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I

TESIS DOCTORAL:
LA TICA EN LA GESTIN PBLICA. FUNDAMENTOS, ESTADO DE LA
CUESTIN Y PROCESO PARA LA IMPLEMENTACIN DE UN SISTEMA
TICO NTEGRAL EN LOS GOBIERNOS
DOCTORANDO:
OSCAR DIEGO BAUTISTA
DIRECTOR:
CATEDRTICO RAFAEL BAN I MARTNEZ
JUNIO DE 2006.

1. LA TICA EN LA GESTIN PBLICA DE LOS ESTADOS UNIDOS. PRINCIPIOS Y


NORMAS DE CONDUCTA PARA LOS MIEMBROS DEL PODER EJECUTIVO.
A raz de los escndalos de corrupcin que dieron como resultado la renuncia del
presidente Richard Nixon por el caso Watergate el 9 de agosto de 1974, los ciudadanos
de los Estados Unidos se volvieron ms crticos sobre el quehacer de los polticos en el
gobierno. Este caso, aunado a otras conductas inmorales de altos funcionarios
norteamericanos, motiv a los ciudadanos, y no slo a los de ste pas, a reflexionar
sobre la importancia de la tica en los servidores pblicos. A partir de entonces se
comienza a trabajar seriamente en estos temas, surgen publicaciones de acadmicos as
como estudios e informes gubernamentales. Tambin a raz de este caso salieron a la luz
pblica distintas situaciones de corrupcin en el gobierno estadounidense hasta ese
momento nunca aireadas. Esta circunstancia origin a su vez que en otros pases tambin
se descubrieran situaciones de corrupcin. Los ciudadanos del mundo comenzaron a
perder la confianza en los gobiernos al cerciorarse que stos mentan, y que ms all de
las funciones y tareas cotidianas, tambin cometan fechoras. Es entonces cuando se
retoma la preocupacin por fomentar en los servidores pblicos valores y principios ticos.
El descrdito generado por los escndalos de corrupcin poltica origin que los
gobernantes de Estados Unidos buscaran mecanismos para recuperar la confianza
ciudadana. Para este cometido se resucit en la vida pblica un instrumento que desde
antao estaba sepultado: la tica. De esta manera, el gobierno llev a cabo dos iniciativas
para impulsar la tica en la vida pblica, por un lado cre la Oficina de tica del Gobierno,
(OGE, por sus siglas en ingls Office of Governmenet Ethics) y por otro estableci un
marco jurdico mediante la Ley de tica para el Gobierno.
La Oficina de tica de Gobierno, creada en 1978, elabor un documento denominado
Normas de conducta tica para los empleados del Poder Ejecutivo que funciona a tres

bandas: a) como un Cdigo tico en el que se exponen los valores deseables o


esperados en su personal, b) como un catalogo en el que se detallan mltiples situaciones
sobre lo que no se debe hacer dentro de las instituciones pblicas, c) como una relacin
de normativas jurdicas que presentan los diferentes tipos de sancin a los que se ven
expuestos aquellos que cometan algn acto indeseable en su desempeo laboral.
La OGE depende directamente del Presidente. Surge originalmente como una parte de la
Oficina de Personal. Tiene como finalidad proporcionar direccin de conjunto y liderazgo
en todas las polticas relacionadas con la administracin del programa tica en el
Gobierno. Su director es nombrado por el Presidente para cinco aos a efectos de
garantizarle la mxima independencia posible (Villoria; 1997:297).
La Oficina de tica del Gobierno pretende prevenir y resolver conflictos de inters de los
empleados de gobierno. En coordinacin con las agencias y los departamentos de tica
dentro de la rama del ejecutivo, la OGE fomenta los estndares ticos para los empleados
y consolida la confianza pblica en el gobierno. Las responsabilidades de esta Oficina son
las siguientes:

Competencias para desarrollar la Ley tica en el Gobierno de 1978.


Control de la declaracin de bienes de altos cargos.
Control de la educacin y formacin en la materia. Cada Dependencia o Agencia del

gobierno debe contar con un plan anual de formacin en tica revisado por la OGE.
Elaboracin de una gua de interpretaciones y servicios de asesoramiento en la
materia. Para auxiliarles en esta labor cuentan con un responsable de tica en

cada agencia.
Control de las polticas y actuaciones en la materia en cada agencia.
Evaluacin de las polticas y programas en la materia.

Las reas encargadas que integran la estructura de esta oficina son: 1) rea de
relaciones y proyectos especiales del gobierno. Promueve iniciativas internacionales
sobre tica y combate a la corrupcin. 2) rea de poltica legal. Es responsable de
establecer y mantener un marco jurdico de tica para los empleados del poder ejecutivo.
Interpreta las leyes y regulaciones y asesora a las dependencias del ejecutivo en materia
jurdica sobre aspectos ticos. Tambin responde a las peticiones de informacin de los
medios de comunicacin. 3) rea de elaboracin de programas. Es la responsable de
proporcionar ayuda a los programas de tica. Organiza una conferencia anual de tica
para los funcionarios. 4) rea de la gerencia de la administracin y la informacin.
Proporciona ayuda esencial a todos los programas de funcionamiento de OGE. Cuenta

con dos secciones: a) la encargada de la administracin, responsable del programa de


personal, recursos fiscales as como de la publicacin e impresin de materiales y, b) la
encargada de la informacin, responsable de las telecomunicaciones as como de la
gerencia del programa de tecnologas de la informacin y del Web site.
1.1 Principios y Normas1 de conducta tica para los funcionarios y empleados del
gobierno.
El Cdigo de tica para los empleados del rgano ejecutivo de los Estados
Unidos contiene las directrices bsicas que debe seguir todo funcionario para garantizar
que los ciudadanos tengan confianza completa con respecto a la integridad del Gobierno
Federal. Seala que cada empleado tiene una responsabilidad para con el gobierno y los
ciudadanos, debiendo ser leal a la Constitucin, a las leyes y a los principios ticos por
encima de cualquier inters personal. Para garantizar la confianza en el gobierno los
empleados deben respetar, obedecer y actuar conforme a los principios y normas de
conducta tica. Tanto los Principios como las Normas de conducta tica sealadas en
este cdigo son aplicables a los funcionarios y empleados pblicos de cualquier agencia u
oficina de gobierno.
1.1.1

Principios de conducta tica para los funcionarios y empleados del gobierno

Los Principios2 generales de conducta sealados por la Oficina de tica del Gobierno son
los siguientes:
1. El servicio pblico es un depsito de la confianza del pblico y, por lo tanto, exige a
los empleados lealtad a la Constitucin, a las leyes, y a los principios ticos por
encima de la ganancia personal.
2. Los empleados no deben poseer intereses financieros que estn en conflicto con
el desempeo concienzudo de sus deberes.
3. Los empleados no deben participar en transacciones financieras utilizando
informacin del Gobierno que no es pblica, ni permitir el uso impropio de dicha
informacin para beneficio de ningn inters particular.
1 Las Normas de Conducta para los empleados del rgano Ejecutivo incluyen los siguientesdocumentos: a)
Los Principios de conducta tica y b) Las Normas de conducta tica. Ambos han sido
preparados por la Oficina de tica del Gobierno, en abril de 2002.

2 Principios de Conducta tica, Orden ejecutiva 12676 de abril de 1989, enmendada por la orden12731 de
abril de 2002, Oficina de tica del Gobierno de los Estados Unidos.

4. Un empleado no debe solicitar ni aceptar regalo alguno, ni ningn otro artculo de


valor monetario de ninguna persona o entidad que busque una accin oficial,
hacer negocios o beneficiarse de actividades llevadas a cabo por la oficina del
funcionario o cuyos intereses puedan ser afectados sustancialmente por el
desempeo o no de los deberes del empleado.
5. Los empleados deben llevar a cabo sus deberes empendose por hacer un
esfuerzo honesto.
6. Sin autorizacin, los empleados no deben hacer a sabiendas compromisos ni
promesas de ningn tipo dando a entender que comprometen al Gobierno.
7. Los empleados no deben usar un cargo pblico para ganancia particular.
8. Los empleados deben actuar imparcialmente y no dar tratamiento preferente a
ninguna organizacin privada o individuo particular.
9. Los empleados deben proteger y conservar la propiedad Federal, y no deben
usarla para actividades que no sean las autorizadas.
10. Los empleados no deben llevar a cabo trabajo o actividades fuera de su empleo
que estn en conflicto con sus deberes y responsabilidades gubernamentales,
incluso buscar o negociar empleos.
11. Los empleados deben denunciar a las autoridades correspondientes cualquier
despilfarro, fraude, abuso, y corrupcin.
12. Los empleados deben cumplir de buena fe sus obligaciones como ciudadanos,
incluso todas sus obligaciones financieras justas, especialmente las que la ley les
impone, como impuestos federales, estatales, o locales.
13. Los empleados deben obedecer todas las leyes y reglamentos que ofrecen
igualdad de oportunidad a todos los ciudadanos estadounidenses, sea cual fuere
su color de piel, religin, sexo, origen nacional, edad, o impedimento.
14. Los empleados deben esforzarse por evitar cualquier accin que d la apariencia
de que estn violando la ley o las normas de tica que se estipulan en esta parte.
1.1.2

Normas de conducta tica para los funcionarios del gobierno3

stas hacen referencia, de manera detallada, a las diversas situaciones en que pueden
caer los servidores pblicos en el cumplimiento de sus tareas. El documento seala que
cuando alguna situacin no est prevista dentro de estas normas, los empleados deben
ajustarse a los Principios de Conducta sealados.

3 El documento revisado es una versin computarizada bajada por Internet cuya versin oficial fuepublicada
en la s pginas 35006-35067 del Ttulo 57 del Registro Federal (7 de agosto de 1992) con fecha
de vigencia del 3 de febrero de 1993. Esta versin fue revisada en abril de 2002 en el Registro Federal.

El documento titulado Normas de Conducta tica se estructura en nueve partes:


a) Disposiciones Generales, b) Regalos de fuentes externas, c) Regalos entre empleados,
d) Conflictos de intereses financieros, e) Imparcialidad en el desempeo de deberes
oficiales, f) Bsqueda de otro empleo, g) Uso indebido de un cargo oficial, h)
Actividades externas e, i) Autoridades legales afines. A continuacin se presenta una
breve descripcin de cada uno de ellas.
Parte A. Relativa a Disposiciones Generales.
Esta parte destaca la importancia del servicio pblico como depsito de la confianza
ciudadana, reitera nuevamente la importancia de los Principios de Conducta
tica y define algunos conceptos utilizados en el desarrollo del documento tales como:
Agencia, Designado de la Agencia, Oficial de tica de la Agencia, empleado, director de
una agencia, persona y empleado especial de gobierno para evitar confusiones en su
utilizacin. Tambin seala quines son los sujetos a los que se debe aplicar esta
normativa, las acciones disciplinarias y correctivas as como la existencia del
asesoramiento en materia tica. Cabe destacar que dentro de los organismos pblicos
pertenecientes al poder Ejecutivo, existen agencias de tica, las cuales cuentan con un
designado de tica y un suplente.
Parte B. Relativa a regalos de fuentes externas.
Esta parte se refiere al hecho que los empleados o funcionarios no debern aceptar
regalos a cambio de dejarse influenciar en el desempeo de sus funciones, ni solicitar o
coaccionar para que se le ofrezca un regalo, ni aceptar regalos de las mismas o diferentes
fuentes que pudiera pensarse que el empleado est usando su cargo para ganancia
personal.4 De esta manera, se prohbe a un empleado recibir salario, contribucin o
suplemento alguno de cualquier fuente que no sea como remuneracin por sus servicios
como empleado del Gobierno. En esta parte se presentan las normas que prohben que
un empleado solicite o acepte cualquier regalo de fuentes prohibidas o no autorizadas a
menos que el artculo est excluido de la definicin de lo que es un regalo, sealado por
las normas. No obstante, existen excepciones en las que el funcionario s puede aceptar
un regalo, por ejemplo: Regalos de menos de veinte dlares, regalos en base a una
4 Normas de Conducta para los Empleados del rgano Ejecutivo, Oficina de tica del Gobierno de los
EEUU. P. 8

relacin personal, descuentos y beneficios similares as como premios y ttulos


honorficos. Es importante sealar que en caso de alguna duda sobre algn tipo de regalo
no especificado en las Normas, se debe consultar al oficial de tica de la agencia
correspondiente quien determinar por escrito toda resolucin.
Por regalo u obsequio se entiende cualquier propina, favor, descuento, entretenimiento,
hospitalidad, prstamo, condonacin de deuda o de la demora en pagar, u otro artculo
que tenga valor monetario. Incluye servicios, as como regalos de adiestramiento,
transporte, viajes locales, alojamiento y comidas, ya sea que se den en especie, mediante
la compra de un boleto, como pago por adelantado o como reembolso despus que se
haya hecho el gasto. Por fuente prohibida se entienden las siguientes situaciones: a)
Cuando una persona busca accin oficial por parte de la oficina donde trabaja el
funcionario, b) Cuando una persona hace negocio o pretende hacer negocio con la oficina
del empleado, c) Cuando una persona lleva a cabo actividades reguladas por la agencia
del empleado, d) Cuando una persona tiene intereses que pueden verse sustancialmente
afectados por el desempeo o falta de desempeo de los deberes oficiales del empleado.
Parte C. Relativa a regalos entre empleados.
Esta parte contiene las normas que prohben los obsequios entre las personas que
trabajan en un mismo organismo, a menos que el artculo est excluido de la definicin de
regalo. Algunos de los casos ms comunes son los siguientes: a) Regalos a los
superiores. Un funcionario no deber, directa o indirectamente, darle un regalo o hacer
una donacin para un regalo a un oficial superior as como solicitar una contribucin a otro
empleado para dar un regalo a un superior, b) Regalos de los empleados que devengan
menos sueldo. Un empleado no deber, directa o indirectamente, aceptar un regalo de
ningn empleado que devengue menos sueldo que l, a menos que los dos empleados no
tengan una relacin de subalterno y oficial superior ni exista una relacin personal entre
los dos empleados que justifique el regalo. c) Contribucin voluntaria. Es la que se da
libremente, sin presin ni coaccin. Una contribucin no es voluntaria a menos que se
haga por una cantidad que el empleado que la aporta haya determinado por s mismo. d)
Ocasiones especiales y no frecuentes.
Se puede dar a un superior en los siguientes casos: 1) En reconocimiento de ocasiones
personales significativas tales como matrimonio, enfermedad, o el nacimiento o adopcin

de un hijo y, 2) En situaciones laborales que merezcan un reconocimiento tales como una


jubilacin, renuncia, o traslado.
Parte D. Relativa a conflictos de intereses financieros.
Se refiere a los intereses financieros que pueda tener un funcionario siempre que stos se
relacionen con sus actividades laborales. Es decir, se prohbe que participe en calidad
oficial en cualquier materia particular si con su conocimiento l, o cualquier persona
allegada, puede obtener un inters econmico. Dada la estrecha relacin con el
funcionario, los intereses financieros de las siguientes personas sern considerados como
si fueran los intereses del propio empleado: a) El esposo o esposa del empleado,
b) Los hijos, c) El socio general del empleado, d) Una organizacin o entidad de la cual el
empleado sea funcionario, director fiduciario, socio general, o empleado, y e) Una persona
con la que el empleado tenga negocios o haga arreglos para posible empleo.
Parte E. Relativa a la imparcialidad en el desempeo de deberes oficiales.
Esta parte se refiere a la intencin de asegurar que un empleado actu de manera
prudente a fin de evitar la apariencia de falta de imparcialidad en el desempeo de sus
deberes oficiales. Los funcionarios debern abstenerse de participar cuando en algn
asunto conozcan a una de las partes a fin de que no sea cuestionada la imparcialidad en
las decisiones. Cuando un funcionario se encuentre en una situacin de duda puede
buscar la ayuda de su supervisor, de un oficial de tica o del designado de la agencia.
Parte F. Relativa a la bsqueda de otro empleo.
Esta parte se refiere a las restricciones, lmites y condiciones legales establecidas cuando
un funcionario decide buscar otro empleo ya sea de manera adicional o de forma
definitiva. Un funcionario que contempl ingresar en otro empleo despus de dejar su
cargo pblico, deber consultar con un oficial de tica de la agencia para obtener
consejos sobre cualquier restriccin que tenga despus al abandonar su empleo federal.
Los reglamentos que ponen en ejecucin las disposiciones sobre postempleo advierten a
los empleados que, despus de dejar su puesto, pueden estar sujetos a restricciones
legales adicionales que aplican a la aceptacin de remuneracin de contratistas.
Parte G. Relativa al uso indebido de un cargo oficial.

Esta parte trata sobre el uso adecuado del tiempo y autoridad oficiales y sobre la
informacin y los recursos a los cuales el empleado tiene acceso debido a su cargo en el
gobierno. Para ello se estipulan normas relativas a: 1) el uso de un cargo oficial para
ganancia particular, 2) el uso de informacin que no es pblica, c) el uso de la propiedad
del Gobierno y, d) el uso del tiempo oficial.
Un funcionario no deber usar su cargo pblico para su propia ganancia particular, ni para
endosar ningn producto, servicio, o empresa, ni para la ganancia particular de amigos,
parientes, o personas con las cuales el empleado est afiliado en calidad no
gubernamental, incluso con organizaciones no lucrativas de las cuales el empleado sea
un oficial o miembro ni con personas con las que el empleado tenga o busque empleo o
relaciones de negocios. Tampoco deber usar ni permitir el uso de su cargo o ttulo en el
Gobierno, ni ninguna autoridad asociada con su cargo pblico, de manera que coaccione
o induzca a otra persona, incluso a un subalterno, a proporcionar ningn beneficio
financiero o de otra clase para s mismo o para sus amigos, parientes, o personas con las
cuales el empleado est afiliado en calidad no gubernamental. Tampoco deber usar ni
permitir que se use su cargo o ttulo en el Gobierno, ni ninguna autoridad asociada con su
cargo pblico de manera que pueda interpretarse razonablemente que implique que su
agencia o que el Gobierno aprueba o patrocina sus actividades personales o las de
alguna otra persona. Puede firmar una carta de recomendacin utilizando su ttulo oficial
slo en respuesta a una solicitud de recomendacin de empleo o referencia sobre una
persona en base a su conocimiento personal de la capacidad o carcter de un individuo a
quien haya tratado durante el curso de su empleo Federal o a quien est recomendando
para un empleo Federal.
Un funcionario no deber usar ni permitir que se use su cargo o ttulo en el Gobierno, ni
ninguna autoridad asociada con su cargo pblico para patrocinar ningn producto,
servicio, o empresa, excepto: a) Para fomentar la autoridad legal de promover productos,
servicios, o empresas, b) Como resultado de documentacin para cumplir los requisitos o
las normas de una agencia, o como resultado del reconocimiento de un logro que se
concede mediante un programa de reconocimiento de logros de una agencia en apoyo de
la misin de dicha agencia.

Un funcionario no deber participar en una transaccin financiera utilizando informacin


que no es pblica, ni permitir el uso impropio de dicha informacin en beneficio de sus
propios intereses ni los de otra persona, ya sea mediante consejo o recomendacin, o
para saber informacin que no debe divulgarse. Se entiende por informacin que no es
pblica aquella que el empleado obtiene por razn de su empleo y que l sabe que no
debe ponerse a disposicin del pblico en general. Incluye informacin que est
regularmente exenta de ser divulgada por ley o reglamento, que una agencia ha
designado como confidencial que no se ha difundido al pblico en general y por lo tanto
no se debe poner a disposicin pblica.
El funcionario tiene el deber de proteger y conservar la propiedad del Gobierno, y no
deber usar ni permitir que se use dicha propiedad para propsitos que no sean los
autorizados. El trmino propiedad del Gobierno incluye cualquier forma de bienes
inmuebles o muebles en los que el Gobierno tenga propiedad, arrendamiento, u otro
inters de propiedad, al igual que cualquier derecho o inters intangible que se compre
con fondos pblicos. El trmino incluye a los suministros de oficina de propiedad del
Gobierno, su equipo de telfonos u otros servicios de telecomunicaciones, sus correos, su
capacidad de procesamiento automatizado de datos, sus archivos as como sus
vehculos.
Todo servidor pblico deber usar el tiempo oficial en un esfuerzo honesto por cumplir con
sus deberes. De igual manera no deber fomentar, dar rdenes, coaccionar, ni pedir a un
subalterno que use tiempo oficial para desempear actividades que no sean las que se le
exigen en el desempeo de deberes oficiales o que se le autoricen de acuerdo con una
ley o reglamento.
Parte H. Relativa a actividades externas.
Se refiere a las actividades fuera del trabajo que pueden realizar los funcionarios aunque
vinculadas a las tareas laborales. Cuando un empleado quiera tener otro empleo o
realizar actividades externas deber cumplir con las siguientes disposiciones: Deber
esforzarse por evitar acciones que creen la apariencia de violar cualquiera de las normas
ticas y no deber participar en empleos que estn en conflicto con sus deberes oficiales.
Cuando los reglamentos suplementarios de la agencia as lo exijan, el empleado deber
obtener aprobacin previa antes de participar en un empleo o actividad externa. Cuando

se determine que ello es necesario o deseable conforme al programa de tica, una


dependencia o agencia podr exigirle al empleado que obtenga aprobacin previa antes
de participar en tipos especficos de actividades externas.
Parte I. Relativa a autoridades legales afines
Esta parte se refiere a las normas adicionales a las cuales el empleado debe ajustar su
conducta. Son las siguientes:

La prohibicin de solicitar o recibir sobornos (seccin 201(b) del Ttulo 18 del Cdigo

de los EEUU).
La prohibicin de buscar o recibir remuneracin con propinas ilegales (seccin

201(c) del Ttulo 18 del Cdigo de los EE.UU.).


La prohibicin de buscar o recibir remuneracin por ciertos servicios de
representacin ante el Gobierno (seccin 203 del Ttulo 18 del Cdigo de los

EEUU).
La prohibicin de ayudar en la prosecucin de reclamos contra el Gobierno, o de
actuar como agente o abogado ante el Gobierno (seccin 205 del Ttulo 18 del

Cdigo de los EEUU).


Las restricciones despus de terminar el empleo que aplican a antiguos empleados
(seccin 207 del Ttulo 18 del Cdigo de los EEUU, con reglamentos de ejecucin

en las partes 2637 y 2641 de este captulo).


La prohibicin de que ciertos antiguos oficiales acepten remuneracin de un

contratista (seccin 423(d) del Ttulo 41 del Cdigo de los EEUU).


La prohibicin de participar en materias que afecten los intereses financieros propios
del empleado o los intereses financieros de otras personas u organizaciones

especficas (seccin 208 del Ttulo 18 del Cdigo de los EEUU).


Las acciones requeridas de ciertos oficiales de la agencia cuando se pongan en
contacto con, o sean contactados por, ofrecedores o postores en cuanto a empleo

no Federal (seccin 423(c) del Ttulo 41 del Cdigo de los EEUU).


La prohibicin de recibir salario o cualquier contribucin o suplemento del salario
como remuneracin por servicio en el Gobierno de una fuente que no sea los

Estados Unidos (seccin 209del Ttulo 18 del Cdigo de los EEUU).


La prohibicin de los regalos a los superiores (seccin 7351 del Ttulo 5 del Cdigo

de los EEUU).
La prohibicin de solicitar o recibir regalos de fuentes prohibidas especficas

(seccin 7353 del Ttulo 5 del Cdigo de los EEUU).


La prohibicin de acceso fraudulento y actividades afines en conexin con
computadoras (seccin 1030 del Ttulo 18 del Cdigo de los EEUU).
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La Oficina de tica del Gobierno as como la Ley de tica son dos instrumentos
importantes que cumplen una triple funcin, fomentar la tica, acotar las conductas
acompaadas de antivalores y, resolver dilemas ticos cuando sea necesario. Cabe
destacar que a pesar de que ambos instrumentos se crearon en 1978 y han venido
funcionando desde entonces con normalidad, incluso aumentando su eficacia al
incorporar nuevos elementos de la tecnologa, no han sido, sin embargo imitados en otros
pases que cuentan con graves problemas de corrupcin y carecen de herramientas para
paliarla, ya sea por ignorancia o por necedad.
Las Normas de Conducta para la vida pblica de los EEUU es un documento detallado y
exhaustivo resultado de los aos de experiencia de la Oficina de tica del
Gobierno. En l se establecen las directrices, mediante principios, que debe seguir todo
funcionario pblico.
En relacin al manejo de su conducta, en general el funcionario estadounidense, que no
el poltico, goza de credibilidad ciudadana. No obstante, son evidentes los escndalos de
corrupcin en uno de los pases que ms atrae la atencin del resto del mundo. Un pas
que se caracteriza por practicar el capitalismo a ultranza, que tiene por principio la
acumulacin de dinero, est sujeto a mltiples elementos de corrupcin en el gobierno, de
ah que un cdigo tico para los funcionarios sea una herramienta amenazadora que,
utilizada de manera adecuada, se convierte en un verdadero dique que puede evitar los
avances de las olas de corrupcin.
Si bien el contenido de este cdigo para el Poder Ejecutivo es extremadamente
meticuloso al estar acompaado de una serie de ejemplos que ilustran distintos casos, es
de sealar que slo esta dirigido a una parte del personal pblico (ejecutivo) dejando de
lado a los funcionarios del resto de los poderes (legislativo y judicial) y, por supuesto, a la
clase poltica. En cualquier Estado las prcticas de corrupcin ms graves proceden de
ste ltimo mbito, por lo que es absolutamente necesario acotar su margen de accin.
La clase poltica de los Estados Unidos goza de un desprestigio en el mbito
internacional. Las ltimas administraciones en el gobierno han estado acompaadas de
escndalos sexuales, mentiras y corrupcin. Estos elementos slo son la punta del
iceberg de actitudes antiticas que se hallan encubiertas. Ante este panorama se hace

11

necesario impulsar en el gobierno estadounidense nuevos instrumentos ticos que


fomenten de manera profunda los valores en los gobernantes.

Sin embargo, puede esperarse que el sistema descentralizado explicado arriba va a


continuar en EE.UU y que los desafos de las transformaciones mencionadas causen un
cambio en la proporcin de oficiales de tica que son abogados; posiblemente veremos
maestros, psiclogos o socilogos en vez de abogados dando consejo tico y
capacitacin, como consecuencia de una mudanza de la palabra como ley a la palabra
como pauta moral, si descubrimos que lo que es legal no es necesariamente tico o
correcto.

II
Revista:
APORTES PARA EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIN GUBERNAMENTAL

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EL PROGRAMA DE TICA PBLICA DE LA RAMA EJECUTIVA DEL GOBIERNO DE


EE.UU.
(PERSPECTIVA DE UN EX-OFICIAL DE TICA)
Richard S. Werksman (*)

Hoy en da, por todo el mundo, se encuentra ms y ms inters en la lucha contra


corrupcin o, dicho posiblemente de manera ms positiva, en la lucha por aumentar la
probidad del gobierno. No hay pas en que la corrupcin no sea problema, no hay pas
que no pueda contribuir a los esfuerzos internacionales por disminuirla. Muchos pases
han mirado la experiencia de Estados Unidos en este campo. Pero, como la experiencia
de cada pas se diferencia de la de otros, no hay receta que puede proveerse para
confrontar adecuadamente con la corrupcin. Sin embargo, se espera aprender de los
intentos y las experiencias en otros sitios. Este artculo se propone analizar uno de los
mecanismos aplicados en la rama ejecutiva del gobierno federal de Estados Unidos; el
que se desarrolla a travs de quienes, dentro de cada reparticin, ocupan el cargo de
oficial de tica. A este cargo se refieren indirectamente muchas convenciones y tratados
anticorrupcin que se dictan y van a dictarse en todo el mundo, incluyendo la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin. Ojal sea til considerar cmo funciona en los
Estados Unidos y dejar a cada pas la decisin de cmo aplicar o no esa experiencia.
Trasfondo
Como suele ocurrir en EE.UU., un escndalo trae cambios, o al menos nuevas leyes
destinadas a generarlos. As fue con el escndalo de Watergate, el intento de robo en la
sede del partido Demcrata en Washington, D.C., que devel las actividades de la
compaa Lockheed. Las investigaciones en torno a esas actividades evidenciaron el
soborno de funcionarios de pases extranjeros y acciones similares de muchos
empresarios norteamericanos. De ese hecho, resultaron tres leyes sin precedentes en la
historia estadounidense que enmarcan la etapa moderna de la tica en el gobierno y en el
sector empresario.
Primero, en 1977 se promulg la Ley Contra el Soborno en el Extranjero (The Foreign
Corrupt Practices Act) que tipific el soborno a un funcionario de un pas extranjero por
parte de una empresa norteamericana para obtener negocios con el gobierno del
sobornado. La ley dispuso multas y castigo penal para la empresa que soborna y para sus
funcionarios. Adems, impuso varios requisitos sobre sistemas de control interno y

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contabilidad de empresas que venden acciones, con lo cual se aument la capacidad de


descubrir fraudes o intentos de soborno.
Segundo, en 1978 el Congreso sancion la Ley del Inspector General, una norma que
impone en cada reparticin de la rama ejecutiva un funcionario independiente encargado
de indagar, auditar, evaluar e inspeccionar todos los programas y actividades de la
reparticin. La independencia del cargo implica no tener que pedir permiso ni informar al
titular de la reparticin antes de comenzar un trabajo. Esta potestad tiene mucha
vinculacin con la tercera ley que este artculo enfatiza, la de tica Gubernamental (The
Ethics in Government Act) de 1978.
Este estatuto crea una Oficina de tica Gubernamental en el nivel federal, cuyas variadas
tareas detallaremos ms abajo. Por ahora, baste decir que entre ellas se incluyen la
redaccin de un cdigo de tica para la rama ejecutiva, un sistema de informes pblicos
de los ingresos y bienes de altos funcionarios, y un programa de capacitacin y
adiestramiento para todos los funcionarios de la rama. Adems, incorpora un requisito
clave para descentralizar el programa de tica al ordenar que el jefe de cada reparticin
nombre un oficial de tica, el DAEO (Designated Agency Ethics Official), a cuyas
responsabilidades destinaremos la mayor parte de este articulo. El enlace importante
entre esta ley y la del Inspector General es que sta contiene el mecanismo para el
seguimiento e implementacin de la otra; es decir, el programa de tica tiene un
instrumento poderoso para investigar las violaciones que de ella se hagan, un mecanismo
por el cual todos los empleados saben y pueden contar, incluyendo la proteccin de
anonimato para quienes cumplen con su obligacin de informar al Inspector General o a
otro funcionario apropiado cuando tienen informacin de mala conducta o de otra accin
inapropiada de otro empleado o de cualquier persona u organizacin que tenga trmites
con el gobierno.
Dos aos despus de su creacin, bajo un director nombrado por el Presidente y
aprobado por el Senado, la Oficina regul en el Registro Federal -entre otros aspectos
mandados por su ley orgnica- las responsabilidades del jefe de cada reparticin y las
tareas del oficial de tica. Cada jefe debe nombrar un oficial de tica para su reparticin.
En las reparticiones grandes, se nombran oficiales de tica alternativos. Segn mi
parecer, esta descentralizacin del programa es crucial, porque pone la responsabilidad

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del programa de tica en los hombros del jefe de la reparticin y no en los del Director de
la Oficina de tica Gubernamental. Claro que el Director tiene la responsabilidad de vigilar
y monitorear cmo se lleva a cabo el programa dentro de cada reparticin; pero, al fin y al
cabo, el jefe de la reparticin es el responsable ante el Presidente y el Congreso de
proveer los recursos, respaldar el programa de tica e, incluso, constituirse en un ejemplo
de servidor tico y castigar a quienes violen los estndares si no entra el Departamento
de Justicia en el trmite.
Es responsabilidad del oficial de tica cumplir con tres aspectos principales del programa
de tica gubernamental; ellos son:

Capacitar a los empleados en todos los temas cubiertos por el cdigo de tica.
Controlar el sistema de informes de ingresos y bienes (incluye los informes pblicos

y los confidenciales).
Aconsejar a los empleados que tienen preguntas personales o que necesitan ayuda
para evitar violaciones del cdigo u otras reglas sobre la conducta del empleado
federal durante el da laboral y al trmino de ste.

Capacitacin
Desde sus comienzos, la Oficina estuvo muy vinculada con la capacitacin de los
empleados de la rama ejecutiva. En esencia, esta actividad consisti en elaborar videos,
folletos y otros materiales destinados a que los funcionarios de todos los niveles
entendiesen el contenido y los propsitos del cdigo de tica y otros requisitos que se
aplican a su conducta. Estos incluyen leyes aplicadas durante muchos aos, como la ley
contra el nepotismo, y nuevas reglas como las referidas a la recepcin de regalos
provenientes de personas o empresas que tienen tramites oficiales con el gobierno.
Aunque la ley de tica Gubernamental data de 1978, el cdigo de tica no apareci hasta
1992. Uno de los motivos de esta demora fue la necesidad de establecer un
procedimiento para fijar reglas justas y claras sobre el tema de los regalos. Haba que
distinguir entre regalos y sobornos, y esta diferencia se encuentra en las leyes y en las
reglas. Es decir, hay una ley contra del soborno (bribery) con multas grandes y
encarcelamiento por perodos largos y otra ley que prohbe dar gratificaciones (gratuities)
con multas menores y encarcelamiento por tiempo ms corto.
Cada reparticin debe conducir su propio programa de capacitacin dentro del marco
establecido por la Oficina. Este marco manda que cada nuevo empleado reciba materiales
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bsicos, incluyendo una copia o sumario del cdigo de tica. Adems, varias categoras
de empleados, especialmente los funcionarios con nombramientos polticos, tienen
obligaciones adicionales. Tanto ellos como los empleados que formulan informes pblicos
de ingresos y bienes, deben concurrir anualmente a un curso de capacitacin.
Por regla general, el oficial de tica presenta los materiales de instruccin en una aula
tradicional o por un circuito televisivo; en el caso de las reparticiones mayores, la
planificacin y la presentacin la hace junto a especialistas en el tema. Adems de los
materiales producidos por la Oficina, muchas reparticiones preparan materiales
especiales que enfocan sus problemas particulares. Las reparticiones que tienen muchas
delegaciones, tanto en EEUU como en el exterior, han aumentado el uso de videos y
computadoras. Tambin hay programas que permiten al empleado capacitarse a travs de
la computadora personal.
Desde el principio, la capacitacin se centr principalmente en las reglas de conducta, en
especial durante los aos siguientes a su implantacin en1992. Es obvio que cada
empleado tiene su propio cdigo de tica antes de comenzar su trabajo en el gobierno y
seguramente antes de asistir a la primera clase con el oficial de tica. Tambin se supone
que se ha hecho empleado pblico para servir a su pas, aunque -tal vez- sin la idea de
pasar la totalidad de su vida profesional en esa tarea. Entonces, se espera formular un
nuevo cdigo personal con esa capacitacin? No, pero al menos puede decirse al servidor
que parte de sus funciones y deberes como empleado del gobierno es cumplir con esas
reglas y que el gobierno espera que lo haga, tanto por su voluntad como por el efecto de
los mecanismos de seguimiento que aplica el Inspector General. El oficial de tica tiene el
desafo de dar ese mensaje a todos los empleados, incluyendo a quienes ocupan los
cargos ms importantes.
Muchas veces, durante la capacitacin o durante el consejo personal a que se hizo
referencia, llegan al oficial de tica preguntas sobre los valores que el cdigo refleja y
sobre situaciones morales que el cdigo no contempla. All surge el desafo ms fuerte
para el oficial de tica y que merece ms atencin de la Oficina.
Informes de ingresos y bienes
Antes de 1978, no haba requisitos legales para preparar un informe confidencial o pblico
de los ingresos o bienes de un empleado del gobierno federal. De vez en cuando, un

16

poltico ofreca tal informe para indicar su probidad personal. Con la ley de tica
Gubernamental, el Congreso de EE.UU. mand por primera vez que quienes ocuparan
cargos o puestos en la rama ejecutiva enumerados en la ley (por regla general, aquellos
que superasen los us$ 110.000 de sueldo anual) tendran que preparar y presentar un
informe pblico de ingresos y bienes. Adems de enumerar los cargos y puestos cubiertos
por este requisito, la ley indic el tipo de informacin que deba incluirse en el informe,
cundo se deba presentar y el castigo por no hacerlo a tiempo o por mentir. El informe se
presenta antes de entrar en el cargo, antes del 15 de mayo de cada ao, y dentro de los
30 das posteriores a dejar el cargo.
Los bienes a los que se refiere la ley y las reglas promulgadas por la Oficina para
implementarla, slo son aquellos que producen ingresos (terrenos, acciones, etc.)
quedando excluidas la propiedad personal (hogar, automviles, joyera, etc.).
Sobre este informe llamado SF 278, Executive Branch Personnel Public Financial
Disclosure Report, el oficial de tica tiene la responsabilidad de:

Asegurar que quienes deban informar reciban el formulario con tiempo suficiente

para completarlo y presentarlo.


Ayudar a preparar el informe al funcionario o al candidato para el cargo que lo

necesite.
Mantener el registro con informacin sobre la fecha en que se somete cada
informe, porque es la oficina del oficial de tica donde se archivan todos los
informes, aunque enva una copia de los informes de candidatos o funcionarios
nombrados por el Presidente y aprobados por el Senado a la Oficina de tica

Gubernamental y a la Casa Blanca.


Asegurar que cada informe se haya preparado correctamente y, lo que es ms
importante, identificar cualquier evidencia de conflicto de inters entre los bienes y
el cargo del funcionario. Respecto a los candidatos presidenciales, el oficial de
tica trabaja con funcionarios de la Casa Blanca y de la Oficina de tica para que
todos estn de acuerdo en la inexistencia de conflictos de intereses. De hecho, el
Senado requiere al Director de la Oficina que declare que no hay conflicto de
inters, antes de considerar la aprobacin de los candidatos. Este proceso brinda
al oficial de tica la importante oportunidad de conocer personalmente a los
candidatos a los cargos ms altos en su reparticin, incluyendo al Ministro
(Secretary) y hablar con ellos no slo del informe sino tambin del programa de
tica de la reparticin.

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Proveer los informes a cualquier persona que los pida y que haya preparado un
documento especial en el que promete, principalmente, no usar el formulario de la
declaracin de bienes para pedir limosna al funcionario.

Consejo personal
Otro aspecto importante en la tarea del oficial de tica es aconsejar personalmente al
empleado que tiene dudas sobre la aplicacin a su conducta del cdigo o de otra ley
federal. Como no es perito en todas las leyes y reglas referidas a la conducta del
empleado durante el da laboral, su tiempo libre y aun despus de salir de su cargo,
dispone de mucha informacin sobre los recursos asequibles no slo en la Oficina (cada
reparticin del gobierno tiene su propio oficial de enlace dentro de la Oficina para
contestar preguntas o sugerir el modo de obtener la respuesta), sino en otras
reparticiones con responsabilidad en temas ajenos al alcance de la Oficina pero de los
que se espera que el oficial de tica est enterado. Por ejemplo, una ley llamada Hatch
Act establece qu puede hacer el empleado federal en las campaas electorales. Esa ley
es aplicada por la Office of Special Counsel, una reparticin independiente que vigila el
respeto de las pautas impuestas a la participacin de los empleados federales en varios
aspectos de las campaas polticas nacionales (la imposibilidad de pedir fondos para los
candidatos o la posibilidad de trabajar durante su tiempo libre preparando listas de correo
para materiales polticos de un candidato).
Otro tema frecuente de consulta se refiere a las actividades que el funcionario realiza
durante su tiempo libre. Por ejemplo, muchos de ellos quieren escribir artculos o libros,
ensear en una universidad o en una escuela o buscar empleo como consultor. El cdigo
de tica prohbe que un empleado reciba compensacin por escribir, hacer ponencias o
ensear sobre un tema que tenga relacin directa con su trabajo federal. Adems,
algunas reparticiones tienen otras prohibiciones especiales tocantes a sus programas
particulares. El oficial de tica ha de conocer todas esas reglas o saber dnde derivar al
empleado para obtener el permiso necesario. En este sector y en otros, el cdigo de tica
pone a las actividades del funcionario lmites inexistentes en el sector privado.
Frecuentemente, el oficial de tica debe explicar al funcionario los riesgos de violar tales
reglas, dado que las cortes estadounidenses aprobaron la autoridad que, como empleador
y como soberano, tiene el gobierno para limitar las actividades personales de los
funcionarios, incluyendo el derecho de despedirlos si la actividad personal obstaculiza la

18

capacidad del gobierno para cumplir sus tareas; por ejemplo, si ella socava la confianza
del pueblo en el gobierno o disminuye su reputacin. Las cortes estadounidenses miden
cuidadosamente tanto el derecho del funcionario a expresarse como la necesidad del
gobierno de cumplir con sus programas.
El oficial de tica tiene que distinguir entre aconsejar sobre algo que el empleado piensa
hacer y algo que el empleado ha hecho, tal vez en violacin de una o ms de las muchas
reglas existentes. Si el empleado busca consejo sobre algo futuro, el oficial de tica no
debe compartir esa conversacin con nadie; pero si el empleado indica que ha hecho algo
ilegal, entonces este funcionario debe informar a la persona apropiada, segn el cdigo
de tica que manda que cuando cualquier empleado reciba informacin de esa ndole,
tiene que dar noticia de ella. La persona apropiada puede ser el supervisor, la oficina de
administracin o el Inspector General.
Adems, como se mencionara, el oficial de tica puede recibir preguntas sobre conductas
del funcionario pblico que ni el cdigo ni las leyes pueden contestar. Muchas veces esta
conducta es legal pero no es correcta y el responsable del rea tiene el excepcional
desafi de aconsejar correctamente.
Ms datos sobre el oficial de tica
Como se dijo, cuenta con amplia discrecionalidad para desarrollar el programa de tica
dentro de la organizacin en la que es designado. Por lo general, es abogado; un informe
reciente de la Oficina dice que 94 de los 127 oficiales de tica lo son. Aunque no hay
mecanismos para supervisar cotidianamente sus actividades, un modo de medir el xito o
el progreso de su trabajo es la auditora que, cada uno o dos aos, hace la Oficina. Segn
el tamao de la reparticin visitada la Oficina enva a un grupo de auditores que pasan
desde dos das hasta una semana o ms inspeccionando los documentos y actividades
del oficial de tica. En esas ocasiones, seleccionan un nmero de informes de ingresos y
bienes, examinan el programa de capacitacin y revisan los informes de consejo y otras
actividades. Tras cada visita, se eleva al jefe de la reparticin un informe con sugerencias
y criticas al programa. Al fin y al cabo, el jefe es el responsable del programa de tica.
Otras tareas del oficial de tica

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Adems de estas tareas principales, reglas de la Oficina le encargan mantener un fuerte


enlace con ella; promulgar una lista de las circunstancias y situaciones en que se hayan
violado leyes o reglas de tica dentro de su reparticin y hacerla asequible a la inspeccin
pblica; asegurar que se acte apropiadamente para remediar las violaciones; revisar los
informes del Inspector General para verificar que las reglas sean adecuadas para
remediar las violaciones indagadas y garantizar que los servicios del Inspector General
sean utilizados adecuadamente para tratar el programa de tica.
Pocos aos despus de ser nombrados, los oficiales de tica se organizaron en un grupo
informal llamado Interagency Ethics Council (Consejo de Oficiales de tica), un foro que
se rene mensualmente en Washington, D.C. y donde sus miembros comparten
informacin sobre diversos aspectos de su trabajo. No es un sindicato, pero permite
intercambiar ideas y experiencias, incluyendo mecanismos nuevos para capacitar
empleados, noticias sobre nuevas leyes del Congreso o reglas de la Oficina y otras
novedades de inters para ellos. Tambin posibilita conocer a otros oficiales de tica, una
alternativa invalorable de informacin y experiencia para cumplir con todas las funciones.
Adems de los materiales que le provee la agencia, puede suscribirse a revistas y
boletines comerciales que lo mantienen al da respecto a eventos en el creciente campo
de la tica publica.
El cdigo de tica
Ningn artculo sobre el oficial de tica puede completarse sin mencionar algn detalle del
cdigo de tica que es clave para su trabajo. Formalmente, las normas de tica de
conducta de los empleados del rgano ejecutivo (Standards of Ethical Conduct for
Employees of the Executive Branch, 5 CFR Part 2635) contienen nueve subpartes, que
incluyen reglas sobre temas como regalos de fuentes externas; regalos entre empleados;
conflictos de intereses financieros; imparcialidad en el desempeo de deberes oficiales;
bsqueda de otro empleo; mal uso del cargo pblico, y actividades externas. Adems, la
ltima subparte autoridades legales afines- se refiere a ms de cincuenta estatutos
relacionados con la conducta de los empleados durante el da laboral, el tiempo libre y
despus de salir del empleo federal.
El futuro del oficial de tica y el programa de tica

20

Con el cambio de milenio, el programa de tica de EE UU y la lucha contra la corrupcin


terminan una etapa y comienzan otra. Por eso, debe decirse que tras 22 aos de vigencia
y a pesar de ciertos cambios introducidos por resoluciones de las cortes, las reglas son
bien entendidas por gran parte de los empleados. Entendieron bien que el servicio publico
es un empeo moral y que es un honor servir a su pas. Pero con los cambios
estructurales del gobierno, con la llamada disminucin (downsizing) del gobierno, con ms
y ms tramites hechos por contratantes en vez de empleados tradicionales, con el cambio
del perfil del empleado por sexo, antecedentes, educacin y origen familiar, es posible que
se necesiten nuevas reglas o que deban desarrollarse nuevos mtodos de capacitacin.
Tambin es posible que la lucha contra la corrupcin cambie por la globalizacin y por los
flagelos de las drogas, el lavado de dinero y el terrorismo que harn menos importantes
que nunca las fronteras polticas. Otra rea que merecer ms atencin es la relacin del
oficial de tica con los oficiales de tica de las empresas y corporaciones que hacen
negocios con el gobierno. Como consecuencia de las privatizaciones y con el sector
privado haciendo tareas que antes efectuaba el sector pblico, se pueden esperar ms
desafos para el sector privado en cuanto a cumplir con cdigos de tica; y el oficial de
tica puede servir mucho para cumplir con ese requisito.
Sin embargo, puede esperarse que el sistema descentralizado explicado arriba va a
continuar en EE.UU y que los desafos de las transformaciones mencionadas causen un
cambio en la proporcin de oficiales de tica que son abogados; posiblemente veremos
maestros, psiclogos o socilogos en vez de abogados dando consejo tico y
capacitacin, como consecuencia de una mudanza de la palabra como ley a la palabra
como pauta moral, si descubrimos que lo que es legal no es necesariamente tico o
correcto.
(*) Asesor principal del Programa Anticorrupcin del Departamento de Estado, Washington,
D.C. Las opiniones expresadas en este artculo son del autor, y no necesariamente del
Departamento de Estado o del gobierno de los EEUU.

III
CDIGO DE TICA PARA EL SERVICIO DE GOBIERNO DE LOS EE.UU.
Aprobada 11 de julio 1958

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Resuelto por la Cmara de Representantes de la concurrencia del Senado, que es el sentir del Congreso que
el siguiente Cdigo de tica deben ser respetados por todos los empleados del gobierno, incluyendo
funcionarios.

CDIGO DE TICA PARA EL SERVICIO DE GOBIERNO


Toda persona al servicio del Gobierno que:
1.

Poner la lealtad a los ms altos principios morales y al pas por encima de la lealtad

2.

a las personas del gobierno, partido o departamento.


Defender la Constitucin, las leyes y los reglamentos legales de los Estados Unidos

3.

y de todos los gobiernos en ellos y nunca ser parte de su evasin.


Dar la mano de obra de un da completo por un salario de un da completo, dando

4.

al ejercicio de sus funciones a su esfuerzo serio y mejor pensamiento.


Tratar de encontrar y emplear formas ms eficientes y econmicas de obtener las

5.

tareas realizadas.
Nunca discriminar injustamente por el dispensador de favores especiales o
privilegios a nadie, ya sea a ttulo oneroso o no, y nunca aceptar para s mismo o su
familia, favores o beneficios bajo circunstancias que puedan ser interpretadas por
personas

6.

razonables

que

influyen

en

el

desempeo

de

sus

funciones

gubernamentales.
No hacer promesas privadas de cualquier tipo vinculante para los deberes de su
cargo, ya que un empleado del Gobierno no tiene una palabra privada, que puede

7.

ser vinculante en el servicio pblico.


No incurrir en ningn negocio con el Gobierno, ya sea directa o indirectamente, que

es incompatible con el desempeo de conciencia de sus deberes gubernamentales.


8. No utilice nunca la informacin que vena a l de forma confidencial en el ejercicio
de las funciones gubernamentales, como medio para obtener beneficios privados.
9. Denunciar la corrupcin donde sea descubierto.
10. Mantener estos principios, siempre conscientes de que un cargo pblico es un bien
pblico.
[Fuente: EE.UU. Cmara de Representantes del Comit de tica ]

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