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Constitucional peruano
Omar Cairo Roldn*
Resumen
El presente escrito trata acerca de las dificultades que, durante la vigencia del Cdigo
Procesal Constitucional, han impedido que en nuestro pas el amparo brinde proteccin
urgente a los derechos constitucionales de las personas. Segn el autor, para lograr esta
finalidad se requiere una poltica judicial que implemente de forma completa la justicia
especializada en materia constitucional prevista en el cdigo; y modificaciones legislativas
que concreten la sumarizacin necesaria para la tutela jurisdiccional de urgencia correspondiente al proceso de amparo.
Palabras clave: Amparo. Vigencia del Cdigo Procesal Constitucional. Justicia especializada
constitucional. Poltica judicial. Sumarizacin procedimental. Sumarizacin cognitiva.
Proteccin urgente de los derechos constitucionales. Tramitacin del amparo.
Sumilla
1. Introduccin
2. La justicia especializada constitucional en el Per
3. La estructura procedimental del amparo peruano y el retardo de su tramitacin en primer
grado
4. La tramitacin del amparo en segundo grado segn el Cdigo Procesal Constitucional
5. El emplazamiento al representante procesal del Estado en el amparo peruano
6. Conclusiones
* Magster en Derecho con mencin en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Catlica del
Per. Profesor de la Maestra en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Profesor ordinario asociado de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Profesor
de la Maestra en Derecho Constitucional de la Universidad de San Martn de Porres. Miembro del Instituto
Iberoamericano de Derecho Procesal. Miembro de la Asociacin Peruana de Derecho Constitucional. Miembro
del Comit Consultivo de la revista Gaceta Constitucional. Socio del Estudio Monroy Abogados.
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1. Introduccin
Cdigo Procesal Constitucional. Tercera disposicin final. Jueces Especializados. Los procesos de
competencia del Poder Judicial a que se refiere el presente Cdigo se iniciarn ante los jueces especializados que
correspondan en aquellos distritos judiciales que cuenten con ellos, con la sola excepcin del proceso de hbeas
corpus que podr iniciarse ante cualquier juez penal.
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Cdigo Procesal Constitucional. Artculo 51.- Juez Competente y plazo de resolucin en Corte. Es
competente para conocer del proceso de amparo, del proceso de hbeas data y del proceso de cumplimiento
el Juez Civil o mixto del lugar donde se afect el derecho, o donde tiene su domicilio principal el afectado, a
eleccin del demandante.
En el proceso de amparo, hbeas data y en el de cumplimiento no se admitir la prrroga de la competencia
territorial, bajo sancin de nulidad de todo lo actuado.
Promovida la excepcin de incompetencia, el Juez le dar el trmite a que se refieren los artculos 10 y 53 de
este Cdigo.
De comprobarse malicia o temeridad en la eleccin del Juez, por el demandante, ste ser pasible de una
multa no menor de 3 URP ni mayor a 10 URP, sin perjuicio de remitir copias al Ministerio Pblico, para que
proceda conforme a sus atribuciones.
Omar Cairo Roldn. El amparo durante la vigencia del Cdigo Procesal Constitucional peruano
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El resultado difcilmente poda haber sido distinto: los diez Juzgados Especializados
en materia Constitucional del distrito judicial de Lima recibieron una abultada
carga procesal que impidi la rapidez necesaria en la tramitacin de los procesos de
amparo. Pero la respuesta del gobierno del Poder Judicial ante esta crisis fue inslita.
En lugar de adoptar las medidas necesarias para preparar y nombrar un nmero
adicional y suficiente de jueces constitucionales para afrontar las necesidades de
proteccin constitucional en este distrito, expidi la resolucin administrativa
138-2014-CE-PJ, mediante la cual suprimi tres juzgados constitucionales. As,
mediante el artculo segundo de esta resolucin se dispuso la conversin y reubicacin del 1, 6 y 10 Juzgados Constitucionales, los cuales pasaran a ser Juzgados
Especializados Civiles del nuevo distrito judicial de Lima-Este.
Actualmente, en el distrito judicial de Lima funcionan solo ocho Juzgados Constitucionales y un Juzgado Constitucional con Subespecialidad Tributaria, Aduanera
y de Mercado. En el resto de pas, el panorama es desolador. Los nicos distritos
judiciales que cuentan con justicia especializada en materia constitucional son:
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Abad Yupanqui, Samuel. La reforma del proceso de amparo. Avances, problemas y agenda pendiente. En
Samuel Abad Yupanqui/Pablo Prez Tremps (coords.). La reforma del proceso de amparo: La experiencia comparada. Lima: Palestra Editores, 2009, p.230.
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Ayacucho (un Juzgado de Derecho Constitucional), Cusco (un Juzgado Constitucional y Contencioso Administrativo, y una Sala Constitucional y Social) y
Lambayeque (una Sala de Derecho Constitucional y Social)4.
3. La estructura procedimental del amparo peruano y el retardo de su
tramitacin en primer grado
Para gozo del Ministro de Economa, el CEPJ no ha gastado nada (hubiera sido milagroso que invirtiera
sin presupuesto) Entonces? Muy sencillo, ha trasladado juzgados y salas de la Corte de Lima a la nueva de Lima
Este. Por eso Lima tiene ahora solo ocho juzgados constitucionales. Como los dos jueces trasladados se van sin
carga procesal, los 8000 casos que tramitaban han cado, como un alud de plomo, sobre la mesa de los ocho
que quedan. Es decir, a la carga insoportable e inhumana de cada uno, se le ha agregado 1000 procesos ms.
Monroy Glvez, Juan. La intil e irresponsable distribucin de la miseria. Revista La Ley, 2, Lima: Gaceta
Jurdica S.A., agosto de 2014, p. 12.
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Cdigo Procesal Civil. Artculo 192.- Medios probatorios tpicos.- Son medios de prueba tpicos:
1. La declaracin de parte;
2. La declaracin de testigos;
3. Los documentos;
4. La pericia; y
5. La inspeccin judicial.
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Cdigo Procesal Civil. Artculo 193.- Medios probatorios atpicos.- Los medios probatorios atpicos
son aquellos no previstos en el Artculo 192 y estn constituidos por auxilios tcnicos o cientficos que permitan
logra la finalidad de los medios probatorios. Los medios de prueba atpicos se actuarn y apreciarn por analoga
con los medios tpicos y con arreglo a lo que el Juez disponga.
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Con relacin a esta expresin de la justicia, Juan Monroy Palacios explica que el conocimiento pleno o la
certeza no constituye el nico mecanismo para otorgar tutela efectiva a las situaciones jurdicas que son tratadas
en el proceso y que una justicia de probabilidades tambin resulta permisible en los casos que revisten un
cierto carcter de urgencia en su solucin (p.e. otorgamiento de medidas cautelares) o que requieren de la
conformacin de un procedimiento garantizado por el principio de economa procesal (p.e. actuacin inmediata
de la sentencia no definitiva). Monroy Palacios, Juan. La tutela procesal de los derechos. Lima: Palestra Editores,
2004, p. 296.
Omar Cairo Roldn. El amparo durante la vigencia del Cdigo Procesal Constitucional peruano
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Esta caracterstica del proceso de amparo fue acogida por el Cdigo Procesal
Constitucional, segn se explica en la Exposicin de motivos de su Anteproyecto,
en los siguientes trminos:
En lnea con los postulados actuales de regular los procesos constitucionales relacionados con la defensa de los derechos fundamentales, se ha acogido un procedimiento que concrete lo que la Comisin considera que debe ser el rasgo principal
de aquellos: ser expresin de una tutela de urgencia.
En tal sentido, el procedimiento propuesto privilegia una cognicin sumaria de
la cuestin debatida en reemplazo de la cognicin plena, versin clsica de los
procedimientos que tutelan derechos privados. Esto significa que, en la prctica, se
opta por una justicia de probabilidad antes que por una justicia de certeza, es decir,
llegar antes a una decisin final, aun con merma de un conocimiento completo e
integral del tema a ser resuelto8.
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Ibdem, p.194.
Abad Yupanqui, Samuel B., Dans Ordez, Jorge, Eguiguren Praeli, Francisco J., Garca Belaunde,
Domingo, Monroy Glvez, Juan y Or Guardia, Arsenio. El Nuevo Cdigo Procesal Constitucional
peruano. Estudio Introductorio. En Cdigo Procesal Constitucional. Comentarios, Exposicin de Motivos, Dictmenes e ndice Analtico. Lima: Palestra Editores, 2004, pp.70-71.
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Cdigo Procesal Constitucional. Artculo 9.- Ausencia de etapa probatoria. En los procesos constitucionales no existe etapa probatoria. Slo son procedentes los medios probatorios que no requieren actuacin, lo
que no impide la realizacin de las actuaciones probatorias que el Juez considere indispensables, sin afectar la
duracin del proceso. En este ltimo caso no se requerir notificacin previa.
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Omar Cairo Roldn. El amparo durante la vigencia del Cdigo Procesal Constitucional peruano
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permita que el juez cite a una audiencia nica a las partes y a sus abogados para
realizar los esclarecimientos que estime necesarios, y que expida sentencia en esa
misma audiencia18.
Una primera dificultad en la aplicacin de esta norma se present cuando los jueces,
debido a la inmensa carga procesal que afrontaban, diferan el inicio del plazo de
cinco das para sentenciar sealando fechas lejanas para la realizacin del informe
oral. La segunda dificultad fue causada por la modificacin del artculo 53 del
Cdigo Procesal Constitucional, realizada mediante el artculo 1 de la ley 2894619.
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Cdigo Procesal Constitucional. Artculo 53.- Trmite. En la resolucin que admite la demanda,
el juez conceder al demandado el plazo de cinco das para que conteste. Dentro de cinco das de contestada
la demanda, o de vencido el plazo para hacerlo, el Juez expedir sentencia, salvo que se haya formulado solicitud de informe oral, en cuyo caso el plazo se computar a partir de la fecha de su realizacin. Si se presentan
excepciones, defensas previas o pedidos de nulidad del auto admisorio, el Juez dar traslado al demandante por
el plazo de dos das. Con la absolucin o vencido el plazo para hacerlo, quedan los autos expeditos para ser
sentenciados.
Si el juez lo considera necesario, realizar las actuaciones que considere indispensables, sin notificacin previa
a las partes. Inclusive, puede citar a audiencia nica a las partes y a sus abogados para realizar los esclarecimientos
que estime necesarios. El Juez expedir sentencia en la misma audiencia o, excepcionalmente, en un plazo que
no exceder los cinco das de concluida sta.
Si considera que la relacin procesal tiene un defecto subsanable, conceder un plazo de tres das al demandante para que lo remedie, vencido el cual expedir sentencia. Si estima que la relacin procesal tiene un defecto
insubsanable, declarar improcedente la demanda en la sentencia. En los dems casos, expedir sentencia
pronuncindose sobre el mrito.
Los actos efectuados con manifiesto propsito dilatorio, o que se asimilen a cualquiera de los casos previstos
en el artculo 112 del Cdigo Procesal Civil, sern sancionados con una multa no menor de diez ni mayor de
cincuenta Unidades de Referencia Procesal. Dicha sancin no excluye la responsabilidad civil, penal o administrativa que pudiera derivarse del mismo acto.
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Cdigo Procesal Constitucional. Artculo 53 (modificado por el Artculo 1 de la ley 28946). Trmite.En la resolucin que admite la demanda, el Juez conceder al demandado el plazo de cinco das para que
conteste. Dentro de cinco das de contestada la demanda, o de vencido el plazo para hacerlo, el Juez expedir
sentencia, salvo que se haya formulado solicitud de informe oral, en cuyo caso el plazo se computar a partir de
la fecha de su realizacin. Si se presentan excepciones, defensas previas o pedidos de nulidad del auto admisorio,
el Juez dar traslado al demandante por el plazo de dos das; con la absolucin o vencido el plazo para hacerlo,
dictar un Auto de Saneamiento Procesal en el que se anule lo actuado y se d por concluido el proceso, en el
caso de que se amparen las excepciones de incompetencia, litispendencia, cosa juzgada y caducidad. La apelacin de la resolucin que ampare una o ms de las excepciones propuestas es concedida con efecto suspensivo.
La apelacin de la resolucin que desestima la excepcin propuesta es concedida sin efecto suspensivo.
Si el Juez lo considera necesario, realizar las actuaciones que considere indispensables, sin notificacin previa
a las partes. Inclusive, puede citar a audiencia nica a las partes y a sus abogados para realizar los esclarecimientos
que estime necesarios.
El Juez expedir sentencia en la misma audiencia o, excepcionalmente, en un plazo que no exceder los cinco
das de concluida sta.
El Juez en el auto de saneamiento, si considera que la relacin procesal tiene un defecto subsanable, conceder
un plazo de tres das al demandante para que lo subsane, vencido el cual expedir una sentencia. En los dems
casos, expedir sentencia pronuncindose sobre el mrito.
Los actos efectuados con manifiesto propsito dilatorio, o que se asimilen a cualquiera de los casos previstos
en el artculo 112 del Cdigo Procesal Civil, sern sancionados con una multa no menor de diez ni mayor de
cincuenta Unidades de Referencia Procesal. Dicha sancin no excluye la responsabilidad civil, penal o administrativa que pudiera derivarse del mismo acto.
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cuando el fallo se funde en un medio de prueba del cual se pueda deducir una grave
e inminente violacin o amenaza del derecho. Segn la Sala Cuarta de Revisin
de Tutelas de la Corte Constitucional colombiana (Auto 038/95 del 15 de agosto
de 1995), aunque la informalidad propia de los proceso de tutela no exime al juez
del deber de notificar al demandado, la nica excepcin a tal regla la constituye el
caso previsto en el artculo 18 del decreto 2591 de 1991. Esta Sala consider que
esta norma consagra una muy acertada previsin del legislador para casos extremos
de urgencia, en los cuales es posible hacer caso omiso de cualquier consideracin
distinta a la proteccin inmediata del derecho conculcado y que para su aplicacin se exigen dos condiciones: en primer lugar, que se trate de una violacin o
amenaza grave e inminente, a tal punto, que incluso el brevsimo trmino de diez
das resultara excesivo para lograr la proteccin efectiva del derecho fundamental
conculcado. Y en segundo lugar, que se aporten medios de prueba suficientes
para deducir que se est ante las condiciones descritas. Adems, precis que los
supuestos comprendidos en esta norma constituyen hechos de muy rara ocurrencia
prctica, mxime cuando el artculo 7 del mismo decreto27 consagra la posibilidad
de adoptar medidas provisionales para proteger un derecho, desde el momento
de la solicitud de la tutela.
4. La tramitacin del amparo en segundo grado segn el Cdigo Procesal
Constitucional
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Decreto 2591 de 1991 (Ley de la Accin de Tutela - Colombia). Artculo 7.- Medidas provisionales para
proteger un derecho. Desde la presentacin de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario
y urgente para proteger el derecho, suspender la aplicacin del acto concreto que lo amenace o vulnere. Sin
embargo, a peticin de parte o de oficio, se podr disponer la ejecucin o la continuidad de la ejecucin, para
evitar perjuicios ciertos e inminentes al inters pblico. En todo caso, el Juez podr ordenar lo que considere
procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.
La suspensin de la aplicacin se notificar inmediatamente a aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud
por el medio ms expedito posible.
El juez tambin podr, de oficio o a peticin de parte, dictar cualquier medida de conservacin o seguridad
encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daos como consecuencia de los hechos
realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso. El juez podr, de oficio o a peticin de parte,
por resolucin debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorizacin de ejecucin o las otras
medidas cautelares que hubiere dictado.
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Cdigo Procesal Constitucional. Artculo 57.- Apelacin. La sentencia puede ser apelada dentro del
tercer da siguiente a su notificacin. El expediente ser elevado dentro de los tres das siguientes a la notificacin
de la concesin del recurso.
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recurso. Segn el artculo 58 del mismo cdigo29, la Sala revisora conceder tres das
al apelante para que exprese agravios. Esta norma dispone, adems, que, recibida
la expresin de agravios o en su rebelda, la Sala conceder traslado por tres das,
fijando da y hora para la vista de la causa, en la misma resolucin.
Teniendo en cuenta que, segn el artculo IX del Ttulo Preliminar del Cdigo
Procesal Constitucional30, el Cdigo Procesal Civil es aplicable supletoriamente a los
procesos constitucionales, se puede advertir que el plazo otorgado por el a rtculo 58
del Cdigo Procesal Constitucional para que el apelante exprese agravios, da lugar
a una actividad innecesaria que retarda la expedicin de la sentencia de segundo
grado. En efecto, porque el artculo 366 del Cdigo Procesal Civil31 exige a quien
interpone apelacin que la fundamente, indicando el error de hecho o de derecho
incurrido en la resolucin, precisando la naturaleza del agravio y sustentando su
pretensin impugnatoria; en consecuencia, no tiene ninguna utilidad que la Sala
revisora le otorgue al mismo apelante un plazo de tres das para que vuelva a expresar
el agravio que ya puso de manifiesto en su recurso de apelacin.
Por lo tanto, consideramos que el trmite de la apelacin contra la sentencia de
primer grado en el amparo debera consistir en que la Sala revisora, una vez que
haya recibido el expediente, expida una resolucin fijando da y hora para la vista
de la causa. Dentro del tercer da de notificados con esta resolucin, los abogados
podran solicitar informar oralmente en dicha diligencia y, luego de ello, el proceso
quedara expedito para ser sentenciado, en el plazo mximo de cinco das.
5. El emplazamiento al representante procesal del Estado en el amparo peruano
Cdigo Procesal Constitucional. Artculo 58.- Trmite de la apelacin. El superior conceder tres das
al apelante para que exprese agravios. Recibida la expresin de agravios o en su rebelda, conceder traslado por
tres das, fijando da y hora para la vista de la causa, en la misma resolucin. Dentro de los tres das siguientes de
recibida la notificacin, las partes podrn solicitar que sus abogados informen oralmente a la vista de la causa. El
superior expedir sentencia dentro del plazo de cinco das posteriores a la vista de la causa, bajo responsabilidad.
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Cdigo Procesal Constitucional Ttulo Preliminar. Artculo IX.- Aplicacin Supletoria e Integracin. En caso de vaco o defecto de la presente ley, sern de aplicacin supletoria los Cdigos Procesales afines
a la materia discutida, siempre que no contradigan los fines de los procesos constitucionales y los ayuden a su
mejor desarrollo. En defecto de las normas supletorias citadas, el Juez podr recurrir a la jurisprudencia, a los
principios generales del derecho procesal y a la doctrina.
31
Cdigo Procesal Constitucional. Artculo 366.- Fundamentacin del agravio.- El que interpone
apelacin debe fundamentarla, indicando el error de hecho o de derecho incurrido en la resolucin, precisando
la naturaleza del agravio y sustentando su pretensin impugnatoria.
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Cdigo Procesal Constitucional. Artculo 7.- Representacin procesal del Estado. La defensa del
Estado o de cualquier funcionario o servidor pblico est a cargo del Procurador Pblico o del representante
legal respectivo, quien deber ser emplazado con la demanda. Adems, debe notificarse con ella a la propia
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del representante legal respectivo, quien deber ser emplazado con la demanda.
Esta norma prescribe, adems, que se debe notificar con la demanda a la propia
entidad estatal o al funcionario o servidor demandado. Finalmente, permite que
si el demandante antes de demandar o durante el proceso conoce que el funcionario contra quien dirige la demanda ya no ocupa tal cargo, pueda solicitarle
al juez que este no sea emplazado con la demanda.
En consecuencia, el Cdigo exige que, cuando un justiciable interpone una
demanda contra un rgano pblico colegiado (por ejemplo, una Sala de la Corte
Suprema, o una Sala del Tribunal del Indecopi), se debe emplazar no solo al procurador pblico de la institucin a la que pertenece dicho rgano, sino tambin a los
integrantes del mismo. Al respecto, la experiencia ha demostrado que la notificacin
con la demanda de amparo a los integrantes de dichos rganos ocasiona una demora
excesiva en el trmite del proceso. Se trata de una demora innecesaria porque, si
la representacin y defensa de estos rganos la realiza el procurador pblico de la
institucin a la que pertenecen, carece de sentido habilitar la intervencin procesal
de sus integrantes. Consideramos que solo ser exigible su emplazamiento cuando,
mediante la demanda, se impute a los integrantes del rgano pblico colegiado
haber incurrido en la responsabilidad prevista en el artculo 8 del Cdigo Procesal
Constitucional33, o cuando el juez, luego de leer la demanda, advierta que pese
a no haberlo afirmado el demandante ellos pueden encontrarse incursos en
dicha responsabilidad.
entidad estatal o al funcionario o servidor demandado, quienes pueden intervenir en el proceso. Aun cuando
no se apersonaran, se les debe notificar la resolucin que ponga fin al grado. Su no participacin no afecta la
validez del proceso.
El Procurador Pblico, antes de que el proceso sea resuelto en primer grado, est facultado para poner
en conocimiento del titular de la entidad su opinin profesional motivada cuando considere que se afecta el
derecho constitucional invocado.
Si el demandante conoce, antes de demandar o durante el proceso, que el funcionario contra quien dirige la
demanda ya no ocupa tal cargo, puede solicitar al Juez que este no sea emplazado con la demanda.
33
Cdigo Procesal Constitucional. Artculo 8.- Responsabilidad del agresor. Cuando exista causa
probable de la comisin de un delito, el Juez, en la sentencia que declara fundada la demanda en los procesos
tratados en el presente ttulo, dispondr la remisin de los actuados al Fiscal Penal que corresponda para los fines
pertinentes. Esto ocurrir, inclusive, cuando se declare la sustraccin de la pretensin y sus efectos, o cuando la
violacin del derecho constitucional haya devenido en irreparable, si el Juez as lo considera.
Tratndose de autoridad o funcionario pblico, el Juez Penal podr imponer como pena accesoria la destitucin del cargo.
El haber procedido por orden superior no libera al ejecutor de la responsabilidad por el agravio incurrido ni
de la pena a que haya lugar. Si el responsable inmediato de la violacin fuera una de las personas comprendidas
en el artculo 99 de la Constitucin, se dar cuenta inmediata a la Comisin Permanente para los fines consiguientes.
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6. Conclusiones