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PI ERRE

ROSANVALLON
LA NUEVA
CUESTIN
SOCIAL

Repensar
el Estado
providencia

Ttulo original: La Nouvelle Question Socia/e.


Repenser l'tat-providence
ditions du Seuil
ditions du Seuil, enero de 1995

INTRODUCCIN

La nueva cuestin social

Traduccin: Horado Pons


Diseo de tapa: Estudio R
Rosanvallon, Pierre
La nueva cuestin social: repensar el Estado providencia- la ed. 4a
re1mp. - Buenos Aires : Manantial, 2007.
224 p.; 20x14 cm. (Reflexiones)
Traducido por: Horacio Pons
ISBN: 978-950-9515-95-6
l. Sociologa. I. Pons, Horacio, trad. II. Ttulo
CDD301

Hecho el depsito que marca la ley 11.723


Impreso en la Argentina

1995, de la edicin en castellano, Ediciones Manantial S. R. L.


Avda. de Mayo 1365, 6 piso
(1085) Buenos Aires, Argentina
Tel: (54-11) 4383-7350 / 4383-6059
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ISBN: 978-950-9515-95-6
Reimpresiones: 1998, 2001, 2004, 2007
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La "cuestin social": esta expresin, lanzada a fines del siglo


XIX, remita a los disfuncionamientos de la sociedad industrial
naciente. Los dividendos del crecimiento y las conquistas de las
luchas sociales haban permitido transformar en profundidad la
condicin del proletariado de la poca. El desarrollo del Estado
providencia casi haba llegado a vencer la antigua inseguridad
social y a eliminar el temor al maana. A la salida de los "Treinta
Gloriosos",* hacia fines de la dcada de 1970, la utopa de una sociedad liberada de la necesidad y de un individuo protegido de
los principales riesgos de la existencia pareca al alcance de la
mano. Desde el principio de los aos ochenta, el crecimiento de la
desocupacin y la aparicin de nuevas formas de pobreza parecieron, al contrario, llevamos a largo tiempo atrs. Pero a la vez
se ve con claridad que no se trata de un simple retomo a los problemas del pasado. Los fenmenos actuales de exclusin no remiten a las categoras antiguas de la explotacin. As, ha hecho su
aparicin una nueva cuestin social. Este libro se consagra a explorar sus formas y sus condiciones de resolucin.
El advenimiento de una nueva cuestin social se traduce en
* Perodo que abarca aproximadamente las dcadas de 1950 a 1970,
en el que el Estado providencia -o Estado del bienestar (Welfare State), segn la terminologa anglosajona- alcanz su mayor desarrollo (n. del t.).

PI ERRE ROSANV ALLON

INTRODUCCIN

una_ inad_aptacin de los viejos mtodos de gestin de lo social. Es


t~stm~omo d~ ello el hecho de que la crisis del Estado providenCia, diagnosticada desde fines de los aos setenta, haya cambiado
d~ naturaleza. Ingres en una nueva fase desde el comienzo de la
d~cada de 1990. Ms all de los acuciantes problemas de financiamiento y de las disfunciones siempre penosas de los aparatos, lo
que se p~so .en tela de juicio fueron los principios organizadores
de la sohdandad y la concepcin misma de los derechos sociales.
El problema es ahora de orden filosfico.

cha bajo la que se encontraba entonces el Estado empresario en


cuanto al manejo eficaz de los problemas sociales. Corresponde a
la puesta en tela de juicio de una maquinaria cada vez ms opaca
y burocrtica, que enturbia la percepcin de las finalidades y entraa una crisis de legitimidad.
Estas dos dimensiones subsisten hoy en da. El control de los
gastos de salud y de las diversas prestaciones sociales sigue siendo un tema fundamental de preocupacin. Por otra parte, el aumento de la desocupacin no hizo sino agravar las dificultades financieras. Si la explosin de los gravmenes obligatorios termin
por detenerse desde mediados de la dcada de 1980, no fue ms
que al precio de la reduccin de ciertas prestaciones o de reformas frgiles, a menudo decididas a los apurones, sobre la marcha.
De la misma manera, los interrogantes sobre la eficacia del aparato redistributivo y sobre las formas de organizacin y gestin del
Estado providencia siguen siendo esenciales. Estos dos problemas, por lo dems, no se plantean con la misma agudeza en los
diferentes pases. Si se toma en cuenta, por ejemplo, el control de
los gastos de salud, se comprueban resultados muy contrastantes.
As, en Francia el peso de la salud en el PBI progres un 16 % entre 1980 y 1990, contra slo el 7% en Gran Bretaa, mantenindose la situacin estable en Holanda, mientras que los alemanes lograron incluso efectuar una reduccin del 4 %. Se percibe all el
peso de las idiosincrasias nacionales. Los controles financieros de
un servicio de salud centralizado y estatal a la inglesa o de un sistema fuertemente enmarcado por una regulacin contractual a la
alemana se revelaron ms eficaces que la frmula francesa, que
pretende la universalidad sin la coaccin. Por ese motivo, los gastos de salud son particularmente mal controlados en Francia. Pero
estas diferencias no deben enmascarar el hecho verdaderamente
importante del perodo actual: est comenzando una tercera crisis
del Estado providencia, de orden filosfico.
An no tomamos conciencia claramente de la entrada en esta
crisis filosfica que acompaa el advenimiento de una nueva
cuestin social. Se trata de explorar sus trminos para compren-

Para comprender con claridad este nuevo curso de las cosas


pueden distinguirse tres dimensiones que constituyen tambi~
tres etapas en 1~ qui~bra del Estado providencia. Las dos primeras
son de orden fmanCiero e ideolgico. Analic sus mecanismos en
una ob~a pr~cedente, La Crise de l'tat-providence [La crisis del Esta1
do provzdencza]. La crisis financiera se desencaden en los aos setenta .. En efecto, a part~r d.e ese perodo los gastos sociales, y en
espeCial los de salud, sigUieron creciendo a los ritmos anteriores
de 7 a 8 % por ao, mientras que los ingresos slo aumentaban de
1 ~ 3 %, ajustados como lo estaban a un crecimiento que se hizo
mas lento des~e 19~~ Esta abertura de tijeras entre los ingresos y
los gasto~ se fmanc10 en todas partes mediante un alza rpida de
l~s grava~enes* ~bligatorios (impuestos + aportes y contribuCiones sociales). Mientras que durante los Treinta Gloriosos stos
se haban mantenido prcticamente estables, en Francia, por ejemplo, pasaron del 35 al 45 % del PBI entre 1975 y 1985 L

.d 1'
a CriSIS
I eo ogica marca sobre todo los aos ochenta. Traduce la sospe"

~ La pri~~ra edici?n apareci en 1981. Nueva edicin en la coleccin


Pomts Essars , Pars, Ed. du Seuil, 1992.

. * "Prleve~ent", que incluye pagos por impuestos y por acuerdos parita~r?s;, se tr~duo como "gravamen"; "allocation", como "asignacin" 0 "subsi. ro_, segun el contexto; "cotisation", como "aportes y contribuciones". Cabe
mdrcar qu.e para la comprensin del texto, a la diferente extensin que estas

~alabras he~en :n francs y castellano se le agrega el problema de las dishnta.s combmacrones entre impuestos y convenios paritarios que rigen en
los sistemas de seguridad social de los pases de habla castellana.

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der el nuevo paisaje soc~al cuyo.~elieve dibuja. Aparecen dos problemas mayores: la desmtegrac10n de los principios organizadores de la solidaridad y el fracaso de la concepcin tradicional de
los derechos sociales para ofrecer un marco satisfactorio en el cual
pensar la situacin de los excluidos. No se trata nicamente como hace diez aos, de encontrar el camino de una relegitima~in
del Esta~o. Frente a las fracturas sociales que se agravaron durante los a~os _o~he~~a, la intervencin pblica, en efecto, recuper
toda su ushficaciOn. La ideologa del Estado ultramnimo pas de
~oda. A partir de entonces, todo el mundo reconoci el papel
msoslayable del Estado providencia para mantener la cohesin
soci~l. Lo importante es ahora repensado de modo que pueda
seguu desempeando positivamente su papel. La refundacin intelectual y moral del Estado providencia se ha convertido en la
c~nd~cin de su supervivencia. El objetivo de este ensayo es contnbmr _a el_l~ propon~endo los primeros elementos de una reproblemahzaciOn de con unto de la cuestin social.
Los antiguos mecanismos productores de solidaridad, en primer_lugar, estn desintegrndose de manera probablemente irrever~Ible. Se asentaban en el sistema de los seguros sociales: la solidar~dad se fundaba en la mutualizacin creciente de los riesgos
sociales, de modo que el Estado providencia se identificaba con
una especie de sociedad aseguradora. Ahora bien, hoy asistimos a
una se~ara~in progresiva de los dos universos del seguro social
Y_ la sohdandad. Las evoluciones demogrficas, la disociacin creciente entre la esfera de los aportantes y la de los derechohabientes, el aumento del conocimiento sobre las diferencias entre los individuos Y los grupos se conjugan para quebrar la visin
aseguradora de la solidaridad. Estas evoluciones conducen en
cambio, a hacer necesario un enfoque ms directamente polftico
de la solidaridad. As, el cara a cara del contrato social deber
sustituir a la mano invisible del seguro. Lo que no va de suyo.
La concepcin tradicional de los derechos sociales, por su lado, co~prueba ser inoperante para tratar el problema mayor de la
excluswn. En efecto, el Estado providencia tradicional funciona

INTRODUCCIN

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como una mquina de indemnizar. Es un "Estado providencia


compensador", que descansa sobre el principio ~e la diso~iacin
entre lo econmico y lo social. Los derechos sociales son Simplemente unos derechos de giro. En un contexto de desocupacin
masiva y crecimiento de la exclusin, esta visin de los derechos
como compensadores de un disfuncionamiento pasajero (enfermedad, desempleo de corta duracin, etctera) deviene inadaptada. Concebida para tratar situaciones aprehendidas como riesgos
coyunturales, ya no conviene para manejar estados desgraciadamente ms estables. Lo que explica los efectos perversos de lo que
propongo llamar el Estado providencia pa_s!vo. En pr~er ~ugar, ste
da origen a una espiral de autodestruccwn de la sohdandad: para
indemnizar la exclusin del mercado de empleo de una gran parte de la poblacin, incrementa cada vez ms los gravmenes al
trabajo, lo que como consecuencia entraa una reduccin del volumen de este ltimo. A continuacin, se satisface socialmente
con el corte entre indemnizacin e insercin. La exploracin de
las formas que podra asumir un "Estado providencia activo", al
contrario, va a la par con la bsqueda de un enriquecimiento de
la nocin de derecho social, para encontrar el camino de lo que
podra ser un nuevo derecho a la insercin. Por otra parte, ms
all de los procedimientos estandarizados tradicionales, es preciso igualmente que el Estado providencia pueda personalizar sus
medios, para adaptarse a la especificidad de las situaciones: en
materia de desocupacin de larga duracin y de exclusin, no
hay, en efecto, sino situaciones particulares.
Estos dos problemas mayores se plantean en la actualidad de
manera casi idntica en los pases industriales, aun cuando cada
vez con una tonalidad especfica. La declinacin de la sociedad
aseguradora, por ejemplo, hace sentir ms sus efectos en Alemania y Francia que en los Estados Unidos. El debate sobre los derechos no es de la misma naturaleza all donde existe, como en
Francia (con el RMI)* u Holanda, un ingreso social mnimo. Pero
* Revenu Minimum d'Insertion [Ingreso Mnimo de Insercin]. El

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la crisis filosfica del Estado providencia presenta en todos los casos rasgos comunes. Indica en todas partes una inflexin decisiva
en la percepcin de lo social que prevaleci durante cerca de un
siglo. Ms all de las dificultades financieras y de gestin, en efecto, corresponde en profundidad al ingreso en un nuevo momento
de la modernidad. La crisis filosfica conduce a retomar en su
raz la cuestin de los derechos tal como fue formulada desde el
siglo XVII por el individualismo liberal, invitando a una superacin de las viejas oposiciones entre derechos formales y derechos
reales, derechos sociales y derechos polticos; obliga a reconsiderar las expresiones usuales del contrato social, a reformular la definicin de lo justo y lo equitativo, a reinventar las formas de la
solidaridad.
Entramos en una nueva era de lo social. Pero al mismo tiempo
entramos en una nueva era de lo poltico. La refundacin de la solidaridad y la redefinicin de los derechos implican, en efecto,
una mejor articulacin entre la prctica de la democracia, es decir
la invencin de las reglas del vivir juntos y la deliberacin sobre
la justicia, y la gestin de lo social; invitan tambin a pensar de
otra manera la idea misma de reforma. En lo sucesivo, profundizacin de la democracia y progreso social debern ir necesariamente a la par.

RMI es una asignacin de la que puede beneficiarse toda persona de ms


de 25 aos que no disponga de recursos. Por lo general se usa cuando se
termina el perodo mximo que cubre la indemnizacin por desocupacin (alrededor de 30 meses). El monto es de 500 dlares por mes para
una persona sola y de 750 dlares para una pareja. No hay lmite de tiempo para recibir el RMI, si bien su funcin es preparar el retomo a la insercin en el mercado de trabajo. Se financia va el presupuesto del Estado.
En 1995 significaba un gasto de alrededor de 6000 millones de dlares,
para un total de 1.000.000 de beneficiarios (n. del t.).

PRIMERA PARTE

Refundar la solidaridad