para el desarrollo, ste se ha presentado
como un fenmeno extremadamente complejo y reacio a toda pretensin
uniformadora. Las experiencias de Amrica Latina con el ajuste para
pagar la deuda externa en los aos ochenta, y la de los pases asiticos
volcados a la conquista de los mercados externos y a la interiorizacin
de sus ganancias exportadoras, resumen ms que una polaridad, la ms
notable diversidad que el desarrollo tiene como fenmeno internacional.
(VWDGLYHUVLGDGVHDUPDFRPRGHVDItRDOFDORUGHODVFULVLVDVLiWLFDVGH
QGHVLJORSHURWDPELpQGHODLPSHWXRVDLUUXSFLyQGH&KLQDH,QGLDHQOD
escena internacional como grandes jugadores, no slo por su demografa
sino por su dinamismo y tamao econmicos.
De estas y otras experiencias se extraen algunas lecciones fundamentales,
pero quiz la principal sea que el desarrollo no se puede reducir
98

Elias Canetti. Masa y poder. Barcelona: Muchnik editores, 2000, pp. 304, 306, 307.

174

10 aos de transparencia en Mxico

a sus componentes econmicos de crecimiento, acumulacin o


industrializacin, sino que se trata de un proceso de cambio social que
tiene como eje un aprendizaje social y democrtico como lo postulara
Stiglitz.99
Esta visin compleja del desarrollo ha llevado a reconocer y a valorar
la importancia que tienen la participacin social y el dilogo poltico
como vectores para la construccin de los consensos indispensables para
acometer y encauzar el mencionado cambio social. Sin estos consensos,
la economa encara el riesgo de tensiones polticas y sociales que
amenazan la gobernabilidad del propio proceso de cambio. En particular,
la participacin social implica el reconocimiento expreso de la centralidad
que tienen la transparencia, la apertura y la capacidad de desplegar su voz
las diferentes fuerzas sociales que concurren al proceso de cambio social
y transformacin productiva. Dentro de esto, la informacin accesible y
oportuna debe entenderse como un insumo de primer orden para inducir
a una toma de decisiones racional, as como a la construccin de visiones
de mediano y largo plazos que correspondan no slo al gobierno sino al
conjunto de la sociedad y, en particular, a los grupos sociales que hacen
posible el despliegue y desarrollo de las fuerzas productivas.
La construccin de una estrategia de desarrollo es fundamental para darle
consistencia a unos cambios que, a primera vista, pueden parecer meras
tendencias a la inestabilidad. Sin embargo, es a partir de esa estrategia
que la inestabilidad puede concebirse como una condicin necesaria para
romper equilibrios negativos y propiciar dinmicas transformadoras que,
eventualmente, desemboquen en un crecimiento econmico sostenido y
con capacidad de crear espacios efectivos de redistribucin econmica
y social. Al concretarse esta perspectiva en el tiempo y en el territorio,
permitira hablar del desarrollo en el sentido planteado; es decir, como
proceso de cambio social que es resultado y motor de una participacin
amplia de la sociedad y de un aprendizaje democrtico.

99

Cfr., Joseph Stiglitz and the World Bank. The Rebel Within. London: Anthem Press,
2001.
175

10 aos de transparencia en Mxico

'H PDQHUD HVSHFtFD SRGHPRV DJUHJDU TXH OD PHQFLRQDGD HVWUDWHJLD


debe servir como un catalizador para la emergencia de nuevas actividades
TXH PDWHULDOLFHQ OD GLYHUVLFDFLyQ GH HVWUXFWXUDV HFRQyPLFDV \
VRFLDOHV/DLGHQWLFDFLyQGHUHJLRQHV\VHFWRUHVRUDPDVGHDFWLYLGDG
con potencialidades de expansin, sera uno de los subproductos ms
importantes de la puesta en acto de dicha estrategia. Como ha dicho
Stiglitz,100ODLGHQWLFDFLyQGHHVWDViUHDVGHRSRUWXQLGDG\ODSXEOLFLGDG
ms amplia de tal informacin debe entenderse como un bien pblico; es
decir, como responsabilidad del Estado.
Derechos y democracia
El derecho a la informacin y a la transparencia forma parte del
desarrollo de los derechos cuya expansin, dira Bobbio, marca la poca y
DQXQFLDQRVLQGLFXOWDGHVXQDPXGDQ]DHSRFDOSRUWHQWRVDeVWDHVXQD
dimensin obligada de todo sistema democrtico moderno. De ambos
depende en gran medida el buen funcionamiento de la democracia y de
la sociedad misma. La caracterizacin de los derechos fundamentales
FRPR GHUHFKRV XQLYHUVDOHV DUPD 0LJXHO &DUERQHOO QR VRODPHQWH
sirve para extenderlos sin distincin sino que tambin es til para deducir
su inalienabilidad y su no negociabilidad (...) En los tiempos actuales,
la no negociabilidad y la no alienabilidad son muy importantes, pues
sirven, entre otras cosas, para poner a los derechos fuera del alcance de
la lgica neoabsolutista del mercado (...).101
Conviene advertir que el de la informacin es un derecho que supone
un rgimen de libertades fundamentales, entre ellas desde luego la de
expresin, pero no se reduce al ejercicio de sta. Supone, en cambio,
una relacin del ciudadano con el Estado, como garante obligado del
ejercicio del derecho a la informacin y la transparencia, pero tambin
con la esfera privada de la empresa y el mercado. El de la informacin
es, as, un derecho fundamental que est llamado a estar en el centro de la
100

The Rebel Within, p. 71.


Miguel Carbonell. El derecho de acceso a la informacin como derecho fundamental,
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2251/4.pdf
101

176

10 aos de transparencia en Mxico

poltica y de la economa en el Mxico moderno, de cara a la nueva fase


de la globalizacin que se gesta en la crisis actual. La interdependencia
econmica probablemente no ceda ante las tensiones aislacionistas que
la crisis impulsa. Sin embargo, para alcanzar una gobernanza global
productiva es, y ser indispensable, que los actores principales del drama
global de la poscrisis sean portadores de una ilustracin informada y
UHH[LYD /R DQWHULRU LPSOLFD XQ FRQWH[WR UREXVWR GH SURGXFFLyQ
y difusin del conocimiento que, a su vez, supone un rgimen de
transparencia vertical y horizontal.
La informacin es uno de los vectores de la construccin ciudadana,
de la deliberacin como matriz primordial de la reproduccin de la
democracia y condicin sine qua non para volver realidad la divisa
clsica de que la democracia es, sobre todo, un gobierno sustentado
en la informacin y la discusin. Dada la complejidad creciente de las
economas polticas nacionales que conocen el proceso global, bien
podra aadirse que este derecho debe extenderse en su ejercicio al
propio corazn de la empresa. La participacin de los trabajadores en
su gestin, el desarrollo de una democracia econmica propiamente
dicha, sealan dos vertientes para extender el derecho a la informacin
en un contexto de expansin de los derechos fundamentales en el mbito
econmico.
Sin transparencia es difcil esperar una rendicin de cuentas que tenga
XQVHQWLGRSROtWLFRVLJQLFDWLYRHVGHFLUTXHFRQWULEX\DDODHGXFDFLyQ
y participacin ciudadana. Puede parecer obvio, pero no resulta nimio
saber a qu tienen derecho de conocer los ciudadanos en el mbito de la
informacin pblica. Hay que decir, en principio, que toda la informacin
sobre la accin gubernamental debe ser susceptible de conocerse, a
excepcin de la que atae directamente a la seguridad nacional, a las
investigaciones de cumplimiento de la ley o a la vida privada, limitaciones
que deben quedar estipuladas en el mbito de lo legal.
Los mecanismos de auditora social plantean nuevos problemas para
volver realidad cotidiana ese derecho. Obligan desde luego, a revisar
177

10 aos de transparencia en Mxico

las relaciones entre esos mecanismos y los rganos constitucionales


encargados de vigilar y juzgar sobre el uso de los recursos pblicos.
La informacin como bien pblico
Entre las referencias internacionales ms cercanas para apuntalar el
derecho a la informacin est la Declaracin de Principios de la Cumbre
Mundial sobre la Sociedad de la Informacin102, 2003, que entre otros
puntos seala la necesidad imprescindible de eliminar los obstculos
que impiden un acceso equitativo a la informacin para actividades
econmicas, sociales, polticas, sanitarias, culturales, educativas y
FLHQWtFDV&DSDFLGDGXQLYHUVDOGHDFFHGHU\FRQWULEXLUDODLQIRUPDFLyQ
las ideas y el conocimiento para promover el intercambio y el
fortalecimiento de los conocimientos mundiales en favor del desarrollo.
En nuestro caso, la ruta para transitar hacia una poltica de rendicin de
cuentas no ha sido lineal, sino gradual como todo proceso. El primer
intento estatal para reivindicar el derecho a la informacin fue la adicin
al artculo sexto constitucional en 1977, que estipul que el derecho a
la informacin ser garantizado por el Estado. Desde entonces se han
JHQHUDGR P~OWLSOHV GHEDWHV \ PRGLFDFLRQHV VREUH HO DVXQWR KDVWD OD
materializacin, en 2003, del Instituto Federal de Acceso a la Informacin
Pblica, garante de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental, y en 2007 se reform el artculo
sexto constitucional que desarrolla el contenido del derecho de acceso a
la informacin pblica en diversos presupuestos jurdicos.
La introduccin del derecho a la informacin a la carta magna forma parte
de la reforma poltica democrtica emprendida en nuestro pas en los
ltimos aos del siglo XX. Se ha tratado de un proceso en el que tanto el
gobierno como la sociedad estn aprendiendo a asumir responsabilidades
y, por paradjico que parezca, a ejercer derechos.
102

Cfr., Cumbre mundial sobre el derecho a la informacin, http://www.itu.int/wsis/docs/


geneva/official/dop-es.html
178

10 aos de transparencia en Mxico

El derecho poltico a la informacin es fundamental para el ejercicio


democrtico de los poderes del Estado. Por ello, no debe ser considerado
como una prerrogativa conferida por el Estado, o como un acto puntual
asociado a alguna consideracin tecnocrtica, sino como derecho
ciudadano que debe ser garantizado. As, el de la informacin, como todo
derecho, tiene un doble efecto: el derecho a informar y el derecho a ser
informado; dimensin que resulta ser un componente indispensable de
la democracia.
En una sociedad democrtica, el proceso comunicacional debe ser
permanente entre los gobernantes y los grupos y sectores sociales. Slo
bajo este esquema es que se fortalecen la participacin social y las
instituciones al enfrentar la impunidad, discrecionalidad, opacidades y
corrupciones.
En opinin de Enrique Quintana:103 Si bien el libre acceso a la
informacin pblica no puede cambiar la naturaleza de la operacin
de los mercados, en un mundo en el que realmente hay informacin
imperfecta, la transparencia puede hacer mucho para conseguir que
esa imperfeccin se reduzca y que la operacin de los mercados se vea
menos contaminada (...)
El hecho de que la informacin funcione como una fuerza productiva
en la economa implica que la provisin de sta en una forma ms
abundante y libre, va a tener un impacto favorable en el crecimiento y la
productividad de la economa, pese a que no evita ni las asimetras ni las
XFWXDFLRQHVFtFOLFDVGHODHFRQRPtD
Corresponsabilidad y derechos
No puede haber rgimen democrtico moderno que no contemple como
parte de sus responsabilidades el acceso a la informacin, la transparencia
103

Enrique Quintana. Economa poltica de la transparencia. Cuadernos de transparencia,


No. 9. Mxico: IFAI, 2006.
179

10 aos de transparencia en Mxico

de sus gestiones y la rendicin de las cuentas pblicas. Responsabilidades


que deben ser adjetivadas porque no se trata solamente de cumplir con
la norma, sino de explicar acciones y omisiones. Si el Estado es incapaz,
por omisin o cerrazn, de rendir cuentas, la democracia como forma
de gobierno pierde uno de sus principales atributos que es otorgar a la
sociedad el control y la sancin de las acciones gubernamentales pero,
al mismo tiempo, la obligacin de la sociedad de ejercer sus derechos.
sta es, por cierto, una tarea pendiente de nuestra ya larga transicin
democrtica. De hecho, ejercer el derecho ciudadano a los derechos
polticos, civiles y sociales, y a la rendicin de cuentas es una forma de
HQIUHQWDUHOGpFLWGHOHJLWLPLGDGGHORVVLVWHPDVGHPRFUiWLFRVVHxDODGR
RSRUWXQDPHQWHSRUHO318'
Nuestro rgimen de rendicin de cuentas debe tener como referente
el marco de los derechos fundamentales de suerte que sean exigibles.
Su adscripcin en el texto constitucional no implica por s mismo su
cumplimiento; basta con ver los nmeros de nuestra desproteccin
para darse cuenta cmo los derechos a la salud, la alimentacin, o a la
educacin, por ejemplo, no obstante la obligacin estatal de atenderlos,
no se traduce linealmente en el goce de los mismos. En otras palabras:
la evaluacin del desempeo institucional debe generar mecanismos
VXFLHQWHV SDUD SRQGHUDU ORV HIHFWRV GH ODV SROtWLFDV S~EOLFDV HQ ORV
distintos derechos fundamentales, y de ah generar los correctivos
necesarios para el desarrollo de dichas polticas.
8QRGHORVWHPDVFHQWUDOHVTXHWLHQHTXHYHUFRQODUHQGLFLyQGHFXHQWDVHV
el fortalecimiento y la ampliacin de la independencia de los organismos
GHFRQWUROGHO(VWDGR(QHVWHVHQWLGRUREXVWHFHUHOHGLFLRLQVWLWXFLRQDO
en materia de acceso a la informacin debe tener traduccin tambin
en incentivar la demanda ciudadana de informacin y de rendicin de
cuentas.
La democracia se desarrolla, ampla y avanza en la medida que se van
reconociendo los derechos humanos fundamentales. Tambin ocurre as
con el desarrollo, como lo hemos planteado antes. En este contexto, el
180

10 aos de transparencia en Mxico

impulso a una poltica cultural, cvica y jurdica de los derechos humanos


depende necesariamente de la educacin. Dicho con otras palabras:
la rendicin de cuentas requiere que los derechos sean plenamente
exigibles y exigidos asiduamente por la ciudadana. Por ejemplo, en el
caso de la poltica social participativa, el acceso de la ciudadana a la
informacin pblica y al ejercicio de la libertad de expresin, adquieren
un sentido adicional. Ya que no puede haber una deliberacin comunitaria
productiva en torno a proyectos o a la asignacin de recursos si no hay
una informacin adecuada y oportuna; y tampoco puede asentarse como
SUiFWLFDFRWLGLDQD\SURIXQGDODGHODFRQWUDORUtDVRFLDOVLQRKD\XQXMR
de informacin y discusin permanentes.
En el caso concreto de la actual poltica social no hay un sistema de
informacin pblica que forme el contexto de exigencia propio de la
rendicin de cuentas. La sociedad debe exigir responsabilidad a las
instituciones y a los rganos de informacin, y stos ser proactivos en la
evolucin de esta exigencia.
En poltica social, la prioridad debe ser el establecimiento de sistemas
de informacin adecuados, que permitan coordinar a las instituciones
RFLDOHVHQXQHVIXHU]RPD\RUSRUHVWDEOHFHUFRQWUROHVLQWHUQRV\TXH
faculten a la ciudadana para ejercer un control social ms efectivo que
eche a andar el proceso poltico-institucional que llamamos rendicin de
cuentas. Lo anterior adquiere especial pertinencia si se considera, por
un lado, el agravamiento de la cuestin social mexicana y, por otro, la
enorme dispersin y duplicacin de polticas y programas destinados a la
superacin de la pobreza o a la proteccin social.
Economa e informacin abierta
As como la estructura estatal tiene la obligacin de informar, tambin
a partir de un principio de interdependencia bsico, es posible exigir
la misma responsabilidad a la esfera privada en relacin con el tema
de la transparencia. De aqu, por ejemplo, la importancia de entender
como informacin pblica el estado de los negocios, de su capacidad
181

10 aos de transparencia en Mxico

contributiva y distributiva, de emplear y aumentar salarios, o de


FRQDQFLDUODVHJXULGDGVRFLDO(QSDUWLFXODUXUJHLPSODQWDUODREOLJDFLyQ
estatal y patronal de darle mxima publicidad a los contratos colectivos
de trabajo.
En este sentido, es muy importante crear contextos de exigencia para
hacer que el costo de incurrir en actos de opacidad y corrupcin sea
relevante. Al igual que el Estado debe ser transparente en relacin con sus
procesos, decisiones u omisiones, tambin las empresas y los mercados
deben serlo como condicin para una cooperacin redistributiva
congruente con el incremento de la productividad: una cooperacin que
vincule las actividades de ndole empresarial y pblica en torno a la
transparencia informativa. En este respecto podemos imaginar tres ejes
UHFWRUHVUHJODVGHOMXHJRFODUDVTXHGHQFRQDQ]D\FUHGLELOLGDG PDUFR
jurdico); jugadores transparentes (en las esferas pblica y privada); una
VRFLHGDG TXH FUHD FRQWH[WRV \ YLJLOD 8QD VRFLHGDG VLQ WUDQVSDUHQFLD
asegura Stiglitz es una sociedad sin informacin, y sin informacin la
economa no funciona. Si no hay informacin, no hay transparencia, si no
KD\WUDQVSDUHQFLDQRKD\FRQDQ]D\VLQRKD\FRQDQ]DHOJRELHUQRQR
puede hacer su trabajo, y as es imposible alcanzar el xito econmico.104
Y en palabras de David Ibarra: Entre las causas concretas de la crisis
QDQFLHUD JOREDO JXUD GH PDQHUD LQQHJDEOH XQD FRPELQDFLyQ GH
GHFLHQFLDV LQVWLWXFLRQDOHV \ KDVWD FRUUXSWHODV IDOODV HQ ORV FULWHULRV
UHFWRUHVGHOJRELHUQRFRUSRUDWLYRGHOVHFWRUQDQFLHURHQORVVLVWHPDVGH
HYDOXDFLyQGHODVHPSUHVDVFDOLFDGRUDVHQODFREHUWXUD\SURIXQGLGDG
de sistemas regulatorios, as como en la proteccin diferencial de riesgos
HQWUHORVJUXSRVEHQHFLDGRV\ORVSHUMXGLFDGRV
Varios desajustes y desfalcos se han creado o recrudecido como
compaeros inseparables de la desregulacin excesiva de los mercados
que permitieron, por ejemplo, el libertinaje de la banca al asumir riesgos
104
Joseph Stiglitz en 2008 durante el foro Gobernabilidad democrtica para un
crecimiento con equidad, organizado por el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD).

182

10 aos de transparencia en Mxico

excesivos en aras de multiplicar las ganancias y el shareholder value de


ORVLQWHUPHGLDULRVQDQFLHURV\DFFLRQLVWDV105 8QDGHVUHJXODFLyQTXH
paradjicamente, redund en la mxima opacidad imaginable. Como
apunta el proyecto desarrollado por Volans y Global Reporting Initiative
(GRI): El capitalismo se encuentra en una coyuntura inestable y de
IRUPD JHQHUDOL]DGD VH PDQLHVWD XQD QHFHVLGDG XUJHQWH GH FDPELR \
de soluciones econmicas sostenibles. Al mismo tiempo, se aprecia una
clara relacin entre estas soluciones y la transparencia.
La conexin se hace evidente al pensar en los recientes casos de fraude
FRUSRUDWLYR R HQ ODV FULVLV QDQFLHUDV TXH KDQ SXHVWR GH PDQLHVWR
ORTXHSXHGHVXFHGHUFXDQGRODVUHJODVRSDFDVGHOPHUFDGRQDQFLHUR
son las que gobiernan las economas. Las conexiones existentes entre
la transparencia y el desarrollo sostenible tambin son crticas para
la gestin integrada de los recursos naturales, la contaminacin, los
derechos sociales, la violencia y la riqueza.106
A partir de la crisis que arranc en 2008, se reactiv el debate sobre
el papel de la informacin en la economa, cambio fundamental en el
paradigma vigente de la ciencia econmica. A este respecto vale la pena
citar en extenso a Stiglitz: La economa de la informacin ha tenido
ya un profundo efecto respecto a cmo pensamos acerca de la poltica
HFRQyPLFD\HVSUREDEOHTXHWHQJDXQDLQXHQFLDD~QPD\RUHQHOIXWXUR
Los principales debates de poltica que se han producido durante las
ltimas dos dcadas se han centrado en torno a las cuestiones, vinculadas
HQWUHVtFRUUHVSRQGLHQWHVDODHFLHQFLDGHODHFRQRPtDGHPHUFDGR\D
la relacin apropiada entre mercado y Estado.
El planteamiento de Adam Smith (1776) de que los mercados libres
OOHYDQDUHVXOWDGRVHFLHQWHVFRPRVLGHXQDPDQRLQYLVLEOHVHWUDWDVH
ha tenido un papel central en estos debates. De dicho razonamiento se
105

Cfr., David Ibarra, Crisis, consumismo, dolarizacin, http://www.ejournal.unam.mx/


ecu/ecunam16/ECU001600601.pdf
106
La economa transparente. Seis tendencias para la recuperacin global.
https://www.globalreporting.org/resourcelibrary/Economia%20transparente_2010.pdf
183

10 aos de transparencia en Mxico

GHULYDEDODLGHDGHTXHHQJHQHUDOSRGUtDPRVFRQDUHQORVPHUFDGRV
sin intervencin pblica (o, como mucho, con una intervencin limitada
del gobierno).
Los creadores del modelo neoclsico, el paradigma econmico reinante
en el siglo XX, se olvidaron de las advertencias de los maestros del siglo
XIX e incluso anteriores respecto a cmo podran alterar sus anlisis las
cuestiones relacionadas con la informacin tal vez porque no pudieron
ver la forma de incorporarlas en sus modelos aparentemente precisos,
quizs porque hacerlo les hubiera llevado a unas conclusiones incmodas
DFHUFDGHODHFLHQFLDGHORVPHUFDGRV 
Las denominadas polticas del consenso de Washington (...) se han
basado en polticas de mercado fundamentalistas, que se olvidaban de
las cuestiones tericas de la informacin; ello explica, al menos en parte,
su fracaso en general.107
Podra decirse que empieza a abrirse camino la idea de que el mercado
DELHUWRQRVyORVHUHHUHDIRUPDVGHSURGXFFLyQ\FRPHUFLRVLQRWDPELpQ
de circulacin de la informacin. El mercado no puede descansar en el
uso, o abuso de informacin privilegiada que pronto, quirase o no, se
torna corrosiva de los mismos principios en que descansa su operacin.
En ausencia de una informacin adecuada, las decisiones de inversin
se instalan en plataformas de alto riesgo, y se encarece el proceso de
acumulacin y crecimiento en su conjunto.
La productividad de la informacin
El papel y el valor de la informacin es insustituible. En palabras de
Amartya Sen:108 Los papeles informativos de la democracia constituyen
una salvaguarda a las situaciones moralmente inaceptables () las
107
Joseph Stiglitz. La informacin y el cambio en el paradigma de la ciencia econmica,
2001.
http://www.nobelprize.org
108
Amartya Sen. Desarrollo y libertad. Mxico: Planeta, 2000, p. 201.

184

10 aos de transparencia en Mxico

hambrunas son el ejemplo ms claro, incluso en pases donde los


Estados son dbiles o estn poco consolidados; pero la condicin de
una circulacin libre de informacin puede aplicarse a una clase mucho
mayor de problemas que la mera prevencin de las hambrunas.
En la medida en que la informacin, ya no es un costo de transaccin
adicional, ni tampoco un agregado ms del capital109, sino una
herramienta productiva, una de las tareas primarias de los Estados
modernos debe ser no slo la de garantizar la informacin sino contribuir
DVXOLEUHXMR
En esta perspectiva es preciso apostar por la construccin de un gran
consenso en donde institucionalidad, polticas pblicas y ciudadana
toda, estn orientadas a la ampliacin del derecho fundamental a
la informacin y, cabe agregar a la transparencia, como uno de los
valores centrales de las democracias modernas y, como hemos dicho,
del desarrollo. As se tratara de ir creando contextos de exigencia
para que los sectores que favorecen el mantenimiento del secreto y la
opacidad, as como los paradigmas en que se amparan, vayan cediendo
espacio a los valores democrticos modernos de la informacin y la
transparencia.
Para concertar y erigir un rgimen de cooperacin para el desarrollo
requerimos, en primer trmino, asumir a la participacin social y
FLXGDGDQD FRPR XQD YDULDEOH HVWUDWpJLFD VLQ OD FXDO ORV VDFULFLRV QR
VH FRPSDUWLUiQ SURGXFWLYDPHQWH \ ORV EHQHFLRV TXHGDQ OLPLWDGRV
Tambin, admitir que los mercados libres no pueden trabajar detrs de
puertas cerradas; en otras palabras, la poltica econmica no debe seguir
ejercindose como la aplicacin de un modelo o doctrina nicos. De
aqu la necesidad de que los hacedores y los conductores de la poltica
econmica rindan cuentas de manera sistemtica de sus deliberaciones
y correcciones.
109

Enrique Quintana. Economa poltica de la transparencia. Cuadernos de transparencia,


No. 9. Mxico: IFAI, 2006.
185

10 aos de transparencia en Mxico

El desarrollo moderno comporta riesgo y supone altas dosis de


cooperacin y participacin, razn por la que es necesario entender
a la participacin social y ciudadana como una vertiente primordial
y, tambin, ver a la economa como un proceso de cooperacin y
participacin social sin el cual la competencia se vuelve autodestructiva;
slo as ser posible concertar y erigir un rgimen de cooperacin para el
desarrollo. Repitamos: Estado transparente en sus procesos y decisiones
bsicos, mercado abierto a la participacin de actores como una condicin
para una cooperacin redistributiva congruente con el incremento de
la productividad, bien podra ser la frmula que llevara a recuperar un
desarrollo que, en nuestro caso, se ha extraviado.
Lo anterior implica nuevas formas de rendir cuentas, de informar y
comunicar bien y a tiempo. Es decir, asumir que la informacin es un
derecho y entender a la democracia como un sistema de produccin,
circulacin y redistribucin de la informacin y el conocimiento que son
indispensables para el desarrollo, entendido, a la vez, como cambio y
riesgo. Ms an: En un mundo en proceso de transformacin acelerada
que se apoya en importantes desequilibrios, los distintos agentes necesitan
una mayor informacin sobre los retos de la sostenibilidad a largo plazo,
como el cambio climtico, el acceso al agua y la disponibilidad de los
recursos naturales o la disparidad de la riqueza de las economas. Esto es
relevante para cualquier institucin, sea una agencia estatal o un partido
poltico, pero parece especialmente crtico para el sector privado.110
Pero adems, La transparencia es importante no slo porque incrementa
ODHFLHQFLDHQODGLVWULEXFLyQGHUHFXUVRVVLQRWDPELpQSRUTXHSXHGH
D\XGDUDDVHJXUDUTXHORVEHQHFLRVGHOFUHFLPLHQWRVHDQUHGLVWULEXLGRV
y no capturados por una lite.111
110

Jaime Silos, El valor de la transparencia, Red global de organizaciones de


responsabilidad social
http://www.foretica.org/sala-de-prensa/noticias/1973-la-transparencia-genera-valoreconomico-nuevo-rsearch-de-foretica?lang=es
111
Ann Bellver, Reformas en materia de transparencia: segunda generacin de cambio
institucional
www.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-democracia/
articulos/038-junio-2007
186

10 aos de transparencia en Mxico

(Q Q FRPR DVHYHUD 6WLJOLW] (Q RFDVLRQHV OD WUDQVSDUHQFLD SXHGH
JHQHUDU GHVFRQDQ]D   6LQ HPEDUJR OD DJHQGD GH OD WUDQVSDUHQFLD
est adoptando un papel protagonista (...) Resulta interesante recordar
que la Gran Depresin (...) dio lugar a la Ley de Valores de 1933 y la
Ley de Intercambio de Valores de 1934. Estas leyes crearon la Comisin
GH9DORUHV 6(&  GH ORV (VWDGRV 8QLGRV TXH H[LJtD TXH ODV HPSUHVDV
S~EOLFDVSUHVHQWDUDQLQIRUPHVQDQFLHURV\ORTXHHVPiVLPSRUWDQWH
que los hicieran pblicos (...)
Quizs ahora (...), una vez ms se presenta una verdadera oportunidad de
crear nuevas normas de transparencia para los mercados y las empresas,
que sean adecuadas para el nuevo siglo (...).112
El de la informacin es uno de los derechos fundamentales, y no ddiva
graciosa ni prerrogativa conferida por el Estado ni el buen mercado. No
es un poder en el sentido constitucional, sino ms bien un fundamento de
la legitimidad de los poderes pblicos. Slo si se concibe as al derecho
a la informacin es que la modernidad democrtica y econmica tiene
contenido y sentido. Con una historia plagada de opacidad, tanto en la
poltica como en la economa, es indispensable poner en el centro de
la atencin y la accin por la democracia y el desarrollo al tema de la
informacin as como el de la transparencia en el ejercicio del poder.
Es preciso superar las enormes asimetras de informacin entre los
ciudadanos y el Estado para coadyuvar a un proceso poltico que, por
ODYtDGHODUHQGLFLyQGHFXHQWDVSXHGDFRQWULEXLUDLGHQWLFDUHUURUHV\
omisiones por parte del Estado y corregirlos o superarlos a tiempo. Slo
con la creacin y ampliacin de canales por los que la informacin y la
transparencia circulen y lleven a una real rendicin de cuentas, es que la
sociedad mexicana podr avanzar en la construccin de una democracia
comprometida con el desarrollo y la equidad.

112
La economa transparente. Seis tendencias para la recuperacin global
https://www.globalreporting.org/resourcelibrary/Economia%20transparente_2010.pdf

187

10 aos de transparencia en Mxico

Transparencia hacendaria y
UHJXODFLyQQDQFLHUD
Una visin de futuro
Abelardo Anbal Gutirrez Lara113
Introduccin
El desarrollo democrtico del pas ha impuesto cambios en la forma en
cmo se accede y ejerce el poder. Especialmente, hay una mayor exigencia
social y ciudadana para conocer sobre la probidad, los resultados
y la efectividad de la accin pblica. Este reclamo ha implicado la
construccin de mecanismos institucionales para desvelar los procesos y
decisiones sobre el uso de los recursos pblicos. Se trata de instrumentos
de vigilancia que buscan contribuir a la consolidacin de un Estado
democrtico. Para ello, el acceso a la informacin y la transparencia son
factores clave.
A diez aos de la publicacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso
a la Informacin Pblica Gubernamental (2002), la creacin del Instituto
de Acceso a la Informacin Pblica IFAI (2003) y las ltimas reformas
constitucionales en la materia (2007), las personas pueden acceder a la
informacin de instituciones gubernamentales a travs de un conducto
legal para hacer valer su derecho, y los responsables de la gestin pblica
estn obligados a responder a los requerimientos de informacin, dando a
conocer informacin gubernamental, indicadores de gestin, resultados y
el ejercicio de los recursos pblicos.
(OQ~OWLPRGHODDFFLyQJXEHUQDPHQWDOHVGDUVROXFLyQDORVSUREOHPDV
de inters pblico. La base para ello es la aplicacin de los recursos
pblicos para generar los bienes y servicios que demanda la ciudadana.
113
Maestro en Docencia Econmica. Profesor de la Divisin del Sistema de Universidad
Abierta y Educacin a Distancia de la Facultad de Economa de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico.

189

10 aos de transparencia en Mxico

Precisamente, el derecho a conocer de la gestin pblica implica revelar


FyPRVRQSURFHVDGRVORVUHFXUVRVDFXiQWRDVFLHQGHHOQDQFLDPLHQWR
requerido, de dnde proviene, cul es su destino y cules son sus
resultados. Al respecto, Mxico ha avanzado en la materia.
Desde 1977, cuando se incluy por primera vez en el texto constitucional
HOGHUHFKRDODLQIRUPDFLyQVHKDEXVFDGRDDQ]DUHQODJHVWLyQS~EOLFD
el principio de mxima publicidad de la informacin gubernamental
en todos los niveles de gobierno (Cejudo, 2009), transformando as la
UHODFLyQHQWUHJREHUQDQWHV\JREHUQDGRV(QORTXHWRFDDOQDQFLDPLHQWR
del ejercicio de gobierno, los avances se concentraron en la generacin
de informacin alrededor del presupuesto y de los mecanismos de gasto,
su publicacin y monitoreo. Hoy las obligaciones de transparencia en
PDWHULD GH QDQ]DV S~EOLFDV VH KDQ PXOWLSOLFDGR LQVHUWiQGRVH HQ OD
renovacin del proceso presupuestal y de planeacin, en la actualizacin
GHOPDUFRGHFRRUGLQDFLyQVFDODVtFRPRHQODGLQiPLFDGHHYDOXDFLyQ
gubernamental y armonizacin contable. Todo ello, estuvo acompaado
de cambios en la normatividad y la creacin de mecanismos institucionales
de seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas.
Imposible negar el progreso en el acceso a reportes peridicos sobre
presupuesto y gasto, as como la publicacin en lnea de las obligaciones
de transparencia de las dependencias federales, las cuales han sido
VHFXQGDGDV SRU ORV JRELHUQRV ORFDOHV PHGLDQWH OD PRGLFDFLyQ GHO
marco legal en todo el territorio nacional. Sin embargo, en el campo de
ODVQDQ]DVS~EOLFDVHVWDVDFFLRQHVVHHQFXHQWUDQOLPLWDGDVFXDQGRVH
trata de contar con informacin completa, clara y oportuna en materia de
LQJUHVRVVFDOHVGHLFRPLVRVGHXGDS~EOLFD\KDVWDGHFLHUWRVUXEURV
de gasto, en todos los niveles de gobierno. En estas reas los desafos son
varios y no slo ataen a la complejidad tcnica de observar y generar
datos pertinentes sobre dichos temas.
$FWXDOPHQWHFRQRFHUHOPRQWRUHDOGHODUHFDXGDFLyQVFDO\VXVHIHFWRV
HQODHTXLGDGVFDOHVXQDFWRGHIHWDQWRSDUDORVFLXGDGDQRVFRPR
para los rdenes de gobierno que intervienen en el proceso hacendario.
190

10 aos de transparencia en Mxico

/DGHXGDS~EOLFD\ODRSHUDFLyQGHGHLFRPLVRVSHUPDQHFHQFRPRiUHDV
opacas que generan escndalos, malos manejos y sospechas de abuso.
$GHPiVGHOFDPSRGHODVQDQ]DVS~EOLFDVSHURWDPELpQGHVGHODDUHQD
HFRQyPLFD HO VHFWRU QDQFLHUR KD UHVXOWDGR VHU XQ HVSDFLR GH ]RQDV
grises en las cuales no es posible acceder a informacin. De esta forma,
son registrados casos en los que se supedita el derecho a conocer sobre
ODWRPDGHGHFLVLRQHV\ODRSHUDFLyQGHOVHFWRUEXUViWLO\QDQFLHURD
JXUDV FRPR HO VHFUHWR EDQFDULR R GXFLDULR 6DQGRYDO   1R
obstante, desde la ptica de la racionalidad econmica, la certidumbre en
HVWHWHUUHQRGHSHQGHGHODH[LVWHQFLDGHLQIRUPDFLyQRSRUWXQD\FRQDEOH
(Kaufmann, 2006).
Este texto tiene el objetivo de revisar brevemente las limitaciones
GHO DFFHVR D OD LQIRUPDFLyQ KDFHQGDULD \ QDQFLHUD FRQ HO SURSyVLWR
GH LGHQWLFDU VROXFLRQHV TXH SHUPLWDQ OLEUDU ORV REVWiFXORV H[LVWHQWHV
en estos campos. El documento se estructura en tres apartados. En el
primero se presenta un balance sucinto de los cambios normativos en
DFFHVR D OD LQIRUPDFLyQ \ VXV DOFDQFHV HQ ODV QDQ]DV S~EOLFDV \ ORV
DVSHFWRV QDQFLHURV GHO SDtV (Q HO VHJXQGR DSDUWDGR VH GHVFULEHQ
los mecanismos que han limitado la consolidacin del derecho de la
FLXGDGDQtD D FRQRFHU DVSHFWRV HVSHFtFRV FRPR LQJUHVRV VFDOHV
GHXGDS~EOLFDGHLFRPLVRV\VHFWRUQDQFLHUR3RU~OWLPRHQHOWHUFHU
DSDUWDGRVHSUHVHQWDXQDVHULHGHUHH[LRQHVTXHSRGUtDQFRQWULEXLUDOD
deliberacin de la materia y profundizar en los esfuerzos de construccin
GHXQDSROtWLFDGHWUDQVSDUHQFLDKDFHQGDULD\QDQFLHUD
I. Alcances de la transparencia presupuestaria: primeros avances
La pluralidad poltica propici que desde 1977, cuando se vivi la
primera experiencia real de contrapeso del Congreso federal, se incluyera
en el artculo sexto de la Constitucin que el derecho a la informacin
sera garantizado por el Estado. Se trat de una adicin en la norma
fundamental que qued como apunte en la agenda pblica, puesto que
no se materializ en ninguna poltica o instrumento que plasmara en
los hechos el precepto del derecho a la informacin. La transparencia
191

10 aos de transparencia en Mxico

hacia la sociedad tuvo que esperar a que el sistema electoral y la


UHSUHVHQWDFLyQSROtWLFDGHMDUDQGHVHUHOSULQFLSDOFRQLFWRGHOGHVDUUROOR
de la democracia, para poder conocer la manera en que los gobiernos
WRPDQGHFLVLRQHVHQORFRQFHUQLHQWHDODVQDQ]DVS~EOLFDV
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental (LFTAIPG) publicada en junio de 2002 y la creacin
del IFAI, constituyeron una etapa democrtica que otorg a los
ciudadanos un mecanismo directo para controlar y poner lmites a la
gestin gubernamental, as como para conocer sobre abusos, decisiones
arbitrarias, omisiones y actos de corrupcin en el ejercicio del gasto
pblico, incluso de la propia administracin que favoreci el acceso
a la informacin (Gutirrez, 2012). Asimismo, la reforma al artculo
sexto constitucional (2007) fortaleci el principio de mxima publicidad
de toda la informacin en posesin de cualquier autoridad, entidad,
rgano y organismo federal, estatal y municipal, y elev el derecho a la
informacin a rango de garanta individual.
&RQ HOOR ODV REOLJDFLRQHV GH WUDQVSDUHQFLD HQ PDWHULD GH QDQ]DV
pblicas se han multiplicado y han enriquecido la normatividad y los
mecanismos institucionales de seguimiento, evaluacin y rendicin
GH FXHQWDV GH DFXHUGR FRQ FULWHULRV GH HFLHQFLD HFDFLD HFRQRPtD
WUDQVSDUHQFLD \ KRQUDGH] (O FDPSR GH OD KDFLHQGD S~EOLFD UHHUH DO
PDQHMRGHORVUHFXUVRVFRQORVTXHHOJRELHUQRQDQFLDVXVDFWLYLGDGHV
desarrolla sus proyectos y orienta el desarrollo nacional. Se trata, por una
SDUWHGHODLPSOHPHQWDFLyQGHODSROtWLFDVFDOTXHLQFOX\HORVSURFHVRV
de recaudacin y obtencin de los ingresos pblicos, incluyendo la deuda
y, por otra, de la planeacin, programacin, presupuestacin, ejecucin,
seguimiento y evaluacin del gasto pblico. En este sentido, el acceso a
la informacin debe abarcar todo el ciclo hacendario descrito.
Sin embargo, el gasto es lo que hoy abre la puerta para analizar, desde
las obligaciones de transparencia, los resultados de las polticas pblicas
tomando como referencia el ejercicio y aplicacin de los recursos pblicos.
Incluso, las transformaciones gubernamentales que siguieron un curso
192

10 aos de transparencia en Mxico

paralelo a las reformas de transparencia, tienen un fuerte nfasis en el


control del gasto. Tal es el caso de la labor que realizaban la Contralora
Pblica (que despus se convertira en la Secretara de la Funcin
Pblica), la Auditora Superior de la Federacin y los rganos locales
GHVFDOL]DFLyQ$XQTXHKD\TXHPHQFLRQDUTXHVXVODERUHV~QLFDPHQWH
se orientan al control y supervisin interna de los gobiernos federal y
local, lo que deja en un segundo plano la generacin de informacin y la
rendicin de cuentas a la ciudadana.
(QHVSHFtFRHQPDWHULDGHJDVWRVHKDQUHJLVWUDGRFDPELRVQRUPDWLYRV
y operacionales que han dado una mayor transparencia a su ejercicio. A
partir de la publicacin de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria (LFPyRH) en 2005, junto con la implantacin del Sistema
de Evaluacin de Desempeo (SED),114 el Presupuesto Basado en
5HVXOWDGRV 3E5 \ODVPRGLFDFLRQHVDOD/H\GH&RRUGLQDFLyQ)LVFDO
a nivel federal y en lo que corresponde a los recursos transferidos a las
entidades federativas y municipios, incluyendo las Reglas de Operacin
de los Fondos de Aportaciones y de los Convenios, se establecieron
requisitos que estn contribuyendo a hacer ms claro el ejercicio de gasto
(Gutirrez, 2012). A partir de lo establecido en la LFPyRH, se dispuso
la creacin de indicadores de desempeo (ndices, medidas, cocientes o
frmulas) con el propsito de obtener parmetros de medicin sobre la
FREHUWXUDHFLHQFLDLPSDFWRHFRQyPLFR\VRFLDOFDOLGDG\HTXLGDGGH
las acciones de gobierno.
2WUR GH ORV FDPELRV IXQGDPHQWDOHV HQ HO WHUUHQR GH ODV QDQ]DV
pblicas tiene que ver con las acciones para armonizar los registros
contables en todo el pas. Esto debido a que, para hacer asequibles
ORVLQIRUPHVKDFHQGDULRVDOFLXGDGDQRHVQHFHVDULRRUGHQDUFODVLFDU
y procesar los datos derivados de la gestin gubernamental (Cejudo,
114
La LFPyRH define al Sistema de Evaluacin del Desempeo como: el conjunto de
elementos metodolgicos que permiten realizar una valoracin objetiva del desempeo
de los programas, bajo los principios de verificacin del grado de cumplimiento de metas
y objetivos, con base en indicadores estratgicos y de gestin que permitan conocer el
impacto social de los programas y de los proyectos.

193

10 aos de transparencia en Mxico

2009). De acuerdo con lo anterior, la reforma del ao 2007 al artculo


73 fraccin XXVIII de la Constitucin fue fundamental. Esta
PRGLFDFLyQ IDFXOWy DO &RQJUHVR GH OD 8QLyQ D  H[SHGLU OH\HV
en materia de contabilidad gubernamental que regirn la contabilidad
S~EOLFD \ OD SUHVHQWDFLyQ KRPRJpQHD GH LQIRUPDFLyQ QDQFLHUD GH
ingresos y egresos, as como patrimonial, para la Federacin, los
estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos polticoDGPLQLVWUDWLYRVGHVXVGHPDUFDFLRQHVWHUULWRULDOHVDQGHJDUDQWL]DU
su armonizacin a nivel nacional.
La reforma dio paso a la creacin de la Ley General de Contabilidad
Gubernamental (LGCG) para avanzar en la homologacin de los
UHJLVWURVFRQWDEOHV\JHVWLyQQDQFLHUDHQWRGRHOWHUULWRULRQDFLRQDO115
Es importante sealar que los alcances de esta Ley van ms all de lo
HVWULFWDPHQWH FRQWDEOH \ GHQHQ XQD QXHYD LQVWLWXFLRQDOLGDG GH OD
gestin pblica, debido a que obliga a todo tipo de entidad pblica a
homologar el registro y seguimiento de la informacin de todo el quehacer
pblico.116 Estas reformas, aunadas a las acciones de las dependencias
gubernamentales, en conjunto con la sociedad civil organizada, han
propiciado que la disponibilidad de informacin bsica sobre el uso del
gasto pblico sea mayor que en el pasado. Hoy el marco institucional de
WUDQVSDUHQFLDGHODVQDQ]DVHQHOSDtVHVPiVUREXVWR YHU)LJXUD 

115

En diciembre de 2008 la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG)


asent en su artculo primero que su objeto es: () establecer los criterios generales
que regirn la contabilidad gubernamental y la emisin de informacin financiera de
los entes pblicos, con el fin de lograr su adecuada armonizacin. Tambin destaca que
dicha Ley: () es de observancia obligatoria para los poderes Ejecutivo, Legislativo
y Judicial de la Federacin, los estados y el Distrito Federal; los ayuntamientos de los
municipios; los rganos poltico-administrativos de las demarcaciones territoriales del
Distrito Federal; las entidades de la administracin pblica paraestatal, ya sean federales,
estatales o municipales y los rganos autnomos federales y estatales.
116
En 2012 el Congreso de la Unin aprob reformar la LGCG; con ello se reforzaron las
reglas existentes para la presentacin homognea de la informacin financiera durante
todo el proceso de generacin, administracin y aplicacin de los recursos pblicos en
todos los rdenes de gobierno. Asimismo, se defini el alcance de la Ley abarcando a
toda entidad pblica, ahora definidas como entes pblicos y se aprob la aplicacin
de sanciones administrativas en el caso de que no se cumpla con las obligaciones de
transparencia definidas en el marco legal.
194

10 aos de transparencia en Mxico

Actualmente es posible registrar acciones de transparencia que


contemplan la publicacin, procesamiento y evaluacin de la
informacin presupuestal, como es el caso del portal de transparencia
presupuestaria de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (http://
www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/index.jsp).
Por
otra
parte, los reportes de ejecucin de gasto entregados trimestralmente por
dependencias y gobiernos locales, contribuyen a generar un cmulo de
datos y estadsticas indispensables para la vigilancia y control del gasto.
/DIXQFLyQVFDOL]DGRUDTXHOOHYDDFDEROD$6)FRQWULEX\HQRVyORHQ
el ejercicio mismo de revisin del ejercicio del gasto, sino que tambin
SURGXFHGDWRVFRQXQPD\RUQLYHOGHVRVWLFDFLyQ\SURFHVDPLHQWRSDUD
la ciudadana.
No obstante, a pesar de que el gasto pblico es el instrumento de poltica
pblica ms importante de gobierno por sus efectos en el desarrollo del
pas, la transparencia en este rubro no agota los campos hacendarios ni
QDQFLHURVTXHGHEHQVHUDELHUWRVDOHVFUXWLQLRS~EOLFR/RVUHVXOWDGRV
del ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011 y el
International Budget Partnership 2010,117 LGHQWLFDQ OD H[LVWHQFLD GH
espacios de opacidad en la mayor parte del ciclo de formulacin del
presupuesto y su aprobacin por el Legislativo; nula informacin sobre
la base gravable y la dinmica de los ingresos pblicos, as como la falta
de desagregacin sobre la estructura y montos de la deuda pblica y los
pasivos contingentes.

117
En 2012 el Congreso de la Unin aprob reformar la LGCG; con ello se reforzaron las
reglas existentes para la presentacin homognea de la informacin financiera durante
todo el proceso de generacin, administracin y aplicacin de los recursos pblicos en
todos los rdenes de gobierno. Asimismo, se defini el alcance de la Ley abarcando a
toda entidad pblica, ahora definidas como entes pblicos y se aprob la aplicacin
de sanciones administrativas en el caso de que no se cumpla con las obligaciones de
transparencia definidas en el marco legal.

195

10 aos de transparencia en Mxico

Figura 1.Marco institucional de la poltica de transparencia en


QDQ]DV
Constitucin de los Estados
Unidos Mexicanos

Leyes Secundarias

Artculo 6
Fracc. I. Toda la informacin en
posesin de cualquier autoridad,
Ley Federal de
entidad, rgano y organismos Transparencia y Acceso a
federal, estatal y municipal,
la Informacin
es pblica y slo podr ser
(artculo 37)
reservada temporalmente por
razones de inters pblico en
ORVWpUPLQRVTXHMHQODVOH\HV
En la interpretacin de este
derecho deber prevalecer
el principio de mxima
publicidad.

Ley Federal de
Presupuesto y
Responsabilidad
Hacendaria
(artculos 1, 10, 39, 48, 75,
79, 82, 85, 106, 107, 109
y 110)

Fracc.
V.
Los
sujetos
obligados debern preservar
sus documentos en archivos
administrativos
actualizados
().
Los sujetos obligados tendrn
que hacer pblica la informacin
completa y actualizada sobre
los indicadores de gestin y
el ejercicio de los recursos
pblicos.
Artculos: 73, 79, 116, 122 y
134
Sobre
contabilidad
gubernamental, evaluacin y
VFDOL]DFLyQ

Presupuesto de Egresos
de la Federacin

Ley de Coordinacin
Fiscal
(artculos 48 y 49)

Ley de Contabilidad
Gubernamental
(artculos 10, 19 y 51)

Responsabilidades
de transparencia

Generacin de
informacin sobre el
uso y aplicacin de
recursos pblicos

Evaluacin e impacto
de programas
federales y gestin
gubernamental

Vigilancia del gasto


pblico y su ejercicio

Compatibilidad de
la informacin del
gasto federalizado

Armonizacin de los
registros contables en
todos los niveles de
gobierno

Fuente: Elaboracin propia con base en la legislacin vigente.

(QJHQHUDOHVSRVLEOHLGHQWLFDUSRUORPHQRVWUHVWLSRVGHGHVDItRVGHO
DFFHVRDODLQIRUPDFLyQHFRQyPLFDQDQFLHUD3ULPHURH[LVWHQiUHDVGH
ODVQDQ]DVS~EOLFDVHQODVFXDOHVQRVHSXEOLFDLQIRUPDFLyQRGRQGHVH
UHTXLHUH XQD PD\RU GHVDJUHJDFLyQ GH ORV GDWRV LH LQJUHVRV VFDOHV R
196

10 aos de transparencia en Mxico

deuda pblica). Cabe mencionar que en materia de gasto, por ejemplo, en


el caso del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, la SHCP
SRQHDGLVSRVLFLyQWRGRVXFRQWHQLGRDQLYHOGH$QH[RVPX\HVSHFtFRV
pero en este caso la abundancia de informacin y su organizacin hacen
bastante compleja su interpretacin por interesados no expertos. Segundo,
HOVLVWHPDGHFRRUGLQDFLyQVFDO\HODFWXDODFXHUGRKDFHQGDULRLPSOLFD
retos tcnicos, administrativos y polticos para lograr la mxima publicidad
GHOPDQHMRGHWRGRVORVLQVWUXPHQWRVQDQFLHURV7HUFHURHOPDQHMRGH
ORVFDVRVGHH[FHSFLyQGHQLGRVHQHOPDUFROHJDOGHWUDQVSDUHQFLDTXHVH
UHHUHQDODUHVHUYDGHLQIRUPDFLyQTXHFDXVHGDxRDXQLQWHUpVS~EOLFR
RDTXHOODTXHVHMXVWLFDSRUODQHFHVLGDGGHSURWHJHUODYLGDSULYDGD
y el patrimonio de las personas (LpezAylln y Posadas, 2007: 23).
Con respecto a dichas excepciones, Mxico afront durante los ltimos
aos juicios sobre casos de transparencia y acceso a la informacin que
llegaron hasta la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
/RV VHFUHWRV EDQFDULR EXUViWLO VFDO \ GXFLDULR KDQ LPSOLFDGR
controversias derivadas del inters ciudadano por conocer de estas
materias. De acuerdo con los datos de las solicitudes de informacin del
IFAI,118 alrededor de 80% son atendidas por las unidades responsables.
Sin embargo, queda un 20% de solicitudes que se resuelven en sentido
QHJDWLYRSRUVHUGDWRVUHVHUYDGRVRFRQGHQFLDOHVSRULQH[LVWHQFLDGHOD
informacin, por no ser competencia de la unidad de enlace o porque no se
da trmite a la solicitud. En el caso de la SHCP, ese porcentaje de posible
opacidad se incrementa a 30% de las solicitudes. Precisamente, vale la
pena analizar estos rubros para seguir avanzando en la consolidacin de
la transparencia en el pas.
II. Limitaciones en el acceso a la informacin: las restricciones
KDFHQGDULDV\ODUHVHUYDQDQFLHUD
Hasta hace una dcada, los datos gubernamentales eran considerados
secretos o propiedad del funcionario que la produca. Hoy es posible
118

IFAI. Respuestas a solicitudes de informacin. Octubre, 2012.


197

10 aos de transparencia en Mxico

rastrear 2.4 millones de contratos, 472 mil permisos, mil 114 programas de
subsidios sobre 240 dependencias de la Administracin Pblica Federal
(Arzt, 2012). Sin embargo, la complejidad del tipo de informacin
en poder de los entes gubernamentales impone retos importantes a la
transparencia y el acceso a la informacin.
Es el caso de los reportes hacendarios que como ya se mencion han
tenido un enfoque prioritario en el gasto. No obstante, los ingresos
VFDOHVUHSUHVHQWDQHOSULPHUHVODEyQGHODFDGHQDGHOFLFORKDFHQGDULR
6LQ UHFDXGDFLyQ QR KD\ QDQFLDPLHQWR GHO SUHVXSXHVWR S~EOLFR
La transparencia, en este caso, pasa no slo por hacer explcitas las
LQWHQFLRQHV\SURQyVWLFRVGHODSROtWLFDVFDOGHOJRELHUQR (OL]RQGR
2001), tambin deben hacerse pblicas las fuentes de donde provienen
los recursos (impuestos y/o deuda pblica), su tratamiento (exenciones),
as como su aplicacin. El tema de ingresos pblicos es relevante y ha
VLGRREMHWRGHHVFUXWLQLRS~EOLFRGHELGRDODEDMDHFLHQFLDUHFDXGDWRULD
del pas (OCDE, 2012).
Ejemplos diversos muestran los lmites del marco institucional para
proporcionar la informacin y ejercer las funciones con transparencia
en materia de ingresos. Actualmente, cuando se informa sobre el nivel
de los ingresos recaudados, no hay manera de corroborar que haya
sido as. Se aduce a la complejidad tcnica de la medicin, adems de
que la asociacin: Tesorera de la Federacin (SHCP), SAT, Banco de
Mxico y Pemex, ejercen el monopolio del registro de informacin
y no existen capacidades tcnicas fuera de esas instancias para
seguir el proceso de captacin tributaria. Incluso en el mbito de
OD FRRUGLQDFLyQ VFDO ORV VRFLRV GHO JRELHUQR IHGHUDO HVWR HV ORV
gobiernos estatales, tampoco han tenido acceso a conocer los detalles
del proceso recaudatorio y mucho menos la integracin de las cifras
que, eso s, se reportan trimestralmente pero sin aportar elementos
de comprobacin de las mismas. Tratndose de recursos pblicos
se debera contar con informacin accesible sobre los elementos
de medicin, seguimiento y transparencia de todo el proceso de
generacin de los mismos.
198

10 aos de transparencia en Mxico

(Q HO PLVPR VHQWLGR FXDQGR VH MD XQD HVWLPDFLyQ GH LQJUHVRV \ VH
supera o se queda por abajo, la transparencia obligara a conocer en
detalle el motivo de la desviacin, su origen, si es o no favorable, si
KXERGHFLHQFLDVHQODHVWLPDFLyQRVLH[LVWHDOJXQDUHVSRQVDELOLGDGSRU
incumplimiento de funcionarios o reas del sector pblico.
/R PLVPR RFXUUH HQ OD DGPLQLVWUDFLyQ GH FUpGLWRV VFDOHV119 Si las
IXHQWHV GH LQJUHVRV S~EOLFRV VRQ ODV FRQWULEXFLRQHV GHQLGDV FRPR
los impuestos, los derechos, los aprovechamientos, aportaciones a la
seguridad social, as como los productos, entonces al no recaudar todas
estas contribuciones o mantener su estatus pendiente de cobro conduce a
una merma de los ingresos pblicos. Por lo tanto, lo que ocurre con estos
recursos debera ser informado con transparencia.
La autoridad puede ejercer la facultad de cancelacin de dichos
FUpGLWRV DXQTXHQRGHVDSDUH]FDHODGHXGR MXVWLFDQGRTXHVHWUDWDGH
DGHXGRVVFDOHVLQFREUDEOHVRLQFRVWHDEOHVSRUTXHDIHFWDQDSHTXHxRV
FRQWULEX\HQWHV TXH QR JHQHUDQ VXFLHQWHV UHFXUVRV SDUD SDJDU VXV
contribuciones, o por ser los nicos que ofrecen determinada actividad o
servicios en localidades alejadas, dispersas o en condiciones de pobreza.
3UREDEOHPHQWHEDMRHVWDVFRQGLFLRQHVODFDQFHODFLyQGHFUpGLWRVVFDOHV
puede ser una opcin, siempre y cuando se realice bajo reglas claras y
SXEOLFDQGRODVUD]RQHVGHHOOR1RREVWDQWHVLORVEHQHFLDULRVGHHVWH
LQVWUXPHQWR VFDO VRQ JUDQGHV FRQWULEX\HQWHV FRQ FDSDFLGDG GH SDJR
R TXH LQFXUULHURQ HQ SUiFWLFDV GH HOXVLyQ R HYDVLyQ VFDO QR H[LVWH
MXVWLFDFLyQSDUDFDQFHODUHOFUpGLWRVFDO
119
Son crditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus organismos
descentralizados que provengan de contribuciones, de sus accesorios o de
aprovechamientos, incluyendo los que deriven de responsabilidades que el Estado tenga
derecho a exigir de sus funcionarios o empleados o de los particulares, as como aquellos
a los que las leyes les den ese carcter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta
ajena. La recaudacin proveniente de todos los ingresos de la Federacin, aun cuando se
destinen a un fin especfico, se har por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico o por
las oficinas que dicha Secretara autorice. Para efectos del prrafo anterior, las autoridades
que remitan crditos fiscales al Servicio de Administracin Tributaria para su cobro,
debern cumplir con los requisitos que mediante reglas de carcter general establezca
dicho rgano. Cdigo Fiscal de la Federacin. Artculo 4o.

199

10 aos de transparencia en Mxico

(Q FXDOTXLHUD GH ORV FDVRV VH DIHFWDUtDQ ODV QDQ]DV S~EOLFDV VH
generara un dao al erario pblico y, por lo tanto, habra que sancionar
el hecho del no pago. En la medida que se trata de recursos pblicos
TXH VH HVSHUDED FDSWDU SDUD QDQFLDU SDUWH GHO JDVWR S~EOLFR SUHYLVWR
el reservar la informacin sobre los motivos y destinatarios de una
FDQFHODFLyQ GH FUpGLWRV VFDOHV DO DPSDUR GHO VHFUHWR VFDO VyOR
FRQWULEX\H D LQFUHPHQWDU OD RSDFLGDG GH ODV QDQ]DV S~EOLFDV $
continuacin se presentan dos casos resueltos por el IFAI a favor del
acceso a la informacin en esta materia:

200

10 aos de transparencia en Mxico

Recurso 6030/09 vs. Servicio de Administracin Tributaria


Comisionado Ponente: ngel Trinidad Zaldvar
Antecedentes
En 2007, la Ley de Ingresos de la FederacinIDFXOWyDODVDXWRULGDGHVVFDOHV
para llevar a cabo la cancelacin de FUpGLWRVVFDOHV en los casos en los que
existiera imposibilidad prctica o incosteabilidad de cobro.
En noviembre de 2009, un particular solicit al Servicio de Administracin
Tributaria (SAT) la lista de asuntos cancelados por nombre y nmero de
crdito en el proceso masivo de cancelacin realizado por el sujeto obligado,
en cumplimiento al acuerdo JG-SAT-IVO-6-2007, en el que se estableci
HOWLSRGHVXSXHVWRVHQTXHSURFHGtDODFDQFHODFLyQGHFUpGLWRVVFDOHVSRU
imposibilidad prctica de cobro o incosteabilidad.
El SAT respondi que la informacin solicitada estaba reservada y protegida
SRUHOVHFUHWRVFDO(VWRREOLJDDORVVHUYLGRUHVS~EOLFRVGHODDGPLQLVWUDFLyQ
tributaria a guardar discrecin en lo concerniente a las declaraciones y datos
suministrados por los contribuyentes o por terceros con ellos relacionados, as
como sobre los obtenidos en el ejercicio de las facultades de comprobacin.
Resolucin
El Instituto resolvi revocar la respuesta otorgada por el SAT considerando
dos aspectos fundamentales:
(OVHFUHWRVFDOFRPRFDXVDOGHUHVHUYDQRWLHQHQDWXUDOH]DDEVROXWDeVWH
debe analizarse en cada caso, haciendo una ponderacin y balance tomando
en cuenta el inters pblico. Con ello, se debe evaluar la procedencia de la
reserva o el acceso a la informacin, atendiendo la posible afectacin de los
intereses protegidos.
 En este caso, se consider que existe un inters pblico superior a la
SURWHFFLyQGHORVGDWRVVFDOHVGHORVEHQHFLDULRVGHGLFKRVFUpGLWRV7RGD
vez que se estim que el dao a su esfera privada no es mayor al inters de las
personas de conocer las decisiones pblicas tomadas por el sujeto obligado.
De este modo, el IFAI resolvi la existencia de un inters pblico imperante
VREUHODDIHFWDFLyQGHORVWLWXODUHVGHFUpGLWRVVFDOHVHLQVWUX\yKDFHUS~EOLFD
la relacin de personas fsicas y morales, as como del nmero de crdito,
monto y razones que motivaron su cancelacin.

201

10 aos de transparencia en Mxico

Expediente RDA 297/12 vs. Servicio de Administracin Tributaria


Comisionado Ponente: Sigrid Arzt Colunga
Antecedentes
En cumplimiento del acuerdo JC-SAT-ivo-6-2007, el 28 de noviembre de 2011 fueron
VROLFLWDGRV DO 6$7 ORV GDWRV QDOHV GHO SURFHVR PDVLYR GH FDQFHODFLyQ GH FUpGLWRV
VFDOHV QRPEUHVQ~PHURGHFUpGLWRPRQWR\UD]yQGHFDQFHODFLyQ 
El 12 de enero de 2012, el SAT resolvi que la informacin no podra ser proporcionada
GHELGRDTXHHVWDEDSURWHJLGDSRUHOVHFUHWRVFDO(VWRREOLJDDORVVHUYLGRUHVS~EOLFRV
del SAT a guardar absoluta reserva respecto a las declaraciones y datos suministrados
por los contribuyentes.
&RQODQDOLGDGGHSULYLOHJLDUHOSULQFLSLRGHPi[LPDSXEOLFLGDG\GLVSRQLELOLGDGGH
ODLQIRUPDFLyQHO6$7GLRDFRQRFHUXQDYHUVLyQS~EOLFDGHORVFUpGLWRVVFDOHVTXH
se cancelaron en el proceso masivo de 2007. Se trat de un informe similar al reporte
HQWUHJDGRDO+&RQJUHVRGHOD8QLyQHQFRQODLQIRUPDFLyQHVWDGtVWLFDDVRFLDGD
a los trminos autorizados por la Ley de Ingresos, en cumplimiento a la propuesta
de conciliacin de la Comisin Nacional de Derechos Humanos (consultar en http://
www.sat.gob.mx/sitio_ internet/servicios/20_19315.html).
No obstante, el 26 de enero de 2012 se presenta ante el IFAI un recurso de revisin
contra la respuesta emitida por el SAT.
Resolucin
El Instituto resolvi revocar la respuesta otorgada por el SAT. La decisin se sustent
en los siguientes argumentos:
Se estima que el nico mecanismo para que la sociedad pueda evaluar
si el SAT est cumpliendo correctamente con su atribucin de recaudar
HFLHQWHPHQWH \ HYLWDU OD HYDVLyQ \ HOXVLyQ VFDO en el marco de la
solicitud de informacin hecha es conocer de las personas fsicas y morales
a quienes les ha cancelado adeudos, as como los montos. El acceso a esta
informacin promueve la rendicin de cuentas de decisiones pblicas y de
actos de autoridad, fortaleciendo el ejercicio del derecho humano de acceso
a la informacin pblica.
Se estima que an en el supuesto de que las personas fsicas y morales
FRQWDUDQFRQODSURWHFFLyQGHOVHFUHWRVFDOHOGDxRDVXSULYDFLGDGVFDO
no sera mayor al inters pblico por transparentar la forma en que el SAT
GHWHUPLQDODFDQFHODFLyQGHFUpGLWRVVFDOHV
El IFAI, tampoco admiti el alegato de violacin al secreto de los tratados
LQWHUQDFLRQDOHVSRUTXHQRVHVHxDODH[SOtFLWDPHQWHHOIXQGDPHQWRGHFRQGHQFLDOLGDG
o reserva de la informacin.
202

10 aos de transparencia en Mxico

Por otro lado, en una ponencia de la Comisionada Mara Marvn Laborde,


Problemas prcticos del acceso a la informacin, se menciona que el
obstculo ms preciso [que se ha] encontrado () en la resolucin de
un recurso, ha sido la interrelacin entre dos leyes que tienen que ver
SUHFLVDPHQWHFRQHOVHFWRUQDQFLHUR/D/H\GH,QVWLWXFLRQHVGH&UpGLWR
y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
*XEHUQDPHQWDO 3RGUtDPRV FHQWUDU HVSHFtFDPHQWH ODV GLFXOWDGHV HQ
ODQHFHVLGDGGHUHVSHWDUORVVHFUHWRVEDQFDULRGXFLDULR\VFDO\SRU
otro lado tenemos 250 dependencias y entidades de la Administracin
3~EOLFD )HGHUDO \ PiV GH  GHLFRPLVRV (IHFWLYDPHQWH RWUR
ejemplo de poltica monetaria, que implica el uso de recursos pblicos,
como lo es la reserva de divisas del pas y el secreto bancario, se expone
a continuacin:

203

10 aos de transparencia en Mxico

Recurso 783/09 vs. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico


Comisionada Ponente: Jacqueline Peschard Mariscal
Antecedentes
El 11 de febrero de 2009, un particular solicit a la SHCP la identidad de los bancos
comerciales y/o particulares a quienes el Banco de Mxico vendi 1,060 millones
de dlares, de forma directa, solicitando tambin el tipo de cambio utilizado para la
venta (...) La peticin se realiz a SHCP, dado que sta es integrante de la Comisin
de Cambios junto con el Banco de Mxico. El 12 de febrero de 2009, la SHCP
respondi en sentido negativo a la solicitud de informacin bajo el argumento de
que la informacin solicitada no era competencia de la dependencia, recomendando
enviar la solicitud a la unidad de enlace del Banco de Mxico.
(OGHDEULOGHVHUHFLELyHQHO,)$,HORFLRQ~PHUR5HI6&,VXVFULWRSRU
los integrantes del Comit de Informacin del Banco de Mxico, en el que se sealaba
que la identidad de los compradores de dlares, ya sea a travs de subastas o en forma
directa est protegida por el secreto bancario, previsto en la Ley de Instituciones de
Crdito. Por esta razn, el Banco de Mxico consider reservar dichos datos, adems
GHTXHVXYLRODFLyQLPSOLFDUtDGDxRV\SHUMXLFLRVHQODHIHFWLYLGDGRHFLHQFLDGHODV
DFFLRQHVHQFDPLQDGDVDSURPRYHUHOVDQRGHVDUUROORGHOVLVWHPDQDQFLHUR\HOEXHQ
funcionamiento de los sistemas de pagos.
Resolucin
El Instituto resolvi revocar la respuesta de la SHCP. La decisin para favorecer el
acceso a la informacin se sustent en:
Contrario a lo manifestado por la SHCP, en los acuerdos de la Comisin
de Cambios s se establecen los detalles de las operaciones que, a travs del
Banco de Mxico, sern implementadas en materia de poltica cambiaria.
Por lo que, la SHCP es competente para otorgar la informacin solicitada.
 Derivado del anlisis al Reglamento Interior de la dependencia, se
desprende que hay otras unidades administrativas que, en virtud de sus
facultades, cuentan con dicha informacin.
 El Instituto no advirti el riesgo de dar a conocer el tipo de cambio
que el Banco de Mxico tom de referencia para la venta de dlares a las
LQVWLWXFLRQHVEDQFDULDVDVtFRPRWDPSRFRVHLGHQWLFyHOGDxRSRWHQFLDOD
ODHVWDELOLGDGQDQFLHUDHFRQyPLFDRPRQHWDULDGHOSDtV/DLQIRUPDFLyQ
sobre transacciones pasadas no compromete la implementacin de futuras
medidas del organismo central. Por el contrario, dicha informacin
transparentara la gestin pblica de las autoridades monetarias y favorece
la rendicin de cuentas, aunado a que es de inters pblico conocerla para
HYDOXDUODHFLHQFLDGHODVSROtWLFDVLPSOHPHQWDGDV
El IFAI consider de inters pblico la publicidad de la informacin como un
mecanismo de rendicin de cuentas por parte del Banco de Mxico en relacin con
las polticas que lleva a cabo en materia cambiaria.

204

10 aos de transparencia en Mxico

La Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) tambin ha


abordado asuntos relacionados con el derecho que establecern criterios
jurisprudenciales, para precisar hasta dnde llega el acceso a la informacin
y la proteccin de datos personales. En el Amparo en Revisin 699/2011,
SURPRYLGR FRQWUD DFWRV GHO &RQJUHVR GH OD 8QLyQ \ RWUDV DXWRULGDGHV
hubo una discusin en donde los magistrados expresaron su opinin sobre
estos aspectos y la constitucionalidad del artculo 69120 del Cdigo Fiscal
GH OD )HGHUDFLyQ UHIHUHQWH DO VHFUHWR VFDO /RV DQWHFHGHQWHV GH HVWH
DVXQWRVHH[WUDHQHQUHVXPHQGHODYHUVLyQWDTXLJUiFDGHODV6HVLRQHV
Pblicas Ordinarias del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, celebradas el 9 y 10 de julio de 2012:
$PSDURHQUHYLVLyQFRQWUDDFWRVGHO&RQJUHVRGHOD8QLyQ\RWUDV
autoridades
Ponente: Ministro Arturo Zaldvar Lelo de Larrea
Antecedentes
El 19 de octubre de 2010, el particular realiz una solicitud de informacin pblica,
dirigida al SAT, para que se le informaran los nombres de las personas fsicas y
PRUDOHV EHQHFLDULRV GH OD FDQFHODFLyQ GH FUpGLWRV VFDOHV HQ  DVt FRPR ORV
PRQWRV \ ODV UD]RQHV TXH MXVWLFDURQ HVWDV FDQFHODFLRQHV (Q UHVSXHVWD HO  GH
QRYLHPEUHGHVHQRWLFyDODLQWHUHVDGDHORFLRHPLWLGRSRUHO&RRUGLQDGRU
de Apoyo Operativo de Recaudacin del Servicio de Administracin Tributaria,
en el que neg la solicitud por tratarse de informacin de carcter reservado con
fundamento en lo dispuesto por el artculo 69 del Cdigo Fiscal de la Federacin.
2SLQLyQH[SUHVDGDSRUHO0LQLVWUR$57852=$/'9$5/(/2'(/$55($
para determinar qu informacin debe estar protegida en la actualidad por el secreto
VFDOHVQHFHVDULRLQWHUSUHWDUHODUWtFXORGHO&yGLJR)LVFDOGHOD)HGHUDFLyQD
la luz de los dos derechos fundamentales que inciden en esta institucin: el derecho
a la intimidad de las personas y el derecho a la informacin. Por lo que respecta al
derecho de acceso a la informacin:
 El derecho a la informacin debe estar sometido a un rgimen limitado de
H[FHSFLRQHVORTXHVLJQLFDHQWHQGHUTXHODDSHUWXUDGHODLQIRUPDFLyQHVODUHJOD\
el secreto, o la reserva, la excepcin.
120

Artculo 69. El personal oficial que intervenga en los diversos trmites relativos a la
aplicacin de las disposiciones tributarias estar obligado a guardar absoluta reserva en
lo concerniente a las declaraciones y datos suministrados por los contribuyentes o por
terceros con ellos relacionados, as como los obtenidos en el ejercicio de las facultades de
comprobacin (.).
205

10 aos de transparencia en Mxico

8QVHJXQGRDVSHFWRTXHVHGHVSUHQGHGHOSULQFLSLRGHPi[LPDSXEOLFLGDGHVTXH
la denegacin de informacin por parte de las autoridades, siempre deber tener una
MXVWLFDFLyQUREXVWD\QDOPHQWH
Este principio ordena a las autoridades revelar la informacin solicitada en casos
dudosos, de tal suerte que en esos supuestos el principio de mxima publicidad
debe inclinar la decisin a favor de dar un mayor peso al derecho de acceso a la
informacin.
(O VHFUHWR VFDO GHEH UHIHULU GH IRUPD H[FOXVLYD D ORV GDWRV SHUVRQDOHV GH ORV
contribuyentes sin descartar la posibilidad de reservar informacin, por alguna causa
de inters pblico, cuando la autoridad pruebe que existe posibilidad de causar un
dao a alguna de las situaciones anunciadas en el artculo 13 de la Ley Federal de
7UDQVSDUHQFLDHQHOHQWHQGLGRGHTXHWDPELpQSRGUtDGHQRPLQDUVHVHFUHWRVFDOR
VLPSOHPHQWHUHVHUYDVFDO
En contraste el Ministro JOS RAMN COSSO DAZ expres la primaca del
precepto de mxima publicidad:
PHSDUHFHTXHHODUWtFXORHVLQFRQVWLWXFLRQDOQRSRUTXHVHUHHUDDLQIRUPDFLyQ
FRQGHQFLDOVLQRSRUTXHQRSUHYpQLUHPLWHDOPHFDQLVPRRSURFHGLPLHQWRPHGLDQWH
el cual debe establecerse el secreto como criterio de causa; como la razn que
permitira a la autoridad realizar el procedimiento de evaluacin para reservar la
informacin de manera temporal.
El secreto no puede permitir a la autoridad de manera automtica considerar cierta
informacin como reservada permanentemente, pues el secreto de ninguna manera
exime a la autoridad a realizar la evaluacin en los casos concretos para establecer la
temporalidad de la reserva.
8QDSXQWHLPSRUWDQWHTXHUHDOL]yOD0,1,675$61&+(=&25'(52VHUHHUHD
la consideracin sobre la obligacin de contribuir: desde mi ptica personal, debe
SUHFLVDUVHHQODFRQVXOWDTXHHOVHFUHWRVFDOHQSULQFLSLRVHFODVLFDFRPRLQIRUPDFLyQ
UHVHUYDGDQRFRQGHQFLDOGHFRQIRUPLGDGFRQHVWHDUWtFXORIUDFFLyQ,,GHOD/H\
Federal de Trasparencia y de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental dice
DTXtHOSUR\HFWRVLQTXHREVWHTXHFLHUWRVGDWRVVHDQFRQGHQFLDOHV/RVHJXQGRTXH
quiero decirles es que se debe precisar en el proyecto que la obligacin de contribuir,
es una obligacin pblica que se fundamenta en el deber de solidaridad Por lo que
si todos tienen que cumplir con ella, luego entonces el monto que cada contribuyente
pag o dej de hacerlo debe ser conocido por los dems, ello precisamente en respeto
a este principio de solidaridad y de equidad tributaria. El tercer aspecto que pienso que
VHGHEHPDWL]DU\TXHQRFRPSDUWRUHVSHWXRVDPHQWHHVORDUPDGRHQHOSUR\HFWR
UHVSHFWRDTXHODFDQFHODFLyQGHORVFUpGLWRVVFDOHVFRQVWLWX\HXQJDVWRVFDOHQ
WDQWRTXHORVFUpGLWRVFDQFHODGRVQRVRQXQEHQHFLRGHOVLVWHPDLPSRVLWLYRKDFLDHO
contribuyente, dado que esa cancelacin no elimina la obligacin de pago, en virtud
de que el Estado nicamente renuncia a su facultad recaudatoria temporalmente, ello
en virtud de que la razn toral que est detrs de esta renuncia al cobro de los crditos
VFDOHVHVODGHSXUDFLyQGHVXFDUWHUDGHFUpGLWR

206

10 aos de transparencia en Mxico

Resolucin
Se resolvi por mayora de ocho votos a favor y dos en contra, en el sentido del
proyecto en cuanto declarar la constitucionalidad del artculo 69 del Cdigo Fiscal.
Respecto del acto de aplicacin del artculo 69 del Cdigo Fiscal de la Federacin,
FRQVLVWHQWHHQHORFLRHPLWLGRSRU6$7HQODYRWDFLyQVHUHVROYLyFRQXQDPD\RUtD
de 6 votos a favor en contra de 4, que en virtud de que la quejosa no haba impugnado
el acto de aplicacin por vicios propios, no exista procesalmente, la posibilidad
de entrar al fondo del estudio de los conceptos de violacin. Consecuentemente, el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se encontraba imposibilitado para
SURQXQFLDUVHUHVSHFWRGHGLFKRRFLR

Como se puede observar, en materia de informacin hacendaria, cada


vez se hace ms evidente la necesidad de promover mayor transparencia,
pues es en estas reas que se siguen manteniendo espacios de opacidad.
3RUHMHPSORORVFDVRVGHGHLFRPLVRV\GHXGDS~EOLFDVRQORVTXHKDQ
resultado mayormente cuestionados por su manejo opaco y discrecional,
incluso, en algunos de ellos, se han detectado actos de corrupcin.
/RV HVFiQGDORV SRU OD FRQWUDWDFLyQ GH LQVWUXPHQWRV QDQFLHURV HQ ORV
gobiernos locales no se han esclarecido hasta ahora y persisten preguntas
sobre el uso de estos recursos. Segn cifras de la SHCP, de cada 10 pesos
que los municipios tienen contratados como deuda, nueve no tienen un
aval de pago (SHCP, 2012).
&RQUHVSHFWRDORVGHLFRPLVRVOD$XGLWRUtD6XSHULRUGHOD)HGHUDFLyQ
ha promovido la exigencia de fortalecer los instrumentos de transparencia
en la operacin de estos instrumentos. Hasta 2012, se registran 367 mil
PLOORQHV GH SHVRV HQ GHLFRPLVRV GH ORV FXDOHV XQD SDUWH LPSRUWDQWH
SHUPDQHFHSURWHJLGDSRUHOVHFUHWRGXFLDULR
En este punto, cabe hacer mencin a la reforma a la Ley General
de Contabilidad Gubernamental (LGCG) de 2012. Se trata de una
PRGLFDFLyQFRQODFXDOHVWDQRUPDWLYLGDGDGTXLHUHXQDGLPHQVLyQPD\RU
pues obliga a todo ente pblico a registrar, informar y publicar todo tipo de
LQIRUPDFLyQQDQFLHUD6HLPSRQHODREOLJDFLyQGHTXHWRGRLQJUHVRJDVWR
GHXGDGHLFRPLVR\WRGRPHFDQLVPRGHJHQHUDFLyQ\DGPLQLVWUDFLyQGH
207

10 aos de transparencia en Mxico

recursos, cumplan con un esquema general de registro armonizado, lo


que favorece la sistematizacin de los registros contables, pero tambin
HOHQWHQGLPLHQWR\HODQiOLVLVGHODHYROXFLyQQDQFLHUDGHORVSURJUDPDV
pblicos. Ms an, como la ley obliga a todos los entes pblicos a informar
\SXEOLFDUEDMRIRUPDWRVKRPRJpQHRVVRSHQDGHVDQFLyQVHSXHGHDUPDU
TXHODWUDQVSDUHQFLDFXHQWDDVtFRQXQDEDVHOHJDOPiVUPH\HOHPHQWRV
para el seguimiento de la informacin ms precisos y claros.
Por otro lado, el argumento generalmente utilizado para mantener
HO VHFUHWR EDQFDULR \ GXFLDULR HV SURWHJHU OD HVWDELOLGDG QDQFLHUD
Sin embargo, desde la ptica de la racionalidad econmica, la mayor
FRQDQ]D VH ORJUD VL H[LVWH LQIRUPDFLyQ RSRUWXQD \ FRQDEOH SRU OR
que es necesario que la gestin pblica avance eliminando condiciones
de secreca para dar paso, segn el caso, al acceso a la informacin de
inters general que no afecte la seguridad del Estado.
Los puntos de vista expresados por los ministros permiten esperar que
VHSUHVHQWHXQGHEDWHLPSRUWDQWHHQWRUQRDODGHQLFLyQGHORVFULWHULRV
jurisprudenciales en materia de acceso a la informacin y proteccin de
datos personales. No obstante, la tendencia es hacia una mayor apertura,
dando preeminencia a la mxima publicidad de la informacin, que es
parte de los espacios pblicos de los ciudadanos.
(Q PDWHULD QDQFLHUD VL HO VHUYLFLR S~EOLFR GH EDQFD \ FUpGLWR VH
encuentra regulado por el Banco Central, sta debe ser una de las
reas de transparencia a desarrollar. El artculo 28 constitucional
seala que el Banco Central deber regular los cambios, as como la
LQWHUPHGLDFLyQ \ ORV VHUYLFLRV QDQFLHURV HQ FRQMXQWR FRQ ODV GHPiV
autoridades competentes en la materia. A la luz de los acontecimientos
LQWHUQDFLRQDOHV OD VXSHUYLVLyQ QDQFLHUD HV XQD QHFHVLGDG UHFRQRFLGD
SRUWRGRVORVJRELHUQRV\ORVRUJDQLVPRVQDQFLHURVLQWHUQDFLRQDOHV
/DUHFLHQWHFULVLVQDQFLHUDLQWHUQDFLRQDOGHVYHOyHOPDQHMRGRORVRGH
LQIRUPDFLyQGHOVLVWHPDQDQFLHURDVtFRPRHOGREOHMXHJRGHDJHQFLDV
FDOLFDGRUDV TXH DFW~DQ FRPR MXHFHV \ FRQVXOWRUHV GH HQWLGDGHV
208

10 aos de transparencia en Mxico

gubernamentales. Lo grave es el saldo econmico, poltico y social


TXHJHQHUDQODVFULVLVQDQFLHUDVSURSLFLDGDVWDQWRSRUHOPDOPDQHMR\
DEXVRVGHORVPLVPRVDFWRUHVGHOVLVWHPDQDQFLHUR\TXHKDOOHYDGRDOD
desestabilizacin de gobiernos, la quiebra de varios pases y a la pobreza
a una gran parte de su poblacin.
8QDFULVLVQDQFLHUDWUDVWRFDWRGRHOFXHUSRHFRQyPLFR\VRFLDOGHDKt
que sea una cuestin de inters pblico y seguridad nacional evitarla.
La facilidad con que se transmiten los efectos de una crisis de este tipo
a todos los sectores y pases, obliga a establecer lmites y regulaciones
en aras de garantizar la estabilidad. En el marco del debate Estadomercado, la crisis de 2008 y sus consecuencias obligaron a la revisin de
ODUHJXODFLyQGHOVLVWHPDQDQFLHURLQWHUQDFLRQDO
Ante la crisis de 2008, el Comit de Basilea,121 creado por un grupo de
bancos y autoridades pertenecientes a los pases del G-10, se plante el
objetivo de generar un estndar internacional que sirviera de referencia
DORVUHJXODGRUHVQDQFLHURVFRQHOQGHHVWDEOHFHUORVUHTXHULPLHQWRV
de capital necesarios para asegurar la proteccin de las entidades, frente
DORVULHVJRVQDQFLHURV\RSHUDWLYRV'HHVWHPRGRVXUJHQORVDFXHUGRV
GH %DVLOHD ,,, FRPR UHVSXHVWD D OD FULVLV QDQFLHUD LQWHUQDFLRQDO TXH
evidenci la necesidad de fortalecer la regulacin, supervisin y gestin
GHULHVJRVGHOVHFWRUQDQFLHUR(O&RPLWpDFRUGy
(1) mejorar considerablemente la calidad del capital bancario;
 HOHYDUGHIRUPDVLJQLFDWLYDHOQLYHOH[LJLGRGHFDSLWDO
(3) reducir el riesgo sistmico y,
 FRQFHGHUVXFLHQWHWLHPSRSDUDXQDWUDQVLFLyQVXDYHKDFLDHOQXHYR
rgimen.
Al respecto, la puesta en prctica de los acuerdos llevar a una divulgacin
ms detallada de los componentes del capital y su conciliacin con las
121
El Comit de Supervisin Bancaria de Basilea constituye un foro para la cooperacin
regular en materia de supervisin bancaria. Su objetivo es mejorar la comprensin de los
principales problemas de supervisin y mejorar la calidad de la supervisin bancaria en
todo el mundo. Ver en: http://www.bis.org/bcbs/

209

10 aos de transparencia en Mxico

cuentas y balances declarados, as como una explicacin pormenorizada


de ello.122 El objetivo es: fortalecer la regulacin, supervisin y gestin de
riesgos del sector bancario y con ello mejorar la capacidad de prevencin
y respuesta del sector bancario, para afrontar perturbaciones ocasionadas
SRU WHQVLRQHV QDQFLHUDV R HFRQyPLFDV GH FXDOTXLHU WLSR PHMRUDU OD
gestin de riesgos y el buen gobierno en los bancos, as como reforzar la
transparencia y la divulgacin de informacin del sistema bancario.
8Q SXQWR DGLFLRQDO HQ OD DJHQGD GH WUDQVSDUHQFLD QDQFLHUD HV HO
WUDWDPLHQWR D ODV $JHQFLDV &DOLFDGRUDV TXH HQ VX GREOH SDSHO GH
consultoras y jueces, manipulan la informacin de entidades pblicas y
SULYDGDVSDUDGDUYHUVLRQHVGHVDOXGRGHELOLGDGQDQFLHUDGHHQWLGDGHV
S~EOLFDVSULYDGDV\QDQFLHUDVORTXHDEUHHVSDFLRDODGHVFRQDQ]D\
opacidad. A ello se suma la discusin de los pases del G20 para determinar
HODSHJRRQRDODVUHJODVGHPHGLFLyQGHODVDJHQFLDVFDOLFDGRUDVROD
adopcin de otro referente.
Avanzar en la generacin de instrumentos institucionales para limitar
estos espacios de opacidad contribuira a detectar con mayor oportunidad
anomalas de la gestin pblica. Es decir, se busca que la informacin
QDQFLHUDVHSUHVHQWHHQIRUPDFODUDVHQFLOOD\DFFHVLEOHQRVyORDORV
yUJDQRVGHVFDOL]DFLyQ\HYDOXDFLyQVLQRDODVRFLHGDGHQJHQHUDO/RV
propsitos son: que la sociedad cuente con mayor y mejor informacin
para poder involucrarse a profundidad en lo que hacen sus gobiernos, tener
la capacidad de demandar ms y mejores resultados, y cerrar los espacios
a la corrupcin y a los desvos de recursos pblicos posibilitando que los
yUJDQRVGHVFDOL]DFLyQFXHQWHQFRQLQIRUPDFLyQQDQFLHUDGHGLJQD
con objeto de sancionar las prcticas indebidas e inhibir las mismas.
III. Retos a futuro: el monitoreo a las reas de riesgo hacendario y
QDQFLHUR
En los prximos aos es necesaria la consolidacin de mecanismos de
WUDQVSDUHQFLD\UHQGLFLyQGHFXHQWDVHQHOiPELWRGHODVQDQ]DVS~EOLFDV
122

Fuente: Banco de Mxico, Nuevos Acuerdos de Basilea III y sitio web del Banco
Internacional de Pagos, Marco Internacional regulatorio para los Bancos (Basilea II).
210

10 aos de transparencia en Mxico

DQGHTXHORVLQIRUPHVGHODJHVWLyQJXEHUQDPHQWDO\VXVUHVXOWDGRV
garanticen plenamente el derecho a la informacin de los ciudadanos y
sea realmente un insumo para la evaluacin, diseo y rediseo de las
polticas pblicas.
(QPDWHULDQDQFLHUDKD\TXHGHVWDFDUTXHODWUDQVSDUHQFLDHVLQGLVSHQVDEOH
para conocer el desempeo pblico, lo que explica los avances registrados
en materia de control, seguimiento y evaluacin de los recursos pblicos.
/DFDSDFLGDGGHOJRELHUQRVHPLGHQDOPHQWHDWUDYpVGHOPDQHMRGHORV
ingresos, gastos y deuda de los tres rdenes de gobierno.
8QD YH] TXH HO WHPD GH OD WUDQVSDUHQFLD HQ PDWHULD GH OD GHXGD GHO
gobierno federal y de los gobiernos locales, as como el lado oscuro de la
FUHDFLyQGHGHLFRPLVRVVHDFODULFDGRYtDODVGLVSRVLFLRQHVREOLJDWRULDV
que contempla la reforma a la LGCG de 2012, el tema de los ingresos,
que ya toca la reforma, sin duda se vera reforzado.
El prximo paso es impulsar el fortalecimiento del marco institucional
FRQODQDOLGDGGHUHODWLYL]DUHOXVRGHOVHFUHWRVFDO\ODVH[FHSFLRQHV
que marca la LFTAIPG, como los casos planteados en este texto. Esto
lleva a plantear la pertinencia de aclarar que el inters pblico debe
HVWDUSRUHQFLPDGHLQVWUXPHQWRVVFDOHVEDQFDULRV\GXFLDULRV(QOD
experiencia internacional, el tratamiento de estos temas y controversias
IXH UHVXHOWR PHGLDQWH OD LQFOXVLyQ H[SUHVD DO PDUFR OHJDO GH JXUDV
como las pruebas de dao e inters pblico (Lpez-Aylln y Posadas,
2007). Lo anterior implica la necesidad de un anlisis que pondere los
YDORUHVHQFRQLFWRSDUDGHQLUHOULHVJRGHKDFHUS~EOLFDFLHUWRWLSRGH
informacin y determinar la procedencia de reserva de datos.
&RPR VH PHQFLRQy OD UHIRUPD D OD /*&* GHQH XQD QXHYD
institucionalidad de la gestin pblica. Primero, abarca y obliga a
todo tipo de entidad pblica a homologar el registro y seguimiento de
la informacin que emana del quehacer pblico, reforzando las reglas
H[LVWHQWHVSDUDODSUHVHQWDFLyQKRPRJpQHDGHODLQIRUPDFLyQQDQFLHUD
durante todo el proceso de generacin, administracin y aplicacin de los
211

10 aos de transparencia en Mxico

recursos pblicos en todos los rdenes de gobierno. En segundo lugar,


se obliga a todo ente pblico a registrar, informar y publicar todo tipo de
LQIRUPDFLyQQDQFLHUD
Destacan dentro del cuerpo de la LGCG el artculo quinto, que
seala: En todo caso, la interpretacin privilegiar los principios
constitucionales relativos a la transparencia y mxima publicidad de la
LQIRUPDFLyQQDQFLHUD(ODUWtFXORSODQWHDODQHFHVLGDGGHLQIRUPDU
sobre el Estado analtico de ingresos, del que se derivar la presentacin
HQ FODVLFDFLyQ HFRQyPLFD SRU IXHQWH GH QDQFLDPLHQWR \ FRQFHSWR
incluyendo los ingresos excedentes generados.
Otros artculos, como el 60 y el 62 , indican que Las disposiciones
aplicables al proceso de integracin de las leyes de ingresos, los
presupuestos de egresos y dems documentos que deban publicarse en
ORVPHGLRVRFLDOHVGHGLIXVLyQVHLQFOXLUiQHQODVUHVSHFWLYDVSiJLQDV
de Internet [y que] los entes pblicos elaborarn y difundirn en sus
respectivas pginas de Internet documentos dirigidos a la ciudadana que
expliquen, de manera sencilla y en formatos accesibles, el contenido de
ODLQIRUPDFLyQQDQFLHUDDTXHVHUHHUHHODUWtFXORDQWHULRU
De igual modo, los artculos 71 y 72 recogen disposiciones que pueden
cambiar la administracin pblica a favor de la transparencia y mejores
prcticas de poltica pblica. As, el artculo 71 seala: En trminos
de lo dispuesto en los artculos 79 , 85 , 107 y 110 de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; 48 y 49, fraccin V, de la
Ley de Coordinacin Fiscal, y 56 de esta Ley, las entidades federativas,
los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal,
debern informar de forma pormenorizada sobre el avance fsico de las
obras y acciones respectivas y, en su caso, la diferencia entre el monto de
los recursos transferidos y aqullos erogados, as como los resultados de
las evaluaciones que se hayan realizado.
A su vez, el artculo 72 expresa que: Las entidades federativas remitirn
a la Secretara de Hacienda, a travs del sistema de informacin a que se
212

10 aos de transparencia en Mxico

UHHUHHODUWtFXORGHOD/H\)HGHUDOGH3UHVXSXHVWR\5HVSRQVDELOLGDG
Hacendaria, la informacin sobre el ejercicio y destino de los recursos
federales que reciban dichas entidades federativas y, por conducto de
stas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal,
los organismos descentralizados estatales, universidades pblicas,
DVRFLDFLRQHVFLYLOHV\RWURVWHUFHURVEHQHFLDULRV3DUDODUHPLVLyQ\OD
GLYXOJDFLyQGHHVWDLQIRUPDFLyQQRSRGUiRSRQHUVHODUHVHUYDGXFLDULD
burstil, bancaria o cualquier otra anloga.
Lo anterior se complementa con los artculos 79 , 85 y 86 , que aaden la
obligacin de los entes pblicos de publicar en sus pginas de Internet, a
ms tardar el ltimo da hbil de abril, su programa anual de evaluaciones,
as como las metodologas e indicadores de desempeo y la disposicin
de sancionar a los servidores pblicos que omitan dolosamente dar
informacin o falsearla, considerando multas de mil a quinientos mil das
de salario mnimo general vigente en el Distrito Federal, y penas de dos
a siete aos de prisin.
Es importante sealar que el avance que representan las disposiciones
de la Ley, particularmente lo sealado por el artculo 71, puede ser
OOHYDGR KDVWD ORV LQJUHVRV DO &yGLJR )LVFDO GH OD )HGHUDFLyQ D Q GH
TXHWDPSRFRHQGHWHUPLQDGRVFDVRVHOVHFUHWRVFDOVHDXVDGRFRPRXQ
instrumento de opacidad. Esto implicara considerar que uno de los temas
PiV SROpPLFRV HV GHFLU ORV FUpGLWRV VFDOHV \ VX SRVLEOH FDQFHODFLyQ
VHDQ VXMHWRV GH WUDQVSDUHQFLD 5HLWHUDQGR XQ FUpGLWR VFDO VH UHHUH D
una contribucin no pagada. Pero como se trata de ingresos pblicos que
en su momento fueron estimados, presupuestados y, como marca la ley,
difundidos y publicados, no pueden ser ajenos a la exposicin pblica,
especialmente aquellos que son cancelados por la autoridad. Si en materia
de gasto no se puede reservar informacin alegando secreto bancario,
EXUViWLOQLGXFLDULRHVSHFtFDPHQWHHQPDWHULDGHLQJUHVRVHQHOFDVR
GHFUpGLWRVVFDOHVFDQFHODGRVQRGHEHDOHJDUVHHOVHFUHWRVFDO
&RQUHVSHFWRDOVHFWRUQDQFLHURSDUDD\XGDUDPHMRUDUODWUDQVSDUHQFLD
y en el marco de Basilea III, los bancos deben comunicar y publicar
213

10 aos de transparencia en Mxico

en sus sitios web la descripcin de las principales caractersticas de los


instrumentos de capital emitidos. Particularmente, los componentes
HVSHFtFRV GH FDSLWDO LQFOXLGRV LQVWUXPHQWRV GH FDSLWDO \ DMXVWHV
regulatorios, que se hayan acogido a lo dispuesto en el rgimen de
transicin.
En Mxico se adelantaron medidas regulatorias lo que favoreci la
estabilidad, no obstante, en materia de transparencia, la apertura de
informacin se encuentra sujeta al cumplimiento de las reglas de Basilea,
por lo que el pas debe consolidar un marco legal slido en materia de
WUDQVSDUHQFLDQDQFLHUD
Por lo que toca al Banco Central, queda por ver si del gran avance que
es la publicacin de las minutas de las reuniones de la Junta del Banco
de Mxico en las que se revisa la poltica monetaria, se abre tambin
al escrutinio pblico su organizacin, proceso de toma de decisiones
y administracin interna en su calidad de ente pblico. Es de esperar
que la armonizacin contable y la reforma a la ley de contabilidad,
contribuyan a darle transparencia a la gestin y toma de decisiones del
instituto central, pues el tipo de operaciones cambiarias, el resguardo
de las reservas internacionales y sus operaciones con la Tesorera de la
Federacin y Pemex, son an poco claras.
Cabe mencionar que el instituto central, dado su mbito de accin,
tambin genera ingresos y realiza operaciones de intercambio de moneda
donde deben existir ganancias y prdidas, por lo que sera importante
FRQRFHUORVHVTXHPDVQDQFLHURVFRQTXHVRQRSHUDGDVGLFKDVDFFLRQHV
En el mismo sentido, como asunto de inters pblico, es necesario que
tanto el Banco de Mxico como la Comisin Nacional Bancaria y de
Valores, hagan ms transparente la actuacin e impacto que tienen sobre
HOVLVWHPDQDQFLHURHQVXFRQMXQWR
No menos relevante ser establecer reglas de transparencia a la Banca de
Desarrollo que, si bien ha permanecido relegada de su principal funcin
como promotora de inversin y crecimiento, sin duda debe ser retomada
214

10 aos de transparencia en Mxico

FRPR LQVWUXPHQWR GH QDQFLDPLHQWR R GH JDUDQWtD SDUD SURPRYHU HO


QDQFLDPLHQWRGHOGHVDUUROORORFXDOEDMRQXHYDVUHJODVGHWUDQVSDUHQFLD
garantizara un correcto uso de estos recursos y los subsidios a otorgar.
+D\TXHUHFRQRFHUTXHHQPDWHULDGHLQIRUPDFLyQQDQFLHUDHODYDQFH
ha sido sustancial. Cabe recordar que en el pasado slo una vez al ao
se daban a conocer las reservas internacionales, las decisiones sobre la
poltica cambiaria y el nivel del tipo de cambio. No obstante, en el marco
GHODHYROXFLyQGHORVPHUFDGRVQDQFLHURV\ORVLPSDFWRVGHODFULVLVGH
deuda de los ochenta que afect a la regin, as como las consecuencias
GHODFULVLVGHPHGLDGRVGHORVDxRVQRYHQWDORVRUJDQLVPRVQDQFLHURV
LQWHUQDFLRQDOHV\HOJRELHUQRGHORV(VWDGRV8QLGRVHVWDEOHFLHURQFRPR
UHTXLVLWR SDUD RWRUJDU ORV DSR\RV WUDQVSDUHQFLD QDQFLHUD (OOR DIHFWy
SDUWHGHODSUiFWLFDEDQFDULD\QDQFLHUDSHURVREUHWRGRODDSHUWXUDGH
ODLQIRUPDFLyQQDQFLHUDGHOJRELHUQR
Bajo dicha condicionante, el resultado fue la aceptacin de hacer
WUDQVSDUHQWHODLQIRUPDFLyQQDQFLHUDJXEHUQDPHQWDOHVWRHVHODYDQFH
en esta materia no fue propiamente una decisin interna, sino que fue
FRQVHFXHQFLD GH ORV DFXHUGRV GH QDQFLDPLHQWR FRQ ORV RUJDQLVPRV
QDQFLHURV LQWHUQDFLRQDOHV \ FRQ HO SURSLR JRELHUQR GH ORV (VWDGRV
8QLGRV1RREVWDQWHHOUHVXOWDGRIXHODHYLGHQFLDGHTXHODWUDQVSDUHQFLD
no est reida con la estabilidad.
En esta rea habr que impulsar la revisin de los esquemas de apertura
de informacin, considerando el peso del Banco de Mxico, de la Banca
GH'HVDUUROOR\GHORVRUJDQLVPRVUHJXODGRUHVGHOVLVWHPDQDQFLHUR6H
trata de un sector estratgico, en donde las condiciones actuales lo hacen
altamente vulnerable a hechos, decisiones y acontecimientos ajenos al
control de su gestin interna (i.e. anlisis de la propiedad de la banca).
Es necesario crear mecanismos de proteccin, puesto que el costo de la
LQHVWDELOLGDGQDQFLHUDDFDEDVRFLDOL]iQGRVH\GHSHQGLHQGRGHOEDODQFH
VFDO(VWR\DDIHFWyODVQDQ]DVS~EOLFDVHQXQDRFDVLyQ\FRPRVHKD
visto con la crisis reciente, puede llevar al colapso econmico, poltico
y social.
215

10 aos de transparencia en Mxico

/DPD\RUWUDQVSDUHQFLDHQODJHVWLyQQDQFLHUDDSDUWLUGHODIDFXOWDG
constitucional del Banco de Mxico para regular dicha actividad,
debe empezar por casa y extenderse a todo su mbito de actuacin
reduciendo la opacidad con que hoy opera el sistema. sta es una va
SDUD UHGXFLU ULHVJRV \ OD YXOQHUDELOLGDG GHO VLVWHPD QDQFLHUR TXH
puede complementar exitosamente la funcin de los otros instrumentos
WUDGLFLRQDOHVGHVXSHUYLVLyQ\UHJXODFLyQEDQFDULD\QDQFLHUD
5HH[LyQQDO
El acceso a la informacin, la proteccin de datos personales y la
transparencia, constituyen los nuevos instrumentos para mejorar la calidad de
la democracia. Conocer del proceso de toma de decisiones de los gobiernos
y sus resultados tiene un amplio potencial para vigilar, controlar y elevar
el desempeo de las polticas gubernamentales. Hasta ahora, se avanz en
la generacin de informacin bsica de gasto, sin embargo, es momento
de extender su alcance a las reas tradicionalmente opacas so pretexto de
su alto grado de complejidad tcnica, ordenando e institucionalizando el
principio de mxima publicidad a toda accin pblica.
El acceso a la informacin pblica brinda la oportunidad de que los
ciudadanos puedan incidir sobre el diseo y resultados de las polticas
pblicas, en tanto que la transparencia en materia de ingresos, presupuesto,
GHLFRPLVRV \ GHXGD FRQWULEX\H D OD HVWDELOLGDG HFRQyPLFD \ D OD
productividad, al generar certidumbre sobre la accin gubernamental.
Los esfuerzos deben concentrarse no slo en el contenido de las leyes,
sino tambin en los aspectos en los que la sociedad tenga una mayor
participacin, de ah la preocupacin de que se transparenten todos los
SURFHVRVGHODVQDQ]DVS~EOLFDV\ODLQIRUPDFLyQUHODWLYDDORVLQJUHVRV
y gastos de los tres rdenes de gobierno, para redisear las polticas
que mejoren el sistema hacendario. Ello debe alcanzar los mecanismos
de regulacin y supervisin de todos los sectores que son estratgicos
\ SULRULWDULRV FRPR HO EDQFDULR \ QDQFLHUR VLQ GHVFRQWDU OD WRPD GH
decisiones en el importante sector de telecomunicaciones.
216

10 aos de transparencia en Mxico

El otro aspecto a destacar, es el gran avance que se espera tener en los


prximos dos aos en materia de esquemas de informacin uniforme,
FRQDEOH\RSRUWXQDEDMRUHJLVWURVFODURV\RSRUWXQRVGHLQIRUPDFLyQGH
ODJHVWLyQS~EOLFDVXVFHSWLEOHVGHVHUXWLOL]DGRVFRQQHVGLYHUVRVSRU
lo que la armonizacin contable y la reforma a la LGCG constituyen una
oportunidad para mejorar la transparencia y superar parte de los rezagos
del acceso a la informacin.
El enfoque de la transparencia debe alcanzar a toda la accin pblica
y ello slo ser posible si se entiende como un valioso instrumento
de poltica pblica que contribuye a mejorar la calidad de la accin
gubernamental. Finalmente, es necesario insistir en la necesidad de que
la sociedad civil contine impulsando la transparencia y la rendicin de
cuentas, utilizando los mecanismos que la ley le otorga, para conocer lo
que le es propio y transformar la cultura de la opacidad en una cultura de
transparencia.
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219

10 aos de transparencia en Mxico

El Acceso a la Informacin Pblica en


Mxico: Antecedentes, Conquistas y
Retos
Edgar Franco Vivanco y Juan E. Pardinas
1. El largo camino de la transparencia en Mxico

D KLVWRULD GHO 0p[LFR PRGHUQR SXHGH GHQLUVH FRPR XQD


coleccin de secretos. El 2 de octubre de 1968 se registr la
matanza de Tlatelolco, en la Plaza de las Tres Culturas, uno de
ORVVXFHVRVTXHGHQLyHOUXPERSROtWLFRGHO0p[LFRGHOVLJOR;;$
pesar de su importancia histrica, poco sabemos sobre la cifra exacta
de muertos de ese da. Igualmente, desconocemos el nmero exacto
de vctimas del que fue quiz el desastre natural ms relevante del pas
durante el siglo pasado: el terremoto de 1985. En las elecciones de 1988,
las primeras en las que fue retada la permanencia en el poder del partido
hegemnico, jams se hicieron pblicos los resultado del 25 por ciento de
las casillas. Durante la crisis de 1995, en la que el peso se devalu ms de
100 por ciento en un periodo de tres meses, el Banco de Mxico no tena
mandato u obligacin de revelar de forma transparente y sistemtica el
monto de sus reservas.
Antes de la existencia de la normatividad en materia de acceso a la
informacin pblica, la opacidad gubernamental tena incluso nombre
y apellido. El presidente de la repblica gozaba de una cantidad de
dinero desconocida de la que poda disponer con total libertad, la
llamada partida secreta. Durante muchos aos fue imposible conocer
el salario de los diputados, senadores, o ministros de la Suprema Corte;
las percepciones del presidente de la Repblica eran tratadas casi como
un secreto de Estado.
La transicin de Mxico a la vida democrtica trajo consigo la necesidad
de hacer accesible la informacin que generaba el gobierno. Por un
221

10 aos de transparencia en Mxico

lado, la sociedad demandaba mayor informacin y rendicin de cuentas,


QDOPHQWHHOGHUHFKRDOYRWRHVWDEDOLJDGRDODUHVSRQVDELOLGDGFLYLOGH
exigir a los gobernantes.
Afortunadamente, esta relacin fue entendida por un grupo de acadmicos,
intelectuales, periodistas y activistas polticos que impulsaron estos
cambios. Por otro lado, la competencia democrtica estimul a los
diferentes grupos polticos para exigir mayor transparencia por parte del
gobierno. As, los partidos polticos comprendieron que la mejor forma
de incrementar sus oportunidades de ganar elecciones era mostrar las
debilidades de sus contrincantes; por su parte, el partido en el poder lo
vio como una oportunidad de mostrar sus fortalezas.
Este periodo histrico de Mxico coincidi con una ola de la apertura de la
informacin, misma que es relativamente reciente alrededor del mundo. A
SHVDUGHTXHHQORV(VWDGRV8QLGRVH[LVWHOHJLVODFLyQSDUDODDSHUWXUDGHOD
informacin desde 1966 con la Freedom of Information ActUPDGDSRUHO
presidente Lyndon B. Johnson en Suecia se pueden rastrear los primeros
esfuerzos en el tema desde 1776, pero en realidad no es sino hacia la
ltima dcada del siglo pasado cuando la mayora de los pases empezaron a
promulgar leyes de acceso a la informacin. La cada del bloque comunista,
que represent el inicio de la vida democrtica para un importante nmero
de pases, sin duda jug un papel relevante en este proceso. Otro factor
determinante fue la presin de organismos internacionales como el Banco
Mundial o el Fondo Monetario Internacional. No puede negarse tampoco
la relevancia de la tecnologa y la reduccin de costos que implican internet
y los programas de almacenamiento de datos. De este modo, hasta la fecha
casi 70 pases alrededor del mundo han promulgado algn tipo de ley de
acceso a la informacin.
Finalmente, otro factor que jug un papel relevante en Mxico fue que
existi una convergencia al interior del gobierno federal. Desde su
comienzo, la presidencia de Vicente Fox se esforz por hacer pblica
la informacin gubernamental. Este esfuerzo fue avalado por las tres
principales fuerzas polticas y apoyado por 22 legislaturas locales. As,
222

10 aos de transparencia en Mxico

OD SUHVLyQ LQWHUQD OD LQXHQFLD H[WHUQD \ OD YROXQWDG SROtWLFD IXHURQ
diferentes aspectos que se conjugaron de manera virtuosa para hacer de
Mxico un pas lder en la materia.
Los primeros esfuerzos en Mxico para defender el derecho de los
ciudadanos a saber lo que hace su gobierno se remontan a 1977, cuando
se incluy en nuestra Constitucin Poltica el derecho a la informacin
en el artculo sexto sobre las garantas individuales, al instituirse que
el derecho a la informacin ser garantizado por el Estado. A pesar
de que formalmente la Constitucin protega este derecho, la falta de
una legislacin secundaria y una estructura adecuada impeda que fuera
ejercido plenamente.
La iniciativa de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG) fue presentada en
noviembre de 2001 por el presidente Vicente Fox, aprobada por mayora
unnime en el Congreso en abril de 2002, publicada el 11 de junio de
HVHDxRSDUDQDOPHQWHHQWUDUHQHMHUFLFLRHOGHMXQLRGHO(Q
resumen, la idea de la ley es que cualquier ciudadano puede solicitar
informacin producida por el gobierno federal sin necesidad de dar
XQDMXVWLFDFLyQHVSHFtFD'XUDQWHORVGRVDxRVWUDQVFXUULGRVHQWUHVX
presentacin y entrada en vigor, se puso en pie la estructura necesaria
que implicaba unidades de enlace, rganos internos de control y comits
GH LQIRUPDFLyQ7DPELpQ HO 6HQDGR UDWLFy D ORV FLQFR FRPLVLRQDGRV
que conformaron el primer cuerpo colegiado del Instituto Federal de
Acceso a la Informacin Pblica (IFAI).
En el 2007, se llev a cabo una nueva reforma al artculo sexto
constitucional. En ella se formalizan los principios y bases del derecho al
acceso a la informacin, a la vez que se establece la responsabilidad de
la Federacin, los estados y el Distrito Federal. En esta reforma tambin
es incluido el componente de la proteccin de datos personales.
La legislacin secundaria con respecto a la proteccin de datos personales
fue aprobada por el Congreso en 2010 mediante la llamada Ley Federal
223

10 aos de transparencia en Mxico

de Proteccin de Datos Personales en Posesin de los Particulares


(LFPDPPP). Esta ley ampli las facultades del IFAI de manera relevante.
El artculo 38 de dicha ley otorga al IFAI la obligacin de promover
su ejercicio, interpretar su mbito administrativo, emitir criterios y
UHFRPHQGDFLRQHV HQWUH RWUDV DWULEXFLRQHV $Vt PLVPR VH PRGLFD
el actual nombre de esta institucin a Instituto Federal de Acceso a la
Informacin y Proteccin de Datos.
A casi diez aos de su fundacin, el IFAI no slo se ha consolidado.
Tambin ha sobrevivido uno de los procesos institucionales ms riesgosos
en Mxico: la transicin del cuerpo colegiado. As, hasta la fecha han
presidido el IFAI tres comisionados: Mara Marvn (2003-2005), Alonso
Lujambio (2006-2009) y Jacqueline Peschard (2009-2012). Ms all de las
aportaciones individuales de quienes han presidido el instituto y de quienes
han formado parte de su Pleno, la fortaleza del IFAI reside en un acertado
diseo institucional. En la siguiente seccin se presenta una revisin de
estas caractersticas, as como de los principales logros del IFAI.
2. El IFAI, la puerta de acceso a la informacin pblica
Desde su fundacin, el IFAI fue concebido con autonoma operativa,
presupuestaria y de decisin; el objetivo fue aislar sus decisiones de
presiones polticas. Ms importante an, es que esas decisiones son
vinculatorias para las instancias federales. Es decir, existe una obligacin
legal para cumplir sus resoluciones. El instituto tiene tres objetivos
fundamentales que consisten en: 1) permitir el acceso y promover la
divulgacin de la informacin pblica gubernamental; 2) proteger los
datos personales y, 3) reservar la informacin designada para tal efecto.
Las facultades del IFAI son amplas, entre stas se encuentran: interpretar
la ley de transparencia, conocer y resolver los recursos de revisin,
vigilar y hacer recomendaciones en caso de incumplimiento, asesorar
a los solicitantes y proporcionar apoyo tcnico a las dependencias.
Su estructura actual noviembre de 2012 se compone de cinco
comisionados y tres secretaras. Sin embargo, los responsables directos
224

10 aos de transparencia en Mxico

de recabar y difundir la informacin son las unidades de enlace al interior


de cada dependencia. En este sentido, el IFAI acta ms como un cuerpo
de coordinacin y vigilancia de las diversas dependencias. Es decir,
la informacin se produce de manera descentralizada. El IFAI acta
entonces como un rbitro que vigila el cumplimiento de la ley.
Para ilustrar el proceso de solicitud de informacin imaginemos a un
ciudadano X, interesado en algn dato referente al Instituto Mexicano
del Seguro Social (IMSS). La forma ms fcil en la que X puede obtener
esta informacin es a travs de internet, mediante el sistema INFOMEX
al que puede ingresarse por la pgina electrnica del IFAI, del IMSS
o de cualquier otra dependencia. En este portal X debe proporcionar
sus datos, describir su solicitud y la forma en la que desea que se le
entregue la informacin. Estos datos sern turnados a la unidad de
enlace del IMSS, estas unidades son los vnculos entre la entidad y el
ciudadano. La unidad de enlace tiene un periodo de veinte das hbiles
para dar respuesta a la solicitud. Este periodo puede ser ampliado por un
periodo similar en caso de que existan motivos para ello. La respuesta
GHODXQLGDGGHHQODFHGHEHHVSHFLFDUHOFRVWR\ODPRGDOLGDGHQODTXH
entregar la informacin.
(QHOFDVRGHTXHODLQIRUPDFLyQVHDFRQGHQFLDORQRH[LVWDGHQWURGHO
,066ODXQLGDGGHHQODFHGHEHUiQRWLFDUORGHQWURGHOPLVPRSOD]R6L
el ciudadano X lo desea, podr interponer un recurso de revisin ante
el IFAI o la unidad de enlace dentro de los quince das posteriores a la
QRWLFDFLyQ /RV UHFXUVRV GH UHYLVLyQ WDPELpQ VRQ DSOLFDEOHV HQ FDVR
de que no se entregue la informacin al ciudadano, se haga en formato
incomprensible, si la informacin es entregada de forma incompleta o si
el ciudadano no est de acuerdo con los costos.
Como se ve, el proceso de solicitud de informacin est diseado para
empoderar al ciudadano y defender su derecho a saber. Este proceso
tambin ha evolucionado para ser ms simple. En este sentido, al
revisar los nmeros, el papel del IFAI y de las unidades de enlace puede
considerarse un xito. De la entrada en vigor de la LFTAIPG hasta el
225

10 aos de transparencia en Mxico

18 de octubre de 2012 se haban presentado 842,450 solicitudes, de las


cuales 87 por ciento haba tenido respuesta. Entre 2004 y 2011 el nmero
de solicitudes creci en ms de 200 por ciento. Del total de solicitudes,
aproximadamente 96 porciento se recibe de manera electrnica.123
En el 2011, el tiempo promedio de respuesta para las solicitudes de
correccin de datos personales fue de 13.8 das hbiles, de 10.6 para
acceso de datos personales y de 13.6 para solicitudes de informacin
pblica. Las secretaras con mayor nmero de solicitudes son el Instituto
Mexicano del Seguro Social (IMSS), la Secretara de Educacin Pblica
(SEP) y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) (IFAI, 2011)
La mayora de los solicitantes tienen entre 20 y 34 aos (41%), son
hombres (59%), pertenecen a la comunidad acadmica (31%) y tiene
XQD OLFHQFLDWXUD  $ SHVDU GH HVWRV VHVJRV VRFLRGHPRJUiFRV
HO SHUO GHO VROLFLWDQWH KD FDPELDGR GXUDQWH ORV ~OWLPRV DxRV /DV
solicitudes por parte de personas mayores de 40 aos han crecido de
manera importante, incluso el de personas mayores de 70 aos. Tambin,
el porcentaje de las solicitudes hechas por empresarios ha crecido un
poco en los ltimos aos. Es de destacar que 9% de las solicitudes de
informacin son realizadas por amas de casa, y 13.5% por personas que
slo tienen el bachillerato terminado (IFAI, 2011).
Durante casi diez aos de existencia, el IFAI ha dado pasos importantes
para hacer valer el derecho de los ciudadanos a estar informados. En
sus inicios, el IFAI estableci el Sistema de Solicitudes de Informacin
(SISI) en coordinacin con la Secretara de la Funcin Pblica (SFP).
Este sistema tena como objetivo permitir que los ciudadanos realizaran
solicitudes a travs de internet, dieran seguimiento a sus solicitudes y
enviaran sus recursos de revisin. El SISI permiti posicionar a Mxico
como un pas lder en la promocin del derecho a la informacin e
inmediatamente comenz a recibir solicitudes de asesora de pases
FRPR5HLQR8QLGR\$OHPDQLD ,)$, 
123

Estadsticas obtenidas de la pgina del IFAI (www.ifai.org.mx)

226

10 aos de transparencia en Mxico

A raz de la III Conferencia Internacional de Comisionados de Acceso a


la Informacin, celebrada en Cancn, Quintana Roo, en febrero de 2005,
naci el Sistema de Informacin Mexicana (INFOMEX). Este sistema
puede entenderse como un perfeccionamiento del SISI, ya que permite
la adaptacin a las leyes de transparencia locales en aspectos como
procedimientos y tiempos de respuesta. En octubre de 2006, INFOMEX
HQWUyHQRSHUDFLyQHQHO'LVWULWR)HGHUDOKDFLDQDOHVGHHO,)$,
haba extendido la operacin del sistema INFOMEX a 25 estados. Esto
implica que por medio de este sistema, los ciudadanos pueden tener
acceso 1,558 instituciones, las 16 delegaciones del Distrito Federal y
490 municipios.
Otro vnculo importante del IFAI con los ciudadanos es el Centro de
Atencin a la Sociedad (CAS) que brinda asesora sobre la LFTAIPG
y de la LFPDPPP a travs de va telefnica, correo electrnico, correo
tradicional y mdulos itinerantes. Todos estos servicios se ofrecen sin
costos adicionales para el ciudadano.
El esfuerzo que ha hecho el IFAI por extender el derecho a la
informacin es muy relevante. No slo se ha enfocado en el aspecto
JHRJUiFR \ MXULVGLFFLRQDO WDPELpQ KD SXHVWR pQIDVLV HQ HO DVSHFWR
VRFLRGHPRJUiFR 'HELGR D TXH HO SHUO SURPHGLR GHO VROLFLWDQWH
es urbano y de ingresos relativamente altos, existe la necesidad de
promover el derecho a la informacin a otros estratos de la sociedad.
En este sentido, en 2005 surgi el proyecto IFAI-Comunidades
patrocinado por la Fundacin Hewlett. IFAI-Comunidades se
llev a cabo en 9 estados, 166 comunidades y se colabor con 20
organizaciones locales. Entre los participantes, 40% eran indgenas,
60% mujeres y 70% viva con menos de un dlar al da (Guerrero,
2008); un universo completamente diferente al que normalmente
realiza solicitudes a travs de INFOMEX.
Entre los logros de este programa se destaca la solicitud realizada por
un grupo de mujeres en Veracruz, que descubrieron que su nombre
VH HQFRQWUDED HQ OD OLVWD GH EHQHFLDULRV GH XQ SURJUDPD SDUD UHFLELU
227

10 aos de transparencia en Mxico

mamografas y exmenes de papiloma, programa al que tenan derecho


pero del que no tenan conocimiento. Por otro lado, una comunidad us
el programa para detener la construccin de un proyecto federal en sus
tierras, al descubrir que no exista evaluacin de impacto ambiental
(Guerrero, 2008). Lamentablemente, el proyecto de IFAI-Comunidades
dej de funcionar en 2007 debido a la falta de presupuesto. Sin embargo,
la experiencia debe quedar registrada para seguir impulsando la
democratizacin del derecho a la informacin.
Otro aspecto relevante es la colaboracin constante entre el IFAI y otras
LQVWLWXFLRQHV8QHMHPSORUHFLHQWHHVHOFRQYHQLRFRQOD6+&3UPDGR
HQMXOLRGHTXHEXVFDSURPRYHUODLQIRUPDFLyQVFDO8QSURGXFWR
de este acuerdo es el Portal de Transparencia Presupuestaria que tiene
como objetivo transparentar el Presupuesto de Egresos de la Federacin
(PEF). En este portal se recopila informacin que normalmente
implica extensos documentos con tablas difciles de leer, y se presenta
HQ JUiFRV PDSDV FXDGURV HVWDGtVWLFRV H LQIRUPDFLyQ KLVWyULFD 2WUR
fruto de este convenio es el Presupuesto Ciudadano en el que se describe
de forma didctica la distribucin y uso de los recursos pblicos. Por
ejemplo, el Presupuesto Ciudadano 2012 incluye una serie de vietas
dibujadas por el famoso caricaturista Paco Caldern. Por este convenio,
el IFAI se compromete a brindar asesora y asistencia tcnica para la
promocin de la transparencia presupuestaria. Acuerdos como ste son
pasos determinantes en la direccin correcta.
A nivel internacional, el IFAI es reconocido como un ejemplo a seguir en
materia de apertura de informacin pblica. Recientemente, el gobierno
GHORV(VWDGRV8QLGRVLQYLWyDOJRELHUQRGH0p[LFRDVXPDUVHDOD$OLDQ]D
para el Gobierno Abierto (The Open Government Partnership). Esta
iniciativa tiene como objetivo ampliar la disponibilidad de informacin
gubernamental e involucrar a la sociedad civil. Dentro de esta alianza,
el IFAI ha sido apoyado por la Secretara de la Funcin Pblica, adems
de un grupo de organizaciones de la sociedad civil donde participa el
Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO). Sin duda, esta
alianza servir para fortalecer an ms al IFAI e incorporar las mejores
228

10 aos de transparencia en Mxico

prcticas internacionales a nuestro pas en materia de transparencia y


derecho a la informacin.
Muchos han sido los logros del IFAI durante la dcada pasada. Este
FDStWXOR QR HV VXFLHQWH SDUD GHVFULELUORV WRGRV $ IDOWD GH HVSDFLR
hemos elegido tres casos que nos parecen los ms representativos de
los ltimos aos. Cada uno de ellos tiene ciertos aspectos relevantes que
ilustran la importancia del IFAI en cuanto a la apertura de la informacin.
a. Mandos militares sentenciados, entre la seguridad nacional y la
individual
Durante los ltimos aos, el pas ha sufrido una escalada de violencia
relacionada con el crimen organizado. Entre diciembre de 2006 y
septiembre de 2011, se han registrado poco ms de 47 mil muertes
presuntamente relacionadas con la delincuencia organizada.124 En
este periodo, las fuerzas armadas han sido un actor fundamental, pues
se encuentran en la primera lnea de ataque contra los diversos grupos
delincuenciales. Existen, sin embargo, casos en los que miembros del
HMpUFLWRVHKDQXQLGRDODVODVGHOFULPHQRUJDQL]DGRRFRODERUDQFRQpVWH
Con esta preocupacin en mente, un ciudadano solicit a la Secretara de la
Defensa Nacional (Sedena) los mandos sentenciados por delitos contra la
salud, delincuencia organizada y/o uso de recursos de procedencia ilcita,
desglosados por nombre; grado en la escala jerrquica; fecha y lugar de
detencin; delito y modalidad de delito; sentencia impuesta; nmero de
causa; juzgado instructor; y nombre de la organizacin criminal con la
que el sentenciado se involucr. (IFAI 2010, p.35).
En un importante acto de transparencia, la Sedena proporcion los datos
solicitados. Sin embargo, reserv los nombres de los sentenciados bajo
el argumento de que podra poner en peligro su seguridad y la de sus
familiares. El ciudadano solicitante impugn esta resolucin bajo el
argumento de que la Sedena ha hecho pblicos estos datos mediante
124

Base de datos de homicidios presuntamente relacionados con el crimen organizado.


229

10 aos de transparencia en Mxico

comunicados de prensa. Haciendo referencia al artculo 7 fracciones I


y III de la LFTAIPG, el IFAI determin que no existan razones para que
la Sedena reservara esta informacin, ya que: 1) se trata de funcionarios
cesados de su cargo precisamente por involucrarse en esas actividades, y
2) no exista un nexo vinculatorio entre la publicacin de la informacin y
el riesgo de los sentenciados, ya que el crimen organizado puede obtener
la informacin por otros medios ilcitos.
En este caso, el papel del IFAI tambin fue relevante al acreditar la
reserva de nombres de personas que fueron encontradas inocentes. Por
ltimo, la comisionada Sigrid Arzt Colunga emiti un voto disidente al
hacer notar que los familiares de las personas involucradas s podran
YHUVHDIHFWDGRVDOUHYHODUORVQRPEUHV8QGHEDWHGHHVWHWLSRVHUtDVLQ
duda imposible sin la existencia del IFAI y los fundamentos legales que
lo respaldan. Sin duda, el papel del IFAI es primordial para impulsar la
apertura de instituciones como el ejrcito, y permitir un mayor acceso a
la informacin con respecto a un tema tan relevante como es el combate
al crimen organizado.
b. Las guarderas IMSS, informacin para evitar tragedias futuras
En junio de 2009 en Hermosillo, Sonora, la guardera ABC que era
subrogada por el IMSS ardi en llamas. En esta tragedia, 49 nios
perdieron la vida, mientras que 76 resultaron con quemaduras de diversos
grados. Esta tragedia dej claro que era necesaria mayor informacin
sobre quines otorgaban estos servicios y si lo hacan bajo las condiciones
legales y de seguridad adecuadas. En marzo de 2010 se solicitaron al
IMSS diversos documentos relacionados con los contratos de operacin
de estas guarderas.
El IMSS neg esta informacin bajo el argumento de que formaba parte
de la investigacin relacionada con el caso de la guardera ABC, as
como que la informacin relacionada con el presupuesto se encontraba en
proceso de revisin por la Auditora Superior de la Federacin (ASF) y la
SFP. El IFAI comprob que dicha investigacin ya haba sido concluida
230

10 aos de transparencia en Mxico

por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN), as


como que la revisin de la informacin presupuestaria tambin haba
sido concluida. Del mismo modo, se dejaron en claro las omisiones de
los diferentes niveles de gobiernos, la falta de una adecuada supervisin
y una mala reaccin ante la tragedia. En el caso de la guardera ABC se
comprob la falta de extintores y salidas de emergencia.
Como resultado de este proceso, el IFAI instruy hacer pblica la
informacin relacionada con observaciones ya solventadas, que
impliquen las medidas necesarias para la seguridad de las guarderas,
misma que ser de utilidad para evitar que en el futuro se repita una
tragedia similar.
c. El caso Coahuila, la secreca de la deuda pblica
Entre 2005, la deuda pblica declarada por el estado de Coahuila era
de 323 millones de pesos; en 2011 la deuda pas a 36,509 millones
de pesos. En 2005, bastaban menos de tres semanas de transferencias
federales (participaciones) para cubrir el total del endeudamiento
coahuilense. Hoy se requieren ms de tres aos y medio de transferencias
IHGHUDOHVSDUDGHMDUODGHXGDHQFHURV/DFDOLFDFLyQRWRUJDGDSRUOD
DJHQFLDVFDOLFDGRUDVGHULHVJRHYLGHQWHPHQWHVHKDYLVWRDIHFWDGD
En consecuencia, los intereses que pagan hoy los coahuilenses por
estos crditos son ms elevados que los que se pagaban hace unos
aos. El problema radic no slo en el crecimiento descomunal del
dinero que los contribuyentes coahuilenses tendran que pagar, sino
en la forma poco transparente en que se realiz la adquisicin de esta
deuda.
Por medio de una solicitud de informacin, en 2011 se le requiri a la
SHCP la informacin sobre las solicitudes que el estado de Coahuila
KL]R D OD 8QLGDG GH &RRUGLQDFLyQ FRQ (QWLGDGHV )HGHUDWLYDV SDUD OD
contratacin de deuda. La respuesta de la SHCP fue que dicha informacin
se encontraba en un expediente reservado por 12 aos. Despus de la
impugnacin por parte del ciudadano solicitante, el IFAI resolvi que la
231

10 aos de transparencia en Mxico

informacin pblica por naturaleza no puede volverse reservada, a pesar


de ser incorporada en otros procesos judiciales o administrativos, como
sucedi en este caso.
El IFAI instruy a la SHCP hacer pblicos los expedientes relacionados
con la deuda pblica, incluidos los nombres de los funcionarios
involucrados. En este caso, el IFAI dej en claro la necesidad de permitir
a los ciudadanos el acceso a las fuentes documentales de contratacin
de deuda. De este modo, es posible comprobar si se cumplieron los
requisitos legales para la contratacin de la deuda.
3. Los retos
A pesar de la larga lista de logros, tambin existen claroscuros en
esta historia, retos que el IFAI, los diferentes niveles de gobierno y
los ciudadanos debemos tomarnos seriamente si queremos continuar
sintindonos orgullosos de lo alcanzado hasta hoy.
(VWRV UHWRV SXHGHQFODVLFDUVH HQGRV JUXSRV (O SULPHUR VH LGHQWLFD
SRUTXHVHUHHUHDODVFDUDFWHUtVWLFDVOHJDOHVGHO,QVWLWXWR\VXVPiUJHQHV
de accin. En la actualidad, el IFAI est restringido para ejercer plena
facultad sobre los gobiernos locales, sindicatos estatales, partidos
polticos y los poderes legislativo y judicial. El segundo grupo de retos
es ms amplio y tiene relacin con los problemas estructurales de acceso
a la informacin en Mxico y el mundo.
(QORTXHVHUHHUHDODWUDQVSDUHQFLDGHHVWDGRV\PXQLFLSLRVDSHVDU
de que se han logrado avances importantes es cierto que los gobiernos
locales no tienen los mismos estndares de transparencia que el gobierno
federal, tampoco las mismas obligaciones legales. Igualmente, los estados
varan mucho en cuanto a lo que entienden por acceso a la informacin
pblica. En este punto cabe recordar que el IFAI slo tiene jurisdiccin
VREUH ORV RUJDQLVPRV IHGHUDOHV OR FXDO VLJQLFD TXH OD WUDQVSDUHQFLD
subnacional est tambin supeditada a la calidad de los organismos
locales de transparencia.
232

10 aos de transparencia en Mxico

Muchos institutos locales de acceso a la informacin carecen de la


estructura legal y de los recursos necesarios para ejercer su funcin.
Adems, existe el riesgo de que stos sean usados por los gobernadores
para sus intereses polticos. El caso de los municipios es todava ms
preocupante, pues muchos de ellos carecen incluso de una unidad de
acceso a la informacin. Existen tambin casos como el de Chihuahua,
en el que el reglamento municipal contradice lo estipulado por la ley
estatal (IMCO, 2012).
(Q OR TXH VH UHHUH D OD RSDFLGDG GH ORV JRELHUQRV ORFDOHV HO FDVR GH
la deuda estatal es paradigmtico. En otoo de 2010, el IMCO realiz
la siguiente solicitud a las 32 entidades federativas: Solicito el total
DJUHJDGRGHODVREOLJDFLRQHVQDQFLHUDVFRQWUDWDGDVSRUHOJRELHUQRFRQ
instituciones de crdito durante los aos 2008 y 2009. Como resultado
se descubri que en Michoacn, la informacin sobre la deuda estaba
FODVLFDGD FRPR UHVWULQJLGD PHGLDQWH XQ DFXHUGR DSUREDGR HQ PD\R
GHO(QHVDIHFKDHQ&RDKXLODODRFLQDGHJRELHUQRTXHPDQHMD
WRGRORUHODFLRQDGRFRQORVWHPDVGHQDQ]DVS~EOLFDVHO6$7(&QRHUD
sujeto obligado por la ley de transparencia estatal.
Actualmente, se han dado pasos importantes para reducir los riesgos de
corrupcin y sobreendeudamiento. Recientemente se aprob una serie de
reformas a la Ley General de Contabilidad Gubernamental. Si se ejecuta
bien la iniciativa aprobada por el Congreso, los estados estarn obligados
a presentar informacin no slo sobre deudas con bancos, sino tambin
con proveedores. En este sentido, el IFAI jugar un papel importante
para asesorar a los organismos de transparencia locales.
Otro terreno donde es necesario impulsar la apertura de la informacin
es en los sindicatos al servicio del Estado. La actual ley de transparencia
ORVH[FOX\HFRPRVXMHWRVREOLJDGRV(VWRVLJQLFDTXHHO,)$,QRSXHGH
exigirles la apertura de sus cuotas, contratos o procesos. Este vaco
legal otorga un importante poder a las dirigencias sindicales y limita
los derechos de los trabajadores a conocer el uso de sus aportaciones.
Por ejemplo, en el caso de PEMEX durante 2011 y 2012 se realizaron
233

10 aos de transparencia en Mxico

varias solicitudes con respecto a las cuotas sindicales, convenios


administrativos sindicales y convenios de transporte. PEMEX ha negado
la informacin usando diferentes argumentos.125 A pesar de que los
ciudadanos solicitantes han presentado recursos de revisin, stos han
tenido que suspenderse debido a la impugnacin del sindicato, que ha
interpuesto 35 amparos al respecto.
A pesar de que el artculo 11 de la LFTAIPG indica que cualquier ciudadano
podr solicitar al Instituto Federal Electoral (IFE) la informacin relativa
al uso de los recursos pblicos que reciban los partidos polticos y las
agrupaciones polticas nacionales, an falta incorporarlos explcitamente
como sujetos obligados. La comisionada presidente del IFAI, Jacqueline
Peschard, ha hecho notar tambin la necesidad de acreditar al Instituto
como organismo de segunda instancia, una vez que se agoten las
solicitudes hechas al IFE.
Otras voces han resaltado que muchas veces los sujetos obligados se
H[LPHQGHRWRUJDULQIRUPDFLyQS~EOLFDDOFODVLFDUODFRPRFRQGHQFLDO
%DQFR 0XQGLDO   (VWR VLJQLFD TXH HV QHFHVDULR KDFHU PiV
HVWULFWRV ORV UHTXLVLWRV SDUD FODVLFDU OD LQIRUPDFLyQ DVHJXUiQGRVH GH
que esto suceda slo en los casos donde la situacin lo amerite.
8Q SDVR KDFLD DGHODQWH HV OD SURSXHVWD SUHVHQWDGD UHFLHQWHPHQWH SRU
el presidente electo Enrique Pea Nieto para ampliar la autonoma del
IFAI. En ella se permite que el IFAI acceda a informacin relacionada
con cualquier instancia federal, no slo del Poder Ejecutivo. Tambin
se faculta al Instituto para funcionar como rgano de segunda instancia
en lo referente a recursos de revisin presentados ante los gobiernos
estatales y municipales. Se ampla el nmero de comisionados a siete
y se les protege jurdicamente ante juicios polticos. En suma, sta es
una iniciativa positiva que le puede permitir al IFAI enfrentar de mejor
manera los retos antes mencionados.
125

Expediente RDA 2390/12 y expediente 4030/11.

234

10 aos de transparencia en Mxico

La apertura de la informacin en Mxico tiene frente a ella otro tipo


GH GHVDItRV TXH YDQ PiV DOOi GH ORV DVSHFWRV PHUDPHQWH OHJDOHV 8Q
problema importante que existe en Mxico es que la demanda por
informacin pblica no est distribuida de manera homognea. sta se
HQFXHQWUDFRQFHQWUDGDHQJUXSRVHVSHFtFRVGHODSREODFLyQ\HQ]RQDV
urbanas con bajo grado de marginacin. En este captulo se mencion el
proyecto IFAI-Comunidades y sus logros. Es importante que se retome
esta iniciativa para hacer ms igualitaria la apertura de la informacin en
el pas.
Adems, existen limitaciones que estn fuera de las facultades del IFAI,
HQ SDUWLFXODUHQ OR TXH VH UHHUH DO DFFHVR D LQWHUQHW 6HJ~Q HO ~OWLPR
censo de poblacin, en 2010 solamente alrededor del 17 por ciento de
las viviendas tena internet. La cobertura de este servicio est limitada a
slo una pequea parte de la geografa nacional. Ante este problema, los
telfonos celulares podran ser una opcin para permitir la apertura de la
informacin, ya que en 2010 aproximadamente la mitad de los hogares
dijeron poseer uno. El diseo de aplicaciones para telfonos inteligentes
y de mecanismos de consulta a travs de celulares tradicionales debe
estar en la agenda de modernizacin tecnolgica del IFAI.
Finalmente, es necesario considerar aspectos relacionados con el
manejo de grandes bases de datos. Si bien hace pocos aos la falta de
LQIRUPDFLyQHUDHOSULQFLSDOSUREOHPDHQODDFWXDOLGDGSXHGHDUPDUVH
que la situacin es inversa. Existe gran cantidad de informacin que es
difcil de manejar, presentar y resumir. Las nuevas tcnicas de la llamada
PLQHUtDGHGDWRVSXHGHQVHUGHXWLOLGDGSDUDFODVLFDUOD(VWDVWpFQLFDV
VRQDSOLFDGDVDFWXDOPHQWHHQHOVHFWRUSULYDGRSDUDLGHQWLFDUGHPDQHUD
inmediata y automatizada cuando se realizan gastos cuestionables o
fraudulentos. Tambin existe un algoritmo que permite usar el motor de
E~VTXHGDGH*RRJOHSDUDLGHQWLFDUULHVJRVQDQFLHURVHQHOSURJUDPD
GH IRQGRV GH UHFXSHUDFLyQ GHO JRELHUQR GH ORV (VWDGRV 8QLGRV The
Washington Post, 2012). Mecanismos similares podran emplearse en
el sector pblico mexicano para permitir a los ciudadanos y a la ASF
conocer cuando se hace mal uso de los recursos pblicos de manera casi
235

10 aos de transparencia en Mxico

instantnea. No slo eso, el uso correcto de la minera de datos podra


ahorrar al gobierno millones de pesos en el proceso de la apertura de
informacin pblica.
A comparacin del Mxico del siglo XX, nuestro pas ha cambiado
mucho. Hoy conocemos el salario del Presidente y los ingresos de
los servidores pblicos federales. En la pantalla de una computadora
podemos conocer los resultados casilla por casilla de la pasada eleccin
presidencial. El Banco de Mxico revela con sistemtica periodicidad
el monto de las reservas. Con el liderazgo del IFAI, el acceso a la
informacin se transforma gradualmente de un simple cambio legal a un
cambio cultural. De un derecho impreso en el papel a una certidumbre
ciudadana de que la enorme mayora de la informacin generada y
resguardada por el gobierno es y debe ser del dominio pblico.
Hemos progresado mucho en transparencia presupuestal, pero nada
nos garantiza la continuidad de estos avances. En un Mxico donde
DOJXQRVJREHUQDGRUHVFRQVLGHUDQTXHHVXQDEXHQDLGHDFODVLFDUFRPR
FRQGHQFLDOODLQIRUPDFLyQEiVLFDVREUHODGHXGDS~EOLFDGHVXVHVWDGRV
WRGDYtDTXHGDPXFKRSRUKDFHUSDUDDDQ]DUODSHUPDQHQFLDLQVWLWXFLRQDO
de estos cambios.
Gracias al trabajo de la sociedad civil y el gobierno, Mxico es ejemplo
mundial en varios aspectos vinculados con la transparencia y el derecho a
la informacin. Que la satisfaccin de esos avances no nos inspire a dejar
de luchar por el derecho a la informacin. Estos derechos que hoy nos
convocan y nos enorgullecen tienen todava las races demasiado cortas
y demasiado cerca del ras de la tierra. Slo con tiempo y trabajo esos
derechos formarn parte de nuestra idiosincrasia colectiva. Celebremos
lo que hemos alcanzado, sin perder de vista lo que nos falta por hacer.

236

10 aos de transparencia en Mxico

Bibliografa
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Consultado en: http://blogs.worldbank.org/governance/ifai-and-theagenda-for-transparency-in-mexico.
-Guerrero, J. Opness + Transparency = Accountability?. Presentacin,
IFAI.
-IFAI. Informe de Resultados al H. Congreso de la Unin 2003-2004.
Mxico: IFAI, 2004.
-IFAI. Informe de Resultados al H. Congreso de la Unin 2005. Mxico:
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-IFAI. Informe de Resultados al H. Congreso de la Unin 2008. Mxico:
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-IFAI. Informe de Resultados al H. Congreso de la Unin 2011. Mxico:
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-Palacios, J., Grandet, C., & D. Zabaleta, Municipios bajo la lupa:
Reporte IMCO-GI de Transparencia Municipal 2012. Consultado en
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IMCO.pdf
-Presidencia de la Repblica (s.f.). Base de datos de homicidios
presuntamente relacionados con el crimen organizado.
-Smith, T. Data Act Proposal: Companies suggest ways government
data could be more transparent and better analyzed. The Washington
Post. 7 de octubre de 2012.

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10 aos de transparencia en Mxico


se termin de imprimir y encuadernar en noviembre de 2013
en Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V.
(IEPSA) 09830 Mxico, D.F.
con un tiraje de 1,000 ejemplares.
La edicin estuvo a cargo del
Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI)

INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIN


Y PROTECCIN DE DATOS