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ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Marco Conceptual y
Metodolgico para
los Procesos en Per
Aporte GTZ

Equipo de Redaccin
Alberto Aquino1
Josef Haider2
Isabel Renner3
Manuel Snchez
Colaboradores
Fausto Asencio
Absaln Barboza Coronado
Hugo Centurin Crdenas
Alonso Moreno
Ademhir Paredes Saldaa
Harald Spahn
Gonzalo Valderas
Diseo: Jos Garca

Programa Desarrollo Rural Sostenible


Proyecto de Gestin de Riesgo de Desastres Naturales con Enfoque de Seguridad Alimentaria. PGRD COPASA. Arequipa
3
Proyecto Regional Cuencas Andinas
2

Prlogo/ Presentacin

ndice
INTRODUCCIN..................................................................................................................................................6
1

QU ES EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL.....................................................................................8
1.1 CONCEPTOS GENERALES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL.............................................................8
1.1.1Territorio..................................................................................................................................................8
1.1.2Ordenamiento..........................................................................................................................................8
1.1.3Ordenamiento Territorial........................................................................................................................9
1.2 ALGUNOS FINES GENERALES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL...........................................................10
1.3 PRINCIPIOS PARA ORDENAR EL TERRITORIO.............................................................................................11
1.4 LOS ESPACIOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL...................................................................................12
1.4.1A nivel de mbitos de Gobierno............................................................................................................13
1.4.2En los Espacios Rural- Urbanos...........................................................................................................13
1.4.3El mbito de Cuencas............................................................................................................................13
1.4.4reas Naturales Protegidas (ANP)........................................................................................................13
1.4.5Los Espacios de las Comunidades Nativas y Campesinas...................................................................13

ASPECTOS RELEVANTES DEL MARCO NORMATIVO...................................................................15

PERUANO PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL..........................................................................15


2.1 CONCEPTOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO EN LA LEGISLACIN.............................15
2.1.1Territorio................................................................................................................................................15
2.1.2Ocupacin del Territorio.......................................................................................................................15
2.1.3Uso del Territorio..................................................................................................................................15
2.1.4Demarcacin Territorial........................................................................................................................16
2.1.5Ordenamiento Territorial (OT)..............................................................................................................16
2.1.6Ordenamiento Ambiental (OA)..............................................................................................................16
2.1.7Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE)............................................................................................17
2.1.8Acondicionamiento Territorial (AT)......................................................................................................18
2.1.9reas Naturales Protegidas (ANP)........................................................................................................18
2.1.10 Recursos Naturales.........................................................................................................................18
2.2 RELACIONES TEMTICAS ENTRE CONCEPTOS..........................................................................................19
2.3 INSTRUMENTOS DEL ORDENAMIENTO EN LA LEGISLACIN......................................................................21
2.4 COMPETENCIAS PARA EL ORDENAMIENTO................................................................................................22
2.4.1Competencias del Gobierno Nacional...................................................................................................23
2.4.2Competencias Exclusivas de los Gobiernos Regionales.......................................................................25
2.4.3Competencias Exclusivas de los Gobiernos Locales.............................................................................25
2.4.4Competencias Compartidas de los Gobiernos......................................................................................26
2.5 PARA EJERCER LAS COMPETENCIAS Y EVITAR LOS CONFLICTOS.............................................................27
3

UTILIDADES DEL......................................................................................................................................29

ORDENAMIENTO TERRITORIAL.................................................................................................................29
3.1 PRODUCTOS ESPERADOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL.................................................................29
3.1.1Zonificaciones........................................................................................................................................29
3.1.2Normas y Regulaciones de Ordenacin del Territorio..........................................................................30
3.1.3Proyectos y Medidas Estratgicas para el Acondicionamiento Sostenible del Territorio....................31
3.1.4Programa de Inversiones para Ordenar el Territorio...........................................................................31
3.2 QUIN UTILIZA LOS PLANES DE ORDENAMIENTO Y PARA QU?...........................................................31
4

METODOLOGA GENERAL PARA LA..................................................................................................33

ELABORACIN DE PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL....................................................33


4.1 ESTRATEGIAS GENERALES PARA CONDUCIR EL PROCESO DE OT............................................................33
4.2 ETAPAS DEL PROCESO DE OT....................................................................................................................34
4.2.1Etapa Preparatoria................................................................................................................................34

4.2.2Etapa de Diagnstico............................................................................................................................37
4.2.3Etapa de Planeacin..............................................................................................................................43
4.2.4Etapa de Consulta Ciudadana...............................................................................................................46
4.2.5Aprobacin Legal del POT...................................................................................................................46
4.2.6Implementacin de los Planes de Ordenamiento del Territorio............................................................47
5

ASPECTOS DE LA IMPLEMENTACIN...............................................................................................48

DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL...........................................................................48


5.1 NORMATIVIDAD PARA QUE EL PLAN SEA OPERATIVO...............................................................................48
5.2 INSTITUCIONALIDAD PARA LA GESTIN DEL TERRITORIO.......................................................................48
5.3 INCENTIVOS PARA LOS ACTORES POBLACIONALES...................................................................................48
5.4 FINANCIAMIENTO DE LAS OBRAS DE ACONDICIONAMIENTO DEL TERRITORIO........................................49
5.5 ASPECTOS DE COMUNICACIN Y MOVILIZACIN DE LA POBLACIN......................................................49
5.6 MECANISMOS DE CONCERTACIN Y DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS....................................................50
5.7 ASPECTOS DEL MONITOREO Y EVALUACIN DEL TERRITORIO.................................................................50
5.8 ARTICULACIONES DE LOS PROCESOS DE OT.............................................................................................51
5.8.1Articulaciones entre Planes de OT.......................................................................................................51
5.8.2Articulaciones del Ordenamiento Territorial con otros Procesos de Gestin del Desarrollo..............53
ANEXOS................................................................................................................................................................56
ANEXO 01. ABREVIATURAS USADAS..................................................................................................................56
ANEXO 02. EJEMPLO DE PRESUPUESTO DEL PROCESO (SOLES).........................................................................57
ANEXO 03. EJEMPLO DE CONVENIO DE DELEGACIN DE COMPETENCIAS.........................................................58
ANEXO 04: PERFIL DE UN PROYECTO DE OT. DISTRITO DE MORROPN............................................................59
ANEXO 06: FICHA DE VISITA DE CAMPO- COMIT TCNICO DE OT.................................................................64
ANEXO 07: LEGISLACIN VINCULADA A OT.....................................................................................................65

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Introduccin
El conocimiento del territorio es un prerrequisito para el desarrollo
equilibrado y sostenible de los espacios descentralizados de gestin
poltico-administrativa. Conociendo las potencialidades y limitaciones del
territorio, las poblaciones tienen mayor posibilidad de utilizar los recursos
disponibles de una manera racional, eficaz y eficiente. Un instrumento
importante para ello es el Ordenamiento Territorial (OT).
El ordenamiento del territorio puede verse como parte de los procesos de
gestin del desarrollo. An as, tiene un objeto especfico y requiere de
metodologas particulares. Esa quizs sea la razn por la cual la legislacin
peruana ms reciente incluye el ordenamiento del territorio como una de
las tareas especiales encargadas a los gobiernos descentralizados en sus
niveles distrital, provincial y regional.
Las leyes hablan indistintamente de ordenamiento territorial, como de
ordenamiento ambiental, o de acondicionamiento territorial, y proponen
diferentes tipos de planes que se ocupan de los problemas del espacio. Sin
embargo, como se ver en el captulo II, hay suficientes razones para
pensar que todos estos conceptos e instrumentos pueden tratarse
genricamente como parte de los procesos de ordenamiento del
territorio4.
Un rasgo caracterstico de estos procesos es que, en general, estn
orientados a la prevencin del riesgo de desastres, los cuales pueden
sobrevenir por el desconocimiento de los peligros y limitaciones del
territorio y sus recursos; por la prctica de actividades no adecuadas para
el espacio, o por ambos factores. El ordenamiento del territorio advierte de
las restricciones naturales a las que deben sujetarse los procesos de
desarrollo. Por eso ha de verse como una estrategia clave de carcter
preventivo.
Esa es la razn por la cual el ordenamiento territorial constituye una de las
estrategias primarias para el desarrollo sostenible. Se orienta
centralmente a reducir la creacin de riesgos para las generaciones
futuras, a causa de las malas prcticas del presente en relacin al
territorio, los recursos naturales y el ambiente.
La Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) trabaja en el Per en diferentes
temas relacionados con el desarrollo rural, el manejo de cuencas y la
gestin de riesgo de desastres. Desde hace algunos aos el ordenamiento
del territorio ha sido incorporado como un tema clave en sus proyectos de
desarrollo rural y de gestin del riesgo de desastres asociados a
fenmenos naturales5.
4

Considerando ello es que, en este documento por razones de simplificacin a los diferentes planes que se ocupan del territorio, se
les llamar Planes de Ordenamiento Territorial (POTs), aunque la legislacin Peruana utilice nombres especficos para cada caso.
5
Entre los actores estn el Programa de Desarrollo Rural Sostenible (PDRS) que conduce procesos de ordenamiento del territorio en la
Regin San Martn, en el distrito de Nueva Cajamarca, y en el distrito de Morropn; el Proyecto Regional Cuencas Andinas en las
provincias de San Pablo y Contumaz en Cajamarca; y el Proyecto de Gestin de Riesgo de Desastres Naturales con Enfoque de
Seguridad Alimentaria en el distrito de Pampacolca y la provincia de Castilla en el Departamento de Arequipa (PGRD-COPASA).

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MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Como en el pas no se cuenta en el momento con orientaciones


conceptuales y metodolgicas claras para abordar el ordenamiento del
territorio, los proyectos de GTZ han credo importante de generar el
presente documento, a manera de gua para trabajar el tema, con el fin de
facilitar la labor de sus equipos y estimular nuevas iniciativas por otros
grupos interesados de la comunidad.
El objetivo principal de la gua es presentar de manera clara y entendible
el marco conceptual del OT y proponer una metodologa viable para
promover el ordenamiento en los mbitos geogrficos del Per. Las
orientaciones se basan principalmente en las experiencias de GTZ
promovidas en espacios locales distritales, provinciales, de cuencas y
subcuencas. De ah que su utilidad pueda ser mayor en esos mbitos. Sin
embargo, no se descarta que las mismas puedan ayudar a generar
procesos a nivel de regin, de centros urbanos o de otros espacios
especficos.
La gua no pretende ser un manual exhaustivo de procedimientos. Lo que
ofrece, en particular, son pautas para la elaboracin de planes de
ordenamiento territorial en sus modalidades ms frecuentes. No obstante,
se ha credo importante alcanzar criterios para la fase de la
implementacin de los planes, aunque sobre ello todava son necesarios
mayores desarrollos.
No es necesario insistir en que las orientaciones contenidas en el
documento no sustituyen el aprendizaje de cada proyecto. Por ello han de
manejarse de manera flexible, dependiendo del espacio en el que se
trabaje y de los objetivos territoriales especficos que se pretendan en
cada caso. Tampoco se trata de una gua acabada, y seguramente podr
enriquecerse con los alcances que se hagan desde otras experiencias.

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MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

1 Qu es el Ordenamiento Territorial
1.1

Conceptos Generales para el Ordenamiento


Territorial

Nada es difcil, mientras no nos toque definirlo reza un dicho popular y


encierra una gran verdad. Sin embargo, es inevitable partir de
definiciones. Los conceptos son las herramientas de entrada para
comprender y actuar sobre la realidad. Por eso es que no se puede
avanzar en el Ordenamiento Territorial sin haber reflexionado antes sobre
las nociones bsicas vinculadas a la gestin del territorio. Poco a poco los
conceptos se tornan manejables cuando se discuten y aclaran en la
prctica, y se comprende los contextos a los cuales se aplican.
1.1.1Territorio
Desde una perspectiva amplia, vinculada al desarrollo, el territorio puede
verse como un conjunto de relaciones dinmicas entre personas, y entre
stas y la naturaleza, en un espacio geogrfico y un tiempo determinados.
Dichas relaciones estn definidas por los procesos histricos y las
caractersticas polticas, socioeconmicas, culturales y biofsicas
existentes. En tal sentido el territorio es un espacio geogrfico al cual se le
aade una dimensin poltica, jurisdiccional y cultural. El territorio es
considerado as como un producto social e histrico, dotado de una
determinada base de recursos naturales, de ciertas formas de produccin,
consumo e intercambio; y de una red de instituciones y formas de
organizacin que dan cohesin al resto de elementos. Eso hace que tenga
que ver con las interrelaciones entre las personas y con su identidad
comunitaria.
Esta manera de entender el territorio, no excluye definiciones ms
restringidas de las que tambin se hace uso. Por ejemplo, las contenidas
en la legislacin peruana, en la que se destacan al menos dos sentidos de
la palabra territorio. Segn el primero el territorio comprende el suelo, el
subsuelo, el dominio martimo y el espacio areo que los cubre6. De
acuerdo con el segundo sentido, el territorio es el espacio geogrfico
vinculado a un grupo social, que resulta a partir de los espacios
proyectados por los grupos sociales a travs de las redes, circuitos y
flujos7.
Este ltimo concepto es el que usaremos preferentemente en esta gua,
en el inters de mantener una distincin clara entre los elementos
intrnsecos del territorio y sus relaciones con otros factores que pueden
considerarse externos.

Constitucin Poltica del Per, artculo 54


Decreto Supremo 068-2001-PCM Reglamento de la ley sobre Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica,
artculo 8).
7

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MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Entenderemos el territorio, entonces, como el espacio fsico natural,


delimitado poltica y administrativamente, en el que se practican las
diversas actividades humanas.
1.1.2Ordenamiento
La idea de orden presupone una cierta organizacin. Un intento de
controlar la articulacin entre elementos, con algn criterio de
racionalidad. En materia territorial, ordenamiento significa lograr, como se
resalta en la ms o menos conocida frase, Un lugar para cada cosa y
cada cosa en su lugar.
Sin embargo, el ordenamiento del territorio no puede ser esttico, debido
a que las relaciones sociales y naturales que conforman el territorio no
tienen temporalidad constante. Dependen cuando menos de las
consecuencias de los cambios precedentes, de las variaciones en las
circunstancias naturales y de los balances de poder de los actores
sociales. Eso implica que en los procesos de ordenamiento del territorio no
se pueden imponer soluciones genricas irrevisables.
1.1.3Ordenamiento Territorial
Hay varias formas de hablar del Ordenamiento Territorial. Una de ellas
dice que OT es un proceso colectivo que implica una serie de decisiones a
partir de las cuales una poblacin, a travs de sus diferentes formas de
organizacin social, poltica, administrativa, econmica, ambiental y sus
visiones culturales del mundo, da un uso adecuado y racional al territorio.
En esta definicin se resalta la importancia de OT como resultado de
procesos de planificacin y concertacin social.
Otro punto de vista indica
que OT es un conjunto de acciones
emprendidas por las autoridades y las organizaciones para orientar la
transformacin, ocupacin y utilizacin del espacio geogrfico, buscando
su desarrollo socioeconmico y teniendo en cuenta las necesidades e
intereses de la poblacin, las potencialidades del territorio y la armona
con el medio ambiente.8
Aqu se da importancia al Ordenamiento Territorial como medida poltica,
resultado principal de las acciones de gobierno.
A menudo se ha visto tambin el ordenamiento como una tarea de
conocimiento especializado del territorio, resaltando la necesidad de que
se asiente en una adecuada base de diagnstico tcnico. Esto ocurre, por
ejemplo, con los enfoques de Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE)
(vase cap. 2.1.7) que demandan una gran cantidad de informacin
cientfica y tcnica.
Cualquiera sea el nfasis que se prefiera, en general, lo que puede decirse
es que el Ordenamiento Territorial tiene por objeto las relaciones entre el
territorio y sus ocupantes. Vale decir, entre el territorio y los recursos
8

Andrade Prez, A.: Bases Conceptuales para el OT en Colombia, Banco de la Repblica-Biblioteca Lus A.
Arango; s.f.; Bogot

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MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Territorio

naturales9,
las
humanas,
manera del
grfico.

por un lado, y
actividades
por el otro, a la
siguiente

Recursos

Poblacin

Esto permite decir que el Ordenamiento Territorial es la planeacin de las


actividades humanas estratgicas para el desarrollo sostenible 10, de
acuerdo con las condiciones del territorio y sus recursos naturales.
Ntese que, a pesar de la denominacin, propiamente lo que se ordena no
es el territorio desde que el territorio, en ltimo anlisis, constituye una
condicin dada y por tanto, una restriccin-. Lo que se ordena son las
actividades configuradoras del espacio desarrolladas por los grupos
humanos.

1.2

Algunos Fines Generales del Ordenamiento


Territorial

La finalidad principal del ordenamiento del territorio es el Desarrollo


Sostenible.
Es claro que sin un conocimiento adecuado de las
posibilidades del espacio fsico, la sostenibilidad del desarrollo sera
incierta.
Desde el informe Brundtland el desarrollo sostenible se define como el
proceso capaz de satisfacer las necesidades de las generaciones
presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de
satisfacer las suyas. En esta perspectiva el crecimiento econmico y el
uso racional del territorio y los recursos naturales, estn inexorablemente
vinculados; por lo que le corresponde al OT apuntar a un manejo integrado
del medio biofsico y social.

En ltimo anlisis los recursos son parte del territorio; sin embargo, es conveniente mantener la distincin
conceptual entre territorio y recursos en razn a sus diferencias y a la importancia que tienen los recursos en s
mismo.
10

Por actividades humanas estratgicas para el desarrollo sostenible ha de entenderse aquellas que predominan en el territorio, son ms
o menos estables en el tiempo, y configuran la fisonoma ecolgico productiva del mbito en el largo plazo.

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MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Histricamente el modelo de desarrollo seguido en el Per y los pases de


Amrica Latina, ha conducido a una fuerte concentracin territorial de las
poblaciones, acompaada de una alta centralizacin del poder poltico y
econmico. Se han generado grandes bolsones de pobreza en algunos
territorios, con una diferenciacin aguda entre lo urbano y lo rural, as
como entre las regiones. A ello se acompaa un alto grado de degradacin
de los recursos naturales.
Enfrentar estos problemas y caminar hacia el paradigma del Desarrollo
Sostenible implica varios cambios. Uno de ellos es la planificacin del
territorio en la bsqueda de compensar los desequilibrios espaciales.
OT puede responder a varios propsitos, de acuerdo a las circunstancias
donde se promueva; pero su fin comn y superior es mejorar la toma de
decisiones para el Desarrollo Sostenible. Si se ordena la ocupacin y uso
del territorio de acuerdo con las condiciones fsicas de ste, se puede
orientar mejor las acciones de crecimiento y desarrollo. Como resultado
debera obtenerse la utilizacin no depredatoria de los recursos y la
disminucin de las probabilidades de riesgo para las poblaciones.
De esa finalidad general, se desprenden otros fines propios del ordenamiento territorial como los
siguientes:

Grficos

Reconocimiento
de
las
restricciones, desequilibrios
territorio.

Valoracin del territorio y sus recursos por las


poblaciones, como base de afirmacin de su
identidad territorial.

Detener, estabilizar y reorientar los procesos de


intervencin espontnea y crecimiento urbano
descontrolado,
ordenando
las
reas
actualmente ocupadas por las poblaciones
humanas.

Reducir desequilibrios
poblados.

Reducir
desequilibrios
crecimiento econmico.

Articulacin sostenible de las actividades


practicadas por los grupos sociales buscando el
equilibrio entre utilizacin y conservacin de los
recursos naturales.

Orientar los planes de inversin pblica y


privada en el territorio.

Orientar el uso patrimonial del territorio.

potencialidades,
y riesgos del

demogrficos
espaciales

entre
de

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MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Prevencin del Riesgo de Desastres, teniendo


en cuenta las amenazas y riesgos naturales, as
como los provenientes de las actividades
humanas.

Desarrollo de las capacidades de gestin


descentralizada del territorio, por quines se
encuentran ms cerca de l.

1.3

Principios para Ordenar el Territorio

El Ordenamiento Territorial requiere de algunas condiciones para ser


efectivo. Llamaremos a eso los principios del ordenamiento, los cuales
sirven para llevar a cabo el proceso con mayores posibilidades de xito.
Participacin y concertacin
Ordenar el territorio presupone la participacin, concertacin y
cooperacin de los actores del mbito. Ello porque las personas que
ocupan el territorio son las que mejor lo conocen. Tienen, por tanto, mayor
derecho a tomar parte en las decisiones sobre el mismo. Adems, su falta
de involucramiento puede desembocar en que el proceso sea puramente
formal, o constituya una fuente de permanentes conflictos.
Transversalidad
No es posible ordenar el territorio desde una sola perspectiva. Se requiere
integrar conocimientos de diferentes prcticas sociales (de productores,
comerciantes, educadores, etc.) y disciplinas tcnicas. En relacin con esto
ltimo sern necesarios estudios de suelo, agua y otros recursos
naturales; de poblacin, de riesgos asociados a peligros naturales, etc.;
para tener una idea cabal de las posibilidades y limitaciones del territorio.
Al mismo tiempo habr que balancear las diferentes finalidades que se
persiguen; equilibrar los diferentes usos (urbanos, rurales, industriales,
ecolgicos, etc.) que se pretenden dar al territorio para evitar desbalances
y problemas de depredacin.
Subsidiariedad
Este principio tiene por objeto garantizar que la toma de decisiones sobre
el territorio se haga de la forma ms cercana al ciudadano, o por los
gobiernos locales y regionales que se hallan ms cerca de l. En esas
condiciones, la planeacin, el uso, el monitoreo y las responsabilidades
sobre el territorio, tienen mayor posibilidad de ser eficaces.
Orientacin a procesos
Imaginar que en cierto momento se pueda tener un plan de ordenacin
definitiva del territorio no es realista. Lo importante del ordenamiento es
que los actores estn en permanente comunicacin para la toma de
decisiones sobre el territorio, y que los planes que generen puedan ser

- 12 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

evaluados y ajustados continuamente por ellos, de acuerdo con los


resultados que van consiguiendo en la prctica.

1.4

Los Espacios del Ordenamiento Territorial

Es evidente que la ordenacin del territorio puede hacerse en diferentes


niveles o mbitos. A nivel nacional, regional, local, distrital; en el mbito
de cuencas y subcuencas, de centro poblado, de barrio e incluso a nivel de
predios. En cada caso puede ocuparse de diferentes tareas, dependiendo
de las definiciones y competencias contenidas en las leyes, de las
caractersticas del mbito fsico, as como de las condiciones en que se
desenvuelve la vida de las poblaciones.
No es lo mismo ordenar un pas cuyo territorio lo ocupan poblaciones
urbanas que otro en el que predominan zonas rurales, o reas con
dinmicas naturales especficas. Ni es lo mismo en una ciudad de
1.000.000 de habitantes a orillas del mar, que en una comunidad de la
sierra o de la selva; o en un municipio de 20.000 habitantes con poblacin
campesina. Cada ordenamiento puede presentar distintos conflictos,
soluciones y acciones; de orden legal, social, ambiental, econmico,
cultural, poltico, administrativo o de cualquier otra ndole.
1.4.1A nivel de mbitos de Gobierno
Este tipo de ordenamiento puede hacerse en los espacios polticoadministrativos del Gobierno Nacional, Regional o de los Gobiernos locales
provinciales y distritales.
En el nivel nacional el ordenamiento tiene su centro en la delimitacin de
circunscripciones territoriales, y en el establecimiento de las competencias
y recursos de cada nivel de la divisin poltico-administrativa. A nivel
regional el foco puede ser la determinacin de grandes zonas ecolgicoproductivas; en tanto que a nivel local lo que interesa es la delimitacin de
espacios menores para las actividades productivas, sociales y ambientales
especializadas.
1.4.2En los Espacios Rural- Urbanos
Tambin pueden tomarse como reas de ordenamiento mbitos rurales o
mbitos urbanos determinados.
En las regiones rurales se estudian los suelos, aguas, bosques y otros
recursos naturales, para definir, sobretodo, dnde deben mantenerse las
actividades agropecuarias.

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MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

En los espacios urbanos se toman en cuenta los problemas fsicos,


sociales, culturales y econmicos relacionados con el funcionamiento y
desarrollo de las ciudades y centros poblados. En la mayora de pases
existen planes y normas para clasificar los usos del suelo urbano,
incluyendo el catastro de viviendas; restricciones de tipo arquitectnico,
definicin de zonas industriales, residenciales, recreativas y de servicios;
trnsito y transporte, seguridad, emergencias, etc.
1.4.3 El mbito de Cuencas
Otro de los espacios en donde el ordenamiento del territorio puede
producir considerables cambios, es en el manejo de cuencas. Las cuencas
y subcuencas a menudo se extienden por encima de las demarcaciones
polticas. Con ello inducen a organizar el uso y manejo sostenible del agua
y los otros recursos naturales en todos los espacios vinculados del mbito,
evitando la generacin de externalidades entre comunidades ubicadas en
la misma cuenca aunque pertenecientes a diferentes jurisdicciones
administrativas, o incluso a diferentes pases.
1.4.4reas Naturales Protegidas (ANP)
En las reas Naturales Protegidas, por sus caractersticas ecolgicas de
riqueza paisajstica, cultural o de biodiversidad, los procesos de
ordenamiento requieren de una secuencia tcnica ms rigurosa,
especialmente para el establecimiento de zonas de amortiguamiento y
zonas de tratamiento especial. Se trata de lograr que las medidas que se
propongan, garanticen de la mejor forma las finalidades ecolgicas
especficas para las cuales se crean tales reas.
1.4.5Los Espacios de las Comunidades Nativas
Campesinas

En muchos casos las comunidades nativas y campesinas poseen territorios


que abarcan espacios de cuenca, o subcuenca, as como de centros
poblados. Es posible, entonces, elaborar planes de ordenamiento para el
territorio de cada comunidad, o en otro caso, involucrar a las comunidades
en los procesos de ordenamiento de los mbitos poltico administrativos.
De ese modo puede evitarse dejar de lado a actores que tienen un rol
decisivo en la gestin del territorio, cuando menos en las zonas de sierra y
selva del Per, y lograr acuerdos que pueden ser vigilados por las propias
comunidades de base.

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MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

2 Aspectos Relevantes del Marco Normativo


Peruano para el Ordenamiento Territorial
2.1

Conceptos vinculados al ordenamiento del


territorio en la legislacin

La legislacin peruana ofrece diversos conceptos vinculados al


Ordenamiento Territorial, aunque no siempre de alcances precisos. Eso
justifica el trabajo de interpretacin para hacer aplicables las normas en la
prctica.
2.1.1Territorio
En las leyes hay al menos dos conceptos de territorio, a los cuales se hizo
referencia en el captulo 1. Al primero (el territorio comprende el suelo, el
subsuelo, el dominio martimo y el espacio areo que los cubre11), lo
llamamos concepto intermedio. Al segundo (territorio es el espacio
geogrfico vinculado a un grupo social, que resulta a partir de los espacios
proyectados por los grupos sociales a travs de las redes, circuitos y
flujos12) lo llamamos concepto estricto, en la medida que identifica el
territorio con una propiedad homognea que es la de constituir un
espacio fsico, o geogrfico.
El territorio es, por cierto, resultado de un complejo de interacciones y
prcticas histricas, culturales, productivas, simblicas (concepto amplio);
pero, en estricto, puede ser referido al sustrato fsico en el que se
desenvuelven las actividades humanas y en el que existen los recursos.
2.1.2Ocupacin del Territorio
Es el proceso de posesin del espacio fsico con carcter permanente,
por parte de la sociedad. Tiene relacin con dos aspectos:

Que la poblacin ocupa el territorio por medio de sus organizaciones


(econmicas, culturales, etc.) es decir como sociedad.

Que la ocupacin tiene sentido econmico y residencial sustentado


en el valor de uso que la sociedad asigna a los recursos naturales
con fines de produccin o residencia13.
2.1.3Uso del Territorio

Es el proceso mediante el cual la sociedad "emplea territorio", es decir


emplea sus recursos naturales y disfruta de estos14.
A pesar de cierta ambigedad en las leyes, se podra decir que se ocupa el
espacio fsico del territorio, y se usan los recursos adheridos a ste.
11

Constitucin Poltica del Per, artculo 54


D.S. 068-2001-PCM Reglamento de la ley sobre Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica, artculo 87
13
Ibdem
14
Ibdem
12

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MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

2.1.4Demarcacin Territorial
Es el proceso tcnico-geogrfico mediante el cual se organiza el territorio
a partir de la definicin y delimitacin de las circunscripciones poltico
administrativas a nivel nacional15.
2.1.5Ordenamiento Territorial (OT)
La expresin ordenamiento territorial se menciona en la Ley Orgnica de
los Gobiernos Regionales (27867)16, sin definir en qu consiste. De igual
modo, en el artculo 73 de la Ley Orgnica de Municipalidades (27972). El
trmino tambin se encuentra en el Reglamento de Organizacin y
Funciones del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento 17, y en
los considerandos del Decreto Supremo 045-2001-PCM, por medio del cual
se constituye la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial
Ambiental.
En la Estrategia Nacional Sobre Diversidad
Biolgica, se alude al
ordenamiento del territorio en diversas partes, enfatizando el vnculo que
debera tener con el Manejo de Cuencas y la Zonificacin Ecolgica
Econmica, para la proteccin de la biodiversidad, desde un enfoque
sistmico18.
En la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (28245) se
reitera el concepto de Ordenamiento Territorial Ambiental, en el inciso h)
del artculo 6, correspondiente a los Instrumentos de Gestin y
Planificacin Ambiental. En el Reglamento de la misma (D.S. 008-2005PCM) se dedica el Captulo III al Ordenamiento Ambiental del Territorio,
dentro del cual se menciona a la Zonificacin Ecolgica y Econmica y el
Ordenamiento Urbano19.
En otros lugares el ordenamiento es referido tambin como organizacin
del territorio20
2.1.6Ordenamiento Ambiental (OA)
El concepto se menciona en el artculo 5 del Cdigo del Medio Ambiente y
los Recursos Naturales21, el cual habla de la planificacin ambiental; y en
el artculo 7, que hace referencia al Ordenamiento Ambiental, que debe
tomar en cuenta los siguientes criterios:

La naturaleza y las caractersticas de cada ecosistema.

La aptitud de cada zona en funcin de sus recursos naturales, la


distribucin de la poblacin y las actividades econmicas
predominantes.

15

Artculo 2 numeral 2.1 de la Ley 27795, Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial


Artculo 53, numeral a)
17
Artculo 28 del D.S. No. 002-2002-VIVIENDA
18
En particular, en el objetivo Estratgico 1.2 del D.S. 102-2001-PCM, de Setiembre del 2001
19
Artculos 53,54,55 y 56 del D.S. 008-2005-PCM
20
Organizacin del territorio Es el conjunto de lineamientos tcnicos normativos orientados a la adecuacin de las circunscripciones
territoriales a la dinmica de los procesos polticos, econmicos, sociales y fsico-ambientales. Artculo 2 numeral 2.2 de la Ley 27795,
Ley de Demarcacin y organizacin Territorial.
21
Decreto Legislativo No. 613
16

- 16 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Los desequilibrios existentes en los ecosistemas por efecto de los


asentamientos humanos, de las actividades econmicas o de otras
actividades humanas o fenmenos naturales.
El equilibrio indispensable de los Asentamientos Humanos y sus
condiciones ambientales.
El impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, obras o
actividades.

La capacidad asimilativa del rea.

Los hbitos y costumbres de cada regin.

Tambin en el artculo 4 numeral c) de la ley 26410, Ley del Consejo


Nacional de Ambiente, se alude al Ordenamiento y Calidad Ambiental y,
como se dijo, en el D.S. 045-2001 el trmino aparece unido al de
Ordenamiento Territorial. Algo ms explcita es la definicin del
Reglamento de Organizaciones y Funciones del CONAM, el cual indica que
el Ordenamiento Ambiental:tiene por objeto orientar y establecer que las
condiciones del uso del espacio y de sus componentes se realicen de
acuerdo con sus caractersticas ambientales, econmicas, culturales y
sociales con el fin de obtener su mximo aprovechamiento sin
comprometer su calidad y sostenibilidad22.
2.1.7Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE)
El concepto se introduce de manera expresa en la Ley para el
Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales 23 del ao 1997, la
cual se refiere al proceso de aprobacin de la ZEE nacional por la
Presidencia del Consejo de Ministros24.
Posteriormente el Reglamento de Zonificacin Ecolgica 25 del ao 2004,
define la ZEE como un proceso dinmico y flexible para la identificacin
de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado,
basado en la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones con criterios
fsicos, biolgicos, sociales, econmicos y culturales.
El Reglamento considera como objetivos de la Zonificacin Ecolgica y
Econmica los siguientes:

Conciliar los intereses nacionales de la conservacin del patrimonio


natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales;

Orientar la formulacin, aprobacin y aplicacin de polticas


nacionales, sectoriales, regionales y locales sobre el uso sostenible

22

Artculo 22 del D. S. 022-2001-PCM Reglamento de Organizacin y Funciones del CONAM.


Ley 26821, artculo 11.
24
Segn el IIAP (Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana), la ZEE:
"Es instrumento tcnico que est orientado a identificar y sugerir los usos ms adecuados de los diversos espacios del territorio y de
sus recursos naturales: reas con vocacin agrcola, pecuaria, forestal, pesquera, minero-energtico, proteccin, conservacin de la
biodiversidad, ecoturismo y urbanismo-industrial. En tal sentido, la Zonificacin Ecolgica Econmica se constituye en la base tcnica y
cientfica del proceso de ordenamiento territorial". Propuesta de ZEE como Base para el Ordenamiento Territorial de Madre de Dios.
25
D.S. 087-2004-PCM
23

- 17 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

de los recursos naturales y del territorio, as como la gestin


ambiental en concordancia con las caractersticas y potencialidades
de los ecosistemas, la conservacin del ambiente, y el bienestar de
la poblacin;

Proveer el sustento tcnico para la formulacin de los planes de


desarrollo y de ordenamiento territorial, en el mbito nacional,
regional y local;

Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades


correspondientes para conducir la gestin de los espacios y los
recursos naturales de su jurisdiccin;

Proveer informacin tcnica y el marco referencial para promover y


orientar la inversin pblica y privada; y

Contribuir a los procesos de concertacin entre los diferentes


actores sociales sobre la ocupacin y uso adecuado del territorio 26.
2.1.8Acondicionamiento Territorial (AT)

El trmino se incluye en la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales


(27867), en la Ley Orgnica de Municipalidades (27972) y en el Decreto
Supremo 027-2003-VIVIENDA27. El artculo 4 de ese Decreto vincula el
Acondicionamiento Territorial con el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales, los usos del suelo, la organizacin fsico-espacial de las
actividades econmicas, sociales y poltico-administrativas.
Como puede verse, se trata de aspectos a los que tambin se alude
cuando se habla de Ordenamiento Territorial y de Ordenamiento
Ambiental, lo que permite pensar que pueden usarse como conceptos de
un mismo gnero, aunque sean de diferente nivel.
2.1.9reas Naturales Protegidas (ANP)
Las reas Naturales Protegidas son espacios continentales y/o marinos
del territorio nacional, expresamente reconocidos y declarados como
tales, incluyendo sus categoras y zonificaciones, para conservar la
diversidad biolgica y dems valores asociados de inters cultural,
paisajstico y cientfico, as como por su contribucin al desarrollo
sostenible del pas. Las reas Naturales Protegidas constituyen patrimonio
de la Nacin. Su condicin natural debe ser mantenida a perpetuidad
pudiendo permitirse el uso regulado del rea y el aprovechamiento de
recursos, o determinarse la restriccin de los usos directos 28
Estas reas se administran por el SINANPE29, cuyo ente rector es el
Instituto de Recursos Naturales (INRENA). Se crean por Decreto Supremo,
aprobado por el Consejo de Ministros, refrendado por el Ministro de
Agricultura30. En el SINANPE intervienen las instituciones pblicas del
26

Artculo 3, D.S. 087-2004-PCM


Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano
28
Artculo 1 de la Ley No.26834, Ley de reas Naturales Protegidas.
29
Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
30
Artculo 7 de la ley 26834, Ley de reas Naturales Protegidas
27

- 18 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

gobierno central, los gobiernos regionales, las municipalidades, las


instituciones privadas y las poblaciones locales31.
2.1.10

Recursos Naturales

De acuerdo con la Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de


los Recursos Naturales (26821), Se consideran recursos naturales a todo
componente de la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser
humano para la satisfaccin de sus necesidades, y que tengan un valor
actual o potencial en el mercado; tales como:

las aguas: superficiales y subterrneas;

el suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor:


agrcolas, pecuarias, forestales y de proteccin;

la diversidad biolgica: como las especies de flora, fauna y


microorganismos o protistos; los recursos genticos, y los
ecosistemas que dan soporte a la vida;

los recursos hidrocarburferos, hidroenergticos, elicos, solares,


geotrmicos y similares;

la atmsfera y el espectro radioelctrico;

los minerales;

los dems considerados como tales32.

El paisaje natural, en tanto sea objeto de aprovechamiento econmico, es


considerado recurso natural para efectos de dicha Ley.

2.2

Relaciones Temticas Entre Conceptos

De la revisin normativa surge que la expresin Ordenamiento Territorial


puede tomarse como el concepto mayor, del cual forman parte, entre
otros, los conceptos de Ordenamiento Ambiental y de Zonificacin
Ecolgica Econmica. Esto en razn a que el OT se ocupa de la
organizacin de todos los aspectos del territorio, los recursos naturales y
actividades humanas incluidas, en tanto que OA y ZEE describen aspectos
parciales del mismo.
A veces los conceptos de Ordenamiento Territorial y de Ordenamiento
Ambiental pueden intercambiarse porque entre ellos existen relaciones
muy cercanas. El Ordenamiento Ambiental puede verse como un
componente no slo inseparable, sino decisivo para el Ordenamiento
Territorial en la mira del desarrollo sostenible. El OA se incorpora en los
procesos de ordenamiento territorial de dos modos:
Primero, de manera sectorial, en tanto el OT debe considerar reas
especializadas para la conservacin ambiental u otras finalidades
ecolgicas.
31
32

Idem. Artculo 6
Ley Orgnica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Ley N 26821, artculo 3

- 19 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Segundo, de manera transversal, en tanto el objetivo ambientalista acta


como criterio orientador de todas las actividades incluidas dentro de la
zonificacin del territorio. Desde este punto de vista, como se implica en la
legislacin, el Ordenamiento Ambiental suministra al Ordenamiento
Territorial los criterios para el manejo adecuado de los ecosistemas dentro
de los cuales se insertan las actividades de las colectividades humanas.
En razn a la importancia del enfoque ambiental en la ordenacin del
territorio, puede ser aceptable hablar del Ordenamiento Territorial
Ambiental en un solo concepto, como tiende a reiterarse en la legislacin.
Por otro lado, entre el Ordenamiento Territorial y la Zonificacin Ecolgica
Econmica, pueden establecerse diferencias tiles. La ZEE:

Se orienta a la caracterizacin de las potencialidades naturales o


vocaciones del territorio, de acuerdo con sus posibilidades biofsicas;

Describe una zonificacin teniendo en cuenta, principalmente, dos


criterios estratgicos grandes: el ecolgico y el econmico;

Tiene, en consecuencia, las caractersticas de un diagnstico del


territorio.

En cambio, el Ordenamiento Territorial:

Toma como base los criterios de la ZEE, cuando esta existe;

Zonifica las actividades teniendo en cuenta criterios estratgicos


adicionales, como pueden ser los de carcter turstico-paisajista,
arqueolgico, de especializacin productiva, de riesgo, de expansin
urbano-rural,

Incorpora en su zonificacin las prcticas, tradiciones y aspiraciones


histricas de las comunidades,

Incorpora el nivel de toma de decisiones en la gestin del territorio,


yendo ms all del nivel descriptivo en el que opera la ZEE.

En el marco de la legislacin tambin puede concluirse que el


Ordenamiento Territorial involucra, conceptualmente, cuando menos los
siguientes aspectos:

La demarcacin geogrfico-poltica del territorio

Algn tipo de diagnstico de las caractersticas del territorio, como


el que ofrecen los procesos de Zonificacin Ecolgico Econmica u
otras metodologas.

Algn tipo de objetivos del ordenamiento, definidos de acuerdo con


las vocaciones del territorio especfico de que se trate, y con los
acuerdos de desarrollo de las comunidades asentadas33;

33

Se ha de tener presente en ello los fines generales sealados para la gestin local, a la cual responde tambin el ordenamiento: Los
gobiernos locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento econmico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental.
La promocin del desarrollo local es permanente e integral. Las municipalidades provinciales y distritales promueven el desarrollo local,
en coordinacin y asociacin con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la competitividad local y propiciar
las mejores condiciones de vida de su poblacin (Art. X, Ttulo Preliminar Ley Orgnica de Municipalidades).

- 20 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Algn tipo de zonificacin, reglamentacin y medidas, para la


ubicacin de las poblaciones y la realizacin de sus actividades de
vida.

Instrumentos de accin como son los varios planes territoriales (de


Acondicionamiento Territorial, Urbanos, Rurales, etc.), los cuales
operativizan el ordenamiento en diferentes niveles y mbitos.

2.3

Instrumentos del Ordenamiento en la Legislacin

Las leyes reconocen como principales instrumentos de planeacin


territorial, a un conjunto de planes definidos para cada mbito de la
jurisdiccin geogrfico- poltica del territorio. La enumeracin de esos
planes y sus principales contenidos se resume a continuacin.
Cuadro 1: Tipos de Planes de Ordenamiento Territorial
PLAN
Plan de Ordenamiento
Territorial (POT)
Ley 27867 (Art. 53 inciso. a)

Plan de Ordenamiento
Ambiental (POA)
Ley 27867 (Art. 53 inciso a)

CONTENIDOS BSICOS
La ley no detalla su contenido especfico.
Se entiende que debe contener objetivos, polticas, estrategias,
programas, proyectos y normas para orientar el desarrollo del
territorio y el uso del suelo a nivel regional
La naturaleza, caractersticas y desequilibrios en cada ecosistema
La aptitud de cada zona en funcin a sus recursos naturales

Art. 7 Cdigo del Medio


Ambiente

La distribucin de la poblacin y las actividades econmicas


predominantes

Art. 22 Reglamento Org. y


Funciones de CONAM

El equilibrio de AA.HH. y condiciones ambientales


El impacto ambiental de nuevos asentamientos
Hbitos y costumbres de cada regin

Zonificacin Ecolgica
Econmica (ZEE)
Art. 9 D.S. 087-2004-PCM,
Reglamento de ZEE

Describe las zonas:


Productivas
De proteccin y Conservacin Ecolgica
De Tratamiento Especial (arqueolgicas, histricas,
cultural, seguridad nacional)

aislamiento

De Recuperacin (de ecosistemas degradados)

Urbanas o industriales (actuales y de expansin)

- 21 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

PLAN

CONTENIDOS BSICOS

Plan De
Acondicionamiento
Territorial (PAT)
Art. 4.
Vivienda

D.S.

027-2003-

Roles y funciones de los asentamientos poblacionales del sistema


urbano
Polticas de uso del suelo y recursos naturales
La organizacin fsico espacial por actividades

Reglamento
de
Acondicionamiento
Territorial
y
Desarrollo
Urbano

La zonificacin econmica social y poltico administrativa

Arts. 73 y 79 de la ley 27972


(Ley Orgnica de
Municipalidades)

La ubicacin de los equipamientos urbanos

Plan De Desarrollo
Urbano
(PDU)
Arts. 79 de la ley 27972
Art. 8 del Reglamento 0272003- Vivienda

Plan de Desarrollo Rural


Plan Urbano Distrital
(PUD)
Art. 79 ley 27972, inciso 3.1
Art. 30 del D.S. 027-2003Vivienda

Plan Rural Distrital


(PRD)

La localizacin de la infraestructura de transporte, comunicaciones,


energa y saneamiento.

Zonificacin del uso del suelo urbano y su normativa


El plan vial y de transporte y su normativa
Las reas de expansin urbana a fin de planificar los requerimientos
de vivienda
Requerimientos de saneamiento ambiental y de infraestructura de
servicios bsicos
La preservacin de las zonas con valor monumental
La programacin de las acciones para la proteccin de la
conservacin ambiental y de mitigacin de desastres
El nivel de los servicios de equipamientos comunales.
El sistema de inversiones urbanas.
La delimitacin de las reas que requieran planes especficos
La legislacin no detalla su contenido
La compatibilidad del ndice de usos para ubicacin de actividades
urbanas en las zonas residenciales comerciales
Localizacin del comercio C1 (zona de comercio intensivo
metropolitano y regional)
Los retiros de las edificaciones
Los estacionamientos en las zonas residenciales y comerciales
Las disposiciones relativas al ornato y mobiliario urbano
Identificacin de las reas pblicas aptas para la inversin urbana
La legislacin no detalla su contenido especfico

Art. 79, ley 27972, inciso 3.1

En la legislacin tambin se mencionan Planes de Manejo de Cuencas,


Planes Directores de reas Naturales Protegidas, y otros para finalidades
especficas.

- 22 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

2.4

Competencias para el Ordenamiento

Los procesos de Ordenamiento Territorial se rigen por las normas de


competencia correspondientes a los tres niveles de gobierno (local,
regional y nacional). Las competencias, de acuerdo con la Ley de Bases de
la Descentralizacin (27783), pueden ser exclusivas, compartidas
y
delegables.
Competencias exclusivas, son aquellas cuyo ejercicio corresponde de
manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la
Constitucin y la ley34.
Competencias compartidas son aquellas en las que intervienen dos ms
niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos
implicados. La ley indica la funcin especfica que le corresponde a cada
nivel35.
Competencias delegables son aquellas en que un nivel de gobierno
delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al
procedimiento establecido en la ley36.
2.4.1Competencias del Gobierno Nacional
El Gobierno Nacional dicta las polticas nacionales y sectoriales 37 que
sirven de base al Ordenamiento Territorial. La Presidencia del Consejo de
Ministros y el Ejecutivo intervienen en el OT principalmente a travs de las
siguientes instituciones:
Consejo Nacional del Ambiente (CONAM)

Formula, coordina, dirige, y evala la poltica nacional ambiental, la


que, una vez aprobada por la PCM, es de cumplimiento obligatorio
por las entidades del Gobierno Central, Gobiernos Regionales y
Locales.

Establece los criterios y patrones generales de ordenamiento y


calidad ambiental.38

Es el ente rector del Sistema Nacional de Gestin Ambiental39.

Dirige el Proceso de Gestin de la ZEE40.

Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento


Sus funciones son: Disear, normar y ejecutar la poltica nacional y
acciones del sector en materia de vivienda, urbanismo, construccin y
saneamiento. Sus funciones son compartidas con los gobiernos regionales
y locales, en materia de urbanismo, desarrollo urbano y saneamiento 41. A
34

Artculo 13.1 de la ley 27783 Ley de Bases de la Descentralizacin


Idem. Artculo 13.2
36
Idem. Artculo 13.3
37
Idem. Artculo 26.1 a de la Ley 27783
38
Artculo 4 de la ley 26410 , Consejo Nacional del Ambiente, y artculo 3 del Decreto Supremo 022- 2001- PCM
39
Ley 28245
40
Art. 11, D.S. 087-2004-PCM
41
Artculo 4(a), ley 27792
35

- 23 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

travs de la Direccin de Ordenamiento Territorial coordina, concuerda y


formula propuestas de acondicionamiento del espacio, zonificacin
econmica-ecolgica y programas puntuales de vivienda, equipamiento
urbano y productivo para el desarrollo y consolidacin de los centros de
poblacin y del sistema urbano-territorial 42
Ministerio de Energa y Minas
Formula las polticas de alcance nacional en materia de electricidad,
hidrocarburos y Minera, 43 y define el otorgamiento de concesiones
mineras en el marco de sus competencias.
Ministerio de Agricultura
Formula, coordina y evala las polticas nacionales en lo concerniente al
sector agrario, en materia de preservacin y conservacin de los recursos
naturales44.
Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA)

Formula, propone, concerta, conduce y evala las polticas, normas,


estrategias, planes y programas para el aprovechamiento sostenible
de los recursos agua, suelo, flora y fauna silvestres, recursos
genticos y para la conservacin de la diversidad biolgica silvestre.

Conduce el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas y


supervisa la gestin de las reas Naturales Protegidas que no
forman parte de este sistema.

Propone lineamientos de poltica y normas en materia de Manejo de


Cuencas.45

Propone la normatividad requerida para la gestin y desarrollo de


reas Naturales Protegidas46.

Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y


Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS).
Propone y concerta la formulacin e implementacin de polticas y
estrategias vinculadas al manejo de recursos naturales, infraestructura
rural, produccin y transformacin agropecuaria y la gestin de cuencas,
para contribuir al desarrollo rural de la sierra en trminos de sostenibilidad
econmica social y ambiental47.
Instituto Geolgico Minero y Metalrgico (INGEMMET) 48

Realiza el Inventario Nacional y Regional de Los Recursos no


Renovables

42

Artculo 9.2 del ROF del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento ( Resolucin Ministerial 175-2003-VIVIENDA)
Decreto Legislativo No. 25962, Ley Orgnica del Sector Energa y Minas, Artculo 5.
44
Artculo 5.a de la Ley 25902, Ley Orgnica del Ministerio de Agricultura
45
Artculo 5 del Decreto Supremo 002-2003-AG, Reglamento de organizacin y funciones del INRENA
46
Artculo 8 de la Ley de reas Naturales Protegidas
47
Artculo 6.a del Decreto Supremo 016-2002-AG Reglamento de Organizacin y Funciones del PRONAMACHCS
48
Decreto Supremo No. 026-2001-EM, Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de Energa y Minas (INGEMMET).
43

- 24 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Elabora la Zonificacin Ecolgica y Econmica para el uso de los


recursos minerales

Promueve el desarrollo de la actividad minera y la explotacin


sostenible de los recursos minerales facilitando la toma de
decisiones del sector Energa y Minas, colaborando con los
organismos pblicos en la planificacin y el desarrollo local,
comunitario, regional y nacional.

Autoridades Autnomas de Cuencas

Planifican y coordinan el aprovechamiento racional de los recursos


hdricos

Promueven y dirigen la formulacin de los Planes Maestros de


Aprovechamiento Racional de los Recursos Hdricos e impulsan su
ejecucin.

Velan por el estricto cumplimiento de la normatividad vigente en


materia de aguas y los otros recursos naturales49.
2.4.2Competencias
Regionales

Exclusivas

de

los

Gobiernos

En materia ambiental y de ordenamiento territorial los Gobiernos


Regionales tienen las siguientes competencias exclusivas:

Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar


los planes en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en
concordancia con los planes de los gobiernos locales50.

Formular, coordinar, conducir y supervisar la aplicacin de


estrategias regionales respecto a la diversidad biolgica y sobre
cambio climtico51.

Planificar y desarrollar acciones de ordenamiento y delimitacin en


el mbito del territorio regional y organizar, evaluar y tramitar los
expedientes tcnicos de demarcacin territorial52.

El diseo y ejecucin de programas regionales de cuencas,


corredores econmicos y de ciudades intermedias53.
2.4.3Competencias Exclusivas de los Gobiernos Locales

A nivel provincial:

Normar la zonificacin, urbanismo, acondicionamiento territorial y


asentamientos humanos54.

49

Decreto Legislativo 653, Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario


Artculo 53.a de la ley 27867 Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
51
Idem. Artculo 53.c
52
Idem.Artculo 53.f
53
Idem Artculo 35.e
54
Artculo 42.b de la Ley 27783 Ley de Bases de la Descentralizacin.
50

- 25 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Planificar integralmente el desarrollo local y el Ordenamiento


Territorial en el nivel provincial55.

Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT) de nivel


provincial, que identifique las reas urbanas y de expansin urbana,
as como las reas de proteccin o de seguridad por riesgos
naturales; las reas agrcolas y las reas de conservacin
ambiental56.

Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural el


Esquema de Zonificacin de reas urbanas el Plan de Desarrollo de
Asentamientos humanos y dems Planes Especficos57.

Los gobiernos locales pueden establecer, sobre la base de sus


planes de ordenamiento territorial y en el exclusivo mbito de su
competencia y jurisdiccin, reas destinadas a complementar las
acciones de conservacin de la diversidad biolgica, de recreacin y
educacin a la poblacin de su jurisdiccin, siempre que no estn
comprendidas en los mbitos de las reas Naturales Protegidas,
cualesquiera sea su nivel58.

A nivel distrital

Formular y aprobar el Plan Urbano Distrital59.

Aprobar el Plan Urbano o Rural distrital, segn corresponda, con


sujecin al plan y las normas municipales provinciales sobre la
materia60.
2.4.4Competencias Compartidas de los Gobiernos

El Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales comparten, en aspectos


vinculados al Ordenamiento Territorial, las siguientes competencias:

Promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y


productivas en su mbito y nivel, correspondientes a los sectores
agricultura, pesquera, industria, comercio, turismo, energa,
hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio
ambiente61.

Gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la


calidad ambiental62.

En su conjunto, los tres niveles de Gobierno comparten las funciones de:

Preservar y administrar, en coordinacin con los gobiernos locales,


las reservas y reas naturales protegidas regionales que estn

55

Artculo 73.a de la ley 27972, Ley Orgnica de Municipalidades


Idem.Artculo 79.1.1
57
Idem. Artculo 79.1.2
58
Art. 78 del D.S. 038-2001-AG, Reglamento de la Ley de reas Naturales Protegidas
59
Art. 22 D. S. 027-2003-VIVIENDA, Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano
60
Artculo 79.3.1 de la ley 27972, Ley Orgnica de Municipalidades
61
Artculo 36.c de la ley 27783 Ley de Bases de la Descentralizacin
62
Idem. Artculo 36
56

- 26 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

comprendidas ntegramente dentro de su jurisdiccin, as como los


territorios insulares63.

Ejecutar la Zonificacin Ecolgica y Econmica dentro de sus


respectivas jurisdicciones64; as como aprobarla en su nivel
correspondiente65.

Por su lado, el Gobierno Provincial y el Gobierno Regional comparten:

La preservacin y administracin de reas de Reserva y reas


Naturales Protegidas locales, la defensa y proteccin del ambiente 66.

Pronunciarse respecto de las acciones de demarcacin territorial


dentro del mbito de la provincia67.

Cuadro 2: Competencias de Aprobacin de los Planes de OT


TIPO DE PLAN

COMPETENCIAS DE
APROBACIN

Plan de Ordenamiento
Territorial

Gobierno Regional
Ordenanza

Plan de Ordenamiento
Ambiental

Gobierno Regional
Ordenanza

Zonificacin Ecolgica
Econmica

a
a

NORMA DE RESPALDO

travs

de

Art. 53 LOGR (27867)

travs

de

Art. 53, inciso a) de la Ley


27867

El Ejecutivo- PCM a nivel nacional, a


travs de Decreto Supremo;

El Gobierno Regional a
travs de Ordenanza a nivel regional;
Los Gobiernos Provinciales a travs de
Ordenanza
a

travs

de

Art. 11 Ley 26821

Art. 22 D.S. 087-2004-PCM

Plan de Acondicionamiento
Territorial

Concejo Provincial,
Ordenanza

Art. 79, inciso 1.1. Ley


27972

Plan de Desarrollo
Urbano

Concejo Provincial mediante Ordenanza

Art. 79, inciso 1.2 ley 27972

Plan de Desarrollo Rural

Concejo Provincial

Art. 79, inciso 1.2 ley 27972

Esquema de Zonificacin

Concejo Provincial

Art. 79, inciso 1.2 ley 27972

Planes Especficos

Concejo Provincial

Art. 79, inciso 1.2 ley 27972

Plan Urbano Distrital

Concejo Distrital (Ordenanza)

Art. 79, inciso 3.1 ley 27972

Plan Rural Distrital

Concejo Distrital (Ordenanza)

Art. 79, inciso


27972

3.1 ley

63

Artculo 53.j de la ley 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales


Art. 11, D.S. 087-2004-PCM
65
Idem. Art. 22
66
Artculos 42 y 43 de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin
67
Artculo 79.1.3 de la ley 27972, Ley Orgnica de Municipalidades
64

- 27 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

2.5

Para Ejercer las Competencias y Evitar los


Conflictos

La Constitucin Peruana prev mecanismos para resolver los conflictos de


competencia entre rganos del estado, acudiendo al Tribunal
Constitucional. Sin embargo, se puede eludir el conflicto utilizando las
prerrogativas que los gobiernos descentralizados y las entidades pblicas
tienen.
De acuerdo con el artculo 13.2 de la Ley de Bases de la
Descentralizacin, las competencias compartidas deben entenderse como
sucesivas, y en tal sentido, complementarias. Quiere decir que cada
gobierno se hace cargo de una parte de la competencia, lo cual
presumiblemente tendra que ser regulado por ley68. La misma Ley
maneja un criterio semejante para las competencias delegables:
Competencias delegables: son aquellas que un nivel de gobierno delega
a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento
establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar
decisiones sobre la materia o funcin delegada. La entidad que delega
mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe
ejerce la misma durante el periodo de la delegacin69.
A primera vista podra pensarse que los Gobiernos Regionales y Locales
estn impedidos de compartir o delegar competencias, hasta tanto no se
tenga una ley reglamentaria. Sin embargo, la lectura sistmica del texto
legislativo -teniendo en cuentas, adems, la autonoma poltica reconocida
a los diferentes niveles de gobierno 70- lleva a concluir que, en ausencia de
ley reglamentaria, la forma de compartir o delegar competencias puede
regularse por acuerdo entre Regiones y Municipalidades a travs de sus
rganos de gobierno.
En efecto, el artculo 52 de la Ley 27783 indica que El Poder Ejecutivo
puede delegar a los gobiernos regionales o locales, funciones de su
competencia, en forma general o selectiva, mediante convenios suscritos
por ambas partes, criterio aplicable por analoga a los acuerdos que
puedan tomarse entre Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, o slo
entre stos ltimos:
Las municipalidades pueden delegar, entre ellas o a otras entidades del
Estado, las competencias y funciones especficas exclusivas establecidas
en la presente ley, en los casos en que se justifique la necesidad de
brindar a los vecinos un servicio oportuno y eficiente, o por economas de
escala. Los convenios establecen la modalidad y el tiempo de la
delegacin, as como las condiciones y causales para su revocacin. Los

68

La ley indica la funcin especfica y responsabilidad que corresponde a cada nivel, Art. 13.2, ley 27783
Art. 13.3 Ley de Bases de la Descentralizacin, 27783
70
Idem. Artculo 9.1
69

- 28 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

convenios en materia tributaria


responsabilidad es indelegable71.

se

rigen

por

ley

especial.

La

Tngase en cuenta que la ley deja abierta las posibilidades de delegacin,


mediante acuerdo, de las competencias exclusivas, lo que quiere decir que
el acuerdo podra aplicarse con mayor razn (a fortiori), tambin para el
ejercicio de las competencias compartidas; siempre que se trate de
competencias comprendidas en el dominio de los gobiernos que
comparten.
En la coordinacin de competencias sirve de gua tambin el principio de
subsidiariedad, segn el cual:
Las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor
eficiencia, efectividad y control de la poblacin si se efectan
descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la asignacin
de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y
adecuada a la mejor prestacin de los servicios del Estado a la
comunidad.72
En Consecuencia:
El gobierno ms cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer la
competencia o funcin, por consiguiente el gobierno nacional no debe
asumir competencias que pueden ser cumplidas ms eficientemente por
los gobiernos regionales, y stos a su vez, no deben hacer aquello que
puede ser ejecutado por los gobiernos locales, evitndose la duplicidad y
superposicin de funciones. 73

71

Artculo 76, Ley Orgnica de Municipalidades, 27972


Artculo 4to, Ley de Bases de la descentralizacin
73
Artculo 14.2, Ley de Bases de la Descentralizacin
72

- 29 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

3 Utilidades del
Ordenamiento Territorial
Los procesos de ordenamiento del territorio persiguen la elaboracin de
variados planes de ordenamiento territorial junto con la generacin de
otros instrumentos especficos de gestin del territorio. Tales herramientas
son especialmente tiles para los gobiernos descentralizados y los actores
locales en diferentes tareas de la gestin del desarrollo.
Sin embargo, como en cualquier proceso de planeacin, importa no slo el
documento del Plan en s mismo; sino el proceso de planeacin, en el que
se va motivando a los actores, sensibilizando a la poblacin, generando
empatas, fortaleciendo estructuras y capacidades, promoviendo la
cooperacin y tomando decisiones concertadas sobre los mejores usos del
territorio.
Los productos tpicos de ese proceso, recogidos generalmente en el
documento del Plan de Ordenamiento Territorial (POT), son:

Decisiones de zonificacin del territorio,

Normas y regulaciones de ordenacin del territorio

Identificacin de proyectos estratgicos para el acondicionamiento


sostenible del territorio.

Programa de inversiones adecuado a las prioridades de ordenacin


del territorio

Hay que advertir tambin que en todo el proceso se acumula


conocimiento, se genera informacin y se forman capacidades para la
gestin adecuada del territorio por los agentes locales.

3.1

Productos Esperados del Ordenamiento Territorial


3.1.1Zonificaciones

En el marco de la elaboracin de los Planes de Ordenamiento se evalan


las potencialidades y limitaciones de las reas del territorio, decidiendo el
mejor uso alternativo de las mismas. El resultado de esa evaluacin es una
zonificacin territorial basada en las posibilidades fsicas de las reas, en
la que se describe las funciones asignadas a cada zona y las
recomendaciones para potenciar el cumplimiento de sus roles. Las
recomendaciones pueden incluir medidas estructurales (por ejemplo, la
construccin de infraestructura productiva estratgica) y no estructurales
(por ejemplo, promover ciertas prcticas de conservacin). Adems, se
incluyen propuestas para la articulacin entre las zonas (por ejemplo, red
vial, red de agua potable, red elctrica, corredores econmicos, tursticos,
etc.).

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MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

En la siguiente tabla se presenta un listado con ejemplos de posibles


zonificaciones funcionales y las utilidades que se esperan de ellas.
Cuadro 3: Ejemplos de Posibles Zonificaciones y su Utilidad.
TIPO DE ZONIFICACIN
Delimitacin poltico-administrativa
(de regiones, provincias o distritos)

UTILIDAD

Facilita la gestin del territorio


Reduce conflictos de administracin y
propiedad sobre los recursos
Da seguridad a las inversiones respecto a la
jurisdiccin en la que se ubican

Delimitacin de cuencas y
subcuencas

Permite el manejo adecuado del agua y los


recursos naturales asociados

Delimitacin de zonas de proteccin


(de patrimonio histrico-cultural, de
flora y fauna, de fuentes de agua,
etc.)

Permite la proteccin y el manejo adecuado


de los recursos en peligro

Delimitacin de zonas urbana y


rural, as como de expansin urbana

Ordena el crecimiento de los centros


poblados

Delimitacin de zonas de riesgo para


diferentes actividades humanas (por
ejemplo, construccin de viviendas)

Previene las actividades en zonas de riesgo

Da seguridad respecto a los riesgos en la


construccin de viviendas
Persigue minimizar daos y prdidas
debidas a peligros naturales

Delimitacin de zonas con especial


potencial productivo (por ejemplo,
para la explotacin minera, para
ciertos cultivos o crianzas, para el
turismo, etc.)

Identificacin de zonas para la


gestin ambiental (rellenos
sanitarios, lagunas de oxidacin,
etc.)

Identificacin de puntos o zonas con


potencial de contaminacin del
medio ambiente (zonas mineras,
industria qumica, grifos, etc.)

Orienta la inversin pblica y privada en


actividades no contaminantes

Identificacin de circuitos tursticos

Orienta la inversin en turismo

3.1.2Normas
Territorio

Orienta la inversin pblica y privada en las


reas ms aprovechables
Reduce prdidas econmicas, por ejemplo
en cultivos o crianzas, por trabajar en sitios
poco adecuados
Evita la contaminacin por mala ubicacin
de rellenos sanitarios o lagunas de
oxidacin
Minimiza costos por el transporte de
desechos slidos o evacuacin de aguas
servidas
Identifica los riesgos de contaminacin
ambiental y la forma de prevenirla
Optimiza el monitoreo ambiental

Regulaciones

de

Ordenacin

del

Adems de la zonificacin ser necesario emitir normas que establezcan


las delimitaciones de cada zona; las estructuras de administracin y

- 31 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

gestin de las mismas; las actividades permitidas y no permitidas en cada


mbito, etc. Estas normas, en el mbito Regional y Local, generalmente
han de ser Ordenanzas; pero podran ser, en algn caso, Acuerdos de
carcter general.
3.1.3Proyectos y Medidas Estratgicas
Acondicionamiento Sostenible del Territorio

para

el

Los planes de ordenamiento tambin contienen la identificacin de


proyectos estratgicos necesarios para potenciar las funciones de cada
zona, as como para articular el territorio del mbito.
Para acondicionar el territorio puede proponerse la construccin de
infraestructura mayor (puentes, caminos, reservorios, instalacin de
equipamiento productivo, red de energa, servicios pblicos); y la
implementacin de medidas como, por ejemplo, para la creacin de reas
de reserva, la reduccin de riesgos asociados a peligros naturales. Se
tiene as un mapa de la infraestructura que ocupar el territorio a largo
plazo y de los proyectos estratgicos que deben emprenderse.
3.1.4Programa
Territorio

de

Inversiones

para

Ordenar

el

Aunque los planes de ordenamiento no constituyen Planes de Desarrollo ni


presupuestos de inversin pblica, deberan sugerir las prioridades de
inversin desde el punto de vista de la ordenacin del territorio, para
lograr que las zonas identificadas se vayan consolidando paulatinamente.
Se debera esbozar una estrategia de inversin coordinada entre el
gobierno local, los sectores pblicos y otros actores, de tal modo que ao
tras ao se mantenga la continuidad de la inversin orientada a las
prioridades del territorio.
El programa de inversiones territoriales debe dar lugar a la elaboracin de
perfiles para los proyectos estratgicos. En materia ambiental se puede
pensar, por ejemplo, en inventarios y recuperacin de especies;
construccin de cabinas de vigilancia, lugares de proteccin para especies
en peligro de extincin, forestacin, cercos de proteccin etc.
En las zonas de riesgo se pueden proponer defensas contra huaycos,
reforzamiento de vas, mejoramiento de tecnologas constructivas,
reubicacin de viviendas y otros.
En las zonas destinadas para la produccin, promover cierto tipo de
cultivos de acuerdo con las caractersticas de los suelos; lugares de
almacenamiento y transformacin, vas de transporte, etc.
Los proyectos priorizados en el ordenamiento territorial entran
indiscutiblemente en el Plan de Desarrollo Concertado, y son candidatos
para recibir financiamiento en el presupuesto participativo municipal de
cada ao, y de otros sectores pblicos, de acuerdo con los criterios de
asignacin de gasto que se consideren en estos procesos.

- 32 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

3.2

Quin Utiliza los Planes de Ordenamiento y Para


Qu?

Los planes de ordenamiento estn dirigidos a facilitar la toma de


decisiones sobre el uso del territorio, tanto por las autoridades, las
instituciones del estado, las organizaciones de la sociedad civil, as como
por las familias y pobladores.
Los planes de ordenamiento informan sobre las potencialidades y
limitaciones de un territorio determinado, as como sobre los acuerdos
sociales, logrados para su gestin adecuada. De ese modo, permiten a
todos los agentes orientar sus decisiones de vida y de inversin en el
espacio en el que se ubican, minimizando los factores de riesgo del
entorno fsico, o evitando incurrir en actividades poco sostenibles o
inadecuadas para las condiciones del mbito.
Entonces no son slo una herramienta para las autoridades, sino tambin
para las Organizaciones, los inversionistas y para la poblacin en general.

Grfico 1: Actores y Usos de un POT

POT

Gobiernos locales
y regionales

Plan de
Desarrollo y
Presupuesto
Participativo

Sectores
Ministeriales

Decisiones
de Inversin
Pblica

Sector Privado

Planes de
Desarrollo
Econmico

Decisiones
de Inversin
privada

Familias y
poblacin

Decisiones de
permanencia o
salida del mbito

(migracin)

- 33 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

4 Metodologa General para la


Elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial
El proceso de elaboracin de los planes de ordenamiento territorial
depende mucho de las caractersticas geogrficas del mbito, del nivel de
gobierno en el que se opera, del tipo especfico de Plan de que se trate, de
las caractersticas de los actores locales y de los objetivos que se priorizan
en cada zona. Eso quiere decir que el diseo del mismo puede variar de
acuerdo con cada una de esas particularidades. Sin embargo, en las
diferentes experiencias se sigue una secuencia recomendable que incluye
bsicamente las etapas de Preparacin, Diagnstico, Planificacin,
Consulta Ciudadana, Aprobacin Legal e Implementacin.

4.1

Estrategias Generales Para Conducir el Proceso de


OT

El Ordenamiento Territorial no puede verse slo como un proceso de


recoleccin tcnica de informacin, ni de cumplimiento de una tarea de
gobierno. Ante todo es un proceso de acuerdos sociales, a travs de los
cuales, las personas y los grupos sociales vinculados a un espacio
geogrfico, se apropian del territorio y van tomando decisiones
concertadas respecto al uso sostenible de ste.
En razn a ello es importante considerar las siguientes estrategias en el
proceso:
Equilibrio entre lo Tcnico lo Poltico y lo Participativo
Debe buscarse algn equilibrio entre lo poltico y lo social para que las
decisiones sobre el territorio sean conocidas y adoptadas por los grupos
sociales que pertenecen y realizan actividades legtimas en el territorio, y
no sean vistas slo como decisiones de las autoridades. Asimismo
promover el equilibrio entre lo tcnico y lo participativo que permita
integrar el conocimiento popular, la experiencia y los intereses de los
grupos asentados en el mbito, con la informacin que puede obtenerse
con la ayuda de mtodos especializados.
Inclusin de Actores Relevantes
Lo anterior, condiciona que la tarea inicial ms importante para la
elaboracin de los planes de ordenamiento sea la identificacin de actores
relevantes en y para el territorio. Y por actores relevantes ha de
entenderse aquellos que:
a) Realizan actividades que impactan en la configuracin del espacio,
b) Poseen informacin til sobre el territorio,
c) Tienen alguna competencia normativa para intervenir sobre el territorio,

- 34 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

d) Necesitan ser involucrados en el proceso de toma de decisiones por el


rol social que juegan.
Negociacin Permanente
Para reducir conflictos, propiciar acuerdos y motivar a los actores al
dilogo y entendimiento, el proceso requiere de negociacin permanente
de intereses entre los actores del territorio. Ser importante identificar los
puntos de controversia relevantes y preparar la negociacin para que se
pueda llegar a acuerdos que satisfagan las expectativas de todos.
Estrategia Comunicacional
El proceso del ordenamiento es la mejor oportunidad para educar a la
comunidad en los valores histricos, ambientales, logsticos y de identidad
del territorio, a lo largo de todas las actividades que se desarrollan. Por
ello se hace importante manejar desde el inicio una adecuada estrategia
comunicacional, que involucre a los actores, llegue a la comunidad y
permita motivar la conducta de la gente en concordancia con las
aspiraciones del plan.
Grupo Motor Local
Es importante que el proceso sea promovido por un grupo motor
conformado por actores del mbito, en el que haya confluencia de
capacidades polticas, tcnicas y participativas, para generar intereses
comunes sobre el uso y ocupacin del territorio. Este grupo en la prctica
gira en torno al Comit Gestor, el Equipo Tcnico, el Comit de
Ordenamiento, u otros de funcin similar (vase captulo 2.1), los cuales
pueden contar con apoyo de asesora externa pero no ser reemplazados
por especialistas de fuera.

4.2

Etapas del Proceso de OT

Grfico 3: Etapas del Proceso de OT

- 35 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

4.2.1Etapa Preparatoria
En esta etapa se preparan las condiciones y se determina la secuencia
general de acciones para la formulacin y gestin del plan. Por lo general
incluye las siguientes actividades aunque no necesariamente en ese
orden:
1. Iniciativa y decisin poltica. Las iniciativas pueden surgir de
diferentes actores sociales, pero es indispensable lograr la decisin
de la autoridad del territorio para iniciar el proceso.
2. Revisin del marco normativo y conceptual. Definicin del tipo de
Plan a hacerse de acuerdo con las categoras legales (Vase captulo
2). Esto debe hacerse por el Comit Gestor pero tambin, en ms
detalle, por el Comit Tcnico, una vez formados.
3. Acuerdos entre los principales actores sobre los objetivos del
proceso, los plazos de referencia, preparacin del presupuesto del
proceso (Vase Anexo 02) y compromisos de aporte de recursos y
otros. Elaboracin de convenios y compromisos entre Gobiernos y
entre instituciones. En este momento es importante definir si habr
delegacin de competencias entre gobiernos, si, por ejemplo, hay el
inters de hacer el ordenamiento a diferentes niveles y se puede
disear un proceso comn (Vase Anexo 03)
4. Conformacin del Comit Gestor, liderado por las autoridades del
territorio con la participacin de representantes de otros niveles de
gobierno vinculados al mbito y de las organizaciones ms
importantes de la comunidad. Es el grupo que fija los objetivos del
ordenamiento, en el marco del Plan de Desarrollo Concertado, lo
orienta, promueve y supervisa; y toma las decisiones finales. En l
deben tomar parte los actores ms relevantes con competencias
legales o poder de decisin sobre el mbito.

FUNCIONES BSICAS DEL COMIT GESTOR


Elaborar la estrategia general a seguirse para la elaboracin del Plan de Ordenamiento de
que se trate y conducir su puesta en marcha, dentro de una visin de desarrollo
sostenible.

Supervisar las acciones del proceso de ordenamiento territorial que se ejecuten por el
Comit Tcnico.

Convocar a las instituciones, organizaciones y actores de la comunidad para que tomen


parte en las acciones de elaboracin, consulta y aprobacin del citado Plan de
Acondicionamiento Territorial.

Convocar a especialistas y tcnicos que apoyen en el proceso.

Actuar como rgano de consulta de la Municipalidad en los temas vinculados al


ordenamiento del territorio.

Relacionarse con instituciones de nivel local, regional o nacional con el fin de buscar
apoyo para el proceso. (Fte: Decreto Municipal de creacin del CG y CT de OT, Municipalidad Distrital
de Pampacolca, Provincia de Castilla, Arequipa, 2003)

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MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

5. Conformacin de un Equipo o Comit Tcnico de Ordenamiento, con


personas que conozcan el mbito, o posean algn conocimiento
tcnico, o tengan cualidades de promotores; de preferencia
personas que sean de la zona y vivan en ella. Los integrantes de
este equipo deberan ser propuestos por el Comit Gestor, y
considerarse algn tipo de incentivos para su trabajo, debido a que
se dedicarn al proceso de modo regular durante varios meses.
FUNCIONES BSICAS DEL COMIT TCNICO DE OT

Actuar bajo la responsabilidad y supervisin directa del Comit Gestor,

Preparar la metodologa del proceso,

Reunir la informacin necesaria sobre el territorio,

Ejecutar y facilitar las acciones tcnicas de diagnstico, planeacin, concertacin, y


de movilizacin poblacional como parte de la elaboracin del Plan

Sistematizar el proceso

Elaborar la propuesta final del Plan.

(Fte:Decreto Municipal de creacin del CG y CT de OT,

Municipalidad Distrital de Pampacolca, Provincia de Castilla, Arequipa, 2003)

6. Definicin de productos preliminares del proceso de elaboracin del


Plan territorial respectivo. Se trata de tener una idea preliminar de
los resultados que se esperan del trabajo a realizarse, lo cual es
especialmente importante para orientar la bsqueda de informacin
en la fase del diagnstico
EJEMPLO DE PRODUCTOS PRELIMINARES ESPERADOS DEL ORDENAMIENTO
1.Determinacin de
Vocaciones
territoriales

Vocaciones para cultivo


Vocaciones forestales
Vocaciones para crianzas
Vocaciones mineras

2. Determinacin de
reas en desequilibrio

Zonas de riesgo
Zonas de contaminacin
Zonas de desequilibrio urbano
Zonas de erosin y desertificacin

3. Identificacin de
reas en conflicto

Conflictos por demanda de agua


Conflictos de propiedad
Conflictos limtrofes
Conflictos de afectacin y servidumbre
Identificar conflictos de inters

4. Esquema inicial de
zonificaciones
esperadas

Zonificacin agro industrial


Zonificacin de recursos mineros
Zona de reserva de flora y fauna (camlidos)

- 37 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Trazo de plan vial


Zonas de expansin urbana
Zonas de forestacin y bosques
Zonas de reciclaje de basura, relleno sanitario
Zonas de riesgo
etc.
(Fte: Productos esperados del Ordenamiento Territorial
Provincial, Castilla, Arequipa, 2004)

7. Definicin de la estrategia comunicacional del proceso, considerando


los diferentes medios para involucrar a los actores decisivos y llegar
a toda la poblacin (radio, boletines, afiches, alianzas con el sistema
educativo, etc.)
8. Elaboracin de plan operativo del Comit Tcnico de Ordenamiento
EJEMPLO DE PLAN OPERATIVO DEL COMIT TCNICO

Actividad prevista

Requerimientos

Plazo

Responsable

Sensibilizacin a los
actores
Capacitacin al Comit
Tcnico de OT
Recoleccin de
informacin documentaria
Talleres de diagnstico
participativo
Estudios Tcnicos
especializados
Sistematizacin
Elaboracin de la propuesta
de Plan
Consulta Pblica y
Aprobacin
Implementacin

9. Elaboracin del perfil del proyecto de OT, considerando los costos


del proceso (Vase Anexo 04), el cual puede servir para incluir el
ordenamiento como un proyecto del Plan de Desarrollo del Municipio
o la Regin, y recibir asignacin de presupuesto pblico.
4.2.2Etapa de Diagnstico
En esta etapa se realiza el recojo de informacin, el anlisis territorial, su
caracterizacin, clasificacin, y evaluacin integral, con el fin de obtener el
conocimiento adecuado del mbito. En el diagnstico se determinan:

- 38 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Las potencialidades y recursos del territorio, es decir de las


caractersticas que pueden ser aprovechables por las comunidades,
sin causar perjuicio al equilibrio ecosistmico.

Las limitaciones, y riesgos (peligros y vulnerabilidades) del territorio;


es decir las caractersticas fsicas que restringen las actividades de
las poblaciones y que, por lo tanto, deben tomarse en cuenta,
evitando exponerse a ellas.

Los desequilibrios existentes en el territorio, resultado de las


actividades practicadas en el pasado.

Las tendencias en el comportamiento poblacional y la expansin de


sus necesidades sobre el territorio, en particular las que son
resultado de los fenmenos migratorios proyectados.

Las prcticas, tradiciones, intereses y conflictos en la ocupacin y


uso del territorio por parte de las familias, los grupos sociales, las
comunidades y los Gobiernos del mbito.

Para llegar a ese resultado regularmente se dan seis pasos.


1. El primero es definir la informacin relevante para el ordenamiento,
para lo cual, como se dijo antes, sirve la definicin previa de productos
preliminares esperados. En general, se puede decir que se necesita
informacin sobre los siguientes temas:
Incluir grfico del cap 1 y poner texto a su alrededor
Sobre el territorio
Demarcaciones del mbito (lmites administrativos, de cuencas, de
ANP, etc.)
Datos climatolgicos
Topografa del terreno
Peligros naturales
Sobre los recursos
Tipos de suelo
Recursos hdricos (cantidad y calidad)
Flora y fauna para aprovechar y/o proteger
Potenciales mineros
Sobre la poblacin y sus actividades
Titularidades y competencias sobre el territorio
Centros poblados y viviendas (ubicacin, densidad poblacional, etc.)
Principales
terciarias)

actividades

econmicas

(primarias,

secundarias,

- 39 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Tendencias migratorias de la poblacin


Caractersticas de las viviendas y edificaciones
Ubicacin de los servicios sociales (salud, educacin, agua y
saneamiento, vas, etc.)
Identificacin de zonas de pobreza
Infraestructura productiva instalada
Informacin sobre las vulnerabilidades ms destacables de las
poblaciones frente a los peligros naturales del mbito.
Caracterizacin de actores (instituciones, organizaciones e
individuos), sus intereses, su poder econmico-poltico y conflictos
sobre el territorio
2. Elaborar un inventario rpido de la informacin existente, con el fin de
tener una idea de lo que se sabe sobre el territorio y de lo que hace
falta diagnosticar.
3. Diseo de metodologas y herramientas de diagnstico (recojo y
anlisis de informacin). Ellas pueden ser:

Anlisis de riesgo
ANLISIS DE RIESGO
Qu es
Es un instrumento tcnico para el diagnstico de las condiciones de riesgo del territorio, incrementar los
niveles de seguridad de la poblacin y, de ese modo promover un desarrollo integral y sostenible.
Es un instrumento de prevencin, destinado a incorporar la planificacin territorial en los planes sectoriales,
los planes estratgicos de desarrollo y los Planes de Contingencia.
En trminos econmicos, el riesgo asociado a fenmenos naturales debe ser evaluado e incluido en los
clculos y criterios de planificacin. Los costos del anlisis, la prevencin y mitigacin no deben ser vistos
como gasto sino como inversin.
Qu comprende
El Anlisis de Riesgo asociado a fenmenos naturales, en general, comprende:
1. La identificacin de amenazas o peligros naturales recurrentes
2. La evaluacin de vulnerabilidad.
3. Estimacin de las probabilidades de Riesgo
4. Elaboracin de alternativas para la reduccin del riesgo
Cmo se hace:
1. Recopilacin, anlisis y procesamiento de informacin existente sobre el mbito.
2. Talleres Participativos de Anlisis de Riesgos, en los cuales se trabajan:
Inventario histrico de desastres
Anlisis de vulnerabilidades
Mapa parlante con amenazas y zonas crticas
3. Trabajo de campo en el cual:
Se verificacin de las reas crticas
Se toma informacin con puntos GIS.
Se hace recopilacin flmica y fotogrfica
4. Estimaciones de Riesgo y Elaboracin de Propuestas para la Reduccin de Riesgos
5. Elaboracin de Informe Preliminar de AdR (Fte. Proyecto de Gestin de Riesgo de Desastres, Metodologa para Anlisis
de Riesgo a Nivel Local, PGRD COPASA GTZ, 2005)

Herramientas de diagnstico participativo, entre las cuales pueden


considerarse:
- 40 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

o Talleres Participativos de Diagnstico Territorial


EJEMPLO DE SECUENCIA DE TALLERES PARTICIPATIVOS PARA EL
ORDENAMIENTO

Talleres por

zonas o
mbitos

Por centro
poblado
O Por anexo
O Por distrito

Talleres de
Integracin

temtica

Por eje temtico:


RRNN y Ambiente
Urbanismo
Agroindustria
Turismo, etc.

Taller Central de
Consolidacin y
Aprobacin del POT

Mesas de
Concertacin y
negociacin para
resolver
conflictos

o Balanza de potencialidades y restricciones del territorio


o Inventario de recursos

Mapa parlante del territorio

- 41 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Autocenso poblacional

Estudios de ZEE
ZONIFICACIN ECOLGICA Y ECONMICA (ZEE)

La Zonificacin Ecolgica y Econmica, es un proceso dinmico y flexible para la identificacin de diferentes


alternativas de uso sostenible de un territorio determinado. Una vez aprobada, se convierte en un instrumento
tcnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales.
Objetivos de la Zonificacin Ecolgica y Econmica
a) Conciliar los intereses nacionales de la conservacin del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales;
b) Orientar la formulacin, aprobacin y aplicacin de polticas nacionales, sectoriales, regionales y locales
sobre el uso sostenible de los recursos naturales y del territorio;
c) Proveer el sustento tcnico para la formulacin de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, en el
mbito nacional, regional y local;
d) Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la gestin de los
espacios y los recursos naturales de su jurisdiccin;
e) Proveer informacin tcnica y el marco referencial para promover y orientar la inversin pblica y privada; y
f) Contribuir a los procesos de concertacin entre los diferentes actores sociales sobre la ocupacin y uso
adecuado del territorio.
Niveles de Zonificacin
Los estudios de Zonificacin Ecolgica y Econmica se ejecutan a tres niveles
Macrozonificacin
Contribuye a la elaboracin y aprobacin de polticas y planes de desarrollo y de ordenamiento territorial,
principalmente en los mbitos: nacional, macroregional y regional. La cartografa aplicable corresponde a una
escala de trabajo menor o igual a 1:250.000.
Mesozonificacin
Contribuye a la elaboracin y aprobacin de planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, principalmente
en mbitos regionales, cuencas hidrogrficas o en reas especficas de inters. La cartografa aplicable
corresponde a una escala de trabajo de 1:100.000
Microzonificacin
Contribuye a la elaboracin, aprobacin y promocin de los proyectos de desarrollo, planes de ordenamiento y
acondicionamiento territorial, as como de desarrollo urbano, en el mbito local. La cartografa aplicable
\corresponde a una escala de trabajo mayor o igual a 1:25.000.
(Fte: Artculos 1, 3 y 4 Del Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica DECRETO SUPREMO N 087-2004-PCM, Resumen)

Anlisis de
existentes)

Fotografa area e informacin satelital

informacin

secundaria

(documentos

estudios

- 42 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Jornadas de diagnstico de campo (visitas in situ)


claves del territorio (Vase Anexo 06)

Otros estudios especializados como anlisis de suelos, estudios de


contaminacin de aguas, fragilidad ambiental, etc.

Censos Poblacionales

Aplicacin de encuestas y entrevistas

Uso de Sistemas de Informacin Geogrfica (SIG) e informacin


catastral

a los lugares

SIG
Concepto
Los Sistemas de Informacin Geogrfica (SIG) son un conjunto de herramientas que permiten
capturar, manejar, transformar, analizar y modelizar informacin espacial procedente del
mundo real. Las herramientas de SIG fueron creadas bajo el concepto de datos espaciales, y
datos espaciales son todo lo que nos rodea. Se estima que un 80% de los datos que usamos
tienen un componente de localizacin.
El manejo y anlisis de datos espaciales permite:
-

Generar nuevos datos.


Producir datos derivados fciles de evaluar.
Contestar preguntas especficas sobre problemas complejos.
Analizar alternativas para un problema determinado.

En otras palabras, un SIG no se compra, sino que se construye.


Software
Entre los softwares que facilitan el empleo de un Sistema de Informacin Geogrfica tenemos:
a.

Software vectorizadores, aquellos que van a servir para manipular y modelar las 03
formas de representacin espacial de todo lo que nos rodea: puntos, lneas y
polgonos.
o ArcView GIS 3.3
ArcView GIS 8.3
o ArcInfo
MapInfo, etc

b.

Software rasterizadores, aquellos empleados en el tratamiento y anlisis de imgenes


de satlites:
o Idrisi Kilimanjaro
Idrisi
o Erdas
PCI
o Envi, etc
Aplicaciones

Para crear una cartografa y base de datos actualizable fcilmente.


Para Anlisis de Riesgos, zonificacin de riesgos, amenazas naturales, y
vulnerabilidades
Para Ordenamiento Territorial: delimitacin de zonas y recursos, crecimiento
poblacional, ocupacin y uso de las tierras, contaminacin, zonas de expansin
urbana, mapeo de parcelas, etc.)
Facilita el manejo de informacin catastral y demogrfica.
Manipulacin y anlisis de imgenes satelitales para diversos usos
Modelizacin de condiciones meteorolgicas: condiciones de sequas,
precipitaciones, calentamiento del mar, etc).
Estudios de Impacto Ambiental, etc.

4. Ap
lic
aci
n
de
los

- 43 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

instrumentos para recoger la informacin. Se realizan los talleres,


estudios y jornadas previstas, y se aplican los instrumentos de
diagnstico.
5. Anlisis de informacin reunida: determinacin de potencialidades,
limitaciones, restricciones, desequilibrios, vulnerabilidades, riesgos del
territorio y generacin de alternativas para el uso y ocupacin del
territorio.
Este tiende a ser un trabajo principalmente especializado, realizado por
el Comit Tcnico de Ordenamiento; sin embargo es importante que
durante la revisin de la informacin se cuente con la participacin de
actores claves del mbito. Tambin ser importante invitar a ciertos
especialistas para compartir ciertos temas puntuales.
6. Consolidacin de los productos especficos del diagnstico.
El
diagnstico contiene, por as decirlo, la materia bsica de la que saldr
el Plan territorial. Se espera, por ello, obtener en esta etapa lo
siguiente:
a) El documento de diagnstico conteniendo en lo posible:

la descripcin de los aspectos relevantes del mbito,

el recuento de potencialidades, restricciones (riesgos asociados


a peligros naturales) y desequilibrios del territorio,

la evaluacin de las tendencias poblacionales

la descripcin de los conflictos territoriales existentes

b) El documento propuesta inicial para la organizacin sostenible del


territorio, considerando los escenarios factibles
c) La cartografa sobre la situacin actual del territorio y la organizacin
propuesta
d) La memoria histrica del trabajo de diagnstico: archivo de fotos,
videos, mapas parlantes, que den cuenta de cmo se realiz el
proceso, y que informen a la comunidad, y a las autoridades
siguientes de cmo y por qu es importante tomarlo en cuenta y
proseguirlo.
4.2.3Etapa de Planeacin
En esta etapa se socializa, se concerta, se negocia y se toman acuerdos
sobre la organizacin del territorio, a partir de las propuestas trabajadas
en la etapa de diagnstico. Se construye socialmente la imagen
organizada del territorio que interesa alcanzar, especialmente en el
mediano y largo plazo.
Las principales actividades de esta etapa son:
1. Diseo de la metodologa (pasos) para organizar la discusin con la
comunidad. Principalmente consisten de una secuencia de talleres
participativos temticos, acompaados de mesas especializadas de
negociacin y resolucin de conflictos, para los casos en que surjan
- 44 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

desacuerdos difciles de manejar en el espacio de los talleres


ordinarios.
2. Revisin y ajuste de la Visin y Objetivos del Plan de Desarrollo (en
los casos en que ese Plan exista) teniendo en cuenta los aspectos
territoriales. Si en la zona no existe Plan de Desarrollo, habr que
concertar previamente una Visin del territorio y
ponerse de
acuerdo, en forma definitiva, sobre los objetivos bsicos que se
quiere lograr con el ordenamiento territorial. Se formulan los
objetivos del Plan de Ordenamiento respectivo en ese contexto.
3. Evaluacin y acuerdos sobre la zonificacin propuesta en el
documento de diagnstico, teniendo en cuenta los escenarios
tendenciales ms probables que pueden incidir en la configuracin
del mbito.
EJEMPLO DE INSTRUMENTO PARTICIPATIVO PARA TRABAJAR LA ZONIFICACIN
ZONAS
PROPUESTAS
(POR EJES)

UBICACIN Y REA
APROXIMADA

FUNCIN DE LA ZONA

Zona de reserva,
zona de riesgo
para la
agricultura,...

La Montaa, 2000 Has.


La Ribera, 23 Has.

Proteccin del Jaguar


Prevenir inundaciones

MEDIDAS PROPUESTAS PARA


POTENCIAR LA ZONA

Construir Cerco de vigilancia


Estabilizar taludes con
andenes de piedra

4. Evaluacin y acuerdos sobre los grandes proyectos de


acondicionamiento del territorio y su localizacin, pensados
generalmente en el mediano y largo plazo.
EJEMPLO DE MATRIZ PARA EVALUACIN DE OBRAS ESTRATGICAS
OBRA/PROYECTO
ESTRATGICO
PROPUESTO

EXISTE UN
PROYECTO
ALTERNATIVO
MEJOR PARA
LOGRAR EL MISMO
RESULTADO?

EL PROYECTO
EST EXPUESTO A
PELIGROS
NATURALES
INVENCIBLES?

RIESGOS QUE EL
PROYECTO PUEDE
GENERAR RIESGO
EN EL AMBIENTE O
A OTRAS
PERSONAS

APRECIACIN DE
VIABILIDAD DEL

PROYECTOS ( EN
EL CORTO,
MEDIANO O
LARGO PLAZO)

Laguna de
oxidacin

No hay alternativa

La zona podra
sufrir hundimiento

Puede contaminar
la agricultura
aledaa

Viable en el
mediano plazo

Represa mayor

Se podran hacer
dos reservorios
menores

Riesgo de
arenamiento por
erosin

Se inundara zona
de bofedales

Viable en el largo
plazo

5. Diseo de polticas, medidas y regulaciones para llevar a la prctica


la organizacin del territorio que se ha concertado. Se trabaja con
los participantes otras acciones que deberan acompaar a la
zonificacin y obras de acondicionamiento propuestas.

- 45 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

6. Propuesta del programa de inversiones territoriales, considerando


las prioridades territoriales de proyectos para su inclusin en el Plan
de Desarrollo Concertado y en el Presupuesto Participativo.
7. Diseo de medidas para la implementacin y monitoreo del plan de
ordenamiento territorial, y para su articulacin a los niveles
provincial, regional y nacional (Vase captulo 5).
8. Preparacin de los productos finales del proceso de planeacin. Se
consideran los siguientes:
a. El documento del plan de ordenamiento territorial, de acuerdo
con la denominacin legal especfica de que se trate
EJEMPLO DE ESQUEMA DE PLAN DE ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL
Introduccin
1. CARACTERIZACIN GENERAL DEL AMBITO
1.1 Ubicacin y caracteres espaciales
1.2 Demandas Poblacionales.
1.3 Procesos Socioeconmicos dominantes
2. PRINCIPALES POTENCIALIDADES DEL TERRITORIO
2.1 Recursos naturales valiosos
2.2 Vocaciones productivas
2.3 Potencial Turstico
3. LIMITACIONES, DESEQUILIBRIOS Y RIESGOS DEL TERRITORIO
3.1 Limitaciones y desequilibrios
3.2 Focos de Contaminacin.
1.3 Riesgos
4. ZONIFICACIN SOSTENIBLE DEL TERRITORIO
4.1 Zonificacin productiva
4.2 Zonificacin ecolgica
4.3 Zonificacin para fines tursticos
4.4 Zonificacin de Riesgos
5. ROLES Y FUNCIONES DE LOS CENTROS POBLADOS
5.1 Poblados y roles
5.2 Red de Servicios sociales
5.3 Red de Servicios para la produccin
6. INTERCONEXION VIAL ESTRATEGICA
7. OBRAS PARA POTENCIAR LAS FUNCIONES DE CADA ZONA DEL TERRITORIO
8. MEDIDAS COMPLEMENTARIAS PARA POTENCIAR LOS ROLES DE LAS ZONAS
TERRITORIALES
9. PROGRAMA DE INVERSIONES TERRITORIALES

- 46 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

10. ESTRATEGIA PARA IMPLEMENTAR EL PLAN DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO

b. La Cartografa con la organizacin prevista del territorio


MAPAS TILES PARA LA GESTIN DEL TERRITORIO

Mapa geolgico

Mapa de geomorfologa

Mapa hidrogrfico

Mapa fisiogrfico

Mapa de suelos

Mapa de pisos ecolgicos

Mapa de vegetacin

Mapa de vulnerabilidad

Mapa de capacidad de uso mayor de la tierra

Mapa de derechos y conflictos de usos

Mapa del uso actual de la tierra


c. La base de datos conteniendo la informacin reunida y validada
sobre el territorio.
d. La memoria histrica del proceso (fotos, filmaciones, archivos).
e. Eventualmente una maqueta evidenciando los resultados fsicos
esperados del ordenamiento.
4.2.4Etapa de Consulta Ciudadana

La concertacin y aprobacin social del POT lo realizan los actores del


mbito, sus organizaciones, las instituciones, los representantes polticos
locales y/o regionales, a travs de un proceso de consulta pblica, para lo
que se disearn espacios, talleres, reuniones y eventos apropiados para
ese fin.
El Reglamento de Acondicionamiento Territorial prev un proceso de
consulta de 45 das, para la aprobacin de los Planes de
Acondicionamiento Territorial, de Desarrollo Urbano y Planes Distritales74.
En esta etapa se recogen las observaciones, sugerencias y
recomendaciones de los ciudadanos, las cuales sern tomadas en
consideracin por el equipo responsable, para efectuar los ajustes
pertinentes en el plan territorial. Tareas a realizar en este momento son:
1. Diseo e implementacin de la metodologa y eventos para la
consulta y/o audiencia pblica
2. Campaa de comunicacin e informacin orientada a la consulta

74

Vase art. De D.S

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MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

3. Discutir mecanismos de concertacin poltica y promover mesas de


negociacin y manejo de conflictos
4. Proponer mecanismos de articulacin a otros planes del desarrollo
provincial, regional, sectorial, nacional.
5. Consolidacin del documento final incorporando los nuevos acuerdos
despus de la etapa de consulta
4.2.5Aprobacin Legal del POT
Culminadas las etapas de planeacin y consulta pblica puede decirse que
el plan de ordenamiento en proceso est socialmente aprobado. Sin
embargo, es indudable que se requiere algn tipo de aprobacin legal del
mismo. Gran parte de la eficacia del plan depende de que sea respaldado
por una norma jurdica apropiada que establezca delimitaciones,
obligaciones, permisos, incentivos y prohibiciones sobre el territorio.
Esa norma, con la cual se aprueba formalmente el plan de ordenamiento
territorial de que se trate y se establecen las condiciones de su vigencia,
debe ser una Ordenanza de nivel regional, provincial o distrital, segn el
mbito del proceso, por constituir ella la norma obligatoria de mayor
jerarqua que puede emitirse en esos niveles. Tal es el mecanismo previsto
en la legislacin.
Puede ocurrir que en ese momento se susciten controversias de inters
poltico entre los representantes encargados de la aprobacin (El Concejo
Municipal, o el Consejo Regional, segn el caso). Para prevenir ello ser
necesario involucrar a todos los integrantes del rgano de gobierno desde
los inicios del proceso.
Para la aprobacin se realizan acciones como las siguientes:
1. Diseo de la Ordenanza de aprobacin
2. Aprobacin por el rgano de Gobierno respectivo
3. Publicacin y difusin de Ordenanza
4.2.6Implementacin de los Planes de Ordenamiento
del Territorio
En esta etapa se disean las acciones necesarias para la puesta en
marcha del plan aprobado. Se definen las estrategias, las polticas, el
financiamiento, los involucrados, los programas y proyectos; los ejecutores
y los tiempos esperados para alcanzar los resultados del plan. Las
principales actividades a realizar para ello, algunas de las cuales se
revisan en el captulo 5, son:
1. Definicin de polticas, lineamientos, estrategias y normas para la
implementacin del plan.
2. Elaboracin de mecanismos para incorporar las propuestas del
ordenamiento territorial como base de los Planes de Desarrollo y
Presupuestos Participativos
- 48 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

3. Articulacin del plan de ordenamiento aprobado con los planes


operativos y financieros de las instituciones participantes. Avanzar a
lograr compromisos multisectoriales de inversin.
4. Institucionalizacin de espacios de gestin del territorio.
5. Emisin de normas operativas (reglamentos, resoluciones, avisos,
acuerdos, etc.)
6. Instalacin de mesas de resolucin de conflictos.
7. Diseo de incentivos y sanciones para facilitar la implementacin del
plan.
8. Implementacin del sistema de monitoreo y evaluacin del plan. Es

importante establecer algn mecanismo de monitoreo del territorio,


para realizar ajustes al plan en el proceso, actualizar normas,
ordenanzas y reglamentos, Implementar y evaluar la estrategia
comunicacional de manera permanente. Se hace la difusin ms
amplia de la ordenanza, las polticas y los lineamientos aprobados.

- 49 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

5 Aspectos de la Implementacin
de los Planes de Ordenamiento Territorial
Uno de los problemas a vigilar en el Ordenamiento Territorial es la
necesaria continuidad entre planificacin y gestin. No hay una separacin
absoluta entre ambas actividades, y por eso el proceso ha de entenderse
como uno de carcter iterativo, manejando simultneamente elementos
de la planificacin, ejecucin, evaluacin, retroalimentacin, planificacin
otra vez, y as en ciclos sucesivos.
Eso quiere decir que la planeacin no ser exitosa, sino se manejan en
forma correlativa los aspectos de implementacin, de los cuales nos
ocupamos en lo que sigue.

5.1

Normatividad para que el Plan sea Operativo

La Regin y los Concejos Municipales aprueban los planes de


ordenamiento mediante Ordenanza expresa, la cual otorga el soporte
jurdico al plan y le da un carcter imperativo, en el sentido de que debe
ser tomado en cuenta como base de los procesos de planificacin e
inversin pblica y privada. La Ordenanza puede ser de carcter distrital,
provincial o regional, o incluso respaldarse en varios niveles.
La Ordenanza general puede, sin embargo, no ser suficiente, y en muchos
casos ser necesario desarrollar normas instrumentales, o de carcter
ejecutivo (Decretos, Resoluciones), delimitando derechos, limitaciones,
obligaciones y prohibiciones sobre el territorio; estableciendo
responsabilidades de gestin u organizando la vigilancia sobre el mismo,
de acuerdo con los roles asignados a cada zona.

5.2

Institucionalidad Para la Gestin del Territorio

La existencia de planes de ordenamiento plantea la necesidad de


desarrollar algn tipo de institucionalidad de soporte de su
implementacin, as como para el monitoreo del territorio. Esa
institucionalidad puede consistir en un Consejo de Vigilancia del Territorio,
una Oficina de Ordenamiento Territorial como parte de la estructura
municipal; un Comit Tcnico reconocido e incorporado a la organizacin
municipal; un Consejo de Concertacin para el Desarrollo, etc.
Cualquiera sea la forma institucional que se opte, lo importante es que
exista alguna, y que en ella se comprometa de manera estable a los
actores decisivos del territorio: Municipio, entidades pblicas, sectores
sociales, organizaciones de la comunidad y otros.

- 50 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

5.3

Incentivos para los Actores Poblacionales

Sabemos que la configuracin del territorio depende no slo de las


acciones de los gobiernos y de las organizaciones, sino tambin y
sobretodo- del comportamiento de las familias y las personas. Ser
necesario, por tanto, disear algn mecanismo de incentivos para orientar
la conducta de la poblacin hacia los objetivos del ordenamiento. Se
puede pensar en crditos para los productores que invierten de acuerdo
con las especializaciones productivas previstas para cada zona; canje de
tributos por ejemplo del impuesto predial- a cambio de proteccin
ambiental o cuidado del territorio; inversin preferente en las
comunidades que muestran inters en promover la zonificacin sostenible;
capacitacin y apoyo en construccin de viviendas sismo-resistentes para
quines se interesan en la prevencin del riesgo de acuerdo con las
microzonificaciones de riesgo, etc.
Puede darse algn tipo de compensacin a las comunidades o poblados
que se proponen ordenar sus mbitos de acuerdo con los planes de
ordenamiento, atendiendo sus necesidades educativas, o de asistencia
tcnica para sus actividades econmicas; apoyando sus proyectos
productivos u otras medidas que estimulen su compromiso con la
implementacin del plan.

5.4

Financiamiento de las Obras de Acondicionamiento


del Territorio

Alguien tiene que invertir en las obras y proyectos de acondicionamiento


previstas en los planes territoriales. Ese rol corresponde sobre todo a los
inversionistas pblicos, vale decir, a las Municipalidades, el Gobierno
Regional, los sectores ministeriales. Sin embargo, no debe descartarse que
a travs de una poltica de alianzas se pueda comprometer en el
financiamiento a ONGs, a la Cooperacin Internacional, e incluso a
inversionistas privados que pueden interesarse en cierto tipo de obras de
impacto territorial.

5.5

Aspectos de Comunicacin y Movilizacin de la


Poblacin

Gran parte del xito en la gestin del ordenamiento del territorio depende
de que la poblacin haya entendido bien lo que se propone en los planes.
Como se dijo antes, el ordenamiento es un proceso participativo, de
acuerdos y negociaciones entre actores, que de por s involucra a la
poblacin desde los inicios del proceso. Sin embargo, ello puede no ser
suficiente. Ser necesario mantener una comunicacin permanente con
toda la comunidad para que, hasta donde sea posible, todos tengan una
idea suficiente y adecuada acerca de lo que se est haciendo en el
territorio.
- 51 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Para ello hay que articular diversas acciones desde las primeras etapas del
proceso de ordenamiento. Ellas pueden incluir mensajes, presentaciones y
programas en los medios de comunicacin de masas; afiches, boletines y
cartillas explicatorias; insercin en la currcula educativa de las escuelas y
colegios de los temas del ordenamiento; intercambios directos con los
grupos organizados de la poblacin, ferias informativas u otras
modalidades de difusin.
La estrategia de comunicacin tambin debera incluir acciones de
movilizacin con la poblacin: la realizacin de concursos sobre el
territorio y el ambiente; marchas motivadoras de nios y jvenes;
formacin de brigadas de ordenamiento que realicen tareas prcticas;
realizacin de jornadas comunales para acondicionar caminos, lugares
tursticos, zonas ambientales, etc.

5.6

Mecanismos de Concertacin y de Resolucin de


Conflictos

La implementacin de los planes de ordenamiento requiere anticipar la


existencia de espacios y mecanismos para la concertacin y resolucin de
conflictos que puedan surgir en el trayecto. Tales espacios deberan ser
auspiciados por las propias comunidades, evitando al mximo llegar a los
tribunales o apelar a las instancias de gobierno de otros niveles.
Conflictos tpicos que pueden presentarse son los vinculados a lmites de
distritos y comunidades, titulaciones sobre la tierra; intereses de las
compaas mineras, uso econmico y uso ambiental del suelo,
necesidades de expansin de las zonas urbanas, etc.

5.7

Aspectos del Monitoreo y Evaluacin del Territorio

Sin duda importante para conocer la eficacia de los planes, es establecer


alguna forma de monitoreo del territorio. Para ello ser necesario escoger,
en el comienzo, algn tipo de datos (indicadores) que informen de las
acciones de implementacin del plan as como de la efectividad de sus
resultados.
Aspectos bsicos que se pueden monitorear son la expansin urbana, el
estado del ambiente y los recursos naturales, las reas de contaminacin,
los impactos espaciales de las inversiones, los niveles de riesgo en el
territorio, etc. Una herramienta til en este trabajo es la implementacin
de un centro de informacin sobre el territorio, con la ayuda de una base
de datos digital que incluya una cartografa temtica, aerofotografa e
imgenes satelitales de ser posible, y la utilizacin de algn sistema de
informacin geogrfica (SIG).
El monitoreo, como se sabe, es la base de la evaluacin, y ambos sirven
para reorientar la direccin de los planes, o en su caso, aplicar algunas
medidas de correccin, fiscalizacin y control. Esto ltimo por cierto no es
deseable en los procesos de ordenamiento, en la medida de los costos que
- 52 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

implica. Sin embargo, en ocasiones ser necesario investigar y sancionar


determinadas conductas que afecten al territorio y al ambiente, por medio
de la aplicacin de tasas, multas u otro tipo de sanciones legalmente
permitidas.
Puede hacerse cargo del monitoreo del territorio una unidad operativa del
Gobierno Municipal, o al Comit Tcnico, o cualquier organismo que haya
sido creado para la gestin del territorio. Ser importante incluir en l a
representantes de las organizaciones de la sociedad civil, as como del
Gobierno y autoridades de la comunidad.
En general puede estimarse que los planes de ordenamiento del territorio
se disean para el mediano y largo plazo. No obstante el monitoreo
debera ser continuo, y hacerse evaluaciones semestrales, anuales, y al
trmino de los perodos de Gobierno en cada jurisdiccin.

5.8

Articulaciones de los procesos de OT

Los procesos de ordenamiento territorial plantean algunas dificultades de


coordinacin que deben enfrentarse en la prctica. Hay problemas
referidos a la articulacin entre los diversos planes territoriales, as como a
la articulacin entre los procesos de ordenamiento territorial y otros
procesos de gestin del desarrollo local.
5.8.1Articulaciones entre Planes de OT
La articulacin entre planes de ordenamiento territorial enfrenta, al
menos, tres dificultades importantes:
a) Articulacin entre contenidos especficos de cada plan.
b) Articulacin de metodologas de elaboracin de cada uno de ellos.
c) Coordinacin de competencias para aprobar planes entre los niveles;
Concretamente, se trata de determinar el tipo de relaciones que pueden
establecerse entre el Plan de Ordenamiento Territorial de nivel Regional;
los Planes de Acondicionamiento Territorial, de Desarrollo Urbano, de
Desarrollo Rural, de nivel provincial; y los Planes Urbanos y Rurales de
nivel distrital.
La existencia de varios niveles en la estructura poltico-administrativa del
Per, aade dificultades particulares a la divisin de tareas en la gestin
del territorio. Sin embargo, se pueden tener presente algunos criterios
para resolver problemas eventuales de coordinacin.
Articulaciones de Contenidos
Aunque las normas legales describen ciertos contenidos de cada plan;
esas enumeraciones no son completas, y tampoco deben verse como
cerradas. Ello por varias razones:

las normas, en particular las contenidas en el Reglamento de


Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano no dicen mucho
respecto a los mbitos rurales. Por eso es que, en uso de sus
autonomas reconocidas en la Constitucin y Leyes Orgnicas, los
- 53 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Gobiernos Descentralizados (Regionales. Provinciales y Distritales)


podran enriquecer localmente los contenidos de los Planes en cada
nivel.

Ciertas separaciones temticas incluidas en las leyes pueden ser


artificiosas y difciles de tratar por separado, como ocurre con la
divisin entre Planes de Desarrollo Urbano provinciales y Planes
Urbanos Distritales; o entre Planes Urbanos y Planes Rurales de nivel
distrital. Siendo el mismo tema, o estando estrechamente vinculados
en el mismo mbito, no puede pensarse que deban trabajarse en
planes diferentes. La reparticin de contenidos tampoco puede
hacerse recurriendo a alguna solucin jerrquica (el gobierno de
arriba decide sobre el de abajo), desde que cada gobierno goza de
su propia autonoma y, en estricto, no hay jerarqua entre gobiernos.

Algunas temticas de ordenamiento (como las que conciernen a la


gestin de riesgo), pueden estar ausentes en las enumeraciones que
traen las leyes. De ah que deban completarse creativamente por los
actores de cada nivel.

El principio de subsidiariedad conduce a que las temticas de


ordenamiento, cualesquiera fuesen, puedan ser abordadas
legtimamente por los Gobiernos que se hallan ms cerca del
territorio y de los recursos a ordenarse.

Articulacin de Metodologas
La existencia de varios niveles de planeacin alrededor de una temtica
comn hace deseable que se coordinen las metodologas de elaboracin
de los diferentes planes, para evitar repetir procesos, duplicar contenidos
y agotar a los actores en procesos orientados a objetivos semejantes.
La articulacin de metodologas entre niveles podra hacerse de tres
formas:

Diseando un solo proceso de ordenamiento territorial multinivel


para todo el mbito elegido, del cual se obtengan los productos
necesarios para los varios planes que interesan. Este sera un
proceso ideal, por ejemplo a nivel de toda una regin, pero
probablemente difcil de lograr en las actuales circunstancias.

En los casos en que se realicen procesos separados para cada plan,


se puede lograr que los productos de un proceso sirvan tambin
para otros procesos. Por ejemplo, compartir la informacin o los
diagnsticos distritales para que sirvan tambin para los planes de
nivel provincial, etc.

Puede ocurrir que, en forma simultnea e independiente, se inicien


procesos en diferentes niveles. En ese caso hay que procurar
coordinar en el tiempo las acciones de diagnstico y planeacin,
para evitar una sobrecarga de tareas para los actores.

En cualquier caso, si bien los procesos de elaboracin de planes de


ordenamiento pueden hacerse de arriba a abajo, de abajo a arriba, o
- 54 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

simultneamente en varios niveles; puede ser ms provechoso propiciar


procesos que vayan de abajo a arriba, desde el distrito a la provincia, de la
provincia a la regin. De esa manera es ms probable que se aproveche
mejor el conocimiento de los actores ms cercanos al territorio y sus
recursos.
Articulaciones de Competencias
Tanto los contenidos como las metodologas descritas en la ley,
constituyen slo un punto de partida y pueden ajustarse, enriquecerse o
complementarse de acuerdo con las iniciativas y acuerdos de los
Gobiernos involucrados en el mbito. Esto es posible porque los Gobiernos
ejercen las autonomas reconocidas por la Constitucin y las Leyes
Orgnicas, y pueden concertar, coordinar o delegar entre ellos, cualquiera
de las funciones referidas a la gestin del territorio, como se ha visto en el
captulo 2.
5.8.2Articulaciones del Ordenamiento Territorial con
otros Procesos de Gestin del Desarrollo
La planificacin del desarrollo articula el componente de actividades
estratgicas (qu hacer) con el territorial (dnde hacerlo); de tal modo que
se establezca un equilibrio sostenible entre ambos.
Bajo este concepto, los planes de ordenamiento territorial van siempre
vinculados a los Planes de Desarrollo, y son sustento tcnico de ellos.
Ambos instrumentos apuntan hacia el objetivo comn del desarrollo
sostenible, y por ello es imprescindible la correspondencia de sus
contenidos, tanto a nivel distrital, provincial, regional y nacional.
La normatividad nacional no precisa el tipo de articulaciones que deben
tener. Esta situacin permite, sin embargo, una cierta amplitud para
buscar en la prctica - en cada mbito y nivel de planificacin- las
articulaciones ms favorables para el xito de cada uno de estos procesos.
Los planes de ordenamiento territorial, aportan a la planificacin
estratgica, principalmente en lo siguiente:

Proporcionan informacin especializada sobre las caractersticas del


territorio, de los recursos naturales, y de la poblacin que vive en el
mbito. Brindan con ello mayores elementos para mejorar la visin y
los objetivos estratgicos de los Planes de Desarrollo, en
concordancia con las posibilidades naturales del mbito.

Identifican y georeferencian zonas de causalidad e impacto de los


peligros de origen natural, facilitando los procesos de gestin del
riesgo.

Permiten territorializar los programas y proyectos as como las


estrategias de ejecucin de los Planes de Desarrollo.

Ayudan a generar criterios y normas para la inversin en desarrollo


en concordancia con la oferta ambiental y la demanda productiva.

- 55 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Ayudan al monitoreo y evaluacin de los procesos de desarrollo


sostenible, enfatizando la situacin del territorio y el ambiente como
uno de sus principales indicadores.

A su vez el Plan de Desarrollo Concertado, proporciona el horizonte hacia


el que debe ordenarse el territorio, de acuerdo con las caractersticas
naturales de ste. Una vez que se han diagnosticado las condiciones del
espacio territorial y se tiene la intencin de ordenarlo, la cuestin a
definirse son los fines hacia los que debe ordenarse el territorio. Y esos
fines vienen dados por el Plan de Desarrollo. En este sentido los planes de
ordenamiento del territorio son instrumentos del Plan de Desarrollo; pero,
a su vez, determinan a ste en la medida en que sealan las
condicionantes fsicas a las que debe sujetarse el desarrollo.
En general, los planes de ordenamiento sirven de base para la formulacin
de los diversos instrumentos de gestin del desarrollo, como los que se
describen en el siguiente cuadro:
OTROS INSTRUMENTOS DE GESTIN DEL DESARROLLO
INSTRUMENTO

CONTENIDO/ FINALIDAD

AMBITO/
NIVEL

Plan de Desarrollo
Concertado (PDC)

Instrumento de base territorial y de carcter integral, orientador del Regin


desarrollo regional o local y del proceso de presupuesto
Provincia
participativo. Contiene los acuerdos sobre la visin de desarrollo y
objetivos estratgicos de mediano y largo plazo de la comunidad, en Distrito
concordancia con los planes sectoriales, nacionales y de acuerdo
con las potencialidades y limitaciones del territorio.

Plan de
Competitividad
Regional (PCR)

Presenta los compromisos que los actores econmicos asumen con Regional
la finalidad de promover mejoras en la competitividad de las
empresas de la regin.

Plan de Gestin de
Cuenca75

Instrumento que define estrategias concertadas para el Cuencas


aprovechamiento sostenible del agua, la diversidad biolgica y los subcuencas
recursos naturales de una vertiente hdrica.

Plan Maestro de
reas Naturales
Protegidas.

Incluye estrategias para la gestin de las reas Naturales, en reas Naturales


materia de conservacin de la diversidad biolgica y desarrollo Protegidas
humano.

Plan Vial
Departamental

Instrumento de gestin de largo plazo para la aplicacin de una Regional


estrategia de gestin vial orientada a mejorar la Red Vial
Departamental.

Plan de Contingencia

Instrumento que permite analizar los posibles impactos de la Regional


ocurrencia de fenmenos naturales en un mbito y proponer
Provincial
acciones de preparacin y respuesta en previsin de desastres.
Distrital

75

Donde existen entidades de cuenca creadas por el gobierno o iniciativas de la sociedad civil

- 56 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Otras consideraciones a tomarse en cuenta para mejorar la articulacin


entre la Planificacin Territorial y la Planificacin Estratgica del Desarrollo
son:

Involucrar a los decisores sectoriales de los varios niveles en los


procesos de planeacin del territorio (CONAM, PCM, Gobierno Regional).

Promover la revisin y actualizacin de los PDC en funcin a las


caractersticas del territorio descritas en los planes de ordenamiento.

Utilizar la informacin territorial especializada de los planes de


ordenamiento en el diseo, priorizacin y ejecucin de los proyectos de
inversin sectoriales.

Los Equipos Tcnicos Municipales (ETM) que apoyan la elaboracin de


Planes de Desarrollo y el Presupuesto Participativo, deben tambin
promover la planeacin del territorio como parte de su trabajo.

Promover normas regionales y/o locales que permitan tomar en cuenta


el ordenamiento territorial en planes y presupuestos participativos.

Compartir recursos entre niveles de Gobierno para los procesos de


planificacin.

Implementar unidades tcnicas de apoyo al ordenamiento desde la


regin y la provincia.

Evaluar anualmente los procesos de desarrollo para observar impactos,


retroalimentar y reorientar acciones en el territorio.

- 57 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Anexos
Anexo 01. Abreviaturas Usadas
AdR

Anlisis de Riesgos

ANP

reas Naturales Protegidas

CONAM

Consejo Nacional del Ambiente

D.S

Decreto Supremo

ETM

Equipo Tcnico Municipal

GTZ

Cooperacin Tcnica Alemana

INGEMET

Instituto Geolgico Minero y Metalrgico

INRENA

Instituto Nacional de Recursos Naturales

OA

Ordenamiento Ambiental

OT

Ordenamiento Territorial

PAT

Plan de Acondicionamiento Territorial

PCM

Presidencia del Consejo de Ministros

PCR

Plan de Competitividad Regional

PDC

Plan de Desarrollo Concertado

PDE

Plan de Desarrollo Rural

PDRS

Programa Desarrollo Rural Sostenible (GTZ)

PDU

Plan de Desarrollo Urbano

PGRD-COPASA

Proyecto de Gestin de Riesgo de Desastres


Naturales con Enfoque de Seguridad Alimentaria
(GTZ)

POA

Plan de Ordenamiento Ambiental

POT

Plan de Ordenamiento Territorial

PRD

Plan Rural Distrital

PRONAMACHS

Programa Nacional de Manejo de Cuencas


Hidrogrficas y Conservacin de Suelos

PUD

Plan Urbano Distrital

SIG

Sistema de Informacin Geogrfica

ZEE

Zonificacin Econmica Ecolgica

- 58 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Anexo 02. Ejemplo de Presupuesto del Proceso (Soles)


Rubro

1 Jornadas Comit Tcnico

Costo
Cantidad
Unitario

Costos
Parciales

1
jornadas
11

20.00

3,300.00

Alimentacin

11

10.00

1,650.00

Alojamiento

11

10.00

1,650.00

Materiales (papelotes, plumones, copias)

11

150.00

1,650.00

14

11,900.00

Traslados

14

20.00

4,200.00

Alimentacin

14

10.00

4,200.00

Alojamiento

14

10.00

1,400.00

Materiales (papelotes, plumones, copias)

14

150.00

2,100.00

3 Visitas de Campo

12 salidas

16,200.00

Traslados

12

60.00

7,200.00

Alimentacin

12

15.00

1,800.00

Alojamiento

12

15.00

1,800.00

Materiales (fichas, cintas de video, lpices)

12

150.00

1,800.00

Insumos para Equipos (GPS, Altmetro,


filmadora, cmara foto.)

12

300.00

3,600.00

4 Campaas de Difusin (12)

6,800.00

Materiales (afiches, impresos, CD, papel)

5,000.00

Radio y TV.

1,000.00

Traslados

100.00

Preparacin

300.00
500.00

5 Cartografa

40,000.00

Recoleccin de informacin

5,000.00

Impresin

5,000.00

Adquisicin de imgenes satelitales


6 Estudios Especializados
Consultoras

3 10000.00

30,000.00

4
4

14000.00
3500.00

14,000.00

7 Documentacin y Procesamiento de inform.

25,000.00

Elaboracin (copias, papel, tinta, maqueta, CD)

20,000.00

Impresiones

5,000.00

8 Asesora y Apoyo Profesional (8 meses)


Profesionales

Total x
Rubros
8,250.00

Traslados

2 Talleres y Presentaciones Zonales

Costo

20,000.00
8

2500.00

20,000.00

- 59 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

9 Servicios y Otros
Filmadora, Proyector Multimedia
Transporte, Combustible y Alquiler

4,050.00
8

300.00

2400.00

11

150.00

1650.00

2500.00

10 Adquisiciones
Computador Pentium IV
COSTO TOTAL DEL PROCESO

2500.00 2500.00

148,700.00

Anexo 03. Ejemplo de Convenio de Delegacin de


Competencias
CONVENIO INTERMUNICIPAL PARA EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL
DISTRITO DE PAMPACOLCA
En la localidad de Aplao, a quince das del mes enero se reunieron los representantes de la Municipalidad
Provincial de Castilla, seor Alfredo Chvez Yez, Alcalde provincial; seor Vicente Crcamo Huaman,
Alcalde del distrito de Pampacolca, con la finalidad de celebrar un Convenio de Cooperacin para el
Ordenamiento Territorial del distrito de Pampacolca, con participacin del seor Jos Huerta Lazarte, Director
Ejecutivo del Proyecto COPASA, el cual consta de los siguientes acuerdos:
DEL OBJETO, FINALIDAD Y DURACION DEL CONVENIO
Primero.- La finalidad del presente Convenio es establecer las condiciones de ejercicio de competencias y de
apoyo intermunicipal para la elaboracin del ordenamiento territorial integral en el distrito de Pampacolca,
siendo esta una iniciativa del Municipio distrital, justificada por los problemas que se confrontan actualmente en
ese mbito por la expansin urbana, las dificultades de saneamiento, la reduccin de reas de cultivo, la
actividad minera y otros procesos que afectan al distrito.
Segundo.- En virtud de este Convenio, la Municipalidad Provincial de Castilla delega en el Municipio Distrital
de Pampacolca las facultades de ordenamiento territorial a las que se refiere el artculo 73(a) de la Ley Orgnica
de Municipalidades, a efecto de que en el proceso de elaboracin de su Plan Urbano/ Rural, se haga cargo
tambin de los contenidos que se precisan en el artculo 4 del D.S. 027-2003- VIVIENDA, entendindose que
dicho Plan Urbano / Rural constituye ordenamiento territorial y, en los aspectos pertinentes, formar parte del
Plan de Acondicionamiento Territorial que ser aprobado a futuro por la Municipalidad Provincial con alcance
para toda la provincia.
Tercero.- La duracin de este Convenio se extiende hasta el Cumplimiento de su objeto que es la elaboracin del
Plan de ordenamiento distrital y su aprobacin en las instancias distrital y provincial. En todo caso no exceder
de un ao, pudiendo renovarse por acuerdo de las partes si fuese necesario.
DEL MARCO INSTITUCIONAL QUE SIRVE DE BASE AL CONVENIO
Cuarto.- La Ley de Bases de la descentralizacin (27783), en su Artculo 42 seala que son competencias
exclusivas municipales las de Planificar y promover el desarrollo urbano y rural, as como Normar la
zonificacin, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos.
Quinto.- Ley Orgnica de Municipalidades (27972), en su artculo 73 indica que es rol de las municipalidades
provinciales planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial en el nivel provincial, y
su funcin especfica aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial del Nivel Provincial (Art.79); y es
funcin especfica de las municipalidades distritales aprobar el Plan Urbano o Rural distrital con sujecin al
plan y a las normas municipales provinciales sobre la materia. El artculo 76 seala que las municipalidades
pueden delegar, entre ellas o a otras entidades del Estado, las competencias y funciones especficas
exclusivas.
Sexto.- Asimismo, el D.S. 027-2003-Vivienda, Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo
Urbano, regula los procesos para la elaboracin de los Planes de Acondicionamiento a nivel provincial, y del

- 60 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Plan Urbano Rural a nivel distrital, sealando adems que estos planes sern formulados por las municipalidades
directamente, por convenio o por contrato con terceros ( Primera Disposicin Final)
DE LOS COMPROMISOS DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL
Stimo.- Para viabilizar el cumplimiento de los fines del Convenio, la Municipalidad Provincial autorizar la
participacin de un tcnico del Municipio como miembro del Comit Gestor creado para el Ordenamiento
Distrital. Asimismo aportar con informacin tcnica disponible, el apoyo de especialistas y el apoyo material
que est a su alcance para facilitar la realizacin de las actividades tendientes al logro del objeto.
Octavo.- Al trmino del proceso de ordenamiento, la Municipalidad provincial aprobar el Plan Urbano/ Rural
distrital en los aspectos que fueran de su competencia, incorporando al mismo como parte del Plan de
Acondicionamiento Territorial provincial, siempre que los resultados de las consultas pblicas sean favorables,
y se hayan subsanado todas las observaciones tcnicas que pudiesen plantearse.
DE LOS COMPROMISOS DE LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL
Noveno.- La organizacin, conduccin y financiamiento del proceso elaboracin del plan de ordenamiento
distrital es de responsabilidad exclusiva de la Municipalidad distrital, a travs del Comit Gestor y el Comit
Tcnico, sin perjuicio del apoyo voluntario que pudiera conseguirse de la municipalidad provincial o de otras
instituciones.
Dcimo.- La municipalidad distrital conducir el proceso en el marco estricto de las competencias delegadas por
este Convenio, en dilogo y concertacin permanente con la Municipalidad Provincial, con participacin de la
poblacin y las instituciones locales, y en todo caso, sin vulnerar las atribuciones y plazos considerados en las
leyes
DE LA PARTICIPACION DEL PGRD COPASA-GTZ
Dcimo primera.- Ambas partes reconocen la participacin del Proyecto de Gestin de Riesgos de Desastres
(PGRD COPASA), como institucin de apoyo y asesora tcnica en todo el proceso, entidad que aportar con
especialistas y ayuda material que haga posible la culminacin exitosa del proceso; en virtud de lo cual el
Director del PGRD COPASA firma como adherente de este Convenio.
ACUERDOS FINALES
Dcimo segunda.- Al Trmino del proceso la Municipalidad distrital entregar a la provincial 5 ejemplares del
Plan de Ordenamiento con toda la informacin tcnica reunida, para efectos de su aprobacin con arreglo a las
formalidades ley.

Dcimo Tercera.- En el caso eventual de que surjan dificultades insalvables en el proceso, ambas
partes podrn poner fin a este Convenio de mutuo acuerdo y por escrito, asumiendo de manera
concertada las responsabilidades que fuese necesario cubrirse.

Anexo 04: Perfil de un proyecto de OT. Distrito de


Morropn
1.

Antecedentes

Los Gobiernos Locales promueven el desarrollo integral de sus municipios, para viabilizar el crecimiento
econmico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental. Constitucionalmente las municipalidades tienen la
atribucin de planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones y ejecutar los planes y programas
correspondientes.
Durante el ltimo trimestre del ao 2,003, la Municipalidad Distrital de Morropn ha mostrado inters por contar
con un Plan de Ordenamiento Territorial como instrumento de planificacin y gestin del desarrollo y
herramienta para reducir las vulnerabilidades de su municipio.
Con este fin, el Concejo Municipal, concert con el Proyecto Recuperacin y Prevencin ante Catstrofes
Naturales, PAEN/Gob. Reg. Piura GTZ, el inicio de un proceso que durante el ao 2,004 les permitiera contar
con un Plan de Ordenamiento Territorial e iniciar su gestin.
La Ley Orgnica de Municipalidades establece en su Art. N 79, que es funcin de las Municipalidades
Provinciales aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial y de las Municipalidades Distritales aprobar el

- 61 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Plan Urbano o Rural Distrital, segn corresponda, con sujecin al plan y a las normas municipales provinciales
sobre la materia.
El Programa de Desarrollo Rural Sostenible, PDRS/Gob. Reg. Piura GTZ, considera dentro de su Componente
N 1, Gestin del Riesgo para Desarrollo en el rea Rural, en su Meta N 3, la elaboracin del Plan de
Ordenamiento Territorial para los Distritos de Morropn y Lalaquiz, como una experiencias piloto.
2.

Justificacin

El desarrollo de un proceso de ordenamiento territorial en el distrito de Morropn encuentra su justificacin en la


necesidad del Gobierno Local de contar con instrumentos normativos y de planificacin que les permitan regular
y progresar de manera ordenada, equitativa, sostenible y competitiva en su proceso de desarrollo e integracin
territorial; ante el inadecuado uso del territorio distrital, en las actividades socioeconmicas como en la
localizacin de las viviendas, el empleo y la infraestructura y equipamientos colectivos; que contribuyen al
deterioro de la calidad de vida de la poblacin.
El Ordenamiento territorial del distrito de Morropn permitir entonces inducir un desarrollo equilibrado del
territorio, ubicar y reglamentar adecuadamente las actividades socioeconmicas y mejorar la gestin y
administracin pblica; esperndose que, en el mediano y largo plazo, se logre establecer un control sobre el uso
de la tierra, integrar social y geogrficamente el distrito, mejorar la productividad, garantizar seguridad en la
inversin pblica y orientar el proceso de desarrollo sostenible.
3.

Marco Normativo

Decreto Supremo N 045-2001-PCM; que constituye la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial
Ambiental y establece plazos para la elaboracin del Reglamento de Zonificacin Econmica Ecolgica.
Ley 27795, Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial; define los conceptos de Demarcacin
Territorial y de Organizacin del Territorio y establece el procedimiento para demarcar distritos, provincias,
departamentos o crear nuevos.
Ley 27972, Ley Orgnica de Municipalidades; establece conceptos de: Plan de Acondicionamiento Territorial,
Plan de Desarrollo Urbano, Plan de Desarrollo Rural, Esquema de Zonificacin de reas Urbanas, Plan de
Desarrollo de Asentamientos Humanos, Planes Especficos, Plan Urbano o Rural Distrital. Establece las
competencias provinciales y distritales en cuanto se refiere a la elaboracin y aprobacin de estos planes.
En su Art. 79.- Organizacin del espacio fsico y uso del suelo; establece que las municipalidades, en esta
materia, ejercen, entre otras, las siguientes funciones:
Municipalidades Provinciales: Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que
identifique las reas urbanas y de expansin urbana, as como las reas de proteccin o de seguridad por riesgos
naturales; las reas agrcolas y las reas de conservacin ambiental.
Municipalidades Distritales: Aprobar el Plan Urbano o Rural Distrital, segn corresponda, con sujecin al
plan y a las normas municipales provinciales sobre la materia.
Decreto Supremo 027-2003-Vivienda; reglamenta la Ley Orgnica de Municipalidades en cuanto se refiere a
las funciones en materia de planeamiento y gestin del acondicionamiento territorial y desarrollo urbano,
organizacin del espacio fsico y uso del suelo. Precisa conceptos de Acondicionamiento Territorial, Plan de
Desarrollo Urbano, Plan Especfico, Plan Urbano Distrital y establece los plazos para elaborar estos documentos.
4.

Objetivo de la Propuesta

La Municipalidad Distrital de Morropn fortalece su capacidad de gestin y basada en su Plan de Ordenamiento


Territorial, elaborado participativamente, impulsa un proceso encaminado a zonificar y reglamentar el uso del
suelo y garantizar una localizacin segura de las inversiones y viabilidad a los programas y proyectos de su Plan
Estratgico, orientando su desarrollo bajo un modelo de territorio deseado para el futuro.
5.

Resultados del Proceso

Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito de Morropn, que incorpora los Planes Urbano y Rural
Distrital, ha sido elaborado participativamente, socializado, concertado y aprobado a nivel de Gobierno
Local distrital y provincial.

- 62 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Normas, estrategias y acuerdos para la instrumentacin y ejecucin del ordenamiento territorial, formulados,
socializados y aprobados por el Gobierno Local Distrital de Morropn.

Sistema de Informacin Geogrfica del Distrito de Morropn, elaborado y al servicio de la administracin

6.

Participacin Institucional y Responsabilidades para la Formulacin e Implementacin del POT


Morropn

El siguiente cuadro presenta los diferentes actores institucionales participantes del proceso y las
responsabilidades de cada uno:
INSTITUCION
PDRS Gobierno Regional/
IP-El Nio -GTZ

ROL/FUNCIONES
- Asesora los procesos
regionales de ZEE y POT.
- Asesora metodolgicamente
el proceso de formulacin e
implementacin del POT
Morropn
- Apoya y complementa la
implementacin
de
la
estrategia comunicacional

CONAM / GTZ

- Lidera el proceso de la
elaboracin
e
implementacin
de
la
estrategia comunicacional Trabajan
en
forma
coordinada e integrada,
conjuntamente con otras
instituciones involucradas

Proyecto Cuencas
Andinas/CONDESAN - GTZ

- Asesora metodolgicamente
el proceso de formulacin e
implementacin del POT
Morropn
- Apoyo en capacitacin
sobre OT

APORTE
- Designacin de un Equipo
Tcnico
- El IP-El Nio brindara
apoyo logstico para las
actividades de comunicacin
y educacin ambiental
- Materiales de capacitacin
- Cartografa
- Un consultor a corto plazo
especialista en OT
- Consultor para Estrategia
de Comunicacin (financiado
por CONAM/GTZ),
- Equipo de Apoyo CONAM
(Se solicitar el apoyo de
CONAM 1 a 2 tcnicos
OT/ZEE/Gestin de Riesgo y
David Solano/Axel Macht,
como coordinadores del
Proyecto CONAM/GTZ)
- Profesional especialista en
OT

GSAAC
Municipalidad Distrital de
Morropn
Municipalidad Provincial de
Morropn
OTROS
7.

Cronograma de Desarrollo del Proceso


FASE
INICIAL

ACTIVIDAD
Anlisis del marco jurdico
Taller: Proceso OT y Articulacin a la
Polticas de Desarrollo Distrital
Seleccin y validacin Caja de
Herramientas
(Edicin de Herramientas)
Elaboracin y firma de convenio
interinstitucional

FECHA
3ra. y 4ta.
Semana de
Junio 04
1ra.
Semana de
Julio 04
Mes:
Junio,
Julio 04
1ra
Semana de
Julio

PRODUCTO
Documento de Anlisis
del Marco Jurdico
Acuerdo Marco para
Desarrollo de POT
Caja de Herramientas
validada.
Convenio
interinstitucional
firmado.

- 63 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Formulacin de Estrategia
Comunicacional
Taller de Capacitacin a Equipo
Facilitador.
Taller de Planificacin del Proceso

2da.
Semana de
Julio 04
2da.
Semana de
Agosto 04

Equipo Tcnico
Interinstitucional
capacitado.
Plan Operativo del
Proceso.

Difusin del proceso de formulacin


del POT, objetivos y utilidad
Microzonificacin Ecolgica y
Econmica

DIAGNSTICO

PROSPECTIVA
INSTRUMENTACI
N

EJECUCIN

8.

Actividades:
a. Revisin y anlisis matricial
de la informacin temtica y
cartogrfica
b. Desarrollar informacin
De Agosto
temtica y cartogrfica faltante
04
c. Descripcin del medio fsico*
a
d. Descripcin del medio
Febrero
biolgico**
05
e. Descripcin del medio
socioeconmico y cultural***
f. Identificar la Unidades
Ecolgicas Econmicas UEE
g. Evaluar las Unidades
Ecolgicas Econmicos-UEE
h. Discusin y validacin con
poblacin
Sept Ejecucin de estudios complementarios
Nov.
Dic. 04
Taller de Diseo de Escenarios y
Febrero
Planificacin del Territorio.
Marzo 05
Elaborar Propuesta de Plan de
Abril 05
Ordenamiento Territorial
Taller de Discusin, Aportes y
Mayo
Aprobacin del Plan de Ordenamiento
05
Territorial.
Elaborar, Aprobar y Publicar la
Junio
normatividad para el ordenamiento
05
territorial.
Elaborar un Sistema de Informacin
En todo el
Geogrfica.
proceso
Asesorar la operativizacin del proceso A partir de
de ordenamiento territorial.
su
aprobacin

Micro zonificacin
ecolgica econmica.
Documentada y Validada

Documentos de estudios
especficos
Propuesta de Plan de
Ordenamiento Territorial
Documento Plan de
Ordenamiento Territorial
Aprobado
Normas para el
ordenamiento territorial
aprobadas y publicadas
SIG del Distrito de
Morropn

Recursos Necesarios
FASE
INICIAL

ACTIVIDAD
Anlisis del marco jurdico
Taller: Proceso OT y Articulacin a la
Polticas de Desarrollo Distrital
Seleccin y validacin Caja de
Herramientas
(Edicin de Herramientas)

RECURSOS
Consultora
Materiales de Oficina
Facilitador
Equipo Tcnico
Materiales de Oficina
Equipo de Cmputo

- 64 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Elaboracin y firma de convenio


interinstitucional
Formulacin de Estrategia Comunicacional
Taller de Capacitacin a Equipo Facilitador

Taller de Planificacin del Proceso


Difusin del proceso de formulacin del
POT, objetivos y utilidad

Equipo Tcnico
Movilidad
Alimento para personas
Personal especializado
Materiales de oficina, equipo de
cmputo y proyeccin,
alimentos para personas,
facilitadotes, separatas y
alojamiento
Materiales de oficina, alimentos
para personas, facilitadotes
Materiales de oficina, equipo de
cmputo y proyeccin,
alimentos para personas,
facilitadotes, separatas y
alojamiento

Microzonificacin Ecolgica y Econmica

DIAGNSTICO

PROSPECTIVA

INSTRUMENTACI
N

EJECUCIN

9.

Actividades:
a. Revisin y anlisis matricial de la
informacin temtica y cartogrfica
b. Desarrollar informacin temtica y
cartogrfica faltante
c. Descripcin del medio fsico
d. Descripcin del medio biolgico
e. Descripcin del medio
socioeconmico y cultural
f. Identificar la Unidades Ecolgicas
Econmicas UEE
g. Evaluar las Unidades Ecolgicas
Econmicos-UEE
i. Discusin y validacin con
poblacin
Ejecucin de cultivos complementarios

Especialista en SIG,
Facilitadotes,
Mapas,
Cartografa,
Imgenes Satlite,
Equipo de cmputo,
Material de oficina,
Alimento para personas,
Equipo de Proyeccin,
Separatas (material
metodolgico de apoyo),
Movilidad,
Alojamiento,

Consultora
Materiales de oficina,
facilitadores, equipo de cmputo
Taller de Diseo de Escenarios y
y proyeccin, separatas
Planificacin del Territorio.
alimentos para personas,
alojamiento
Elaborar Propuesta de Plan de Ordenamiento Asesoramiento, materiales de
Territorial
oficina, equipo de cmputo
Materiales de oficina,
facilitadores, equipo de cmputo
Taller de Discusin, Aportes y Aprobacin
y proyeccin, documento
del Plan de Ordenamiento Territorial.
fotocopiado, alimentos para
personas
Elaborar, Aprobar y Publicar la normatividad Asesoramiento, materiales de
para el ordenamiento territorial.
oficina, equipo de cmputo
Elaborar un Sistema de Informacin
Consultora
Geogrfica.
Asesorar la operativizacin del proceso de
Equipo Asesor Local
ordenamiento territorial.
Materiales de difusin
Materiales de oficina

Presupuesto

- 65 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

Anexo 06: Ficha de Visita de Campo- Comit Tcnico de


OT
RUTA DE VISITA:
_____________________________________________________________________________

(Incluir Croquis)
Ubicacin: (Poblado, Anexo, Distrito, Provincia)_______________ ___________________________________
INFORMACION A RECOGER:
1. EJE TURISMO:
Atractivos
tursticos
identificados

Ubicacin

Caracterstic Distancia al
as
centro poblado
ms prximo

Accesos
existentes

Accesos
propuestos
(tipo)

Infraestructura
y medidas que se
podran hacer

( ADJUNTAR CROQUIS DE LAS ZONAS)


2. EJE RECURSOS NATURALES Y MEDIO AMBIENTE
Especies y
Recursos
Destacables

Lugares
principales
en los que se
encuentran

Caractersticas
Zonas que se
Ubicacin
del uso actual del podran crear
(delimitacin
recurso
(ambientales, de
aproximada)
contaminacin, de
riesgo, etc.)

Finalidad
de la zona

Infraestructur
a que se
podra hacer
para la zona

Flora
Fauna
Hdrico
Otros
( ADJUNTAR CROQUIS DE LAS ZONAS)
3. AGROPECUARIO
Zona de
cultivos o
crianzas
existente

rea
aprox.

Distancia al Acceso
poblado
actual/
ms
propuesto
prximo

Caractersticas
generales de la
zona

Riesgos
naturales en
la zona

Obras que se
podran hacer
para potenciar
la zona

4. URBANISMO Y RIESGOS:
Zonas consolidacin, Ubicacin
o de expansin
urbana

rea
aproximada

Vas de acceso,
actuales y
propuestas

Riesgos
naturales en
la zona

Obras que
podran
potenciar la

- 66 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

zona

(INCLUIR CROQUIS DE UBICACIN DE ZONAS)

Anexo 07: Legislacin vinculada a OT


A. ndice de Legislacin Principal vinculada al Ordenamiento Territorial
LEY 27860
Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV sobre Descentralizacin
LEY 27783
Ley de Bases de la Descentralizacin
LEY 27867
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
LEY 27902
Ley que Modifica la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
LEY 27972
Ley Orgnica de Municipalidades
LEY 24656
Ley General de Comunidades Campesinas
Ley 26878
Ley General de Habilitaciones Urbanas
Ley 26839
Ley Sobre la Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica
LEY 27795
Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial
LEY 26410
Ley del Consejo Nacional del Ambiente
LEY 26821
Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales
LEY 26834
Ley de reas Naturales Protegidas
Ley 27015
Ley que Regula el Otorgamiento de Concesiones Mineras en reas Urbanas y de Expansin Urbana
Ley 28183
Ley Marco de Desarrollo de Parques Industriales
R.S. No. 004-2000-ED
Reglamento de Calificacin de Zonas Arqueolgicas Ocupadas por Asentamientos Humanos
D.S. 045-2001-PCM
Crea la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental
D.S. 068-2001-PCM
Reglamento de la Ley Sobre Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica
D.S. 008-2002-EM
Reglamento de la Ley que regula el otorgamiento de Concesiones Mineras en reas Urbanas y de Expansin
Urbana

- 67 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

DECRETO SUPREMO 019-2003-PCM


Reglamento de la ley de Demarcacin y Organizacin Territorial Ley 27795
DECRETO SUPREMO 027-2003-VIVIENDA
Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano
D.S. 087-2004-PCM
Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica

B. ndice de Legislacin Complementaria vinculada a OT


N

NORMA

TITULO

DECRETO LEY 17752

Ley General de Aguas

LEY 24047

Ley General de Amparo al Patrimonio Cultural de la Nacin

LEY 25977

Ley General de Pesca

LEY 26221

Ley que Regula las Actividades de Hidrocarburos en el Territorio


Nacional

LEY 26505

Ley de Inversiones Privadas en el Desarrollo de las Actividades


Econmicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las
Comunidades Campesinas y Nativas.

DECRETO LEY 22175

Ley de Comunidades Nativas y Desarrollo Agrario de las Regiones


de Selva y Ceja de Selva

LEY 26961

Ley para el Desarrollo de la Actividad Turstica

LEY 27308

Ley Forestal y de la Fauna Silvestre

LEY 27314

Ley General de Residuos Slidos

10

LEY 27446

Ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental

11

LEY 26786

Ley de Evaluacin del Impacto Ambiental para Obras y


Actividades

12

LEY 27779

Ley Orgnica que Modifica la Organizacin y Funciones de los


Ministerios

13

LEY 27791

Ley Orgnica que Modifica la Organizacin y Funciones del


Ministerio de Transportes y Comunicaciones

14

LEY 26221

Ley Orgnica que Regula las Actividades de Hidrocarburos en el


Territorio Nacional

15

LEY 26842

Ley General de Salud

16

LEY 26961

Ley para el Desarrollo de la Actividad Turstica

17

LEY 24657

Declaran de Necesidad Nacional e Inters Social el Deslinde y La


Titulacin de las Comunidades Campesinas.

18

LEY 26505

Ley de la Inversin Privada en el Desarrollo de las Actividades de


las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades
Campesinas y Nativas, "Ley de Tierras

19

LEY 28059

Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada

20

LEY 26845

Ley de Titulacin de las Tierras de las Comunidades de la Costa

21

LEY 26371

Autorizan a propietarios de terrenos declarados como parques


zonales para que utilicen parte de stos con fines comerciales, de
vivienda y otros.

- 68 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

22

LEY 27292

Reglamento del Instituto Geogrfico Nacional

23

LEY 28216

Ley de Proteccin al Acceso a la Diversidad Biolgica Peruana y


los Conocimiento Colectivos de los Pueblos Indgenas

24

LEY 28221

Ley que regula el derecho por Extraccin de Materiales de los


lveos o Cauces de los Ros por las Municipalidades

25

LEY 28245

Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental

26

LEY 28296

Ley General del Patrimonio Cultural de la Nacin

27

DECRETO SUPREMO 014TUO Ley General de Minera


92-EM

28

DECRETO SUPREMO 022Reglamento de Organizacin y Funciones del CONAM


2001-PCM

29

DECRETO SUPREMO 158Reglamento de Conservacin de flora y fauna silvestre


77-AG

30

Texto nico Ordenado del Decreto Legislativo 803 Ley de


DECRETO SUPREMO 009Creacin de la Comisin de Formalizacin de la Propiedad
99-MTC
Informal COFOPRI

31

DECRETO SUPREMO 010Plan Director de reas Naturales Protegidas


99-AG

32

DECRETO SUPREMO 064- Reglamento de Organizacin y Funciones del Proyecto Especial de


99-AG
Titulacin de Tierras y Catastro Rural

33

DECRETO 004-CONAM/CD

Reglamento de Comisiones Ambientales Regionales

34

DECRETO
014.2001-AG

Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre

35

DECRETO SUPREMO 068- Reglamento de la Ley Sobre Conservacin y Aprovechamiento


2001-PCM
Sostenible de la Diversidad Biolgica

36

DECRETO SUPREMO
102-2001-PCM

37

DECRETO SUPREMO
016-2001-AG

38

DECRETO SUPREMO
038-2001-AG

39

DECRETO SUPREMO
068-2001-PCM

N Reglamento de la Ley Sobre Conservacin y Aprovechamiento


Sostenible de la Diversidad Biolgica

40

DECRETO SUPREMO
045-2001-PCM

41

DECRETO
CD/CONAM

001-2000-

42

DECRETO
CONAM/CD

004-2000-

43

DECRETO SUPREMO
002-2003-AG

44

DECRETO SUPREMO 09-95Reglamento de la Ley General del Servicio de Saneamiento


PRES

45

DECRETO SUPREMO 261Reglamento de los Ttulos I, II y III del Decreto Ley 17752
69-AP

SUPREMO

Estrategia Nacional de Diversidad Biolgica


ROF de PRONAMACHCS
Reglamento de la ley de reas Naturales Protegidas

Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental


Aprueba La Agenda Ambiental Nacional 2000-2002
Reglamento de las Comisiones Ambientales Regionales
Reglamento de Organizacin y Funciones INRENA

- 69 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

46

DECRETO SUPREMO 1098- Reglamento del Ttulo VII de los Estudios y Obras conforme al
75-AG
Decreto Ley 17752

47

DECRETO SUPREMO 002Reglamento de la Ley de Promocin del Sector Agrario


98-AG

48

DECRETO SUPREMO 0048- Reglamento de la Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector


91-AG
Agrario

49

Declaran Intangible para fines de Expansin Urbana y Habilitacin


DECRETO SUPREMOI 009Urbana las Tierras con Aptitud para el Cultivo Calificadas como
86-AG
tales por el Ministerio de Agricultura

50

DECRETO SUPREMO 011- Reglamento de la Ley de Inversin Privada en Territorios de las


97-AG
Comunidades Campesinas de la Sierra

51

DECRETO SUPREMO N 04- Reglamento de Nomenclatura Vial y de reas de Recreacin


95-MTC
Pblica

52

DECRETO SUPREMO 016- Dispone la Interconexin vial de todas las Capitales de Distritos
80-MTC
con la Red Principal de Caminos

53

DECRETO SUPREMO
026-2001-EM

Reglamento de Organizacin y Funciones INGEMMET

54

DECRETO SUPREMO 008- Reglamento de la Ley Especial que Regula el Otorgamiento de


2002-EM
Concesiones Mineras en reas Urbanas y de Expansin Urbana

55

DECRETO SUPREMO 046- Reglamento para la Proteccin Ambiental en las Actividades de


93-EM
Hidrocarburos

56

DECRETO SUPREMO 027- Reglamento de Organizacin y Funciones del INC


2001-ED

57

DECRETO SUPREMO 011Aprueban Plan Nacional de Poblacin 1998-2002


98-PROMUDEH

58

Constituyen Comisin Multisectorial que Formular Proyecto de


DECRETO SUPREMO 020- Ley a fin de Establecer Bases para Implementacin de un Sistema
2002-AG
Nacional Integrado del Catastro del Registro de Derechos y
Propiedad.

59

DECRETO SUPREMO 012Reglamento de la Ley General de Pesca


2001-PE

60

DECRETO SUPREMO 030- Modificatoria de la Ley del Reglamento General de Habilitaciones


2002-MTC
Urbanas Especiales.

61

DECRETO SUPREMO 083- Reglamento De Organizacin y Funciones ROF 2002-PCM


Presidencia del Concejo de Ministros.

62

DECRETO SUPREMO 086- Reglamento de Organizacin y Funciones de la Direccin Nacional


2002-PCM
Tcnica de Demarcacin Territorial

63

Conforman Comisin Multisectorial para estudiar la problemtica


DECRETO SUPREMO 116de demarcacin, linderamiento, delimitacin y registro de
2002-PCM
Comunidades Campesinas Nativas y Campesinas.

de la

DECRETO SUPREMO 015- Reglamento de la Ley Marco de Promocin de la Inversin Privada


2004-PCM
Descentralizada
64

DECRETO SUPREMO 057Reglamento de la Ley General de Residuos Slidos


2004-PCM

65

DECRETO SUPREMO 008Reglamento de la Ley Marco del Sistema de Gestin Ambiental


2005-PCM

- 70 -

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LOS PROCESOS DE OT EN PER APORTE GTZ

65

DECRETO
CD/CONAM

001-907-

66

DECRETO
CD/CONAM

001-2000-

67

DECRETO
CONAM/CD

004-2000-

68

DIRECTIVA
PCM/DNTDT

001-2003-

69

DIRECTIVA
PCM/DNTDT

002-2003- Registro y Apertura de expedientes tcnicos sobre demarcacin


territorial y organizacin territorial.

70

RESOLUCION JEFATURAL Gua para la formulacin de trminos de referencia para


021-95-INRENA
estudios de impacto ambiental en el sector agrario.

71

RESOLUCION JEFATURAL Precisan establecimiento provisional de zonas de amortiguamiento


125-2003-INRENA
de las reas naturales protegidas integrantes del SINANPE.

72

ORDENANZA MUNICIPAL
Aprueban Plan Director de la ciudad de Arequipa 2002-2015
160-MPA

73

SENTENCIA
AI/TC

Marco Estructural de la gestin Ambiental MEGA CONAM


Aprueba la Agenda Ambiental nacional 2000-2002
Reglamento de Comisiones Ambientales Regionales.
Metodologa para el tratamiento de las acciones tcnicas de
Demarcacin Territorial y para la configuracin y delimitacin de
circunscripciones provinciales.

los

EXP-2004- Declara inconstitucional Ordenanza Provincial referida a la


delimitacin territorial del distrito de Grocio Prado

- 71 -