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Las claves de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas (BOE 2


de octubre de 2015)
Esta Ley regula el procedimiento administrativo y las relaciones entre administraciones y particulares. Se propone sobre
todo una nueva sistemtica y una generalizacin de los medios electrnicos, as como una integracin del Derecho
sancionador y de la responsabilidad patrimonial dentro del articulado general llevando los aspectos procedimentales a la
ley de rgimen jurdico del Sector Pblico.

Estas son sus claves:

OBLIGACIN DE EMPLEAR MEDIOS ELECTRNICOS PARA LAS


PERSONAS JURDICAS Y PROFESIONALES (art. 14.2 de la L-PACA)
La ley en cuanto a los temas de fondo del Derecho administrativo (recursos, revisiones de oficio,
silencio, etc.) no innova nada esencial: su principal novedad viene a ser la electronificacin de la
actividad administrativa. Ahora bien, pese a ello, esta obligacin recae (en el art. 14.2) sobre las
personas jurdicas y profesionales esencialmente. Es decir, es como si pasara a haber dos planos o
escenas superpuestos en una misma ley: el no electrnico o tradicional, que puede mantenerse
vigente para los ciudadanos no obligados por el art. 14.2 citado; y otro, en paralelo, de los sujetos
que han de relacionarse electrnicamente con la Administracin. Es decir, solo algunos se ven
obligados a ello.
No obstante, (artculo 13 de la L-PACA) junto a los derechos ms tradicionales de las personas en
sus relaciones con las Administraciones Pblicas, se prevn estos otros nuevos de relacionarse
electrnicamente con la Administracin y de ser asistidos en el uso de tales medios por parte de
esta.
El antecedente de esta tendencia, que sigue la L-PACA, sera la Ley 11/2007, de 22 de junio, de
acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos, al establecer la obligacin de las
administraciones de dotarse de los medios y sistemas necesarios para la electronificacin.
Por cierto, el trmino electronificacin es utilizado en el Derecho, as en el Derecho mercantil
(cuya doctrina usa tal palabra incluso como ttulo de artculos cientficos), para referirse a la
sustitucin del papel, a la hora de documentar los actos jurdicos, por soportes electrnicos.

REGULACIN MS COMPLETA DE LOS DOCUMENTOS CON


APORTACIONES DEL NUEVO CONTEXTO ELECTRNICO
Todo documento que se presente en una Administracin tiene que ser registrado mediante el
correspondiente asiento en el Registro Electrnico General. La regulacin (en el art. 16 de la LPACA) sigue la lgica de cualquier registro.
La L-PACA regula dnde puede presentarse un documento. Sigue valiendo Correos; y se aade

la posibilidad de presentarlo en el registro electrnico de la Administracin. No obstante, se nos


anuncia (en el artculo 16.5 segundo prrafo) que reglamentariamente se puede establecer la
obligacin de presentar documentos de tal forma electrnica, en determinados casos.
En realidad, la regulacin recae sobre la Administracin: cuando se presente un documento
presencial en aquella, hay que digitalizarlo (artculo 16.5). Y adems tiene que mantener un
archivo electrnico nico de los documentos electrnicos que correspondan a procedimientos
finalizados, lo que no parece ser mucho pedir, ya que viene a ser algo parecido a lo que hace un
despacho de cualquier profesional con un cierto orden.
Se consolidan reglas acreditadas en la prctica jurdica (validez de presentacin de copias, y no
originales, posibilidad justificada de solicitar el cotejo de documentos), as como la consabida regla
a cuyo tenor no se nos pueden exigir documentos que ya obren en poder de la Administracin.
Se regula la emisin de copias de documentos pblicos y los requisitos para entender vlido un
documento pblico y las copias de documentos administrativos.

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LOS SBADOS PASAN A SER INHBILES Y HAY PLAZOS POR


HORAS
En materia de plazos destaca la introduccin del cmputo de plazos por horas y la declaracin de
los sbados como das inhbiles, unificando de este modo el cmputo de plazos en el mbito
judicial y el administrativo. La previsin del sbado como da hbil, ciertamente, vena
ocasionando varios problemas en la prctica. Asimismo pasa a haber plazos que se computan por
horas.

EL CRITERIO DE APLICACIN SUBJETIVA DE LA LRJSP DEPENDE


DEL EJERCICIO DE POTESTADES PBLICAS
Para determinar el mbito de aplicacin subjetiva de la ley el criterio clave es el el ejercicio de
potestades pblicas por parte de las entidades dependientes de o vinculadas a la Administracin,
concepto que se sustituye por el de sector pblico, siguiendo la tendencia dominante de la
legislacin de los ltimos aos.
Se afianza un criterio funcional de Derecho administrativo: lo fundamental (una vez apreciada esa
vinculacin a o dependencia con la Administracin) es simplemente observar la funcin que
desempea el ente en cuestin. Si ejerce una funcin pblica, de satisfaccin general o (en este
mbito del procedimiento administrativo) potestad pblica se aplicar la L-PACA. No, de lo
contrario.
Asimismo, es funcional el criterio para definir la aplicacin de la L-PACA por referencia al
Congreso, etc. (artculo 2.3), ya que depende de si se realiza una actuacin administrativa.
Las Corporaciones de Derecho Pblico se regirn por su normativa especfica en el ejercicio de las
funciones pblicas que les hayan sido atribuidas y supletoriamente por la presente Ley (art. 2.4).

MATICES EN CAPACIDAD Y REPRESENTACIN


En principio, entrando ya en el Ttulo I, hay alguna modificacin menos relevante: al regular la
capacidad de obrar se extiende sta a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin
personalidad jurdica y los patrimonios independientes o autnomos cuando la Ley as lo declare
expresamente.
Y, en materia de representacin, se incluyen nuevos medios para acreditarla en el mbito
exclusivo de las Administraciones Pblicas, como son el apoderamiento apud acta, presencial o
electrnico, o la acreditacin de su inscripcin en el registro electrnico de apoderamientos de la
Administracin Pblica u Organismo competente.

RATIO ELECTRNICA PARA LOS REGISTROS DE


APODERAMIENTOS, IDENTIFICACIN Y FIRMA DEL
INTERESADO
El bombardeo regulativo electrnico sobreviene en el artculo 6 de la Ley PACA, primero por
referencia a los Registros electrnicos de apoderamientos, que deber tener cada
Administracin Pblica. Se trata de que las administraciones inscriban los apoderamientos
generales de los interesados. Se prev la posibilidad de que otras Administraciones se adhieran a la
del Estado.
En cuanto a la identificacin, se configura como un deber de la Administracin, el de identificar
a los interesados (art. 9.1). La novedad, cmo no, es que la identificacin se puede hacer
electrnicamente por los interesados a travs de cualquier medio que cuente con un registro
previo como usuario.
En cuanto a la firma (art. 10), nuevamente, tras expresar primero la regla general de poder firmar
mediante cualquier medio (tambin art. 11), se aaden acto seguido (en el art. 10.2) los medios que
se consideran vlidos como firma electrnica.

NOTIFICACIONES: UN CAMBIO REVOLUCIONARIO DE LA


CULTURA JURDICA?
El tema de las notificaciones es crucial como es sabido, en la prctica. Los repertorios de
jurisprudencia informan casi a diario de contenciosos de los que se entrev fcilmente cmo el
particular resiste y se defiende a costa de invocar que la notificacin se ha hecho mal.
Estbamos acostumbrados, como si fuera algo natural, a entender este asunto de las notificaciones
de la forma en que se vena planteando desde siempre. Todo eso, de pronto, puede cambiar
radicalmente en ese plano nuevo de las relaciones con los sujetos afectados por el empleo de las
notificaciones electrnicas.

Fin de toda esa posibilidad de defenderse, y de conseguir la anulacin de un acto, invocando


deficiencias en la notificacin hecha, una vez se ha efectuado electrnicamente? Surgimiento de
nuevos problemas jurdicos de los que la praxis en un futuro nos ir informando? El tema,
ciertamente, esta vez, es muy importante, no ya solo en cuanto al asunto en s, sino incluso en
cuanto a la propia filosofa o entendimiento de las relaciones sociales y jurdicas.
El caso es que errores electrnicos se dan. En el marco de la LEC se venan considerando este
tipo de problemas a la luz de la fuerza mayor en sentido por esencia excepcional.
La propia doctrina del propio Tribunal Supremo, en materia de notificaciones, que veamos como
si fuera algo natural, puede terminar quedando desfasada, superndose (ms all de unas
determinadas reglas de Derecho) una cultura jurdica (histrica).
Permanece, el Derecho tradicional, en el mbito de notificaciones tradicionales, pero ha perdido
su esencia tras este nuevo frente.

INTEGRACIN DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES Y


DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN EL ARTICULADO
GENERAL DE LA L-PACA
Se pretende de esta forma, evidentemente, la simplificacin procedimental y la generalizacin del
marco general sirviendo de pauta las garantas procedimentales generales a la tramitacin tambin
de estos procedimientos sancionadores y de responsabilidad patrimonial, que, como es sabido, se
regulaban hasta ahora en la Ley 30/92 en partes diferenciadas del marco general de la referida Ley.
Importante, asimismo, es que las cuestiones de tipo material se llevan a la Ley de Rgimen Jurdico
del Sector Pblico que, como tambin es conocido, se tramit y elabor en paralelo a la L-PACA.
En sta, ahora, se prevn las incidencias de tipo procedimental, en ambas materias, segn se van
regulando las distintas fases del procedimiento comn.
Se van regulando (en el art. 63) las especialidades del inicio en los procedimientos sancionadores,
integrando en este contexto las posibles regulaciones. Y en el art. 65 las especialidades en el inicio
de oficio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. En estos casos se presupone que
no haya prescrito el derecho a la reclamacin del interesado, tema este que da mucho margen a la
administracin, ya que en la prctica son muy interpretables los criterios para entender que ha
prescrito o no la accin.
Acto seguido se regula el inicio del procedimiento a solicitud del interesado, en el artculo 66
(Solicitudes de iniciacin) incidindose especialmente en los procedimientos de responsabilidad y,
en particular, en el tema de la prescripcin al que nos referamos antes.
Estas mismas pautas (integracin de las especialidades de sendos procedimientos en el marco
general del procedimiento comn de la L-PACA) se van a manifestar en todas las fases siguientes
del procedimiento.
Se alude a la subsanacin y mejora de la solicitud siguiendo igualmente la regla general
consolidada, en la praxis, de diez das para subsanar, ampliables por cinco.

SE FOMENTA LA PRESENTACIN DE DENUNCIAS


Se prev que en todo caso, cuando el denunciante haya participado en la comisin de una
infraccin de esta naturaleza y existan otros infractores, el rgano competente para resolver el
procedimiento deber eximir al denunciante del pago de la multa que le correspondera u otro tipo
de sancin de carcter no pecuniario, cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que
permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infraccin, siempre y cuando en el momento de
aportarse aquellos no se disponga de elementos suficientes para ordenar la misma y se repare el
perjuicio causado.
Y ms aun: Asimismo, el rgano competente para resolver deber reducir el importe del pago de
la multa que le correspondera o, en su caso, la sancin de carcter no pecuniario, cuando no
cumplindose alguna de las condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de prueba
que aporten un valor aadido significativo respecto de aquellos de los que se disponga.
Y ms all, cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones
Pblicas la no iniciacin del procedimiento deber ser motivada y se notificar a los denunciantes
la decisin de si se ha iniciado o no el procedimiento.
Por contrapartida, se afirma que debe constar la identidad del denunciante, tema sobre el que se
haba planteado debate en los ltimos aos.

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LOS EXPEDIENTES EN FORMATO ELECTRNICO


En la ordenacin del procedimiento (artculo 70) incidiendo en el expediente administrativo se
afirma que los expedientes tendrn formato electrnico y se formarn mediante la agregacin
ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictmenes, informes, acuerdos, notificaciones y
dems diligencias deban integrarlos, as como un ndice numerado de todos los documentos que
contenga cuando se remita. Asimismo, deber constar en el expediente copia electrnica
certificada de la resolucin adoptada.
Se nos anuncia as, por tanto, cmo se nos van a entregar los expedientes en la propia va judicial,
por tanto.

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POSIBILIDAD DE TRAMITACIN SIMPLIFICADA


La nueva L-PACA la tramitacin simplificada del procedimiento administrativo comn, donde
se establece su mbito objetivo de aplicacin, el plazo mximo de resolucin que ser de treinta
das y los trmites de que constar. Si en un procedimiento fuera necesario realizar cualquier otro
trmite adicional, deber seguirse entonces la tramitacin ordinaria. Asimismo, cuando en un
procedimiento tramitado de manera simplificada fuera preceptiva la emisin del Dictamen del
Consejo de Estado, u rgano consultivo equivalente, y ste manifestara un criterio contrario al
fondo de la propuesta de resolucin, para mayor garanta de los interesados se deber continuar el
procedimiento pero siguiendo la tramitacin ordinaria, no ya la abreviada, pudindose en este caso
realizar otros trmites no previstos en el caso de la tramitacin simplificada, como la realizacin de

pruebas a solicitud de los interesados. Todo ello, sin perjuicio de la posibilidad de acordar la
tramitacin de urgencia del procedimiento en los mismos trminos que ya contemplaba la Ley
30/1992, de 26 de noviembre.

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MANTENIMIENTO DE LA DOCTRINA LEAL PRINCIPAL EN LOS


TEMAS CENTRALES DE NULIDAD, REVISIN DE OFICIO,
LESIVIDAD, RECURSOS
En los temas claves de revisin de oficio, lesividad, ejecucin del acto, recursos, se sigue
esencialmente la doctrina general. Al parecer ya hemos inventado todo en la materia y no hace
falta ms que seguir aplicando lo que hay. O en cuanto al artculo 69 donde se regula la declaracin
responsable y comunicacin.

NOVEDAD REGULANDO LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y LA


POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS ADMINISTRACIONES
El tema remite al Ttulo VI de la L-PACA (de la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar
reglamentos y otras disposiciones), artculo 127 y ss., diciendo cosas muy sabidas sobre cmo se
realiza tal iniciativa legislativa o cmo la Administracin puede ejercer la potestad reglamentaria.
En este contexto, el artculo 130 (evaluacin normativa y adaptacin de la normativa vigente a los
principios de buena regulacin) obliga a las Administraciones Pblicas a revisar peridicamente su
normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulacin y para comprobar la medida
en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y
correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas.

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SE DEROGA LA LEY 30/1992 Y OTRAS LEYES


Quedan derogadas expresamente las siguientes disposiciones:
a) Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn.
b) Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios
Pblicos.
c) Los artculos 4 a 7 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible.
d) Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los
procedimientos de las Administraciones pblicas en materia de responsabilidad patrimonial.
e) Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del
Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.
f) Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentacin de solicitudes,
escritos y comunicaciones ante la Administracin General del Estado, la expedicin de copias de
documentos y devolucin de originales y el rgimen de las oficinas de registro.

g) Los artculos 2.3, 10, 13, 14, 15, 16, 26, 27, 28, 29.1.a), 29.1.d), 31, 32, 33, 35, 36, 39, 48, 50,
los apartados 1, 2 y 4 de la disposicin adicional primera, la disposicin adicional tercera, la
disposicin transitoria primera, la disposicin transitoria segunda, la disposicin transitoria tercera
y la disposicin transitoria cuarta del Real Decreto 1671/2009 de 6 de noviembre, por el que se
desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a
los servicios pblicos.

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SISTEMATIZACIN
El legislador insiste mucho en que esta norma quiere evitar la dispersin normativa pudindose
citar la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible, la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno, o la Ley 20/1013,
de 9 de diciembre, de garanta de la unidad de mercado. La L-PACA vendra a sistematizar este
escenario legislativo junto a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y Ley 11/2007, de 22 de junio.
Asimismo, se expresa, de forma positiva, una voluntad uniformadora diciendo el artculo 1.2 de la
L-PACA que solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la
consecucin de los fines propios del procedimiento, podrn incluirse trmites adicionales o
distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrn establecerse, especialidades
del procedimiento referidas a los rganos competentes, plazos propios del concreto
procedimiento por razn de la materia, formas de iniciacin y terminacin, publicacin e informes
a recabar.

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ENTRADA EN VIGOR. VACATIO LEGIS


- La entrada en vigor se producir al ao de su publicacin en el BOE, sin embargo hay que
tener en cuenta algunos plazos especficos:
- Se establece una vacatio legis de tres aos para que produzcan efectos las previsiones relativas
al registro electrnico de apoderamientos, registro electrnico, registro de empleados pblicos
habilitados, punto de acceso general electrnico de la Administracin y archivo nico electrnico
(Disposicin final sexta).
Se establece el plazo de un ao a partir de la entrada en vigor de la Ley, para que se
adecen a la misma las normas reguladoras estatales, autonmicas y locales de los distintos
procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en esta Ley (Disposicin final
quinta).

Santiago GONZLEZ-VARAS IBEZ


Catedrtico de Derecho administrativo