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La poltica de ordenamiento
territorial en Mxico: de la
teora a la pr ctica. Reflexiones
sobre sus avances y retos a
futuro
Mara Teresa Snchez Salazar,* Jos Mara Casado Izquierdo* y
Gerardo Bocco Verdinelli**
Introduccin
El Ordenamiento Territorial u Ordenacin Territorial (OT) puede constituir una
valiosa herramienta para la planeacin y gestin del territorio, como medio para
avanzar en la direccin de lograr un desarrollo sostenible desde una perspectiva
integral, debido a sus caractersticas de:
A. Ser una poltica emanada del Estado que se sustenta en un marco legal e institucional y en instrumentos concretos.
B. Constituir un proceso de planeacin territorial con un enfoque integral mutifactorial, que refleja la naturaleza compleja y dinmica del territorio; es decir,
entiende al territorio como un sistema complejo en el cual interactan entre
s y a diferentes escalas componentes naturales, socio-culturales, econmicos,
urbano-regionales y polticos, cuyas relaciones no son estticas, sino que cambian a travs del tiempo.
*
Departamento de Geografa Econmica, Instituto de Geografa, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Ciudad de Mxico, Distrito Federal.
** Centro de Investigaciones en Geografa Ambiental, Universidad Nacional Autnoma
de Mxico, Morelia, Michoacn, Mxico.
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El objetivo final del OT es lograr una calidad superior de vida para la sociedad en su concepcin ms amplia e integral; es decir, alcanzar la sostenibilidad
ambiental, social y econmica, y con ello el desarrollo social y econmico en
armona con el entorno natural.
Por sostenibilidad ambiental se entiende utilizar los recursos naturales a un
ritmo inferior a su capacidad de reproduccin; conforme a su aptitud natural y a
la capacidad de acogida del territorio, y evitar que el impacto sobre el ambiente
sea mayor a la capacidad de los componentes naturales para asimilar los desechos, vertidos y emisiones (Gmez Orea, 2002). Sostenibilidad social significa
que, como resultado del proceso de OT, la sociedad pueda elevar sus niveles de
bienestar, adems de su calidad ambiental de vida. Finalmente, la sostenibilidad econmica entraa que una actividad econmica es rentable y viable cumpliendo con los objetivos de lograr la sostenibilidad ambiental y social.
Sin embargo, en la prctica, la aplicacin adecuada de las polticas de OT
constituye un asunto complejo y enfrenta problemas de diversa ndole, lo que
dificulta que se puedan alcanzar los objetivos deseados.
Por una parte, la aplicacin de polticas y programas de Ordenamiento Territorial en Amrica Latina en general, y en Mxico en particular, es un proceso
relativamente reciente, comparado con procesos similares en Estados Unidos
o Europa. En Latinoamrica, las primeras leyes de Ordenamiento Territorial
y las polticas correspondientes, datan de principios del decenio de 1980.1 En
comparacin, el desarrollo generalizado de polticas de Ordenamiento Territorial en los pases europeos se inici en los aos posteriores a la Segunda Guerra
Mundial con el fin de iniciar la reconstruccin social y econmica de los territorios nacionales, luego de los estragos causados por dicha conflagracin.
Por otra parte, sin haberse consolidado plenamente, el OT enfrenta el reto
que suponen las dinmicas transformaciones de los territorios asociadas con el
proceso de globalizacin econmica iniciado en la dcada de 1970 y la aplica
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1940-1970
Luego de los primeros esfuerzos del gobierno federal para incorporar la cultura
de la planeacin a las acciones dirigidas a fortalecer el desarrollo de las actividades econmicas y la construccin de infraestructura con el fin de combatir el
rezago social (la Ley General de Planeacin de 1930, los dos planes sexenales
de los presidentes Crdenas y vila Camacho), es a partir del decenio de 1940 y
durante los siguientes treinta aos que se implementaron polticas de planeacin
con enfoque territorial encaminadas a dar respuesta a los problemas derivados de
la aplicacin del modelo de desarrollo socioeconmico basado en la sustitucin
de importaciones adoptado por el gobierno mexicano a partir de la posguerra.
Dichos problemas pueden sintetizarse en tres grupos: a) los desequilibrios regionales provocados por el proceso de concentracin industrial, principalmente en
los centros urbanos de Mxico, Guadalajara y Monterrey; b) el crecimiento urbano
acelerado y desordenado asociado a dicho proceso; y, c) la intensificacin en la explotacin de los recursos naturales, agua, suelo, vegetacin y recursos minerales, con el
consiguiente deterioro ambiental (Snchez, 2011; Garza, 1992).
Primeramente, de 1947 a 1960, aproximadamente una dcada despus de
que en Estados Unidos se desarrollaba una poltica territorial de gran alcance
que tom como base geogrfica la cuenca hidrogrfica (p. e. en el Valle del Tennessee), en Mxico comenzaron a aplicarse polticas para el desarrollo integrado
de cuencas hidrogrficas, para lo cual se crearon las comisiones del Papaloapan
y Tepalcatepec (1947), Lerma-Chapala-Santiago (1950), Grijalva y El Fuerte
(1951) y Balsas (1960), (Becerra, 2012). Ms tarde, de 1958 a 1970, se desarroll
consecutivamente una serie de programas sectoriales con efectos regionales (p.
e. programas de impulso a la industrializacin), programas regionales (de apoyo
al crecimiento urbano ordenado de la frontera norte, para combatir la pobreza
en las zonas ridas, de fomento a la economa y al desarrollo del istmo de Tehuantepec y la pennsula de Baja California, entre otros) y programas dirigidos
a la creacin de polos de desarrollo regional a partir de actividades motrices
(como los de puertos industriales y tursticos) (Cabrales, 2006; Hiernaux y Torres, 2008).
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1970-1990
A partir de la dcada de 1970, las polticas territoriales en Mxico dieron un importante giro y comenzaron a tener una orientacin y alcance nacional.
En 1976 se decret la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH),
que tuvo modificaciones en 1981 y 1993, en la cual por primera vez apareci
el concepto de ordenamiento territorial en relacin con los asentamientos humanos y se estableci como objetivo lograr una distribucin sustentable de
la poblacin y las actividades econmicas, con lo cual se integraron a dicha
ley los aspectos ambientales. La institucin encargada de dar seguimiento a lo
sealado por la LGAH fue la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras
Pblicas (SAHOP), la cual, desde la Direccin General de Ecologa Urbana,
dise y coordin la elaboracin de los Ecoplanes, que se convirtieron en los
primeros instrumentos de gestin ambiental en el pas (Rosete, 2006). En ese
mismo ao se elabor y se dio a conocer el Primer Plan Nacional de Desarrollo
Urbano y el Sistema Nacional de Planeacin Urbana, como el instrumento y la
organizacin institucional que orientara la planeacin urbana del pas a diferentes escalas (Garza, 1989).
En 1982, la SAHOP se transform en la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa (Sedue), la cual sum a las atribuciones de coordinar las polticas de
Ordenamiento Territorial en los asentamientos humanos del pas, las referentes
a la proteccin al ambiente y el Ordenamiento Ecolgico (OE) (Rosete, 2006),
concepto que aparece por primera vez en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente (Semarnat, 2006, citado por Wong, 2010).
En 1983 la proteccin ambiental en el pas se elev a rango constitucional,
y se cre la Subsecretara de Ecologa, dependiente de la Sedue. En ese mismo ao se decret la Ley de Planeacin (LP), la cual estableci la creacin de
un sistema de planeacin a nivel nacional, con las competencias respectivas en
cada secretara de Estado y seal la obligacin del titular del poder ejecutivo
de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo al inicio de su administracin (Snchez, 2011).
El Informe Brundtland o Nuestro futuro comn, presentado en 1987 por la
Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo para la Asamblea
General de las Naciones Unidas, marc un hito en las discusiones sobre el tema
ambiental a nivel mundial y fue el primer intento de terminar con la confron-
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19952012
Durante el periodo comprendido entre 1995 y 2000, y luego de las reformas realizadas a la LGEEPA en 1996, el Ordenamiento Ecolgico del Territorio fue
consolidndose como un instrumento integral de planeacin territorial impulsado por el INE; asimismo, en dicho periodo se continu con la elaboracin de
ordenamientos ecolgicos estatales (se decretaron los OE de Guanajuato y Baja
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OET
OT
Robusta; soporte
jurdico propio:
LGEEPA (1988,
1996)
Reglamento (2003)
Objetivo
institucin
- Poltica ambiental
- Uso y aprovechamiento sustentable
de los recursos naturales
Instrumentos
Pasivos, no vinculantes
- POET general
- POET regionales
(incluye estatales)
- POET marinos
- POET locales (incluye municipales)
Marco legal
Institucin
coordinadora
Semarnat
Sedesol
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Tabla 1. Contina.
Tema
Metodologas
Enfoque
OET
OT
Teora: integral
Prctica: sectorial (ecolgicoambiental)
Teora: integral
Prctica: sectorial (urbanoasentamientos humanos)
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Estatales
Decretados
Concluidos
Elaboracin parcial
Total
Municipales
Decretados
Concluidos
No concluidos
Propuestas aprobadas
Propuestas no aprobadas
Cancelados
Total
OET (2012)
12
12
35
35
OT (2011)
[1]*
27
5
32
32
2
1
2
1
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27
27
1
1
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* Definicin de Zonas de Atencin Especial para la Ordenacin del Territorio (documento no decretado).
Fuente: Sedesol. Archivo interno, 2011; Semarnat [http://www.semarnat.gob.
m x /temas/ordenamientoecologico/ Documents/documentos%20ordenamiento/
decretados_201208t.pdf]. Consulta: 12 de septiembre de 2012.
Figura 2. Cobertura geogrfica de los Ordenamientos Ecolgicos Territoriales Estatales (Semarnat), 2012.
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La poltica de ordenamiento territorial en Mxico
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Figura 4. Cobertura geogrfica de los Ordenamientos Ecolgicos Territoriales Municipales (Semarnat), 2012.
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La poltica de ordenamiento territorial en Mxico
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Figura 6. Ordenamiento Ecolgicos decretados con o sin la participacin de Semarnat, julio de 2012.
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La poltica de ordenamiento territorial en Mxico
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Si bien se han logrado avances en la incorporacin de la participacin social al proceso de elaboracin de los programas de ordenamiento, sta an
es escasa y deficiente. Todava hay que trabajar en el mejoramiento de los
mecanismos de participacin social, en asegurar que dicha participacin
sea representativa de todos los sectores involucrados en el uso, aprovechamiento, ocupacin y gestin del territorio y, con ello, garantizar la legitimidad del proceso.
An se carece de metodologas e indicadores suficientemente robustos
para la etapa de gestin territorial; hay que disear mecanismos apropiados para llevar a cabo la gestin territorial una vez que los ordenamientos son decretados, as como esquemas adecuados para la realizacin de
evaluaciones peridicas de avances en la aplicacin de los ordenamientos,
mediante el diseo de indicadores que utilicen variables georreferenciadas
a las cuales se pueda dar un seguimiento adecuado.
Todava no se ha logrado armonizar los tiempos administrativos de las
instituciones pblicas que encargan los estudios con los de las entidades
acadmicas y privadas que los elaboran, lo cual puede redundar en la calidad de los ordenamientos elaborados.
Por diversas razones, existen retrasos en el decreto de los ordenamientos,
que en ocasiones es mayor al tiempo invertido en la elaboracin de los
mismos.
An se carece del respaldo poltico necesario para la gestin de los ordenamientos, y se requiere generar estrategias y contar con personal capacitado
suficiente para dar seguimiento a la gestin de los ordenamientos, lo cual
implica tambin contar con las fuentes de financiamiento para crear las
plazas necesarias.
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Bibliografa
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