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FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LOS

CONCEJOS DELIBERANTES

Direccin Provincial de
Fortalecimiento Institucional y de la Democracia
Tel: (0221) 4295594 / democracia@gob.gba.gov.ar

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

INDICE
PREFACIO Daniel Osvaldo Scioli
Gobernador de la provincia de Buenos Aires................................... Pg. 7
PRLOGO Alberto Prez
Ministro de Jefatura de Gabinete y Gobierno................................... Pg. 9
INTRODUCCIN Martn Cosentino
Subsecretario de Relaciones Institucionales..................................... Pg. 11

MANUAL DE ESTILOS
Aportes para la Funcin Legislativa ...................................... Pg. 15
I- Definiciones ............................................................................. Pg. 16
II- Estructura Normativa .............................................................. Pg. 18
III- Recomendaciones para la elaboracin de Documentos
Normativos Escritos. Formato y Estilo ............................................ Pg. 22
IV- Publicidad. Informatizacin de la Informacin ........................ Pg. 26
DOCUMENTOS ACADMICOS
Desarticulaciones interinstitucionales
Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo
y el Deliberativo, y su impacto en la gobernabilidad
por Mnica Silvana Iturburu...........................................................Pg. 35
Funcin Legislativa Municipal
por Enrique Jose Marchiaro ........................................................... Pg. 59
Ordenando Ordenanzas
Haciendo nuestros municipios ms democrticos
por Orlando Pulvirenti ................................................................... Pg. 79

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

El presente material es resultado de un trabajo conjunto llevado a


cabo por la Direccin Provincial de Fortalecimiento Institucional y de
la Democracia, la Direccin Provincial de Relaciones Gubernamentales
e Interjurisdiccionales, dependientes de la Subsecretara de Relaciones
Institucionales, la Subsecretara de Asuntos Municipales, y el Instituto
Provincial de Administracin Pblica, perteneciente a la Secretara
General de la Gobernacin.
Esta metodologa de trabajo se corresponde con una poltica de
gestin de colaboracin interinstitucional instaurada por este
gobierno provincial, mediante la cual se pretende fortalecer, facilitar
y reivindicar la funcin que a nivel municipal deben cumplir las
instituciones de gobierno local, ello en razn de entender que el
resultado satisfactorio de aquella devendr inequvocamente en una
administracin beneficiosa para la Provincia toda.
Ese objetivo pretende ser cumplido mediante la articulacin de las actividades de cada una de las reas enunciadas, buscando con ello
generar un marco nico de trabajo intrainstitucional, con un esquema
de canales de comunicacin dinmicos y eficientes, que constituyan
una nica va por la cual transiten unificadas las demandas
provenientes de los rganos de gobierno local, como reales
interlocutores de las necesidades sociales. Esto posibilitar una mayor
y ms eficaz capacidad de respuesta del gobierno provincial, en cuanto
al otorgamiento de las herramientas tcnicas, administrativas, de
formacin y de gestin necesarias para el desarrollo y fortalecimiento
de los rganos de gobierno municipal.

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

PREFACIO
Daniel Osvaldo Scioli
Gobernador de la provincia de Buenos Aires

Lograr la plena autonoma de los municipios de la Provincia, aumentando


su capacidad de gestin pblica y su poder de decisin, resulta una de las
polticas prioritarias de nuestro gobierno.
Este necesario fortalecimiento de las instituciones municipales no responde
solamente a un imperativo constitucional. Se fundamenta en que son los
gobiernos locales el contacto primario que tienen los habitantes de la
Provincia con el poder estatal y con sus gobernantes. De municipios
eficientes, dinmicos, modernos, solidarios y representativos depender,
en gran medida, que las demandas del pueblo lleguen de forma inmediata
a las instancias decisorias y que las polticas necesarias para responder a
dichas demandas sean diseadas de forma adecuada y sean aplicadas
oportunamente. Los municipios debern contar cada vez con mayores
herramientas para articular las polticas pblicas propuestas desde la
Provincia y coordinarlas con la propia gestin comunal.
En gran parte el xito de mi gestin depender del xito de cada uno y
cada una de los intendentes y las intendentas municipales. Y esto no es
slo una frmula discursiva. Reconocer autonoma plena a los
municipios, y combinar esto con mayores y mejores mecanismos
de participacin popular, ser clave para acercar el poder de
decisin poltica, de gestin y de control a la sociedad.
En este esquema no olvidamos el rol fundamental que tienen los Honorables
Concejos Deliberantes. Son la legtima caja de resonancia de las demandas
populares, asiento de la voluntad del vecino y rgano generador de las
normas bsicas de la convivencia elemental. La poltica que hoy ponemos
en marcha reconoce este papel e intenta brindarles herramientas para que
puedan cumplirlo con fidelidad, eficiencia y calidad.
Estoy convencido de que mientras ms cerca se est de los problemas, ms
rpido llegan las soluciones. En la Provincia de Buenos Aires, lleg la hora
de los gobiernos locales, lleg el tiempo de los municipios.

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

PRLOGO
Alberto Prez
Ministro de Jefatura de Gabinete y Gobierno
de la provincia de Buenos Aires

La reforma de la Constitucin federal del ao 1994 seal un incuestionable sendero de reafirmacin y profundizacin de la descentralizacin poltico territorial. El correlato de esta directriz fue, a nivel de lo local, el reconocimiento del poder municipal y de su autonoma. De esta manera, resulta innegable afirmar que el diseo institucional de la Repblica reconoce una doble descentralizacin poltica e institucional: en las provincias y
en los municipios. No debemos perder de vista que, mientras que la autonoma provincial es plena, de primer grado y originaria, la autonoma de
los municipios depende del alcance y contenido que le reconozca el derecho pblico de cada Provincia.
En este marco general, resulta un objetivo prioritario del Gobierno de la
provincia de Buenos Aires brindar todos los medios necesarios para fortalecer el rol institucional de los municipios, avanzando en la consolidacin
de su status poltico autnomo y en el consiguiente aumento de su capacidad de decisin poltica. La gestin encabezada por el Gobernador Scioli
entiende que la autonoma plena de los municipios es un objetivo poltico
de mxima, que requiere afirmar traspasos concretos de marcos decisorios
y de herramientas de gestin.
Los municipios bonaerenses, como Estados locales, han ido adquiriendo
en su comunidad un rol de liderazgo indiscutible, transformndose en la
cara ms directa e inmediata de lo pblico, de lo estatal. De esta
forma se han constituido, especialmente a lo largo de cada crisis, en
instancias fundamentales receptoras y canalizadoras de las demandas
sociales con la invalorable cualidad de responder, en atencin al grado de
inmediatez, con mayor flexibilidad, comprensin y capacidad.
La funcin del municipio es plenamente gubernativa. Organiza los servicios pblicos municipales, planifica y acuerda con la Provincia la realizacin de obras pblicas, brinda los servicios asistenciales bsicos, ejerce el
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Aportes para la Funcin Legislativa


poder de polica municipal y dicta normas generales de carcter legislativo
por medio de sus Honorables Concejos Deliberantes. Estos rganos
deliberativos, verdaderos poderes legislativos municipales, cumplen un
papel destacado no slo como los titulares de la potestad legisferante, sino
como rganos de representacin de la voluntad popular y caja de resonancia de los reclamos ciudadanos. El presente programa est orientado a
asistir a dichos poderes, brindando herramientas largamente reclamadas
por ellos. No busca concluir ni cerrar ningn proceso. Intenta iniciar un
dilogo institucional que retroalimente las capacidades de cada parte teniendo como norte la mejora en la calidad de las polticas pblicas a
implementar. Seguramente, tal hecho redundar en una mejora en la calidad de vida del habitante de Buenos Aires. Y ese, slo ese, resulta ser el
objetivo prioritario.

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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

INTRODUCCIN
Martn Cosentino
Subsecretario de Relaciones Institucionales del
Ministerio de Jefatura de Gabinete y Gobierno

Nos es grato presentar, por medio de este trabajo, el Programa Fortalecimiento Institucional de los Concejos Deliberantes.
El principal objetivo del mismo es que la Provincia, atendiendo a las necesidades relevadas, brinde herramientas que ayuden al fortalecimiento
institucional de los Concejos Deliberantes.
De esta forma, en el Plan se concibe al Gobierno de la Provincia de Buenos
Aires como:
agente de apoyo para una mejor gestin de los Concejos aportando
herramientas especficas;
facilitador del dilogo institucional que viabilice un pensamiento
crtico de lo institucional;
generador de mbitos de debate e intercambio de experiencias para
pensar el rol del concejal y de los Concejos Deliberantes de cara al
nuevo Municipio.

Estamos convencidos, tanto desde la Subsecretara de Asuntos Municipales


como desde la Subsecretara de Relaciones Institucionales a mi cargo, que
la puesta en marcha del mismo redundar en un contacto directo y unificado
del Gobierno provincial con los Concejos Deliberantes, generando redes
de gestin e intercambio que profundicen el camino hacia una cultura
poltico institucional del dilogo, de apoyo, de perfeccionamiento continuo.
Asimismo, la unificacin de interlocutores importar la canalizacin de las
demandas de los municipios por las vas apropiadas.
Los/las concejales, como funcionarios pblicos electos, tienen el escrutinio de idoneidad ms perfecto y sabio que puede observarse en una democracia, como es el voto popular. En atencin a tal responsabilidad, no
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Aportes para la Funcin Legislativa


resulta menor que puedan cumplir con su funcin de forma cada vez ms
eficiente, teniendo en cuenta que tal eficiencia redunda en una mejora en
la calidad de vida de sus representados. El presente Programa no se agota
en unas cuantas capacitaciones y documentos. Implica la construccin y
puesta en revisin de pensamientos crticos a la hora de resolver problemas del mbito local, la generacin de espacios de debate y consenso,
donde colectivamente se defina con los actores involucrados el nuevo rol
de la institucin deliberativa local en el marco de un municipio cada vez
ms autnomo.
Como toda construccin colectiva, y esta lo es, necesita para su crecimiento
el aporte de todas y todos. La invitacin est hecha. La puerta est abierta.

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MANUAL DE ESTILOS

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

APORTES PARA LA FUNCIN LEGISLATIVA


El presente documento es una gua bsica en materia legislativa a efectos
de proporcionar pautas de estilo y modelos normativos destinados a apoyar
el trabajo de los Concejos Deliberantes en nuestra Provincia.
En este esquema, busca definir los conceptos fundamentales vinculados
con la actividad propia que llevan adelante los rganos de deliberacin a
nivel municipal, aclarar las modalidades de procedimiento y formalidades
de estilo y proporcionar elementos concretos de tcnica legislativa. Con su
implementacin se intenta, por un lado, brindar herramientas a los/as concejales que les faciliten una formacin constante en las tcnicas legislativas
propias de su cargo y, por el otro, generar movimientos que tiendan a la
sistematizacin y unificacin de los procedimientos y la modalidad de expresin escrita de esos rganos de gobierno municipal en la Provincia.
Es importante destacarlo. La idea rectora que gua el accionar del Gobierno de
la Provincia es colaborar con la organizacin de la gestin legislativa
municipal, facilitar la comunicacin tanto entre los diferentes
Concejos Deliberantes existentes en la Provincia como entre estos
y la ciudadana, con la consiguiente simplificacin en el acceso a la
informacin, todo ello a travs de proponer la paulatina adopcin de un
procedimiento nico y estndar de estilo administrativo, que propenda a la
unificacin de los parmetros de gestin y comunicacin escrita.

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Aportes para la Funcin Legislativa

I. DEFINICIONES
* El Concejo Deliberante es, en su estructura, un rgano
pluripersonal, simple en su composicin y permanente en su
existencia y funcionamiento.
* Tiene entre sus funciones, principalmente, la de produccin
legislativa y de control del Poder Ejecutivo local.

Respecto de su funcin de produccin legislativa, que es la que interesa a


esta gua, el rgano deliberativo expresa su voluntad mediante la
suscripcin de ordenanzas, decretos, resoluciones y comunicados,
dependiendo obviamente del objeto y temtica del particular sobre el cual
deba expedirse en cada caso.

Ordenanza
Es la ley local, en sentido estricto material y sobre las competencias
municipales (art. 25 L.O.M.).
Es un texto escrito por el cual se establecen disposiciones de carcter general,
impersonal, abstracto y obligatorio sobre temas de competencia municipal.
Es un conjunto de artculos que rige las conductas a acatar por los ciudadanos
residentes en el rea de influencia del Concejo Deliberante.
Puede ser de carcter regulatorio primigenio o reformar, suspender o abrogar
una norma anterior en el tiempo que regulaba sobre la misma materia.

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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

Decreto
Es un acto administrativo imperativo que tiene por objeto originar una
decisin particular sobre la composicin u organizacin del Concejo, o
sobre una peticin de un particular.
Es una decisin que se expide para resolver sobre cuestiones internas del
rgano, tales como su reglamento interno, organizacin de personal, etc.

Resolucin
Es una proposicin que resuelve sobre circunstancias particulares
externas al funcionamiento del rgano, emite opiniones sobre
cuestiones de ndole pblica o privada, bajo un formato resolutivo, o
emite su voluntad de llevar adelante un determinado acto.

Comunicacin
Es una mocin destinada a contestar, recomendar, solicitar o requerir
algo a otro rgano de gobierno, o en su defecto para que acte o decida
en determinada orientacin respecto a algn tema en particular.
Tambin se utiliza esta forma para la expresin de deseo o aspiracin por
parte del cuerpo deliberativo.
Puede estar destinado a otro rgano de gobierno u organismo particular.
En algunos casos se aplica a disposiciones que versan sobre temticas
sobre las cuales este rgano legislativo no posee competencia para actuar.

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Aportes para la Funcin Legislativa

II. ESTRUCTURA NORMATIVA


Cada una de las formas de expresin de decisin y voluntad del rgano
legislativo municipal que hemos descripto debe ser aplicada a circunstancias
particulares.
Esta circunstancia se ve reflejada tambin en las formalidades que deben
cumplirse al momento de la produccin del documento que contendr
cada una de esas decisiones adoptadas y encuadradas en un formato
legislativo en concreto.
Si bien existen pautas de estilo de carcter general para los documentos
legislativos nombrados, algunos de ellos poseen caractersticas particulares que consideramos necesario enunciar y describir, con miras a facilitar
su utilizacin.

Ordenanza Municipal
El documento que contenga esta decisin deber ser redactado utilizando la 3ra. persona gramatical.
El cuerpo del texto estar compuesto por tres partes: a) visto, b)
considerandos y, c) parte resolutiva o articulado. (Ver Anexo)

a. Visto: en esta parte se citan los antecedentes normativos y/u


histricos que conllevan la necesidad del dictado de esta decisin.
Deben detallarse tanto las normas vinculadas a las que se haga
posterior mencin o en cuyo contenido se sustente la ordenanza,
como as los antecedentes fcticos o peticiones que hayan dado lugar
a la resolucin en cuestin. Adems, debe referenciarse el expediente
en el cual tramita el proyecto de ordenanza.
b. Considerandos: Se le llama as a aquella parte del texto, de
carcter introductoria, en la que el concejal repasa las circunstancias
que lo llevaron a producir una determinada ordenanza. Por lo general,
aqu se declaran sintticamente los fundamentos de la norma y las
necesidades legales y jurdicas que la sancin de la ordenanza aspira
a regular. Los considerandos no son prescriptivos y tampoco son
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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


obligatorios. Se introducen en forma sucesiva con el gerundio considerando y con el pronombre relativo que, seguidos de cada
uno de los hechos que motivaron la redaccin de la norma.
c. Parte resolutiva o articulado: El articulado conforma el aspecto propiamente prescriptivo de la ordenanza. Los artculos ordenan, establecen, obligan, regulan. Los artculos tienen carcter de
obligatorios.
Cuando las ordenanzas son extensas y complejas, se recomienda la
agrupacin de los artculos en divisiones. La cantidad de divisiones a
utilizar depender justamente de la complejidad, cantidad de temticas
y extensin del texto. Cada divisin deber ser clasificada y numerada,
con miras a facilitar su cita o referencia. Dependiendo de la cantidad de
divisiones que requiera la temtica se utilizar el siguiente nomenclador:
a. Una nica divisin: ttulo o captulo.
b. Dos divisiones: ttulo y captulo o captulo y seccin.
c. Tres divisiones: parte ttulo y captulo o ttulo captulo y
seccin.
d. Cuatro divisiones: parte ttulo captulo y seccin o ttulo
captulo seccin y subseccin.
La divisin bajo el concepto Libros deber ser utilizada nicamente
en ordenanzas muy voluminosas.
Respecto de cada artculo, estos pueden dividirse en incisos y
apartados. Los incisos se sealan con nmeros cardinales progresivos.
El apartado es utilizado como subdivisin normativa del inciso.
La parte resolutiva de la ordenanza ser dividida en artculos. El verbo de
mandato que inicia cada uno de ellos utilizar la forma verbal infinitiva
con la partcula impersonal SE (ej. crase, dispnese, encomindase, etc.)
La parte resolutiva deber ser cerrada con un ltimo artculo de forma
que dispondr la comunicacin al rgano ejecutivo.

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Aportes para la Funcin Legislativa

Decreto
El texto se compondr de tres partes:
a) enunciativa,
b) considerativa o expositiva y
c) dispositiva. (Ver Anexos)

a) Parte enunciativa: corresponde al visto y en ella se citan


los preceptos y normas que sirven de base o antecedentes
aplicables para la decisin. Cuando se sustancia en el marco de un
expediente, ste deber citarse en el visto por su letra, nmero y
dems particularidades que permitan su inmediata localizacin.
b) Parte considerativa o expositiva: Corresponde a los
considerandos, describe y fundamenta las circunstancias de hecho y de derecho que, por tener vinculacin directa con el asunto
tratado, se hayan tenido en cuenta para proyectar la medida que
se propugna.
c) Parte dispositiva: se subdividir en tantos artculos como
aconseje su mejor claridad y comprensin. Cuando los artculos
tengan ms de un prrafo, los mismos sern separados por punto
y aparte. El verbo de mandato que inicia cada artculo se expresar
en infinitivo, sin la partcula impersonal se, y ser redactado en
forma simple. Se mantendr la correlacin verbal desde el primer
al ltimo artculo.
- La parte dispositiva deber ser cerrada con un ltimo artculo de
forma que dispondr la comunicacin al rgano ejecutivo.

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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

Resolucin
Este texto mantiene la divisin en tres partes:
Visto, Considerandos y Parte Resolutiva. (Ver Anexos)
Tanto el Visto como los Considerandos mantienen una estructura y
contenido semejante al de las ordenanzas, enuncindose en el primero
los antecedentes normativos, de hecho y peticiones que dan lugar a la
decisin, y manifestndose en el segundo los fundamentos tericos y
prcticos que conllevan a adoptar una determinada decisin.
La parte resolutiva expresa la decisin legislativa, y se encuentra dividida
en artculos. El verbo que inicia cada uno de ellos utilizar la forma verbal
infinitiva sin la partcula impersonal SE (ej. disponer, ordenar, intimar, etc.)
La parte resolutiva deber ser cerrada con un ltimo artculo de forma
que dispondr la comunicacin al rgano ejecutivo

Comunicacin
Al igual que la resolucin, utiliza la divisin del cuerpo del texto en tres partes:
Vistos, Considerandos y Disposicin o parte resolutiva. (Ver Anexos)
Tanto el Visto como los Considerandos mantienen la finalidad que se le
otorga en el caso de una comunicacin: referenciar antecedentes
normativos, de hecho y derecho para el primero y manifestar los
fundamentos de la decisin adoptada para el caso del segundo.
La parte resolutiva de la comunicacin expresar la decisin del rgano
y ser dividida en artculos. El verbo que inicia cada uno de ellos ser
COMUNICAR y utilizar la forma verbal con la partcula impersonal SE
(comunquese).

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Aportes para la Funcin Legislativa

III. RECOMENDACIONES PARA LA ELABORACIN DE


DOCUMENTOS NORMATIVOS ESCRITOS. FORMATO Y ESTILO.
Tanto el formato como el estilo de los textos legislativos a los que hemos
hecho referencia, estn condicionados por las normas de intercambio escrito y por lo que se denomina situacin de comunicacin, es decir, el
objetivo de la comunicacin, las caractersticas del mensaje a transmitir,
los medios con que se cuenta para enviar el mensaje, las competencias
comunicativas del destinatario, etctera.
Por ello, al momento de elaborar una pieza de esta ndole, el legislador
debe adoptar una serie de decisiones que favorecern o limitarn- las
posibilidades del intercambio escrito. Entre ellas se destacan:
el objetivo del texto,
la seleccin de la informacin relevante de aquella que no lo es en
funcin de estos objetivos,
la variedad de la lengua conveniente a la situacin (administrativa,
tcnica, jurdica), y
el medio a travs del cual se har llegar el mensaje (soporte papel o
magntico, va fax o correo electrnico), etc.

Como recomendacin primaria, los textos normativos que se construyan bajo cualquiera de las formas vistas, deben ser escritos en
un lenguaje llano y simple (en la medida de las posibilidades),
evitando que las formalidades propias de los textos tcnicos, como
lo es una norma, afecte la comprensin de los ciudadanos o dificulten la gestin.

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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


Los legisladores, al momento de construir el texto, debern observar
fehacientemente y respetar las tcnicas legislativas, eligiendo la modalidad
de expresin correspondiente a la decisin que va a manifestarse por el
documento construido.
Manteniendo esa lnea, y a fin de evitar la confusin, en un mismo texto
normativo no debern ser tratados asuntos de diferentes naturaleza. Esta
circunstancia facilita tanto su difusin como su reglamentacin y posterior
aplicacin.
Para facilitar la lectura y comprensin del texto normativo a confeccionar,
se exhorta a la utilizacin de oraciones breves.
Como principio, las normas tienen carcter atemporal, razn por la cual
deben ser redactadas utilizando el tiempo verbal del presente indicativo,
con excepcin de la utilizacin del tiempo futuro o la referenciacin a un
hecho del pasado. Asimismo, debe evitarse el empleo de enunciados
carentes de significado normativo (ej. deseos, recomendaciones, etc.).
Al momento de redactar un proyecto normativo bajo cualquiera de las modalidades de expresin analizadas, debe tenerse en cuenta que la misma
debe respetar determinados principios tcnicos que harn a su posibilidad
de reglamentacin y posterior aplicacin. Estos principios se denominan de
no contradiccin, de totalidad o autonoma y de economa. Esta es una clasificacin bsica de filtros por los que debe pasar una norma previo a su
sancin, pudiendo en un esquema documental ms avanzado realizar un
anlisis ms pormenorizado de principios de reconocimiento de validez legislativa. Sin embargo, si la norma no cumplimenta los tres principios bsicos enunciados, su aplicacin se ver dificultada o imposibilitada, pudiendo
ser tambin factible su impugnacin mediante la va adecuada.
Respecto del principio de no contradiccin, ste refiere a que la norma no puede contener artculos o decisiones que se contradigan o prescriban rdenes contrarias; el texto de la ley debe ser un todo coherente, un
cuerpo de disposiciones que entablen entre s un ordenamiento lgico. El
principio de no contradiccin tambin se vincula con el conjunto de leyes
vigentes en el sistema jurdico de un pas, de modo conglobado. Es decir,
los artculos no slo deben ser coherentes entre s sino que, adems, no
pueden contradecir a otras normas vigentes (con la nica excepcin de
que derogue una decisin anterior).
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Aportes para la Funcin Legislativa


El principio de totalidad o autonoma impone la obligacin de que la
norma escrita sea completa, en el sentido de que no debe dejar lagunas
normativas que generen dificultades en su interpretacin y aplicacin. Debe
tener autonoma normativa y constituir un conjunto sintctico completo,
constituyendo esto un principio bsico en la redaccin de las normas. Para
ello debe omitir remisiones y complementaciones, de manera que para
comprenderlo no sea indispensable entender el artculo anterior o el
posterior. Asimismo, su autonoma radica en la necesidad de que su texto
sea independiente, y que con su lectura individual posibilite entender el
contexto de decisin y aplicacin, sin la necesidad inmediata de
referenciarse en la lectura de otros documentos (de cualquier ndole). En
conclusin, debe contener la totalidad de sus antecedentes y fundamentos.

En cuanto al principio de economa, el mismo predica la utilizacin


eficaz de las herramientas y recursos legislativos, en consonancia con los
imperativos que demarcan la obligacin de una gestin eficiente.

Todos los documentos normativos se encuentran conformados por prrafos o pargrafos. Su definicin lo detalla como cada una de las divisiones
de un escrito que termina con un punto y aparte, y que constituye una
unidad de informacin completa.
La estructura y organizacin de los prrafos est condicionada por la finalidad comunicativa del texto y su estructura. Los primeros prrafos suelen
presentar los aspectos ms importantes del tema, mientras que los siguientes desarrollan aspectos secundarios. Cada prrafo articula con el anterior
y posterior, en el marco de la estructura que propone el texto, y en un
claro cumplimiento del principio de totalidad o autonoma. La ltima oracin de un prrafo marca la transicin hacia el prrafo o ttulo siguiente.
Se debe iniciar un nuevo prrafo cuando se va a tratar un nuevo tema, o
bien cuando se lo vaya a considerar desde otra perspectiva.
La parte tal vez ms importante de cualquier norma es la que se plasma en
su articulado o parte dispositiva o resolutiva. All nos encontraremos concretamente con la decisin legislativa que se pretende imponer, y que encuentra referencia y fundamento en las consideraciones que la anteceden.
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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


Es esta parte del texto normativo, en definitiva, la que realmente interesa
al ciudadano (ya sea en general o particular) puesto que de all surgirn las
obligaciones o los derechos que tendr en su calidad de tal, as como las
pautas sociales que deber respetar.
La parte dispositiva, en cada uno de los artculos que la compone, regular un nico aspecto particular de la materia tratada por la norma, ello con
el objeto de facilitar su anlisis y aplicacin, y evitar confusiones en su
implementacin o interpretacin.
Los artculos se caracterizan como imperativos, dispositivos u ordenatorios,
con el objeto de ser lo suficientemente claros e ilustrativos acerca de la
decisin que se adopta y se difunde.
Para facilitar su lectura, los mismos debern ser breves. Basados en lo detallado anteriormente, cuando su extensin sea excesiva se procurar la divisin en incisos y apartados.
Con el objeto de simplificar su anlisis, cada definicin o regla deber ser
enunciada en un nico artculo. Estas reglas deben estar relacionadas entre s en el marco de una temtica general.
Para tener la suficiente validez y ostentar la calidad de documentacin
pblica, las normas sancionadas por los rganos deliberativos locales deben poseer la firma de la autoridad competente. Un documento sin firma
no tiene validez legal alguna, por lo cual no obliga ni crea derechos.Con respecto a la rbrica, la misma se colocar siempre al pie y al costado
derecho de todo documento, nicamente con tinta azul o negra. En todos
los casos ser de puo y letra del firmante, y se utilizar la que se encuentre
registrada en el registro oficial, salvo en los documentos electrnicos, que
llevarn la firma electrnica o digital autorizada del funcionario.
Cuando el documento requiera la firma de dos o ms funcionarios de distinta jerarqua, se respetar el orden jerrquico, ubicndose a la izquierda
la firma del de menor jerarqua y a la derecha, la del de mayor jerarqua.

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Aportes para la Funcin Legislativa

IV. PUBLICIDAD. INFORMATIZACIN DE LA INFORMACIN.


En este tem se desarrollarn propuestas para la correcta utilizacin y explotacin de uno de los principales requisitos que debe cumplir una
norma: su publicidad.
En un esquema de gestin que tiene como objetivo principal el fortalecimiento
institucional, resulta imprescindible transitar correctamente el camino de
generacin de canales de comunicacin con el ciudadano. En este marco, la
publicidad de las decisiones del rgano deliberativo son necesarias cuando lo
que se busca es cumplir con los estndares de transparencias en la gestin,
mxime cuando el principal influenciado por dichas decisiones es la ciudadana, vista desde la perspectiva general o particular.
Al momento de adoptar una decisin legislativa, el rgano se encuentra ante
la obligacin de dar a conocer la misma, en tanto su decisin misma como los
fundamentos que la respaldan, en cumplimiento del requisito imperativo de
la publicidad de toda norma escrita a los efectos de su aplicacin.
En ese marco, el agente decisor posee una serie de diferentes posibilidades
de difusin, segn las herramientas a su alcance y las limitaciones materiales
que padezca.
Respecto de una modalidad de comunicacin bsica, la posibilidad radica
en el diseo y exposicin de carteleras en lugares de acceso pblico del
edificio legislativo, que detenten caractersticas visuales y de sealtica que
faciliten su lectura.
Otra posibilidad para la difusin de las normas que emita el rgano legislativo local es la utilizacin de afiches, gacetillas de prensa o carteleras temticas en lugares de trnsito masivo, siendo stas herramientas grficas que
resultan de utilidad para comunicar al pblico interesado las diferentes
normas vigentes (ej. ubicar en la plaza principal una cartelera que exhiba
las normas relacionadas con la utilizacin de espacios verdes o la urbanstica,
en los hospitales una que publique las decisiones de salud pblica, en las
escuelas e instituciones educativas las que presente las normas dictadas
vinculadas con la materia, etc.).

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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


Adems del soporte en formato papel, atento las innovaciones tecnolgicas existentes hoy en da, que facilitan y hacen ms dinmica la comunicacin, corresponde brindar un prrafo propio a la publicidad por medios
informticos.
Desde la Direccin Provincial de Fortalecimiento Institucional y de la Democracia, recomendamos a los Concejos Deliberantes locales el diseo de
una pgina web en la cual puedan exponer toda la informacin referente a
sus actividades legislativas y administrativas. A tales efectos, esta Direccin
prev llevar adelante un Programa de Diseo y Creacin de Pginas Web
Institucionales, que junto a la puesta en marcha del Programa de
Digitalizacin de Normas Municipales de la Subsecretara de Asuntos Municipales, posibilitar la implementacin y agilizacin de este sistema a
aquellos rganos deliberativos que no cuenten actualmente con esta herramienta y consideren que puede facilitar su gestin.
La pgina web institucional posee una cantidad importante de usos. El
principal de ellos es la publicacin de las decisiones legislativas que emanan
de ese poder de gobierno, cumpliendo de esa manera con el requisito de
publicidad de las normas para su aplicacin.
Adems, se propone su utilizacin como una exhibicin de la actividad
legislativa de cada Concejal. En ese esquema, debera habilitarse dentro de
la pgina web institucional un vnculo hacia la base de datos propia de
cada Concejal, la cual debera contener los proyectos (de ordenanza, resolucin, decreto, etc.) presentados por el legislador. Asimismo, podra anexarse un canal de comunicacin directa, mediante la creacin de una casilla
de correo institucional, mediante la cual los vecinos del Partido puedan
comunicarse con los Concejales, facilitando el dialogo y la interaccin previa a la decisin legislativa.
Para el caso de utilizacin de la herramienta informtica, y con miras a
facilitar la implementacin de los procesos administrativos, se solicitar a
los Concejales que la documentacin que ingresen para tratamiento sea
acompaada con su versin en soporte magntico o digital, respetando
siempre el formato decidido por el cuerpo, pudiendo implementar los
modelos de normativa que aqu se proponen.

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Aportes para la Funcin Legislativa


Este esquema comunicacional propende a facilitar el acceso a la informacin legislativa (en sentido amplio) de todas las personas que tengan acceso al servicio de Internet, generando asimismo un canal de comunicacin
entre el ciudadano y el Concejal, mediante el cual puedan generarse propuestas, consultas y reclamos que tiendan a maximizar la funcin propia
de los Concejos Deliberantes locales.

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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


MODELO DE ORDENANZA
(dos interlneas)
(Lugar), (fecha)
(dos interlneas)
(sangra de 3,5 cm) VISTO
................................., y
(dos interlneas)
CONSIDERANDO:
(sangra de 3,5 cm)
Que .. ;
Que ;
Que ;
Que la presente medida se dicta en uso de las atribuciones
conferidas por ........................................................................................
Por ello,
(dos interlneas)
TRATADO Y APROBADO
EL CONCEJO DELIBERANTE DEL PARTIDO DE ..............
Sanciona con fuerza de Ley la siguiente

ORDENANZA
(dos interlneas)
ARTCULO 1. -----------------------------------------------------------------------------(dos interlneas)
ARTCULO 2. -----------------------------------------------------------------------------(dos interlneas)
ARTCULO 3. Regstrese, publquese y comunquese al Departamento
Ejecutivo. Fecho, archvese.DADA en la Sala de Sesiones del Concejo Deliberante del
Partido de .., en la Ciudad de , Provincia de
Buenos Aires, a los das del mes de . de .......-

29

Aportes para la Funcin Legislativa


MODELO DE RESOLUCIN
(dos interlneas)
(Lugar), (fecha)
(dos interlneas)
(sangra de 3,5 cm) VISTO
............................................., y

(dos interlneas)
CONSIDERANDO:
(sangra de 3,5 cm)
Que .. ;
Que ;
Que ;
Que la presente medida se dicta en uso de las atribuciones
conferidas por...............................................................................
Por ello,
(dos interlneas)
TRATADO Y APROBADO
EL CONCEJO DELIBERANTE DEL PARTIDO DE .............
Acuerda y Resuelve la Siguiente

RESOLUCIN
(dos interlneas)
ARTCULO 1. -----------------------------------------------------------------------------(dos interlneas)
ARTCULO 2. ---------------------------------------------------------------------(dos interlneas)
ARTCULO 3. Regstrese, publquese y comunquese al Departamento
Ejecutivo. Fecho, archvese.DADA en la Sala de Sesiones del Concejo Deliberante del
Partido de .., en la Ciudad de , Provincia de
Buenos Aires, a los das del mes de . de .......

30

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


MODELO DE COMUNICACIN
(dos interlneas)
(Lugar), (fecha)
(dos interlneas)
(sangra de 3,5 cm) VISTO
.............................................., y
(dos interlneas)
CONSIDERANDO:
(sangra de 3,5 cm)
Que .. ;
Que ;
Que ...;
Que la presente medida se dicta en uso de las atribuciones
conferidas por........................................................................................
Por ello,
(dos interlneas)
TRATADO SOBRE TABLAS Y APROBADO
EL CONCEJO DELIBERANTE DEL PARTIDO DE .
Acuerda y Resuelve la siguiente

COMUNICACIN
(dos interlneas)
ARTCULO 1.
(dos interlneas)
ARTCULO 2.
(dos interlneas)
ARTCULO 3. Regstrese, publquese y comunquese al Departamento
Ejecutivo. Fecho, archvese.DADA en la Sala de Sesiones del Concejo Deliberante del
Partido de .., en la Ciudad de , Provincia de
Buenos Aires, a los das del mes de . de ......-

31

Aportes para la Funcin Legislativa


MODELO DE DECRETO
(dos interlneas)
(Lugar), (fecha)
(dos interlneas)
(sangra de 3,5 cm) VISTO
..............................., y
(dos interlneas)
CONSIDERANDO:
(sangra de 3,5 cm)
Que .. ;
Que ;
Que ;
Que la presente medida se dicta en uso de las atribuciones
conferidas por..............................................................................
Por ello,
(dos interlneas)
EL CONCEJO DELIBERANTE DEL PARTIDO DE
DECRETA:
(dos interlneas)
ARTCULO 1. -----------------------------------------------------------------------------(dos interlneas)
ARTCULO 2.----------------------------------------------------------------------(dos interlneas)
ARTCULO 3. Regstrese, publquese y comunquese al Departamento
Ejecutivo. Fecho, archvese.DADA en la Sala de Sesiones del Concejo Deliberante del
Partido de .., en la Ciudad de , Provincia de
Buenos Aires, a los das del mes de . de .......

32

DOCUMENTOS ACADMICOS

CONTENIDOS
Desarticulaciones interinstitucionales: disputas
de poder entre el Departamento Ejecutivo y el
Deliberativo, y su impacto en la gobernabilidad,
por Mnica Silvana Iturburu. Documento presentado en el IV
Seminario Nacional de la Red de Centros Acadmicos para el Estudio
de Gobiernos Locales realizado los das 28 y 29 de noviembre de
2002 en la Provincia de Cordoba, Repblica Argentina.

Funcin Legislativa Municipal, por Enrique Jose


Marchiaro. Publicado en Derecho Municipal (Segunda Parte);
Revista de Derecho Pblico 2005-1, Ed. Rubinzal Culzoni, 2005.

Ordenando Ordenanzas: Haciendo nuestros


municipios mas democrticos, por Orlando
Pulvirenti. Publicado en el por tal Poder Local-Noticias
Municipales para un nuevo pas www.poderlocal.net, 29 de
Enero de 2007.

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

DESARTICULACIONES INTERINSTITUCIONALES:
DISPUTAS DE PODER ENTRE EL DEPARTAMENTO EJECUTIVO
Y EL DELIBERATIVO, Y SU IMPACTO EN LA GOBERNABILIDAD *
Mnica Silvana Iturburu (*)
INDICE DE CONTENIDOS:
1. INTRODUCCIN
2. FUENTES DE CONFLICTO ENTRE LOS DEPARTAMENTOS EJECUTIVO Y
DELIBERATIVO
2.1. Representatividad y divisin de funciones.
2.2. Sistema electoral potenciador de conflictos?
3. MARCO INSTITUCIONAL EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.
3.1. Sistema de gobierno municipal en la Provincia de Buenos Aires.
3.2. Funciones de los Departamentos Ejecutivo y Deliberativo.
3.3. Conflicto de poderes entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo
3.4. Destitucin del Intendente.
4. ANLISIS DE CASO DE COMPETENCIAS COMPARTIDAS: EL PRESUPUESTO MUNICIPAL
5. CONCLUSIONES
6. BIBLIOGRAFA / FUENTES
7. RESUMEN

(*) Mnica Iturburu: Contadora pblica, Administradora Gubernamental, Magster


en Gestin Empresaria y Experta en Desarrollo Local. Docente e investigadora en
temas de gestin pblica local. Se ha desempeado en diferentes organismos pblicos
en su rol de Administradora Gubernamental (1989-2000), y como Concejal y
funcionaria del gobierno municipal de Olavarra (Bs.As.) desde el 2001 a la actualidad.
Ha publicado diversos trabajos y libros sobre los temas de su especialidad.
*documento presentado en el IV SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS
ACADEMICOS PARA EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES, Provincia de Cordoba,
Republica Argentina, 28 Y 29 DE NOVIEMBRE 2002.-

35

Aportes para la Funcin Legislativa

1. Introduccin
La mayor parte de las constituciones provinciales establecen para los municipios un sistema de gobierno con separacin de poderes entre un rgano
ejecutivo unipersonal y un rgano deliberativo colectivo y representativo de
distintas fuerzas polticas. Al primero le corresponde primordialmente la funcin de administrar, y al segundo la funcin de controlar.
El objeto de esta divisin de poderes es permitir el juego de pesos y contrapesos, para lograr una gestin local ms eficiente, transparente y plural.
Sin embargo, la relacin entre el Departamento Ejecutivo y el Concejo
Deliberante aparece muchas veces dominada por una concepcin poltica
estrechamente ligada al uso hegemnico del poder. Esta concepcin tiene
particular relevancia al momento de analizar el sistema electoral que permite elegir al intendente y a los concejales, la forma de renovacin de los
cargos legislativos, y el comportamiento diferencial de los electores segn
se trate de elecciones conjuntas o exclusivamente legislativas, circunstancias que pueden derivar en combinaciones Ejecutivo-Deliberante
atentatorias de la gobernabilidad.
El presente trabajo tiene por finalidad describir problemas y plantear
interrogantes que permitan sentar las bases para un debate ms profundo,
a los efectos de mejorar la gobernabilidad de los municipios de la Provincia
de Buenos Aires. En particular se analiza el impacto en la gestin de gobierno
de aspectos relacionados con la representatividad, la distribucin de
competencias y la resolucin de conflictos entre ambos departamentos,
en un contexto de crecientes exigencias de la ciudadana por la resolucin
local de sus problemas y de una indita atomizacin de la representacin
en los concejos deliberantes de los municipios bonaerenses.

36

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

2. Fuentes de Conflicto entre los Departamentos


Ejecutivo y Deliberativo
El efecto del conflicto (1) sobre el desempeo de las organizaciones es un
tema de debate permanente y su valoracin se ha ido modificando con el
paso del tiempo. Si bien en el pasado se lo consideraba negativo o
disfuncional, en la actualidad se ha valorado su contribucin al desempeo
organizacional, en tanto se lo mantenga acotado, se maneje con cuidado y
puedan realizarse las intervenciones necesarias en sus etapas iniciales (2).
Si estas condiciones no puedan garantizarse y el conflicto se incrementa,
sus efectos pueden ser devastadores para la organizacin: los grupos se
polarizan y se desarrolla una mentalidad nosotros versus ellos y a partir
de all, cada grupo lucha por impedir el logro de metas de la otra parte.
Los grupos rivalizan para proteger sus propios intereses y perjudicar los de
los dems. En este estadio, el conflicto puede tomar formas variadas, tales
como la agresin abierta, las batallas por la acumulacin de presupuesto o
conocimiento, la diseminacin de informacin difamatoria sobre los otros
grupos, etc. Indudablemente, en este nivel los conflictos son perjudiciales
para el desempeo organizacional, con graves prdidas en eficiencia y
efectividad (Hill y Jones, 1996).

(1) El conflicto se define como una situacin que se presenta cuando el


comportamiento dirigido hacia las metas por parte de un grupo organizacional
bloquea el comportamiento dirigido hacia las metas de otro (Litterer, citado por
Hill y Jones,1996, 426).
(2) Las etapas del conflicto son: conflicto latente (aquel que puede estallar cuando
surgen las condiciones apropiadas), conflicto percibido (los lderes o decisores toman
conciencia de sus discrepancias), conflicto sentido (los lderes o decisores
personalizan el conflicto) y conflicto manifiesto (se revela el conflicto entre funciones
o reas y cada grupo lucha por impedir el logro de metas de la otra parte);(Hill y
Jones, 1996, 432).

37

Aportes para la Funcin Legislativa


El manejo de los conflictos requiere de intervenciones en dos planos, uno
ms ligado al liderazgo poltico y otro ms relacionado con el diseo
institucional. En el plano poltico, los lderes escogen la estrategia de resolucin del conflicto, sobre la base del uso de la autoridad y del poder (ya
sea adoptando el rol de jueces o de mediadores). En el plano del diseo
institucional, se pone el foco en el cambio de las relaciones de tareas (3), o
en el cambio en los controles y en los sistemas de evaluacin, estrategias
que tienen por finalidad la solucin del problema manifiesto pero sobre
todo, la prevencin de conflictos futuros. Este ltimo plano requiere el
anlisis de las fuentes de conflicto organizacional, con el propsito de
detectar las situaciones de posibles controversias y generar cambios que
permitan la adaptacin progresiva de las estrategias y la estructura.
En lo que respecta al mbito gubernamental en la Repblica Argentina, ha
prevalecido el plano del uso del poder (4) en la resolucin de los conflictos.
El crculo vicioso de la escalada del conflicto, con demostraciones de fuerza
creciente por parte de los distintos actores, ha derivado en la deslegitimacin
de la autoridad, en el cuestionamiento a la representatividad de los polticos
y, en menor medida, en el debilitamiento de la democracia.
En lo relativo a la relacin entre partidos o grupos polticos, la ineficacia
para generar consensos, sumada a una tendencia ms global de la
democracia de mosaicos (5), ha derivado en la atomizacin de la representacin, con cuerpos deliberativos constituidos por una cantidad exagerada de bloques, los que a su vez muestran serias fisuras internas (6).
(3) Este cambio en las interrelaciones entre las distintas funciones o reas tiene por
objeto eliminar la fuente de discrepancia y puede requerir reducir el grado de
dependencia o incrementar su integracin, segn cual sea la causa del conflicto
(Hill y Jones, 1996).
(4) Se hace referencia al uso del poder por contrastacin de fuerzas: podero
econmico, control de los medios de comunicacin, dinero sucio, aparatos
partidarios, generacin de caos social, etc.
(5) El concepto de democracia de mosaicos fue introducido por Toffler (1990) y
describe el proceso de desmasificacin de la sociedad, la diversificacin de las
necesidades y de las exigencias polticas de las personas.
6) A ttulo de ejemplo, la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires cuenta
con ms de 60 bloques, el Concejo Deliberante de La Plata, con 8; y el de Olavarra
con 5 (algunos de los cuales muestran fisuras internas y al momento de votar las
ordenanzas, observan matices o distanciamientos importantes).

38

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


El nivel de gobierno local no ha quedado al margen de estos procesos y las
dimensiones descriptas han repercutido en relaciones entre los
departamentos Ejecutivo y Deliberante, que desde el advenimiento de la
democracia han mostrado un grado creciente de conflictividad. En orden a
instalar la necesidad de una intervencin desde el plano del diseo
institucional, seguidamente se esbozan hiptesis respecto de las causas de
dichos conflictos:
a) Existencia de incentivos negativos al consenso: la visibilidad de la
oposicin poltica est en estrecha relacin con la adopcin de una
postura diferenciadora, denunciante, beligerante, por lo cual una
actitud de acompaamiento del gobierno es denostada y
sospechada de sometimiento, obsecuencia o connivencia.
b) Balcanizacin de los cuerpos deliberativos: esto hace ms
improbable el surgimiento de referentes representativos de todo el
cuerpo capaces de intervenir en las etapas iniciales de los conflictos.
c) Estrategia agresiva propia de los desafiantes del poder: cada uno
de los grupos polticos posee objetivos acumulativos de poder
(conducir el bloque, liderar la oposicin, dirigir la mayora legislativa,
ganar la intendencia) para los cuales siempre es funcional socavar
las bases de la autoridad del Departamento Ejecutivo municipal.
Estas razones explicaran la situacin que se presenta cuando concejales
de distintas localidades contrastan sus posturas respecto de determinados
temas: en la mayora de los casos, la variable de coincidencia no se da por
la pertenencia al mismo partido poltico -lo que indicara la coincidencia
ideolgica- sino la posicin de oficialista u opositor al ejecutivo municipal.
La competencia poltica es positiva en tanto oxigena todo el sistema, al
permitir el debate y surgimiento de nuevas ideas y de nuevas modalidades
de llevarlas a cabo: esa debera ser la meta principal del juego poltico.
Pero cuando el objetivo se restringe exclusivamente a la lucha por los
liderazgos, el juego se degrada y por tanto, la accin de gobierno se torna
ineficaz. El diseo institucional debera asegurar la competencia pero a su
vez impedir que el conflicto alcance una dimensin que paralice el juego e
impida el cumplimiento de la voluntad de la ciudadana.

39

Aportes para la Funcin Legislativa


Si se considera que una de las fuentes de conflicto organizacional es la superposicin de la autoridad (7), uno de los escenarios de conflicto posibles
se plantea cuando el Ejecutivo y el Deliberante escogen objetivos y/o
estrategias diferentes y ambos se arrogan la autoridad de decisin, sobre la
base de la representatividad que les otorg la ciudadana. Ante este escenario
se plantean una serie de interrogantes. Son contrastables la representatividad
del Intendente y la de los concejales? Si as fuera cul de los dos
departamentos ejecutivo y deliberativo-ostenta la mayor representatividad?
Qu sucede cuando esa representatividad vara en las elecciones
intermedias? Quin debera resolver los conflictos?

2.1. REPRESENTATIVIDAD Y DIVISIN DE FUNCIONES


En este apartado se analiza qu actor debera prevalecer en situaciones de
conflicto originados en disensos entre el Intendente y el Concejo
Deliberante, ante un sistema de gobierno en el cual ambos departamentos,
Ejecutivo y Deliberativo, ostentan la representatividad de la ciudadana.
La resolucin de esta dimensin del problema requerira considerar que la
representatividad est en relacin con las funciones para las cuales cada uno
fue electo. El republicano principio de la separacin de poderes implica la
distribucin de las funciones de Estado en: la toma de decisin poltica, su
ejecucin y el control sobre la misma. Sin embargo, en el mundo moderno,
parece existir un movimiento aparentemente irresistible que da una
importante primaca al Poder Ejecutivo. Pero como a todo acrecentamiento
efectivo del poder es necesario contrapesarlo con un aumento de las
garantas, una vigorizacin de los controles, y un mejoramiento o
acentuamiento de las responsabilidades () Dos son, entonces, las funciones
entendidas simplificadamente como fundamentales de todo sistema
institucional democrtico: una es la de gobernar (decidiendo o ejecutando),

(7) Max Weber enseaba que lo distintivo en una sociedad moderna es que la nocin
de autoridad racional-legal ha reemplazado a la autoridad tradicional o carismtica.
La autoridad legal se siente cada vez menos arraigada en personas particulares ()
sino que tiende cada vez ms a estar alojada en el cargo o posicin, cuyos titulares
cambian por eleccin o designacin, en ciertos intervalos previstos (Dalla Va y
otros, 1997, p. 91).

40

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


la otra es la de controlar (Dalla Va y otros, 1997).
En virtud de esta tendencia, la eleccin del Intendente conllevara el
mandato de decidir y ejecutar, y la eleccin de los concejales implicara la
representacin para el ejercicio del control poltico de las decisiones y
acciones del Ejecutivo.
Desde esta perspectiva, el Deliberante tendra el rol insoslayable de
denunciar e investigar tanto las irregularidades como los desvos de las
promesas electorales, y los problemas de eficacia y de calidad institucional,
pero cuidando de no menoscabar la capacidad del Ejecutivo de tomar
decisiones y ejecutarlas. El respeto mutuo por las funciones propias,
derivara en un aumento de la legitimidad del Estado, y en el fortalecimiento
de las capacidades estatales y del sistema de gobierno democrtico (8).

2.2. SISTEMA ELECTORAL POTENCIADOR DE CONFLICTOS?


Las elecciones legislativas generalmente despiertan menos inters para los
ciudadanos y por ende, generan menos conciencia de responsabilidad cvica
(Lorenc Valcarce, 2002). Ello deriva en un comportamiento diferencial del
electorado, con un voto ms orientado a las propuestas locales cuando se
disputa la titularidad del Departamento Ejecutivo, y ms ligado a la
tendencia provincial y nacional cuando slo se eligen legisladores. De este
modo el oficialismo puede alcanzar la mayora legislativa al momento de
la eleccin de intendente y concejales, perderla dos aos ms tarde al
momento de renovacin parcial del Departamento Deliberativo, y volver a

(8) Lorenc Valcarce (2002) sostiene que la democracia, en tanto forma de rgimen,
supone la existencia de ese aparato institucional que llamamos Estado. Hay un
acuerdo y no slo para el caso argentino- sobre la prdida de legitimidad del Estado,
que va acompaada por el debilitamiento de las capacidades estatales. Esta crisis
tiene como consecuencia una creciente imposibilidad para tomar decisiones y
ejecutarlas: un Estado que pierde poder y capacidad, no est en condiciones de
representar exitosamente los intereses comunes de la sociedad, incluso cuando
quisiera hacerlo.

41

Aportes para la Funcin Legislativa


recuperarla al momento de la eleccin o reeleccin del Intendente, otros
dos aos despus. Cul podra ser la intencionalidad del votante ante
esta conducta electoral diferenciada?. Algunas hiptesis podran ser las
siguientes:

La eleccin intermedia, salvo situaciones extremas, no reflejara el


nimo del electorado de castigar o premiar la gestin de los dos primeros
aos del Ejecutivo; el resultado electoral local estara influenciado
fuertemente por el efecto arrastre de las opciones en los otros niveles
de gobiernos.
El electorado se permite un voto ms autntico en las elecciones
intermedias (legislativas) en tanto en las ejecutivas opta votando por el
candidato menos malo entre los de mayor probabilidad de ser electos,
de modo de no desperdiciar su voto.
El cuestionamiento a la representatividad de los polticos tiene como
principal factor desencadenante a la insatisfaccin con el desempeo
de los profesionales de la poltica (Lorenc Valcarce, 2002) lo cual
incentiva el apoyo a las nuevas agrupaciones (9).
La poblacin juzga como positiva una representacin ms pluralista.
El electorado desconoce el impacto en la gobernabilidad que genera
una mayora legislativa opositora, y no valora adecuadamente la
importancia de apoyar en las elecciones intermedias al partido o
coalicin que dos aos antes eligi para dirigir el Departamento
Ejecutivo.
Es probable que la conducta diferenciada de los electores se explique por
una o varias de las razones expuestas. Pero independientemente de ello, la
consecuencia es que, con mucha frecuencia, estos comportamientos
debilitan la gobernabilidad, en especial en dos de los cuatro aos para los
cuales fue elegido el Ejecutivo municipal.

(9) Esta demanda de la poblacin ha sido hbilmente capitalizada por algunos polticos o
sindicalistas de larga trayectoria que adoptaron la postura del yo no fui: creacin de
agrupaciones polticas nuevas desde las que denostan a la poltica tradicional, sin hacerse
cargo de su propia militancia y aporte a la consolidacin del modelo que hoy critican.

42

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


En tanto este lapso de debilitamiento de la gobernabilidad es demasiado
prolongado para una institucin compelida a dar satisfaccin a demandas
de corto y mediano plazo, resulta prioritario analizar la viabilidad de
modificar este diseo institucional, mediante la implantacin de sistemas
electorales y de representatividad que incluyan incentivos para la generacin
de consensos y la negociacin entre oficialismo y oposicin (10).

3. Marco Institucional en la Provincia de Buenos Aires


En la Provincia de Buenos Aires, la Constitucin provincial y la Ley Orgnica
de las Municipalidades definen taxativamente la forma de resolucin de
algunos de los problemas planteados, pero muchos quedan sin respuesta.
En parte esto se debe a la ambigedad de las normas, a los cambios de las
competencias municipales y a que las mismas fueron concebidas para
contextos polticos menos convulsionados y fragmentados.

3.1. SISTEMA DE GOBIERNO MUNICIPAL EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES


La Constitucin de la Provincia de Buenos Aires, sancionada en 1994, define que la administracin de los gobiernos locales (11) estar a cargo de
una municipalidad para lo cual establece:
La Municipalidad estar compuesta por un Departamento Ejecutivo
unipersonal y un Departamento Deliberativo.
El titular del Departamento Ejecutivo durar 4 aos en sus funciones (12).

(10) A ttulo de ejemplo, Hernndez (1984) propiciaba como sistema de esignacin


de los concejales un sistema mixto: para la mayora el 60% o los 2/3 de bancas a
cubrir, y para las minoras, las restantes sobre la base del sistema DHondt.
(11) Ley Orgnica de las Municipalidades. Art. 190: La administracin de los intereses
y servicios locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia,
estar a cargo de una municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo
unipersonal y un departamento deliberativo, cuyos miembros, que no podrn ser
menos de seis ni ms de veinticuatro, durarn cuatro aos en sus funciones,
renovndose cada dos aos por mitad y sern elegidos en el mismo acto que se
elijan los senadores y diputados, en la forma que determine la ley.

43

Aportes para la Funcin Legislativa


Los miembros del Departamento Deliberativo:
~ Durarn 4 aos en sus funciones.
~ Se renovarn cada dos aos por mitades.
La legislatura deslindar las responsabilidades entre ambos Departamentos para que puedan atender eficazmente a todos los intereses y
servicios locales.
Los conflictos internos que se produzcan entre los Departamentos Ejecutivo y Deliberativo sern dirimidos por la Suprema Corte de Justicia (13).
En caso de acefala de una municipalidad, el Poder Ejecutivo convocar
inmediatamente a elecciones para constituirla (14).

(12) Ley Orgnica de las Municipalidades. Artculo 191:La Legislatura deslindar


las atribuciones y responsabilidades de cada departamento, confirindoles las
facultades necesarias para que ellos puedan atender
eficazmente a todos los intereses y servicios locales, con sujecin a las siguientes
bases: 1) El nmero de miembros del departamento deliberativo se fijar con
relacin a la poblacin de cada distrito; 2) Sern electores los ciudadanos inscriptos
en el registro electoral del distrito y adems los extranjeros mayores de edad que
sepan leer y escribir en idioma nacional, con dos aos de residencia inmediata en el
municipio, que estn inscriptos en un registro especial y paguen anualmente
impuestos fiscales o municipales que en conjunto no bajen de doscientos pesos.
3) Sern elegibles todos los ciudadanos mayores de veinticinco aos, que sepan
leer y escribir, vecinos del distrito, con un ao de domicilio anterior a la eleccin y si
son extranjeros, tengan adems cinco aos de residencia y estn inscriptos en el
registro especial. 4) Las funciones municipales sern carga pblica, de la que nadie
podr excusarse sino por excepcin fundada en la ley de la materia. 5) El ciudadano
a cargo del departamento ejecutivo durar cuatro aos en sus funciones. Para
desempear este cargo se requiere ciudadana en ejercicio y las condiciones
necesarias para ser concejal. 6) Los concejales extranjeros no podrn exceder de la
tercera parte del nmero total de los miembros del Concejo Deliberante.
(13) Ley Orgnica de las Municipalidades. Art. 196: Los conflictos internos de las
municipalidades sea que se produzcan entre los departamentos ejecutivo y
deliberativo, sea que ocurran en el seno de este ltimo, los de las distintas
municipalidades entre s o con otras autoridades de la Provincia, sern irimidos por
la Suprema Corte de Justicia.
(14) Ley Orgnica de las Municipalidades. Artculo 197: En caso de acefala de una
municipalidad, el Poder Ejecutivo convocar inmediatamente a elecciones para
constituirla.

44

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


La Constitucin provincial tambin define las competencias de la
municipalidad como un todo, sin discriminar las de cada uno de los
departamentos, salvo en unos pocos casos. Es el Decreto-Ley 6769/58,
denominada Ley Orgnica de las Municipalidades la que, en uso de las
atribuciones conferidas por la Constitucin, deslinda las responsabilidades
entre el Ejecutivo y el Deliberante.
A pesar de ello, es habitual que se presenten conflictos entre ambos
Departamentos, en parte por la ambigedad de la norma y en parte por
su antigedad, ya que no contempla la distribucin de atribuciones respecto
de un importante grupo de competencias asumidas por el municipio, de
hecho o de derecho, con posterioridad a la sancin de la norma.

3.2. FUNCIONES DE LOS DEPARTAMENTOS EJECUTIVO Y DELIBERATIVO


Para el anlisis de los comportamientos de ambos Departamentos resulta
pertinente discriminar previamente las grandes reas de responsabilidad
del Intendente y de los concejales. La Ley Orgnica de las municipalidades
hace una primera definicin general respecto de las competencias exclusivas
de uno y otro Departamento:
Concejo Deliberante: sancin de las ordenanzas y disposiciones del
municipio.
Departamento Ejecutivo: administracin general y ejecucin de las
ordenanzas (15).
Varani (1996) avanza en una agrupacin, sobre la base de las normas
jurdicas y la naturaleza de los Concejos, de las tres grandes reas de
responsabilidad de stos rganos: representacin, legislacin y contralor.
En funcin de esta clasificacin, con el agregado de la funcin
administrativa, se construy la Figura N 1 que compara las funciones del
Deliberante y el Ejecutivo de los municipios bonaerenses.

(15) Ley Orgnica de las Municipalidades, Art. 24: La sancin de las ordenanzas y
disposiciones del municipio corresponde con exclusividad al Concejo Deliberante.
Art. 107: La administracin general y la ejecucin de las
ordenanzas corresponde exclusivamente al Departamento Ejecutivo.

45

Aportes para la Funcin Legislativa


Como puede observarse, ambos departamentos comparten las funciones de
representacin (aunque difieren en el mbito de accin) y de legislacin
(comparativamente, se asignan al Ejecutivo algunas competencias adicionales).
En tanto, se diferencian claramente en las funciones de control y de administracin,
que se asignan casi con exclusividad al Concejo y al Ejecutivo, respectivamente.
En este contexto cabe analizar las derivaciones de la invasin de
incumbencias de uno y otro departamento. Si el Ejecutivo invade las
competencias del Deliberante (P.E. cambia per se la base imponible de una
tasa) a ste ltimo no se le menoscaba su funcin exclusiva de contralor:
puede ejercerla en plenitud, pedir informes, convocar a sesiones al
Intendente y funcionarios, e incluso destituir al Intendente. En tanto, si el
Deliberante invade las competencias del Ejecutivo (P.E. sanciona una
eximicin de tasas) se afecta en forma transitoria o permanente su funcin
principal que es la administracin. El impacto depender de la cantidad de
concejales que respalden la ordenanza. Si slo se trata de una mayora
simple, el Intendente podr vetarla y el Concejo no lograr los dos tercios
necesarios para su insistencia. En este caso el Ejecutivo puede continuar
con su programa de gobierno pero paga el costo poltico de negarse a una
medida popular. Si se trata de medidas respaldadas por los dos tercios,
aunque el Intendente vete la norma, el Concejo podr insistir e imponer su
proyecto. En tanto los concejales slo pueden ser sancionados por sus pares,
ante una clara intromisin de sus competencias al Ejecutivo slo le queda
la instancia judicial, mediante la elevacin del conflicto de poderes.

46

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

Representacin

Legislacin

DEPARTAMENTO DELIBERATIVO

DEPARTAMENTO EJECUTIVO

Representacin del vecino ante el


gobierno: el concejal es el canal por el
cual los vecinos pueden hacer llegar sus
quejas y sugerencias.

Representacin del
municipio ante terceros
(16) .

Iniciativa

Iniciativa (es exclusiva en la


proyeccin y modificacin
presupuestaria).
Reglamentacin
Promulgacin, Veto

Sancin

Control

Administracin

Poltico: oportunidad y conveniencia (17)


convocatoria a intendente y secretarios

Restringido a su propio
personal.

pedido de informes y remocin de


funcionarios (18)

Ejercicio de poder de polica


(aplicacin de sanciones).

Administracin: a cargo del


presidente y restringida a los gastos
y personal del concejo.

Administracin general
y ejecucin de
ordenanzas: es el
responsable de la gestin.

Figura N 1: Comparacin funciones entre Departamento Ejecutivo y


Deliberativo de los municipios bonaerenses.

(16) Ley Orgnica de las Municipalidades, Art. 108: Constituyen atribuciones y


deberes en general del Departamento Ejecutivo () inc. 11): Representar a la
Municipalidad en sus relaciones con la Provincia o terceros. () inc. 14): Celebrar
contratos, fijando a las partes la jurisdiccin provincial.
(17) Verani (1996) sostiene que el control econmico, contable y financiero
corresponde al Tribunal de cuentas, y que el control poltico del gasto pblico (es
decir el que estudia su oportunidad y conveniencia) corresponde, con posterioridad
al propio Concejo.
(18) Ley Orgnica de las Municipalidades, Art. 108: Contribuyen atribuciones y
deberes en general del Depar tamento Ejecutivo (): inc. 7: Concurrir
personalmente, o por intermedio del Secretario o Secretarios de la Intendencia, a
las Sesiones del Concejo cuando lo juzgue oportuno, o sea llamado por Decreto
del Cuerpo ().

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Aportes para la Funcin Legislativa

3.3. CONFLICTO DE PODERES ENTRE EL DEPARTAMENTO EJECUTIVO Y EL


DELIBERATIVO
La Constitucin provincial prev que sea la Suprema Corte de Justicia provincial
quin resuelva los conflictos entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo
(19). La Ley Orgnica de las Municipalidades establece el procedimiento, que
incluye la comunicacin a la Suprema Corte, la suspensin de la ejecucin de
las disposiciones controvertidas y la sustanciacin del juicio.
Si bien la ley pretende otorgarle un rpido tratamiento legislativo(20), la
gestacin del conflicto, la intervencin del Concejo, la sustanciacin del
caso y la resolucin por parte de la justicia demora en varios meses una
decisin de gobierno.
Esto hace que la invasin de competencias del Deliberante al Ejecutivo
transite habitualmente por otros canales, que dependern de la
trascendencia del tema, del impacto poltico de su resolucin y de la
disposicin y capacidad de los asesores legales. En este marco, los otros
canales entre los que podr optar son la aceptacin pacfica de la invasin,
el abandono del proyecto o programa de gobierno obstaculizado, o el veto.

3.4. DESTITUCIN DEL INTENDENTE


La situacin extrema de conflicto entre el Departamento Ejecutivo y el
Deliberativo est constituida por el procedimiento de destitucin del
Intendente. La Ley Orgnica de las Municipalidades establece que el
Intendente, cuando incurra en graves transgresiones ser destituido y
reemplazado por el primer concejal de la lista a que perteneciere y que

(19) Ley Orgnica de las Municipalidades, Art. 196: Los conflictos internos de las
municipalidades sea que se produzcan entre los departamentos ejecutivo y
deliberativo, sea que ocurran en el seno de este ltimo () sern dirimidos por la
Suprema Corte de Justicia.
(20)Ley Orgnica de las Municipalidades, Art. 262: la Suprema Corte dictar sentencia
dentro de los 30 das contados a partir de la intervencin de su intervencin. Los
miembros de la Corte respondern personalmente cuando excedan el plazo establecido.

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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


hubiere sido electo conjuntamente con l (21) . Vale decir que el efecto
de la destitucin redunda en la consagracin como nuevo Intendente de
un integrante del Cuerpo.
El ambiguo trmino transgresiones es parcialmente aclarado en otros
artculos de la misma Ley Orgnica. El artculo 248 precisa que procede la
destitucin o suspensin cuando se trate de responsabilidades de tipo penal
(no comprende delitos de accin privada) ante:
Sentencia condenatoria firme de haber cometido un delito doloso
(destitucin).
Detencin con auto de prisin preventiva firme (suspensin).
En tanto el Art. 249, contempla el juzgamiento por parte del Concejo,
en los siguientes casos:
Transgresiones diferentes a las que generan responsabilidad penal.
Negligencias reiteradas que califiquen de grave la conducta en el
ejercicio de sus funciones, lesivas al inters patrimonial del Municipio.
Incapacidad fsica o mental sobreviniente.
Respecto de la primera disposicin del Art. 249, su redaccin es ambigua y
peligrosa ya que define a las transgresiones por diferencia: cualquier
conducta que no derive en una sentencia condenatoria por delito doloso o
un acto de prisin preventiva puede ser causa de juzgamiento.
El segundo supuesto, que refiere a las negligencias reiteradas, es definido
genricamente y tambin puede derivar en abusos. La nica conducta calificada
de falta grave por la misma Ley Orgnica es la inasistencia del Intendente o los
Secretarios a las sesiones del Concejo cuando haya sido requerida su presencia
por Decreto, o la negativa a suministrar informacin solicitada por dicho cuerpo.
(21) Ley Orgnica de las Municipalidades, Art. 15: () En el caso de suspensin
preventiva, asumir durante el lapso que dure la misma, el primer Concejal de la
lista a que perteneciere y que hubiere sido electo conjuntamente con aqul, y de
estar imposibilitado ste, el segundo, y as sucesivamente, que hubieran sido electos
conjuntamente con aqul. En caso de destitucin del Intendente por las causas
previstas en el articulo 249, el Poder Ejecutivo convocar a elecciones conforme el
artculo 123| de la Ley 5109, TO Decreto 997/93 y sus modificatorias. Art. 247: El
Intendente, cuando incurra en transgresiones ser destituido y reemplazado en la
forma prevista en el artculo 15.

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Aportes para la Funcin Legislativa


Por lo tanto, salvo estos dos casos claramente definidos, es el Concejo el que
debe juzgar el concepto de falta grave, lo cual le otorga una gran autonoma.
Este amplio margen de maniobra ha derivado en abusos reiterados por
parte de los Concejos. En tal sentido, la Suprema Corte ha resuelto la
irrazonabilidad de los planteos del Deliberante, cuando presentan una
desproporcin entre la sancin aplicada y las transgresiones imputadas
(22). Sobre esta base, la doctrina define que para la concrecin de falta
grave los hechos, actos u omisiones deben exceder el mero incumplimiento
de una normativa o de una disposicin del Concejo para reflejar la
inconducta que afecte los intereses de la comunidad (Di Capua, 2002).
A esta amplia potestad del Concejo Deliberante debe agregarse la
importante participacin de la oposicin en el proceso de juzgamiento. La
Comisin Investigadora deber constituirse con no menos de una cuarta
parte de los mismos y representacin de todos los bloques reconocidos(23)
Sin dudas, la actual fragmentacin de los concejos deliberantes otorga ms
protagonismo y mayor presencia a la oposicin, lo que ha hecho posible el
aumento de la destitucin de intendentes.
Las recientes experiencias de evaporacin de la autoridad de los ejecutivos
de todos los niveles hacen prioritaria la implantacin de incentivos negativos
a la destitucin, de modo que esta figura se reserve para situaciones de
real gravedad institucional. En este caso, podra considerarse la posibilidad
de renovar la totalidad de los cargos legislativos en forma simultnea a la
eleccin del nuevo intendente, de modo que sea la ciudadana la que
ratifique los conflictos muchas veces alentados por una elite opositora.
(22) SCBA, B-53636, 21/5/91 Nadeff, J.E. c/ HCD de Berisso.
(23) Ley Orgnica de las Municipalidades. Art. 249: () A tal efecto designar una Comisin
Investigadora, integrada por Concejales, con la aprobacin de las DOS TERCERAS PARTES
del total de sus miembros. La Comisin Investigadora deber constituirse con no menos de
la cuarta parte de los mismos y representacin de
todos los bloques reconocidos. Tendr por objeto reunir los antecedentes y elementos de
prueba necesarios para la valoracin de los hechos, que debern ser precisamente definidos.
Para ello tendr un plazo de 30 das. Cumplidos los requisitos, el Intendente podr efectuar
descargos, y aportar pruebas, a cuyo fin se le otorgar un plazo de 10 das. Vencido este
plazo, la Comisin deber elevar al Concejo su informe en un plazo mximo de 15 das,
para que en Sesin Especial califique la gravedad de los hechos. Para disponer la suspensin
preventiva deber calificarse por decisin debidamente fundada la conducta juzgada ()
mediante el voto de las dos terceras partes del total de los miembros del Concejo.

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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

4. Anlisis de caso de competencias compartidas: el


presupuesto municipal

La concepcin tradicional del presupuesto remite a la expresin financiera


de lo que el gobierno pretende llevar a cabo durante el ao. Desde una
perspectiva ms moderna, el presupuesto adquiere un carcter integral:
se constituye en un instrumento de programacin econmica y social, de
gobierno, de administracin y legislativo (MEOSP, 1996). Si bien esta
concepcin es aplicable a todos los niveles de gobierno, es el mbito
municipal el que recientemente ha mostrado el cambio relativo ms significativo, tanto en lo concerniente al aumento de la complejidad de la gestin y como en la cantidad de competencias a asumir.
Definidas las polticas y programas de desarrollo de mediano y largo plazo, es
el presupuesto municipal el que las hace operativas en el corto plazo. Desde
esta perspectiva, algunos autores sostienen que el presupuesto municipal es
el instrumento mediante el cual se habrn de llevar a la prctica las ideas,
proyectos y aspiraciones de la comunidad, tal como las interpretan las personas
que la misma comunidad ha elegido para gobernarlas, entendiendo que
cuando nos referimos a las personas, sin mengua de la representatividad que
tienen los concejales, en nuestra Provincia la alusin obvia es a los intendentes
municipales. Ellos plasman sus ideas de gobierno en el presupuesto, es decir
la fijacin de la poltica presupuestaria que ser orientadora de la consecuente
operatividad de los funcionarios. (Tenaglia 2000, 122).

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Aportes para la Funcin Legislativa


En la Provincia de Buenos Aires, distintas normas definen las competencias
de uno y otro departamento en lo relativo al presupuesto municipal. En
tanto su definicin implica un proceso de varias etapas, se detallarn
seguidamente las competencias de uno y otro departamento:

Iniciativa: corresponde al Departamento Ejecutivo, salvo que ste no lo


proyecte antes del 31 de octubre de cada ao y no se le autorice una prrroga.
Modificacin del proyecto presentado por el DE: el Concejo podra
modificarlo pero sin aumentar el monto total de gastos.
Sancin: Corresponde al Concejo su sancin, que se har por mayora
simple de votos. Si ste no lo sanciona dentro del ejercicio, el Departamento
Ejecutivo deber regirse por el sancionado en el ao anterior.
Veto total o parcial: El Intendente puede vetar total o parcialmente el
presupuesto. En este caso, el Concejo puede insistir si cuenta con dos
tercios de los votos.
Promulgacin: Es obligatoria ante la insistencia de los dos tercios.
Modificacin del presupuesto ya sancionado: La iniciativa de la modificacin pertenece al Ejecutivo, pero ninguna modificacin podr
introducirse sin la autorizacin del Departamento Deliberativo.

De todo lo anterior surge que, si bien se trata de una competencia


compartida, se asignan ms funciones al Departamento Ejecutivo que al
Deliberante: al primero le corresponde proyectar y tomar la iniciativa en
caso de modificaciones, y al Deliberante le corresponde sancionarlo. La
competencia para modificar su contenido al momento de la sancin de la
ordenanza, est restringida a la imposibilidad de superar el monto total de
gastos. De considerarse que lo dispuesto por la Constitucin provincial
para la Legislatura provincial puede ser aplicado a los Concejos Deliberantes
(24), stos slo podran disminuir o suprimir partidas de los nuevos gastos.
(24) Esta concordancia es sostenida por Tenaglia (2000). Constitucin Provincial, Artculo
103.-Corresponde al Poder Legislativo: () 2 Fijar anualmente el clculo de recursos
y el presupuesto de gastos. Con relacin a
provinciales, en el sentido de limitar su intervencin a la disminucin o supresin
de los nuevos gastos del presupuesto.

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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


Cuando la mayora del Concejo Deliberante no acompaa la gestin del
gobierno municipal, la discusin del presupuesto se constituye en una de las
situaciones de conflicto ms complejas. El Concejo puede enfrentar la
propuesta rechazando o modificando el presupuesto, y el Departamento
Ejecutivo vetndolo total o parcialmente. En ste ltimo caso, dos son los
escenarios posibles: si el Concejo consigue los dos tercios de los votos, impone
su proyecto; de lo contrario, recobra vigencia el presupuesto del ao anterior.
Ambas situaciones podran ser atentatorias del programa de gobierno
definido por el ejecutivo municipal. En la mayor parte de los casos, este
programa o estilo de gobierno es el que acompa la ciudadana durante
el proceso eleccionario, y su incumplimiento ser un costo a pagar
principalmente por el Intendente, en caso de presentarse a una reeleccin,
o por el partido que lo eligi para el cargo, en tanto es poco probable que
la mayora de los votantes pueda discernir quienes son los verdaderos
responsables del incumplimiento de las promesas electorales.
Otra situacin que se presenta con frecuencia es la referida a la modificacin
presupuestaria. Si bien la normativa es taxativa respecto de la competencia
exclusiva del Departamento Ejecutivo en lo atinente a la iniciativa de la
modificacin, la oposicin deliberativa utiliza con frecuencia el mecanismo
de presentar proyectos y aprobar modificaciones con alto impacto social
(tales como otorgamiento de subsidios a entidades de bien pblico o exencin
de tasas a distintos segmentos de la poblacin). El Departamento Ejecutivo
est obligado a vetar tales ordenanzas, en parte para defender la integridad
y asignacin presupuestaria, y en parte porque no puede permitir la violacin
de sus competencias exclusivas. No obstante, en todos los casos paga el
costo poltico de oponer la racionalidad legal y administrativa a la demagogia.
Socavar la imagen y popularidad del Intendente municipal siempre es
beneficioso para los desafiantes del poder local, lo cual torna altamente
probable el abroquelamiento de la oposicin en cualquiera de las
situaciones analizadas. Por ello se torna prioritario detectar las situaciones
en las que estos escenarios se tornen ms probables, y en tal caso, instituir
incentivos negativos para evitar llegar a ese nivel de conflicto poltico. A
ttulo de ejemplo, la aplicacin de sanciones a los concejales que
notoriamente vulneren las disposiciones legales y presenten proyectos de
modificacin presupuestaria, o la aplicacin al mbito local de la restriccin
que est vigente para los legisladores
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Aportes para la Funcin Legislativa

5. Conclusiones
El anlisis de las fuentes de conflicto entre el Departamento Ejecutivo y el
Deliberante resulta prioritario a los efectos de redisear los sistemas y los
procedimientos que se constituyen en sostn del gobierno local. Se observ
que entre las causas de los conflictos se encuentra la existencia de incentivos
negativos al consenso, la balcanizacin de los cuerpos deliberantes y la
actitud agresiva propia de los desafiantes del poder.
Tambin se estudi que un escenario habitual de conflictos se plantea
cuando el Ejecutivo y el Deliberante escogen objetivos y/o estrategias
diferentes y ambos se arrogan la autoridad de decisin, sobre la base de la
representatividad que les otorg la ciudadana. Ello deriv en el estudio de
las funciones de cada uno de los Departamentos, en el entendimiento de
que la representatividad est en relacin con las funciones para las cuales
cada uno fue electo: en tanto las funciones fundamentales de todo sistema
institucional democrtico son gobernar y controlar, se entiende que la
eleccin del Intendente conllevara el mandato de decidir y ejecutar, y la
eleccin de los concejales implicara la representacin para el ejercicio del
control poltico de las decisiones y acciones del Ejecutivo.
Esta separacin de funciones fue analizada con ms detalle para el caso de
los municipios de la Provincia de Buenos Aires, y en este contexto se
estudiaron los conflictos derivados del diseo del sistema electoral -en
especial por el efecto de las elecciones intermedias-, del mecanismo de
resolucin judicial de los conflictos de poderes y de la destitucin del
Intendente. En estos casos se calific de peligroso para el sistema
democrtico el abuso del procedimiento de destitucin de intendentes, un
recurso que debera reservarse para la conducta grave que afecte los
intereses de la comunidad. Por ello se consider que la convocatoria a
elecciones conjuntas de cargos ejecutivos y deliberantes ante casos de
destitucin del Intendente se constituira en una instancia de
empoderamiento de la ciudadana en detrimento de las elites minoritarias.
Por ltimo, y a modo de estudio de caso, se estudiaron las funciones de
ambos departamentos y las estrategias corrientemente utilizadas en la
definicin y modificacin presupuestaria. Al respecto se propuso revisar la
impunidad ante vulneraciones de la normativa vigente, que impiden la
iniciativa de modificacin presupuestaria a los concejos deliberantes, a
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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


modo de desincentivar la diatriba demaggica que deriva en el debilitamiento de la autoridad municipal.
Las disputas de poder entre el Ejecutivo y el Concejo Deliberante, cuando
los conflictos alcanzan estadios de evolucin altos, pueden derivar en
gobiernos incompetentes para prestar los servicios, realizar las obras o
generar los procesos de desarrollo que la sociedad les demanda. Es probable
que alternativamente, salgan victoriosos unos u otros sectores polticos,
pero lo constante ser el alto precio que deber pagar la sociedad en la
que el conflicto alcance estos extremos. Por ello nuevos gastos, dentro de
la ley de presupuesto, la iniciativa corresponder exclusivamente al Poder
Ejecutivo; pero la Legislatura podr disminuir o suprimir los que le fuesen
propuestos.
Se considera prioritario el estudio y modificacin de aquellos mecanismos
que, pensados para otros contextos, pueden tornarse en atentatorios de la
gobernabilidad y del sistema democrtico.

6. Bibliografa
Dalla Va, Graa, Sisinni y Basterra (1997). Manual de Teora del Estado y
del Gobierno. Editorial de Belgrano. Buenos Aires.
Di Capua, S. (2002). Responsabilidad de los funcionarios municipales.
Editorial Abaco de RodolfoDepalma, Buenos Aires.
Hernndez, A. (1984). Derecho municipal. Vol. I. Teora General. Depalma,
Buenos Aires.
Hill, C. y Jones, G. (1996). Administracin Estratgica. Un enfoque integrado.
Mc Graw-Hill. Colombia.
Lorenc Valcarce, F. (2002). La democracia argentina bajo presin. Orgenes,
desarrollo y perspectivas de la crisis poltica. Magazine DHIAL (Desarrollo
Humano e Institucional en Amrica Latina). Website.
Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos (1996). El Sistema
Presupuestario Pblico enArgentina. Tomo I. MEOSP, Buenos Aires.

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Aportes para la Funcin Legislativa


Tenaglia, I. (2000). La Ley Orgnica de las Municipalidades Comentada.
Editorial Platense. La Plata.
Toffler, A. (1990). El cambio del poder. Plaza y Jones. Barcelona.
Varani, J. (1996). Las funciones del concejal. Propuestas Municipales, Ao 2 (17)

Fuentes
1958. Decreto Ley 6769/58 y modificatorias (Ley Orgnica de las
unicipalidades).
1994. Constitucin de la Provincia de Buenos Aires.

7. RESUMEN

DISPUTAS DE PODER ENTRE EL DEPARTAMENTO EJECUTIVO Y EL


CONCEJO DELIBERANTE Y SU IMPACTO EN LA GOBERNABILIDAD.
La mayor parte de las constituciones provinciales establecen para los municipios
un sistema de gobierno con separacin de poderes entre un rgano ejecutivo
unipersonal y un rgano deliberativo colectivo y representativo de distintas
fuerzas polticas. Al primero le corresponde primordialmente la funcin de
administrar, y al segundo las funciones de legislar y controlar.
El objeto de esta divisin de poderes es permitir el juego de pesos y
contrapesos, para lograr una gestin local ms eficiente, transparente y
plural. Sin embargo, la relacin entre el Departamento Ejecutivo y el
Concejo Deliberante aparece muchas veces dominada por una concepcin
poltica estrechamente ligada al uso hegemnico del poder, muy distante
ideolgicamente del esquema ganar-ganar que ha tomado fuerza en los
enfoques de negociacin. Esta concepcin tiene particular relevancia al
momento de analizar el sistema electoral que permite elegir al intendente
y a los concejales, la forma de renovacin de los cargos legislativos, y el
comportamiento diferencial de los electores segn se trate de elecciones
conjuntas o exclusivamente legislativas, circunstancias que pueden derivar
en combinaciones Ejecutivo-Deliberante atentatorias de la gobernabilidad.
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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


El presente trabajo tiene por finalidad describir problemas y plantear
interrogantes que permitan sentar las bases para un debate ms profundo,
a los efectos de mejorar la gobernabilidad de los municipios de la Provincia
de Buenos Aires. En particular se analizar el impacto en la gestin del
gobierno de aspectos relacionados con la representatividad, la distribucin
de competencias, las formas de control y la resolucin de conflictos entre
ambos departamentos, en un contexto de crecientes exigencias de la
ciudadana por la resolucin local de sus problemas y de una indita
atomizacin de la representacin en los concejos deliberantes de los
municipios bonaerenses.

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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

FUNCIN LEGISLATIVA MUNICIPAL


Por ENRIQUE JOS MARCHIARO*
INDICE DE CONTENIDOS:
l. Concejos, municipios y Derecho municipal desde un enfoque sistmico.
2. La funcin legislativa local.
3. Naturaleza jurdica de las ordenanzas.
4. Representatividad de los concejales.

1. Concejos, municipios y Derecho municipal desde un


enfoque sistmico
El papel al cual estn convocados los concejos municipales va de la mano
del nuevo rol del municipio argentino (Garca Delgado, 1997), el que ha
tenido un buen reconocimiento por parte de nuestra disciplina. Dicho papel
es fundamental para la democracia, el desarrollo y el Derecho, pero no
slo en el mbito local, sino que -como el municipio es un subsistema
poltico, econmico y jurdico del sistema nacional-la funcin de los
concejos municipales se inserta en un marco mayor que le otorga plenitud,
aunque, como veremos tambin, impone necesarios lmites.

* Abogado. Doctor en Ciencias Jurdicas. Obra de su autora: Derecho Municipal.


Nuevas relaciones intermunicipales, Ediar, Buenos Aires, 2000. Profesor de Derecho
Pblico Provincial y Municipal en la UCSE Rafaela y colaborador de dicha materia en
la Facultad de Derecho de la UNL. Asesor externo y capacitador en diversos programas
de organismos nacionales, provinciales y locales. Conferencista en temas de su
especia-lidad en cursos de grado y pos grado en diversas Facultades de Derecho y
Ciencias Sociales. Miembro titular de la Asociacin Argentina de Derecho
Constitucional. Ejer-ci la funcin pblica ante la Municipalidad de Rafaela (19922001). Actualmente ejerce la profesin en el mbito privado.

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Aportes para la Funcin Legislativa


El piso que reconoce la funcin legislativa con relacin al nuevo rol del
municipio est dado porque buena parte de los concejos municipales acompaa a sus Ejecutivos y refrenda sus proyectos de ordenanzas. Y no se trata
de acotarlos a un mero papel refrendatario porque el alto contenido tcnico de la gestin municipal impone que la iniciativa legislativa est en manos del Ejecutivo, fenmeno afn al plano provincial y nacional. Esta caracterstica, inevitable de la gestin estatal actual, ha venido para quedarse,
no se trata slo de un problema de gestin ni de escasa formacin tcnica
de los ediles. El impulso de la funcin legislativa hace tiempo que ha dejado de ser monopolio del legislador.
Dicho piso de la funcin legislativa parece consolidarse, sobre todo desde
que hemos salido de la emergencia perpetua (2001-2002), embrionarias
polticas de Estados locales se van imponiendo. Pero cundo el concejo
municipal pasa de su papel refrendatario a uno legitimador del ejecutivismo
y aun del caudillismo comarcal? Es vlido limitar la funcin legislativa a la
sancin de ordenanzas? Estas preguntas sabemos que se responden fuera
del mbito jurdico -mediante correctivos republicanos y procesos de tipo
poltico-, pero vale la pena siempre tener en mente dichas preguntas para
evitar que ciertas tendencias se consoliden y se estabilicen definitivamente.
El escenario no es slo tcnico-jurdico sino de interaccin con otras
disciplinas, y aun cuando nos circunscribimos a la problemtica jurdica,
sta no es puramente instrumental, pues como en toda institucin
constitucional median normas, procedimientos y valores.
El techo, en cambio, se visualiza en aquellas ocasiones en que el nuevo rol
del municipio tiene su origen en iniciativas provenientes de los concejos
municipales, los que son caja de resonancia de la democracia local. El impulso decidido que se ha venido dando al tema de la seguridad, el presupuesto participativo, las audiencias pblicas y otras formas institucionales
de participacin popular son una buena tendencia en cabeza de los Legislativos locales.
Pero entre el piso y el techo hay un centro que estabiliza claramente la
funcin legislativa: su predominio como fuente del Derecho municipal a
nivel de la gestin local, no as del Derecho municipal in totum, pues las
fuentes del mismo son ms amplias que su localizacin jurigentica, en
tanto otros niveles del Estado argentino como el provincial y el nacional
producen e integran con su actividad el Derecho municipal.
60

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


Es por ello que la funcin legislativa slo se comprende cuando va de la
mano de la autonoma municipal, mirando ms all de las fronteras
municipales que tienen en el artculo 123 de la Constitucin Nacional su
norte, disposicin sta que opera como clave de bveda del edificio
municipal. Usamos la figura de la construccin de la catedral (Nino, 1992)
para sintetizar el estado del tema: si el techo est dado por el artculo 5
cualificado por el 123 de la Carta Magna, las paredes las componen las
disposiciones de las Constituciones provinciales (en este nivel se encuentra
el grueso de la modelacin de la autonoma municipal). A su vez, la jurisprudencia de las Cortes provinciales -cuando hay materia de la CSJN- que
apuntalan precisamente esta gran estructura. En el interior, todo el detalle
infraestructural compuesto por la legislacin provincial y local. Lo que no
es edificio o catedral es el para qu de todo el sistema: all entran las
conductas de los operadores, los procesos reales vinculados al fortalecimiento o debilitamiento de la autonoma. Es decir, el contexto que interacta
con el texto jurdico, y en temas como el presente tiene una gran potencia
configuradora: el municipio y su Derecho tendrn mayor o menor reconocimiento a la luz del entorno no jurdico.
De acuerdo al grado de autonoma municipal que reconozca cada Constitucin provincial, tendremos entonces una funcin legislativa ms amplia
o acotada y por ende con mayor o menor peso como fuente del Derecho.
Siendo el texto constitucional claro y concreto, pues cada provincia debe
asegurar la autonoma municipal [...] reglando su alcance y contenido en
el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero (art.
123), la cuestin pasa por deslindar cada uno de estos aspectos en cada
provincia, recordando que estamos en un tema tpicamente provincial y
que precisamente la vitalidad del municipio argentino tiene su reaseguro
en los diferentes regmenes que se dan a partir del amplio abanico de opciones a desarrollar.
La autonoma es un camino, no un punto de llegada. Un modo de construir
la relacin Estado-sociedad, y no una pura superestructura institucional. Es
un proceso y no un juego de suma cero. Pero es un juego que todos jugamos:
el Derecho no tiene el monopolio en las definiciones, incluso en la regulacin
institucional. Estamos ante un concepto polismico, relacional y de textura
abierta que resulta as captado y modelado por diversos discursos, siendo el
jurdico uno ms (Gimnez Alcover, 1993).
61

Aportes para la Funcin Legislativa


Y an dentro de lo jurdico el Derecho municipal no tiene tampoco la primera
ni la ltima palabra, pues convive e interacta con otras ramas del Derecho
Pblico de las cuales, si bien se escindi en las ltimas dcadas (Losa, 1995),
mantiene alta dependencia como cualquier otro Derecho en algunos puntos
en los que el canon lo fija la escala nacional. Tal es el caso del Derecho
parlamentario, disciplina que bsicamente se desarrolla en relacin al
parlamento nacional y no respecto de sus pares provinciales y locales. Otro
tanto acontece con buena parte de las instituciones del Derecho Administrativo,
disciplina de fuerte cuo estatalista en su nivel terico, aun cuando en su
prctica es esencialmente de tipo local. Cul es el margen de adaptacin de
los principios nacionales a la esfera local? Cul el margen de originalidad?
Cul el del conflicto propio de todo Derecho afn a un Estado plurilegislativo?
(Parejo Alfonso, 1999).
A medida que avanzan los procesos de consolidacin de la autonoma
municipal se van respondiendo estas preguntas. Y apareciendo nuevas, ya
que la relacin entre el Derecho local y sus pares provincial y nacional es
dinmica e inevitablemente conflictiva, afn a todo proceso de adaptacin y
creacin institucional en entornos veloces, caracterstica sta del Derecho
municipal posmoderno, que tie todo tipo de anlisis. Cuando decimos
posmoderno no nos referimos tanto a la diversificacin de valores -o disvalores
en algunos casos- sino al origen de produccin de un valor y sobre todo al
cmo se crea y aplica. Al Derecho de nuestro tiempo podemos leerlo en
clave posmoderna porque hay un claro fin de los modelos jerrquicos,
cerrados y sustancialistas (tpicos de la modernidad y el del Estado-Nacin)
en detrimento de modelos heterrquicos, abiertos, flexibles y
procedimentalistas (Garca Inda, 2001).
La visin sistmica del Derecho nos da estas necesarias claves para comprender fenmenos complejos que requieren una respuesta concreta en el aqu y
ahora de las instituciones locales. La funcin legislativa aparece como el eje de
una rueda donde se condensan y bifurcan el Derecho municipal, el
parlamentario, el Constitucional, el Administrativo y otros Derechos no
necesariamente pblicos, por cuanto el sistema jurdico opera en cada situacin
en bloque y no por sectores, transversalmente y no en compartimientos aislados
competenciales, en base al principio de funcionalidad real y no de mera
aplicacin de la norma a la realidad. Opera bsicamente siguiendo principios
jurdicos que estn antes y despus de las normas (Vigo, 1993).
62

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

2. La funcin Legislativa Local


El operador del proceso legislativo municipal necesita un anclaje constitucional no slo por evidentes razones de primaca sino porque su entorno se caracteriza hoy por una alta volatilidad y fuertes tensiones que son
parte de un fenmeno de gran complejidad y de vasto alcance: las mutaciones del Estado y de la sociedad con alto impacto en los parmetros de
produccin normativa, en las bases de la representacin y en los controles
estatales. El nuevo texto y su contexto no es otro que la transicin del
Estado moderno al posmoderno (Zolo, 1994). Alrededor de la facultad
legisferante los parlamentos se han constituido como tales. Pero un regreso al origen poco nos puede ayudar cuando la crisis de la actividad legislativa es afn a la crisis del Estado moderno. Claro que esto no significa dejar
de lado los principios raigales en la materia sino aplicarlos en un contexto
nuevo que los tensiona sobremanera: los graves problemas de la delegacin
legislativa, de expropiacin de competencias, de bloqueo entre poderes,
de estresamiento de los Legislativos y concentracin decisional en los Ejecutivos sobrepasan un mero problema comarcal, pues son los temas del
actual Derecho parlamentario y del Estado posmoderno.
La lectura que hagamos de cada texto debe partir del principio por el cual
la distribucin y coordinacin de competencias legislativas buena cuota
de responsabilidad tiene en el funcionamiento de un gobierno y del sistema jurdico. Un nuevo concepto de la divisin de poderes golpea las puertas del Derecho parlamentario, lo que se acrecienta a nivel local? Aun as,
ello tampoco es una mera respuesta a los problemas del Estado o de la
gobernabilidad sino hacia la creciente complejidad del sistema social (Lo,
1987). Pero cundo determinadas flexibilizaciones de la divisin de poderes
en la escala local tienen tanta intensidad como para violar el principio
republicano a nivel municipal? El caso de la reeleccin indefinida de los
gobernadores provinciales ha tenido tratamiento desde el punto de vista
jurdico pero no as la reeleccin tambin indefinida de los intendentes, lo
que queda entonces relegado a un debate poltico con un contenido jurdico
apenas formal (se agota el tema en la fuente del Derecho infraconstitucional,
donde la regla de la mayora es determinante, cuando lo que se requiere es
un anlisis constitucional de base republicana que precisamente atena la
regla de la mayora; en otras palabras, se trata de liberar el campo de lo
jurdico de su fuente puramente legislativa).
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Aportes para la Funcin Legislativa


Si tomamos el municipio como un subsistema de la democracia, del Estado y del Derecho argentino, se verifica el principio sistmico por el cual los
pequeos sistemas estn en mejores condiciones de responder a las
irritaciones del ambiente: con ms rapidez, con mayor flexibilidad. De all
entonces que el canon parlamentario nacional se desdibuja y nuevas
formas de institucionalidad aparecen en el nivel local para luego ser tomadas
en el nivel mayor. O acaso la revocatoria de mandato y la iniciativa popular
no existen a nivel municipal desde hace dcadas y -como la segunda- fueron tomadas desde 1994 a nivel nacional?
No se trata de plantear la existencia de un Derecho parlamentario local,
lo que requiere un alto grado de consolidacin de las instituciones
municipales inimaginable en nuestro pas. Hoy y por mucho tiempo esta
problemtica es nada ms que una parte del rgimen municipal argentino.
Pero precisamente nuestra disciplina registra un buen grado de autonoma
en relacin a otros rdenes jurdicos, claro que la misma es funcional e
interacta con el resto del ordenamiento adaptando -e irritando desde el
punto de vista sistmico, en ocasiones- los principios elaborados en la escala nacional. Tal es el caso de la definicin que del Derecho parlamentario
nos brinda uno de sus ms claros exponentes: Para nosotros el Derecho
parlamentario en Argentina es la parte del Derecho Constitucional que
estudia la organizacin, la constitucin, el funcionamiento, los
procedimientos y las competencias del Congreso, las Legislaturas provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires, y los concejos deliberantes municipales y las prerrogativas de sus integrantes (Gentile, 1997: 19).
Sentadas aquellas bases, la funcin legislativa municipal debe partir ante
todo de una clara conciencia de la competencia material municipal, pues
ella se ejerce en el grueso de las temticas desde lo legislativo. En Argentina
hay una fuerte tendencia al sistema competencial material de tipo
enunciativo, donde la frmula del inters local o inters pblico local
es la clave para deslindar desde el propio municipio lo que es competencia
municipal, provincial y nacional (Hernndez, 1997). Dicho principio
competencial es tambin de tipo sistmico, por cuanto para dar respuestas
giles y flexibles los sistemas necesitan de principios y no de frmulas
cerradas y taxativas. A su vez, la dinmica social impone un tratamiento
primario a nivel local de numerosos problemas, siendo muchos de ellos de
contenido municipal: el desarrollo local, una porcin de la seguridad, la
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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


regulacin territorial, el fomento de lo cultural, la poltica social y otros
temas aparecen claramente como locales.
Luego s aparece la coordinacin competencial como fundante de la funcin
legislativa. Aun las materias ms tpicamente municipales se ejercen en
coordinacin con provincia y Nacin, en otros casos ambas delegan al
municipio la ejecucin de programas o bien otorgan tramos de una potestad
(trnsito, medio ambiente, empleo local, seguridad).
Pero est fuera de toda discusin que la coordinacin interjurisdiccional es
una de las claves del Estado posmoderno (Marchiaro, 2000). Comprenderlo desde el propio Legislativo municipal da una fortaleza inusitada a su
funcin ms elemental.
Finalmente contamos con el principio de primaca de la materia propia,
que es un claro reaseguro de la funcin legislativa local. La Constitucin
de Ro Negro, a travs de su artculo 225, lo reconoce expresamente: La
Provincia no puede vulnerar la autonoma municipal consagrada en esta
Constitucin y, en caso de superposicin o normativa contradictoria inferior a la Constitucin, prevalece la legislacin del Municipio en materia
especficamente comunal. sta es una sana y enrgica garanta de la
autonoma, vlida incluso para el nivel nacional y reforzada por el no menos
importante artculo 75, inciso 30, otro gran mrito de la reforma de 1994.
La clsica pirmide de Kelsen reconoce un corte competencial, no obstante
la tesis dominante de la CSJN sigue siendo -aun con fisuras-la aplicacin
dogmtica de la supremaca de la ley nacional, aun cuando se invaden o
expropian competencias locales. Grave problema ste que en realidad
obedece a una cuestin de cultura jurdica y no de pura argumentacin.
La funcin legislativa municipal tambin puede caracterizarse a partir del
lugar que ocupa al interior de los concejos municipales. Si bien es una de
las ms importantes, se da junto a otras seis funciones del Legislativo local,
cuales son la funcin preconstituyente (cuando est prevista), la funcin
poltica de colaboracin, la funcin poltica de control, la funcin institutiva,
la funcin jurisdiccional y la funcin auto organizativa (Rosatti, 1998). Claramente vemos as cmo la funcin que ha definido como tal a este poder
ha perdido centralidad; de all nuestra insistencia en el corrimiento del rol
legislativo al de control como parte de un fenmeno tpico del Estado y del
Derecho posmoderno.
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Aportes para la Funcin Legislativa


Asentada la funcin legislativa, la misma requiere luego para su desarrollo
de un componente vital: la deliberacin. Es vital por cuanto slo aparece
en el gobierno municipal a nivel del concejo y no del Ejecutivo. Pero tambin porque la produccin legislativa requiere de la deliberacin como
condicin de validez e incluso de eficacia (Bobbio, 1999). Volveremos al
final sobre tan delicado punto.

3. Naturaleza Jurdica de las Ordenanzas


La calificacin jurdica que del rgimen municipal argentino hiciera la CSJN
en Rivademar (Fallos: 312:326) sigue teniendo vigencia. Y una de las
bases de dicho rgimen est dada precisamente por la natura-leza jurdica
de las ordenanzas, las que fueron caratuladas por entonces como legislacin local. El razonamiento sigue siendo tan simple como entonces, en tanto
si el municipio es autnomo, sus disposiciones tienen la misma entidad que el
resto de los niveles del Estado trinitario argentino (Bidart Campos, 1995).
En relacin a las ordenanzas, el criterio fue ratificado el mismo ao en
Promenade (Fallos: 312:1394), cuando el superior tribunal parti de
Rivademar y asimismo estableci que Las ordenanzas emanan de un
rgano de gobierno elegido por el sufragio popular, es como la ley, una
expresin soberana de la voluntad popular, de la voluntad comunitaria
organizada [] son verdaderos actos legislativos de carcter comunal (dictamen de la procuradora fiscal Dra. Reiriz al que adhirieron los ministros).
Esta cuestin no se discute ya, aunque s consideramos que ambos precedentes no son el punto de llegada sino de partida: los aspectos bsicos de
la autonoma municipal son parte de un proceso abierto, crtico y, como
vimos, parte de un fenmeno mayor allende el municipio, pero que encuentra en el mismo uno de sus puntos nodales. Es por ello que determinados casos jurdicos condensan tendencias, paradigmas de interpretacin y una profunda interactuacin con el contexto y terminan consolidando o modificando una lnea jurisprudencial, la que confrontada luego
a un nuevo contexto se sostiene, adapta o bien muta nuevamente.
Asumir para el operador jurdico que las ordenanzas son ley implica contar
con el reconocimiento de una de las potestades bsicas de todo Estado,
puesto que en su mbito territorial y competencial el municipio es primero
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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


Estado y luego gobierno, ya no mera administracin. Pero conlleva tambin asumir las responsabilidades y los lmites de tipo constitucional de los
cuales toda ley est grvida.
Y uno de los rostros de la crisis del Derecho contemporneo no es otra que
la del desplazamiento de la ley como fuente del Derecho (Alexy, 1994).
Dicha crisis tambin se evidencia en la esfera local y no se resuelve
simplemente con la sancin de pocas ordenanzas, claras y aplicables, sino
del cmo se elaboran las mismas, por cuanto el desplazamiento de la
leyes una resultante del fin del monopolio de la soberana estatal.
El primer punto a la hora de querer saber cmo hacer una ordenanza no
radica en una cuestin de tcnica legislativa, aun cuando esto es tambin importante, aunque aqu no lo trataremos, pues es parte de un trabajo en terreno. Queremos decir que el problema no es tcnico ni de tcnicos que acompaan o interpretan luego una produccin normativa
local. En todo caso el asesor -tarea que muchas veces desarrolla en soledad
el secretario del cuerpo legislativo, el que incluso no siempre es al menos
abogado- debe asumir como parte de su tarea el hacer comprender a los
ediles que la labor legislativa tiene muchos ms pasos que el mero texto,
cuales son: comprensin general del tema, bsqueda de informacin,
anlisis de fondo, anlisis formal y diseo de estructura, redaccin del
proyecto, consulta con el decisor poltico, revisin final del proyecto y
seguimiento (Svetaz y otros, 1998).
Un concejo municipal hasta ayer se limitaba a copiar o adaptar textos de
otras ciudades, tambin se parta de algunas posiciones ms o menos
consolidadas en teora y culminaba, en el mejor de los casos, con un buen
consenso de los destinatarios de la norma. Hoy hay una diversificacin de
textos locales que vara segn la escala de ciudad y/o el tipo de gestin.
Hoy la teora iuspublicista se amplifica y bifurca, de tal modo que el
operador del Derecho municipal debe interactuar ms claramente con otras
reas jurdicas. Hoy buena parte o una parte minoritaria aunque fuerte de
la sociedad local no acompaa y hasta se opone, lo cual se entiende, ya
que la democracia no es un puro mecanismo de consenso sino que se
puede medir tambin por su nivel de disenso(Pettit, 1999).
Por ello causa asombro que pasados veinte aos de retorno al Estado de
Derecho muchos, muchsimos, Legislativos locales no difundan sus
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Aportes para la Funcin Legislativa


ordenanzas. No se trata ya de aspirar a un digesto municipal, sino de no
arrinconar la presuncin de conocimiento de la ley al acto de promulgacin,
incluso cuando muchas veces sta es ficta. En numerosas municipalidades
ni siquiera se respetan las elementales disposiciones de las leyes orgnicas
provinciales que obligan a publicitar las normas locales en un lugar visible
de acceso pblico del edificio municipal, lo que atenta contra la publicidad
de los actos de gobierno y el gravsimo problema para su impugnacin.
Asumir la plenitud en la ordenanza de una sustancia legislativa y el peso
que ello tiene como fuente del Derecho nos lleva a profundizar el tema de
las competencias materiales: ninguna fuente puede contravenir el sistema
jurdico invadiendo espacios impropios. Generalmente esta observacin
desde el Derecho municipal se hace desde una posicin defensiva, en tanto
son los otros rdenes estatales los que invaden, expropian o alteran
competencia propia municipal (la garanta de la autonoma a travs de la
primaca de la materia propia).
La otra cara de la moneda est dada por una necesaria cuota de prudencia
y sobre todo de conocimiento cabal del juego de competencias nacionalprovincial-municipal, juego que ya no se resuelve tampoco con el excelente
criterio de la CSJN acerca de que en un Estado federal la regla en materia
de competencia es la concurrencia. Decimos que no alcanza -aun cuando
sigue teniendo cada vez ms vigencia- por cuanto dicho principio se
modeliza con los principios sistmicos de complejidad e
intertextualidad (Crcova, 1998), los que se verifican claramente en el
terreno local en un Estado federal.
Puede ser inquietante pero no deja de ser real que el sistema jurdico, en
cuanto a la produccin de normas, tambin opera mediante caos y
estabilizacin: determinado problema es resuelto de modo diverso primero en los diferentes subsistemas y luego el sistema estabiliza en su cspide
de reconocimiento, generalmente jurisprudencial. Nuevos problemas sociales, econmicos, ambientales, polticos y de otro orden no necesariamente tienen una previa calificacin competencial: O acaso qu norma
fijaba que los municipios eran competentes para promover el empleo y la
competitividad local? Cuntas Constituciones provinciales prevn que la
regulacin de] territorio es local? Y respecto de los espacios
interjurisdiccionales que no son provinciales pero s supramunicipales,
como e] caso de las reas metropolitanas?
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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


Hay zonas intertextuales desde el punto de vista competencial y ello no
significa un cheque en blanco para el legislador local, sino que debe asumir
la complejidad inicial del fenmeno y la imposibilidad de control incluso a
posteriori, por cuanto las resonancias sistmicas extramunicipio de su labor pueden ser vlidas como invlidas. Hay campos crticos de la regulacin econmica que cuando Nacin y provincia no actan lo hacen los
municipios, tal el caso de los hipermercados. Y no nos referimos a los intentos fallidos por su carcter patolgico de algunas ordenanzas que directamente prohiban la radicacin de grandes superficies comerciales de
capital extranjero o incluso de origen no municipal. La zona crtica se da,
en cambio, cuando las ordenanzas regulan la ocupacin del territorio de
modo diferencial motivado en el impacto ambiental y urbanstico (competencia municipal tpica pero que puede lesionar el principio de igualdad);
en ocasiones se funda en un impacto econmico en, el entramado productivo y social local, al estilo de las ordenanzas protectoras de compra
local. Hay una competencia implcita en materia de desarrollo local a travs de normas que regulando el uso del suelo se fundan en realidad en
una defensa del inters pblico local de tipo econmico?
A la inversa, otros fenmenos, como el de la regulacin municipal de los
locales de internet, se sustentan en la clara potestad local de tutela de la
minoridad en ciertos casos o bien de una moral pblica en la medida en
que locales de acceso y proyeccin pblica necesitan lmites coactivos similares a los de otros mbitos de esparcimiento. Pero es vlido regular
en la escala local el contenido de las pginas web? Creemos que no, por
cuanto la materia libertad de expresin es de ndole federal y por ende
slo puede una ordenanza restringir la proyeccin de una pantalla en
relacin al afuera de un local comercial o ante la presencia de menores, o
imponer filtros de pantalla para tutelarIos. Pero no se puede prohibir el
pleno acceso a adultos en condiciones de reserva en lugares pblicos, tal
como no se lo hace con las publicaciones escritas que tambin tienen
regulacin municipal en cuanto a su exhibicin en la va pblica.
Es que hay materias en las que el conflicto competencial no se resuelve
slo por el principio de coordinacin -el que si se aplicase entre los tres
niveles del Estado, grandes problemas resolvera-, sino que hay temas en
los que se toma crtico el mbito original de competencia: algunos municipios -como el de Escobar- obligan a que todo tipo de cartel traduzca al
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Aportes para la Funcin Legislativa


castellano cualquier denominacin fornea. Cul es el bien jurdico a tutelar en el caso? Con precisin un autor nos recuerda que ms all de la
inexistencia de un multiculturalismo fuerte (Canad o Espaa) que obliga
a tomar ciertas medidas regulatorias, ante todo debe advertirse que ...el
asunto en examen difcilmente suscite competencia municipal. Slo a travs de una interpretacin muy forzada de la clusula de ornato y salubridad contenida en el inciso cuarto del artculo 192 de la Constitucin bonaerense podra encuadrarse al obrar municipal dentro de las previsiones
cimeras [...] no debemos perder de vista que el artculo 75, inciso 19 de la
Constitucin Nacional consagra la tutela del derecho a la identidad, pero
tambin evoca el pluralismo cultural (Carnota, 2002).
En otras palabras, los derechos implcitos del municipio en la tutela del
inters pblico local llegan a estos puntos crticos? En principio
entendemos que s, por ello no compartimos que haya una interpretacin
forzada de la clusula de ornato y salubridad, puesto que la competencia
local se funda en derechos implcitos. Aunque la conclusin del autor
precitado s es correcta, porque las ordenanzas no pueden desconocer que
los Derechos de fondo slo pueden reglamentarse a nivel local en su
ejercicio pero sin alterar su esencia o ncleo fuerte, lo que se determina en
cada caso concreto. Y requiere siempre de fundamentos muy precisos, por
cuanto aun cuando no est consolidada una doctrina de las libertades
preferidas, en la CSJN hay una clara tendencia a que determinadas
libertades -religin, expresin, privacidad- deben justificarse mucho ms
cuando se las reglamenta va poder de polica en comparacin de las
libertades econmicas (Bianchi, 1996).
Que la escala es punto de partida tambin en el Derecho se comprueba
en numerosos institutos de fuerte cuo nacional, que en su adaptacin o
desarrollo local asumen funciones diferentes o bien se bifurcan: tal es el
caso de las ordenanzas en las que se delega el poder de polica a sujetos
privados (por ej., el control de trnsito en manos de empresas privadas) o
bien en sujetos pblicos no estatales (las comisiones municipales en las
que actan representantes de colegios profesionales en la preservacin
del patrimonio urbano municipal e incluso en su control). Esta delegacin
del poder de polica ha sido tratada escasamente a nivel del Derecho Administrativo nacional, pero tambin en el propio Derecho municipal.

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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


El origen del rgano califica tambin la naturaleza de las ordenanzas, puesto
que la funcin legislativa es muy diferente a la mera diferencia entre ley
formal y material, ya que consiste en la creacin de Derecho nuevo y
originario, o sea, en la produccin jurdica indeterminada en su contenido,
porque entre ella y la Constitucin del Estado no se interpone ningn otro
plano que la condicione [...] mientras la legislacin se ubica inmediatamente
por debajo de la Constitucin, la administracin y la jurisdiccin se
concentran en planos inferiores a la legislacin, que les impone un
contenido condicionado por la misma ley (Bidart Campos, 1967:354).
No es un tema menor el rgano del cual emanan las ordenanzas, porque
desde dicha perspectiva la clsica divisin de poderes es inconmovible:
cuando el Ejecutivo emite normas de alcance general en el rea de su
competencia no hace otra cosa que dictar reglamentos administrativos,
los que no gozan de todos los caracteres de la ley sustancialmente hablando
-ya que la tendencia pasa por tratarlos como actos administrativos de alcance general que participan parcialmente de la sustancia legislativa-. En
doctrina hay un fuerte debate que arranca desde las posturas clsicas
(Marienhoff, 1976) que asumen los reglamentos administrativos como
actividad administrativa (concepcin objetiva), para luego girar a una ptica
que manteniendo la naturaleza administrativa del reglamento lo califica a
la par como materialmente legislativo. Luego se debate sobre si integran
la nocin de acto administrativo o no, al margen de que la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos los integraran como tales. Pero aun
aceptada la tesis amplia de considerar al reglamento como acto administrativo, serios problemas se presentan a la hora de la prctica, tomando
como referencia la distincin entre actos de alcance general y particular,
ya que hay serias diferencias en tomo a: las condiciones de eficacia (los
particulares deben notificarse y los generales publicarse), la derogabilidad
(prohibida para los particulares en sede administrativa y aceptada en principio para los generales en dicha sede), la irretroactividad (propia para los
reglamentos de alcance general, mientras que los de alcance particular
pueden tener efectos retroactivos), la existencia de un diferente sistema de
impugnacin para ambos y la precedencia jerrquica de los reglamentos
de alcance general frente a los de tipo individual (Diez, 1998).

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Aportes para la Funcin Legislativa


Como vemos, una disciplina de alta consolidacin como el Derecho Administrativo tiene un debate no resuelto y serios problemas prcticos a la
hora de calificar los reglamentos administrativos generales. Cmo no los
tendr entonces el Derecho municipal a la hora de confrontar la naturaleza
jurdica de las ordenanzas con su desarrollo prctico en un panorama lejos
del equilibrio atento al carcter dinmico y disperso propio de la gestin
del municipio argentino?
En esta delicada temtica nunca es tan cierto aquello de que no hay nada
tan prctico como una buena teora, ya que de lo contrario el operador
puede quedar atrapado por determinadas regulaciones legales -en tomo a
la impugnacin de una ordenanza- que requieren una interpretacin desde
principios bsicos y estables, los que se van creando tambin en el Derecho municipal. Veamos un ejemplo a continuacin.
La ley santafesina 11.330, reguladora del recurso contencioso administrativo en la esfera provincial, municipal y comunal, en su artculo 5 dispone
que Se entiende por actos de la Administracin Pblica los de carcter
general o individual dictados en funcin administrativa por el Gobernador
de la Provincia, los Intendentes y Concejos Municipales y las Comisiones
Comunales, originarios de esas autoridades o de otras inferiores a ellas
sometidos a su revisin por va de recurso [...] Los de carcter reglamentario
no son impugnables, excepto que por s mismos y sin necesidad de
aplicacin individual produzcan sus efectos en relacin al recurrente. Una
ordenanza -en la medida que trate materia administrativa, lo que es bastante
habitual por cierto- se recurre como regla de modo indirecto cuando el
Ejecutivo municipal la aplica. En cambio, cuando la ordenanza produce
efectos directos sta ya es impugnable, claro que agotando previamente la
va administrativa. Si la ordenanza produce efectos propios, el reclamo
administrativo se interpone ante el Concejo municipal o ante el Ejecutivo
municipal? La pregunta no es balad, ya que los Legislativos locales carecen
de legitimacin para estar enjuicio -como cualquier otro Legislativo- y todo
reclamo judicial tiene por legitimado pasivo a la municipalidad respectiva,
que constitucional y legalmente est representada por el intendente. De
ello surge que el reclamo administrativo previo al judicial en estos casos se
debe dirigir ante el Ejecutivo municipal?
La CSJ de Santa Fe, en la causa Sanitek del 29-10-2002, resolvi tan delicada cuestin, lo que hizo como instancia nica ya que an no actuaban las
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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


actuales Cmaras Contencioso Administrativas. Los hechos fueron stos: una
empresa dedicada al servicio de recoleccin y disposicin de residuos
patolgicos logra primero su habilitacin provisoria para la instalacin de
un horno en la ciudad de Santo Tom por parte del Ejecutivo municipal y
luego su Concejo municipal dicta una ordenanza por la cual prohiba en su
jurisdiccin el ingreso de residuos patognicos provenientes de
establecimientos ajenos al municipio. La firma slo recurri
administrativamente ante el Concejo municipal, solicitando la suspensin
de la norma ante dicho rgano, lo que fue rechazado por resolucin del
cuerpo legislativo local, aunque no como tal ni como revocatoria o recurso
por falta de previsin legal sino como peticin a las autoridades, dejando
a salvo como nica posibilidad procedente las acciones judiciales por
inconstitucionalidad (nada dijo el rgano legislativo en su rechazo del recurso
contencioso administrativa, que fue la va que luego la firma interpuso).
El superior tribunal santafesino dijo entonces que En el presente caso, al
tratarse de una norma que impone una prohibicin especfica dirigida a
una concreta actividad econmica de la recurrente puede afirmarse que
no resulta razonable obligar a esta ltima a optar entre acatar una norma
cuya ilegitimidad sostiene o infringida y ser sancionada para provocar as
su control jurisdiccional [...] Luce inconsistente para variar la solucin recin
sealada el argumente esgrimido por el ente territorial, en el sentido de
que debi cuestionarse el acto individual de aplicacin que sera, a su
criterio, la habilitacin de la planta de tratamiento de residuos efectuada
por la administracin. Ello por cuanto la recurrente procedi a impugnar
en sede administrativa el artculo 31 de la ordenanza 1772/94 ante el
Concejo municipal, nico rgano que, a su juicio, resultaba competente a
efectos de modificar o derogar la disposicin atacada -en fecha 11-8-94-,
esto es, diez das despus de promulgada la ordenanza y seis das despus
de emitida la habilitacin invocada por el municipio.
Desde esta perspectiva, no se advierte cul sera, en el caso, la
funcionalidad til de la exigencia de una impugnacin de un acto administrativo de aplicacin ante el DEM. En efecto, una vez entrada en vigencia la
ordenanza (al haber sido promulgada y publicada por el Departamento
Ejecutivo) y ante una gestin tendiente a instar el accionar de la administracin (verbigracia, por medio de algn pedido de autorizacin u otra
peticin similar) para provocar la revisin de aquella normativa, la nica
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Aportes para la Funcin Legislativa


opcin que le cabe a la autoridad es proceder a su aplicacin, pues la posibilidad de efectuar el control de compatibilidad con las normas constitucionales y legales -como as el de oportunidad, mrito o conveniencia- se
agot al emitirse la promulgacin respectiva .
Cabe razonablemente entender que la actividad desplegada por la actora
dio oportunidad bastante al municipio demandado para valorar y resolver
los cuestionamientos que ahora se traen ante este Tribunal, conformando
el dictado de la resolucin 2/94 del Concejo clara demostracin de ello.
La solucin de fondo en dicho caso liga la cuestin procedimental analizada en torno a la naturaleza de las ordenanzas con el necesario respeto que
las mismas deben tener de las competencias ajenas al municipio, ya que la
CSJ de Santa Fe sentenci que La veda al ingreso de residuos patognicos
al Municipio de Santo Tom -artculo 31, ordenanza 1772/94-, en su aplicacin a una empresa que cuenta con habilitacin provincial, transportes
e instalaciones adecuadas para el tratamiento de tales residuos, deviene
ilegtima por consagrar una verdadera prohibicin -no una simple limitacin o restriccin- al ejercicio de una actividad permitida por el ordenamiento provincial, sin que concurran razones fundadas, valederas y
atendibles que la justifiquen, lo que obsta el ejercicio vlido del poder de
polica municipal en materia de salubridad y medio ambiente [...] resultando
incompatible con la poltica ambiental del Estado provincial [...] en tanto
ello generara un aislacionismo perjudicial para las comunidades de vecinos
y contrario al artculo 25 de la Constitucin provincial.

4. Representatividad de los Concejales


Si la ley est en crisis en Occidente es porque -entre otras causas- se constata el
fin del monopolio estatal en la representacin poltica, fenmeno de vastos
alcances que se inscribe en el arco de la democracia posmoderna. Creemos
que slo desde esta perspectiva se integran los planteos que seguiremos ahora
(el de controles republicanos y el de gobernanza), que tanto tienen para dar
en mbitos naturalmente preparados como son los gobiernos municipales.
Es que si el municipio tradicionalmente fue la primera escuela de la
democracia, hoyes tambin la primera valla frente al avance
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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


desdemocratizador de una globalizacin y de una posmodernidad que
todos parecen arrastrar en su afn uniformador y concentrador, proceso
ste absolutamente abierto y que generando distorsiones y asimetras graves
posibilita -no garantiza- un nuevo modo de ser al Estado, la sociedad y el
Derecho que bien encaminados pueden generar espacios
democrati-zadores y autnomos (Beck, 1998).
Pero hasta hoy la gobernabilidad en su nivel macro ejerci sobre el nivel micro una
descentralizacin de los conflictos a la par que concentra el poder, sobre todo
econmico, todo lo cual impone una carga adicional en el rol del municipio. As el
vecino no slo es tal sino tambin -fundamentalmente- ciudadano, tal como muy
bien lo ha venido entendiendo la denominada escuela municipal de La Plata con
su tradicional teora de la repblica representativa municipal (Zuccherino, 1991).
Como vemos, el tema supera lo jurdico-institucional, pero daremos al
menos dos claves que, como principios ordenadores, pueden ser -entre
otros- un hilo conductor en medio de coyunturas muy delicadas para los
operadores legislativos locales.
El modelo de la accountability (ODonnell, 1997) no se limita a profundizar
los mecanismos de transparencia y control ciudadano sobre el Estado, sino
que apunta tambin -desde el punto de vista neoclsico- a una reformulacin
del esquema republicano, en tanto parte del presupuesto elemental tan olvidado entre nosotros: la democracia slo es una democracia constitucional en la que conviven tres modelos tericos en permanente equilibrio y
conflicto (el democrtico, el liberal y el republicano). La transparencia y el
control asumen entonces en cabeza de los Legislativos locales un papel inusitado que va ms all de la eficacia en la gestin pblica -aspecto que
tampoco hay que olvidar-, pues toca al corazn del modelo republicano, el
que debe seguirse bajo todo punto de vista a nivel local por imperio de los
artculos 1 y 5 de la Carta Magna nacional.
Claro que no todo pasa por nuevas instituciones, pues muchos de los problemas a resolver en esta materia tienen que ver con conductas (Fras, 1997).
La prueba est en el escaso uso que los concejos hacen de sus funciones de
control, que no son pocas. Al revs de lo que ocurre con la potestad legislativa, que ha entrado en crisis, la potestad controladora es la que va ocupando en teora el centro del Poder Legislativo.

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Aportes para la Funcin Legislativa


La limitacin de no pocos municipios argentinos al no contar con cartas orgnicas
que permitan un mejor diseo institucional no inhibe los controles, ya que en
esta materia tambin hay poderes implcitos de toda Legislatura respecto del
Ejecutivo local y respecto de sus propios miembros. Veamos un solo ejemplo:
difcilmente alguna carta orgnica -mucho menos alguna ley orgnica municipalremita a instrumentos internacionales tan claros como la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin. Y ello no significa que haya una laguna
en el ordenamiento municipal, porque ste es un subsistema del sistema de
Derecho Pblico nacional que por claras disposiciones de dicho instrumento
internacional son aplicables y operativos en las provincias y municipios (Gordillo,
1996). Los informes de seguimiento de las aplicaciones de dicha Convencin
ponen a las claras cmo en los mbitos legislativos se ignoran e inaplican sus
disposiciones; de este modo quedan verdaderas zonas de exclusin en lo atinente
a rendicin de gastos, destino de fondos dados a terceros, etctera.
En otros mbitos, por el contrario, se requieren cambios normativos para
resolver problemas muy serios de representacin de las minoras, las que
poco o nada pueden hacer en el terreno institucional si no cuentan con
una clara legitimacin, tal como hace la nueva Constitucin de Crdoba
en sus artculos 90 y 102, al reconocer legitimacin expresa a los diputados
para los pedidos de informes, lo que permite sortear el serio bloqueo que
sufren las minoras cuando no logran el apoyo del cuerpo. Es que el control
tiene su mejor amigo en las minoras e incluso en algunos legisladores que
siendo parte del oficialismo tambin desean investigar.
Veamos dos precedentes sobre la materia -opuestos en la resolucin definitiva-, si bien son contestes en que no hay mayor discusin en que el
primer ncleo para acordar legitimacin a un concejal est relacionado
con los vicios de procedimiento en la sancin de una ordenanza. Los
diferentes enfoques son parte, en cambio, de dos puntos muy controvertidos del Derecho argentino: el de la legitimacin de los legisladores para
estar enjuicio (Fallos: 320:2851, entre otros) y el de los conflictos de poderes municipales (Barrese, 1998).
La SCJBA en autos Murphy del 21-6-2000 reconoce que la condicin de
concejal habilita a plantear la demanda de inconstitucionalidad. En el caso,
adems, han invocado su condicin de contribuyentes (...) habindose
(...) denunciando la inobservancia de la mayora de votos necesarios para
la existencia y consecuente validez de una ordenanza municipal, donde la
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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


falta de qurum en la sesin preparatoria se extendi a la falta de qurum
de la asamblea, viciando insanablemente todo el procedimiento por
incumplimiento de los requisitos enunciados en el artculo 193, inciso 2
de la Constitucin provincial y artculos 104 y 105, LOM.
La CSJ de Santa Fe en la causa Romero del 23-5-2001 establece en cambio
que ...la admisin del planteo a partir de la legitimacin invocada implicara
consentir que quien contribuye a la formacin de las ordenanzas como integrante
del rgano deliberativo puede -con posterioridad a la formacin del acto e
invocando su condicin de integrante del cuerpo- revisar ante la justicia
administrativa el contenido mismo del acto cuyo rgano el actor integraba, sin
que se aluda siquiera a vicios en la formacin de la voluntad del cuerpo.
La segunda clave para operar una reformulacin a representatividad de los
concejales es parte de un relevante aporte que la teora poltica est incorporando mediante el concepto de gobernanza, el cual caracteriza un
nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo del control jerrquico, caracterizado por un alto grado de cooperacin e interaccin entre el Estado
y actores no estatales a travs de redes (Mayntz, 2000). El modelo requiere
de ciertas condiciones no fciles de encontrar en Argentina, a saber: el
poder debe estar disperso pero no de manera fragmentada, las autoridades locales deben ser fuertes pero no omnipotentes, la representacin debe
ser general pero equilibrar lo sectorial, debe existir una sociedad civil slida con organizaciones especializadas. Pocas, muy pocas, son todava las
ciudades en las cuales estas condiciones se van constatando, y aun cuando se dan, veremos que luego deben someterse a un monitoreo ciudadano pero tambin jurdico constitucional permanente.
En este contexto hubo avances en materia de participacin social y democrtica local, pues se concretaron frmulas de democracia directa en los
concejos municipales (Fidyka, 2003). Tambin en el rico proceso de lo
pblico no estatal como una escala nueva (las autoridades administrativas independientes son un hecho a nivel local cuando en el Derecho Administrativo nacional apenas se trataron). Estos procesos indican que el monopolio de la representacin deja de ser patrimonio de los concejos municipales y que al fin de cuentas el proceso de definicin del inters pblico se desestataliza parcialmente (Marchiaro, 1999).
Claro que estas nuevas formas de representacin -planes estratgicos, consejos de seguridad, consejos de minoridad, comisiones municipales en reas
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Aportes para la Funcin Legislativa


de la cultura, lo social, lo laboral, del desarrollo econmico y otros- son parte
de un fenmeno ambiguo al seno de la gobernanza, ya que no siempre se
asegura un proceso realmente democrtico de no mediar aquellas
condiciones sealadas. As lo reconocen importantes estudios sobre la experiencia de planificacin estratgica municipal, donde la sorprendente
conclusin no es otra que la de verificar un modelo no deliberativo ni
consensualista sino tecnocrtico, el que a largo plazo tiene serias limitaciones. Y en no pocos casos el rol real de los planes estratgicos fue legitimar
polticas del Ejecutivo local mediante un escenario que determinaba a los
concejos municipales en materias que les eran propias (Nardachione, 2002).
Sin duda que esta advertencia sobre los modelos tecnocrticos supera a
los concejos municipales por ser parte de uno de los riesgos evolutivos de
la democracia (Zolo, 1994). El esquema en redes y de combinacin pblico-privado propio de la gobernanza crece enhorabuena, pero librado a
su propia suerte tiene dicho riesgo. De all que debe ser sometido a otro
tipo de control -como el modelo de la accountability- al que estamos ms
habituados los operadores jurdicos y debemos difundir, teniendo en ello
los concejos municipales un papel preponderante que a corto plazo ser
una herramienta innegable de cara a la representatividad, la cual es como
el aire para la democracia y el desarrollo local.
Pero para llegar a dichas costas de la evolucin de los concejos municipales falta mucho camino por recorrer, pues muy pocas experiencias se constatan y pocas de stas permanecen (Redmuni, 2002). Pero con ms razn
la teora del Derecho municipal debe anticiparse a estos fenmenos y a la
par de su embrionario desarrollo asumir el trabajo sobre terreno tendiente
a que los operadores incorporen elementos jurdicos que les son constitutivos. Puesto que como en la Fsica no hay vaco alguno y lo que no regula
el Derecho lo regula entonces la poltica o la economa, mbitos con los
que nuestra disciplina debe actuar mancomunadamente o al menos incorporndolos en nuestros anlisis como parte de un contexto que incide
sobremanera sobre los textos jurdicos.
Por momentos todo parece que est por hacerse, sin embargo hemos visto
importantes precedentes judiciales, buenas experiencias y una base terica
idnea que permitirn que la funcin legislativa local no slo acompae
sino que sea parte del nuevo rol del municipio argentino
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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

ORDENANDO ORDENANZAS:
HACIENDO NUESTROS MUNICIPIOS MAS DEMOCRATICOS.
Orlando Pulvirenti (*)
(Buenos Aires - 14/12/2006)

Advirti hace aos Alvin Toffler que el conocimiento es poder, y reseaba


hace ya casi dos siglos el famoso filsofo Hegel, que la distribucin del
conocimiento de las leyes en la poblacin separaba un gobierno
aristocrctico de uno democrtico, casi tres siglos antes que este ltimo
Toms Moro expresaba en su obra Utopa que no eran necesarias muchas
leyes, sino pocas, conocidas y efectivas. Si esos postulados son ciertos, y
creo que el lector compartir la idea de que efectivamente lo son, debemos
preguntarnos cun cerca estn los vecinos de las distintas municipalidades
de nuestro pas de sentir que en ellos reside el poder y que son partcipes
activos de la democracia.
Escapemos al plano meramente acadmico, y veamos qu sucede en la
realidad cuando un vecino intenta saber sobre la existencia de una
Ordenanza respecto de una actividad determinada. En primer lugar, lo
normal sera consultar por telfono al Honorable Concejo Deliberante o en
su caso, por internet. Asumamos para no hacer el supuesto tan cruento
que logramos que alguien nos atienda. Al preguntar por la Ordenanza
que buscamos, normalmente nos encontraremos con el siguiente catlogo
de respuestas: 1) no se, llame ms tarde, porque el nico que lo puede
ayudar es Ral que hace 25 aos que est ac y ahora no se encuentra; 2)
tendra que fijarme en las fichas; 3) deme un da, porque tengo que revisar
los libros de actas. En algn municipio del Gran Buenos Aires segn hemos
consultado-, y con una estructura presupuestariamente sobradamente
superior a la que puede contar cualquier comuna en el pas, nos dijeron:

(*) Orlando Pulvirenti. Abogado Ex Concejal Junin (1993 1999).


Autor del libro: Honorable Concejo Deliberante, Ed. BO, Pcia. de Buenos Aires.
Profesor adjunto int., Facultad de Derecho, UBA.

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Aportes para la Funcin Legislativa


si la Ordenanza es posterior a 1998, tal vez la encontremos en la base de
datos de la computadora, pero no le aseguro nada.
Estos ejemplos sirven tan slo para reflexionar sobre una realidad que muestra
que los Concejos Deliberantes, en un apabullante nmero de casos, no cuentan
con las mnimas previsiones ya no slo para que el vecino conozca el derecho
comunal existente, sino en lo que resulta ser un supuesto particularmente grave,
para que ni siquiera puedan los propios concejales conocer los precedentes
sobre las materias que legislan. Se dictan as nuevas disposiciones que en el
mejor de los casos, indican en su ltimo artculo que se deroga toda norma que
se oponga a la presente; claro est, determinar si existe o no derogacin tcita,
es poner en cabeza del vecino la bsqueda de todas las disposiciones y realizar
la compleja tarea jurdica de determinar si existe o no oposicin entre las mismas.
Adicionalmente, los archivos de los Concejos se limitan a los libros de actas
esto cuando no se han quemado algunos de ellos, como ocurriera en la
municipalidad de Junn (Provincia de Buenos Aires) en la dcada del 1960-,
en los cuales se acumulan las sucesivas ordenanzas sancionadas,
dependindose para realizar bsquedas temticas, en algunos casos de
ficheros llevados de acuerdo al particular criterio de algn empleado
preocupado por ello y en la mayora de los casos, de la memoria de un viejo
empleado del Cuerpo. Esta situacin aunada a lo que algunos autores
denominan (entre ellos Carlos Nino y Martino) como inflacin legislativa, es
decir la superproduccin de normas muchas veces superfluas, innecesarias
y contradictorias entre s, terminan por anudar un enorme caos que dificil
de entender por especialistas, es inalcanzable para el vecino comn.
Pero si la situacin descripta es grave, nos referimos a la dificultad de acceder
al derecho existente a nivel local, qu decir de la prctica de numerosas
municipalidades que ni siquiera publican sus Ordenanzas?, requisito
ineludible para su eficacia normativa (ver: Czarnecki, Marcos c/
Municipalidad de Quilmes, SCJBA S. I 1297, y Establecimiento frutcola
Ramos S.A. c/ Municipalidad de San Rafael s/Inconstitucionalidad, STM,
L.A. 072-395 (Exp. 33843 ) 10/05/77). En este ltimo caso la ficcin jurdica que supone como pilar de todo ordenamiento legal el conocimiento de
derecho se convierte, lisa y llanamente, en una mentira jurdica.
Sugerencias: Ante el diagnstico precitado existen soluciones que pueden
y deben adoptarse con cierta urgencia. Nos atrevemos a proponer las siguientes: I) hacia el material legislativo ya producido: 1) codificacin de las
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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES


ordenanzas prctica usual en los municipios europeos y norteamericanos - o al menos, la organizacin de las mismas en digestos; 2)
informatizacin del material legislativo producido; 3) publicacin por todos los medios disponibles y bsicamente en pginas WEB de Internet de
las Ordenanzas sancionadas y promulgadas. II) Hacia el material legislativo en produccin: 1) sistematizacin y normatizacin de pautas de redaccin que permitan el inmediato ordenamiento e informatizacin de las
normas que se dicten.
Conclusin: en la medida en que no existe un acceso rpido del vecino al
conocimiento de la legislacin comunal vigente, se afectan postulados
democrcticos, se atenta contra el conocimiento del derecho e inclusive
contra el control de la actividad de nuestros representantes, se debilita el
vnculo entre el gobierno municipal y la poblacin destinataria de la norma
y en consecuencia, se agrega una causa ms que favorece la tpica
inclinacin nacional por el incumplimiento de la ley.
Las razones expuestas son de suficientemente importancia como para tomar
conciencia de que la ausencia de tcnicas legislativas adecuadas, la carencia
de criterios sistemticos en el archivo y recupero de la legislacin, y la
omisin en brindar adecuada publicidad al material normativo existente,
no son meros detalles formales o cuestiones no prioritarias, porque de
estas cuestiones depende nada ms y nada menos, que el acceso del vecino al conocimiento de sus derechos y obligaciones, y siguiendo a Hegel, a
la plena democracia.

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Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES

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