MANUAL DE CIENCIAS

POLTICAS
Gianfranco Pasquino
ALIANZA EDITORIAL

Madrid, 1995

Este material se utiliza con fines

exclusivamente didcticos

NDICE
Introduccin, de Gianfranco Pasquino.............................................................................................. 11
Captulo 1. Naturaleza Y Evolucin De La Disciplina, por Gianfranco Pasquino ....................... 15
1. El nacimiento de la disciplina............................................................................................... 15
2. Easton y el comportamentismo poltico .............................................................................. 19
3. La situacin actual ................................................................................................................ 21
4. Nuevas vas .......................................................................................................................... 24
5. Ciencia de la poltica y teora poltica .................................................................................. 29
6. La utilidad de la ciencia de la poltica .................................................................................. 34
Bibliografa .............................................................................................................................. 35
Captulo 2. Metodologa De La Investigacin Poltica, por Stefano Bartolini ............................... 39
1. Introduccin.......................................................................................................................... 39
2. Seleccin y formulacin de los problemas ........................................................................... 40
3. Las estrategias de la investigacin........................................................................................ 43
4. La eleccin de los casos........................................................................................................ 46
5. Formacin de conceptos ...................................................................................................... 48
6. Escala de abstraccin............................................................................................................ 50
7. Indicadores y definiciones operativas .................................................................................. 51
8. El tratamiento de los conceptos ........................................................................................... 55
9. Clasificaciones...................................................................................................................... 56
10. Tipologas .......................................................................................................................... 58
11. Relaciones entre variables ................................................................................................. 60
12. Los mtodos de .................................................................................................................. 62
13. El control experimental....................................................................................................... 63
14. El control estadstico .......................................................................................................... 65
15. El control comparado ......................................................................................................... 66
16. El estudio de casos.............................................................................................................. 70
17. Generalizaciones, teoras, explicaciones ............................................................................ 73
18. Conclusin ......................................................................................................................... 76
Bibliografa .............................................................................................................................. 77
Captulo 3. Las Democracias, por Leonardo Morlino .................................................................... 79
1. Introduccin ......................................................................................................................... 79
2. De la definicin normativa a la emprica ............................................................................. 79
3. Indicadores y medidas ......................................................................................................... 85
4. Tipologas democrticas ....................................................................................................... 86
5. Las condiciones sociales, econmicas, culturales ................................................................ 90
6. La primera democratizacin ................................................................................................. 99
7. Las instauraciones............................................................................................................... 104
8. Consolidacin, persistencia, estabilidad ............................................................................. 112
9. Crisis con y sin cada ......................................................................................................... 116
10. Transformaciones y tendencias ........................................................................................ 122
Bibliografa ............................................................................................................................ 125
Captulo 4. Los Autoritarismos, por Leonardo Morlino ............................................................... 129
1. Problemas y delimitaciones ............................................................................................... 129
2. Definicin .......................................................................................................................... 130
3. Otros regmenes democrticos ........................................................................................... 134
4. Regmenes militares .......................................................................................................... 137
5. Excursus sobre el pretorianismo ........................................................................................ 142
6. Regmenes civiles-militares ............................................................................................... 146
7. Los regmenes civiles ......................................................................................................... 151
3

8. Transiciones e instauraciones ............................................................................................. 156

9. De la instauracin a la consolidacin ................................................................................ 161
10. Persistencia y crisis .......................................................................................................... 167
Referencias bibliogrficas ..................................................................................................... 173
Captulo 5. Participacin Poltica, Grupos Y Movimientos,
por Gianfranco Pasquino ................................................................................................................. 179
1. Introduccin ....................................................................................................................... 179
2. Una primera definicin ...................................................................................................... 179
3. Un proceso complejo .......................................................................................................... 181
4. Un proceso con varias fases ............................................................................................... 184
S. Modalidades de participacin poltica ............................................................................... 185
6- La racionalidad de la participacin poltica ....................................................................... 197
7. Ambitos de la participacin poltica: los grupos ............................................................... 197
8. Ambitos de la participacin poltica: los movimientos colectivos .................................... 204
9, Las consecuencias de la participacin poltica .................................................................. 210
Bibliografa............................................................................................................................. 213
Captulo 6. Partidos y Sistemas De Partidos, por Stefano Bartolini ............................................ 217
1 . Introduccin ...................................................................................................................... 217
2. Definicin de los sistemas de partidos................................................................................ 218
3. Enfoques genticos ............................................................................................................ 219
4. Enfoques morfolgicos ...................................................................................................... 224
5. Modelos de competencia .................................................................................................... 230
6. Otros elementos que caracterizan a los sistemas de partidos.............................................. 233
7. Los partidos, origen y rol ................................................................................................... 236
8. Tipologa de los partidos polticos ..................................................................................... 237
9. Las funciones y el rol de los partidos polticos .................................................................. 245
10. El partido como actor no unitario .................................................................................... 253
11. Los retos actuales mitos o realidad? ............................................................................... 260
Bibliografa............................................................................................................................. 261
Captulo 7. Parlamentos Y Representacin por Maurizio Cotta ............................................... 265
1. Parlamentos y representacin democrtica ....................................................................... 265
2. Los antecedentes histricos de la representacin democrtica .......................................... 273
3. Alternativas a la representacin parlamentaria: el modelo neocorporativo ....................... 279
4. Las estructuras parlamentarias de la representacin .......................................................... 287
5. Las funciones de las instituciones representativas ............................................................. 297
Bibliografa............................................................................................................................. 308
Captulo 8. Los Gobiernos, por Maurizio Cotta ............................................................................. 311
1. El gobierno, ncleo central de la poltica........................................................................ 311
2. La funcin de gobierno....................................................................................................... 313
3. Los contenidos de la funcin de gobierno: lneas de desarrollo ........................................ 317
4. Los niveles de la poltica ................................................................................................... 324
5. Los antecedentes histricos de las estructuras de gobierno contemporneas .................... 327
6. Morfologa de los gobiernos y modelos constitucionales ................................................. 332
7. Morfologa de los gobiernos y praxis poltica .................................................................. 341
8. Estabilidad y composicin de los gobiernos....................................................................... 347
9. Gobierno y elaboracin poltica (policy-making) .............................................................. 354
Bibliografa............................................................................................................................. 359
Captulo 9. Las Burocracias Pblicas, por Angelo Panebianco. .................................................. 365
1. Organizaciones pblicas y privadas ................................................................................... 365
2. La burocracia ..................................................................................................................... 368
3. Estado moderno y burocracia ............................................................................................. 374
4

4. Clasificaciones de los sistemas .......................................................................................... 382

5. Las transformaciones de las burocracias pblicas .............................................................. 388
6. El rol poltico de las burocracias ........................................................................................ 390
7. Las burocracias militares ................................................................................................... 398
Bibliografa ............................................................................................................................ 407
Captulo 10. La Dimensin Internacional De Los Procesos Polticos,
por Angelo Panebianco .................................................................................................................... 413
1. Introduccin ....................................................................................................................... 413
2. Factores internos y poltica internacional: las .................................................................... 419
3. Las teoras de la inseguridad .............................................................................................. 419
4. Las teoras del imperialismo .............................................................................................. 424
5. Las teoras de la modernizacin ........................................................................................ 430
6. Las teoras del rgimen poltico.......................................................................................... 423
7. Las teoras de los procesos de toma de .............................................................................. 439
8. La teora de los problemas a resolver (issues) .................................................................... 442
9. La otra perspectiva: factores internacionales y poltica interna ......................................... 447
10. Guerra y poltica ............................................................................................................... 451
11. Las interacciones econmicas .......................................................................................... 464
12. Conclusiones .................................................................................................................... 467
Bibliografa............................................................................................................................. 474

6. LA PRIMERA DEMOCRATIZACIN
El resto del presente captulo estar dedicado al anlisis de los procesos y dinmicas propios de la
instauracin del rgimen democrtico y, despus, de su eventual consolidacin, persistencia y estabilidad o
crisis, con o sin cada. Conviene, sin embargo, ver cmo se llega por primera vez al rgimen poltico
definido corno liberaldemocracia de masas: mediante qu etapas, puntos de inflexin o fases. El anlisis ms
simple y til es el propuesto por Dahl1.
Dahl2 distingue dos procesos fundamentales en el centro del cambio, los dos relacionados entre s y,
sobre todo, con los distintos aspectos institucionales que caracterizan a una democracia de masas. Se trata de
la liberalizacin o grado en que se admite el disenso, la oposicin, la competencia entre las distintas fuerzas
polticas (o polticamente relevantes), y de la inclusividad, es decir, la proporcin de la poblacin que tiene
derecho de participar, de controlar y oponerse a la conducta gubernativa. La primera dimensin, que se suele
identificar apresuradamente slo con la competicin, est ligada al nacimiento de los derechos civiles, como
la libertad de asociacin y reunin, la libertad de pensamiento y palabra, la libertad de prensa. De esa
dimensin conviene sealar precisamente los derechos civiles y slo como consecuencia la posibilidad del
disenso, oposicin y competicin. La segunda dimensin se refiere sobre todo a la expansin de los derechos
polticos (electorado activo y pasivo).
Estas dos dimensiones configuran un espacio en cuyo interior se pueden colocar todos los sistemas
polticos. Tenemos as la llamada caja de Dahl (fig. 3.1), donde de forma simplificada se encuentran: 1) las
hegemonas cerradas, o sea los regmenes polticos en que la liberalizacin y la participacin son escasas o
nulas; 2) las oligarquas competitivas en las que existe competicin, puede incluso ser muy alta, pero
permanece limitada a grupos polticos reducidos que tienen interrelaciones directas, cara a cara; 3) las
hegemonas incluyentes caracterizadas, al contrario que los regmenes anteriores, por una amplia
participacin inducida, no espontnea, y por la ausencia o la escasa presencia de competicin; y, por ltimo,
4) las poliarquas (o liberaldemocracias de masas), que tienen alta liberalizacin y, al mismo tiempo, alta
participacin. Es til subrayar la diferencia fundamental entre los tipos 1 y 2, por un lado, y entre el 3 y el 4
por otro. Esa diferencia consiste en el paso de la poltica de elites a la poltica de masas que caracteriza al
mundo moderno y caracterizada a su vez por la organizacin de la sociedad a travs del/los partidos, los
sindicatos, los grupos. La historia de todos los regmenes polticos se puede reconstruir a travs de los
distintos recorridos posibles de un rgimen a otro, pero la poltica de masas impone transformaciones tales
que resulta extremadamente difcil volver a hegemonas cerradas cuando los distintos grupos sociales han
hecho ya su entrada en la poltica.
Dahl3 delinea slo tres posibles caminos hacia la democracia de masas. El primero: la liberalizacin
precede a la inclusividad. Se pasa por un proceso, ms o menos gradual, de la hegemona cerrada a la
oligarqua competitiva y, despus, a la democracia de masas. El segundo: la inclusividad precede a la
liberalizacin; de una hegemona cerrada se pasa a una caracterizada por amplia participacin y despus, en
un segundo momento, a la democracia de masas. La tercera: liberalizacin e inclusividad crecen al mismo
tiempo: es una especie de atajo hacia la democracia de masas (fig. 3.1). Las tres secuencias sealadas se
pueden enriquecer y complicar si el punto de partida (la hegemona cerrada) est constituido por un
estado-nacin ya independiente o si la democratizacin coincide con el nacimiento o la creacin de un estado
independiente. El punto ms interesante a resaltar es que la primera secuencia es la ms normal en diversos
pases europeos como el Reino Unido, Suecia, Noruega y otros; y es la que pone las premisas para las
democracias que mejor se consolidan y no se derrumban en los aos veinte y treinta. Esta secuencia coincide
con la primera democratizacin, que merece ser especificada y articulada mejor.
Un intento de gran importancia e inters, en el mbito de un tratamiento ms amplio del fenmeno
de la extensin de los derechos y de su impacto sobre las clases sociales y, sobre todo, sobre el problema de
la igualdad social, es el de Marshall4, retomado y concretado tambin por Bendix5. En una serie de lecciones
dictadas en 1949 Marshall, inspirndose en la experiencia inglesa y de las tras democracias nrdicas, ve la
democratizacin como un proceso de estructuracin y expansin de la ciudadana en sus tres elementos
principales, a los que corresponde tambin el nacimiento de las principales instituciones que caracterizan
precisamente tal democratizacin. As el elemento civil de la ciudadana est constituido por los derechos
1

DAHL, R. A., Poliarchia..., op. cit., pp. 5-6 y 33-47.

DAHL, R. A., Poliarchia.... op. cit., p. 4.
3
DAHL, R. A., Poliarchia..., op. cit., pp. 34 y ss.
4
MARSHALL, T. H., Sociology..., op. cit.
5
BENDIX, R., Stato nazionale..., op. cit., pp. 93 y ss.
2

necesarios para la libertad individual: libertades personales de palabra, de pensamiento y de creencias, el

derecho de poseer cosas en propiedad y de establecer contratos vlidos, y el derecho a obtener justicia6. Las
instituciones conexas a los derechos civiles son las estructuras judiciales: el desarrollo de los tribunales de
justicia y de los procedimientos en los procesos civiles, penales, administrativos permiten la defensa y la
garanta real de los derechos del ciudadano en condiciones de igualdad. El elemento poltico se refiere a la
adquisicin del derecho de voto o de participar en el ejercicio del poder poltico (electorado, activo y pasivo).
Las instituciones que se desarrollan paralelamente son todas las instituciones representativas, locales y
nacionales. Por ltimo, el elemento social se refiere a toda la gama que va desde un mnimo de bienestar y
de seguridad econmicos hasta el derecho a participar plenamente en el patrimonio social y vivir la vida de
persona civil, segn los cnones vigentes en la sociedad7. Los servicios sociales y el sistema escolar son las
instituciones correspondientes que se desarrollan sobre todo en el siglo XX y que configuran el llamado
estado benefactor. Existen vnculos y conexiones entre los tres aspectos de la ciudadana. Por ejemplo, la
instruccin est ligada a una mayor posibilidad de gozar de las libertades civiles. Adems, el segundo y el
tercer elemento de la ciudadana se superponen incluso temporalmente.

Fig. 3.1. Los itinerarios de la democratizacin.

Los aspectos importantes se refieren al desarrollo de los dos primeros elementos de la ciudadana, de
sus correspondientes instituciones y al hecho de que la ciudadana poltica no implica la creacin de nuevos
derechos: el derecho de voto era conocido desde la antigedad. Presupone, ms bien al menos
temporalmente la ciudadana civil y se caracteriza por la expansin de viejos derechos a nuevos estratos de
6
7

BENDIX, R., Ibid., p. 9.

BENDIX, R., Ibid., p. 9.
7

la poblacin8 y por el progresivo logro de la igualdad poltica: la afirmacin del principio un hombre, un
voto, con independencia de su estatus o riqueza. En este sentido se vuelve a la secuencia que dise Dahl,
propuesta aqu exclusivamente en trminos de creacin y expansin de la ciudadana. Pero cabe ver al menos
otro aspecto posterior importante. Si recurriendo a la secuencia de Dahl, se considera el paso de la oligarqua
competitiva a la democracia de masas se constata que esa fase afecta sobre todo al ingreso de nuevos
estratos de la poblacin en el escenario poltico o, como sostiene con mas precisin Bendix9, el ingreso de
las clases inferiores en el escenario poltico nacional. Ello significa la aprobacin y la vigencia de los
sindicatos, y no slo de los partidos. Esa posibilidad de sindicatos en Inglaterra, Francia, Blgica, Holanda se
reconoce ms tarde que el propio derecho de asociacin. Por otra parte, no en todos los pases europeos se
hace una distincin parecida entre asociaciones y sindicatos. Hay que sealar la importancia de la aprobacin
de este derecho a la vez o en distintos momentos que el de asociacin, en cuanto que no configura una forma
de representacin individual completamente coherente con el esquema liberal: el desarrollo de los
sindicatos constituye un ejemplo del modo en que los derechos civiles pasan de la representacin de los
individuos a la de las comunidades10. Y los sindicatos y la contratacin colectiva son otros tantos modos de
alcanzar una mayor igualdad sustancial.
En el paso de las oligarquas competitivas a las democracias de masas, otro punto fundamental,
adems del mencionado ingreso de las clases inferiores en la poltica, es la ruptura del principio plebiscitario
y la organizacin de los intereses intermedios, caracterizada precisamente por el nacimiento y la
organizacin, en tiempos distintos y con modalidades especficas y diversas, de los partidos y sindicatos. A
este importante y revolucionario resultado contribuye tambin aquella expansin de la ciudadana poltica,
de la que trata Marshall, y de sus instituciones conexas.
Bendix se detiene en tratar los diferentes modos como se produce la extensin del sufragio en las
experiencias europeas. Los criterios principales que se usan en la fase de transicin para limitar el sufragio
son cinco: de los tradicionales criterios de distincin por clases, al rgimen censitario, basado ms
especficamente en el valor de las propiedades agrcolas o de capitales o sobre el importe de las
contribuciones pagadas, al rgimen capacitario, fundado en cambio en la alfabetizacin y, en general, en el
nivel de instruccin, a los criterios derivados de las responsabilidades familiares, o sea al hecho de ser cabeza
de familia y ocupar casa propia, y por ltimo a los ms sencillos criterios de residencia. Surge un cuadro
variopinto de las distintas experiencias europeas que acaban todas en el sufragio universal, masculino y
femenino y, al mismo tiempo, en la extensin de la elegibilidad para cargos pblicos, y en la aprobacin del
secreto de voto, que deba colocar al trabajador dependiente en mejores condiciones para expresar una
opcin menos condicionada por la influencia de sus patronos de trabajo y tambin de sus iguales. Si la
independencia no se logra siempre de hecho o tiene, a veces, efectos diferentes de los previstos, la tendencia
general hacia elecciones ms libres, competitivas y limpias es otra constante que acompaa a todo el proceso
de transicin a una democracia de masas.
Hasta ahora hemos tenido que subrayar varias veces la diversidad de las experiencias europeas
incluso en el mbito de los fenmenos generales, constantes y repetidos que tambin hemos recordado. Surge
en este punto una pregunta obvia: cmo se pueden explicar tales variaciones en el mbito europeo? La
respuesta ms articulada viene de los estudios de Stein Rokkan11. En realidad Rokkan12 no slo introduce un
modelo para explicar los pasajes crticos en el desarrollo y la estructuracin de la poltica de masas en la
Europa Occidental, sino que tambin aade otros elementos de especificacin de la citada transicin a la
democracia de masas. De hecho, ante todo, Rokkan identifica cuatro umbrales que hay que superar para
llegar a este tipo de rgimen. Los dos primeros caracterizan el paso a una poltica de masas y se refieren a
fenmenos ya tratados por otros autores. Se trata del umbral de legitimacin (referido al reconocimiento
efectivo de los diversos derechos civiles o, siguiendo a Marshall, de la ciudadana civil) y del umbral de
incorporacin (perteneciente a la ampliacin del sufragio, hasta el voto paritariamente reconocido a todos los
ciudadanos; y que se refiere, pues, a la expansin de la ciudadana poltica). Las diferencias respecto a estos
dos macrofenmenos se explican en base a cuatro dimensiones referidas a las distintas condiciones histricas
de partida de cada pas. Esas dimensiones son: 1) el nivel de consolidacin territorial durante la Edad Media
las primeras dinastas nacionales frente a las provincias y las ciudades dbilmente federadas entre s en los
futuros imperios continentales; 2) la continuidad de la actividad de los rganos medievales de
representacin los pases que han conservado alguna forma de representacin por regiones y/o por
8

MARSHALL, T. H., Cittadinanza..., op. cit., p. 16.

BENDIX, R., Stato nazionale..., op. cit., p. 99.
10
BENDIX, R., Ibid., p. 107.
11
ROKKAN, S., Cittadini.... op. cit., pp. 131 y ss.
12
ROKKAN, S., Ibid., p. 133.
9

estamentos (estates) durante todo el perodo que va desde la Contrarreforma a la Revolucin francesa, frente
a los pases sometidos a largos perodos de rgimen absolutista; 3) la distincin entre pases de antigua
formacin y los de reciente independencia tras la Revolucin francesa los sistemas polticos ms antiguos
formados antes de 1648 frente a los ms recientes creados por secesiones y separaciones territoriales desde
1814 en adelante; 4) la dimensin y la fuerza del sistema poltico dominante antes de la secesin el caso
britnico-irlands frente al caso dans-noruego13.
De la consideracin de esas diversidades pueden deducirse cuatro generalizaciones referidas a los
efectos de esas diferencias. Primera, cuanto ms fuertes son las tradiciones consolidadas de la regla
representativa, tanto en los estamentos (estates, Stnde) como en las asambleas territoriales o en los consejos
municipales, mayores son las posibilidades de una rpida legitimacin de la oposicin. Segundo, cuanto ms
alto es el estatus internacional del pas dominante, ms alta ser la barrera para la legitimacin en el territorio
dependiente y mayor en consecuencia el riesgo de violencia en la poltica interna del Estado-nacin
secesionista. Tercero, cuanto ms fuertes sean las tradiciones heredadas de la regla representativa, ms lento
y menos fcil de invertir ser el proceso de liberacin y de igualitarizacin. Y cuarto, cualesquiera que
fuesen las tradiciones de representacin, cuanto ms grande sea la amenaza a las aspiraciones a la
independencia nacional, menores sern los avances en el proceso de democratizacin14.
En el proceso de democratizacin son importantes tambin otros dos umbrales, adems de los de
legitimacin e incorporacin. Rokkan los llama umbral de representacin (referente a la reduccin de los
obstculos interpuestos a la representacin de nuevos partidos y, ms concretamente, al paso de sistemas
electorales mayoritarios a sistemas proporcionales) y umbral del poder ejecutivo (que se refiere a la
aprobacin de normas por las que se reconoce la responsabilidad poltica del gobierno ante el parlamento y
se establece una relacin orgnica entre mayora parlamentaria y gobierno: en una palabra, se institucionaliza
el control parlamentario del gobierno). Rokkan propone15 dos generalizaciones acerca de las explicaciones y
las modalidades de itinerarios a travs de los cuales todas las pequeas democracias europeas acaban por
aceptar el paso a sistemas proporcionales, mientras que hay resistencias hasta ahora triunfantes en los
pases mayores. Esas generalizaciones son: 1) la presin por la proporcional aumentar con la
heterogeneidad tnica y/o religiosa de los ciudadanos e, incluso en electorados tnica y religiosamente
homogneos, aumentar con la diferenciacin econmica provocada por la urbanizacin y por la
monetarizacin de las transacciones; 2) la proporcional se revelar como la trinchera de menor resistencia en
las democracias articuladas y con escasos recursos gubernativos, mientras los sistemas mayoritarios sern
protegidos eficazmente en sistemas polticos mayores y con estructuras gubernativas ms fuertes.
Son notables las diferencias temporales tambin en la superacin del cuarto umbral, la introduccin
del control parlamentario sobre el ejecutivo. A este respecto tambin cabe hablar de dos modelos en los dos
polos opuestos de un posible continuum: el modelo britnico, al que se acercan Blgica, los Pases Bajos y
Noruega, caracterizado por la introduccin de ese principio de responsabilidad ya antes de las graduales
extensiones del sufragio; y el modelo alemn, donde la introduccin del sufragio universal masculino
precede a la del otro principio. Al modelo alemn se acercan Dinamarca, Suecia y Austria.
La consideracin de los aspectos que Rokkan atribuye al tercer y cuarto umbral enriquece
posteriormente el cuadro del paso a la democracia de masas y, junto a los dos primeros, dice mucho acerca
de las principales transformaciones institucionales que experimenta el sistema durante la transicin. El
proceso de transicin se describe de una manera ms completa si se consideran tambin el nacimiento, el
desarrollo y la institucionalizacin de las estructuras intermedias. No se trata slo de los grupos asociativos o
de los sindicatos analizados por Bendix, sino sobre todo de los partidos, actores principales de una
democracia de masas. Rokkan se dedica mucho a este tema, relacionando las diferencias de los sistemas de
partidos y de los partidos entre un pas y otro con las principales divisiones tnicas, religiosas, econmicas,
que se dan en cada pas.
Hay que recordar que tambin existen numerosos y complejos lazos entre la superacin de los
umbrales o, entre los aspectos institucionales que suponen y el nacimiento, desarrollo e institucionalizacin
de los partidos de masas. Por ejemplo, Rokkan recuerda acertadamente cmo la introduccin del sistema
electoral proporcional (tercer umbral), en las fases de movilizacin de masas, ayuda a estabilizar las
alternativas partidistas que existen en cada pas16.
13

ROKKAN, S., Ibid., p. 143.

ROKKAN, S., Ibid., p. 146.
15
ROKKAN, S., Ibid., pp. 155-156.
16
La contribucin de Rokkan es mucho ms amplia y compleja de como se refleja en el texto. La primera
reconstruccin sistemtica se puede encontrar en FLORA, P., II macromodello dello sviluppo politico europeo di Stein
Rokkan, en Rivista italiana di scienza politica, 10, 1980.
14

7. Las instauraciones
Al comienzo del apartado anterior se han distinguido cuatro procesos posibles de un rgimen
democrtico: instauracin, consolidacin, persistencia, crisis. Acerca del primero se ha discutido la hiptesis
en que por vez primera se instaura la democracia de masas. La importancia y la influencia de esa primera
vez no necesita que la subrayemos ms. Ahora se debe intentar sealar cules son los aspectos ms
importantes en todos los diversos y sucesivos casos de democratizacin. En cambio, no ser posible analizar
los distintos aspectos ms especficos que se refieren a las numerosas democratizaciones distinguibles en
funcin del pas, del rea geopoltica y del perodo histrico.
En su fase inicial el proceso de instauracin se superpone a la transicin. Con este trmino se
entiende, en sentido estricto, el perodo ambiguo e intermedio en el que el rgimen ha abandonado algunas
de las caractersticas determinantes del anterior ordenamiento institucional sin haber adquirido todas las
caractersticas del nuevo rgimen que se instaurar. Se configura as un perodo de fluidez institucional en el
que an se enfrentan las diferentes soluciones polticas apoyadas por los actores presentes en la liza. Como
en numerosos casos posteriores a la primera democratizacin, el rgimen de partida es un rgimen
autoritario17, la transicin se inicia cuando empiezan a reconocerse los derechos civiles y polticos que estn
en la base de todo ordenamiento democrtico. Puede considerarse concluida cuando resulta evidente la
direccin democrtica tomada por la transicin, cuando surge claramente la posibilidad concreta de instaurar
una democracia. En realidad se consagra con las primeras elecciones libres, competitivas y limpias que se
celebren en el pas, pero a veces ya antes de esas elecciones puede ser evidente el giro democrtico.
A propsito de la instauracin, conviene distinguir entre liberalizacin y democratizacin. Con el
primer trmino se entiende el proceso de concesin desde arriba de mayores derechos polticos y civiles, ms
amplios y completos, pero de tal guisa que permitan la organizacin controlada de la sociedad civil, tanto a
nivel de elite como de masa. Se puede establecer en sustancia un hbrido institucional que debera permitir
superar la crisis del rgimen autoritario (militar) ampliando la base de apoyo social, sin civilizarlo
completamente. Para tener alguna posibilidad de xito ese hbrido poltico tiene que poder contar no slo con
el apoyo de las elites institucionales, polticas y sociales, sino tambin con el mantenimiento de una limitada
participacin a nivel de masas (o bien con la capacidad de represin o de disuasin a la participacin, por
parte de la elite gobernante) y con la escasa fuerza de atraccin del modelo democrtico sobre la cultura
poltica del pas, incluso y sobre todo a nivel de elite.
Por democratizacin o instauracin democrtica autntica se entiende un proceso distinto, alternativo
o eventualmente posterior a la liberalizacin. Ese proceso implica una ampliacin completa y un
reconocimiento real de los derechos civiles y polticos; donde sea necesaria, la completa civilizacin de la
sociedad; la aparicin de ms partidos y de un sistema de partidos, pero tambin de organizaciones colectivas
de intereses, como sindicatos y otros grupos; la elaboracin o, en cualquier caso, la adopcin de los
principales procedimientos e instituciones democrticas que caracterizan a ese rgimen, como la ley electoral
o la fijacin de las relaciones legislativo-ejecutivo, u otros aspectos importantes para el funcionamiento del
rgimen.
La instauracin democrtica se completa cuando termina la construccin de las principales
estructuras del rgimen. La fase inicial de la instauracin puede coincidir parcialmente con la transicin y se
caracteriza por la ampliacin de los derechos civiles y polticos. Puede ocurrir que la instauracin no se
complete y as se intente pararla casi inmediatamente (liberalizacin) o tome otras direcciones con un retorno
hacia soluciones de tipo autoritario.
De cualquier modo, las dos preguntas claves para comprender las instauraciones democrticas son:
cules son las modalidades con que se producen?; por qu se producen de esa manera? Las dimensiones y
sus correspondientes subdimensiones sealadas no responden a hiptesis abstractas. Por el contrario, se
sealan slo los aspectos empricamente importantes en los distintos casos de instauracin que han acaecido
efectivamente en las dos reas que aqu se privilegian: Europa Occidental y Amrica Latina.
Pasando por alto dos aspectos muy importantes, pero ms obvios, como son la duracin y el papel de
la violencia, podemos considerar como elemento central de la instauracin el que se refiere a los actores. Es
oportuno tener presente la distincin entre transicin y actores que la protagonizan, e instauracin, que puede
caracterizarse y ser realizada por actores en parte distintos. As es posible que la transicin (y cada del
rgimen anterior) est provocada por actores externos, pero que la instauracin tenga como protagonistas
actores internos, o en parte unos y en parte otros. El factor internacional cuenta tambin en el sentido de
17

Para este punto, vase el siguiente captulo sobre los autoritarismos. Aqu damos por concluida la crisis del rgimen
comenzada la transicin.
10

activar los actores internos del rgimen autoritario preexistente, impulsndoles a iniciar la transicin y,
despus, la instauracin.
Los actores institucionales internos son el ejrcito, la elite del gobierno, la alta burocracia del
rgimen autoritario y, en general, las fuerzas polticas autoritarias que por distintos motivos se ven inducidas
a emprender y tratar de dirigir la instauracin. Los actores institucionales con un papel central y de arrastre
constituyen el caso ms frecuente y repetido en las distintas instauraciones. De hecho, en sus manos est el
monopolio de los recursos coercitivos y las posibilidades que se derivan de controlar los rganos de decisin
de gobierno. En el transcurso del proceso de instauracin, sin embargo, esas fuerzas no siempre por
ejemplo, la monarqua logran mantener el control del cambio. Resulta til distinguir entre las transiciones e
instauraciones dirigidas por actores institucionales gubernamentales y las dirigidas por actores institucionales
no gubernamentales, tales como, por ejemplo, una parte de los militares no presentes en las instancias de
gobierno autoritario o las fuerzas polticas que antes apoyaron el rgimen autoritario y, despus, se alejaron
de l.
Tambin es bastante frecuente el caso en que los actores moderados, gubernamentales o no, del
rgimen autoritario y una parte de la oposicin compartan un inters efectivo por el cambio. Ambos grupos
conducen el proceso con los inevitables problemas que surgen entre ellos y, a su vez, entre ellos y las otras
fuerzas polticas autoritarias y la oposicin ms extrema. La formacin de esta alianza puede plantear las
condiciones de la transicin, primero, y de la instauracin, despus. Posteriormente, sin embargo, iniciada la
instauracin y tras las primeras elecciones, la componente que viene del rgimen autoritario tambin deber
entrar en la lgica democrtica y conseguir representacin mediante los mecanismos electorales propios del
nuevo rgimen.
Es muy rara, en cambio, la ltima hiptesis, aquella en que las fuerzas polticas que estaban en la
oposicin en el perodo autoritario se convierten en las protagonistas del cambio. Si la oposicin es
protagonista de la transicin, entonces normalmente es una oposicin armada y la salida de ese proceso no es
democrtica. Si no se trata de una oposicin capaz de tener un potencial coercitivo propio, entonces su papel
parece ser ms bien el de presin y amenaza, muchas veces eficaz e importante, pero rara vez de iniciativa.
La oposicin puede ser protagonista de la instauracin en los distintos casos en que la transicin se haya
realizado por actores externos o por actores institucionales internos. Adems de las primeras cuatro
posibilidades que acabamos de exponer, pueden existir tambin combinaciones de ellas. Pero con toda
probabilidad la combinacin ms interesante es aquella entre actores externos y oposicin, tanto con vistas a
la transicin como durante la instauracin18.
La posicin de los militares, sea cual fuere su papel en la instauracin, es importante en este proceso
por motivos fcilmente comprensibles: los militares mantienen el monopolio del escenario coercitivo. Desde
este punto de vista los casos ms simples son los de los militares derrotados en una guerra, profundamente
divididos en su interior, o sencillamente con una estructura desorganizada y en desbandada. Los casos ms
difciles son aquellos en que el ejrcito permanece ntegro e intocado durante el cambio, incluso en el plano
del estatus y del prestigio social. La posible neutralidad pasiva inicial puede convertirse en politizacin,
aunque slo parcial, en funcin contraria al rgimen democrtico. Aunque los militares apoyen al rgimen
democrtico, siguen siendo potencialmente peligrosos: siempre pueden decidir tratar de mantener un control
parcial sobre el poder poltico, sobre todo tras la continua repeticin de crisis.
Otro aspecto importante para el proceso que examinamos es la formacin de la coalicin fundante el
rgimen. Esa coalicin surge del encuentro de los efectivos intereses distintos y de las opciones similares de
los diferentes actores polticos y socio-polticos activos durante la transicin. Aqu se usa el trmino
coalicin en sentido amplio, ya que el acuerdo en que se basa puede ser slo tcito, implcito, aceptado de
hecho, o sencillamente que afecte a algunas fuerzas polticas. La instauracin tendr tantas ms
probabilidades de xito, y paralelamente crecen las posibilidades de consolidacin, cuanto ms amplia sea la
coalicin fundante, es decir, cuanto ms participen en ella todas las fuerzas presentes y polticamente activas
en el pas. Schmitter19 ha subrayado las caractersticas principales de esos acuerdos o pactos: son el
resultado de negociaciones entre representantes de elite e instituciones; tienden a reducir inicialmente la
competencia y el conflicto; intentan controlar la agenda de problemas sustanciales que hay que afrontar;
producen una distorsin del principio democrtico de igualdad de los ciudadanos; modifican a la larga las
18

Se pueden encontrar diferentes y articuladas consideraciones acerca de los distintos actores protagonistas de la
instauracin en PRZEWORSKI, A., Some Problems in the Study of the Transitions to Democracy, y O'DONNELL, G.,
y SCHMITTER, P. C Political Life after Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Transition, ambos
en G. O'DONNELL, P. C. SCHMITTER y L. WHITEHEAD (eds.), Transitions from Authoritarian Rule: Comparative
Perspectives, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1986.
19
SCHMITTER, P. C. (1984, 366).
11

relaciones de poder; ponen en marcha procesos polticos nuevos; producen resultados distintos, incluso muy
alejados de las intenciones de los promotores. A sus consideraciones se puede aadir que el acuerdo, aunque
implcito, es ante todo el reconocimiento de la posibilidad y la legitimidad de posiciones polticas (e
ideolgicas) distintas; es la instancia en que se piden y se dan garantas recprocas, de que habla Dahl20, y
que estn en el corazn del compromiso democrtico21.
El acuerdo que se fija, ante todo, en las normas electorales puede tener un grado distinto de
formalizacin segn que se trate o no de un proceso constituyente, ms o menos largo, amplio, articulado, en
que toman parte las distintas polticas y que se concluye con una Constitucin aceptada por todos. Tanto la
carta fundamental como otras instancias menos formalizadas son la ocasin para estipular el compromiso
institucional, pero tambin para enunciar una serie de valores, ms o menos ambiguos y articulados, en los
que los distintos actores se reconocen. Despus, la instancia ms formal el proceso constituyente o bien
otras instancias menos oficiales pueden ser la ocasin para alcanzar un consenso sobre aspectos polticos
sustantivos, referidos a ajustes parciales del conflicto de clase, que adopten la forma de determinadas
polticas econmicas (monetarias, salariales, fiscales), o arreglos del conflicto centro-periferia en las diversas
formas que pueden adoptar las autonomas regionales.
Tenemos, pues, otros dos elementos calificadores de la instauracin, estrechamente ligados entre s y
conectados a la dimensin anterior. Empezando por el segundo, hay que ver si existen y qu fuerzas polticas
estn ms o menos presentes y organizadas cuando comienza la transicin y, despus, la instauracin. Si el
conflicto de clase o el conflicto derecha-izquierda es la divisin poltica ms importante y dominante sobre
las otras, hay que ver si hay y qu actores colocables en ese espectro poltico estn presentes y activos como
protagonistas o socios de los mencionados acuerdos. Ese puede ser, de hecho, tanto el caso en que estn
presentes y organizados actores de izquierda, pero no actores de derecha, como el contrario, como, por
ltimo, el caso en que estn presentes unos y otros. Desde el punto de vista del xito de la instauracin y de
la consolidacin slo la ltima eventualidad es la ms favorable.
Durante el proceso que analizamos, las elites juegan el papel central: las del viejo rgimen, las que
estaban antes en la oposicin y las nuevas elites que entran en el escenario poltico. El juego, pues, est
limitado en manos de pocos lderes cuyas opciones cuentan enormemente para el futuro del pas. Muchas
veces, sin embargo, en la fase de la transicin y en la inicial de la instauracin, o en la siguiente fase se da un
grado, ms o menos amplo e intenso, de participacin de masas. La participacin se traduce en las formas
clsicas de manifestaciones, huelgas o incluso, a veces, manifestaciones de violencia colectiva, como
tumultos y similares. A travs de estas manifestaciones es relativamente simple medir la marcha en parbola
o en ondas, ms o menos largas, de la participacin. La participacin de masas significa la posibilidad de
disponer de recursos de presin e influencia que sern utilizados por los actores de elite en la
confrontacin-combate que, latente o manifiesta, se mantiene durante la instauracin, an a pesar de los
acuerdos ya en marcha, La preparacin de la campaa para las primeras elecciones es la mejor ocasin para
esas demostraciones de fuerza, sobre todo all donde no estn an claras las dimensiones reales del apoyo a
unos u otros actores en presencia.
El ltimo aspecto que caracteriza a la instauracin es la continuidad/discontinuidad, desde el punto
de vista normativo y del personal, de las estructuras administrativas y judiciales del nuevo rgimen.
Estrechamente conectada con el modo en que se produce la crisis y la transformacin del rgimen y con las
modalidades de la transicin, tal continuidad es de gran importancia. Afecta al problema de las depuraciones,
sobre todo a los niveles ms altos del cuerpo administrativo y judicial, pero tambin de los propios aparatos
represivos como los servicios secretos o la polica, o, incluso, de los militares. Y ello en un intento de colocar
en los puestos claves del rgimen a personal ms bien leal hacia el nuevo sistema institucional. El problema
en primer plano es el de la legitimacin del rgimen. Es un problema sustancialmente sin salida: por una
parte, una mayor continuidad del tipo que acabamos de sealar, puede hacer ms fcil e indolora la
aceptacin del nuevo rgimen por parte de todo el personal presente tambin en el anterior marco
institucional y de una parte al menos de los estratos sociales ligados a ellos; por otra parte, una mayor
discontinuidad, tambin en el plano normativo, hace ms fcilmente legtimas las nuevas instituciones para
los otros estratos sociales ligados a la ex-oposin o, de cualquier modo, excluidos del rgimen anterior. La
solucin preferida suele ser, con frecuencia, una no-solucin o bien una atemperacin de las dos exigencias,
o bien el mantenimiento de la continuidad. La otra solucin, ms rara, se encuentra slo en caso de cambio
con fuertes rupturas respecto al pasado.
20

DAHL, R. A., Poliarchia..., op. cit.

El tema de las coaliciones y de los acuerdos tambin se encuentra desarrollado en Di PALMA, G., Destra, sinistra o
centro? Sulla legitimazione di partiti e coalizioni nel Sud Europa. en Rivista italiana di scienza politica, 8, 1978.

21

12

Indudablemente, el mayor problema es cmo explicar las diferencias en los resultados (qu tipo de
democracia resulta instaurado) y en las modalidades de desarrollo de la instauracin misma. Los estudios
empricos que analizan a fondo este problema son muy escasos. De todos modos, se pueden indicar algunos
factores explicativos dominantes. Ante todo hay que mencionar las tradiciones polticas del pas, sobre todo
en dos aspectos ms concretos. El primero viene dado por la presencia o ausencia de una tradicin
monrquica, que plantea, en caso afirmativo, el problema institucional monarqua-repblica. Ms importante
es la segunda dimensin, considerada tambin bajo la etiqueta tradiciones polticas: si en el pas ha habido
experiencias conflictivas y violentas, incluso extremas como es el caso de una guerra civil, que permanecen
en la memoria colectiva y condicionan en sentido moderado el comportamiento de las elites de la futura
democracia. Caben pocas dudas acerca del efecto de moderacin y disposicin al compromiso producido por
el recuerdo en la mente de todos de los enormes costos humanos de esa experiencia. Experiencias anteriores
de conflictividad violenta y de participacin activa a nivel de masas, aunque no llegaran a los extremos de la
guerra civil, pueden tener un parecido efecto moderador all donde se hayan podido, despus, evaluar a fondo
las consecuencias al menos igual de negativas del perodo autoritario que sucedi a esa exacerbada
conflictividad.
La existencia y el grado de afirmacin de una anterior poltica de masas son factores tan importantes
que mereceran por s solos un anlisis por separado. Donde esa experiencia anterior fuera consistente y
relativamente duradera, la nueva instauracin debera llamarse redemocratizacin. Habra que usar un
trmino especial para indicar que en el pas ya haba habido una liberal-democracia de masas caracterizada
por libertades civiles, sufragio universal masculino, partidos de masas ms o menos organizados
capilarmente, sindicatos y otras asociaciones de clase. Con diferente naturaleza e intensidad ha existido una
realidad de politizacin colectiva; de participacin en opciones electorales y polticas, ms en general, a nivel
local y nacional; de defensa de los propios intereses a travs de organizaciones de condicin. Se han creado
procesos de identificacin partidista, con frecuencia tanto ms fuertes cuanto ms identificados
ideolgicamente. Esa experiencia influye en el nuevo ordenamiento democrtico mediante mecanismos de
transmisin de la llamada memoria histrica, o por mecanismos de socializacin poltica traducidos en
continuidad en el liderazgo de partidos, en la organizacin de los partidos, en las zonas de implantacin
electoral; o, tambin, en la continuidad de todas las otras organizaciones colectivas que identifican a las
democracias de masas.
Se puede llegar a una valoracin ms aquilatada de esa politizacin si se consideran dos variables
que intervienen: la duracin y el tipo de experiencia autoritaria. El tiempo transcurrido desde la anterior
experiencia democrtica y el tipo de autoritarismo que le sucede en el intervalo hacen que sea ms o menos
fuerte la influencia de la herencia de aquella experiencia de poltica de masas. Esta es de la mayor
importancia para el nuevo rgimen si ha durado mucho y si ha sido ms capilar y difundida y, a la vez,
cuanto ms breve haya sido el parntesis autoritario y menos fuerte el rgimen autoritario.
La influencia de la pasada experiencia de masas se puede ver mejor en dos direcciones distintas. La
primera viene dada por las instituciones representativas que surgen. La segunda por los partidos y el sistema
de partidos que se forman. Sobre el primer punto, la hiptesis es que las opciones institucionales adoptadas al
comienzo de la nueva instauracin se explican en parte o por la propuesta de vuelta a las viejas instituciones
o, al contrario, por la reaccin ante el recuerdo de los defectos y los fracasos de las instituciones
democrticas anteriores, tambin en trminos de mitos y propaganda del siguiente rgimen autoritario, que
pesan sobre las conciencias y las mentes de los nuevos lderes.
En cuanto a los partidos y el sistema de partidos, una parte de la nueva elite democrtica est
formada por viejos lderes del perodo anterior, incluso encarcelados durante aos, en el exilio y, en todo
caso, en la oposicin. Adems, perdurar an el recuerdo de los partidos, de sus peridicos; habr residuos
de identificacin incluso transmitidos de padres a hijos. De manera que en el vaco poltico, ms o menos
completo y brusco que sucede a la cada o al cambio del rgimen autoritario y en los nuevos espacios creados
por las libertades civiles alcanzadas, ser natural la recreacin de los viejos partidos, algunos de los cuales
han sobrevivido en clandestinidad durante el perodo autoritario. La reconstitucin de partidos con los
mismos nombres, e incluso en parte con los mismos lderes, los mismos centros de implantacin electoral no
significa, sin embargo, la formacin de los mismos sistemas de partidos. Las dos variables intervinientes
citadas ms arriba (tiempo y tipo de experiencia autoritaria) son bastante importantes. Difcilmente la
experiencia autoritaria pasa sin dejar huellas profundas en este terreno: con mucha frecuencia la eventual
intervencin militar o, en cualquier caso, la solucin autoritaria, lleg precisamente en clave antipartidos, y
estaba acompaada por una propaganda continua y martilleante en tal sentido. La misma leccin extrada de
la crisis y de la cada del anterior rgimen democrtico contribuye a moderar a las renovadas fuerzas
polticas. Por ltimo, otros elementos, como los distintos problemas sustantivos o las profundas
13

transformaciones socio-econmicas acaecidas, hacen as que el sistema de partidos y las relaciones de fuerza
entre los distintos partidos sean diferentes.
La influencia y la importancia del rgimen no democrtico son obvias. La primera posibilidad
corresponde a la experiencia de la primera democratizacin y, por tanto, se remite a ese mbito. La segunda
se refiere a los intentos, normalmente fallidos, de democratizacin tras la descolonizacin. La mayora de los
otros casos de transicin a la democracia tienen como punto de partida regmenes autoritarios de distintos
tipos. Las dos variables ms importantes, y relacionadas entre s, son: el grado en que un rgimen autoritario
moviliza, organiza, controla la sociedad civil y las formas manipuladas de participacin y el grado en que el
rgimen logra desarticular la misma estructura social y destruir identificaciones sociales y polticas
anteriores. Respecto al primer elemento, el partido nico con sus distintas articulaciones es el principal
vehculo de participacin. Mediante procesos de socializacin o resocializacin se crean fidelidades
potencialmente duraderas que se superponen a la eventual experiencia democrtica anterior y que pueden
sobrevivir en la nueva realidad, igualmente democrtica.
En cuanto al segundo elemento, la desarticulacin de la sociedad civil y la destruccin de las
identificaciones polticas y de las mismas identificaciones sociales existentes antes, el rgimen autoritario
logra ese resultado tanto mediante estructuras de movilizacin totalizantes, por ejemplo el partido nico,
como a travs de un trabajo sistemtico y organizado de represin y destruccin de los opositores, activos o
pasivos, reales o potenciales. Este elemento llega a ser despus importante para la instauracin porque hace
ms difcil, lenta y problemtica la activacin de la sociedad civil, en el vaco que se crea inmediatamente
despus de la cada autoritaria, y el reencuentro de nuevas entidades sociales y polticas. En otras palabras,
puede dejar por un tiempo ms o menos largo una sociedad civil dbil, poco organizada, poco solidaria y
cohesionada.
Ya nos hemos referido en distintas ocasiones a la importancia de la duracin del rgimen autoritario
como variable interviniente, y aqu nos limitaremos slo a recordarla. Las razones de la cada o del cambio,
ms o menos gradual, del rgimen autoritario anterior constituyen otra macro-variable bastante importante
para comprender, despus, la instauracin democrtica y tambin los problemas sustantivos que puede tener
el nuevo rgimen. As, cabe enumerar los motivos ms frecuentes de esa cada o cambio: la derrota militar,
por s sola, o unida a desastrosos fracasos econmicos; o profundas transformaciones socio-econmicas que
a largo plazo han modificado sustancialmente la base social del rgimen autoritario; o, por ltimo, la
coalicin dominante que sostiene al rgimen se separa tras diferencias surgidas acerca de las polticas
econmicas a realizar, o, ms banalmente, por incapacidad de alcanzar un acuerdo sobre la sucesin en los
puestos claves del rgimen. Difcilmente el xito y la prosperidad a nivel econmico pueden estar en el
origen de la crisis autoritaria: por el contrario, si eso sucede, el rgimen y la coalicin que lo apoya se veran
reforzados. Esta ltima proposicin presupone un rgimen autoritario consolidado. Donde eso no sucede,
como en muchos casos latinoamericanos, incluso el xito econmico puede crear los presupuestos para el
cambio que, con mucha frecuencia, pilotan precisamente los actores institucionales internos o una alianza
entre actores internos moderados y oposicin moderada. La crisis, la cada o el cambio gradual suelen ser el
resultado de la combinacin de ms factores y tambin, en la ltima fase, de determinados acontecimientos
aceleradores que dan el ltimo empujn a un edificio ya amenazando ruina. Las razones de la crisis
autoritaria influyen sobre la instauracin democrtica por los problemas bsicos que las nuevas elites se
encontrarn teniendo que afrontar, incluso en situaciones particularmente difciles y poco favorables para la
democracia, pero son importantes tambin por el posible papel de los militares, actores protagonistas de la
transicin e instauracin, en la composicin de la coalicin del rgimen.
Se puede hablar tambin del grado de organizacin de la oposicin durante el rgimen autoritario.
Una oposicin democrtica ms o menos organizada y presente en la ltima fase autoritaria supone una
enorme diferencia para la instauracin. Cuando existe y est organizada, los partidos que forman esa
oposicin podrn inmediatamente ocupar el espacio poltico creado por la liberalizacin propia de las fases
iniciales de transicin e instauracin. Ello implica la posibilidad de influir desde el principio sobre las
opciones principales asumidas por los rganos provisionales de gobierno, tanto si se trata de opciones
sustantivas sobre problemas urgentes que no resolvi el rgimen autoritario como si son opciones capaces de
determinar los futuros ordenamientos institucionales de la democracia a construir. De cualquier modo. el
grado preexistente de organizacin de la oposicin puede condicionar toda la dinmica de la instauracin:
desde los actores que sern sus protagonistas hasta los acuerdos que se alcancen, al espectro de las fuerzas
polticas que surgen, a las demandas de una mayor o menor participacin.
El ltimo factor que consideramos aqu, las modalidades de la transicin, est tan estrechamente
ligado a la instauracin que a menudo no se puede establecer ni siquiera una distincin clara entre las
modalidades de una y de la otra. Tambin aqu vemos el grado de continuidad, la participacin, el recurso a
14

la violencia, la duracin. Mientras que sobre los otros aspectos no hay mucho que aadir a cuanto ya se ha
dicho a propsito de la instauracin, la continuidad/discontinuidad de la transicin merece algunas
observaciones aparte. Con la segunda expresin se entiende un cambio realizado a travs de una ruptura de
las reglas del rgimen. Es un acto claramente identificable, tras el cual el rgimen cae y comienza la
transicin: un golpe de estado, un traspaso del gobierno a manos de los civiles, u otros acontecimientos
similares. Si ha habido un autntico conflicto, no necesariamente violento, para abatir al viejo rgimen, este
solo hecho crea solidaridades que posteriormente harn ms sencillo el nacimiento de acuerdos y todo el
perodo de la instauracin democrtica. La primera expresin (continuidad) se refiere a la hiptesis en que el
rgimen autoritario empieza a cambiar gradualmente, siguiendo las reglas previstas por ese rgimen para su
cambio interno. Hasta un cierto punto, se sigue siendo coherente con las instituciones del viejo rgimen.
Despus, esas reglas se instrumentalizan o se traicionan para alcanzar un objetivo distinto de aquel para el
que se crearon. La condicin principal del cambio continuo es el papel central jugado por la elite gobernante
del rgimen autoritario. Esa elite dirige la transicin y se sirve de las viejas normas, por una parte para poder
proceder a un cambio controlado que podra no llevar necesariamente a una democracia, al menos en el
proyecto de esa elite y, por otra, para poder legitimar mejor y ms fcilmente el proceso de transformacin
cara a los sectores sociales ligados al viejo rgimen: esos sectores estarn menos atemorizados del cambio y,
por tanto, ms fcilmente dispuestos a secundarlo y aceptarlo. La respuesta a la pregunta acerca de las
razones por las que esa elite debera decidir hacerse el harakiri es idntica a la que se daba a propsito de la
primera democratizacin: una parte de la elite gobernante percibe, por distintos motivos, que no puede
bloquear el cambio si no es empleando recursos coercitivos de tal calibre que no puede o no quiere usar; o
simplemente considera que le conviene secundar el cambio, pudiendo as deshacerse de la componente ms
retrgrada de la coalicin autoritaria; de todos modos, cuenta con la accin de la oposicin, su fuerza, su
capacidad movilizadora; reacciona pilotando la transformacin de modo que pueda controlarla, para obtener
el apoyo de la oposicin moderada, aislar a la ms extremista y evitar los peligros nsitos en una lucha
frontal.

8. Consolidacin, persistencia, estabilidad

La instauracin y la consolidacin no son fenmenos que se sigan con necesaria unilinearidad. La
instauracin puede desembocar en la consolidacin, pero tambin en un cambio de direccin dentro del
proceso de instauracin o en una nueva crisis del sistema poltico (fig. 3.2). La consolidacin es, pues, uno
de los posibles resultados de la instauracin. Y, sin embargo, tambin es un resultado bastante
importante: muchas crisis y cadas de Europa entre las dos guerras o del continente latinoamericano se
explican, en un primer anlisis, como incapacidad del rgimen democrtico de consolidarse. De todas
maneras, el mismo trmino resultado consolidacin como resultado de la instauracin se usa con
cautela, en cuanto que hace suponer que la consolidacin comienza en cuanto termina la instauracin. Y eso
slo en el sentido de que la consolidacin comienza cuando cada una de las nuevas instituciones y normas
del sistema estn ya creadas, o restauradas, y empiezan a funcionar. Por ejemplo, si se aprueba una nueva
constitucin o se estructura el nuevo sistema de partidos, la instauracin termina, respectivamente, con la
aprobacin de la ley fundamental y el surgimiento del sistema de partidos despus de las lecciones, mientras
que la consolidacin puede comenzar inmediatamente despus.

Fig. 3.2. Procesos y estados de los regmenes polticos y sus consecuencias.

15

La consolidacin democrtica se puede definir como el proceso de cristalizacin en sus caracteres

esenciales y de adaptacin en los secundarios de las distintas estructuras y normas democrticas, provocado
por el transcurso del tiempo. El tiempo puede llevar a crisis, rupturas, cambios, pero si se da esa
cristalizacin-adaptacin se tiene consolidacin. Cristalizacin y adaptacin no significan ni implican
necesariamente rigidez, sino slo fijacin de instituciones y procedimientos propios de un determinado
rgimen democrtico. Adems, si se considera la relacin entre rgimen y sociedad civil, la consolidacin
implica tambin la progresiva ampliacin de la aceptacin de esas estructuras y normas para la resolucin
pacfica de los conflictos, la conciencia cada vez mayor en la aceptacin y el apoyo al compromiso
institucional; en pocas palabras, la progresiva ampliacin de la legitimacin del rgimen. Este aspecto es
necesario, pero una parte importante de la consolidacin ya est virtualmente conseguida al final de la
instauracin si el rgimen democrtico goza rpidamente de una amplia legitimacin.
La consolidacin es un proceso complejo y variado. Puede concretarse en la fijacin de prcticas, de
comportamientos polticos repetidos en el tiempo; puede consistir tambin en una posterior articulacin de
las distintas estructuras democrticas; puede caracterizarse por la adaptacin progresiva de las instituciones a
la realidad cambiante dentro de los lmites de la carta constitucional y de las otras leyes fundamentales del
ordenamiento democrtico de un pas dado; puede comportar la adquisicin de identidad y un notable grado
de autonoma de algunas instituciones tambin respecto de la sociedad civil; puede consistir en una
ampliacin del apoyo a las diversas instituciones democrticas. En otras palabras, a ese
reforzamiento-consolidacin se llega a travs de muy diversas modalidades. La progresiva ampliacin de la
legitimacin o aceptacin tanto de las estructuras del rgimen como de las estructuras intermedias (partidos)
es tambin la condicin esencial que lleva al reforzamiento de las instituciones y, por tanto, a la
consolidacin del rgimen, en sentido estricto. Aunque forma parte analticamente de ese proceso, la
legitimacin est en su base.
El proceso presenta algunas caractersticas comunes y recurrentes en los diversos pases. La primera,
a la que se pueden ligar todas las dems, es la realizacin y mantenimiento del compromiso democrtico, o
el modo en que se acrecienta o se mantiene y recrea la legitimacin democrtica. La instauracin puede
incluso ser, en algunas ocasiones, el resultado de acontecimientos casuales. Por el contrario, para la
consolidacin ese esencial que ese acuerdo-compromiso analizado en el apartado anterior se mantenga y se
refuerce, que el reconocimiento de la oposicin y de la igualdad poltica se convierta en algo consciente no
slo entre las elites, que exista una fuerte conviccin sobre la necesidad de cooperacin entre esas elites,
polticas o no. En todos los pases en que ha habido una consolidacin cualquiera, aunque sea limitada y
parcial, ha ocurrido eso; y, sobre todo, las elites de los partidos autoras del compromiso han mantenido al
menos la mayora electoral. Por tanto, la pregunta-clave ser: cmo y quin puede mantener y reforzar ese
acuerdo-compromiso entre elites y respecto a los ciudadanos miembros del rgimen democrtico?
El segundo elemento comn, estrechamente relacionado al primero, y casi anterior respecto a los
otros, es el respeto de la legalidad, como capacidad de la elite del gobierno y de los propios aparatos de
colocarse sencillamente como garantes del respeto a las leyes, de las decisiones tomadas, aunque sea de
forma aproximada y limitada. Este elemento, precisamente, de hecho permite la activacin y despus, el
funcionamiento concreto del compromiso democrtico en cuanto que da un marco relativamente seguro de
certeza de derecho.
El tercer factor a sealar es la neutralidad o neutralizacin de los militares. La consolidacin es
posible slo si ese problema ya est resuelto o se han seguido polticas que lleven a solucionarlo. Ms en
concreto, en algunos pases el problema est superado ya en la fase de transicin, en cuanto que la estructura
militar ha sido destruida o simplemente no existe. En otros casos las bases de solucin del problema respecto
a una estructura notablemente deslegitimada se colocan durante la instauracin, con nombramientos,
sustituciones y purgas en el personal militar o tambin mediante procesos penales. En todos los otros casos,
aunque durante la consolidacin se pueden intentar golpes de estado, los lderes en el gobierno realizan
polticas que satisfacen los intereses corporativos de los militares (mejores condiciones de salarios,
modernizacin de los armamentos y otras) y, en todo caso, evitan entrar en el fondo del asunto de aspectos
internos de la institucin, como promociones o jubilaciones. El pleno xito de la consolidacin supone que
las elites civiles mantienen una estrategia que persuade a los militares primero a aceptar el nuevo sistema
poltico y despus a quedarse definitivamente en los cuarteles.
Un cuarto elemento comn no est constituido por factores econmicos o sociales de ningn tipo. El
anlisis de consolidaciones pasadas tambin muestra una notable diversidad de esos factores de un pas a
otro, de tal modo que hace inadecuado cualquier anlisis que vaya en esa direccin. Sin embargo, elementos
de ese tipo, echados por la puerta, vuelven en parte por la ventana. En todas las consolidaciones, an en
presencia de amplios sectores pblicos, muy importantes tambin para este proceso, los grupos
16

empresariales privados, ms o menos organizados, ven garantizados plenamente sus intereses o, mejor
dicho, tienen una amplia oportunidad de proteger esos intereses, bien directamente respecto de los
organismos ejecutivos o legislativos, en algunos casos ampliamente penetrados por tales grupos, o bien
indirectamente a travs de algunos partidos o lderes de partidos.
Un rasgo comn ms, probablemente el principal, viene dado por el papel de los partidos y del
sistema de partidos en la consolidacin. Los partidos (junto, normalmente, a los sindicatos) pueden ser los
principales agentes de consolidacin, en cuanto que representan la nica estructura que por necesidad tiene
intereses vitales en el mantenimiento de los sistemas democrticos. Desde el punto de vista de los lderes y
de las organizaciones partidistas, hay una coincidencia de hecho entre la persecucin de su propio
reforzamiento y el alcanzar la consolidacin democrtica. Adems, por un lado, las elites de partidos estn en
condiciones de garantizar a travs de su cooperacin un cierto proceso de decisin importante para los
distintos intereses y, por otro, pueden organizar, moderar y controlar, a nivel de masas, la participacin y la
legitimacin o bien pueden integrar nuevos grupos sociales. Adems, el mismo mecanismo democrtico que
prev la competencia electoral empuja a los partidos a reforzarse organizativamente. No sorprende entonces
que en todas las consolidaciones ms o menos recientes hayan sido precisamente los partidos las estructuras
y los actores centrales de la consolidacin, incluso all donde esas estructuras no haban sido los actores
iniciales de la transicin y de la instauracin. Toda la diferencia entre un caso y otro reside en el hecho de
que los partidos hayan sido el principal agente de la consolidacin, o no.
Este panorama resumido se completa con algunas consideraciones acerca de las estructuras del
rgimen o el Estado, desde dos puntos de vista: el papel del sector pblico en la economa y las polticas
realizadas. En casi todos los casos de consolidacin se ha formado o mantenido proveniente de la anterior
etapa autoritaria un sector econmico pblico. Su importancia para el objetivo de la consolidacin es
evidente en cuanto que permite a los gobernantes y a los propios partidos, a travs de las estructuras de
gobierno, controlar y distribuir recursos a los grupos, ms o menos organizados, o a la poblacin. Se
promueve as claramente aquel proceso de legitimacin y de reforzamiento del compromiso democrtico y,
a veces, de los mismos partidos que est en el corazn del proceso de consolidacin. Igualmente, y en
superposicin con estos aspectos, estn las diferentes polticas gubernativas que van en la misma direccin:
desde las polticas clientelistas a la creacin o ampliacin de las formas e instituciones propias del estado
social, a algunas polticas sustantivas que mantienen el apoyo al rgimen tanto de instituciones sociales como
la iglesia, como de distintos grupos de intereses22 .
La consolidacin, si tiene xito, se hace fuerte y el rgimen democrtico pasa a la persistencia
estable. El resultado de la consolidacin dbil es la persistencia inestable. As pues, los dos siguientes
conceptos a definir en este punto son persistencia y estabilidad. Con el primer trmino se entiende la
capacidad de duracin del sistema poltico. Con el segundo, la razonablemente previsible capacidad de
duracin del sistema poltico. Se comprende mejor la diferencia entre los dos conceptos si se invierte uno de
los trminos y se habla de persistencia inestable: o sea el sistema poltico, aunque sea capaz de mantenerse,
no tiene perspectivas futuras de persistencia segura. En este sentido, la estabilidad implica condiciones ms
favorables y positivas en trminos de la institucionalizacin alcanzada (racionalizacin y organizacin de las
estructuras polticas), legitimidad (creencia difusa en lo meritorio del sistema poltico o del rgimen a
sostener), eficacia decisional (capacidad de tomar y llevar a cabo las decisiones por parte de los rganos
encargados de ello), efectividad (capacidad de obtener los resultados y los objetivos prefijados)23.
Por supuesto que la persistencia y la estabilidad se pueden contemplar y analizar tambin en el
mbito de comunidad poltica solamente o de estructuras de autoridad o de gobierno. Cada uno de los cuatro
niveles considerados, aun partiendo de una misma definicin, conducen a distintos anlisis acerca de sus
dimensiones y aspectos ms especficos y acerca de las condiciones que les afectan directamente. Todas las
condiciones sealadas para la consolidacin, as como sus aspectos ms especficos, son importantes para la
persistencia estable. Es ms, hay que aadir que cuando ya los tiempos de la consolidacin estn lejos, para
continuar teniendo persistencia estable, el sistema poltico o el rgimen tienen que mostrar que saben
adaptarse, superando los desafos que vienen del exterior o de la misma comunidad poltica, sin modificar sin
embargo sustancialmente las caractersticas que les identifican. En otro caso se tendr una transicin lenta y
gradual hacia otro tipo de rgimen poltico, incluso igualmente democrtico.
22

MORLINO, L., Consolidamento democratico. Definizioni e modelli, en Rivista italiana di scienza politica, 16,
1986; trad. castellana, Consolidacin democrtica. Definicin, modelos, hiptesis, en Revista Espaola de
Investigaciones Sociolgicas, 35, 1986.
23
DOWDING, K. M., y KIMBER, R., The Meaning and Use of Political Stability, en European Journal of Political
Research, 11, 1983.
17

9. Crisis con y sin cada

A pesar de la multiplicidad y la riqueza de las numerosas aportaciones sobre el tema de la crisis, an
quedan abiertos algunos problemas. Ante todo, el de una cuidadosa definicin del fenmeno. La crisis
democrtica se mueve entre dos coordenadas. Por una parte, la palabra tiene un remoto origen mdico y, por
tanto, una precisa connotacin orgnica de la que no se puede prescindir. Por otra, el adjetivo nos remite al
organismo, es decir, al rgimen democrtico. Evitando la referencia a las teoras normativas de la
democracia, la va ms practicable consiste en asumir la definicin emprica de democracia liberal de masas
que ya hemos dado. As pues, crisis democrtica es aquel conjunto de fenmenos a travs de los cuales surge
la alteracin en el funcionamiento de los mecanismos tpicos de un rgimen definido como tal. Ms
concretamente, hay crisis democrtica cuando aparecen lmites y condicionamientos a las anteriores
expresiones de los derechos polticos y civiles o bien cuando se tienen limitaciones de la competencia
poltica y potencial participacin, en cuanto que se ha resquebrajado y/o roto el compromiso democrtico
que est en la base. Adems, la crisis democrtica a que nos referimos es la crisis de las democracias
liberales de masas que se han asentado en la Europa occidental, y de all se han exportado a otras reas. En
segundo lugar, se trata de democracias capitalistas, en las cuales la propiedad privada y el mercado siguen
siendo aspectos cruciales en que se basan las mismas estructuras llamadas democrticas. En tercer lugar, ms
arriba se ha dado una posible definicin de crisis, casi a ttulo de ejemplo, pero ha sido una definicin de
crisis de la democracia. Hay tambin crisis en la democracia, al menos en los dos significados
empricamente ms importantes: a) bloqueo del funcionamiento o mal funcionamiento, sobre la base de las
normas existente, de algunas estructuras y mecanismos o procesos cruciales del rgimen (por ejemplo, crisis
de gobierno) o tambin en las relaciones legislativo/ejecutivo o en otras estructuras propias de cada tipo de
rgimen, burocracia o magistratura; b) alejamiento o mal funcionamiento de las relaciones sociedad-partidos
o grupos-estructuras del rgimen democrtico que se manifiestan en forma de demandas expresadas por la
sociedad civil que no se traducen o no pueden traducirse, por diferentes motivos, en decisiones tomadas por
el rgimen.
Crisis democrtica no es, en todo caso, hundimiento o cada y cambio del rgimen en sentido
democrtico o autoritario. Se tiene un hundimiento cuando los mecanismos fundamentales del rgimen,
sealados en las pginas primeras de este trabajo, saltan y se instaura despus otra democracia o un rgimen
autoritario.
Pasando a ilustrar un posible modelo de crisis democrtica, ante todo hay que identificar cules son
los conflictos sustanciales y los actores institucionales y polticos (partidos y grupos) relevantes en un
determinado perodo. En segundo lugar, se tiene que ver el estado del rgimen democrtico antes del perodo
identificado como crtico. Cunto tiempo hace que la democracia se instaur? Ha habido una cierta
consolidacin? En tercer lugar, a medio y tambin a largo plazo, profundas transformaciones
socio-econmicas o incluso una crisis econmica, ms o menos prolongada, o hasta slo la persistente
dificultad para resolver problemas sustantivos a los que determinados actores atribuyen gran importancia
pueden traducirse en movilizacin poltica, a nivel de masas, y/o cambios en las actitudes y las preferencias
polticas precisamente de los actores que sostienen al rgimen.
A causa de fenmenos muy distintos de un pas a otro, hay un enconamiento de la lucha poltica a
nivel de elite y una mayor fluidez y desplazamiento en los alineamientos entre partidos, sindicatos y otros
grupos sociales, pero polticamente activos o activados, o bien entre los partidos, sindicatos y grupos activos,
por una parte, y sociedad civil, por otra. Son manifestaciones de esta situacin de conflicto mayor y ms
spero, de fluidez en los alineamientos y tambin de redistribucin, a menudo difusa, de recursos: el aumento
de la radicalizacin, de la fragmentacin y/o fraccionalizacin de partidos, de la participacin (como
principal aspecto de la movilizacin) y, por ltimo, de la inestabilidad de gobierno. En el plano emprico,
pues, hay crisis democrtica si se produce un aumento de radicalizacin, de fragmentacin, y/o de
fraccionalizacin de partidos, de la participacin y de la inestabilidad gubernamental.
De todos estos fenmenos se pueden establecer sus correspondientes indicadores24. Parece, sin
embargo, oportuno hacer una observacin ms acerca de la diferencia y la relacin entre radicalizacin y
polarizacin. El segundo proceso consiste en la tendencia a la agregacin en polos de las posiciones polticas
de los principales actores partticos en trminos de votos y escaos, es decir, predominantemente a nivel de
masas. El primero, que a menudo acompaa al segundo, implica un aumento de la distancia entre los mismos
polos o bien entre las distintas fuerzas polticas sobre problemas bsicos y, despus, tambin en la actitud
hacia el rgimen, en el sentido de un distanciamiento o una oposicin activa a l. El terreno de expresin de
24

MORLINO, L., Dalla democrazia all'autoritarismo, Bolonia, II Mulino, 1981.

18

la radicalizacin de los actores polticos es tanto el parlamento (y sus correspondientes conflictos) como la
calle y la lucha poltica expresada en ella mediante manifestaciones y otras formas de protesta. Aqu se
debe aadir que la polarizacin por s misma, sin radicalizacin, no es necesariamente expresin de crisis:
puede, de hecho, no ser ms que el resultado de un determinado sistema electoral fuerte por ejemplo, el
mayoritario simple que condiciona en ese sentido el comportamiento del electorado. Adems, la
polarizacin importante aqu es la bi-polarizacin, o sea, el aumento de las tendencias a la agregacin en dos
polos opuestos.
Si las manifestaciones que acabamos de sealar se profundizan y llegan a ser muy evidentes,
aparecen otras consecuencias. Se hace mucho ms difcil, cuando no imposible, llegar a decisiones tanto a
nivel gubernativo como parlamentario; igual de problemtico ser llevar a cabo las decisiones
laboriosamente adoptadas; aumentan en nmero e importancia los actores de elite y de masas que se
convierten en neutrales respecto al rgimen y, sobre todo, los que empiezan a oponerse activamente,
considerndolo ilegtimo. Se puede mantener, entonces, que si se profundizan la radicalizacin, la
fragmentacin y/o fraccionalizacin de partidos, y crecen la participacin y la inestabilidad gubernamental,
aumentarn tambin la ineficacia de las decisiones, la inefectividad y la ilegitimidad. Esta hiptesis tiene otra
sobreentendida, mantenida por diversos autores: si crecen la ineficacia de las decisiones y la inefectividad,
crece tambin la ilegitimidad del rgimen democrtico.
Llegados a este punto, es probable que se produzca un crculo vicioso que conduce a la posterior
profundizacin de la crisis. Ms exactamente, la ineficacia de las decisiones, que puede llegar hasta un
virtual inmovilismo, la inefectividad, la mayor ilegitimidad contribuyen a exacerbar posteriormente el
conflicto poltico y, por tanto, a la profundizacin de la radicalizacin y de los otros fenmenos que
acabamos de sealar. Pero an es posible, en esta primera fase de la crisis, parar e interrumpir ese crculo
vicioso all donde triunfe una posible iniciativa de algunas elites autnticamente democrticas en favor del
rgimen. Por lo tanto, se puede sostener que si durante la primera fase de la crisis las elites democrticas
logran recomponer un acuerdo-compromiso sobre problemas-desafos fundamentales existentes, entonces se
superar la crisis.
Si los intentos de recuperacin no tienen xito o si, alternativamente, no existen, entonces el crculo
vicioso contina su accin y la crisis democrtica entra en su segunda fase, que pone las condiciones de base
para el hundimiento del rgimen. A este respecto, se puede plantear la hiptesis de que si, al mismo tiempo,
la radicalizacin (y la bi-polarizacin) avanzan hasta el punto de destruir el centro, tanto en trminos de
estructuras de partidos como de posiciones de compromiso, si hay una violencia creciente, si se produce una
politizacin (o un crecimiento de la ya existente) de los poderes neutrales, entonces se dan las condiciones de
base que conducen al hundimiento o cada del rgimen.
Conviene especificar y precisar mejor cada una de las condiciones mencionadas. En cuanto a la
primera, la eliminacin del centro parttico y poltico es el punto de llegada de un proceso ms amplio de
centrifugacin, a cuyo trmino cualquier acuerdo, primero sobre problemas bsicos, y despus sobre el
rgimen, resulta virtualmente imposible. En cuanto a la segunda, episodios de terrorismo, violencia,
formacin de grupos paramilitares, ms o menos clandestinos, pueden existir desde el principio de la crisis
democrtica, precisamente en cuanto manifestaciones de la radicalizacin y de la existencia de grupos que
consideran ilegtimo al rgimen, pero el punto crucial es que, junto a una escalada de la violencia, se den
tambin a la vez las otras dos condiciones que acabamos de mencionar. La politizacin de los poderes
neutrales, por ltimo, es ese proceso que afecta al ejrcito y/o a la magistratura y/o a otras estructuras de
autoridad, como el jefe del estado, diseadas por la constitucin como instituciones neutrales, garantes del
ordenamiento jurdico y poltico. La politizacin se concreta en la creacin de una conexin abierta y clara
con algunas fuerzas polticas por supuesto, es mucho ms preocupante y peligroso a corto plazo si esa
conexin es con partidos o grupos antirgimen, en la toma de posiciones y, eventualmente, de decisiones
sobre problemas polticos, incluso bsicos, que traspasan las competencias y los lmites que tienen asignados
por las leyes o la constitucin.
Ms complejo es el problema del mbito espacial y temporal de aplicacin que puede tener el
esquema que hemos trazado. Puede considerarse vlido para todos los casos de hundimiento democrtico de
los aos veinte y treinta en Europa Occidental y, en especial, para los dos ms importantes, Alemania e
Italia? Aunque no es posible justificarla exhaustivamente, la respuesta es positiva. Hay que hacer, sin
embargo, algunas matizaciones del esquema. Ms en concreto, hay que subrayar que en esos casos
encontramos juntos el fenmeno de radicalizacin y el de polarizacin, que se produce el debilitamiento o la
desaparicin del centro moderado en trminos de posiciones parlamentarias y partidistas incluso a nivel de
masas; se produce la violencia y la politizacin de los poderes neutrales (incluso en el sentido de permitir
acciones en el terreno de la coercin a grupos paramilitares), pero no hay intervencin militar directa; el
19

derribo viene a travs de una tctica ambigua, legal e legal a la vez, por parte de un poderoso movimiento
totalitario; se forma y toma el poder de esta manera un partido anti-rgimen con lderes carismticos; el
nacimiento, la formacin y el xito en la creacin de un nuevo rgimen por parte de aquellos movimientospartidos totalitarios son una excepcin, ms que la regla, en el panorama completo de las crisis democrticas,
sobre todo si se incluyen en ese marco tambin las crisis latinoamericanas; a los grupos paramilitares se les
permite sustancialmente ganar, aunque slo en parte, el control de hecho del terreno coercitivo.
Sera posible aplicar con xito este esquema a las crisis democrticas, aunque sin hundimiento, de
los aos siguientes a la segunda guerra mundial en Europa Occidental, en casos como el francs o el italiano?
Ante todo, es til recordar los profundos cambios ocurridos en el contexto internacional: la alianza OTAN y
la CEE conducen entre otras consecuencias, a formas de cooperacin e integracin desconocidas hasta
entonces y, en definitiva, forman una especie de red de proteccin para todas las democracias europeas. En
segundo lugar, tambin las estructuras socio-econmicas de la Europa Occidental han cambiado
profundamente entre los aos veinte y treinta y los siguientes a la segunda guerra mundial, tanto por reaccin
a la misma guerra como en trminos de desarrollo capitalista. Basta mirar a los indicadores clsicos de
alfabetizacin, urbanizacin, formas y caractersticas de la industrializacin, renta per capita y Producto
Interior Bruto, aumento e importancia de los medios de comunicacin de masas. En tercer lugar,
desplazndonos a aspectos ms inmediatamente importantes polticamente, pero relacionados con los
anteriores, cabe recordar la gran expansin del papel del estado en sus relaciones con la sociedad:
crecimiento del empleo pblico, cantidad global y en porcentaje (respecto al PIB) de recursos extrados y
distribuidos, programas de seguridad social y desarrollo del sistema educativo pblico. An ms: los partidos
tambin han cambiado, en trminos de modalidades y base de reclutamiento, organizacin, uso de la
ideologa, y todo un conjunto de otros aspectos que ya han sido puestos en evidencia por una amplia
literatura. En quinto lugar, se han producido cambios de gran alcance en la misma organizacin obrera o,
ms en general, en los sindicatos, incluso en los de clase media, y en los distintos grupos sociales con base
institucional. Por ltimo, los mismos fracasos democrticos de los aos veinte y treinta constituyen una
experiencia importante, tambin en el plano institucional.
Todas estas consideraciones nos llevan a subrayar cmo, en general, en la Europa Occidental, se han
hecho ms slidos, densos y caracterizados por la doble direccin los lazos entre sociedad civil, estructuras
intermedias e instituciones democrticas; cmo se ha hecho improbable el hundimiento democrtico, pero no
la crisis. Estos cambios hacen que sea ms importante el anlisis de las crisis sin hundimiento. En ellas no se
da necesariamente una mayor radicalizacin. Por el contrario, puede darse incluso la tendencia de las
formaciones extremistas a desradicalizarse. No se dan, a la vez, las tres condiciones que caracterizan la
segunda fase de la crisis. Puede haber violencia de tipo terrorista, que declina con el tiempo, pero la
politizacin antidemocrtica de los poderes neutrales est esencialmente ausente e, igualmente, falta la
destruccin del centro, que puede incluso reforzarse.
Tenemos que aadir en seguida que las crisis democrticas europeas de los aos sesenta han sido el
centro de un amplio debate entre los estudiosos25. En cuanto al esquema que hemos presentado, los autores
citados subrayan sobre todo los efectos del aumento de la participacin y los problemas derivados de ella en
trminos de legitimidad y eficacia-efectividad. Ms exactamente, aun sealando que en cada pas el
fenmeno vara en intensidad y en determinadas caractersticas secundarias, se ve claramente cmo en el
centro de las crisis europeas o de las sociedades muy industrializadas, en general, se da una explosin de
necesidades, de expectativas y el correspondiente aumento de las demandas al gobierno por parte de los
grupos y los individuos. Este aumento significa mayor implicacin de la sociedad en actividades polticas:
activacin de nuevos grupos o modificaciones de actitudes y demandas de viejos grupos, diversificacin de
las formas de participacin y presin para alcanzar sus propios fines, esperanzas de que los gobiernos
respondan a las demandas as articuladas y sostenidas. El resultado de estos factores consiste no slo en la
expansin del papel del rgimen en la economa y en la sociedad, sino tambin en la sobrecarga (overload)
de demandas en las estructuras de decisin del rgimen. En otras palabras, las estructuras del rgimen
democrtico pueden llegar a ser, por una parte, incapaces de seleccionar las excesivas demandas y, por otra,
incapaces tambin tanto para responder negativamente a las demandas que surgen de la sociedad como para
satisfacerlas, por falta de los recursos necesarios para ese fin.
Retomando el hilo del anlisis, quedan por explicar aquellas crisis, con o sin hundimiento, slo
descritas hasta ahora. Una parte de la explicacin est relacionada sin duda con la consolidacin, haya
25

ROSE, R., Risorse dei governi e sovraccarico di domande, en Rivista italiana di scienza politica, 5, 1975; KING,
A., Overload: Problems of Government in the 1970', en Political Studies, 23, 1975; CROZIER, M.; HUNTINGTON,
S. P., Y WAKANUTI, J., The Crisis of Democracy, Nueva York, New York University Press, 1975; trad. italiana, La
crisi della democrazia, Miln, Angeli, 1977.
20

tenido lugar o no, y por tanto se puede remitir al tratamiento realizado en el apartado anterior. Pero queda por
explicar por qu se han producido esa fracasada consolidacin o esas crisis acompaadas de hundimiento, o
bien cmo a partir de regmenes polticos similares (oligarquas competitivas) en algunos pases se da con
xito el paso a democracias de masas (que aguantan incluso los golpes de la crisis econmica de finales de
los aos veinte en Europa), mientras que en otros se producen crisis, hundimiento e instauraciones de
sistemas no-democrticos; y por qu se dan crisis sin cada del rgimen, tambin en Europa Occidental en los
aos setenta.
Respecto al segundo grupo de fenmenos, los autores que se ocupan del tema de la gobernabilidad y
la sobrecarga ofrecen algunas explicaciones generales. Esos factores explicativos se refieren a:
transformaciones culturales tales que el mismo sentido de la autoridad, a los diferentes niveles y, por tanto,
tambin en el nivel poltico sale debilitado; cambios sociales profundos en la direccin de una enormemente
mayor complejidad y de una creciente fragmentacin de los intereses por parte de aquellos grupos a los que
ahora resulta ms fcil organizarse y movilizarse. El hecho mismo de que ciertos valores democrticos de
justicia e igualdad sean ampliamente compartidos y aceptados hace imposible la seleccin de demandas, pero
tambin hace imposible satisfacerlas todas. Estos anlisis hacen de la inflacin una consecuencia constante y,
en ciertos aspectos, insuperable de esas crisis, precisamente por la imposibilidad de reducir la distribucin de
recursos mediante un cambio de la poltica econmica. Pero al final del decenio de los setenta y comienzo
del siguiente se ha producido en todos los pases occidentales una drstica disminucin de las tasas de
inflacin, aunque acompaada de un aumento similar del desempleo. Por tanto, no haba ninguna
necesidad insuperable en ese sistema econmico, pero ha sido necesario una modificacin de las
expectativas y una reaccin de los gobiernos para superar la crisis de las economas occidentales que se
produce en los primeros aos setenta. En segundo lugar, se pueden encontrar otras y ms concretas
explicaciones no slo mirando a las diferencias entre reas geopolticas (Europa Occidental, Estados Unidos,
Japn), sino tambin entre pases dentro de las mismas reas, o ms concretamente, en el mbito europeo. En
tercer lugar, si bien las explicaciones dadas se pueden considerar relativamente satisfactorias para la pregunta
por qu hay crisis, no lo son tanto en cuanto a la pregunta por qu hay crisis sin hundimiento. A este
respecto hay que referirse por lo menos al grado de consolidacin logrado por las instituciones democrticas
(tales como partidos, sindicatos y estructuras de autoridad); el control de los recursos pblicos por parte de
las distintas agencias gubernamentales y la enorme expansin de los grupos sociales cuya renta u otros
beneficios colaterales (las instituciones del welfare) dependen del rgimen democrtico; y la ausencia de
alternativas anti o no-democrticas: la insatisfaccin como mucho toma la forma de lucha por la ampliacin
de los derechos civiles o por la conservacin del medio ambiente o bien se transforma en indiferencia,
pasividad, alejamiento de la poltica; la situacin internacional en la Europa Occidental caracterizada por
lazos con los Estados Unidos a travs de la OTAN y entre los mismos pases europeos con la Comunidad
Econmica Europea.
Las respuestas a la segunda pregunta, crisis y hundimiento en distintas reas, han sido numerosas. En
parte hay que recordar la discusin mantenida a propsito de las condiciones de la democracia, y en parte las
explicaciones se han dirigido a las caractersticas y a las transformaciones socio-econmicas que han
caracterizado a las diferentes reas y los distintos pases en momentos tambin distantes entre s: por
ejemplo, los aos veinte y treinta en lo que se refiere a la Europa Occidental y al perodo de la segunda
postguerra y despus en lo que se refiere a los distintos pases del rea latinoamericana. Baste pensar, por
ejemplo, en toda la amplia bibliografa sobre los aspectos sociales y econmicos que influyen en la cada de
la Alemania de Weimar26. O tambin, por dar otro ejemplo, en las numerosas contribuciones conocidas con
el nombre de teora de la dependencia que siguen poniendo el acento en las variables econmicas, sociales y
culturales, como principales factores explicativos de la inestabilidad, tambin. democrtica,
latinoamericana27. En este terreno, otra de las teoras ms interesantes en cuanto que trata de conjugar
variables polticas y variables socio-econmicas es la llamada teora de las crisis. Despus de identificar,
en su formulacin ms completa28, cinco crisis principales (identidad, legitimidad, participacin, penetracin,
distribucin) y especificar sus distintos aspectos, esa teora seala las causas generales de una crisis poltica
y, despus, coloca, en su centro las secuencias con que se presentan esas crisis como elemento clave
explicativo. Respecto al primer punto, Verba seala tres fuentes de crisis: el cambio ambiental que
incrementa la poblacin polticamente relevante; una reaccin en determinados sectores respecto al cambio
poltico producido en otras reas; un cambio en las relaciones elites-masa que lleva a redefiniciones de
26

En italiano, vase RUSCONI, G. E., La crisi di Weimar, Turn, Einaudi, 1977.

CARDOSO, F. H., y FALETTO, E., Dependencia y Desarrollo en Amrica Latina, Santiago, ILPES, 1967.
28
BINDER, L., et al., Crises and Sequences in Political Development, Princeton, Princeton University Press, 1971.
27

21

objetivos, a insatisfaccin de las elites por la incapacidad de alcanzar otros objetivos, a presiones por otros
cambios de tipo distributivo.
En cuanto al problema de la secuencia ptima en las crisis, Fisichella29 mantiene que: en el proceso
poltico democrtico acaban por tener importancia los tiempos de presentacin de todas las crisis de la
sociedad moderna. Y aade que la secuencia ms favorable para la democracia es la que asiste a la
superacin de la crisis de legitimidad (es decir, la aceptacin de las estructuras democrticas) antes que a la
crisis de participacin (o sea, la extensin del sufragio). Desarrollando estas consideraciones y complicando
el cuadro con la introduccin de otras crisis, Pasquino30 aade: se dira que la secuencia mejor se encuentra
en la simultnea, pero lenta expansin del sufragio universal, en la constitucin de estructuras partidistas y
polticas, en el comienzo del proceso de industrializacin y de urbanizacin, en el aumento de los recursos y,
slo despus de estos cuatro procesos, en la apertura de la crisis de distribucin. El fondo de la cuestin no
est, pues, en esta o aquella condicin o factor, sino ms bien en los tiempos y las modalidades en que se
presentan los procesos ms importantes en la marcha hacia la democracia en cada pas.

10. Transformaciones y tendencias

Cules son las transformaciones esenciales en los actuales sistemas democrticos? Los cambios de
los que trataremos ocurren todos ellos en democracias consolidadas desde hace tiempo. No debemos
ocuparnos de problemas ms especficos referidos a cambios en los partidos o en los sistemas de partidos o,
incluso, por ejemplo, en los ordenamientos institucionales. Ni tampoco interesan las transformaciones
socio-econmicas o culturales que se producen en los pases occidentales. Sobre estos temas hay una amplia
literatura que se refiere a la complejidad social31 o a la modernizacin32 , a la aparicin de valores
postmaterialistas33 o a fenmenos parecidos. Aqu nos interesa ver ciertas consecuencias de esos fenmenos
sobre los ordenamientos polticos occidentales. Por ltimo, la cuestin es exquisitamente de tipo emprico y
deja a un lado cuestiones normativas, como la mayor igualdad entre los ciudadanos, la autonoma y el control
de las organizaciones, la participacin efectiva, la ms equitativa redistribucin de los recursos, que analiza
bastante bien Dahl34, o el tema de la reduccin de la complejidad y las modalidades para llegar a una mejor
representacin en las actuales sociedades, analizadas tan eficazmente por Pasquino35.
Por tanto, se puede decir que en las actuales democracias occidentales no se han producido, a pesar
de todo, cambios profundos en las estructuras polticas, desde la segunda postguerra hasta hoy. Bastar
probar esta afirmacin respecto a dos de los problemas ms importantes, y relacionados entre s, objeto de
debate en la teora democrtica en estos aos: la identidad de los actores que estn en la base de ese
ordenamiento poltico y la coexistencia de diversos principios representativos en los sistemas
democrticos. El primer problema: que el individuo haya sido el actor que est en la base de las modernas
democracias liberales de masas es ms una afirmacin que rige en el plano normativo, en las versiones
liberales de la teora democrtica, que en el plano emprico. El actor colectivo partido ha sido siempre la
institucin bsica de esos sistemas polticos y, junto a ste, otros actores de elite, polticamente importantes,
como la gran industria o, en tiempos pretritos, las clases agrarias, o tambin otros colectivos, como el
sindicato o las distintas y numerosas organizaciones de clase, han sido igualmente decisivos en los sistemas
democrticos concretos de los distintos pases occidentales. Tambin es obvio que las transformaciones
socio-econmicas que se han producido desde los aos cincuenta y sesenta en adelante han acabado por dar
mayor papel, importancia, peso organizativo, influencia en los procesos de toma de decisiones a otros actores
colectivos no partidistas, como precisamente esas organizaciones sindicales o de clase. Este fenmeno y todo

29

FISICHELLA, D., Elezioni e democrazia, Bolonia, II Mulino, 1982.

PASQUINO, G. (1970, p. 69).
31
LUHMANN, N., Macht, Stuttgart, Enke, 1975; trad. italiana, Potere e complessit sociale, Miln, II Saggiatore,
1979.
32
GERMANI, G., Autoritarismo e democrazia nella societ moderna, en R. SCARTEZZINI, L. GERMANI, R.
GRITTI (eds.), I limiti della democrazia, Npoles, Liguori, 1985.
33
INGLEHART, R The Silent Revolution: Changing, values and Political Style among Western Publics, Princeton,
Princeton University Press, 1977; trad. italiana, La rivoluzione silenziosa, Miln, Bompiani, 1984.
34
DAHL, R. A., Dilemmas of Pluralist Democracies, New Haven, Yale University Press, 1982, y A Preface to
Economic Democracy, Berkeley, University of California Press, 1985.
35
PASQUINO, G., La complessit sociale, Bari, Laterza, 1985.
30

22

lo que implica ha sido puesto en evidencia bastante bien y analizado en profundidad por toda la creciente
literatura sobre el neocorporativismo36.
Sin embargo, junto a esto, tambin es innegable, en el plano emprico, la existencia de otras tres
tendencias: el crecimiento de un fenmeno de tutela y ampliacin de los derechos individuales civiles en
todos los pases europeos que culmina en los primeros aos ochenta con los movimientos ecologistas y
pacifistas; la reafirmacin en los aos setenta de valores tradicionales ligados a identidades lingsticas,
tnicas, regionales, con las correspondientes demandas de descentralizacin y autonoma; en suma, de
valores ligados a las reidentificaciones de las pequeas comunidades locales; la considerable fragmentacin
de los intereses y de las organizaciones en el interior de las mismas categoras, hasta tal punto que hay
actores colectivos, pero no pocos y bien identificados, sino muchos y distintos espacialmente,
horizontalmente, en los distintos pases y verticalmente respecto a los intereses. Se producen algunos
fenmenos sobre los que hay que llamar la atencin, a veces incluso muy vistosos, que no modifican el
elemento de fondo: la identidad de los actores que estn en la base del sistema democrtico. Hoy como ayer
actores colectivos y actores individuales han estado en el centro de los ordenamientos democrticos. Han
cambiado los actores, su nmero, su papel especfico y recproco, sus actitudes e intereses, sus demandas, su
accin. Esto es ms cierto en unos pases que en otros, pero siempre es una cuestin a valorar, y si es posible
empricamente, caso por caso.
La segunda cuestin est estrechamente relacionada con la primera y se refiere a la presencia o
coexistencia de diferentes principios de representacin o, mejor dicho, de intermediacin. El modelo liberal
democrtico est basado slo sobre el principio de la representacin territorial mediante los mecanismos
electorales, en cuanto heredero de las oligarquas competitivas, que estaban en gran parte fundadas
efectivamente sobre este principio. Pero es sabido en el plano emprico que en la base de los actuales
sistemas democrticos est tambin el reconocimiento del derecho de asociacin, que en las democracias
liberales de masas conviven de hecho otros principios de intermediacin: junto al territorial, de origen
liberal, est el funcional que en realidad tiene un origen mucho ms antiguo, en cuanto que se le puede hacer
retroceder hasta los parlamentos medievales y las corporaciones. Pero, en los regmenes democrticos
actuales, a veces nos encontramos tambin con la presencia de un tercer principio, el plebiscitario, que
plantea una relacin directa entre gobernados y lder carismtico. Y ese principio ha tenido su importancia en
el pasado y en algunos pases concretos, y la est teniendo estos aos en otros, dentro de un fenmeno
claramente reconocible de personalizacin de la poltica democrtica.
Nos queda por preguntarnos si esa, quiz ms clara, coexistencia de distintos principios, de hecho, ha
permitido una mayor democracia sustancial, al menos en trminos de la capacidad de respuesta de las
instituciones a las necesidades y a las demandas de los ciudadanos. Indudablemente el tercer principio no va
en esta direccin, pero la combinacin de los otros dos puede llevar a una mayor responsiveness. Pero
tambin este es un problema de grados a valorar en cada caso, y est integrado con la consideracin de un
fenmeno al que se ha querido atribuir una connotacin innovadora: el welfare state, con sus instituciones.
Como ha demostrado Albert37, la aparicin de esas instituciones es en algunos pases incluso anterior a la
formacin de las democracias liberales de masas. La segunda postguerra ha visto primero su crecimiento
enorme y despus, en el ltimo decenio, su profunda crisis y, en parte, su desmantelamiento.
Por tanto, para ver mejor el problema de las actuales democracias sirve, en distintos casos concretos,
la presencia de cambios polticos de tipo cuantitativo ms que cualitativo, es decir, ms que las autnticas
novedades. Frente a ello hay, en cambio, transformaciones profundas, sustanciales en la realidad social, en
trminos de aparicin de nuevos grupos, de fragmentacin y segmentacin social en el mbito de los viejos
valores y en la afirmacin de nuevos y, por ltimo, en el mbito econmico y tecnolgico. El problema est
precisamente en este gap, que recientemente se ha manifestado en un mayor alejamiento y apata poltica de
la sociedad civil38 y que, al menos en algunas democracias, est acompaado de intentos parciales, a menudo
logrados, de limitar el papel econmico de las instituciones polticas.

36

SCHMITTER, P. C., y LEHMBRUCH, G., Trends Toward Corporatist Intermediation, Beverly Hills, Sage
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37
ALBER, J., Le origini del we1fare state: teorie, ipotesi et analisi empirica, en Rivista italiana di scienza politica,
12, 19821, y L'espansione del we1fare state in Europa Occidentale: 1900-1975, en Rivista italiana di scienza politica,
13, 1983.
38
Desde este punto de vista habra que preguntarse si no podra ser ste el motivo de la menor participacin poltica de
estos aos (junto al hecho de que viene precisamente despus de aos de participacin y movilizacin), y no ms bien el
efecto de las instituciones neocorporativas. Sobre este tema en general, pero con especial referencia a los Estados
23

Es este tambin el verdadero motivo de fondo por el cual, privilegiando una visin sociolgica,
algunos autores sealan una mayor vulnerabilidad de las democracias. En cambio, desde una perspectiva
distinta, que privilegia los factores polticos, la conclusin es exactamente la contraria: precisamente de la
capacidad continua de reaccin y adaptacin de las estructuras polticas, y tambin del alejamiento de la
sociedad civil, los actuales regmenes democrticos extraen motivos para persistir establemente. Por lo tanto,
si se trata de reconocer una tendencia general en este terreno, sta se vuelve precisamente hacia la
persistencia mediante graduales adaptaciones, resultado de ajustes prcticos. Obviamente, esos ajustes no
exaltan ni afirman los tradicionales valores democrticos, como la igualdad o la justicia social, pero la
tendencia a la persistencia se confirma, si no por otra cosa, por falta de alternativas, precisamente de
novedad.

Unidos de Norteamrica, son tambin interesantes las explicaciones de LIPSET, S. M., y SCHNEIDER, V., The
Confidence Gap, Nueva York, The Free Press, 1982.

24

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