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Prlogo

Uno de los temas que en los ltimos tiempos ha suscitado en mayor medida el inters
de los estudiosos en los diferentes campos de las ciencias sociales es el de los
cambios producidos en el funcionamiento y accionar del Estado en el marco del
sistema capitalista. La razn ms importante de este inters reside en el protagonismo
que ha asumido la institucin estatal, fundamentalmente desde la Segunda Guerra
Mundial, afectando todos los mbitos de la vida social. El llamado Estado benefactor o
Estado de bienestar (Welfare State) se ha constituido tomando apreciable distancia en
algunos aspectos bsicos respecto de las concepciones que apuntalaron el
surgimiento y desarrollo del Estado liberal.
El presente trabajo apunta a sintetizar el proceso histrico de constitucin y
consolidacin del Estado de Bienestar, e revisar las teoras explicativas que se han
elaborado a partir del surgimiento y a dar cuenta de los debates que se han suscitado
alrededor de su vigencia a partir de los aos 70. Su antecedente es el artculo El
Estado benefactor y el escenario econmico -social de la segunda posguerra (en
Campins, 2001), y la presente versin constituye una ligera ampliacin de los
argumentos desplegados all, as como tambin se incorpora un apndice en el que se
destaca una de las oposiciones planteadas en relacin con la potenciacin del Estado
de bienestar frente a las consecuencias generadas por el proceso de globalizacin en el
terreno social.
1. Definicin
Antes de elaborar las diferentes temticas vinculadas con esta trascendente realidad
del escenario econmico - socialcontemporneo al concepto de Estado benefactor. La
definicin de Isuani (1991) constituye un razonable punto de partida:
[El Estado Benefactor] consiste en un conjunto de instituciones pblicas
supuestamente destinado a elevar la calidad de vida de la fuerza de trabajo o de la
poblacin en su conjunto y a reducir las diferencias sociales ocasionadas por el
funcionamiento del mundo.
Estas instituciones actan como mecanismos redistributivos del ingreso, de diferentes
maneras: 1) a travs de transferencias monetarias, las que pueden ser directas
seguros de desempleos, pensiones, asignaciones familiares- o indirectas subsidios a
productos de consumos bsicos-; 2) mediante la provisin de bienes programas de
asistencia alimentaria- y prestacin de servicios educacin salud -, y 3) estableciendo
normas de proteccin de condiciones de trabajo, del medio ambiente o de la calidad de
productos y servicios.
Existen sin embargo abordajes ms abarcativos, que atribuyen a la gestin estatal un
papel ms amplio. As, Estruch (1996: 230) se refiere al Estado de bienestar como:

...una forma de organizacin institucional basada en el compromiso pblico con pleno


empleo, la poltica econmica anticclica, la existencia de sistemas ms o menos
amplios de provisin universal de cientos bienes, servicios y transferencias y las
polticas redistributivas en pos de la reduccin de la desigualdad econmico y social.
Desde esta perspectiva, el Estado benefactor se vincula estrechamente con las
llamadas polticas keynesianas, definidas como una serie de medidas fiscales y
monetarias destinadas a atenuar las fluctuaciones de la actividad econmicas, uno de
los rasgos caractersticos del capitalismo desde sus orgenes.
2. Orgenes histricos del Estado de bienestar
Es plausible afirmar, en principio, que el Estado de bienestar constituye una formacin
histrica especfica con un punto de partida preciso, el fin de la Segunda Guerra
Mundial. No obstante, se encuentran antecedentes, incluso muy lejanos en el tiempo, de
intervenciones estatales en el terreno social, hecho que lleva a algunas corrientes de
investigacin a sostener que lo ocurrido despus de 1945 constituye el periodo de
expansin del Estado de bienestar (Ochando Claramunt, 1999). Existen expertos que lo
remontan a la legislacin inglesa sobre pobres de 1601 (Garca Cotarelo, 1987); otros
destacan que el primer esfuerzo sistemtico de intervencin del Estado se produjo en
Suecia y Dinamarca a fines del siglo XIX, como resultado fundamentalmente de la
presin social de la pequea burguesa agraria, afectada por las difciles condiciones
en las que se encontraba el sector como consecuencia de la penetracin de los
productos alimenticios provenientes de la periferia. No obstante, la mayora de los
analistas destacan la importancia de la legislacin social implantada en Alemania en la
dcada del 80 del siglo XIX durante el gobierno de Otto Von Bismarck. Entre esas leyes
se destacan la ley de seguro de enfermedad y maternidad (1883), la ley de accidente de
trabajo (1884) y la ley de enfermedad, jubilacin y defuncin (1889).
Ms all de las motivaciones coyunturales que determinaron la adaptacin de esta
legislacin en el imperio alemn, bsicamente el intento del canciller Bismarck de
neutralizar el crecimiento del socialismo dentro de la clase obrera alemana-, la misma
aparece como una respuesta de las clases dominantes al conflicto fundamental que
afect a la sociedad europea del siglo XIX, suscitado por la expansin de la economa
de mercado frente al despliegue del ideario democrtico e igualitario desde los
acontecimientos de la Revolucin Francesa en adelante.
En efecto: por otra parte, el mercado, entendido como el ms eficaz asignador de los
recursos en la actividad econmica, aspira a conquistar plena autonoma respecto de la
poltica, la moral y, en general, de cualquier instancia no estrictamente econmica. Por
otra, las exigencias de igualdad planteadas por las clases bajas cuestionen justamente
la estructura social que se configuraba como consecuencia de una distribucin no
sujeta a regulacin alguna.
Estas tensiones se trasladaron al terreno del pensamiento poltico: mientras que el

liberalismo en su manifestacin ortodoxa acortaba al mximo el papel del Estado,


algunas variantes le atribuan un rol activo, planteando que su objetivo era el logro de la
felicidad de los ciudadanos; a su vez, dentro del socialismo tambin surgieron a
principio del siglo XX concepciones que el Estado poda ser un instrumento adecuado
en la creacin mejores condiciones para la clase trabajadora.
Estas discusiones nos introducen en la interesante distincin que se ha realizado entre
Estado social y Estado benefactor. El Estado social, que arranca justamente con
Bismarck, tiene una orientacin conservadora y concibe la poltica social como
integracin desde arriba, de las clases trabajadoras, compensando la inexistencias de
libertades y la exclusin (parcial o total) del movimiento obrero organizado. En cambio
el Estado de bienestar considera la poltica social como expansin de los derechos
sociales o materializacin de los derechos polticos democrticos; pera integrar a la
reforma social pactada, explcita o implcitamente, para integrar las clases trabajadoras
en el sistema capitalista.
Ejemplos, si bien menos estructurados, de la intensin del Estado en cuestiones de
proteccin social, los encontramos en Gran Bretaa a principios del siglo XX, cuando
se crea un sistema de pensiones y un seguro por enfermedad.
Finalmente, es preciso destacar (aunque slo sea como apunte que se ampliar ms
adelante) que el incremento del papel del Estado en la economa se inscribe en un
marco ms amplio: el de la construccin y consolidacin de Estados - nacin
organizados de forma de forma burocrtica, orientados a gestionar el proceso
simultneo de desarrollo de una economa de mercado y de emergencia de una
democracia de masas.
***

La crisis de los aos 30, iniciada con la quiebra de la Bolsa Nueva York en los ltimos
das de Octubre de 1929, constituy para la mayora de los expertos un momento
decisivo en el proceso de surgimiento del Estado de bienestar. La continuidad y la
profundidad de la depresin - una de cuyas manifestaciones ms dramticas fueron los
altsimos niveles de desocupacin- y la aparente insuficiencia de las recomendaciones
ortodoxas para superarla crearon las condiciones para el incremento de la presencia
del Estado en la vida econmica y social. Hasta acrrimos defensores del liberalismo
tal el caso de los conservadores en el poder en la Repblica Argentina pusieron en
prctica medidas intervencionistas que entraban en flagrante contradiccin con sus
principios.
El llamado New Deal implementado por el estadounidense Franklin Delano Roosevelt
desde el comienzo de su gestin en 1933 conforma, junto al caso de Suecia, el ms
amplio y conocido plan de intervencin estatal llevado adelante por regmenes

democrticos. Abarcaban amplios programas sociales para los desocupados pero


tambin la realizacin de vastos planes de obras pblicas a nivel estatal y regional
destinados a absorber una mano de obra ociosa, y posibilitaba la intervencin
gubernamental en los mecanismos del mercado a travs de la fijacin de precios y el
establecimiento de cupos de produccin en determinadas mercaderas.
Con el Estado ya incorporado como actor de primera magnitud en las cuestiones
econmicas y sociales, en 1936 se public la obra Teora general de la ocupacin, el
inters y el dinero, del economista ingls John Maynard Keynes (1963). En ella se
despleg la fundamentacin terica de una nueva concepcin del capitalismo que
atribua al Estado un papel central. En su visin, la agenda gubernamental incorpora la
tarea de actuar sobre la demanda por medio de instrumentos fiscales, la intervencin
pblica y la poltica de empleo. De esta manera, en su perspectiva, si bien la actividad
privada sigue ocupando lugar central en la economa de mercado, ya no es el nico
motor del crecimiento, en tanto las inversiones estatales contribuyen a superar
situaciones coyunturales en las que, por distintas razones, la inversin privada resulta
insuficiente. A partir de esta estilizacin del pensamiento keynesiano, queda claro,
como se ha dicho antes, que en la realidad concreta existe una relacin profunda entre
ste y el Estado de bienestar, por ms que tenga sentido la afirmacin de que un
Estado benefactor determinado por el proceso general de democratizacin social y un
Estado keynesiano originado por la necesidad de suavizar el ciclo econmico
responden a lgicas diferentes (Isuani, 1991: 16). Las llamadas polticas keynesianas
incluyen decisiones gubernamentales de origen monetario y fundamentalmente fiscal
que poco y nada tienen que ver con el Estado benefactor.
3. la construccin del Estado de bienestar
La proximidad del fin de la Segunda Guerra Mundial, con el que cada vez ms previsible
triunfo del bando aliado, suscit un profundo debate respecto del futuro, del da
despus de la rendicin de las fuerzas del Eje. En el terreno estrictamente econmico,
las preocupaciones no se limitaban en manera alguna a los (sin duda) altsimos costos
de la reconstruccin, sino que apuntaban ms all: por un lado, al replanteamiento de
las pautas que permitieran retomar el rumbo del crecimiento econmico, afectadas por
el recuerdo cercano de la depresin, inmediato antecedente de la guerra; por otro, a la
bsqueda de vas que aseguraran el crecimiento con estabilidad social, a la vista de la
expansin del modelo sovitico.
Pero adems de estos factores coyunturales, se ha insistido en que el surgimiento del
Estado benefactor responde a realidades de dimensiones ms profundas; as, es visto
desde algunas perspectivas como la respuesta a la manifiesta incapacidad del Estado
liberal para enfrentar con xito los problemas generados por la transformacin del
Estado capitalista en el marco poltico de una democratizacin creciente. Entonces, el

Estado de bienestar cumple una funcin esencial, puesto que


...la correccin por el Estado de los efectos disfuncionales de la sociedad industrial
competitivas no es slo una exigencia tica sino tambin una necesidad histrica, pues
hay que optar necesariamente entre la revolucin o las reformas sociales. (Garca
Pelayo, 1982: 15)
Todas las circunstancias convergieron en lo que se considera la primera elaboracin
sistemtica de un sistema completo de seguridad social en Gran Bretaa, el llamado
Informe Beveridge, redactado en 1942 por el mismo William Beveridge. Este informe se
bas en seis principios fundamentales, novedosos para la poca:
1. Prestaciones familiares universales.
2. Contribuciones uniformes de los aseguradores y las empresas, con el Estado
cubriendo una parte de la mayora de las prestaciones y la totalidad de los subsidios
familiares.
3. Gestin administrativas unificada.
4. Suficiencias de las prestaciones, tanto en cuanta como en duracin.
5. Amplia cobertura.
6. Diferenciacin a partir del nivel de ingresos de la familia, dado que los subsidios
familiares otorgados a los pobres eran financiados casi en su totalidad por impuestos.
El proceso de transformacin del Estado que estamos analizando se relaciona con los
nuevos rasgos del capitalismo, que surgieron en Estados Unidos y algunos pases de
Europa occidental durante el perodo de entreguerras pero se manifestaron de manera
plena despus de 1945. El Estado benefactor, entonces, es funcional al capitalismo
avanzado y al modo de produccin fordista (grandes empresas + produccin a gran
escala + mercados consumidores amplios y estables + sindicatos con fuerte poder en el
mercado de trabajo). Esta nueva realidad necesitaba la continua intervencin del Estado
para la regulacin de la demanda, el control de la estabilidad econmica, la
reproduccin de la mano de obra, la socializacin de parte de los costos privados y el
arbitraje de los conflictos para mantener la paz social.
Uno de los rasgos esenciales del Estado benefactor tal como se dio en Europa es que la
sntesis entre desarrollo econmico y bienestar social se concret a nivel poltico en un
pacto entre los sindicatos, las organizaciones empresariales y el Estado, que adquiri
vigor sobre todo aunque no exclusivamente- entre aquellos pases en los que los
partidos socialdemcratas accedieron al gobierno. En este llamado consenso
socialdemcrata porque fueron los partidos socialdemcratas quienes lo plantearon
con mayor nfasis -, el movimiento obrero renunciaba a cuestionar las relaciones de
produccin basadas en la propiedad privada a cambio de la garanta de que el Estado
intervendra en el proceso redistributivo, a los efectos de asegurar condiciones de vida
ms igualitarias, seguridad y bienestar a travs de los servicios, pleno empleo y la
defensa de una distribucin ms equitativa de la renta nacional.

A nivel de financiacin, en Europa se pueden destacar dos tipos de Estado de bienestar,


con implicancias sociales de importancia. El primero, establecido en el centro y en el
sur del continente Alemania, Francia -, se financia en forma predominante sobre la
base de contribuciones sociales (empresarios y trabajadores) y supedita los servicios
suministrados a la extensin de las coberturas. Se sustenta en la poblacin empleada y
tanto en su financiamiento como en su provisin reproduce la estructura laboral
y social del pas. Para la poblacin no empleada, las transferencias y servicios se
fundamentan en la demostracin de necesidad, segn el criterio que establezcan las
autoridades poltico - administrativas. Otro punto importante es que las polticas
sociales en este tipo de Estado de bienestar estn encaminadas a favorecer el tipo de
familia tradicional, y por lo tanto no incluyen en general servicios destinados a
facilitarla incorporacin de la mujer a la fuerza de trabajo.
El segundo tipo de Estado de bienestar es el dominante en los pases del norte de
Europa Suecia, Noruega -, caracterizados por ser universalistas, es decir que la
financiacin se realiza con impuestos sobre la renta y los beneficios sociales
suministrados se consideran inherentes a la condicin de ciudadana y residencia, con
independencia de Estado, ocupacin y nivel de renta. Este sistema redistribuye
recursos entre grupos y clases sociales, favoreciendo la incorporacin de la mujer al
mercado de trabajo. Asimismo, se trata de alcanzar la igualdad en altos niveles de
ingresos, no en las necesidades mnimas. Constituye, sin duda, el modelo de Estado de
bienestar ms vinculado con lo que hemos denominado consenso socialdemcrata.
En Estados Unidos tambin en Canad, Australia y Nueva Zelanda el Estado de
bienestar respondi a la filosofa que se ha denominado liberalismo de mercado. De
acuerdo con ella, los sistemas de proteccin social son de carcter residual, es decir,
destinado slo a la poblacin ms vulnerable, sea por ingreso (pobres) o por edad
(personas mayores). Estos sistemas continuaban una lnea ya iniciada con el New Deal
que constitua fundamentalmente, aunque como vimos no exclusivamente, un conjunto
de programas destinados a enfrentar la pobreza en la que viva buena parte de la
poblacin. Por lo dems, se trata de un sistema mayoritariamente privado y no es
acompaado por polticas activas destinadas al pleno empleo. Podra decirse que su
principal objetivo es hacer ms llevadera la desigualdad social.
El modelo econmico del capitalismo avanzado de la segunda posguerra tuvo un xito
considerable en occidente durante alrededor de un cuarto de siglo desde fines de la
segunda guerra mundial hasta principios de la dcada del 70 -, llegando a cotas de
crecimiento econmico de la renta global y de la renta por habitante nunca
alcanzadas antes ni despus de esa edad de oro. Este modelo est sin duda asociado
al accionar del Estado de bienestar, que concret logros de consideracin en algunos
de sus objetivos ms definidos, como la tendencia a la plena ocupacin, la ampliacin
de los niveles de seguridad econmica y social, y la reduccin de la pobreza.
Esta poltica de bienestar gestada desde las instituciones gubernamentales se

manifest, a nivel macroeconmico, en un incremento del gasto pblico. Los datos


estadsticos que establecen la relacin entre el gasto pblico y el producto bruto
interno para algunos pases son elocuentes: En Gran Bretaa pas de 42,4 por ciento al
finalizar la guerra a 48,6 por ciento en 1971; en estados Unidos de 24 por ciento en 1950
a 33,2 por ciento veinte aos ms tarde, y en Alemania de 35,7 por ciento a 42,5 por
ciento en esos mismos aos (Palazuelos, 1986: 123). La contrapartida de esta
expansin, que deriv en muchos casos en un aumento del dficit presupuestario, fue
la emergencia de un proceso inflacionario, en el que las manipulaciones en la emisin
destinadas a enjugar ese dficit fueron una de sus causas.
En Amrica Latina no puede hablarse de la existencia de un Estado de bienestar stricto
sensu; a lo sumo se ha hablado de variantes populistas (Lo Vuolo, 1999), que se han
desarrollado en la Argentina, Chile, Uruguay, Costa Rica y Colombia, privilegiando la
atencin a demandas de los sectores populares sin tener un carcter estructural. En
cualquier caso, los logros distan mucho de los obtenidos en los principales pases de
Europa Occidental.
El cambio tan significativo verificado en el papel del Estado ha producido tambin
modificaciones en las relaciones sociales. Pueden citarse, entre otras, el aumento de la
burocracia y, en general, de la mano de obra empleada en el sector terciario, as como
tambin la institucionalizacin del movimiento obrero a travs de los sindicatos.
Justamente, y en relacin con este ltimo tema, uno de los rasgos ms destacados de
la sociedad occidental de posguerra ha sido la extensin del corporativismo. Si,
partiendo de un anlisis contemporneo, lo definimos como una estructura poltica
que integra a los grupos productivos socioeconmicamente organizados a travs de un
sistema de representacin y de interaccin cooperativa mutua a nivel de liderazgo y
movilizacin, de control social a nivel de masa (Pic, 1987: 7-8), el corporativismo se
ha desarrollado como instrumento del Estado benefactor destinado a superar los
conflictos de intereses, asegurando la paz social. Resumiendo con precisin esta
cuestin:
La legitimidad corporativa del Estado, al hacer partcipe de las acciones al resto de los
grupos sociopolticos, supera o, al menos, modifica la legitimidad del liberalismo ms
primario, basada exclusivamente en el mercado, puesto que las estructuras
corporativas tratan de mediar y modificar la dominacin del capital. (Pic, 1987: 8)
4. Teoras explicativas del surgimiento y desarrollo del Estado de bienestar
A la hora de analizar el proceso de emergencia y consolidacin del Estado benefactor,
los cientistas sociales han elaborado variadas teoras explicativas. Una til
aproximacin a ellas es la que distingue entre teoras centradas en la demanda de
bienestar social y las teoras centradas en la oferta, es decir, en las caractersticas
estructurales del Estado. Es evidente que esta distincin slo puede realizarse por

razones analticas, dado que en la realidad ambas aparecen interconectadas; Sin


embargo, el abordaje por separado creemos que resulta adecuado a los efectos de
comprender un proceso por dems complejo.
Las teoras centradas en la demanda, de fuerte carcter funcionalista, afirman que el
Estado responde, por medio del incremento del gasto pblico social, a los reclamos
planteados por diferentes actores sociales que aspiran a un mayor bienestar. Entre
estas teoras podemos destacar tres, cuyas bases revisaremos de manera sinttica:
1. La llamada teora del industrialismo sostiene que existe una estrecha relacin entre
el desarrollo econmico y el aumento de la intervencin estatal. Desde esta perspectiva,
el crecimiento industrial requiere trabajadores eficientes, calificados, en condiciones de
movilizarse sin mayores dificultades. Adems, crea una fuerza de trabajo urbana sujeta
a nuevos riesgos, como las enfermedades y accidentes, el desempleo, la prdida de la
proteccin familiar, etc. La incorporacin de la mujer al mercado de trabajo potencia
estos cambios estructurales. El Estado, entonces, aparece como una respuesta a las
transformaciones impuestas por la industrializacin y el desarrollo tecnolgico, con su
impacto sobre las necesidades econmicas y demogrficas de la poblacin afectada
por las mismas. Esta teora tiene sus lejanos orgenes en la conocida ley de la
actividad creciente del Estado, formulada en 1883 por Adolph Wagner, que afirmaba
que las demandas del gasto pblico por parte de los ciudadanos se incrementaban con
el crecimiento econmico y con el aumento de renta disponible por habitante, que
constituye uno de sus logros. Explicada as la cuestin, es preciso destacar que el
Estado aparece en una situacin de neutralidad, minimizndose tanto las dimensiones
de la lucha poltica democrtica como la significacin de la divisin de las sociedades
en clases. Adems, en la medida en que la constitucin del Estado de bienestar
responde a las necesidades de las industrias y contribuye al crecimiento econmico, no
se explica entonces por qu surgi y se desarrollo en los ltimos aos una sostenida
oposicin a la existencia de este tipo de Estado.
2. Aclarar que para los defensores de esta La teora socialdemcrata se sustenta en la
idea de que los partidos de este signo en el poder constituyen una variable crucial para
explicar el desarrollo del Estado benefactor. Por lo tanto, el desarrollo de ste
constituye el resultado de las luchas sociales y polticas del movimiento obrero
organizado, canalizadas por los partidos reformistas en los momentos en que se hacen
cargo del poder ejecutivo. El ejercicio del gobierno por parte de los partidos
socialdemcratas est en condiciones de afectar las relaciones econmicas, limitando
o restringiendo los imperativos del capital. Cabe entonces teora el desarrollo
econmico y la democracia poltica son condiciones necesarias pero no suficientes
para el crecimiento del Estado benefactor; es preciso que los sindicatos y partidos
socialdemcratas gane poder para concretar una expansin del gasto social. En la
versin ms optimista, la gestin de los gobiernos de izquierda es destacada como

victoria real de la clase trabajadora, abriendo el camino hacia la democracia total.


Afirmando que la evolucin del Estado es funcin de las crisis y de la lucha de clases,
el despliegue del Estado de bienestar, al mejorar la situacin de los trabajadores y
extender los derechos civiles, polticos y sociales a todas las clases, impulsa las
potencialidades democrticas que existen en la sociedad civil. Las crticas a la teora
socialdemcrata enfatizan el hecho de que, adems de la clase obrera, han existido
otros grupos sociales propietarios agrcolas, grupos catlicos, entre otros que con
sus movilizaciones han contribuido al surgimiento y la consolidacin del Estado de
bienestar.
3. La teora neomarxista parte del pensamiento de Karl Marx quien por supuesto no
estuvo en condiciones de prever la evolucin del modo de produccin capitalista -,
elaborando una explicacin destinada a destacar el papel del Estado como servidor de
los intereses de la clase dominante. As, en las circunstancias histricas especficas de
la segunda posguerra, el Estado benefactor constituye el cambio institucional
correspondiente a las nuevas caractersticas del capitalismo. Para sobrevivir, ste
necesita de la continua acumulacin del capital y de legitimidad legtima y social, y
ambos requisitos son aportados por el Estado. Es indiscutible que un Estado
capitalista que empleara abiertamente sus fuerzas coercitivas para ayudar a una clase a
acumular capital a expensas de otras clases perdera su legitimidad y socavara por
tanto el fundamento de la lealtad y el apoyo de que gozara (Oconnor, 1981: 26). Por lo
tanto, el Estado benefactor desarrolla los elementos necesarios para mantener la
paz social, pero a la vez reproduce las desigualdades inherentes a la naturaleza del
sistema capitalista. Como bien a sostenido Przeworski (1990: 69), toda poltica pblica
constituye un esfuerzo para crear las condiciones necesarias para la supervivencia del
capitalismo. Habra que decir, como crtica, que las posiciones neomarxistas pecan
por exceso de determinismo econmico, a partir de los cuales no pueden explicar, por
ejemplo, que se apliquen diferentes polticas sociales con distintos partidos polticos
en el poder, o que, como ocurre con frecuencia, se implementen medidas de
poltica social con la oposicin de la clase poltica o en detrimento de sus intereses.
Las teoras centradas en la oferta, por su parte, destacan que los Estados, concebidos
como organizaciones que exigen obediencia sobre los ciudadanos, pueden perseguir
objetivos que son simplemente reflejos de las demandas de las diferentes clases
sociales o grupos de inters. Esto es lo que usualmente se denomina autonoma
estatal
La serie de explicaciones basadas en el funcionamiento del aparato estatal no0 forman
una teora integrada pero sacan a la luz determinadas caractersticas del Estado que
pueden tener una influencia autnoma decisiva sobre diferentes niveles de gasto
pblico y social. Adems, destacan que sus estructuras organizativas tambin actan
sobre los polticos y la accin colectiva de los diferentes grupos sociales. Por lo tanto,

las polticas de bienestar estaran fundamentalmente en la lgica del Estado y en las


luchas de los polticos por incrementar su poder. Estas ideas pueden resumirse en dos
cuestiones:
1. Motivaciones de los votantes son diferentes La expansin de la burocracia
considerada como unidad parcialmente autnoma, relativamente aislada del inters de
los votantes y de presin de los grupos de inters. La hiptesis del poder
monopolstico de la burocracia enfatiza que los funcionarios tienen sus propios
intereses y se ven envueltos en luchas por el poder entre ellos mnimos. As, se
potencia la idea de que el crecimiento de los programas sociales depende ms de la
inercia de la burocracia, de las decisiones e iniciativas tomados por los propios
administradores estatales y de la herencia de polticas pasadas, que del desarrollo
econmico, de los partidos polticos que detentan el poder o de los intereses de las
clases dominantes, no obstante, se formula la critica de que siendo la estructura
institucional de las democracias occidentales bastante similar, el poder de la burocracia
no es suficiente para explicar las diferencias que existen en la expansin de los
programas sociales entre los diferentes pases.
2. La competencia entre los partidos polticos, que lleva a stos a la bsqueda de
adherentes a travs de la expansin del gasto pblico, redistribuyendo las rentas en
beneficio de los sectores de ingresos ms bajos. En la misma lnea se encuentra la idea
de quienes proponen la existencia de un ciclo econmico - electoral de expansin de
gasto pblico por parte del gobierno pera estimular la economa poco antes de un
proceso electoral. Las criticas a esta visin tienden a enfatizar que las a lo largo del
tiempo y en cada pas, por lo que es difcil afirmar que sta es la razn que explica el
crecimiento del gobierno.
Tanto las teoras centradas en la demanda como las centradas en la oferta presentan,
como vimos, flancos dbiles, poro una visin de conjunto de las mismas nos permite
percibir la variedad de circunstancias dentro de las cuales se produjeron las
transformaciones del Estado despus de la Segunda Guerra Mundial, as como tambin
el hecho de que desde algunas vertientes ideolgicas se atribuyan su creacin y desde
otras desde otras se formule una dura critica a su funcionamiento t hasta su misma
existencia.
5. Las criticas al Estado de bienestar
Al revisar las teoras que explican el surgimiento del Estado de bienestar desde la
perspectiva neomarxista, ha quedado muy claro su carcter critico. Las diferentes
corrientes de la izquierda radicalizada coinciden en afirmar que no es ms que un modo
disfrazado de preservar las bases de funcionamiento del capitalismo y, por lo tanto, de
asegurar el dominio de la burguesa en un escenario diferente al del sistema en su

versin tradicional.
Las criticas se centran bsicamente en tres temas: el Estado de bienestar es ineficaz,
represivo y ejerce un control ideolgico - poltico sobre la clase obrera (offe, 1991).
Es ineficaz porque, a pesar de la mejora verificada en las condiciones de vida de los
asalariados, ha hecho muy poco por alterar la distribucin del ingreso entre el trabajo y
el capital. Los mecanismos del Estado benefactor no actan sobre las causas de los
problemas que afectan a las clases trabajadoras desempleo, enfermedades,
reconversin industrial- sino que compensan (y lo hacen parcial y tardamente) sus
consecuencias ms negativas.
En cuanto a los aspectos represivos, se afirma que los servicios del Estado de
bienestar slo pueden ser obtenidos por quienes se pliegan a las pautas dominantes de
la sociedad. As, por ejemplo, los potenciales beneficiarios deben ser desocupados
dispuestos a aceptar cualquier empleo alternativo, o pobres que adopten
comportamientos que los hagan merecedores de los subsidios estatales. El no
cuestionamiento del orden social es una de las condiciones necesarias para acceder a
la proteccin que brinda el Estado de bienestar.
Finalmente, se destaca que el Estado benefactor no constituye nicamente una fuente
de beneficios y servicios sino que acta como creador de falsas concepciones sobre la
organizacin y la conciencia de la clase obrera. Al ocultar los mecanismos de
explotacin del modo de produccin capitalista, la actividad del Estado benefactor no
aparece ante las clases trabajadoras como lo que realmente es: un mecanismo
destinado a intervenir para corregir las deficiencias e injusticias del sistema sin
plantear su superacin. Su existencia apuntala la idea de la cooperacin entre las
clases y la creencia en el fin de las luchas polticas y sociales.
Si bien las criticas al Estado de bienestar se hicieron or de diferentes mbitos
conservadores a partir del proceso mismo de su surgimiento y consolidacin ya en los
aos 50 se destacaba su componente inflacionario y el hecho de que frenaba el
crecimiento -, fue sin duda la crisis de los aos 70 la que dio impulso a los
cuestionamientos provenientes ahora tambin del excedente pensamiento neoliberal,
que se cebaron en los problemas de una economa que no slo haba disminuido
sensiblemente su ritmo de crecimiento sino que se vea afectada por una inflacin
aparentemente incontrolable y por un aumento de la desocupacin que planteaba
enormes exigencias al Estado de bienestar.
Un resumen de las crticas neoliberales y conservadoras debe destacar los siguientes
argumentos (Navarro 2000: 136-139):
Las polticas redistributivas del Estado benefactor tienen un impacto negativo sobre el
desarrollo y el crecimiento econmico, al aumentar el consumo y disminuir el ahorro de
la poblacin. En particular, esta disminucin afecta sobre todo a los sectores ms
pudientes, a los que se atribuye mayor capacidad de ahorro, resultando entonces stos
los sectores ms afectados por la gestin gubernamental.

Las polticas reguladoras del mercado de trabajo caractersticas del Estado benefactor
han alcanzado un desarrollo excesivo y obstaculizan la creacin de empleo. Se asume
adems que las polticas pblicas encaminadas a alcanzar la plena ocupacin son
ineficaces, injustificables e insostenibles.
Las polticas reguladoras del comercio exterior y de la movilidad del capital, atribuidas
al pensamiento keynesiano y realizadas por el Estado de bienestar, estn
obstaculizando la eficiencia econmica del sistema internacional. Por lo tanto, se
aconseja el libre comercio y la libre movilidad de capitales con la mnima intervencin
del Estado.
El Estado de bienestar ha alcanzado unos niveles excesivos, creando dependencias
que han empobrecido a la poblacin, disminuyendo su potencial creador como
sociedad civil y facilitando una relajacin moral que debilita a la familia y al conjunto de
la sociedad.
Los programas redistributivos del Estado de bienestar han cuestionado la estabilidad
e incluso la gobernabilidad de los sistemas democrticos al incrementar las
expectativas populares y sus demandas sobre el mismo.
A partir de estos elementos se plasm y difundi una visin de la problemtica
econmica que adquiri contornos avasalladores, sostenida por una combinacin de
solvencia acadmica e intereses bien concretos, que conform lo que se ha dado en
llamar pensamiento nico (Estefana, 1998).
La dcada de 1980 marcada en el mundo poltico occidental por el triunfo de los
republicanos en Estados Unidos, que llev a la residencia a Ronald Reagan, y por la
irrupcin de la conservadora Margaret Thatcher como primera ministra en Gran
Bretaa- inaugur un perodo concreto en el que el desmantelamiento del Estado
benefactor se reform por lo menos en el discurso pero ni slo en l- en el objetivo de
estos gobiernos.
Sin embargo, es preciso destacar que a pesar de contar con apoyos electorales de gran
magnitud, ni Reagan ni la dama de hierro pudieron ir ms all de ajustes parciales, sin
afectar de manera decisiva los logros alcanzados por las clases asalariadas en los aos
anteriores. Las bases del Estado de bienestar se mostraron por dems slidas, entre
otras razones porque exista un consenso generalizado en la sociedad respecto del
mantenimiento de un determinado nivel de vida que no era viable polticamente
deteriorar de manera significativa. No obstante, en aquellos mbitos en los que los
recortes presupuestarios alcanzaron cierta entidad, reduciendo los profanas de
asistencia social, el resultado fue une profunda escisin de la sociedad entre los que
participan e el sistema econmico, gozan de estabilidad laboral y en algunos casos de
ingresos aceptables, y quienes conforman los sectores marginales imposibilitados, por
distintas razones, de incorporarse a un aparato productivo que no brinda
oportunidades para todos, y abandonados por un Estado que ha dejado de preocuparse

por su suerte.
6. Globalizacin y Estado de bienestar
Las transformaciones producidas en la economa internacional durante la ltima dcada
del siglo XX, asociadas a la expresin globalizacin ha suscitado importantes debates
tericos respecto del impacto que las mismas tiene sobre le accionar del Estado en
general y del Estado benefactor en particular.
Las caractersticas del funcionamiento de los mercados financieros, el control que
ejercen sobre ellos las empresas multinacionales, las facilidades que se les presentan
para la movilizacin de los capitales, ponen en primer plano el rol que le compete al
Estado - nacin en este escenario globalizado. Una visin negativa respecto de la
importancia reservada a su accionar puede resumirse en esta cida afirmacin: En el
cabaret de la globalizacin el Estado realiza un strip-tease y al final de la funcin queda
lo mnimo: el poder de la represin (Baumon, 1999: 23). Los argumentos en este
sentido se asientan en la certeza de que los capitales, dotados de una movilidad que les
permiten atravesar fronteras en forma instantnea, en le nuevo mundo globalizado se
ausentarn de aquellos pases que los penalicen con sus polticas econmicas y
fiscales. En relacin especfica con el Estado de bienestar, la argumentacin es similar
sustentada incluso por quienes provienen de posiciones ideolgicas socialdemcratas
o cercanas a ellas: los altos salarios, los elevados impuestos sobre el capital y des
dficits pblicos, elementos a los que se asocian estrechamente las polticas sociales
del Estado de bienestar, desalientan y asustan tanto al capital productivo como al
financiero.
Por lo tanto, hay que proceder de manera que las instituciones que sostuvieron las
transformaciones de la segunda posguerra sean progresivamente desmanteladas,
respondiendo a una lgica econmica que se presenta como irrefutable. Flexibilidad
laboral, reconsideracin de diferentes aspectos vinculados al seguro de desempleo,
baja presin impositiva, libertad absoluta para los movimientos de capitales, son las
exigencias de las grandes empresas de dimensin mundial plantean a Estados cada vez
mas acotados en su accionar. Si como muestra el Banco Mundial- el producto bruto
interno sumado de Honduras, Panam, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica Ecuador,
Per Paraguay, Bolivia y Uruguay es inferior a la facturacin mundial de la General
Motors, se percibe la dificultad que se puede experimentar para llevar adelante
estrategias econmicas contrarias a sus intereses.
Pero, adems, la vigencia en los aos 90 del llamado consenso de Washington
(Williamsom, 1990), una serie de pautas destinas a guiar las polticas a aplicar en los
pases latinoamericanos desbordados por la inflacin y el dficit fiscal pero en
condiciones de hacerse extensivas a todos los pases en dificultades, ha reforzado
estas posiciones contrarias a la intervencin del Estado en el terreno social. Cuando en

l se destacan las recomendaciones fundamentales un marco econmico equilibrado,


una disminucin del tamao del Estado, un sector privado en expansin y la adopcin
de polticas destinas a la reduccin de la pobreza- nada se dice, y no es casual, sobre el
problema de la redistribucin del ingreso. El mismo expositor de los rasgos principales
del consenso de Washington destac en su momento que sobre este tema no exista un
pronunciamiento explcito.
En resumen, se plantea la conformacin de un nuevo modelo cuyas caractersticas
principales son las siguientes:
1. Redefinicin del papel econmico del Estado.
2. Reestructuracin de los sistemas de proteccin social.
3. Profunda liberalizacin de los mercados, incluyendo los de trabajo, as como una
mayor integracin de los mercados internacionales al marcado internacional.
4. Limitacin de la libre circulacin de las personas.
Ahora bien, en relacin con este ltimo punto, como bien afirma Eric Hobsbawm, en los
pases industrializados hay un control concreto del mercado de trabajo por parte del
estado poniendo trabas de todo tipo a la inmigracin- que acota al mximo las
posibilidades de quienes defienden la remocin de todo obstculo que impida el
funcionamiento de ese mercado; asimismo, sostiene que no hay ningn gobierno que
piense seriamente en lograrla [la flexibilizacin del mercado de trabajo] bajando los
niveles salariales italianos o ingleses al nivel de los camboyanos o chinos, pongo por
caso. Porque los efectos polticos seran inafrontables (Hobsbawn, 2000: 100). Una de
las alternativas a las que se ha recurrido frente a la solidez mostrada por las
instituciones del Estado de bienestar es la deslocalizacin: la bsqueda de opciones
en la periferia aprovechando la diferencial de salarios y la menor presin impositiva
existente respecto de lo que ocurre en los pases desarrollados.
No obstante, la concepcin tan generalizada de que no se puede actuar contra los
mercados sin correr el riesgo de una crisis provocada por la capacidad de las
empresas multinacionales de operar aprovechando las ventajas de la globalizacin es
cuestionada por quienes, en nombre de la primaca de la poltica, se enfrentan a la
vigencia de ese pensamiento nico. La idea central que se despliega es que la
defensa del Estado de bienestar constituye un elemento clave en el comportamiento
eficiente de una economa capitalista, puesto que no slo mejora el capital humano de
la sociedad (en educacin y en sanidad) sino que contribuye a la cohesin social y a la
participacin de los ciudadanos, factores ms incentivadores de la productividad que la
inestabilidad (o directamente el miedo) que generan las polticas neoliberales (Navarro,
2000, IV). Por lo tanto, se sostiene que, lejos de afectar la gobernabilidad de los
sistemas democrticos y de empobrecer la capacidad de iniciativa de la sociedad civil,
la continuidad del Estado benefactor, incluso impulsando nuevas iniciativas como la
introduccin de la renta Bsica de Ciudadana- apuntalada por un poder poltico fuerte y

coherente en sus objetivos- algunos incluso argumentan con vigor la necesidad de


impulsar la constitucin y consolidacin de instituciones transnacionales (Beck, 1998)-,
constituye un componente fundamental para el funcionamiento de una economa de
mercado capitalista gestionada democrticamente. Por el contrario, la insistencia en la
aplicacin a ultranza de polticas neoliberales potencia la conformacin de sociedades
fuertemente polarizadas en el terreno social, escenario favorable al cuestionamiento de
la legitimidad y credibilidad del sistema poltico.
APNDICE
Una revigorizacin del Estado de bienestar: la Renta Bsica de Ciudadana
Frente a los embates del neoliberalismo, la defensa de la vigencia y actualidad del
Estado de bienestar ha incorporado nuevas propuestas, destinadas a ofrecer a los
ciudadanos nuevas opciones frente a un proceso globalizador que se manifiesta
fundamentalmente en un incremento de los riesgos de prdida del empleo, de
insuficiente calificacin para los nuevos mbitos laborales para muchos de los
integrantes de la sociedad.
Una de las propuestas ms difundidas en la Europa occidental en los ltimos tiempos,
si bien su origen se remonta a algunos pensadores del siglo XVIII, es la llamada Renta
Bsica de Ciudadana (tambin llamada subsidio universal garantizado).
Se trata, en esencia, de un ingreso pagado por el Estado a cada ciudadano de una
sociedad por el solo hecho de serlo, con las siguientes particularidades: se cobra
incluso si el ciudadano no quiere trabajar, sin tener en cuenta si es rico o es pobre, sin
importar con quien vive o a quien sostiene, con independencia de la parte del pas en la
que habita. La idea es que a ella tiene derecho cualquier ciudadano por el simple hecho
de existir, no para existir, siendo un derecho previo a cualquier otro tipo de material. Es
un ingreso incondicional, algo con lo que cualquiera puede contar, que le proporciona
un cierto fundamento material en el que puede descansar su vida, y al que, por
supuesto, se le pueden aadir otros ingresos, procedentes del trabajo o del ahorro, del
mercado o del Estado.
Es interesante insistir en que se trata de un derecho ciudadano, no el resultado de la
beneficencia, de la caridad o de la solidaridad. Es individual, no familiar; universal e
incondicional, otorgado en tanto que ciudadano y no como trabajador real o potencial.
Asimismo, no depende de otros posibles ingresos, por lo que se seguira percibiendo
en caso de realizar cualquier otra actividad remunerada.
La fundamentacin ms elaborada proviene del filsofo belga Philippe von Parijs: Si la
libertad real es un asunto relativo a los medios, no exclusivamente a los derechos, los
ingresos de las personas adquieren mucha importancia. Sin embargo, la libertad real
que nos preocupa no se refiere slo a la libertad para comprar o para consumir. Es la
libertad de vivir como a uno le gusta vivir. De ah surge la importancia de garantizar ese

poder de compra con independencia del trabajo realizado por esa persona o de sus
disposiciones hacia el trabajo (citado por Estefana, 2002: 120).
Los defensores de este tipo de ingreso sostienen que solucionara algunos problemas:
Al convertirse en una renta garantizada, permitira que todo el mundo pudiera contar
regularmente con una cantidad de dinero, aunque fuera modesta, y por lo tanto hacer
proyectos, tener una mayor movilidad y eventualmente reunir un capital.
El subsidio por desempleo perdera su carcter de estigma social, puesto que dejara
de estar vinculado a cualquier tipo de condicin (edad, nmero de miembros de la
familia, recursos, bsqueda de empleo o formacin, etctera).
Dara lugar a una importante simplificacin administrativa, al disminuir de manera
notable los controles.
La introduccin de esta renta ha sido pensada tanto para los pases ricos como para los
pobres, por lo que se hace preciso un conocimiento del umbral de pobreza de cada
sociedad y, por supuesto, del nivel de recursos disponibles.
En relacin con el tema de los recursos, est claro que ellos tienen que salir de una
redistribucin del gasto pblico y/o de la creacin de nuevos impuestos, lo que implica
reintroducir la discusin respecto del tema del Estado de bienestar.
Como es de prever, la reaccin neoliberal frente a la propuesta de la Renta Bsica de
Ciudadana ha sido negativa: sostienen que ella interfiere en la correcta asignacin de
recursos que realiza el mercado, crea ineficiencias, cra vagos y, en definitiva, fomenta
la irresponsabilidad entre la sociedad. El fundamentalismo que caracteriza a quienes
sostienen estas ideas conduce a que cualquier discusin sea imposible, en tanto se
sienten los poseedores de la verdad absoluta