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Ideas Matrices o Fundamentales de los Proyectos de Ley.

Anlisis Jurdico
La institucin de las ideas matrices o fundamentales de los proyectos de ley fue introducida en
nuestro ordenamiento jurdico a travs de la reforma constitucional hecha a la Constitucin
Poltica de 1925, mediante la Ley de reforma constitucional N 17.284 del ao 1970.
La Constitucin Poltica de 1980 y la Ley Orgnica Constitucional del Congreso Nacional, son
los principales cuerpos normativos que regulan esta institucin. Ellas constituyen un lmite para
la presentacin de indicaciones a los proyectos de ley y para el ejercicio de la facultad de
formular observaciones a los proyectos de ley aprobados por el Congreso Nacional por parte
del Presidente de la Repblica, pues no son admisibles estas o aquellas, siempre que no digan
relacin directa con las ideas matrices o fundamentales del Proyecto de Ley. Asimismo,
constituye el criterio para que sea procedente refundir dos o ms proyectos de ley en
tramitacin.
La doctrina nacional ha desarrollado el concepto de ideas matrices o fundamentales sealando
que ellas son las ideas bsicas de los proyectos de ley, de las cuales pueden o derivan otras
ideas que se contienen en ellas. Agregan algunos autores que esta institucin mantiene la
funcin de evitar el surgimiento de las denominadas leyes miscelneas y es un criterio de
control de constitucionalidad de las leyes.
Por su parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha seguido lo planteado por la
doctrina, precisando que las ideas matrices o fundamentales se encuentran contenido en el
respectivo mensaje o mocin con su respectivo articulado. Adems ha sealado que las actas
de la discusin en Comisin y los debates en sala no agregan nuevas ideas matrices o las
modifican, sino que slo tienen carcter de comentarios o juicios acerca de las mismas.

Tabla de Contenidos
I. Introduccin..................................................................................................................................................1
II. Marco Legal.................................................................................................................................................2
a. Origen de la institucin............................................................................................................................2
b. Regulacin Vigente................................................................................................................................. 2
III. Visin doctrinaria acerca de las ideas matrices o fundamentales..............................................................4
IV. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional................................................................................................ 5
1. Sentencia Rol N 9 de 1972.................................................................................................................... 5
2. Sentencia Rol N 259-97 de 1997...........................................................................................................5
c. Sentencia Rol N 410-04 de 2004........................................................................................................... 6
d. Sentencia Rol N 413-04 de 2004...........................................................................................................6

I.

Introduccin

El presente informe trata de las ideas matrices o fundamentales de los proyectos de ley. Para
ello se hace una revisin del surgimiento de la institucin, su consagracin legal y

Biblioteca del Congreso Nacional. Rodrigo Bermdez S., Asesora Tcnica Parlamentaria, rbermudez@bcn.cl anexo
3181. 30/10/2013.

constitucional, y el contenido que a tal figura le ha asignado la doctrina nacional y la


jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

II.

Marco Legal
a.

Origen de la institucin

El establecimiento a nivel constitucional de las ideas matrices o fundamentales de los proyectos


de ley, es resultado de la reforma constitucional contenida en la Ley N 17.284, de 23 de Enero
de 1970, que introdujo una nueva norma a la Constitucin vigente entonces, que dispona lo
siguiente: Todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones tanto en la Cmara de
Diputados como en el Senado; pero en ningn caso se admitirn las que no digan relacin
directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto.
El origen de esta norma fueron disposiciones de los reglamentos de la Cmara de Diputados y
el Senado pero que, en la prctica legislativa, solan ser incumplidos. Por ello, aun antes de la
reforma constitucional de 1970, ya se haba planteado la necesidad de elevar a rango
constitucional la norma que impidiera introducir a los proyectos de ley asuntos ajenos a la
discusin principal. El objetivo de la norma fue poner fin a una prctica habitual que daba como
resultado las llamadas leyes miscelneas; esto es, leyes que contenan regulaciones de los
ms variados campos sin que exista una relacin, ni an lejana, entre ellas. Lo anterior, por
cuanto su uso generalizado perturb no slo el prestigio del Parlamento, sino el cabal
conocimiento de la ley promulgada y su debida interpretacin. Se ha llamado, en efecto, leyes
miscelneas a aquellas que comprenden no slo nuevos preceptos sino nuevas materias y
conceptos extraos a los que se contuvieron en el mensaje o mocin de iniciativa. 1.
Luego, la Comisin de Estudios de la Nueva Constitucin tom esta norma para incorporarla en
la Constitucin de 1980, sin un mayor desarrollo acerca de lo que se deba entender por ideas
matrices o fundamentales. Sobre esto Garca y Verdugo sostienen que En general, la
Constitucin de 1980 mantuvo la regulacin de las ideas matrices con una diferencia
importante, relativa a los mecanismos de control constitucional disponibles al efecto. El TC (por
Tribunal Constitucional2) ya no slo podra controlar su efectiva aplicacin por la va de los
requerimientos que se le presentaran (actual art. 93 N 3 de la Constitucin), sino que tambin
podra ejercer el control constitucional a travs del control preventivo obligatorio en el caso de
los proyectos de leyes orgnicas constitucionales e interpretativas de la constitucin (actual art.
93 N 1).3
b.

Regulacin Vigente

La Constitucin Poltica de 1980 4 contiene dos referencias a las ideas matrices de los proyectos
de ley. La primera de ellas en el artculo 69 inciso primero que dispone Todo proyecto puede
ser objeto de adiciones o correcciones en los trmites que corresponda, tanto en la Cmara de
1

Buchheister, Axel y Soto, Sebastin, Ideas matrices en los proyectos de ley: inconsistencias del Tribunal
Constitucional. En: Serie Informe Legislativo nmero 25, Libertad y Desarrollo, junio de 2005, Disponible en:
http://bcn.cl/1h06a (Octubre, 2013).
2
Entre parntesis nuestro.
3
Garca Garca, Jos Francisco y Verdugo Ramrez, El Respeto por la Ideas Matrices de los Proyectos de Ley: Estudio
de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en Asociacin Chilena de Derecho Constitucional (editor), Congreso
Nacional. Libro Homenaje al Profesor Alejandro Silva Bascun (Primera Edicin, 2013, Editorial Jurdica de Chile),
pg. 152.
4
Disponible http://bcn.cl/16edt (Octubre, 2013).

Diputados como en el Senado; pero en ningn caso se admitirn las que no tengan relacin
directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto. (el destacado es nuestro).
La segunda referencia se encuentra en el inciso segundo del artculo 73, relativo a las
observaciones que el Presidente de la Repblica puede hacer a un proyecto de ley aprobado
por el Congreso Nacional. Esta norma dispone: En ningn caso se admitirn las observaciones
que no tengan relacin directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto, a menos
que hubieran sido consideradas en el mensaje respectivo. (el destacado es nuestro).
Por su parte, en la Ley N 18.918, Orgnica Constitucional del Congreso Nacional 5, tambin se
refiere a las ideas matrices o fundamentales. As, el inciso final del artculo 23 dispone: Para
los efectos anteriores6, se considerarn como ideas matrices o fundamentales de un proyecto
aqullas contenidas en el mensaje o mocin, segn corresponda..
Luego, el inciso primero del artculo 24 de esta ley repite la regla contenida en el artculo 69
inciso primero de la Constitucin, al disponer que Slo sern admitidas las indicaciones que
digan relacin directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto.. Lo mismo ocurre
en el caso del artculo 32 inciso primero de la Ley Orgnica en relacin con el artculo 73 de la
Constitucin Poltica, al disponer Las observaciones o vetos que el Presidente de la Repblica
formule a un proyecto de ley o de reforma constitucional aprobado por el Congreso Nacional,
slo sern admitidas cuando tengan relacin directa con las ideas matrices o fundamentales del
mismo, a menos que las ideas contenidas en esas observaciones hubieren sido consideradas
en el mensaje respectivo..
Finalmente, el artculo 17 A de la Ley Orgnica 7, relativo a la posibilidad de refundir dos o ms
proyectos de ley, tambin se refiere a las ideas matrices o fundamentales al disponer: La Sala,
a propuesta de la comisin respectiva, podr refundir dos o ms proyectos de ley radicados en
esa Cmara, siempre que todos se encuentren en el primer trmite constitucional y sus ideas
matrices o fundamentales tengan entre s relacin directa. En cuanto sea posible, se consultar
a sus autores..
Por tanto, del conjunto de normas constitucionales y legales que hemos dado cuenta, se
observa, en primer trmino que el nico intento de definicin de ideas matrices o fundamentales
es el contenido en el artculo 23 inciso final de la Ley Orgnica (aqullas contenidas en el
mensaje o mocin, segn corresponda), la cual ms que una definicin hace referencia al lugar
en que tales ideas pueden ser encontradas.
Un segundo aspecto es que las ideas matrices o fundamentales constituyen un lmite a la
actividad legislativa, para la presentacin de indicaciones (artculo 69 de la Constitucin y 24 de
la Ley Orgnica); para la presentacin de observaciones por el Presidente de la Repblica
(artculo 73 de la Constitucin y 32 de la Ley Orgnica); y, finalmente, para refundir dos o ms
proyectos de ley (artculo 17 A de la Ley Orgnica).
5

Disponible http://bcn.cl/ofo (Octubre, 2013). Adems de la Constitucin Poltica y la Ley Orgnica, los reglamentos de
la Cmara de Diputados y del Senado tambin contienen referencia a las ideas matrices o fundamentales, las que son
correlato de lo dispuesto en las normas constituciones y legales que se analizan.
6
Los incisos primero y segundo de este artculo disponen: Los proyectos, en cada Cmara, podrn tener discusin
general y particular u otras modalidades que determine el reglamento.
Se entender por discusin general la que diga relacin slo con las ideas matrices o fundamentales del proyecto y
tenga por objeto admitirlo o desecharlo en su totalidad. En la discusin particular se proceder a examinar el proyecto
en sus detalles. En todo caso, los proyectos que se encuentren en primer o segundo trmite constitucional tendrn
discusin general..
7
Introducido por la Ley N 20.447.

Lo que debe ser entendido por ideas matrices o fundamentales ha sido desarrollado por la
doctrina y por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que pasamos a analizar en los
apartados siguientes.

III.

Visin doctrinaria acerca de las ideas matrices o fundamentales

Como sealamos previamente, el objetivo de establecer la institucin de las ideas matrices o


fundamentales fue evitar la existencia de las denominadas leyes miscelneas. Con esta idea
en mente la doctrina ha desarrollado lo que se debe entender por tales ideas. En todo caso,
como se observa, de la doctrina que se ha podido recabar sobre el punto, no existiran posturas
disonantes respecto de lo que debe entenderse por ideas matrices y la funcin que ellas
cumplen dentro del proceso legislativo.
Silva Bascun desarrolla el contenido de la expresin ideas matrices o fundamentales, a partir
de un anlisis de cada uno de los trminos. As sostiene que Matriz es la idea principal,
materna, entidad principal, generadora de otras; fundamental es lo que sirve de base o es lo
principal en una cosa; e idea es el plan y disposicin que se ordena en la fantasa para la
formacin de una obra.8.
A partir de lo anterior concluye que se trata de aquellas ideas principales, bsicas, de mayor
repercusin, de las cuales derivan o pueden provenir las que son simple desarrollo,
complemento, derivacin o corolario de la fuerza generadora de las primeras. 9. Agrega ms
adelante que la determinacin de las ideas matrices fundamentales se convierte en una
cuestin de hecho que ha de ponderarse, desde el punto de vista especulativo y racional,
vinculada a las circunstancias que, en la realidad, rodeen la iniciativa que se analiza 10.
Garca y Verdugo sealan que el sistema de ideas matrices tiene los siguientes objetivos: (1)
Impide la creacin de las denominadas leyes miscelneas [] 11; (2) Se desincentiva la
creacin de textos legales de difcil interpretacin o cuya aplicacin pueda resultar engorrosa;
(3) Se impide que los parlamentarios utilicen su capacidad de presin para introducir sus
agendas personales en las iniciativas del ejecutivo; (4) Con lo anterior tambin se reduce el
desprestigio del Congreso y de la funcin legislativa; (5) Adems, se promueve la creacin de
leyes que favorezcan el inters general, evitando beneficiar a ciertos grupos especiales; (6) Se
limita la capacidad de los parlamentarios de intercambiar votos (logrolling) con los autores del
proyecto de ley especfico, disminuyendo la eventual presin de grupos de inters; (7) Se facilita
la existencia de un debate ms profundo, informado y tcnico, e impedir que la discusin
parlamentaria se desve de la idea fundamental del proyecto de ley; (8) Se respeta el modelo
presidencial chileno al proteger los proyectos de ley presentados por el Presidente de la
Repblica en virtud de su facultad de iniciativa exclusiva; (9) Se promueve la existencia de una
sociedad libre al identificar un Estado con poderes limitados que respete a las minoras
8

Silva Bascun, Alejandro, Tratado de Derecho Constitucional Tomo VII (Segunda Edicin, 2000, Editorial Jurdica de
Chile), pg. 123.
9
Ibd.
10
Ibd., pgs. 124-125.
11
En este sentido Garca y Fermandois sealan que la prohibicin de las indicaciones que se aparten de las ideas
matrices del proyecto, [opera] como un reforzador formidable del poder legislativo presidencial.
Esta ltima, con el objeto de inhibir la presentacin de indicaciones inconexas a la problemtica central abordada por un
determinado proyecto de ley, prctica parlamentaria impropia, y de gran uso en el periodo 1925-1970 que derivaban en
las llamadas leyes miscelneas.. Fermandois Vhringer, Arturo y Garca Gara Jos Francisco, Origen del
Presidencialismo Chileno: Reforma Constitucional de 1970, Ideas Matrices e Iniciativa Legislativa Exclusiva. En: Revista
Chilena de Derecho 36 N 2 (2009), pg. 283.

afectadas por la carencia de una regulacin que obligue a los parlamentarios a respetar las
ideas matrices de los proyectos de los proyectos que se discuten. 12.

IV.

Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

De las sentencias revisadas del Tribunal Constitucional, se constata que ste ha seguido lo
planteado por la doctrina, precisando que las ideas matrices o fundamentales se encuentran
contenido en el respectivo mensaje o mocin con su respectivo articulado. Adems ha sealado
que las actas de la discusin en Comisin y los debates en sala no agregan nuevas ideas
matrices o las modifican, sino que slo tienen carcter de comentarios o juicios acerca de las
mismas.

1.

Sentencia Rol N 9 de 197213

En cuanto a lo que constituyen las ideas matrices o fundamentales, este fallo seala, en su
considerando 12, que no puede aceptarse que sea el texto del artculo o precepto legal
proyectado que se contiene en una mocin o mensaje el que determine por s solo la idea
matriz o fundamental del proyecto, ya que no puede prescindirse de considerar al efecto, las
razones causas o propsitos que invoca el autor como inspiradoras de su iniciativa.
Agrega ms adelante que La idea matriz o fundamental est constituida por la situacin,
materia o problemas especficos que el autor del proyecto de ley seale como existentes y a
cuya atencin, en todas sus implicancias, quiere acudir por la va de su potestad normativa
legal. La idea matriz es la representacin intelectual del asunto que se quiere abordar, es el
problema que se desea resolver..
Finalmente, sostiene que No es el ropaje de los artculos del proyecto inicial el que fija por s
slo la o las ideas centrales, ste es un elemento que debe tenerse en cuenta al examinarse la
admisibilidad de las indicaciones, pero tiene relevancia la exposicin de motivos y, de manera
accesoria, la esencia o sustancia del asunto de inters que el legislador autor se ha propuesto
encarar y someter al conocimiento, elaboracin y aprobacin colectiva y final por los cuerpos
colegisladores..
2.

Sentencia Rol N 259-97 de 199714

En este fallo el Tribunal Constitucional contesta la pregunta relativa a dnde deben estar
contenidas las ideas matrices o fundamentales. Sostiene que la respuesta a lo anterior es lo
dispuesto por el inciso final del artculo 23 y por lo dispuesto por el inciso primero del artculo
24, ambos de la Ley Orgnica del Congreso Nacional. As sostiene el fallo el inciso final del
artculo 23 de la Ley N 18.918, antes citada, expresa: ... se considerarn como ideas matrices
o fundamentales de un proyecto aquellas contenidas en el mensaje o mocin, segn
corresponda.

12

Garca Garca, Jos Francisco y Verdugo Ramrez, El Respeto por la Ideas Matrices de los Proyectos de Ley: Estudio
de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, cit. pg. 154.
13
Citada por Silva Bascun, Op. cit. pgs. 123-124. Disponible en: http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?
id=2031 (Octubre, 2013).
14
Causa Rol N 259-97. Disponible en: http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=359 (Octubre, 2013).

Por su parte, el inciso primero del artculo 24 de la misma ley dice: Slo sern admitidas las
indicaciones que digan relacin con las ideas matrices o fundamentales del proyecto.
Se desprende de
una totalidad que
en definitiva ser
consiguiente all
proyecto.

lo anterior que el Mensaje o Mocin configuran con su respectivo articulado


presume una coherencia interna. Con todo, no puede perderse de vista, que
el articulado del proyecto el objeto de la votacin en ambas Cmaras y por
deben estar fielmente vertidas las ideas matrices o fundamentales del

A mayor abundamiento, careceran de todo sentido las explicaciones contenidas en un Mensaje


o Mocin sin la existencia del articulado pertinente; 15.
c.

Sentencia Rol N 410-04 de 200416

En este fallo el Tribunal Constitucional sigue los mismos razonamientos de los dos fallos
anteriores (Rol N 9 y Rol N 259). Adems agrega que La limitacin establecida en el artculo
66 de la Constitucin [actual artculo 69] tiene como objetivo impedir que al articulado del
proyecto se introduzcan normas que no vayan encaminadas directamente a enfrentar el asunto
substancial que dio origen a la iniciativa legislativa..
A partir de lo anterior, el fallo seala que para determinar si una determinada indicacin se
ajusta o no a las ideas matrices o fundamentales debe estarse siempre ms al aspecto
sustantivo, que al meramente formal, de las ideas matrices o fundamentales del proyecto
contenidas en el Mensaje o Mocin y de los preceptos originados en una indicacin. De all que
la circunstancia que haya coincidencia entre unas y otra, en cuanto a los textos legales
afectados, constituye un elemento enteramente secundario que por s slo no permite concluir
que por existir dicha coexistencia se cumpla con lo preceptuado por el artculo 66 de la
Constitucin [actual artculo 69], pues bien puede ocurrir que el Mensaje o la Mocin, por una
parte, y determinados artculos nacidos de una indicacin, por la otra, modifiquen un mismo
cuerpo normativo y, en cambio, no exista relacin directa, en lo sustantivo, entre aquellos y
stos.17.
d.

Sentencia Rol N 413-04 de 200418

Este fallo reitera la doctrina sentada en el anterior de que las ideas matrices son la contenidas
en el mensaje o mocin respectiva, agregando adems, en relacin con los informes de
Comisiones y los debates de la Sala que ellos deben entenderse con el carcter de
comentarios, explicaciones, juicios u opiniones vertidas sobre tales ideas matrices, pero que no
significan, por esa circunstancia nica y para finalidad alguna, que slo mediante tales
intervenciones se incorporen o agreguen nuevas ideas fundamentales al Mensaje en que,
original y definitivamente, se hallan ellas manifestadas 19.

15

Considerando 16.
Causa Rol N 410-04. Disponible en: http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=210 (Octubre, 2013).
17
Considerando Trigsimo tercero.
18
Causa Rol N 413-04. Disponible en: http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=207 (Octubre, 2013).
19
Considerando Vigsimo.
16