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CAPTULO II

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS


DE SEGURIDAD

1 SEGURIDAD E INSEGURIDAD
En este captulo trataremos de acotar el objeto y de definir los trminos de seguridad e inseguridad. Si hasta este punto poda resultar suficiente el uso del concepto de
seguridad pblica que hemos venido utilizando, ahora es preciso abordar su estudio y
definicin, as como el anlisis de la seguridad y sus polticas. Se impone la necesidad
de utilizar con mayor precisin dichos conceptos a la luz de las transformaciones que
hemos visto, relativas a los espacios, las relaciones econmicas y de poder, los viejos y
nuevos conflictos y las formas de prevencin y de seguridad.
Adems hay que tener en cuenta que, en tanto que elementos supeditados a un
entorno social, econmico, histrico y poltico concreto, tales trminos no pueden ser
considerados como portadores de una validez universal. Existen y se modifican en funcin de momentos y de situaciones concretas, y por ello deben ser tratados como conjuntos complejos, dinmicos y condicionados por su entorno.
Es frecuente encontrar indistintamente empleados, en el lenguaje cotidiano los trminos y los conceptos167 de seguridad e inseguridad, adjetivados como pblica y/o ciudadana como si se tratara de la misma cosa, como una especie de anverso-reverso de
una determinada situacin. A ellos se aade, con frecuencia, la expresin orden pblico. Para empezar a distinguir y a clarificar, formularemos algunas preguntas a las que trataremos de hallar respuesta: Podemos usar como sinnimos los trminos de seguridad
pblica y seguridad ciudadana? Podemos utilizar como sinnimos los trminos de seguridad ciudadana y/o pblica y orden pblico? Podemos utilizar como contrarios los trminos seguridad e inseguridad (pblicas o ciudadanas)? Como veremos, la resolucin de
cada interrogante en un sentido u otro no es neutra, y puede llevar a planteamientos
diametralmente opuestos.

167. Trmino tiene aqu el sentido de palabra, vocablo, mientras que concepto describe la idea que concibe el entendimiento mediante el empleo de dicha palabra.

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LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

1.1. Seguridad pblica y seguridad ciudadana


El caso espaol, debido a las necesidades y caractersticas que se produjeron en las
dcadas de los aos 70 y 80 (con una transicin poltica de un sistema totalitario hacia
una democracia) resulta muy til a la hora de responder a las preguntas formuladas. Por
ello puede ser tomado como referencia. En el contexto espaol se puede argumentar
claramente, tanto desde el punto de vista doctrinal como jurisprudencial, la existencia
de una diferencia entre seguridad pblica y seguridad ciudadana.
La seguridad pblica fue definida por una Sentencia del Tribunal Constitucional
(STC), ya a inicios de los aos ochenta, como el conjunto de actividades dirigidas a
la proteccin de las personas y de los bienes y a la preservacin y el mantenimiento
de la tranquilidad y el orden ciudadano (STC 123/84 de 18 de noviembre, fundamento jurdico cuarto). La construccin que el propio Tribunal Constitucional (TC) realiza (SSTC 33/82 de 8 de junio, fundamento jurdico 3 y 104/89 de 8 de junio, fundamento jurdico 3) del concepto de seguridad pblica hace que ste exceda del concepto policial de seguridad, para insertarlo en el marco del estado social y democrtico
de derecho. El argumento se sustenta en que, en un estado regido por dichos principios,
la nocin de seguridad pblica no se puede circunscribir al puro orden o tranquilidad
de la calle, sino que ha de alcanzar todas aquellas medidas que tienden a asegurar el
funcionamiento regular de las instituciones.
La seguridad ciudadana, en cambio, viene establecida en la Constitucin espaola (CE) como algo que debe ser garantizado por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, pero
sin que se concrete en dicha norma una definicin de la misma.
Para Carro (1989:41), es posible establecer con base slida una clara distincin
conceptual entre orden pblico (proteccin del libre ejercicio de los derechos fundamentales) y seguridad ciudadana (proteccin de las personas y bienes frente a acciones
violentas o agresiones, situaciones de peligro o calamidades pblicas).
Partidario de un concepto ms restringido, Barcelona (1997:237-238) considera
que cabe distinguir entre aquellos que, como Carro, adoptan una definicin amplia de
seguridad como proteccin de personas y bienes ante amenazas de dao o peligro, y
quienes, como l, piensan que conviene desgajar el concepto de seguridad ciudadana
del de seguridad pblica. Para este autor, el mbito de la seguridad pblica desborda
al de la seguridad ciudadana. En el primero se incluyen elementos y cuestiones ajenas a
las fuerzas y cuerpos de seguridad, mientras que la segunda se circunscribe a lo policial.
As, si la seguridad pblica desborda lo policial y la seguridad ciudadana se cie a lo
policial, la segunda estar sin duda inserta en la primera, pero la primera desbordar los
lmites de la segunda para extenderse hacia otros mbitos no propiamente policiales.
Barcelona (1997) vincula de este modo la seguridad ciudadana a la actividad policial y a su misin de garantizar los derechos y libertades, llegando al extremo de afirmar
que cuando los derechos y libertades no precisen proteccin frente a conductas agresoras pero s requieran de actividades pblicas tendentes a proteger su indemnidad, ser

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el concepto de seguridad pblica, que es ms amplio, el que entre en escena, con intervencin policial o no (1997: 238-239).
Rodrguez (1995:66; 1997) tambin distingue entre seguridad, que entiende como
el derecho de todos los ciudadanos a la pacfica y democrtica convivencia conforme
a un orden jurdico, econmico y social justo y seguridad pblica, de mbito ms restringido, que define como: aquella situacin social que se caracteriza por un clima de
paz, de convivencia y de confianza mutua que permite y facilita a los ciudadanos el
libre y pacfico ejercicio de sus derechos individuales, polticos y sociales, as como el
normal funcionamiento de las instituciones ya pblicas o privadas (1997:39).
Por su parte, Villagmez (1997:142) sostiene que La indistinta y ambivalente utilizacin de los conceptos de orden pblico, de la seguridad pblica y de la seguridad
ciudadana, genera una confusin terminolgica de considerables efectos, que puede llegar hasta la desnaturalizacin de la regulacin establecida por la Constitucin.. Por ello
dicho autor propone un concepto de seguridad ciudadana como condicin necesaria
para el libre ejercicio de los derechos y libertades, sealando que Las actividades objeto de la seguridad ciudadana son, por tanto, las de prevencin, proteccin o reparacin
de las condiciones que permiten a los ciudadanos ejercitar, con garantas y en libertad,
la calidad participativa de los mismos en las distintas formas que sta pueda adoptar, ya
sean polticas, econmicas o culturales. Sin embargo de ello no puede desprenderse que
la seguridad ciudadana constituya una clusula abierta (...) Por consiguiente, el contenido de la seguridad ciudadana, como fin de la actividad de la polica de seguridad, se
puede resumir en la responsabilidad pblica de conseguir un estado de normalidad cvica presidido por la sensacin objetivable en los ciudadanos de ausencia de riesgos y peligros (1997:151).
Ello no obstante, hay que sealar que el propio TC no tan slo no ha proporcionado
definiciones satisfactorias sobre estos trminos, y en especial sobre el de seguridad ciudadana, sino que en ocasiones ha empleado indistintamente los trminos seguridad pblica
y seguridad ciudadana e incluso orden pblico. Tal es el caso de la STC 325/1994, cuyo
fundamento jurdico segundo seala: la seguridad pblica (art. 149.1.29 CE) tambin llamada ciudadana, como equivalente a la tranquilidad en la calle. En definitiva, tal seguridad se bautiz ya en el pasado siglo con la rbrica del "orden pblico"...168
A partir de estas consideraciones, podemos establecer una definicin de la seguridad pblica como una competencia de las instancias pblicas cuyo objetivo consiste en
establecer, mantener y eventualmente restaurar las condiciones de un estado de convivencia que permita el efectivo ejercicio de derechos y libertades.
Se trata entonces de una situacin, de un estado de convivencia que viene rela-

168. El TC ha empleado, de modo ms espordico, otras expresiones como tranquilidad y orden ciudadano (SSTC 33/1982; 117/1984 y 104/1989), que en modo alguno contribuyen a aclarar el tema, y que no
vamos a desarrollar aqu por considerarlas expresiones residuales en nuestro anlisis.

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cianado con las condiciones que cada sociedad establece. Como estado de conviven
cia, constituye una situacin prolongada en el tiempo, en que los ciudadanos de una
determinada sociedad, regida por unas mismas instancias pblicas actan con la expectativa razonable de que las condiciones de convivencia no se van a ver alteradas o que,
si tal cosa llega a suceder, las instituciones acudirn en su ayuda.
Con ello estamos entendiendo que cada sociedad tiene asumidos unos parmetros
dentro de los cuales acepta (de buena o mala gana, con mayor o menor resignacin)
ciertos riesgos como inherentes a su modo de vivir.169 Esta aceptacin tiene que ver con
un equilibrio de prestaciones, ventajas, riesgos, seguros, etc. que tal modus vivendi le
proporciona, as como con la capacidad de los grupos dominantes de convencer a los
ciudadanos de que ese es el sistema de vida que ms les conviene, que ms derechos y
libertades les proporciona.170
Tal estado de seguridad pblica est lejos de constituir la expresin de una voluntad general, de un consenso. Es ms bien el producto de un sutil juego de equilibrios
entre diferentes conflictos sociales y la capacidad cohesionadora del sistema como gestor del conflicto, como regulador de tensiones.171 Pero es preciso recordar que tal cohesin puede lograrse tanto por las vas del convencimiento como por las del poder y del
control por parte de los grupos dominadores de (o dominantes en) los mecanismos
pblicos y/o de los instrumentos de generacin de opinin/comunicacin.

169. Esto explicara, por ejemplo, que fenmenos como la accidentalidad del trfico no generen inseguridad y slo provoquen cierta alarma a partir de determinados umbrales de siniestralidad, a pesar de ser una
de las causas de mayor mortalidad de nuestras sociedades. El hecho de que constituya un riesgo asumido
modifica su percepcin social.
170. Es preciso subrayar que cada sociedad, segn su momento y circunstancia, define los derechos y
libertades de diverso modo. No obstante, es posible encontrar, en los estados democrticos de derecho, un
comn denominador en cuanto a derechos y libertades bsicos, sealados por el constitucionalismo contemporneo. Ferrajoli (2003:29) los considera suficientes para formar una identidad colectiva, mientras
que Alexy (2003:31) llega a identificarlos con los principios fundamentales de dignidad humana, libertad
e igualdad as como los principios relativos a la estructura y los fines del estado social y democrtico de
derecho.
171. Entendiendo el conflicto como forma de socializacin, una diversidad de humores y de direcciones
de pensamiento sensiblemente opuestas, de donde surge toda la vivacidad y la cohesin verdaderamente
orgnica de esa reunin de personas (Simmel, 1995:22). As enfocado, el conflicto no siempre perturba el
funcionamiento de las relaciones en cuyo seno aparece, a veces es incluso necesario para el mantenimiento
de dichas relaciones (...) Los sistemas sociales proporcionan instituciones especficas que sirven para evacuar
los sentimientos agresivos y hostiles. Estas instituciones jugando el papel de vlvulas de seguridad mantienen
el sistema evitando otros conflictos probables o reduciendo los efectos explosivos (Coser, 1982:32). En el
mismo sentido. Lorenzo (2001:12) define conflicto social como un proceso de interaccin contenciosa entre
actores sociales que comparten orientaciones cognitivas, movilizados con diversos grados de organizacin y que
actan colectivamente de acuerdo con expectativas de mejora, de defensa de la situacin preexistente o
proponiendo un contraproyecto social. En la misma obra puede hallarse un anlisis de la capacidad cohesionadora del conflicto (2001:221).

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En el entorno espaol y europeo desde el que estamos hablando el concepto de


seguridad pblica viene ligado a la persistencia de las condiciones del estado social y sus
posibles avatares (Domnguez y Virgili, 2000; Recasens, 2004). El mantenimiento de
dichas condiciones se considera necesario, y se atribuye a las instancias pblicas la competencia para establecerlo, preservarlo y restaurarlo. Se trata de un concepto integral,
que incorpora diversos mbitos de la seguridad como pueden ser la seguridad ciudadana, la proteccin civil, la seguridad vial, la cobertura del auxilio en casos de catstrofe,
aspectos sanitarios epidemiolgicos, etc.
En cambio, el concepto de seguridad ciudadana, visto como una parte concreta de
la seguridad pblica, se puede definir como la garanta consistente en la prevencin,
proteccin o en su caso reparacin, de la integridad y el legtimo disfrute y posesin de
sus bienes por parte de los ciudadanos, como realizacin efectiva del ejercicio de los
derechos y libertades.
Es competencia de las instancias pblicas el garantizar la seguridad ciudadana,
para lo cual debern disear y aplicar las oportunas polticas y ejecutarlas con los
medios de que disponen, y en particular con las fuerzas y cuerpos deseguridad, segn
el art. 104 CE. Pero la seguridad ciudadana en s no constituye una competencia (ya
que sta se materializa a travs de la seguridad pblica) sino una garanta de una parte
del estado de convivencia cuyo mantenimiento es competencia de las instancias
pblicas.
En sntesis, a la primera pregunta se puede responder que seguridad pblica y
seguridad ciudadana no pueden ser usadas como sinnimos. Que la primera desborda
e incluye a la segunda e incorpora elementos de seguridad en general al mbito del
estado social.
Como ya se ha sealado, el impacto de la crisis en mayor o menor grado del
estado social en el marco del estado-nacin hace que parte de esta seguridad (pblicaciudadana) est abocada a desaparecer salvo que sea asumida por intancias supraestatales y sobre todo, por instituciones infraestatales que, recordmoslo, siguen siendo estado, pero bajo otras formas diversas del estado-nacin centralizado. 0 resto ser absorbido
por el sector privado o se perder, incrementando la conflictividad social y alterando los
niveles sociales de tolerancia-confianza.
En la mayora de pases de la Unin Europea, como Francia, Italia o Reino Unido,
el concepto de seguridad pblica (public safety, scurit publique, pubblica sicurezza)
parece traducir (generalmente en trminos jurdicos) la idea de la asistencia de una
competencia de las instancias pblicas en materia de seguridad. En cambio, la idea de
una expectativa de los ciudadanos a disfrutar de sus derechos y libertades en una situacin de convivencia social vinculada a determinados parmetros de seguridad, as como
la exigencia de su garanta a los poderes pblicos, se indica mediante expresiones similares a la empleada en Espaa (sicurezza urbana o cittadina, scurit citoyenne, community safety...) vinculados prevalentemente al mbito municipal/local.

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1.2. Seguridad pblica / ciudadana y orden pblico


En cuanto a la segunda pregunta, el caso espaol presenta algunas particularidades derivadas de su reciente172 transicin de una dictadura a una democracia y de su
secular sometimiento a dictaduras de diversa tipologa, pero siempre caracterizadas por
una visin centralista, conservadora y militarista de la sociedad. Ello tuvo, naturalmente su reflejo en el modelo de seguridad y en sus derivados como el modelo policial. As
lo sostiene Lpez Garrido (1982), quien al hablar de los orgenes de la Guardia Civil
desarrolla el argumento del enfrentamiento, durante el siglo XIX y buena parte del xx,
entre una triunfante Espaa centralista, conservadora y militarista, y otra que se quiere
descentralizada, liberal y civil. En este punto es preciso sealar que justamente esta
segunda Espaa, tradicionalmente derrotada, estara paradjicamente mucho ms
cerca de los modelos democrticos de la actual Europa, y es justamente la que trata de
abrirse paso, entre fuertes reticencias centralistas y conservadoras, a lo largo de los ltimos treinta aos.
El uso abusivo y autoritario que hizo la dictadura franquista del concepto de orden
pblico173 impidi mantener esta expresin, que haba adquirido tonos de infamia
represiva y que estaba totalmente deslegitimada. Por ello, el texto constitucional de
1978 excluye el trmino de orden pblico en los artculos que hacen referencia a las
fuerzas y cuerpos de seguridad y mantiene apenas una referencia residual que lo deja
circunscrito a un mero lmite material del ejercicio de los derechos y libertades consagrados en los artculos 16.1 y 21.2 de la CE, y siempre que para ello se cumplan determinados requisitos establecidos por la propia Constitucin y especificados en la ley, que
sobre la base del respeto al libre y pacfico ejercicio de estos derechos, se resumen en
la ausencia de perturbaciones en el orden exterior de la calle o de la tranquilidad material (Villagmez, 1997:139).
Aparece as un nuevo concepto de orden pblico, que para distinguirlo del anterior se ha denominado en algunos casos orden pblico constitucional (STC 108/1989 de
8 de junio, fundamento jurdico primero) No obstante, tal expresin no ha sido claramente definida por dicho Tribunal.

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En lo relativo a la nocin de seguridad pblica, para Barcelona (1997:212): Con


la STC 33/1982 en la mano se observa que la seguridad pblica del artculo 149.1.29 no
es lo mismo que el orden pblico (...) que la primera est ms circunscrita que el segundo y se centra en la actividad dirigida a la proteccin de personas y bienes (segundad en
sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, que son finalidades inseparables y mutuamente condicionadas As, la seguridad pblica no puede
entenderse como sinnimo del orden pblico. Pero si el concepto constitucional de
seguridad pblica es, para Barcelona, ms restringido que el de orden pblico,174 no por
ello coincide necesariamente con lo policial, ya que En definitiva el contenido que el
Tribunal Constitucional confiere al concepto de seguridad pblica pone de relieve que,
sin que pueda disociarse por completo de la organizacin policial y de los cometidos
ms caractersticos de sta, su dimensin es mayor) (1997:223).
Pero es tal vez Palau (1996) quien ms extensamente ha analizado el problema de
la nocin de seguridad pblica y sus repercusiones en el mbito competencial. Para esta
autora, y segn su interpretacin de la jurisprudencia del TC, la seguridad pblica es un
concepto ms restringido que el de orden pblico, pero el Tribunal ha distinguido entre
un concepto amplio de seguridad pblica, que la equiparara de hecho con la nocin
de orden pblico, y otro ms restrictivo como conjunto de actividades dirigidas a la proteccin de personas y bienes y a la preservacin y el mantenimiento de la tranquilidad
u orden ciudadano (STC 33/1982; 117/1984; 123/1984). En su jurisprudencia, el TC se
ha decantado por el concepto restringido.
En cuanto a la relacin entre seguridad ciudadana y orden pblico, puede decirse que, en parte, la primera adquiri su actual significado debido a la necesidad de
substituir la expresin orden pblico heredada del franquismo. La batalla por el
cambio fue explcita y empez por la propia denominacin de la polica, que pas de
fuerzas de orden pblico a fuerzas y cuerpos deseguridad.175 En los debates constitucionales, la mayora propuso cambiar la expresin fuerzas de orden pblico por
la de fuerzas de seguridad, lo que se aprob con la nica oposicin del grupo de
Alianza Popular.176

En el mismo sentido, Fernandez (1985:206 y 209-211).


Para un relato de lo sucedido, vase Martn Villa (1984).
176. En la sesin de 15 de junio de 1978 de la Comisin de asuntos constitucionales y libertades pblicas del Congreso de los Diputados (Diario de sesiones n 90, 3329), el Diputado de Alianza Popular, Sr.
Lpez Rod, plante una enmienda al artculo 141.25 (que finalmente sera el actual 149.29) relativo a la
seguridad pblica como competencia exclusiva del Estado, a fin de rechazar dicho trmino a favor del
deorden pblico invocando a San Agustn y diciendo que: en cambio, el informe de la Ponencia,
aparte de rebajar de categora el concepto, sustituyendo "orden pblico" por "seguridad pblica", introduce
la posibilidad de creacin de policas autnomas. Creo que este proyecto es manifiestamente retrgrado.
Esto serauna vuelta a la Edad Media, volver a las ciudades amuralladas, a los puentes levadizos y a las
jurisdicciones exentas y particulares
174.

172. El concepto reciente se expresa aqu en trminos histricos, y en relacin con otros estados europeos. 30 aos, en la historia europea, constituyen un brevsimo lapso. No hay que olvidar, por otra parte, que
las democracias europeas provienen de una larga tradicin mientras que en Espaa, durante los siglos xix y xx
imperaron las dictaduras de todo tipo, entre las cuales apenas unos breves y siempre sofocados fulgores democrticos dejaron testimonio de la escasa capacidad de adecuacin de las clases sociales y de la economa
espaola para transformar y modernizar la esclerotizada sociedad de su tiempo (Nadal, 1973; Fontana,
1973;Vives 1985:350-384).
173. Para una historia de la nocin de orden pblico en Espaa puede verse entre otros: Martn-Retortillo
(1983); Ballb (1983); Barcelona (1997); Izu (1988); Carro (1989) y Bartolom (2000).

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El artculo 104 de la Constitucin reflej la transformacin al hablar de fuerzas y


cuerpos de seguridad y atribuirles como misin proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana en lugar del mantenimiento del
orden pblico. Como dice Ballb, el cambio de denominacin no es ftil, como se desprende de la discusin parlamentaria. La voluntad del legislador, al operar esta transformacin, es la de que la nueva institucin policial sea la anttesis de lo que ha significado como fuerzas de orden pblico en nuestra historia. El cambio de modelo policial es,
pues, un imperativo constitucional (Ballb, 1983:462-463).
El cambio operado a lo largo de los ltimos treinta aos no es por tanto tan slo
semntico. Tampoco puede sostenerse que se trata de una substitucin simple. El concepto de seguridad ciudadana, como hemos visto, es distinto del de orden pblico. Al
tiempo que asume las caractersticas de garanta de derechos y libertades y se vincula al
mbito policial, se hace ms subjetivo, ms indefinido que el concepto franquista de
orden pblico. Y es esta inconcrecin lo que permite extender su aplicacin; se capilariza, penetra y alcanza todos los mbitos de la vida pblica y privada. Puede decirse que
la idea de orden pblico franquista refleja una visin maniquea y simplista de la relacin
entre instituciones y ciudadanos en materia de seguridad, mientras que el concepto de
seguridad ciudadana es complejo, se refiere a percepciones i/o a realidades compuestas
de un gran nmero de variables.
Desde su rudimentariedad, en el concepto de orden pblico la idea misma de
orden-desorden conlleva la existencia previa de una normativa respecto de la cual es
necesario ordenar(se). Sin unas reglas previas no hay posible referencia a un orden. El
objetivo principal del orden pblico es el de perpetuar la autoridad manteniendo la
norma que constituye la propia base comn, tanto del orden como de la autoridad
que lo instituye. La misin de las instancias encargadas de la seguridad, y en especial
de la polica, consistir por lo tanto, en ese contexto, en contrastar la obediencia de
los ciudadanos a la norma y forzar la sujecin a la misma si es necesario (Recasens,
2000a).
En cambio, la idea de seguridad ciudadana, como hemos sealado, evoca como
prioridad la garanta de la integridad y el legtimo disfrute y posesin de sus bienes
para todos los ciudadanos, como parte efectiva del ejercicio de sus derechos y libertades. La misin policial, en este caso, consistir en proteger la seguridad con el objeto de mejorar la calidad de vida. Es justamente esta particularidad histrica del caso
espaol, que obliga a distinguir netamente entre los dos conceptos, la que permite
visualizar de manera ms precisa la diferencia entre seguridad ciudadana y orden
pblico franquista.
El problema aparece con la subsistencia del trmino orden pblico, que hallamos
prcticamente en todos los pases europeos, incluyendo a Espaa. Tal persistencia, que
adems presenta considerables matices entre unos estados y otros, genera equvocos y
contribuye a un uso polismico de la propia expresin, que en nada ayuda a su concrecin. En el caso espaol, como hemos visto, existen al menos tres concepciones

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diversas.177 En la primera de ellas, la del orden pblico franquista, su definicin se concretaba en la Ley de Orden Pblico de 1959, como: El normal funcionamiento de las
Instituciones pblicas y privadas, y el mantenimiento de la paz interior y el libre y pacfico ejercicio de los derechos individuales polticos y sociales, reconocidos en las leyes
(art. 1). Hay que recordar que esas leyes eran de corte represivo, que no exista una
Constitucin, que las instituciones pblicas respondan al principio de unidad de poder
y coordinacin de funciones, y que la idea de paz interior se corresponda con el concepto de enemigo interior y exterior propio de regmenes autoritarios, que ven a sus propios ciudadanos como potenciales enemigos. La misma ley se encargaba en su art. 2,
de definir cuales son los actos contrarios al orden pblico, entre los cuales se hallan, por
ejemplo, los paros colectivos.
Este modelo de orden pblico es del todo inapropiado para un estado democrtico. Se trata del orden pblico destinado a producir reduccin del desorden a partir del
requisito de la sumisin a la autoridad, la cual suele reclamar de los ciudadanos la cesin
de parte de sus derechos para hacer frente a la emergencia. Ante esta acepcin es preciso tener en cuenta que si definimos, como hemos hecho, la seguridad a partir de su
vinculacin con el ejercicio de derechos, la supresin de stos niega el propio concepto de seguridad, ya que sta, para ser viable en un modelo verdaderamente democrtico (y no tan solo formal), debe ser alcanzada sin merma de derechos.178 Por ello no cabe
en democracia un orden que para realizarse requiera la supresin de derechos.
La segunda concepcin es la del orden pblico constitucional diseado por el
Tribunal Constitucional. De modo muy amplio cabra definirlo como un conjunto de
principios constitucionales que garantizan el ejercicio de derechos y libertades en el
marco del Estado Social y Democrtico de Derecho establecido por la CE. No tiene nada
que ver con la idea de una actividad, sino que se trata de principios informadores de un
sistema poltico y de sus garantas. Es por lo tanto radicalmente distinto del orden pblico franquista.
En tercer lugar, podemos citar el orden pblico entendido como actividad meramente puntual y represiva de ciertas acciones. Se trata en este caso de una situacin en
la que se emplean un conjunto de tcnicas y procedimientos, generalmente de corte
policial-represivo con el fin de evitar que personas o grupos concretos provoquen alte-

177. Izu (1988:234) distingue entre dos: el orden pblico material o en sentido restringido que consiste
en una situacin de orden exterior o tranquilidad en una comunidad y el formal, entendido como orden
general de la sociedad. Vase tambin Bartolom (2000), que niega la vinculacin del orden pblico a principios tico-sociales, polticos, econmicos o histricos, para relacionarlo con la norma preestablecida y su
accin.
178. No entraremos en este punto en la compleja temtica de la colisin de derechos, que ya ha sido
mpliamente tratada (vanse por todos los trabajos compilados en Carbonell, 2003) y que no altera la definicin aqu propuesta en la medida que sta acepta la existencia de tal colisin de derechos.

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raciones que impidan de manera forzada el libre ejercicio de los derechos y libertades
de los dems ciudadanos. Por ser una situacin puntual, la intervencin policial est
sujeta a los principios de mnima intervencin necesaria, durante el mnimo tiempo
posible y de proporcionalidad en el uso de la fuerza, velando por causar con ella el mnimo dao.
Debido a esta equvoca polisemia, el trmino de orden pblico debera ser desterrado del vocabulario, ya que, si bien podemos descartar el orden pblico franquista,
todava subsiste la confusin entre el orden pblico constitucional y el orden pblico
que constituye una mera actividad de corte coactivo. Esta debera ser llamada mantenimiento del orden,179 y la podramos definir como un conjunto de tcnicas y procedimientos destinados a evitar la alteracin forzada del libre ejercicio de los derechos y
libertades. En todo caso, las ya citadas referencias al orden pblico contenidas en la
Constitucin espaola, como las de los art. 16.1 y 21.2, deben ser interpretadas como
elementos del orden pblico constitucional.
El concepto de seguridad, diferenciado del de orden pblico y analizado a la luz
de un discurso abierto, ha hecho posible el estudio de su significado y contenido no slo
desde la parte objetiva (tcnico-jurdico-administrativa) sino tambin desde su vertiente
subjetiva multidisciplinaria, lo cual debe ser valorado muy positivamente. Los anlisis
tericos y empricos han permitido descubrir que, de hecho, lo que est cambiando es
el concepto mismo, el contenido de la nocin de seguridad.
Una consecuencia de la ampliacin conceptual que supone la definicin de seguridad respecto de la de orden pblico es la de permitir la entrada (en algunos casos la
irrupcin) de nuevos puntos de vista, de nuevos enfoques, de nuevos anlisis provenientes del campo de la sociologa, de las ciencias polticas, de la antropologa, de la psicologa, de la historia, de la economa, etc., arrebatando as el monopolio que tenan los
juristas dogmticos y los profesionales o tcnicos (especialmente los policiales) sobre la
cuestin. Con la elaboracin y el desarrollo de instrumentos de anlisis y de medicin
se ha obtenido una imagen ms ntida de la transformacin conceptual. As, en las
encuestas de victimizacin se ha dibujado claramente lo que se denomina ideologa de
la seguridad.
A partir de la Segunda Guerra Mundial el concepto subyacente a la expresin
orden pblico se ha ido modificando en todos los estados europeos.180 Lo que
puede inducir a no ver la transformacin es que esta mutacin, relativamente pacfica en el seno de los estados de larga tradicin democrtica, se ha ido adaptando a las
caractersticas y los cambios del propio estado, asumiendo los valores de estado de

179. El concepto de orden sigue siendo, an en esta acepcin, problemtico. Ciertamente se trata de
un trmino ampliamente difundido, pero adolece de los defectos ya citados. Aqu debe ser entendido como
sinnimo de pacfica convivencia ciudadana, pero tal vez fuera mejor empezar a buscar otra expresin.
180. Por ejemplo Melossi (2002b:41) seala la dcada de los aos 60 para dicho cambio en Italia.

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derecho y de estado social de modo paulatino y casi imperceptible. Pero es un hecho


aceptado que en Europa, el concepto ordre public, public order u ordine pubblico no
significan lo mismo hoy que hace cincuenta aos; ni para los ciudadanos ni para las instituciones.
En sntesis, y como respuesta a la segunda de las cuestiones, seguridad ciudadana,
seguridad pblica y orden pblico no constituyen, en modo alguno, sinnimos.

1.3. Seguridad e inseguridad


La tercera de las preguntas que nos hemos planteado al inicio de este captulo,
lleva implcitos mayores problemas. Es posible afirmar que si negamos la existencia de
seguridad (pblica/ciudadana) estamos hablando de inseguridad (pblica/ciudadana?
En otras palabras cundo no hay seguridad hay inseguridad? La pregunta va ms all
de la simple retrica, porque aceptar que la falta de seguridad es algo diverso, o en
todo caso no coincidente con la inseguridad, supone tener que rehacer algunos conceptos.
En primer lugar, y a la vista de lo dicho hasta ahora, puesto que hemos diferenciado entre seguridad pblica y ciudadana, habr que distinguir tambin entre inseguridad pblica y ciudadana. En segundo lugar, para que seguridad e inseguridad
pudieran ser trminos oponibles, sera preciso que tuvieran la misma naturaleza, la
misma esencia.
Si partimos de la definicin establecida de seguridad pblica, podemos distinguir
dos acepciones: la idea de que es un estado de convivencia, y la de que es una competencia de las instancias pblicas. Adoptando el enfoque competencial, no cabe hablar
de inseguridad como su opuesto sino, en cualquier caso, como dejacin de competencias. Lo que habra que plantearse es dnde van a parar tales competencias abandonadas por los poderes pblicos. Se trata en suma de un debate poltico y de cuotas de
poder respecto de la distribucin de los espacios de seguridad entre lo pblico y lo privado, lo macro y lo micro. La dejacin del ejercicio competencial pblico puede
producir un vaco o bien ser substituida por otros agentes. Ciertamente, se puede argumentar que el resultado de la distribucin competencial, o su pura dejacin, producen
efectos en la sociedad y sus sentimientos de seguridad, pero con esto ltimo estaramos
cambiando el discurso, ya que tal perspectiva afectara a la convivencia, y no a la competencia, lo cual nos lleva al segundo planteamiento.
Desde un planteamiento de la seguridad como estado de convivencia, la inseguridad consistira en la quiebra de las expectativas razonables de las condiciones de dicho
estado. Situado en un mbito tan amplio como el de la seguridad pblica, tal cosa significara la existencia de un nivel de desconfianza tal en las instituciones que difcilmente podra sostenerse por mucho tiempo. De producirse esta situacin, la crisis debera
resolverse en un plazo relativamente breve puesto que, de lo contrario, se anularan los

141

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS


parmetros de convivencia y el equilibrio de prestaciones, ventajas, riesgos, seguros,y
otras elementos que conllevan. Se rompera con ello la capacidad de los grupos dominantes de seguir en el poder y de convencer a los ciudadanos de que ese es el sistemas
de vida que ms le conviene, el que ms derechos y libertades le proporciona.
Semejante situacin de quiebra de las instituciones y de los parmetros de convivencia hara imposible la supervivencia de dicho modelo social. Como salida a una
situacin de estas caractersticas, cabra pensar:
a) En lograr una recuperacin de la confianza de los ciudadanos mediante el diseo y ejecucin de unas polticas de seguridad pblica que restablecieran la
seguridad. En tal caso, el momento de inseguridad habra desaparecido, o se
habra reducido a unos lmites tolerados por esa sociedad.
b) Podra pensarse no obstante en la evolucin hacia un nuevo estadio en que
los ciudadanos aceptasen los niveles de inseguridad como nuevo umbral de
seguridad tolerable, pero en dicho caso, la situacin se reequilibrara, y estaramos hablando de nuevo de seguridad (sin duda en otras dimensiones).
Habra dejado de existir la inseguridad. Mediante este tipo de mecanismos, se
acepta, por ejemplo, que las puertas de las casas deben estar cerradas cuando aos atrs se dejaban abiertas, o que en una sociedad determinada haya
cierto nmero de delitos o accidentes de trfico sin que por ello se produzca
el caos social.181
c) Ms drstico sera el reclamo de un cambio de modelo de convivencia social.
En temas de seguridad, debido a la falta de confianza, se tiende fcilmente a
formular propuestas de modelos fuertes de orden, y a reclamar un sistema de
gobierno autoritario de dicha sociedad, que con toda probabilidad anulara la
inseguridad por la va de la supresin de derechos y libertades y ahogara el
modelo de sociedad de conflicto bajo el rgido manto impositivo de la dictadura, que en ocasiones puede llegar a adoptar sutiles contornos de democracia
formal. En dicho caso tampoco cabra hablar de inseguridad en el sentido en
que lo venimos haciendo.182
En ninguno de los tres casos la inseguridad podra plantearse como un estado alternativo al de la seguridad. Por ello, hay que convenir que la inseguridad constituye una

181. Como seala Douglas (1996:106):. Si un grupo de individuos ignora algunos riesgos manifiestos
tiene que ser porque su entramado social los estimula a obrar as. Podemos suponer que su interaccin social
codifica gran parte de los riesgos.
182. La inseguridad que generan las dictaduras es mucho mayor para la inmensa mayora de los
ciudadanos, pero es de otro tipo que no vamos a analizar en este trabajo por haberlo circunscrito al mbito de los
modelos democrticos.

142

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

situacin (y no un estado) sobre la que no cabe establecer equilibrio alguno, y que no


puede ser general ni duradera. Tendremos que hablar entonces de inseguridad como de
una situacin (real o percibida) limitada en el tiempo y/o en el espacio en una sociedad
determinada. Si la misma se mantiene en unos parmetros de aceptabilidad o de tolerancia social, el conflicto permanecer latente pero no producir crisis.183 Si por el contrario, se producen puntos lgidos, stos debern resolverse por una de las vas sealadas o alguna de sus derivadas. De lo contrario se corre un alto riesgo de deterioro del
tejido social y de deslizamiento hacia modelos no democrticos. De ah la importancia
de elaborar y aplicar las polticas pblicas de seguridad acertadas.
En lo relativo a la seguridad ciudadana, hemos planteado que sta existe cuando una persona o un grupo social se sienten seguros porque se dan un conjunto de
requisitos concretos que les permiten albergar una expectativa razonable de no verse
afectados en su integridad ni en el legtimo disfrute y posesin de los bienes, y en consecuencia de poder ejercer y disfrutar sus derechos y libertades en una situacin de
convivencia social determinada, aceptada y/o asumida y garantizada por los poderes
pblicos. Hemos sealado tambin que constituye una parte, un sector de la seguridad pblica. Por ello en tanto que estado de seguridad (en este caso ciudadana) le es
aplicable cuanto hemos dicho respecto de la imposibilidad de una inseguridad pblica. Resulta imposible, en un entorno democrtico real, entender la inseguridad ciudadana como un estado prolongado en el tiempo, en que una persona o un grupo
social se siente inseguro porque no se da ese conjunto de requisitos concretos que le
permitan albergar una expectativa razonable de garanta de su integridad y preservacin legtima de sus bienes, en una situacin de ejercicio efectivo de derechos y libertades y de convivencia social determinada aceptada, asumida y garantizada por los
poderes pblicos. Es preciso entonces negar que la inseguridad sea el contrario de la
seguridad ciudadana.
No obstante, a diferencia de la seguridad pblica, la seguridad ciudadana contiene elementos mucho ms aplicados, ms operativos. Constituye un estadio derivado de
otro superior, pero es al mismo tiempo una actividad de garanta. En esta ltima condicin, debe asegurar la ejecucin de unas polticas de seguridad pblica que, a estos efectos constituiran polticas-marco. Sin embargo, a ello hay que aadir que el mbito de
la seguridad ciudadana tiene cierta capacidad de elaborar polticas aplicadas, de alcance medio, y especficas de su propio entorno. El espacio de la seguridad ciudadana
puede ser visto como un estado derivado del de seguridad pblica; como un mbito con
capacidad para elaborar polticas aplicadas y como la plasmacin, mediante hechos, de

183. Otra cosa es que, por intereses polticos, mediticos o de otra ndole se mantengan los niveles
del conflicto en la franja ms alta, es decir en los lmites ms crispados de la aceptabilidad. Quien promueve
este tipo de situaciones lleva a cabo un ejercicio temerario e irresponsable, merecedor de reproche.

143

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

una garanta. Opera entre un plano abstracto, poltico, y otro en el que refleja la ejecucin, la visualizacin de las polticas, y por tanto cataliza no slo las demandas de seguridad, sino los sentimientos y las consecuencias de la inseguridad.

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

Trmino

Orden
pblico
constitucional

1.4. Seguridad, inseguridad y orden: algunas conclusiones


Llegados a este punto, debemos extraer algunas consecuencias de lo hasta aqu
analizado, que sirvan adems como sntesis a las preguntas formuladas al inicio del captulo:
a) Un estado de seguridad no responde a situaciones espontneas. Slo puede responder al diseo y ejecucin de polticas de seguridad previstas al efecto y en
constante proceso de evaluacin y revisin para adaptarlas a los cambios y
necesidades sociales. Por lo tanto, un estado de seguridad no puede en modo
alguno ser neutro; es el producto de una actividad pblica en un entorno social
concreto.
b) El mbito adecuado y posible para elaborar polticas de seguridad es el de la
seguridad pblica.
c) Ciertas polticas derivadas o sectoriales pueden no obstante ubicarse en el
marco de la llamada segundad ciudadana.184
d) Los conceptos de seguridad e inseguridad no son equivalentes contrarios, porque no tienen la misma naturaleza ni alcance.
e) No cabe hablar de polticas en la inseguridad, ni disear ni ejecutar polticas
sobre la base de la misma, ya que su propia naturaleza no lo permite. El debate sobre la inseguridad slo es admisible en el plano operativo-tcnico. Todo lo
restante en especial las polticas es debate sobre la seguridad.
A modo de sntesis, podemos establecer el siguiente cuadro:

Concepto

Naturaleza

Polticas Polticas
globales aplicadas

Tcnicas

Principios

No

No

No

Competencia de las
instancias pblicas cuyo
objetivo consiste en

Estado de
convivencia
(competencia

No
(salvo
excep.)

No

establecer, mantener y

de instancias

eventualmente restaurar

pblicas)

No
(salvo

No

Principios constitucionales
que garantizan el ejercicio
de derechos y libertades
en el marco del Estado
social y democrtico de
derecho

Seguridad
pblica

las condiciones de un
estado de convivencia
que permita el efectivo
ejercicio de derechos
y libertades
Seguridad
ciudadana

Garanta (prevencin,
proteccin o en su caso

Garanta

reparacin) de la integridad

excep.)

y el legtimo disfrute y
posesin de sus bienes
por parte de los ciudadanos,
como realizacin efectiva
del ejercicio de los
derechos y libertades
Mantenimiento
del orden

Conjunto de tcnicas
y procedimientos para

Situacin

No

evitar la alteracin
forzada del libre
ejercicio de los derechos
y libertades
Orden
pblico
franquista

184. En un mbito sectorial y operativo, la polica, como analizaremos al hablar de ella, es susceptible de
tomar a cierto nivel, decisiones que pueden llegar a configurar, de manera limitada, polticas de seguridad
(Brown, 1981:103). Lo malo, como veremos, sucede cuando stas se convierten en polticas globales de seguridad pblica.

Normal funcionamiento
de las instituciones
pblicas y privadas, y el
mantenimiento de la paz
interior y el libre y
pacfico ejercicio de los
derechos individuales
polticos y sociales,
reconocidos en las leyes

Estado
de
coaccin

Indistincin

144
145

LA SEGURIDAD YSUS POLTICAS

Todas estas distinciones no son en modo alguno gratuitas, sino que marcan las polticas, inciden en la forma de gobernar, y en suma afectan a valores esenciales de la democracia. No es lo mismo plantear la problemtica desde la seguridad que desde la inseguridad. Optar por la primera va abre la puerta a la elaboracin de anlisis rigurosos sobre
los conflictos que afectan a la ciudadana y permite averiguar en qu medida stos contienen elementos que inciden en el campo de la seguridad como estado. Nos permite
una visin en positivo, constructiva. Se generan con ello el clima y los medios para disear y ejecutar polticas pblicas de seguridad que transformen la realidad reduciendo los
fenmenos y episodios de inseguridad.
Enfocar, en cambio, la problemtica partiendo de la inseguridad, de la negatividad,
slo nos permite hurgar en la llaga de una situacin de por s crispada y de corto alcance,
respecto de la cual no hay otra opcin que la represiva. El problema estriba en que no se
puede intervenir en un conflicto avivando sus puntos lgidos. Se genera con ello un
ambiente propicio para el oportunismo poltico, la demagogia y el fraude sentimental.
Una vez planteadas las cuestiones relativas a la definicin y de imitacin de los trminos y conceptos de trabajo (seguridad pblica, seguridad ciudadana, orden pblico,
inseguridad), y sealada la necesidad de la existencia de polticas de seguridad, es preciso tratar de ver qu son dichas polticas y cmo aplicarlas a nuestro objeto.

2. LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

2.1. Las polticas pblicas


Las polticas de seguridad forman parte de las polticas pblica, y stas a su vez de
la poltica en general. Con esta afirmacin se pretende insertar a la polticas de seguridad en su marco, es decir el de la poltica y su relacin con el poder, pero sin que ello
signifique confundir los distintos niveles y discursos sobre la poltica.
En el mbito anglosajn, tal confusin se evita distinguiendo entre politics y policies, dando a la primera expresin el sentido de la poltica o lo poltico, es decir el
mbito de la lucha por el poder y su conservacin, mientras que se reserva para la
segunda expresin la idea de las polticas concretas, de las actuaciones gubernamentales desarrolladas en terrenos concretos, como el de la seguridad, la ausencia de este
matiz en las lenguas latinas ha hecho que en muchas de ellas se traduzca de manera
generalizada la expresin policy/policies por polticas pblicas. Como sealan Meny y
Thoenig (1992:89): En resumen, poltica significa aqu lo que el dioma ingls llama
politics y que ellos entienden como los fenmenos de la lucha por el poder, la concurrencia entre partidos, grupos de inters, categoras sociales, personas, para el ejercicio de influencia y la ocupacin de funciones de autoridad en una colectividad, en un

146

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

pas, en un mercado electoral, en los precesos de decisin.185 Mientras que Otro uso
del trmino poltica distingue lo que los ingleses designan con la palabra policy, ya sea
un marco de orientacin para la accin, un programa o una perspectiva de actividad.
En sentido muy parecido se pronuncian autores como Aguilera y Vilanova (1987);
Caminal (1996) y Subirats (1989). Algn autor, marcando de manera todava ms taxativa la diferencia, ha propuesto una distincin entre poltica pura, asimilada a planteamientos filosficos y poltica aplicada, que equipara a gobierno o a ciencia politica aplicada (Johnson, 1991, esp., p. 162).
En una concepcin clsica, la actividad o actividades polticas estn vinculadas a la
consecucin de determinados fines, a partir de un conjunto de medios. Para ello, es fundamental el ejercicio de poder como fuerza de obligar. Este poder puede dividirse,
adoptando una tipologa moderna, en tres grandes clases: el poder econmico, articuado en la organizacin de las fuerzas productivas a travs de los medios de produccin;
el ideolgico, que gira entorno a la organizacin del consenso principalmente mediante los medios de comunicacin de masas y el poltico, basado en la organizacin de la
coercin a travs del uso monopolstico de la fuerza. Como seala Bobbio (1991:1217),
el poder poltico se basa en la posesin de los instrumentos a travs de los cuales se
ejerce la fuerza fsica.
La coercin deviene, bajo esta perspectiva, la pieza clave del poder poltico, y el
instrumento de quien lo ejerce. Identificar a quien/es lo ejercen y ver cmo lo hacen
permite comprender el modelo de sociedad en que nos movemos. En una sociedad dividida en distintos colectivos, cada uno con sus objetivos, su cultura, sus intereses, y por
lo tanto marcada por el conflicto social, disponer de estos mecanismos de poder tan slo
est al alcance de los grupos o clases dominantes que tienen el manejo de los resortes
institucionales correspondientes.
En un modelo democrtico, puede sostenerse que quienes ejercen el poder poltico tienen la capacidad y la obligacin de tomar decisiones legtimas en el marco
de dicho modelo, que deben orientarse a la consecucin de un bien comn, pero que
no pueden ser separadas de las finalidades (objetivos, metas) espacio-temporales propuestas por aquellos que han sido elegidos y encargados de gobernar. El uso de la coaccin legtima, tanto en el interior del espacio dominado (mantenimiento del control)
como en su exterior (mantenimiento de la integridad del territorio) tienen que ver con
la necesidad de la preservacin del espacio en que ejercer el poder, que en nuestras
sociedades se ha venido identificando como el estado. Cabe entonces pensar en un fin
(el control) y en un medio (el monopolio de la fuerza) (Bobbio, 1991:1220). En sntesis,

185. Tambin introducen otra acepcin del lenguaje corriente que distingue entre gran poltica de los
temas esenciales y poltica politiquera entendida como las tcticas y combinaciones de partidos y profesionales de la poltica.

147

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

podemos hablar de la poltica, en trminos estrictos, como de una forma de poder basada en el monopolio de la coercin para la consecucin de unos fines. El debate sobre
su legitimidad, sobre el que no vamos a entrar ahora, tiene que ver con las formas de
organizacin poltica y con planteamientos ticos. En cualquier caso, y como ya se ha
sealado, se parte de la presuncin de modelos organizativos de corte democrtico,
cuya transformacin debe llevarnos a analizar las modificaciones que est sufriendo
tanto su forma estatal (globalizacin, crisis del estado-nacin, etc.) como su dinmica
social (crisis del estado asistencial, social o benefactor).
La doble vertiente de la poltica, como expresin de los intereses del colectivo
dominante y como necesidad de gobierno para mantener la sociedad cohesionada (y
perpetuar as el poder), impone la necesidad de ampliar el concepto de lo poltico
tanto a la relacin de poder como al ejercicio de las funciones de gobierno y a los actores intervinientes. As, para Caminal (1996) hay que distinguir tres niveles: el de los
actores polticos propiamente dicho, el de los no polticos (medios de comunicacin,
organizaciones empresariales, grupos financieros, multinacionales, etc.) que son instituciones cuyos miembros dirigentes, o pblicamente ms relevantes, tienen un peso poltico indiscutible a pesar de que no ejercen formalmente ninguna funcin poltica y el de
la propia sociedad civil como conjunto interinstitucional (1996:33). Por otra parte
habra que distinguir tambin entre la poltica como organizacin, como actividad o
como resultado, a fin de poder valorar las diversas formas bajo las que podemos ver y
analizar la poltica (1996:34).
Pero no es tanto la poltica en s lo que nos interesa, sino las polticas, y en concreto las polticas pblicas. Para Valls (2002:377), una poltica pblica es el resultado
de la actividad poltica, y ms precisamente, un conjunto interrelacionado de decisiones y no decisiones, que tienen como foco un rea determinada de conflicto o tensin
social. Se trata de decisiones adoptadas formalmente en el marco de las instituciones
pblicas lo cual les confiere la capacidad de obligar, pero que han sido precedidas
de un proceso de elaboracin en el cual han participado una pluralidad de actores
pblicos y privados.
Meny y Thoenig (1992) enfatizan este mbito de estudio considerando la poltica
pblica no como un simple output del sistema poltico, no como variable dependiente (de la ideologa, los recursos, etc.) sino como variable independiente. Para estos autores, las polticas pblicas traducen la capacidad de los poderes pblicos (aisladamente
o, mejor an, comparativamente) para actuar, cambiar y adaptarse. (...) las polticas
pblicas no se producen en el vaco: no slo nos informan del ambiente socioeconmico, sino tambin del Estado. (1992:16-17). A partir de este enfoque, Una poltica
pblica es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder pblico y de
legitimidad gubernamental o en otras palabras el resultado de los actos y de los "no
actos comprometidos" de una autoridad pblica frente a un problema o en un sector
relevante de su competencia (1992:89). Por ello concluyen, desde una perspectiva
dinmica, que: Una poltica pblica es, a la vez, una decisin poltica, un programa de

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAO

accin, los mtodos y medios apropiados, una movilizacin de actores y de instituciones para la consecucin de objetivos ms o menos definidos (1992:266).
Por su parte, Subirats (1989:41) sostiene que toda poltica pblica es algo ms que
una decisin. Normalmente implica una serie de decisiones. Decidir que existe un problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder.
Decidir legislar sobre el tema, etc. Y aunque en la mayora de ocasiones el proceso no
sea tan "racional", toda poltica pblica comportar una serie de decisiones ms o
menos relacionadas. (...) El proceso de elaboracin de toda poltica pblica implica decisiones e interacciones entre individuos, grupos e instituciones, decisiones e interacciones influenciadas sin duda por las conductas, las disposiciones del conjunto de individuos, grupos y organizaciones afectadas. Por tanto, no deberamos estudiar slo intenciones sino tambin conductas (...) De hecho nos interesan aquellas polticas en cuya
accin desempean organismos pblicos papeles o roles clave, pero no obligadamente
exclusivos.
Estamos pues ante una concepcin dinmica de procesos, cuyas caractersticas primordiales se basan en la idea de toma de decisiones, la involucracin de organismos
pblicos como actores principales y el marco general de la poltica como teln de fondo.
A pesar de la distincin efectuada entre poltica y polticas pblicas, es preciso una vez
ms recordar que los procesos de definicin son una forma de reducir complejidad que
tan slo adquieren capacidad operativa si con posterioridad se reintroducen de manera
efectiva en su contexto real y complejo. Por esto adquiere especial validez la observacin de Lindblom (1991:14): para entender la elaboracin de polticas pblicas hay
que comprender toda la vida y actividad poltica. Ello es asimismo vlido para las polticas pblicas de seguridad.

2.2. Las polticas pblicas de seguridad


En una primera aproximacin, podemos entonces hablar de polticas pblicas de
seguridad como de unas polticas pblicas sectoriales, pero sin que ello signifique, como
veremos, que puedan desligarse de otras polticas pblicas (como las de bienestar social,
sanidad, urbanismo, defensa, educacin, etc.), cuyo conjunto acaba por constituir una
de las piedras angulares de la poltica.
El alcance y lmites de tales polticas de seguridad debern ser determinados en
una primera eleccin que se revela ya como poltica en el sentido de que no es neutra;
implica mecanismos de poder y de control y prefigura el modo en que los mismos se
utilizan. En efecto, no es lo mismo definir las polticas de seguridad como algo limitado
a la relacin de la polica y los ciudadanos frente a la criminalidad que definirlas como
la integracin de una poltica policial, una poltica judicial y una poltica penitenciaria
como hace Valls (2002:378), o incorporando la idea de un sistema de justicia criminal
integrado (Baratta, 1982 esp. p. 155 y ss.; Bergalli, 1996:VII-XII y 1-6), o bien relacio-

148
149

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

narlas, como lo hace Rodrguez (1995:68), con la seguridad ciudadana al definirla como:
un conjunto de actuaciones pblicas que hay que desplegar en un perodo, en un
mbito y con unos medios determinados para alcanzar cotas crecientes de seguridad pblica
que satisfagan, bajo criterios de eficiencia y de calidad, las demandas tambin
crecientes y diversas de los ciudadanos en esta materia. Tambin es posible pensarlas
como un entramado complejo de polticas pblicas orientadas a garantizar la integridad de los
ciudadanos y la preservacin legtima de sus bienes con el objetivo de permitir el libre
ejercicio de los derechos y libertades considerados como tales en una sociedad determinada.
Desde esta ltima perspectiva, se puede proponer la siguiente definicin de trabajo:
Por polticas pblicas de seguridad se puede entender un conjunto de iniciativas y
decisiones basadas en una lectura interpretativa de la realidad, mediante las cuales quienes ejercen el poder poltico, constituidos en poder pblico, intentan dirigir las actividades y los recursos de los rganos y de las instituciones dedicados a garantizar la integridad de los ciudadanos y la preservacin legtima de sus bienes con la finalidad de
transformar la realidad en funcin y de acuerdo con sus propios fines.
Tal definicin requiere, naturalmente un desarrollo que permita explicar todas
suspartes. Trataremos de desglosarla:
Un conjunto de iniciativas y decisiones basadas en una lectura interpretativa de
la realidad:
Las iniciativas y decisiones pueden ser tanto en sentido activo como pasivo.
Es decir que cabe tambin pensar en la decisin de no hacer, como poltica
consciente. De todos modos, ello sueIe ser bastante problemtico, dado que
la realidad se plantea como algo dinmico y cambiante, especialmente en
sociedades complejas. Por ello, salvo en casos especficos y concretos, es difcil no hacer, ya que tal posicin no impide el cambio. Para mantener es preciso innovar, para conservar es preciso cambiar. Esta especie de maldicin
del gatopardo afecta a todo planteamiento conservador, que para serlo
debe dejar de ser inmovilista, so pena de perder la posicin de poder a
manos de sectores alternativos o de la fraccin de su propio sector que ha
comprendido la situacin. 186
El concepto realidad requiere una interpretacin. Partiendo de la base de
que toda realidad es construida, su conocimiento slo puede provenir de
una interpretacin de la misma. Para ello son precisas dos premisas: a) la

186. Pinsese en el caso de la transicin espola de la dictadura franquista a la democracia, en que el sector
inmovilista perdi toda opcin, superado por la oposicin democrtica al rgimen y por aquellos que,provenientes del
propio rgimen, comprendieron que slo podran conservar cambiando.

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

aceptacin de la idea de construccin social de la realidad (Berger y Luckmann, 1966), entendiendo por tal aquella que est compuesta de fenmenos con caractersticas especficas y que existe en funcin de la relacin entre
el pensamiento humano y el contexto en que el mismo se origina, o lo que
es lo mismo, partiendo de la base de que la conciencia del hombre est
determinada por su ser social; b) la interpretacin de la misma por parte de
quien debe tomar las iniciativas y decisiones. El punto de vista del observador no es, no obstante/neutro, sino que depende de su propia trayectoria y
de la interrelacin de ste con su entorno (realidad), de la interdependencia de observador y mundo observado (Watzlawick, 1998:11). Todo aquel
que est en posicin y en situacin de tomar iniciativas y decisiones lo hace
basado en la lectura de la realidad que l mismo y/o su entorno efectan,
mediante una interpretacin que tiene que ver con su propia experiencia,
que incluye los intereses del grupo al que pertenece y en el cual se ha desarrollado su trayectoria vital y cultural. En otras palabras, no se puede hacer
una lectura de la realidad que no sea interpretativa.
Mediante las cuales quienes ejercen el poder poltico, constituidos en poder
pblico, intentan dirigir las actividades y los recursos de los rganos y de las instituciones dedicados a garantizar la integridad de los ciudadanos y la preservacin legtima de sus bienes:
En un modelo democrtico, hay que entender que quienes ejercen el
poder poltico, a pesar de representar una parte de la sociedad y los intereses de la misma, lo hacen desde una posicin de defensa del inters
pblico y con la legitimidad otorgada por los electores, quienes mediante
su participacin han refrendado como deseables las propuestas de este
sector o sectores. Para que puedan dirigir rganos e instituciones pblicas,
es preciso que quienes se hallan en el ejercicio del poder poltico estn
constituidos en poder pblico, es decir que estn integrados legalmente
como autoridades en la funcin pblica.
Para ejecutar sus polticas, derivadas de las propuestas electorales (en caso
contrario estaramos ante un claro fraude a los electores que convertiran el
acto de la votacin en un mero formalismo) los actores polticos cuentan con
rganos e instituciones concretos y limitados,187 y con el concurso de diversos actores sociales que disponen de unos recursos asimismo especficos y

187. Tales rganos pueden ser gubernamentales o no, cooperantes externos, organizaciones cvicas u otro
tipo de actores. Como veremos ms adelante, la participacin de dichos actores se revela a menudo como
elemento determinante para la correcta aplicacin y el xito de las polticas pblicas.

150
151

LA SEGU Rl DAD Y SUS POLTICAS

limitados. La correcta adecuacin de fines a medios y viceversa determinar


en buena medida el xito o el fracaso de las polticas de seguridad.
Con la finalidad de transformar la realidad:
No cabe ninguna poltica que no introduzca una transformacin de la realidad. Ciertamente, toda transformacin estar mediatizada por la visin de
quien ejerce el poder, pero lo que es imposible es la no transformacin, ya
que ello producira la entropa y muerte del sistema. La sociedad, como sistema complejo, est en cambio permanente, con lo cual, incluso para mantenerla igual, hay que transformarla. Pero la verdadera poltica es la que pretende cambiarla desde la voluntad de mejorarla (lo que supone un planteamiento tico) segn los postulados que se consideran como siendo los buenos. Una poltica diseada y ejecutada a sabiendas de que empeora la situacin, no sera tica ni legtima en un modelo democrtico.
Si toda poltica debe ser dinmica, no cabe enfocarla como un posicionamiento a remolque de los sucesos, de la realidad. En tal caso, como veremos, lo que se produce no son polticas, sino falsas polticas.
Las verdaderas polticas de seguridad tienen por objeto transformar la realidad a partir de cierta prospectiva, tratando de evitar que el problema detectado llegue a plantearse o, al menos, que se expanda. Deben operar de
manera que se alcancen y mantengan estados de seguridad soportables (sostenibles) para la sociedad en la que se desarrollan.188
en funcin y de acuerdo con sus propios fines:
Los fines del colectivo dominante polticamente, que se traducen en la
opcin de gobierno, dependen de cada momento, de la situacin poltica y
estratgica en que stos se hallen. Por ello es tan importante el anlisis previo del entorno en que las polticas de seguridad deben ser diseadas.
El fin puede ser parte del desarrollo de un proyecto (puede incluso constituir
un proyecto en s mismo) o ser producto de una mera reaccin puntual a un
hecho, a una situacin tanto interna como externa. Que constituya una cosa
o la otra hace variar sustancialmente el concepto, e incluso la definicin de
poltica. En el primer caso estamos ante un modelo claro de poltica, mientras que en el segundo podemos hallarnos frente a una poltica concreta,
producto de la necesidad de dar respuesta a una circunstancia especfica, o

188. El concepto de sostenibilidad es utilizado aqu no como una aceptacin o integracin de la criminalidad como un factor ms de la economa, como defienden las posiciones neoliberales, sino como la constatacin de la existencia de determinados lmites de tolerancia, en el sentido, como veremos inmediatamente, de Mary Douglas.

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD


puede tratarse simplemente de una mera reaccin intuitiva que no constituya una verdadera poltica, ya que en realidad, la intuicin slo cabe en la fase
de deteccin de problemas, pero el diseo y la ejecucin de las polticas de
seguridad transformadoras requieren de un proceso de elaboracin especfico que pasa forzosamente por la investigacin y la evaluacin.

2.3. Qu est en juego?


En el marco de las polticas de seguridad aparecen bsicamente tres modelos: el de
las polticas de seguridad participativas, propias de entornos democrticos, en las que se
respetan determinadas reglas del juego tanto a la hora de establecerlas como a la de aplicarlas; el de las polticas de seguridad impositivas, propias de modelos autoritarios, en las
que se hace prevalecer una determinada visin de la realidad y su transformacin por va
coercitiva, y las falsas polticas de seguridad. Como veremos, estas ltimas tan slo pretenden crear una apariencia y no pueden ser analizadas como verdaderas polticas.
Cabe entonces preguntarse cul es la diferencia determinante entre polticas de seguridad impositivas y las participativas. Una posible respuesta consiste en afirmar que las polticas de seguridad participativas, deben estar basadas en los principios democrticos y
orientadas a lograr y slo pueden funcionar si efectivamente la logran la confianza (y
por ende la participacin) de los ciudadanos, mientras que las polticas de seguridad impositivas estn encaminadas a lograr la adhesin incondicional y obediente de los ciudadanos. Naturalmente los mecanismos sern distintos, y los resultados tambin. Como ha indicado Nelken (1994:234): El modo en que se gana (y se pierde) la confianza ilustra con
particular claridad la modalidad de la distribucin y el mantenimiento del poder y de la
autoridad en sociedades diversas. Es preciso sealar, no obstante, que mientras que en un
modelo poltico autoritario no pueden darse autnticas polticas de seguridad participativas por la existencia de un vicio insubsanable, esencial y general en el modo de obtener la adhesin o la conformidad en cambio pueden plantearse polticas de seguridad
impositivas en entornos democrticos, pero al precio de desvirtuar tales democracias reducindolas a meras democracias formales (por ejemplo, mediante el desprecio o el engao
a los ciudadanos, la minusvaloracin del papel de los Parlamentos, el otorgamiento de
impunidad a las policas, el recorte del poder judicial, etc.).
En las polticas de seguridad participativas, en entornos polticos democrticos reales, lo que est en juego es la confianza. Ello nos conduce a la necesidad de saber en
qu modo los poderes pblicos democrticos son capaces de generar confianza, y para
ello habr que ver qu se entiende por tal.189

189. Pitch (2001:155-156; 2006:134) ha subrayado la dificultad poltica de generar confianza, llegando

152
153

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

Es preciso adems tener en cuenta que la confianza debe desarrollarse, como ya


se ha sealado, en un contexto de incesante incremento de la complejidad, que se erige
en caracterstica determinante del actual modelo social. Dicho modelo, adems se halla
inmerso en un proceso de globalizacin/mundializacin que, como sealan diversos
autores, supone la asuncin de riesgos especficos. As, para Habermas (2000:77), la
mundializacin nos revela lo limitado de nuestro escenario social, los riesgos que asu
mimos en comn y lo ntimamente unidos entre s que se encuentran nuestros destinos
colectivos.
Lograr la confianza como condicin del estado de convivencia en este marco, con
seguir eso que Rodrguez (1997:41) llama escenarios de certidumbre, requiere por un
lado tratar de definir y conocer los elementos que pueden quebrar dicha confianza y
por otro, disponer de los instrumentos adecuados para mantenerla. Sin olvidar que la
confianza debe generarse sustancialmente cuando se plantea la poltica de seguridad y
se informa sobre ella a los ciudadanos. Esto es importante, porque la confianza y la credibilidad no se establecen slo en el momento de ejecutar una poltica, sino y de modo
muy especial, en el momento de proponerla.
Bauman plantea un escenario en el que el sentimiento de inseguridad es el producto de la crisis de la fase slida de la modernidad, en la que se constata la quiebra
tanto de la esfera institucional-asistencial como de la solidaridad social La consecuen
cia es una crisis de confianza que se traduce en fragilidad y vulnerabilidad: Vivir en una
Risiskogesellschaft [sociedad del riesgo] (el extremadamente adecuado trmino acuado
por Ulrich Beck)
podemos decir, rebota en la experiencia personal en forma de
Risikoleben [vida de riesgo] (2001a:236). Ello fomenta el desarrollo de un individualismo que busca refugio en espacios blindados y por lo tanto en mecanismos de exclusinexpulsin de los mismos de quienes son vistos o considerados como peligrosos Se
tiende as a crear espacios cerrados que mantengan alejados a los extraos a generar
fortalezas (2001c:167) tanto en la vivienda como en el espacio-ciudad, pero al mismo
tiempo refuerza los propios miedos: Aquellos que pueden permitrselo se ponen a
cubierto de cualquier visible o invisible, presente o presentido, noto o ignoto, difuso
pero omnipresente peligro, protegindose tras los muros, llenando de telecmaras las
vas de acceso a los apartamentos, contratando guardias armados, conduciendo autos
blindados (...) vistiendo indumentarias de proteccin (...) o tomando cursos de artes marciales, [pero tales conductas] hacen aparecer al mundo como ms desconfiado y miedoso, e inducen a ulteriores acciones defensivas que producirn sin duda el mismo efecto. Nuestros miedos son capaces de conservarse y reforzarse por s mismos. Han adquirido vida propia (2005:42-43). Bauman es pesimista al considerar que: Llamen como

a poner en duda la existencia de polticas que puedan llamarse de seguridad y que no sean de tipo autoritario o represivo, basadas en una retrica securitaria productora de nuevas desigualdades y discriminaciones.

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

llamen a su preocupacin, lo que a los individuos les molesta realmente es el riesgo innato a la libertad; independientemente de cmo describan sus sueos, lo que desean es
una libertad libre de riesgos. El problema es, no obstante, que la libertad y el riesgo slo
aumentan y disminuyen juntos. As, la solucin definitiva al problema del individuo
moderno es algo imposible (2001a:237).
Luhmann (1996a:35 y ss.) sostiene que la confianza es un mecanismo de reduccin
de complejidad, en la medida que permite incrementar la tolerancia hacia la incertidumbre. En determinadas materias, entre las que se cuenta la seguridad, a esta incertidumbre
la identificamos como peligro o riesgo, por ello debemos hacer una referencia a tales trminos. Luhmann distingue entre confianza (confidence) y fiabilidad (trust). Cuando no nos
planteamos alternativa a una situacin, estamos en situacin de confianza, mientras que
cuando procedemos a elegir una accin de entre varias posibles, y en relacin a una previsin del comportamiento de otros, nos situamos en una accin de fiabilidad. En este
caso, hemos procedido a efectuar un clculo de riesgos. Consecuentemente, Luhmann
(1996b:31-32) analiza el riesgo en su relacin con el peligro y con la seguridad: La distincin presupone (...) que subsista incertidumbre en relacin con daos futuros. Caben
entonces dos posibilidades: o el eventual dao viene visto como consecuencia de la decisin, es decir le es atribuido a ella, y entonces hablamos de riesgo, o ms precisamente de
riesgo de la decisin; o bien se piensa que el eventual dao sea debido a factores externos y viene entonces atribuido al entorno: hablamos entonces de peligro. Por ello sostiene la idoneidad de la diferenciacin entre riesgo y peligro, en funcin de si el dao es controlable (riesgo) o no (peligro) por quien ha tomado la decisin, mientras que rechaza, por
vaca, la relacin decisoria entre riesgo y seguridad (al elegir la seguridad no se sabe qu
hubiera podido pasar caso de elegir el riesgo).
Por su parte Beck (1993; 1998b y 2003) subraya que uno de los grandes cambios
que ha transformado y caracteriza nuestras sociedades, se ha operado a travs de la evolucin de la nocin de riesgo.190 En trminos modernos, el riesgo y su aseguramiento
guardan determinada relacin con la magnitud del peligro, de manera que una situacin
deviene ms peligrosa en la medida en que no se puede asegurar, es decir, prever/prevenir: Ah donde a las compaas de seguros les resulta demasiado grande, o incalculable, el riesgo econmico, se traspasa, a todas luces, el lmite que separa los riesgos "calculables" de peligros que no pueden ser dominados (1998b:26-27). Para describir esta
situacin, Beck ha acuado la expresin sociedad del riesgo.
La nocin de riesgo social presenta una serie de caractersticas (Beck, 1993:21-22)
que la hacen especialmente atractiva para las instituciones pblicas. En primer lugar, per-

190. As pues, los riesgos y peligros de hoy se diferencian esencialmente de los de la Edad Media (...)
por Ia globalidad de su amenaza (...) y por sus causas modernas. Son riesgos de la modernizacin. Son un
producto global de la maquinaria del progreso industrial y son agudizados ssistemticamente con su desarrollo
ulterior>>(Beck, 1998b:28).

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LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

mite vincular entre s a ciencias naturales, tcnicas y sociales, de tal manera que puede
ser aplicada a fenmenos totalmente dispares; en segundo lugar, permite convertir consecuencias que inicialmente afectan a individuos en riesgos que ataen a sectores de la
poblacin y que pueden ser descritos estadsticamente, tornndose calculables y, de esta
manera, reconducibles a reglas supraindividuales de alcance poltico preocupadas por
su reconocimiento, compensacin y evitacin; y finalmente, permite eludir el conflicto
jurdico de la causacin al facilitar la determinacin de una compensacin econmica
(o de otra prestacin) con independencia de las cuestiones de la responsabilidad subjetiva o de la culpabilidad.191
A partir de un enfoque de antropologa social, Mary Douglas destaca la relacin
entre el riesgo y la aceptabilidad social del mismo, para lo cual es fundamental el concepto de cultura. La autora sostiene que: Los individuos estn dispuestos a aceptar riesgos a partir de su adhesin a una determinada forma de sociedad (Douglas, 1996:15).
Sin tener en cuenta la presin cultural no se puede analizar el riesgo: La cuestin de los
niveles aceptables del riesgo forma parte de la cuestin de los niveles aceptables de vida
y de los niveles aceptables de moralidad y decencia; y no se puede hablar con seriedad
del aspecto del riesgo mientras se evita la tarea de analizar el sistema cultural en el que
se han formado los otros niveles (1996:127).
Para Castel (2003), el estado social, al que considera en s mismo como un vasto
seguro, ocupa un lugar central en la proteccin de riesgos: El Estado en su rol social
opera esencialmente como un reductor de riesgos (2003:32). En una sociedad de iguales, o de semejantes, en la que a pesar de las diferencias y de las jerarquas, todo el
mundo dispone de un fondo comn de recursos y de derechos, el estado es el elemento protector y garante de los derechos sociales que permiten la realizacin efectiva de
los derechos civiles y polticos. Por eso: la funcin esencial del Estado en la sociedad
salarial, y su mejor logro, ha sido sin duda el de lograr restaar la inseguridad social, es
decir operar eficazmente como reductor de riesgos sociales (2003:35). Castel introduce as un elemento poltico clave frente a la abstraccin operada por los autores anteriormente citados, que en mayor o menor medida eluden pronunciarse sobre el rol del
estado social, cuando no lo dan directamente por muerto.
Giddens, en cambio, entiende que en cualquier circunstancia de riesgo existe peligro,
por lo cual ste es relevante a la hora de definir aqul (Giddens, 1999:42). Pero si el riesgo

191. Una nocin de riesgo social reducida al mbito de lo concreto devuelve la idea de peligro a una
esfera individual y, con frecuencia, ajena al funcionamiento normal del sistema social; en segundo lugar,
influye (a travs de los procesos de definicin) en la capacidad cognoscitiva individual y colectiva,
estructurando la interpretacin, que la poblacin realiza de los fenmenos que se dan en la realidad sobre la
base de un esquema seguridad-riesgo y, en tercer lugar, al permitir la existencia de un debate sobre la
valoracin, la tolerancia o el control de riesgos concretos, parece cumplir con la condicin bsica de abrirse a
la participacin ciudadana (Domnguez y Virgili, 2000).

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LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD


presupone peligro, ello no implica forzosamente que exista el conocimiento de dicho peligro. Si se tiene constancia, y ste es aceptable/calculable, se entra en el terreno del conocimiento inductivo dbil. La seguridad consiste entonces en contrarrestar el peligro mediante
un equilibrio entre fiabilidad y riesgo aceptable. A estos efectos, fiabilidad es entendida
como la confianza en una persona o sistema en cuanto a la expectativa de un conjunto de
resultados o acontecimientos, expresando cierta confianza en la probidad o el conocimiento tcnico del otro/interlocutor y/o en las reglas del juego/normas. Respecto del interlocutor,
es necesario sealar que ste puede ser concreto, establecindose una relacin cara a
cara, de confianza directa, o bien puede tratarse de un sistema abstracto, en cuyo caso
la confianza se basa en un compromiso a distancia, vinculado a elementos simblicos y
remitido generalmente a la fiabilidad de sistemas expertos basados en un tipo de conocimiento tcnico o profesional. La interlocucin con sistemas abstractos es propia de las sociedades actuales, incapaces de gestionar todas las relaciones cara a cara (1999:97-98).
En sntesis, el riesgo queda enmarcado en la fiabilidad, y esta aumenta por el conocimiento del entorno de modo que a mayor conocimiento inductivo, menor riesgo y
mayor capacidad de fiabilidad (1999: 41-44), pero es preciso tener en cuenta que: /a
naturaleza de las instituciones modernas est profundamente ligada con los mecanismos
de fiabilidad en los sistemas abstractos, especialmente en lo que respecta a la fiabilidad
de los sistemas expertos (1999:84).
De estos autores,192 y muy en especial del ltimo, se desprende una ntima relacin entre riesgo y peligro, ya que el peligro es la posibilidad de que ocurra algo perjudicial o no deseado, como resultado de hallarnos (involuntariamente) o de habernos
situado (con cierto grado de voluntariedad) en una contingencia concreta. La seleccin
y/o la reaccin frente a l se hacen a partir de una valoracin ms o menos apresurada
(pudiendo llegar casi al nivel de reflejo instantneo) del riesgo que se asume en funcin
de una situacin de peligro dada.193

192. Puede verse, adems, desde una ptica hispano-lusa, Agra y otros (2003) y desde una perspectiva
francesa Perretti-Watel (2000).
193. Utilizo la nocin de riesgo como una mera posibilidad de que se produzca el resultado perjudicial
o no deseado, sin que ello presuponga la aceptacin de tesis catastrofistas sobre la existencia de nuevos e
inevitables riesgos que afectaran fatalmente a nuestra sociedad hasta el punto de definirla en funcin de los
mismos. En este sentido, O'Malley (1998:XIII) sostiene que si el trmino "sociedad del riesgo" es un identificador til, y resulta familiar para muchos criminlogos, tiene no obstante sus peligros. En efecto, en general,
de no ser as, no sera favorable a utilizarlo, porque puede tener una lectura que implique que el conjunto de
las sociedades estn o pueden estar, completamente orientadas alrededor del riesgo y la gestin del mismo y
cuyos ciudadanos sean efectivamente subordinados a tales regmenes lo que constituye ciertamente una
implicacin de las tesis de Beck>>. Este debate nos llevara a una discusin sobre la objetividad/subjetividad
de tales planteamientos que tendra su correlato en lo que se refiere a las formas de la criminalidad, sus fenmenos ms antiguos y fundamentales, sus creaciones artificiales, problemas sobrevenidos y modas. Para ello
me remito al planteamiento de Philippe Robert (2003a:67-113).

157

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

Salvando los distintos enfoques tericos y sus terminologas, cabe sostener que en
nuestro modelo social la seguridad aparece como elemento central194 y se halla estrechamente ligada a los conceptos de confianza y fiabilidad,195 comi io medios para reducir la incertidumbre y conjurar el riesgo/peligro.196 Una buena poltica de seguridad participativa ser entonces aquella que mantenga el estado de convivencia (seguridad pblica) garantizando la seguridad ciudadana, a travs de mecanismos de generacin de confianza, reduciendo la incertidumbre y evitando el mximo posible de peligro mediante
la bsqueda de un equilibrio entre fiabilidad y riesgo aceptable en un entorno social
determinado.
Pero en este punto aparece el elemento fundamental apuntado por Castel: el del
rol que se otorga al estado en esta tesitura. La quiebra de la ilusin del estado tutor y/o
de bienestar pone en evidencia la incapacidad del mismo para subvenir a las necesidades integrales de seguridad (Robert, 2003a:112-113), lo que comporta una destruccin
de la confianza y la fiabilidad en que sustenta su rol respecto de los ciudadanos. Esto es
justamente lo que obliga a replantear los lmites y caractersticas le los peligros, los riesgos y, en una palabra, la seguridad. El estado social, en bancarrota, no parece en condiciones de garantizar la seguridad mediante estructuras o aparatos concretos; ni tan slo
parece capaz de proporcionar una definicin/normativizacin univoca. Ello da cabida a
la incorporacin cada vez ms activa de una multitud de actores pblicos y privados que
tratan de ocupar este espacio y este rol, y que no pueden ser desdeados a la hora de
hablar de seguridad y de polticas de seguridad.
Las polticas pblicas no pueden prometer confianza en sentido luhmaniano, porque en las sociedades modernas no estn en condiciones de garantizar en trminos
absolutos la seguridad;197 hacerlo sera una clara muestra de irresponsabilidad o de

194. La centralidad del concepto de seguridad se efecta en detrimento del concepto pre-moderno de
orden, ya que mientras el primero cabe vincularlo a la nocin moderna de riesgos el segundo se halla indisolublemente unido a la nocin premoderna de ordenacin/mandato inefable. El ya citado caso espaol, en el
que hubo que cambiar imperativamente, al elaborar la Constitucin de 1978, el concepto de orden pblico
por el de seguridad ciudadana, es absolutamente ilustrativo.
195. En un completo volumen sobre la confianza compilado por Gambetta (1989:281), este autor constata
un grado de convergencia en la definicin de confianza, que resume como sigue: La confianza (o, simtricamente, la desconfianza) es un particular nivel de las probabilidades subjetivas con las cuales un agente valora
que otro u otros agentes va a llevar a cabo determinada accin, ya sea antes de (o independientemente de)
poder observar tal accin, ya sea en un contexto en el cual aquella accin ha ii Huido sobre la accin del propio agente. Por su parte Coser (1982:149-150) subraya que en un proyecto social: cuando los participantes se
han comprometido en una empresa en la que han invertido, lo han hecho pensando que si siguen las reglas del
juego, los otros tambin lo harn (...) Sin una cierta confianza en los dems la vida social sera imposible.
196. Para una visin general de la relacin entre riesgo y seguridad respecto ldel fenmeno criminal, pueden
verse dos buenas compilaciones: Hope y Sparks (2000) y O'Malley (1988). Vase tambin Ericson y Haggerty
(1997). En el mbito hispano-portugus puede consultarse una buena compilacn en Agra y otros (2003).
197.Como indica Castel (2003:61), la inflacin contempornea de la n0cin de riesgo alimenta una

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LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

demagogia. Lo que deben garantizar dichas polticas es la fiabllldad de las Instituciones


en relacin con lo que sea su obligacin o se hayan comprometido a hacer, en el bien
entendido que el planteamiento efectuado debe de estar dentro de los lmites de tolerancia/aceptabilidad de dicha sociedad concreta y ser capaz de regenerarlos. Con ello
se asegura que el ciudadano disponga de un nmero suficiente de elementos de conocimiento a la hora de efectuar su eleccin en funcin del clculo de riesgos, entre cuyas
variables ocupa un lugar primordial la fiabilidad de/en las instituciones. Y es precisamente en el ajuste de esa oferta pblica de seguridad con su cumplimiento donde una
poltica no puede fallar sin pagar un alto coste en fiabilidad, que se traduce en sentimiento de inseguridad y desafeccin.198
En cuanto a las falsas polticas, que hemos descartado de entrada, es preciso no
obstante sealar la necesidad de aprender a reconocerlas, a fin de no caer en su engao. Bajo los criterios hasta aqu expuestos, no todo lo que se define como poltica de
seguridad constituye en realidad tal cosa. Es preciso distinguir entre aquellas propuestas
que pueden ser cualificadas verdaderamente como polticas de seguridad, de lo que son
falsas polticas que ocultan bajo tal denominacin otras realidades. La distincin no es
siempre difana, debido a la existencia de polticas simblicas y pseudo polticas. Como
indica Gustafsson (1983) es posible establecer una tipologa en funcin de la voluntad
real de llevar a cabo una poltica anunciada y de conocimiento de las precondiciones de
desarrollo como elemento bsico de la decisin. As, una poltica asentada sobre una
decisin basada en el conocimiento correcto de las precondiciones de implementacin
y con la voluntad de ser llevada a cabo es una poltica real, mientras que otra basada en
el conocimiento de las precondiciones, pero sin voluntad de realizacin constituye una
poltica simblica. La pseudo poltica sera aquella que no se basa en el conocimiento
de las precondiciones, pero existe una voluntad de llevarla a cabo. Como el mismo autor
seala, las pseudo polticas y las simblicas no aparecen a menudo, y cuando lo hacen
constituyen una estratagema para tratar de comprar tiempo (1983:271) ante dificultades polticas, con la intencin de reconsiderar la situacin. En el caso de las pseudo polticas, cabe hablar de falsedad: la "falsedad" de las pseudo polticas no deriva de la
voluntad de los decisores pblicos, sino de la falta de conocimientos necesarios para
proceder a su implementacin (Baldi, 2002:337). En cambio, las polticas simblicas se

demanda desmesurada de seguridad y disuelve de hecho la posibilidad de ser protegido (...) ningn programa de protecciones es susceptible de proponerse el objetivo de securizar el porvenir hasta el punto de que
ste no comporte ms incertezas ni peligros.
198. Este trmino es utilizado en el sentido que le dan Pharr, Putnam y Dalton (2000:23), de declive de
la confianza (excepticismo y rechazo) de los ciudadanos en su gobierno, debido a la existencia de diversos
factores que generan insatisfaccin del pblico respecto de la informacin proporcionada por sus gobiernos,
endurecimiento de los criterios de evaluacin que se aplican a la hora de enjuiciar la labor de gobierno y polticos y alteraciones en la actuacin de las instituciones.

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LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

fundamentan en un conocimiento de las precondiciones y buscan alcanzar un resultado, generalmente a corto o medio plazo, que tiene como requisito fundamental el lograr
un consenso poltico. El resultado buscado en tales casos no suele ser el esperable de la
poltica anunciada, sino que sta es elemento necesario que trata de generar un consenso o de obtener un equilibrio para lograr el fin pretendido: Las polticas simblicas(...)
acaban por cumplir una funcin especfica en el mbito del sistema poltico. Permiten
suplir la falta de distribucin de bienes materiales, no siempre inmediatamente posible
al mismo tiempo, en tanto que ligadas a las creencias y a las aspiraciones de los ciudadanos, ayudan a mantener el equilibrio y el consenso polticos (2002:340-341).
Como estamos tratando de argumentar en estas pginas, el desarrollo de polticas
de seguridad requiere seguir un determinado camino, respetar ciertas reglas, sin las cua
les no se puede hablar, en trminos de correccin y propiedad, de polticas. Pero
la inexistencia de tales polticas, pueden aparecer, en su lugar, acciones o procesos que
pueden cualificarse como de falsas o de pseudo polticas. Estas constituyen procesos de
decision sin fundamento alguno (pseudo polticas), o de adecuacin de la oferta poltica a la demanda de determinados sectores sociales o ciudadanos (a estos efectos se pueden emplear ambos trminos como semejantes). Se trata de dar a tales colectivos lo que
creen desear, de decirles lo que desean or. En este mecanismo no se requiere (ni tan
siquiera se pretende) ninguna metodologa de trabajo ni se precisa un proceso de formacn de criterios decisorios, basta con perseguir a los actores sobre sus propias derivas en lugar de gobernarles con presteza (Belluati, 2004:138)
En muchos de estos casos, se apela a una inconcreta voluntad popular de la que algunos se erigen en intrpretes. Por ello es preciso desenmascararlos viendo en qu modo se
forma tal voluntad, si obedece a elementos coyunturales o no; o si, en el peor de los casos
no es el producto de una manipulacin poltica a travs de mecanismos de generacin de
opinin pblica por ejemplo a travs de la opinin publicada, la manipulacin intencionada y sesgada de encuestas, las polticas colaterales que desembocan irremediablemente
en conclusiones predeterminadas (como puede ser la co/relacin entre extranjera y delincuencia), declaraciones de formadores de opinin, tertulianos deshonestos, etc.
El riesgo estriba en la generalizacin de tales comportamientos, pues como seala
Canfora (1994), nos encaminamos hacia sociedades cada vez ms demaggicas entre
otras cosas debido a que el modelo de sociedad de base ideolgica ha entrado desde
hace tiempo en grave crisis. Para este autor: La manipulacin envolvente de las masas
es la nueva forma de discurso demaggico. Al mismo tiempo que aparenta favorecer a
travs de los media, la alfabetizacin de masas, produce (la paradoja es tan slo aparente) un bajo y turbio nivel cultural y un aturdimiento general de la capacidad crtica
(...) Se trata pues de una forma de demagogia altamente perfeccionada, que por ahora
no tiene necesidad de la coercin violenta de tipo paleo-fascista (...) Seduce a los sujetos dndoles la apariencia de autonoma (1994:42).
En general, las falsas polticas se forman a partir de mecanismos populistas cuyo
objetivo no consiste en transformar la realidad, sino en canalizar en provecho de deter-

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

minadas personas o colectivos, sentimientos, miedos o reacciones sociales.199 En una


palabra, de instrumentalizar los mecanismos democrticos de solucin de conflictos a
partir de la generacin de amplios consensos fundados en corroborar y reafirmar, para
satisfacer intereses espurios, aquello que cierta parte de la sociedad, debidamente mentalizada, cree desear.
Un ejemplo concreto lo encontramos en una poltica descrita por Hebberecht y
Sack (1997:11): Interpelados por asociaciones de vctimas y por demandas de seguridad provenientes de una parte de la opinin pblica, influenciados por las nuevas iniciativas policiales, los gobiernos del Reino Unido, de los Pases Bajos y de Blgica desarrollan, a mediados de los aos 1980, una estructura y una poltica de prevencin de
la criminalidad.
En otras palabras, gobiernos que deberan haber realizado una tarea prospectiva,
de anlisis y estudio de la realidad y su transformacin, a fin de llevar la iniciativa
mediante unas polticas de seguridad bien planificadas y estructuradas, se ven en cambio sorprendidos por una presin de parte de su ciudadana, que en ocasiones puede
ser fuerte y venir secundada, cuando no promovida o alentada por determinados
medios de comunicacin. Se encuentran adems a remolque de su propia polica, que
por razones prcticas y operativas se ha avanzado por su cuenta con medidas propias;
situacin frecuente cuando existe una carencia de verdaderas polticas de seguridad, en
la que como ya se ha sealado se improvisan unas pseudo polticas que a menudo, y a
falta de otra lgica, acaban reflejando dinmicas corporativistas. El margen de actuacin
y de decisin poltica por parte de los gobiernos, llegada esta situacin, puede quedar
comprometido y limitado. He aqu uno de los principales problemas que hay que evitar
en materia de polticas pblicas de seguridad.

2.4. Las polticas de seguridad como necesidad europea y espaola


Analizar las polticas de seguridad en concreto, y en especial en Europa y en Espaa
no constituye el objeto del presente libro.200 Parece no obstante necesario dedicar algunas pginas a ver, a grandes rasgos, qu est sucediendo en esta materia.
Los cambios hasta aqu descritos han hecho surgir nuevas orientaciones durante los

199. Curbet (2003:29-30) habla de tradicionales "polticas de seguridad"; las cuales, lejos de
intervenir en las fuentes de los desastres y las violencias, es decir en los riesgos y en los conflictos, no
les queda sino legitimar la inseguridad pblica requerida para el progreso del negocio global y, llegado el
caso, frenar la impugnacin poltica del coste insostenible, en trminos de seguridad humana, de la
explotacin inmisericorde de la inseguridad pblica como medio, indudablemente ilegtimo, de
apropiacin de los recursos y del poder.
200. Para ello pueden verse dos buenas monografas de las revistas Dviance et Socit (Duprez y
Hebberecht ed., 2001) y Dei Delitti e Delle Pene (AA.W, 2002b).

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160

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

ltimos aos, que plantean de modo urgente la necesidad de analizar tanto las definiciones como el desarrollo de las polticas de seguridad. En las ltimas dcadas, segn
Hebberecht y Sack (1997) podemos distinguir entre tres propuestas principales: la disuasin, entendida como la prevencin que se desarrolla a travs de mecanismos propios del
derecho penal; la prevencin que se aplica a travs de prcticas extra-penales y la poltica social, que trata de evitar la criminalidad a travs de medidas de tipo estructural.
Los modelos de prevencin penal tratan de evitar la comisin de delitos, ya sea por
la va de disuadir a la generalidad de los ciudadanos mediante el temor a sufrir la imposicin de una pena (prevencin general) ya sea conminando al autor de un hecho delictivo, por el castigo, a que no cometa en el futuro actos de dicha naturaleza (prevencin
especial).
Esta opcin supone esencialmente la intervencin del sistema de justicia criminal,
requiriendo una cooperacin meramente instrumental de los ciudadanos, que, en caso
de no producirse puede dificultar, pero en ningn caso impedir el funcionamiento de tal
prevencin.201 Ello nos llevara hacia modelos impositivos, pero en realidad, cabe incluso preguntarse si la prevencin penal debe ser entendida como una poltica, o bien se
la denomina as en sentido lato o impropio, cuando se trata ms bien de un instrumento, entre otros al alcance del decididor, para llevar a cabo verdaderas polticas. Como
venimos sosteniendo a lo largo de estas pginas, las polticas de seguridad tienen un
mtodo preciso y unos objetivos de transformacin de la realidad y es preciso distinguir,
caso por caso, entre lo que es un planteamiento orientado bajo estos patrones y lo que
tan solo son sus modalidades de ejecucin.
La prevencin directa o extra penal, por su parte, pretende evitar que se materialice el dao, que se llegue al acto de comisin del delito o que se produzca la victimizacin, mediante instrumentos no estrictamente penales, sino a travs de la disuasin
del posible contraventor, la informacin y formacin de las posibles vctimas o la generacin de confianza y tranquilidad en los ciudadanos.202

201. Respecto de la prevencin en materia penal existe abundante literatura relacionada con la parte general del derecho penal y en especial con la teora de la pena. Puede verse, entre otros y a modo introductorio:
Baratta(1980 y 1985); Ferrajoli (1986 y 1989:251 y ss.); Bergalli (1996); Quintero y otros (1996:76 y ss.); Silva,
Bald y Corcoy ed. (1997); Mir (1998:41 y ss.); Lesch (1999);Jakobs (2003 y 2006). En este contexto, es preciso llamar la atencin sobre el concepto de estado de prevencin, tambin conocido como estado vigilante. La inadecuacin del arsenal preventivo clsico del derecho a las nuevas formas de control social lleva, entre
otras cosas, a una reformulacin del concepto material del estado de derecho. Emerge as un estado de prevencin (Baratta y Wagner, 1994:332; Albrecht, 1997), entendido como aquel que resulta de los planteamientos de la sociedad del riesgo y que, a fin de prevenirlos y reaccionar ante un estado de emergencia estructural, asume nuevas funciones de inspeccin y vigilancia, controla de manera permanente actividades lcitas
pero peligrosas y almacena informacin de manera compulsiva. Para este tema vase Silva (2001).
202. Para este tema puede verse Robert, dir (1991 );Tonry y Farrington (1995); Cilling (1997) y una buena
sntesis en Selmini (2004).

162

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

En este caso, la intervencin de diversos actores sociales es fundamental, y su


mayor o menor presencia afecta de modo directo al resultado de este tipo de prevencin, que es de carcter integrador y requiere tanto la cooperacin interinstitucional
como el llamado partenariado, neologismo que expresa justamente esa incorporacin
en rgimen de asociacin para la consecucin de un fin por parte de actores sociales
diversos.
Por polticas sociales, en cambio, cabe entender un conjunto de acciones integradas que tienden a reducir la criminalidad o las incivilidades por medio de la intervencin sobre las causas ltimas y el entorno, como por ejemplo la mejora de condiciones
de vida (educacin, empleo, higiene y sanidad...), de espacios de convivencia (urbanismo, ingeniera, infraestructuras viales...) o de convivencia (centros cvicos, actividades
ldicas, trabajos de mejora de la comunidad...).
Las polticas de prevencin directa son vistas como el opuesto de las represivas,
que fundamentan su actividad en el mantenimiento forzado de un tipo de convivencia
entendida como un orden impuesto y cuya finalidad consiste en evitar el desorden y alimentar el sistema de justicia criminal.
Es no obstante preciso sealar que la compartimentacin aqu expuesta no es ms
que una esquematizacin, puesto que en la realidad coexisten ccteles de medidas y lo
importante es ver cules son las proporciones de los ingredientes para determinar la
orientacin del modelo y de las polticas analizadas. Parece en cambio bastante estril
sostener la discusin sobre los modelos preventivos o represivos del control. De
hecho, cuando hablamos de prevencin y/o represin, no estamos haciendo referencia
a modelos, sino a funciones. Lo que hay que analizar es el proceso de adopcin, ejecucin y evaluacin de las polticas y cuntos y cules instrumentos y mtodos de corte
preventivo y/o represivo se emplean a la hora de llevarlas a cabo. Toda instancia de control, y en especial la polica, efecta tareas preventivas y represivas. Que el nfasis sea
puesto en unas u otras depender de las polticas que se adopten por parte de quienes
tengan dicha capacidad (Campenhoudt y otros, 2000:8-9).
Se puede afirmar que no existen, en la realidad, polticas de seguridad de corte
democrtico que puedan tacharse de preventivas puras, ni de puramente represivas.
Generalmente encontraremos mezclados elementos e instrumentos de ambos tipos, en
funcin de las polticas adoptadas por los mismos decididores en momentos y circunstancias diversas y de su puesta en prctica por las instancias correspondientes. Ello no
impide que podamos determinar tendencias. Como hemos sealado, la propensin al
uso de instrumentos ms preventivos o, al contrario, ms represivos, por parte de las instituciones e instancias de decisin que analicemos, nos puede permitir la emisin de un
juicio sobre la voluntad real de dichas instancias e instituciones y la naturaleza de sus
polticas, ms all de lo que formalmente proclaman.
En lneas generales, a la hora de desarrollar en la prctica tales enfoques, se pueden distinguir diversas tendencias. Existen adems elementos comunes que permiten
identificar, tanto operativamente como cronolgicamente, corrientes ms o menos ho-

163

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

mogneas en el entorno europeo (Hebberecht y Sack, 1997). As, en la Europa comunitaria de los aos 80, las polticas de prevencin se reubican en el nivel local, pero en
paralelo se desarrolla una poltica criminal cada vez ms represiva y por otra parte, aparece un significativo mercado de seguridad privada.
El modelo paradigmtico se desarrolla en el Reino Unido y se identifica con las llamadas polticas de ley y orden. Esta expresin se convirti, durante la dcada de los
ochenta, en eslogan del partido conservador ingls (Tilley, 2002:15) y de la doctrina del
thatcherismo, que desde 1979 se extendi al resto del conservadurismo europeo. Su
posicin contraria al modelo de welfare state, no slo por considerarlo ineficaz sino por
pensar que era parte del problema, propugn la separacin del estado respecto de las
cuestiones sociales, cuya carga se hizo recaer en la comunidad. Como seala Nelken
(2002:84): El menor control sobre los actores econmicos del neo-liberalismo anduvo a
la par con una tendencia hacia formas ms autoritarias de control social y con el nacimiento de una poltica de derechas que pona el nfasis en la responsabilidad individual.
La consideracin de que la criminalidad tiene su base en el comportamiento individual y no en causas sociales exime de responsabilidad al estado. El ciudadano autor de
un hecho criminal que hubiera podido obrar diversamente es el nico a quien cabe
atribuir la culpa de tal acto,203 y el resto de ciudadanos debe hacerse cargo de protegerse a s mismos, activamente, de la criminalidad (Lea, 1999:78-80). Tal planteamiento
entronca con las corrientes criminolgicas llamadas realistas, nacidas a mediados de los
aos 70 como reaccin crtica ante los movimientos criminolgicos radicales de dicha
dcada.204 Si estos ltimos se basaban en planteamientos etiolgicos y en la bsqueda de
factores criminolgicos estructurales, el realismo de derechas (con autores que ya hemos
analizado, como Wilson o Kelling) centr su anlisis en las medidas de control de la criminalidad y la prevencin general y especfica, es decir medidas disuasorias, prevencin
situacional (Clarke).
A mediados de los aos 80, la rplica surgi en forma de variante de izquierdas del
realismo criminolgico. Este comparte con el realismo de derechas el rechazo al romanticismo o idealismo del radicalismo crtico, y asume el pasado de la criminologa sociolgica (Matthews y Young, 1992b:1) pero pretende elaborar polticas socialdemcratas
partiendo de postulados de justicia social y mediante un enfoque pragmtico y orientado prevalentemente a la accin. Para ello trata de integrar el anlisis macro social con el

203. Como apunta Garland (1997:197): La estrategia neoliberal consiste en requerir a todos los actores
de una organizacin de convertirse en responsables de la toma de decisiones (responsible decision-makers),
lo que no debe confundirse con el rol de los actores en las polticas de seguridad participativas en las que no
se revierte el coste y responsabilidades al ciudadano, sino que se le integra en el proceso de toma de decisiones.
204. Un anlisis del cambio de paradigma que se oper desde mediados de los aos 70 puede verse en
Larrauri (1991:143 y ss.)

164

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

micro social, ilustrado en un cuadriltero cuyos ngulos estn ocupados por las agencias
estatales (como la polica), los ciudadanos (the public), los ofensores y las vctimas
(Matthews y Young, 1992a).205
Como hemos sealado, las polticas de corte anglosajn que a lo largo del decenio
anterior se han ido desarrollando tanto en el Reino Unido como en los Pases Bajos se
expanden, durante la dcada de los 90, por toda Europa. Mediante tal influjo: las polticas de prevencin de la criminalidad se transformarn en polticas de seguridad ms bien
enfocadas a reducir el sentimiento de inseguridad de la poblacin (Hebberecht y Sack,
1997).206 Al igual que su modelo originario, dichas polticas adoptan una orientacin
tecno-preventiva y situacional, que adems trata de responsabilizar al ciudadano de su
propia seguridad.
El desarrollo de las polticas de seguridad europeas debe no obstante ser matizado
en lo relativo al caso espaol. En Espaa (Recasens, 2001), as como en Portugal y parcialmente en Grecia (Da Agra, Quintas y Fonseca, 2001; Vidali, 2001), todas las polticas, y entre ellas las de seguridad, presentan unos rasgos diferenciales propios, debido a
la existencia de largas dictaduras. Por ello es necesario tener en cuenta, al menos para
el perodo que abarca desde la ltima posguerra mundial hasta mediados de los aos
70, una serie de caractersticas diversas a las que podemos reconocer en la gran mayora de estados europeos.
En Espaa, tras la dictadura, en la dcada de los 80, hubo que hacer un gran
esfuerzo para ponerse a hora europea. Por ello cabe hablar de elementos que, siendo
evidentes para otros pases, fueron en buena medida nuevos cuando no traumticos en el caso espaol. Citemos por ejemplo el desarrollo de una cultura democrtica, la reforma de las estructuras y poderes del estado, la incorporacin de nuevos actores sociales o la presencia en los foros internacionales. En otros aspectos la situacin fue,

205. Para una visin general del debate sobre el realismo y las diferencias entre el realismo de derechas
y el nuevo realismo de izquierdas es imprescindible ver las recopilaciones llevadas a cabo por Young y
Matthews (1992a y 1992b). Como consecuencia de las mltiples crticas recibidas, Matthews y Young
(1992b:1-18) desarrollaron un interesante argumentado que permite una buena visin de lo que pretendi
ser y no ser el realismo de izquierda, y cual fue la naturaleza de las objeciones. Un buen resumen sobre el
realismo criminolgico de izquierdas puede encontrarse en Hugues (2004).
206. En relacin con tal tendencia, Robert (2005) ha advertido que dar la prioridad a quienes, prestando
menor riesgo de victimizacin, perciben en cambio la inseguridad como una amenaza, supone relegar a quienes son realmente ms vulnerables y estn ms expuestos a un riesgo de victimizacin. Los ms preocupados
manifiestan unos miedos abstractos, y por lo tanto simblicos y concentrados, ante los miedos fragmentados,
inconcretos, difusos, pero reales, de los verdaderamente vulnerables. Las polticas de seguridad se convierten
as en polticas de rden pblico, destinadas a aplacar a los insaciables exigentes de un orden simblico, incapaz de ser alcanzado, y en consecuencia frustrante. Ello tiene en cambio escasa incidencia entre las potenciales vctimas reales, que requieren de un cctel de medidas preventivas, represivas y sociales, que vayan
ms all de la mera represin (para una distincin entre miedo y preocupacin puede verse Robert, 2007).

165

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

ms que novedosa, efmera; como la recepcin, exaltacin y crisis del estado del bienestar en apenas una dcada.
:
En materia de seguridad, la situacin vino marcada por una importante carencia de
cambios a nivel del Ministerio del Interior. La obsesin altamente distorsionadora (si bien
no carente de base) por el tema terrorista, el inmovilismo continuista (al contrario de lo que
ocurri en el Ministerio de Defensa) que afect, entre otras cosas, tanto a la operatividad
de las policas como a la fiabilidad de sus datos, se revelaran como un pesado lastre.207 Al
mismo tiempo, cada una de las administraciones reconocidas por la CE (Estado central,
Comunidades Autnomas y Municipios) desarroll a su amparo un modelo policial diferenciado y a menudo solapado con los otros.
A lo largo de este perodo, en el mbito europeo, se profundiz la crisis del estado de bienestar y la construccin de un espacio policial comn en el seno de la Unin
Europea. En el reparto de papeles, a Espaa le correspondi, por su ubicacin geogrfica y econmica, un rol en buena medida gendrmico centrado en temas como la seguridad, la inmigracin o el narcotrfico.
El gran perdedor fueron las polticas pblicas de seguridad no impositivas (es decir
las participativas, de corte preventivo y social) que sufrieron grandes tensiones a nivel
estatal debido a la descoordinacin y al modo en que se llev a cabo la descentralizacin. Por su parte, el intento de desarrollo autonmico y municipal de polticas asistenciales qued muy por debajo de las expectativas, en muchcos casos debido a una
conjuncin de exceso de voluntarismo no siempre eficaz, y de falta de recursos, en
buena parte motivados por la lentitud y los incumplimientos y retrasos de las transferencias estatales.208
Se puede hablar de una asuncin por parte de las administraciones local y autonmica, en la dcada de los ochenta, de mayores competencias en el campo de la proteccin social que en materias relacionadas con la seguridad. Ello provoc que las polticas sociales no fueran homogneas y no estuvieran coordinadas a nivel estatal, y que
no se articularan mecanismos de conexin con el mbito de la seguridad que, en cambio, haba quedado mayormente concentrado en manos del poder central. En definitiva, esta dcada se caracteriza por la andadura separada de las polticas sociales y de las
polticas de seguridad. Estas ltimas, adems, se identifican claramente con la evolucin
del modelo policial.209

207. La autntica reforma de las estructuras del Ministerio del Interior no tuvo lugar hasta 1994 y su xito
fue limitado (Lpez, 1996).
208. Los reiterados esfuerzos pedaggicos de la izquierda poltica (Borja y otros, 1977; Bosch, 1981;
Curbet, 1983) no siempre lograron vencer la inexperiencia y la falta de formacin de quienes accedan a mandatos polticos.
209. Tambin en este terreno cabe sealar los esfuerzos por definir un modelo democrtico de polica:
Ballb y Gir(1978); Paniagua y Gutirrez (1981); Moya (1982); Queralt (1986).

166

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

En este marco, al que cabe sumar las tendencias europeas hacia modelos represivos de ley y orden, no es de extraar que las polticas de seguridad tuvieran un mayor
y ms coherente desarrollo en el rea policial que en el de las prestaciones sociales.
La legislacin en materia policial tampoco contribuy excesivamente a clarificar
el panorama. Desde la fecha de promulgacin de la Constitucin hasta 1986 no se
aprob la Ley Orgnica 2/1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS).210 Este
retraso provoc que el aparato policial espaol se desarrollara dentro de un marco
normativo que se corresponda con el modelo policial de corte autoritario y centralista de la etapa poltica anterior. Presa de tal dinmica, la ley perdi la oportunidad de
establecer un modelo policial gil y rico en diversidad que diera respuesta a las necesidades de un aparato policial descentralizado (Recasens,1986 y Muagorri,1987).
Desde el punto de vista de los cuerpos policiales, los aos ochenta representan un
perodo confuso, y la esperada LOFCS no logr resolver este estado de confusin
(Recasens, 1992).
Por su parte la Justicia, elemento esencial en la articulacin de las polticas de seguridad, estaba inmersa en su propio proceso de reestructuracin y democratizacin
(Fernndez Viagas, 1982; Andrs Ibez, 1988) en un momento en que, por otro lado,
se le acusaba de graves problemas de lentitud e ineficacia (AA.W., 1987; GimnezSalinas y Funes, 1993:93).
En sntesis, el diseo de las polticas de seguridad requera algo ms que la definicin del modelo policial y la promulgacin de leyes represivas. La identificacin de las
necesidades y las demandas ciudadanas se haba convertido en un elemento fundamental para la articulacin de las polticas de seguridad, y eso obtuvo una escasa respuesta. Se gener, no obstante, una cierta conciencia de la necesidad de la existencia
de un mbito de seguridad compartido. Esta nueva situacin hizo que se percibiera polticamente la importancia de la coordinacin de las polticas de seguridad, tanto dentro
del sistema penal como entre los diferentes sectores de la administracin pblica, pero
las dificultades reales y las reticencias polticas y corporativas mantuvieron el problema
soterrado y silenciado.
Se emprendieron transformaciones, pero no estuvieron exentas de problemas. En
primer lugar aflor la imposibilidad del aparato policial estatal de dar respuesta a esas
necesidades emergentes a causa, entre otras cosas, de los deficientes mecanismos de
coordinacin tanto entre los cuerpos dependientes de estado como entre estos y las nuevas o renovadas instituciones autonmicas y locales con competencias en materia policial

210. Hasta esa fecha rega la Ley 55/78 de Polica de 4 de diciembre. Se trataba de una norma preconstitucional hbilmente promulgada bajo los auspicios del entonces Ministro Rodolfo Martn Villa, quien opt
por bloquear el desarrollo del modelo policial constitucional mediante esa ley, que no siendo inconstitucional, resultaba a todas luces insuficiente, porque no contemplaba de manera plena cuestiones bsicas del
modelo policial sancionado por la Constitucin.

167

LA SEGURIDAD YSUS POLTICAS

y social.211 En segundo lugar, se detect un enfrentamiento entre las estrategias desarrolladas por los diversos sistemasy/o subsistemas responsables de las polticas pblicas, enfrentamiento debido, en gran medida, a sus lgicas funcionales diferenciadas y a
la ausencia de unos mecanismos intersistmicos de coordinacin estable. Finalmente se
constat la existencia de una cierta desconfianza de las instituciones democrticas, especialmente de las autonmicas y locales, respecto de los cuerpos de seguridad del estado que haban pasado, como se ha dicho, sin cambios estructurales ni personales relevantes del franquismo a la democracia.,
En el nivel autonmico, las policas que haban adoptado competencias en materia
de seguridad (Pas Vasco, Catalunya y Navarra) estaban inmersas en un proceso de negociacin poltica con el estado para asumir de forma integral las funciones policiales y al
mismo tiempo se hallaban en pleno proceso de estructuracin. Por ambos motivos no
ejercan de forma amplia dichas funciones y centraron buena parte de sus estrategias en
el desarrollo de determinados mbitos de tipo cualitativo y de unidades especializadas.
En la dcada posterior, la de los noventa, la situacin tiende a cambiar, y se pueden identificar dos tipos de tensiones fundamentales. En primer lugar, la que se produce en cada nivel poltico-administrativo entre polticas de seguridad de carcter policial
y de carcter social. En segundo lugar, la existencia de diferentes demandas de seguridad y de respuestas institucionales en los niveles macro (relativo al espacio estatal y
europeo) y micro (relativo al mbito regional y local).
En cuanto a la primera de las tensiones mencionadas debe sealarse que, en esa
dcada, la preocupacin por la coordinacin entre polticas de seguridad y polticas
sociales pretende asegurar la presencia de los diversos sectores implicados en el mbito material que es objeto de cada concreta poltica de seguridad, a fin de garantizarse
una cierta incidencia social en dicha poltica.212 En segundo lugar, se otorga un espe-

211. Los mecanismos de coordinacin previstos en la L.O. 2/86 se revelaron ineficaces. El Consejo de
Poltica de Seguridad previsto los arts. 48 y 49 de la Ley no se reuni hasta el 28 de febrero de 2005!!! Las
Juntas de Seguridad (art. 50) previstas en el Pas Vasco, Catalua y Navarra tuvieron unos inicios nefastos de
bloqueos y malentendidos y las juntas Locales de Seguridad (art.54) tuvieron un desarrollo muy desigual.
Todava en 1996, el informe sobre el modelo policial espaol elaborado por la Secretara de Estado de Interior
reclamaba potenciar la coordinacin policial (1996:222) y sealaba que es precisamente aqu, en la inexistencia efectiva de estructuras interpoliciales, donde reside hoy el taln de Aquiles del modelo policial espaol y, consecuentemente, de la eficacia y la eficiencia de las polticas de seguridad pblica que en todos y
cada uno de los mbitos territoriales se pretenda desplegar (1996:9).
212. En este marco que hay que mencionar la creacin, mediante Instruccin de 20 de abril de 1995 de la
Secretaria de Estado de Interior, Sra. Margarita Robles, del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y de los
respectivos Consejos Provinciales de Seguridad Ciudadana. Se trataba de una estructura pensada con el propsito de dinamitar la participacin de diversos actores su composicin era amplia en la creacin y corresponsabilizacin de determinadas polticas pblicas de seguridad. La derrota electoral del gobierno socialista al
ao siguiente trunc la experiencia.

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

cial relieve al logro de una correcta gestin de los escasos recursos disponibles (Ministerio
del Interior, 1996). Dichos parmetros, ligados a las necesidades de legitimacin del sistema poltico, favorecieron que, al final de la dcada, la idea de coordinacin tomara un
cariz claramente tecnocrtico, revestido de una apariencia de representatividad.
A ello hay que aadir que los niveles micro y macro de seguridad se encuentran
sometidos a una difcil tensin. Por un lado, la Construccin del espacio poltico y econmico europeo exige determinadas actuaciones que, provenientes de la UE, determinan las
directrices polticas de los estados.213 En cambio, en el nivel micro se viven las consecuencias de la descentralizacin y sobre todo, las demandas directas de los ciudadanos.
Algunas comunidades autnomas (esencialmente las que tienen un mayor techo competencial) han asumido un papel de mediacin entre estos dos niveles a partir de la aplicacin y gestin de algunos (generalmente insuficientes) recursos econmicos en el mbito
de las polticas de seguridad de carcter social y a partir tambin de un intento de coordinacin de las polticas policiales de seguridad. Pero ello entraa un peligro claramente
sealado por Bauman (2005:20): el de sufrir una sobrecarga que las lleve al colapso.
En sntesis el problema en Espaa consiste en que, como hipotiz Subirats a partir
de un modelo axial (1991:204) el sistema espaol de "policy making" est claramente
situado en el sector "reactivo" del primer eje, o, por decirlo de otra manera, son excepcionales o poco frecuentes los casos en que la situacin de los poderes pblicos se plantea anticipar problemas o prevenir futuras complicaciones.
Por otro lado podemos tambin afirmar que, en general, existe una mayor tendencia a negociar las polticas a aplicar que a imponerlas, aunque, los "actores" incluidos o aceptados en esa negociacin sean pocos y no estn representados de forma unitaria o explcita. En materia de seguridad, el factor de reaccin indiscutible sigue estando del lado de la polica. Por ello no es de extraar que polticos de todo signo descubran a los cuerpos de seguridad como elemento fundamental de tales polticas cuando
entran en contacto profesional con ellos. El elemento problemtico aparece con la
segunda parte de la ecuacin, es decir la tendencia a negociar, que requiere el uso de
un instrumental y de unos mtodos ms complejos que el mero empleo de la polica
para resolver problemas. Para que sta asuma tal papel se precisa una formacin y un
cambio de mentalidad difcilmente compatible con su faceta represora. Requiere adems la introduccin de elementos de complejidad en la organizacin policial. Si, en
cambio, se deja este rol a otras instancias ms asistenciales, el conflicto estar servido en
la medida en que tales actores, mucho ms preventivos, tendern a chocar con la falta
de anticipacin de las polticas pblicas de seguridad, producto de esa incapacidad anticipatoria del sistema espaol de policy making. Estamos en este punto ante un dilema
todava por resolver.

213. Un claro ejemplo lo constituyen las polticas en materia de inmigracin.

168

169

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

Las referidas circunstancias, unidas a las caractersticas que presentan los actores que
participan en las polticas pblicas de seguridad que se analizan ms adelante, han
determinado un predominio de las estrategias policiales sobre las polticas sociales en
materia de seguridad.214 Este predominio significa que el mbito policial ha conseguido
hecer prevalecer su lectura de los conflictos sociales y que ha adquirido un papel rector
en las polticas preventivas.
Cabe destacar finalmente que a lo largo de los ltimos aos est emergiendo una
nueva lnea recurrente en Europa, cuyos efectos se estn haciendo sentir en Espaa. Se
trata del terrorismo en red, que ya hemos analizado y que puede determinar un cierto
retorno a la pretensin del control centralista de determinadas polticas de seguridad de
corte represivo. Ello subraya, una vez ms, la voluntad de los estados de preservar un
aspecto simblico de la seguridad, pero habr que ver como afecta la capacidad de desarrollar polticas por parte de las instancias locales y regionales, aunque es posible que la
repercusin se perciba al nivel jurdico, o por una mayor escasez de medios o de dificultad de gestin, pero no al nivel operativo, con lo que dichas instancias seguirn corriendo el peligro de sobrecarga.

2.5. Polticas de seguridad e investigacin


Si partimos de la premisa de que no podemos llamar/en propiedad, polticas de seguridad a reacciones ante estmulos producidos por hechos o situaciones considerados generadores de inseguridad, y sostenemos en cambio que deben ser el resultado de la voluntad
de transformar la sociedad en el sentido de mejorar su seguridad, es decir su confianza en
s mismas y en sus instituciones. Si mantenemos que en nuestro entorno poltico y cultural
una institucin slo es merecedora de confianza legtima si es realmente democrtica (y no
si tan slo manifiesta rasgos de democracia formal). Si asumimos una concepcin conflictual
de la sociedad y que la seguridad forma parte de dicho conflicto y se mueve dentro de sus
lmites (entre los que est el riesgo y la aceptacin del mismo) y corsideramos que el riesgo
es cambiante en funcin de parmetros de desarrollo social, tecnolgico, etc., pero no tiene
sentido en s mismo, sino como parte del juego del conflicto y sus tensiones. Entonces parece lgico afirmar que para intervenir en este terreno es preciso elaborar polticas que son
forzosamente intervencionistas en el sentido de modificadoras de la realidad en la direccin

214. En el caso Belga, por ejemplo, esta tendencia ha sido puesta de relieve a travs de diversas investigaciones citadas por Van Campenhoudt, Kaminsky y Digneffe (2000:402), quienes constatan que: la autonoma de las fuerzas del orden y de las autoridades judiciales se manifiesta en su estanqueidad respecto de
nuevas polticas y en su capacidad para instrumentalizar u orientar los recursos de las mismas en funcin de
sus propios objetivos o intereses.[...] En cambio, se constata la fragilizacin de la autonoma del trabajo social,
definido como sector de ayuda. Su tutela por parte de las opciones securitarias parece en efecto irresistible.

170

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD


y con el horizonte deseados, mediante los adecuados mecanismos de generacin de confianza en sociedades en que el conflicto social se gestiona con modelos democrticos.
En este marco, para poder hablar de polticas de seguridad, es necesario que se
cumplan determinados requisitos mnimos, que se pueden desagregar en distintas fases
como las que se plantean a continuacin:215
a) Que se produzca una adecuada visin e interpretacin de la realidad que permita identificar la existencia de problemas sobre los que se quiere obtener un
conocimiento y sobre los que se pretende operar.
b) Una vez reconocidos y seleccionados los problemas, es preciso analizarlos,
sometindolos a un proceso de estudio que tiene unas reglas precisas.
c) Analizados y comprendidos los problemas, hay que reintroducir los parmetros
estudiados en su entorno complejo, para ver si en el marco concreto es posible
hallar una solucin aplicable.
d) A partir de los resultados del anlisis y la prospectiva, es necesario plantear alternativas de accin, recomendaciones.
e) Sobre estas recomendaciones, el siguiente paso consiste en tomar decisiones
polticas y ponerlas en prctica.
f) Finalmente, se requiere una verificacin para ver si se han obtenido los resultados pretendidos.
Veamos brevemente cada uno de estos puntos, agrupados en cuatro niveles.
En primer lugar, proceder a una adecuada visin e interpretacin de la realidad
supone efectuar una lectura de la misma a partir de la experiencia acumulada y del problema planteado, sabiendo adems que la realidad aparece como un dato, pero en ningn caso como un dato neutro o inocuo. La realidad, como hecho construido, es el producto de un conjunto de interacciones que le dan forma y contenido. Pretender un
cambio de la realidad supone, al menos, conocer aquello que se desea cambiar y saber
en qu sentido quiere hacerse. Si se persigue una transformacin es porque se reconoce la existencia de una necesidad, de un problema que hace que las cosas no estn bien
como estn, o bien se intuye que es preciso efectuar reformas a fin de garantizar que las
cosas se mantengan ms o menos igual. En ambos casos, es esencial tener un buen conocimiento de la realidad, pero a su vez, es necesario recordar que existe un continuo
proceso de transformacin de aquellos conceptos con que tratamos de penetrar la realidad (...) la formacin de los conceptos depende de la posicin de los problemas, y esta
ltima vara con el contenido de la propia cultura (Weber, 1958:127-128).

215. Tamayo (1997:281) propone la siguiente divisin: 1. Identificacin y definicin del problema. 2. formulacin de las alternativas de solucin. 3. Adopcin de una alternativa. 4. Implementacin de la alternativa
seleccionada. 5. Evaluacin de los resultados obtenidos.

171

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

Asumir el dinamismo y la complejidad de la realidad supone adoptar una ptica que


no se limite a reducirla a modelos generales, pero al mismo tiempo, y paradjicamente,
para poder entenderla es necesario proceder desde el primer momento a una seleccin
forzosamente reduccionista y no neutral, que permita plantear los trminos del problema.
Subirats (1989:50) apunta que Los problemas son artificiales, en el sentido de que responden a una decisin voluntaria de que existan y se resuelvan. Los problemas, as, no tienen vida propia al margen de los individuos o grupos que los definen. En otras palabras
slo se puede optar (no se puede hacer de otro modo) al conocimiento de la realidad y a
la discriminacin de sus problemas desde el bagaje terico y prctico y el punto de vista
(posicionamiento) que forman parte integrante del acervo propio del observador. Este es
un momento clave para el resto del anlisis que se pueda hacer de la realidad/experiencia. Si el problema no se sabe reconocer, o bien se yerra en su formulacin o en el planteamiento en los trminos adecuados, toda accin posterior se ver afectada.
En caso, por ejemplo, de que en un entorno social determinado se detecten indicadores de un incremento de conflictividad, o de un aumento de la criminalidad o que
se acreciente el sentimiento de inseguridad entre los ciudadanos, es preciso que tal
deteccin llegue a conocimiento de quien debe determinar las polticas de seguridad,
pues bien pudiera ser que la informacin no circulara y permaneciera latente, con el
riesgo de ir agravando el problema con el paso del tiempo. Suponiendo que la informacin alcance el nivel preciso, una vez conocido el fenmeno deber tomarse una
decisin al respecto. En dicho caso, probablemente, lo primero que habra que preguntarse es qu medidas, qu polticas se estaban practicando en tales campos, y por qu
no han funcionado; si haba algn tipo de polticas preventivas al respecto; si se haban
evaluado y valorado; qu conocimiento podemos extraer de tales experiencias.
Ciertamente se puede optar, sin ms, por anunciar y ejecutar una mayor represin,
un aumento del nmero de agentes de polica e incluso construir ms prisiones. Pero
tambin con ello podemos lograr efectos desastrosos. Aplicando mayor represin podemos desplazar el fenmeno a otros lugares, sin por ello solucionarlo. Bastara probablemente con echar una ojeada a espacios limtrofes de aquellos en que se han aplicado
medidas de tolerancia cero (Mucchielli, 2003: 240). Podemos caer en el error de centrar las polticas de seguridad en la polica y al mismo tiempo generar inflacin policial
y aumentar desmesuradamente el gasto pblico multiplicando el nmero de policas, sin
por ello saber cmo y para qu usarlos, ni qu misin atribuirles, o infradotndoles de
medios al haber agotado el presupuesto en efectivos, o dndoles una formacin escasa
y precipitada. Cabra llegar a pensar que un incremento acabara nutriendo los despachos, o que se aprovechara para repartir el mismo trabajo entre ms personas. Puede
incluso que, necesitndose verdaderamente ms agentes policiales, al proceder a una
mala incorporacin de los mismos malogremos todo efecto beneficioso. Tambin es
posible que llenemos las crceles a rebosar, generando autnticos y costosos contenedores de marginalidad extrema sin esperanza alguna de rehabilitacin y que operan
como bombas de relojera social (Wacquant, 1999; Cabrera, 2002; Rivera, 2003).

172

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

En suma, un cmulo de despropsitos cuando, a lo mejor, la conflictividad obedeca o reflejaba otras causas o malestares sociales que se podan resolver con medidas
sociales, urbansticas, infraestructuras, o lo que es ms probable, con un cctel de medidas inteligentes y coordinadas suma de todas las anteriores u otras ms incluido, si es
preciso, las represivas. Cuando a lo mejor bastaba con una mejor redistribucin de tareas y efectivos policiales para cubrir su aparente dficit. Cuando, tal vez, la alarma no
obedeca a un factor real, sino a una percepcin de desamparo que requiere otras vas
de solucin. Cuando, quizs, el incremento de las cifras de la criminalidad no obedece
a su aumento real, sino al afloramiento de criminalidad existente pero no detectada previamente (cifra negra), fenmeno bien conocido que se da, entre otros casos y paradjicamente, cuando una buena poltica de seguridad mejora la eficacia y por ello descubre ms criminalidad, dando la sensacin estadstica de un empeoramiento.
Basten estas elementales y conocidas muestras para subrayar que las respuestas
espontneas, las malas lecturas de la realidad, los errores en el planteamiento de los problemas, pueden llevar a desviaciones de rumbo contraproducentes, cuando no catastrficas.
En segundo lugar, una vez determinado el problema y su entorno, ser necesario
elaborar/construir un objeto de anlisis y perfilarlo a partir de conceptos y categoras.
Con la informacin obtenida es preciso efectuar un proceso de reduccin-anlisis-reposicin, que consiste en reducir la complejidad para lograr perfilar mejor el problema y
el campo de intervencin, establecer una correcta definicin y conocimiento de los
objetos de investigacin y/o los actores, analizar el caso y reponer el resultado obtenido
en su entorno complejo para ver si las frmulas pensadas son adecuadas a la realidad
concreta en la que se pretenden hacer efectivas. La reposicin es absolutamente necesaria si no se quiere operar un reduccionismo simplista de la realidad, que slo puede
llevar al fracaso de las polticas de seguridad.216
Este trabajo se revela esencial. Se trata de la fase de anlisis, que se rige por parmetros cientficos, y utiliza instrumentos precisos que responden a reglas precisas y a
procedimientos rigurosamente establecidos para cada campo,217 mediante los cuales
se configuran conceptos y categoras que deben fomentar la elaboracin de hiptesis
sostenibles y teoras explicativas del porqu del problema y eventualmente cmo resolverlo. Se trata en suma del puente de la investigacin, que permite unir la experiencia
con la aplicacin transformadora de la realidad. Para ello no sirven los anlisis desconectados de la realidad, ni las teoras basadas nicamente en el deber ser de un

216. Los anlisis sectoriales, selectivos, fragmentarios, tiene cabida si y slo si se efectan sin perder el
marco de referencia y con el objetivo de reintegrarlos al mismo como exigencia final del anlisis (Morin, 1994:
29-30).
217. Para la investigacin aplicada a la criminologa, pueden verse por ejemplo: Ciappi y Becucci, 2000;
Jupp, Davies y Francis, 2002.

173

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

mundo ideal. El analista precisa estar inmerso en la realidad en la que trabaja, si bien
permaneciendo consciente de la interferencia de la misma en los planteamientos tericos. No podemos olvidar que la investigacin ha de tener por misin incrementar el
conocimiento sobre aquello que analiza, pero tambin en la medida de lo posible ha
de facilitar o posibilitar la toma de decisiones, es decir orienta la fase de produccin
de efectos sociales. En este sentido hace falta que las polticas de seguridad se sustenten sobre una base de conocimiento terico y prctico. Como apuntan Subirats y Gom
(1998:31): El anlisis de polticas, como perspectiva capaz de "comprender" cientficamente la forma de elaboracin de la agenda de actuacin de los polticos y de trabajar en la relacin entre valores, objetivos y resultados, sirve de soporte terico a la
necesaria instrumentacin y puesta en prctica de esas decisiones por parte de los gestores pblicos.
Slo quien sea capaz de analizar de modo riguroso la situacin, o lo que es lo mismo, de reducir la complejidad para establecer una correcta comprensin del problema,
y luego de reintroducir sus hiptesis y teoras en una realidad dada, es decir de reintroducir la investigacin en el entorno complejo de la que se extrajo, estar en condiciones
de plantear alternativas de accin y recomendaciones. stas debern venir marcadas no
nicamente por el anlisis de la realidad dada, o de partida, sino por una labor de prospectiva exploratoria entendida como: un panorama de los futuros posibles (futuribles),
es decir de los escenarios que no son improbables teniendo en cuenta los determinismos
del pasado y la confrontacin de los proyectos de los actores218 (Godet, 1991:31). Ello
ha de permitir disear la evolucin del objeto analizado en la realidad cambiante.
En los casos expuestos a ttulo de ejemplo en el punto anterior relativos a
aumentos de conflictividad, criminalidad o percepcin de inseguridad tal procedimiento hubiera llevado, probablemente, a detectar muy precozmente el problema, al
poderse analizar las trayectorias precedentes. Como fuere, una vez detectado el problema, se hubiera podido parametrizar adecuadamente y empezar a aplicar, o en su
caso construir, los instrumentos adecuados para su correcto conocimiento terico y
prctico, permitiendo elaborar las hiptesis ms plausibles de entre las que hemos
sealado u otras que surgieran en el caso concreto. Adems se hubiera podido dibujar un trazado prospectivo de la evolucin de tales problemas para, entre otras cosas,
poder ver las consecuencias a que podran llevar las distintas opciones aplicables o
decisiones adoptadas. Es preciso hacer notar que, en contra de lo que determinadas
opiniones de corte populista difunden, esta fase no tiene por qu ser siempre costosa
ni demasiado larga, ni los problemas de seguridad requieren siempre respuestas inmediatas y medidas drsticas.

218. El autor la distingue de la planificacin estratgica. Existen todava indeterminaciones respecto de


la definicin de prospectiva. Para un anlisis de las posibles acepciones, con una propuesta de
clarificacin, puede verse Bas (1999:25-44).

174

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

Sealemos, por una parte, que los procesos de anlisis expuestos pueden ser ciertamente largos y complejos para las polticas ms elaboradas, pero tambin extremadamente cortos y esquemticos para los planteamientos ms sencillos, puesto que lo determinante no es su extensin, sino el mtodo. Por otra parte, si los problemas en materia
de seguridad surgen de modo repentino, con excesiva premura y agobio, lo primero que
cabe pensar es en una inexistencia previa de polticas de seguridad, o en un grave defecto o una mala o nula gestin de las mismas. Por ltimo, subrayemos que las polticas de
seguridad que ofrecen mejores resultados suelen ser las de tipo preventivo, para las que
tales procesos de anlisis son imprescindibles.
El tercer nivel es el de la toma de decisiones, que consiste en, a la vista de los estudios y la prospectiva, optar por las vas a seguir y las acciones a emprender para, con los
medios y recursos disponibles, resolver los problemas y avanzar hacia la transformacin
de la realidad en el sentido pretendido. Se trata del segundo momento poltico, que
no corresponde ya al investigador, sino a quien debe asumir la responsabilidad de la
decisin poltica, lo cual nos remite al concepto de policy maker. Este es el momento para decidir qu poltica adoptar: si hay que incrementar el nmero de policas; en
qu modo; para lograr qu objetivo/s; con qu dotaciones y recursos; con cules funciones; si hay que destinar mayor personal a una funcin u otra; si es mejor que estn
en la calle, en los laboratorios o en las oficinas y en qu proporcin. Es la ocasin para
elegir una poltica de comunicacin con los ciudadanos, de ver cmo hay que abrir
canales de participacin, con quin y con qu lmites. Es la hora de decidir si es preciso establecer planes coordinados entre diversas administraciones y sus sectores para
emprender ccteles de polticas con objetivos comunes. Con un anlisis preciso de la
situacin y el pleno conocimiento de los recursos disponibles, es el momento de definir las polticas de seguridad y ejecutarlas. Ah cobran un papel determinante los actores, coadyuvantes en el punto precedente, y asumen un rol secundario los investigadores.
Pero creerse en posesin de una posible solucin, en materia de seguridad como en tantas otras no es ni mucho menos suficiente. Para poder aplicarla es preciso
darla a conocer y, en la medida de lo posible, hacer que sea aceptada, especialmente
por parte de aquellos que van a ser los receptores directos de las medidas adoptadas.
El hecho de que determinadas polticas supongan un cierto grado de intervencin coactiva, como sucede a menudo en el mbito de la seguridad (por ejemplo en medidas
para evitar la accidentalidad en el trfico) hace todava ms necesaria la accin comunicativa, a fin de tratar de conseguir la mayor aceptacin a travs de la detallada explicacin de la necesidad de tales polticas. Si, como hemos visto, la confianza juega un
papel determinante a la hora de establecer buenas polticas de seguridad, constituye
tambin, y por eso mismo, una precondicin de cooperacin (Misztal, 1996:82), ya
que sta ir en funcin de la valoracin que se haga de las probabilidades de ser perjudicado o favorecido por la/s poltica/s propuestas y de la credibilidad de los compromisos por
ellas asumidos: la confianza, o la capacidad de hacer crebles los compromisos, constitu-

175

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

yen una frmula muy efectiva para favorecer la cooperacin de los participantes
(1996:214).
El cuarto nivel, de valoracin y evaluacin da nuevamente entrada al investigador y al analista. Esta fase es fundamental, y en ella tienen cabida diversos instrumentos tales como auditorias, reuniones de valoracin, anlisis de resultados o estudios del
nivel de eficacia y eficiencia (adecuacin de costos y de calidad a la realidad/sociedad
a la que se aplican).
De entre dichos instrumentos, el ms preciso, pero a la vez delicado, tal vez sea la
evaluacin. Como indica Robert (2003b:119): la evaluacin es una actividad cientfica
y no administrativa. Requiere conceptos y mtodos especficos y no debe ser confundida ni con una auditora, ni con un anlisis costos-beneficios, que tienen que ver con
la evaluacin de proyectos de inversin.219 Para Fasol y Selmini (2001:239), refirindose a las polticas de seguridad: Evaluar significa en efecto volver a razonar sobre fenmenos, y no slo sobre soluciones, y significa sobre todo orientar de alguna manera a
los actores principales de estas nuevas polticas (...) a un anlisis ms profundo de los
problemas que se deben afrontar, evitando soluciones fciles e inspiradas slo en la bsqueda del consenso.
Para evaluar es preciso saber qu es lo que se quiere evaluar,220 y si con los instrumentos disponibles se est en condiciones de hacerlo o bien si es preciso crear otros
nuevos, en el caso de disponer de los conocimientos necesarios para tal menester. El
objetivo consiste en ver si con las medidas adoptadas se obtienen los resultados deseados, o si se han alcanzado otras metas no previstas (deseables o no, previsibles o no) a
partir de una especie de serendipity221 poltica, o bien si la poltica implementada no ha
producido resultado alguno, cosa altamente improbable dado que toda accin sobre la
realidad tiene consecuencias. Pero hay que estar muy atentos a no equivocarse en la propia fase evaluativa. Como seala Brodeur (1998:21) para un caso concreto: sucede a
menudo que creyendo evaluar el trabajo de los patrulleros, se evale en realidad el de la
polica asistencial, al no distinguir entre ambos las personas encuestadas.

219. Para un anlisis costos beneficios como evaluacin de proyectos de inversin en el sector pblico,
puede verse Ray (1986).
220. Puede ocurrir que se disponga de un gran volumen de informacin y de medidas, pero que se
carezca de criterio poltico o no se sepa lo que se quiere evaluar. En tal caso tan slo se conseguir un
amontonamiento informe de cifras que probablemente sern cruzadas de manera incoherente o arbitraria
y que en absoluto constituirn un material evaluativo. En el mejor de los casos ser una tarea intil, y en
el peor puede constituir un ejercicio engaoso para demostrar la bondad de una organizacin o complacer, al tiempo que se le engaa, al decididor, que puede tomar decisiones errneas sobre la base de tal
informacin.
221. El trmino serendipity tiene una larga historia desde que la acuara, en 1754 Horacio Waipole, pero fue
popularizado por Merton (1992:172 y 180-184) en relacin con la investigacin, como el descubrimiento,
por casualidad o por sagacidad, de resultados vlidos que no se buscaban.

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

En esta fase de verificacin y evaluacin, se produce una validacin de todos y


cada uno de los puntos de la observacin selectiva as como de la aplicacin transformadora, con el fin de permitir un replanteamiento de los problemas (tanto los surgidos
en el proceso de gnesis e implementacin de las polticas como los derivados de los
primeros problemas identificados) y poder seguir adelante en el desarrollo de nuevas
polticas y del perfeccionamiento de la investigacin.
Robert (2003b:127) distingue tres etapas o fases en la evaluacin: una comparacin antes/despus, que exige que el plan de evaluacin sea anterior al inicio de la
accin y contenga un nmero significativo de criterios a evaluar; la consideracin de grupos o reas de control y la puesta en relacin entre la accin y su producto. Por su parte
Subirats (1995:7) retomando a Weiss, seala que tradicionalmente:
la evaluacin debe comprender:
a) La enumeracin de las metas y objetivos generales del programa.
b) La identificacin de indicadores mensurables de esos objetivos.
c) El acopio de datos sobre los indicadores, tanto en el caso de las personas o cosas afectadas por el programa como en el de un grupo de control equivalente no afectado.
d) El anlisis de los datos sobre lo que se ha hecho y de los controles introducidos en vista
de las metas y objetivos iniciales del programa.

Para dicho autor (1995:9): El problema no es tanto cmo reducir el contenido invariablemente poltico presente en mayor o menor medida en todas las evaluaciones, sino
cmo evitar reducir el proceso de evaluacin a un mero ritual destinado a ratificar o atacar una poltica en particular. Por ello aboga por un enfoque de la evaluacin en el que
con sta no slo se hace nfasis en la medida en que se alcanzan o no los objetivos internos de cierta poltica, sino que se acepta la discusin sobre sus valores bsicos, el proceso
analtico y las conclusiones de ste y se busca hacer participar a los principales actores en
el proceso de evaluacin (1995:11). El uso de la evaluacin es entendido as como instrumento para generar confianza, lograr consenso, aprendizaje y mejora de las polticas.
Mediante la evaluacin, la organizacin obtiene conocimiento del investigador:
los xitos de la investigacin no tienen una finalidad meramente cientfica y cognoscitiva: la naturaleza instrumental de la evaluacin (...) impone que la investigacin se convierta en un patrimonio cognoscitivo de la organizacin, que, por ello, se reflejar en la
racionalidad de las acciones y de la organizacin (Cimagalli, 2003:68).
En nuestro entorno, la fase evaluativa en general se halla todava poco desarrollada,222 y por ello constituye uno de los verdaderos talones de Aquiles de las polticas de

222. Un buen estudio sobre anlisis y evaluacin de polticas con una completa bibliografa
clsica hasta1997 puede verse en Ballart (1997).

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LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

seguridad. La existencia de algn trabajo pionero, como eL de Ballart (1992), consistente en un estudio evaluativo de la Polica Local de LHospitalet de Llobregat a partir de los
datos proporcionados por la propia polica, no puede ocultar la realidad de una sequa
notable de este tipo de estudios en Espaa.
En sntesis, cabe afirmar que las polticas de seguridad deberan constituirse en
nexo entre la experiencia y la transformacin de la experiencia a partir de los conocimientos obtenidos a travs de la observacin selectiva. Para lograrlo es necesaria la simbiosis entre los que deciden las polticas y los analistas de las mismas, tal y como describen Subirats y Gom (1998:32): Si entendemos una poltica pblica como una forma
especfica de gestin estratgica, el analista de polticas sirve en este contexto, como
colaborador natural del gestor, al crear los puentes entre el sistema de valores subyacente en toda poltica, con el proceso de su implementacin, y la valoracin sobre los
resultados conseguidos, desde las distintas lgicas presentes en la actuacin de cualquier
Administracin pblica. Dicha simbiosis se concreta a travs de un proceso especfico
que resumimos en el siguiente cuadro:

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

3. LOS ACTORES DE LAS POLTICAS DE SEGURIDAD, CON ESPECIAL


REFERENCIA A LA POLICA

3.1. Los actores en juego


Como subraya Garland (1997) en su anlisis sobre Foucault y el concepto de
gubernamentalidad (Governmentality), el estado se ha gobernamentalizado223 progresivamente a lo largo de los ltimos siglos en paralelo con su desarrollo como estado
moderno y del bienestar y ello supone la entrada de lo social en las formas de gobierno. La subjetivizacin que tal cosa conlleva otorga un papel relevante de los sujetos
activos, pero no como intervinientes indiscriminados, sino agrupados en redes y formaciones concretas, con objetivos e intereses especficos segn cada entorno y situacin, es decir, en tanto que actores.
Las polticas pblicas, como ya se ha sealado, son dinmicas, y requieren la movilizacin de actores, algunos de los cuales, entre los principales, debern ser forzosamente instituciones. Como seala Subirats (1991a:205) en lo relativo al anlisis de las
polticas, el estudio de los actores es relevante. Tales actores (individuales o colectivos)
son quienes aplican las polticas pblicas de seguridad en abstracto a una realidad construida, a partir de sus actuaciones, sus acciones e interacciones, sus interpretaciones y
sus decisiones. Pero el concepto de actor en polticas pblicas tiene diversas lecturas.
Capano (2002:35-42) plantea dos grandes corrientes interpretativas; la que, respondiendo sobre todo a la pregunta quin gobierna?, se centra en el poder pblico, y la
que interrogndose sobre quin hace las polticas?, responde poniendo el nfasis en
una pluralidad de sujetos intervinientes.
En la primera de las posiciones se agrupan quienes, como Meny y Thoenig (1992:89),
tal como ya hemos sealado, consideran las polticas pblicas como el resultado de la
actividad de una autoridad que tiene la doble investidura del poder pblico y la legitimidad institucional. Con este planteamiento, la ubicacin de los actores depende del rol
que se otorgue a los poderes pblicos en el especial mbito de la poltica pblica que
se trate, pero se dar siempre prevalencia a gobiernos, partidos polticos, burocracias u
otros intervinientes institucionales de tipo colectivo, mientras que otros actores sern
relegados a posiciones secundarias. En cambio, la segunda postura, que podemos representar por Dunn (1981), interpreta el concepto de actor como una pluralidad de sujetos de todas las naturalezas (individuales y colectivos, pblicos o privados) en perma-

223. Segn Garland (1997:178), para Foucault ello significa que las autoridades estatales han entendido
progresivamente su cometido como una forma de gobernar individuos y poblaciones, la sociedad civil y la
vida econmica, en aras a incrementar el bienestar, la seguridad y la prosperidad lo que contrasta con la concepcin pre-moderna en la que gobernar tena por objetivo el asegurar la soberana en un territorio.

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LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

nente movimiento e interaccin. Se trata ms bien de captar equilibrios, correlaciones,


posiciones, redes; especialmente a travs de anlisis empricos. No se niega con ello el
papel de las instituciones, sino que se trata de ubicarlas, sin otorgarles especial prevalencia, en un entorno de creciente complejidad.224
Los actores clsicos, no obstante, son casi siempre los mismos, Subirats (1991b:5)
lo explcita del siguiente modo: los procesos decisionales son ms bien el resultado de
interacciones mltiples en las que participan muchos actores (polticos electos, funcionarios de todos los niveles, pero tambin partidos, grupos de inters, expertos, acadmicos, medios de comunicacin,...) de manera simultnea. La relacin entre ellos debe
ser entendida, en un modelo de sociedad compleja y de conflicto, como un conjunto
de tensiones, conflictos y acuerdos. Siempre segn Subirats: estamos pues ante un
panorama lleno de "poderes" en conflicto, enfrentndose y colaborando ante opciones
y cursos de accin especficos (1991b:7).
Por su parte, Meny y Thoenig (1992:103) tambin matizan, al afirmar que: La
autoridad gubernamental es el actor central de una poltica pblica. Al mismo tiempo,
no es el nico jugador activo, puesto que se mueve en interdependencia con otros actores: organismos encargados de ejecutar sus decisiones, sujetos que reaccionan a las realizaciones as producidas, grupos de intereses u otras instituciones que ejercen influencia sobre la accin proyectada o en curso (...) el sistema de actores es elstico....
Adems, Los actores no son los agentes racionales postulados por la teora econmica.
Disponen de una "racionalidad limitada", es decir que sus objetivos no son claros, ni unvocos, ni explcitos. Sus elecciones estn cruzadas por mltiples contradicciones y se
inspiran en motivaciones cuya principal virtud no es siempre la coherencia (1992:74).
Para Lindblom: Entre los decisores de las polticas pblicas y los simples ciudadanos, hay muchos otros participantes especializados en las polticas pblicas que desarrollan papeles que difieren de un sistema a otro. Entre stos se incluyen los lderes de
los grupos de inters, las agrupaciones de trabajadores, los periodistas y otros lderes de
la opinin pblica, los hombres de negocios y los funcionarios locales o de otras unidades de gobierno subordinadas. Otro grupo, a menudo olvidado, es el de los funcionarios de los gobiernos extranjeros, que tambin pueden influir (1991:58).
Como vemos, si bien podemos distinguir dos grandes lneas de anlisis, el acuerdo
es amplio entre los tericos de las polticas pblicas acerca de la necesidad de contar
con los actores a la hora de analizar y de decidir polticas pblicas, si bien se subraya la

224. Dunn no deja de definir las polticas pblicas como largas series de elecciones ms o menos relacionadas, incluidas las decisiones de no hacer, efectuadas por funcionarios o cuerpos gubernamentales
(1981:61), pero sostiene que la definicin de los problemas en dicho mbito depende de la capacidad y nivel
de compromiso de los policy stakeholders es decir de individuos o grupos afectados por las decisiones gubernamentales, como por ejemplo grupos de ciudadanos, sindicatos, partidos polticos, agencias guberamentales, dirigentes electos y analistas polticos (1981:47).

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LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

complejidad, elasticidad, diversidad de actores en presencia y en interaccin, regidos


por los principios conflicto-cooperacin en un entorno dinmico (variante) y complejo.
Llegados a este punto, es no obstante preciso sealar la especificidad de las polticas pblicas de seguridad. Como hemos reiterado a lo largo de estas pginas, la seguridad est fuertemente vinculada al concepto de poder pblico. Se puede incluso afirmar
que constituye la base de su esencia, aquello que desde hace siglos los franceses conocen como funcin rgalienne, es decir inherente a la propia esencia de la realeza, o
lo que a stos efectos es lo mismo, del estado. En este sentido, se mire bajo la ptica
ms monocntrica o bajo la ms policntrica, habr que convenir que, en nuestro
modelo social y poltico, las polticas pblicas de seguridad estn reservadas, prevalentemente, a los poderes pblicos y stos, simbolizados de modo casi hegemnico por el
estado, se han erigido tradicionalmente en actor dominante. Pero ello no quiere decir
que tal posicin principal no se halle en entredicho. Justamente, lo que se atisba en un
horizonte tal vez no muy lejano, es la crisis de este modelo, en el cual han irrumpido
con fuerza otros actores, y no tan slo representantes de otras instituciones pblicas no
identificadas con el estado-nacin en su forma clsica, como son las infra y las supra
estatales (UE, mbitos regionales diversos, municipios) sino actores provenientes del
mbito asociativo, del privado u otros.
Ciertamente que el estado-nacin sigue manteniendo todava la posicin dominante, pero es tambin evidente que ha perdido la hegemona, y que ello nos conduce
a una etapa de transicin de un modelo de polticas pblicas de seguridad monocntrico, a otro ms plural, sin que no obstante se traspase la barrera entre la preponderancia
institucional y el rol secundario de los dems actores, que pese a ello cobran protagonismo. As, en estos momentos, es preciso analizar las polticas pblicas de seguridad
adoptando elementos tanto de la corriente ms institucional como de la ms heterognea. Entre otras cosas porque en el fondo, no es incompatible preguntarse simultneamente quin gobierna y quin hace las polticas.
Salvada la primera premisa, que establece la preponderancia del poder pblico en
el mbito de las polticas pblicas, los autores varan relativamente sus criterios a la hora
de proporcionar elencos de actores, ni que tan slo sea a ttulo ilustrativo. Ello es sin
duda debido a la amplitud de campo que las obras de carcter general abarcan. Es justamente esta complejidad la que obliga a trabajar con diversos niveles y escenarios.225

225. Para un anlisis de los actores relacionado con la criminalidad puede verse AA.W. (1990). En su contribucin a esta obra, Robert seala la necesidad de operar al menos sobre dos escenarios, el de la creacin de la
ley y el de su ejecucin, teniendo adems muy en cuenta la posicin histrica y social de cada uno. Se puede
ver as cmo una sociologa de los actores sociales puede hacer emerger la razn social de una razn jurdica,
a condicin, no obstante, de no limitarse tan slo a los profesionales (como a veces se ha propuesto) sino incluyendo tambin a los actores ocasionales con sus recursos, sus intereses y sus estrategias, incluso si para ello es
preciso ir a buscar ms all del campo social que estructura el derecho penal (Robert, 1990:127).

181

LA SEGURIDAD YSUS POLTICAS

NO siempre estarn todos, ni todos los que en un momento dado pueden intervenir,
pero es preciso reconocer que algunos de ellos interactan con mayor frecuencia y son
determinantes en cuanto a la toma de decisiones se refiere, en el mbito de la seguridad pblica y sus polticas. Dichos actores, en el caso espaol pueden identificarse con:
Los gobiernos (central, autonmicos y locales) en la medida en que les corresponde el diseo y la aplicacin de las polticas de seguridad, y en tanto son los
responsables ltimos del sistema de justicia criminal y de los cuerpos policiales.
Los Parlamentos (central y autonmicos), tanto en su vertiente normativa (creacin de la norma), como en su faceta de control de las polticas pblicas y de
elaboracin de criterios (informes, comisiones, etc.)
El sistema de justicia criminal, tanto en su vertiente institucional como en la
corporativa. Dicho complejo de actores constituye un conjunto integrado compuesto por el sistema policial, el judicial y el de ejecucin de la pena en
especial la crcel. En su vertiente institucional es el instrumento de aplicacin
de las polticas pblicas de seguridad, al tiempo que se erige en selector de
quin y en funcin de qu las va a soportar. En su aspecto corporativo, cada
uno de estos mbitos entra en juego con los intereses, criterios y polticas corporativas que le son propios. En este punto es preciso sealar que parte del sistema de justicia criminal se solapa con el contenido del punto dedicado al ejecutivo. La razn de atribuirle un apartado especfico estriva en la especialidad
y coherencia del mismo.
Los cuerpos policiales son actores principales, constituyendo al mismo tiempo
una puerta de confianza entre los ciudadanos y las instituciones y tambin el
primer elemento que debe enfrentarse a la ejecucin de polticas pblicas y a
la conflictividad que ello genera. Una vez ms, hay que sealar que los cuerpos policiales son tambin parte del sistema de justicia criminal, pero sus caractersticas y funciones trascienden ampliamente dicha pertenencia al estar presentes tambin en otras esferas de la convivencia social no relacionas con la justicia criminal.
Los medios de comunicacin, en la medida en que son capaces de generar,
reproducir, alterar, estereotipos o criterios en la sociedad.226
Los partidos polticos en tanto que instrumentos primordiales de las relaciones
de poder en un modelo democrtico y como generadores de estrategias que se
reflejan, entre otras en la actividad parlamentaria, pero tambin en la capacidad de crear estereotipos. No olvidemos la creciente centralidad de los temas
de seguridad en las campaas electorales.

226. Vase Vanneste (2002).

182

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

Determinados grupos de inters del mbito social, econmico, funcianarial y


otros como colegios profesionales, sindicatos, gremios o asociaciones... entre los
que naturalmente ocupa un lugar destacado el sector de la seguridad privada.
Los ciudadanos como colectivo, en tanto que sujetos activos o pasivos, as
como generadores y transmisores de sentimientos y opiniones.
Como se ve a partir de la simple enumeracin, los actores y sus realidades son sumamente complejas y merecen por s solas un trabajo aparte. El hecho de incluir esta somera e incompleta enumeracin pretende tan slo llamar la atencin respecto de la existencia de una conjuncin bastante estable de actores principales que podramos identificar
como el ncleo duro de las polticas pblicas de seguridad. Pero en su conjunto, tanto
en el interior del ncleo duro como en su relacin con los dems actores, todos interactan con todos en un marco social e histrico concreto que no puede ser ignorado.

3.2. Anlisis de un actor concreto: la polica


El estudio detallado de cada uno de los actores principales requiere la puesta en
comn, interdisciplinaria y multidisciplinaria, de investigaciones provenientes de diversos mbitos del conocimiento. Ello, como se ha dicho, no es ms que la lgica consecuencia de la propia complejidad del concepto de polticas pblicas de seguridad, en las
que tanto los elementos y requisitos para la toma de decisiones como los actores intervinientes son variables y polimorfos. Tal realidad exige que su estudio comparta las mismas caractersticas.
A pesar de lo que el conocimiento social instintivo parece indicarnos, el perfil de
los actores que operan en el campo de la seguridad no est bien trazado. No existen
definiciones concretas, faltan anlisis sobre su naturaleza y su comportamiento. En una
palabra, creemos conocer a los actores de las polticas de seguridad pblica, porque
damos por buena la imagen de sentido comn, de sociologa espontnea, que de ellos
tenemos. No obstante, un error en su apreciacin podra llevarnos a inexactitudes de
anlisis que invalidaran cualquier poltica que pretendiera edificarse sobre las mismas.
Es por ello que se necesitan una serie de trabajos que permitan un enfoque coherente
y razonablemente homogneo de los actores, que posibilite situarlos en planos realmente semejantes. Slo as podremos cotejarlos y obtener resultados equivalentes.
Del mismo modo que no podemos comparar las polticas de seguridad sin previamente conocer y tener en cuenta la realidad sobre la que actan (Subirats, 1991 b), tampoco podemos analizar el papel de diversos actores en una poltica concreta o en una
pluralidad de ellas, si antes no los hemos estudiado y no hemos encontrado el espacio
comn que nos permita vincular determinados elementos entre s. De no hallar dicho
mbito nos ser imposible, por ejemplo, analizar transversalmente aspectos de polticas
de seguridad relacionados a la vez con polica, servicios sociales y justicia.

183

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

Confrontar actores exige que logremos identificar para todos ellos si es que se
puede parmetros comunes de enfoque. A la hora de abordar el conocimiento de un
actor, hay que empezar por preguntarse quin es, cmo podemos definirlo, y tratar de ver
cmo encaja su existencia con la de todo el entorno y con los dems partcipes. Un trabajo de esta naturaleza requiere tiempo y esfuerzos compartidos y forma parte de un conjunto de anlisis que deben tener un campo propio, que hoy por hoy no est suficientemente desarrollado. Por ello no es posible en estas pginas dar respuesta a tal exigencia. No obstante, y a modo de ensayo, tratemos de avanzar algunos criterios para el anlisis del actor polica.227
El punto de partida consiste en apuntar ciertas lneas bsicas sobre qu es y cmo
funciona eso que conocemos como la polica. Para ello es preciso, antes que nada,
determinar cul es el objeto de estudio que en principio estableceremos como el
objeto-polica y cul es su definicin terica, respecto de la que existe un amplio
nmero de versiones, no siempre coherentes y a menudo contradictorias o correspondientes a campos de estudio o intereses diversos. A continuacin, habr que analizar
cmo funciona, bajo qu parmetros opera en el entorno social, y con qu lgicas se
enfrenta a o forma parte de los problemas, conflictos, acuerdos.
El primer problema metodolgico consiste en tratar de delimitar el contenido de la
palabra polica, puesto que nada nos permite dar por sentado que cuando se habla de
ella todos los interlocutores tengan en su mente el mismo concepto. El uso prolongado
del vocablo, as como su aplicacin a diversos mbitos, funciones y sujetos lo han convertido en excesivamente polismico, cargado con demasiados sentidos y presentando
un alto grado de indeterminacin y de ambigedad (Journs, 1988:24). Por ello habr
que desechar la palabra polica como instrumento de trabajo, ya que induce a confusin. Dado que lo que se pretende es definir un objeto que sea susceptible de anlisis,
lo ms sencillo ser hablar, en una primera fase, de un objeto-polica.228 A partir de l
podremos tratar de describir cul es su contenido real (personas, instituciones, funciones) as como sus mecanismos de funcionamiento. En la construccin del objeto-polica,
la primera sospecha debe recaer en su propia historia, respecto de la cual pueden identificarse diversas aproximaciones.229
Descartemos de entrada, por absolutamente simplista, el argumento consistente en
sostener que la actual polica proviene de la antigua Grecia, basndose en el origen de
la palabra, que deriva del griego politeia. Ello, que es absolutamente cierto desde el

227. Un intento previo de definicin de la polica puede verse en Recasens (2003a).


228. Empleo el concepto de objeto-policial como objeto susceptible de anlisis, en el sentido de Brodeur
(1998:301 y ss.) quien habla de un dficit (...) en la formulacin terica del objeto-polica.
229. Las distorsiones provocadas por las diversas lecturas histricas del objeto-polica han sido ya anali-.
zados en otros trabajos, en los que puede hallarse abundante bibliografa complementara: Recasens (1989;
1993; 1994 y 2003a); Recasens y Domnguez (1998).

184

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

punto de vista etimolgico, resulta totalmente falso desde el punto de vista histrico.230
El error proviene de la confusin del trmino originario con el uso que del mismo hicieron los tratadistas de la administracin pblica a partir de los siglos xvii-xvili (Foucault,
1990:265-306; Nieto, 1976:35-75) quienes lo recuperaron para designar el buen
gobierno de la ciudad, a pasar de que lenta pero inexorablemente ha ido derivando
hacia una imagen mucho ms represiva.
Un segundo argumento, que podramos denominar anlisis funcional, consiste en
adoptar una perspectiva tendente a identificar a la polica con su funcin. En sntesis, se
trata de establecer cul es la funcin esencial de la polica, para ver en qu momento
sta empez a tomar cuerpo en la sociedad. El error consiste en identificar a la polica
con uno solo de sus cometidos el de vigilar a personas y cosas que con ser importante no agota su mbito de actividad. El problema estriba en que es imposible hallar un
origen real a tal pretensin, y se acaba por concluir que, dado que en toda colectividad
humana ha existido la vigilancia de unos individuos sobre sus congneres, sta es inherente al concepto mismo de sociedad y en consecuencia la polica debe ser universal.
Con ello se puede llegar a proponer la aceptacin resignada de que la situacin se perpete en un futuro en el cual, bajo una u otra forma, la polica seguir existiendo. Como
adems se parte, acrticamente, del modelo actual de polica, se acaba proyectando el
mismo al pasado y al futuro. Con ello se logra voluntaria o involuntariamente la legitimacin del presente, donde no es discutible ni la presencia de la polica ni sus funciones, puesto que son las mismas desde la noche de los tiempos y lo seguirn siendo hasta
su fin. Este enfoque carece claramente de rigor social, histrico y poltico, pero proporciona en cambio una buena coartada para garantizar el statu quo del control social
contemporneo a travs de la polica.
El tercer planteamiento es de tipo orgnico. Trata de superar las carencias del
modelo funcional mediante un intento de definicin basado no ya en la funcin que la
polica desarrolla, sino en la existencia misma de una organizacin o corporacin policial. Ello obliga, no obstante, a tener que buscar la confirmacin histrica de la existencia de los cuerpos policiales, y lo que es peor, comporta la obligacin de hallarlos.
Tal necesidad es lo que ha forzado a menudo a los seguidores de este punto de vista a
denominar como polica a grupos o colectivos cuya nica caracterstica comn es su
genrica misin de control con lo cual no superan realmente el enfoque precedente identificando de este modo tal concepto con el de polica. No obstante, como
veremos, la realidad indica obstinadamente fechas de origen y creacin de los cuerpos
policiales.

230. El significado griego de la palabra podra traducirse como las relaciones de los ciudadanos con el estado, la vida
pblica, la poltica, la forma de gobierno, el rgimen poltico, etc., pero en ningn caso se halla tal vocablo
como designando un cuerpo de polica o una funcin de vigilancia (Journs, 1998:19).

185

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

La caracterstica comn del anlisis funcional y del orgnico consiste en que ambos
parten de la aceptacin del concepto polica proporcionado por la experiencia cotidiana, sin tratar de elaborar una definicin propia. Adems son policiaco-cntricos, situando a la polica como centro de inters, haciendo girar a su alrededor al resto del
contexto histrico, social, poltico etc. Tales caractersticas los invalidan como instrumentos de trabajo, tanto por las evidentes carencias de construccin del objeto como
de desenfoque en la centralidad.
Un intento de superar las contradicciones anteriormente expuestas, se efecta a
partir de la premisa de situar en un plano de igualdad a la polica y a la sociedad a la
que pertenece, generando una interlocucin. Tal discurso que podramos denominar
de polica y sociedad se desarrolla a partir de una visin ms sociolgica que histrica, nutrida en las corrientes estructuralistas y de la sociologa clsica norteamericana de
los aos 1950-1960, pero cuya prolongacin llega hasta nuestros das.231 La dicotoma
establece una separacin entre la polica y la sociedad (llegando en algunos casos a
plantear un juego de interlocucin-antagonismo), en lugar de concebir a la primera
como una consecuencia de la segunda. Ello impide ver las relaciones de subordinacin
y los mecanismos de construccin social que supone la forma polica, que cada entorno socio-poltico modela segn sus intereses y necesidades. No obstante, es preciso
reconocer que su perspectiva sociolgica y dinmica signific un avance, como modelo
de medio alcance, en la superacin de las concepciones precedentes, tan inservibles
como legitimantes del poder establecido.
El rechazo de las anteriores perspectivas, por los motivos expuestos, nos lleva a utilizar otro enfoque: el de la polica como aparato.232 Bajo este prisma, se trata de ver al
objeto-polica como un aparato ms de los que el estado utiliza para mantener el poder
y garantizar el control social. Con ello se pretende adems desplazar el centro de gravedad del estudio de la polica, desde su clsico aislamiento hacia su integracin como
parte de la historia comn de una sociedad concreta, ocupando en ella un lugar junto

231. Pueden verse argumentos parciales de este tipo en Rolph (1962:60): Muchos oficiales de polica
sienten que, si algo ha ido mal en la relacin entre la polica y el pblico, es hora de que el pblico haga algo
al respecto; Reiss (1983:187): existen importantes contradicciones y acuerdos tanto en la forma en que la
polica y el pblico se perciben mutuamente como en la manera de abordar este tema. Desde un punto de
vista mucho mas evolucionado, tambin Rico y Salas (1988:67).
232. Utilizo el trmino como descriptivo de una parte especializada de una realidad institucional estatal.
El concepto de aparato (y ms concretamente de aparato represivo) de estado depende naturalmente del concepto de estado que se maneje, pero tanto la tradicin weberiana que concibe al estado como asociacin
poltica que es una relacin de dominacin de hombres sobre hombres (Weber, 1988:84) como la marxista de Gramsci que atraviesa sus Quaderni del carcere o la de Althusser (1976) parten de la base de que el estado no es un fin en s mismo sino algo ocasional o instrumental empleado, mediante sus aparatos especficos,
como instancia de dominacin. En este sentido, el aparato policial sera uno de los sub-aparatos que constituyen el aparato-estado.

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LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

con otros aparatos y mecanismos de control en el contexto socio-econmico correspondiente. Si el objeto-polica pasa a ser visto como un aparato policial, queda indisolublemente unido a la forma estado de la que forma parte y evoluciona con ella. Es pues
fruto de un proceso histrico que hay que determinar no en funcin de la polica sino
en funcin del estado que la cobija. Podremos entonces afirmar que lo que hoy identificamos como polica, es decir, el aparato policial, surge polticamente con la aparicin
del estado moderno.233 Ello permite adems ver claramente que el aparato policial nace
al mismo tiempo que la crcel como institucin (Pavarini-Melossi, 1980) y que el aparato judicial (Bergalli, 1985:76-88 y 1996:VII-XII y 1-6). Por eso la polica debe ser considerada como parte integrante del sistema de justicia criminal, el cual, a su vez, es tambin fruto del estado moderno. En sntesis, el enfoque del aparato policial permite estudiar a la polica en su contexto, como una de las realidades del estado moderno y bajo
la vertiente de los aparatos de control, de entre los que destaca el control penal y la aplicacin selectiva de sus recursos.
Los objetos-polica, bajo este prisma, no se distinguen por sus estructuras funcionales o institucionales, sino por su posicin y utilizacin en el modelo de estado concreto y especfico que estemos analizando.234 El centro de inters se desplazar entonces hacia la tentativa de determinar bajo qu poder o ideologa se halla y cmo se utiliza el aparato policial, que, analizado bajo el prisma de su relacin y dependencia con
el estado, aparece ejerciendo una funcin real de coaccin.
Pero si tal enfoque pudiera ser vlido para explicar su papel en un sistema de justicia criminal vinculado a la actividad estatal, como planteamiento general se muestra
todava excesivamente reduccionista, ya que la actividad policial vinculada al sistema de
justicia criminal, a pesar de ser la ms vistosa, supone un escassimo porcentaje de su

233. Podemos aceptar como expresin documental de la fundacin de la polica moderna la Declaracin
de Derechos del Hombre y del Ciudadano, promulgada en la Francia revolucionaria de 1789, y en especial
sus artculos 12 y 13. El primero de ellos establece que: La garanta de los derechos del Hombre y del
Ciudadano hace necesaria una fuerza pblica; esta fuerza se instituye, pues, en beneficio de todos, y no para
la utilidad particular de aquellos a quienes les es confiada. Ciertamente, el trmino polica ya vena siendo
utilizado, como se ha dicho, desde el siglo xvi, pero ahora adquiere un nuevo significado. El art.12 puede ser
tomado como referente simblico del momento histrico en que se produce el asalto al estado y la toma del
poder por parte de una clase social distinta de la hasta entonces dominante. Los vencedores irn controlando progresivamente los resortes y los aparatos ideolgicos y represivos esenciales, sin los cuales no se podra
alcanzar plenamente el poder estatal ni, en consecuencia, la plena dominacin.
234. Ello no impide que, desde una perspectiva centrada exclusivamente en la polica, se sigan efectuando necesarios trabajos desde diversos mbitos, como el de la profesin policial (en Espaa puede verse
Martn, 1990); el de las funciones, que enfoca su anlisis preferentemente desde el campo de la determinacin de cometidos a llevar a cabo por la polica (Monjardet, 1996); o el estudio de la polica como organizacin (Bunyard, 1978; Torrente, 1997 y Escol ed., 2000). Ciertamente, a la hora de llevar a cabo los anlisis
reales, los campos se confunden, y es fcil hallar mezclados elementos profesionales y funcionales u organizativos en una misma investigacin.

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LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

quehacer global.235 No se aclara as el rol de la polica en la sociedad, sino tan slo su


funcin en el interior del sistema de justicia criminal. Ciertamente ello explicara razonablemente la funcin simblica que se expresa como lucha contra el crimen y sealara, al menos parcialmente, la existencia de una funcin real de la polica como aparato
de estado, consistente en su actuar como mecanismo de control y de regulacin social
en el marco y bajo la dependencia terica de dicho estado, mediante una preeminencia sustentada en un mandato que permite el uso y aplicacin de la fuerza-violencia
como coaccin directa y legtima.236 Pero es preciso tener en cuenta que dicha funcin
consiste en el ejercicio de la coaccin no slo en el mbito penal, sino tambin en otras
esferas del derecho y la sociedad.
Adems, la polica desarrolla un conjunto de funciones y actividades que tienen
escasa cabida no slo en la idea de justicia criminal sino tambin en el propio concepto
de coaccin. Por ello, mediante este enfoque no podemos dar por satisfecha la necesidad de averiguar qu es realmente eso que conocemos como polica. Bittner
(1990:131) indica que la respuesta no la hallaremos a partir del concepto weberiano
de monopolio de la fuerza, sino a partir de la idea del uso de dicha fuerza. La polica
tendra as un papel de mecanismo de distribucin, en la sociedad, de una fuerza justificada por una situacin determinada. Tal planteamiento traslada el enfoque hacia las
ideas de mecanismo y de fuerza, vinculados a la oportunidad del momento, lo cual
proporciona un modelo ms adecuado al estudio de polticas pblicas.
En sntesis, podemos sostener que el aparato policial desarrolla una funcin simblica y otra real, pero ello sigue siendo insuficiente para describir qu es en realidad la
polica y para proporcionar una explicacin satisfactoria del por qu de la presencia de
la polica en nuestra sociedad. Adems, es evidente la existencia de diversas funciones
policiales que establecen nuevos campos de intervencin, nuevas formas del uso de la
fuerza o de la discrecionalidad, que no parecen responder a una mera situacin de reaccin directa al cumplimiento de normas, rdenes o intereses del estado. Ello abarca un
amplsimo abanico de actividades, tanto legtimas como ilegtimas, que va desde ciertas
intervenciones asistenciales o de mediacin, hasta la existencia de mafias policiales o
corrupcin, pasando por el desarrollo de intereses financieros, polticos, o de otra ndo-

235. Es ya clebre el inicio de un conocido libro de Bayley (1994:3): La polica no previene el crimen.
Este es uno de los secretos mejor guardados de la vida moderna. Los expertos lo saben, la polica lo sabe, pero
el pblico no lo sabe. Todava la polica sostiene que es la mejor defensa de la sociedad contra el crimen y
argumenta constantemente que si se le dan ms recursos, especialmente personal, ser capaz de proteger del
crimen a las comunidades. Eso es un mito.
236. Coaccin en tanto que posibilidad del uso de la fuerza, que incluye la mera amenaza del uso de la
misma, sin que por ello deba ser forzosamente aplicada, bastando la mera presencia policial como recordatorio de tal posibilidad. Directa al no haber intermediarios entre la polica y los ciudadanos intervinientes, al
tratarse de un contacto fsico de la fuerza (Recasens, 1994:68-76). Legtima en el sentido de ser autorizada
(con ciertos requisitos) por el estado y el derecho.

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LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

le, que no son mera expresin de conductas efectuadas por miembros individuales, sino
actividades corporativas o si se prefiere corporativistas llevadas a cabo por la totalidad o por una parte organizada de la corporacin.
El poder del aparato policial parece ir ms all del que el propio estado le delega
(Recasens, 1997). Su privilegiada situacin le proporciona la posibilidad de desarrollar un
plus de poder adquirido, entre otras cosas, gracias a su capacidad de coaccin directa,
a sus posibilidades y medios de intervencin y a su fuerza corporativa.237 Pero tambin por
la cantidad de informacin que es capaz de acumular y de procesar y por la imagen que
ella misma se ha creado entre sus conciudadanos, y que stos han asumido.
En este punto se produce el gran cambio de derrotero respecto de la naturaleza
del objeto-polica. Si aceptamos el hecho que la polica como corporacin puede
actuar al margen, e incluso contra las directrices del estado, habr que suponer que el
objeto-polica es ms que un instrumento inerte en manos de ste. Se abre paso la suposicin de que debe de estar dotada de unas estructuras y unas dinmicas propias, que
alimentadas por su relacin con el estado, vayan no obstante ms all del mismo. En
otras palabras, habr que pensar que la polica disfruta de un cierto nivel de autonoma,
y entonces, por qu no pensar en ella desde un enfoque sistmico; es decir a partir de
su configuracin como sistema autorreferente y autopoitico. En tal caso, ello explicara
su poder en las sociedades modernas y colmara en buena parte las lagunas observadas
al hablar del aparato policial como mero instrumento estatal.
Lo hasta aqu expuesto supone que, a fin de explicar plausiblemente el fenmeno
policial, tenemos que plantear la coexistencia de un aparato policial que desarrolla una
funcin visible (tanto simblica como real) y de un sistema policial dotado de una funcin oculta (no manifiesta). Adems, no hay porqu suponer que ambas facetas operen
perfectamente sincronizadas. Esta perspectiva permite comprender el porqu de
muchos de los conflictos policiales, que pueden ser vistos, bajo este prisma, como el
resultado de la interaccin compleja de colisiones entre estado-ciudadanos, polica-ciudadanos, estado-polica o aparato policial-sistema policial, en los que la naturaleza
polidrica de la polica le permite jugar desde diversos ngulos.
Ello supone admitir la posibilidad de definir un sistema policial como ente-poder
en s mismo, y al mismo tiempo delimitar cules son los permetros de dicho poder. Con
ello estamos descartando que la polica constituya un mero instrumento inerte en manos
del estado, una simple mquina trivial,238 para atribuirle, en cambio, caractersticas de

237. Hay que ser no obstante muy prudentes a la hora de hablar de corporacin as como de cultura policial. Como demostraron Monjardet (1994) y Monjardet y Corgeon (2005), no se puede acudir a meros estereotipos o generalizaciones, ya que existe un gran pluralismo del que hay que extraer los posibles elementos
comunes.
238. En el sentido que le da Von Foerster (1984:201): Una mquina trivial se caracteriza por una relacin uno-a-uno entre sus "input" (estmulo, causa) y sus "output" (respuesta, efecto). Esta relacin invariable

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LA SEGURIDAD YSUS POLTICAS

LA SEGURIDA, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

sistema.239 Adems, no basta con analizarlo como una caja negra,240 es decir una
estructura conceptual que permite prescindir de su funcionamieto interno, y considerarla tan slo como un generador de entradas (inputs) y salidas (outputs). Desde sta
perspectiva, ciertamente, se pueden analizar las fuentes que la mueven en forma de
inputs (normas, polticas, intereses diversos...) as como ver cules son los outputs resultantes (control, prevencin, represin...) pero su opacidad no permite ver con claridad
cmo funciona su interior.
En este punto surge precisamente el problema. Si la polica constituyera un mero
aparato/instrumento estatal su nica posibilidad vlida sera entonces la de la obediencia ciega, al coincidir los engranajes de la caja negra (que operara como una mquina
trivial) con los intereses del estado (hecha la salvedad de lo que podramos considerar
disfunciones mecnicas como reivindicaciones gremiales u otros mecanismos de autoproteccin propios de todos los instrumentos estatales compuestos por funcionarios).
Pero tal simplificacin no da cuenta de la realidad, que genera a menudo conflictos a
varias bandas, entre ciudadanos, polica y estado, de modo que, en ocasiones, la corporacin policial o partes significativas de la misma parecen tener intereses contrapuestos a los estatales.
Por ello, asumiendo el enfoque del aparato policial, con sus aportes, pero tambin
con sus limitaciones explicativas en lo que atae a la corporacin, es preciso ir ms all,
para encontrar un marco interpretativo que relacione, de manera dinmica, a la polica
con su entorno (estado, sociedad...) y que permita contrarrestar la opacidad de su concepcin como caja negra hasta hacerla transparente. En otras palabras, se trata de negar
el concepto mismo de caja negra como mquina trivial que procesa mecnicamente y
transforma siempre del mismo modo los outputs, para explorar el interior de la caja y
concebir al objeto-polica como un sistema atorreferencial, en condiciones de establecer relaciones de dependencia entre los outputs que genera y el estado interno en que

en ese momento se halla, de modo que, a partir del mismo input o similar, el resultado
puede ser distinto en momentos diversos. Pero entonces es preciso reconocer y aceptar
la existencia de un sistema policial capaz de generar sus propias referencias, de afirmar
su identidad, de adquirir y desarrollar su autonoma a travs del aprendizaje y de auto
organizarse mediante la evolucin de su constitucin interna y su comportamiento.
La polica puede entonces ser considerada como una maquina(ria) compleja, un
complejo-polica.241 Su adaptacin al entorno la lleva a constantes mutaciones y explica, por ejemplo, que durante los ltimos aos haya sufrido cambios estructurales que la
han impulsado a abandonar formas rgidas y excesivamente jerarquizadas de corte militarista, en favor de otras ms giles, basadas en la diversificacin de los centros de decisin y el aumento de las posibilidades de aprendizaje, lo que las convierte en ms aptas
para la captacin de informacin a travs de los contactos con los ciudadanos de tipo
mimtico y capilar. Ese uso de la informacin, la adaptacin al entorno o la aceptacin
del conflicto, permiten el desarrollo de un sistema policial polivalente que utiliza el
poder de que dispone no slo como instrumento al servicio del estado, sino tambin, y
especialmente, como medio capaz de regenerar su propia existencia, lo que lo convierte en ente-poder en s mismo.
En sntesis, podemos afirmar que el complejo polica es y acta como un sistema
complejo en el interior del estado y de la sociedad. Si ello es as, se explicara por qu,
en los momentos en que el estado domina, ya sea por la fuerza o bien porque las circunstancias (sociales, econmicas, histricas, etc.) fortalecen su posicin, el sistema policial se siente cmodo en el seno estatal del que recibe legitimacin y poder, tendiendo
entonces a mostrar su aspecto ms instrumental. Pero en momentos de crisis, tal relacin se altera, y afloran los mecanismos de autodefensa del sistema policial, llegando a
generarse conflictos con el estado. La naturaleza de sistema polivalente, es decir la funcin oculta aparece entonces de manera ms visible, en detrimento de la funcin visible como aparato de estado.242

constituye "la mquina". Puesto que esta relacin est determinada para siempre, es un sistema determinista; y puesto que una vez observado un output para un input dado, dicho output ser siempre el mismo para
todo input igual introducido posteriormente, se trata tambin de un sistema predecible.
239. El trmino sistema es utilizado aqu no en su concepcin clsica (la de von Bertalanffy 1991
entre otros) sino, bsicamente, en la versin reflejada por Morin, y en muy menor medida por Luhmann a
partir de las teoras de Maturana y Varela (vid. entre otros Morin, 1994 y 1997; Luhmann, 1990 y 1996b), es
decir, que se concibe este sistema como autorreferente (que incluye en s mismo el concepto de entorno y es
capaz de diferenciarse del mismo) y autopoitico (capaz de crear su propia estructura y producir y reproducir
sus elementos).
240. En el sentido que le ha dado la ciberntica en su forma simple: el concepto de caja negra permite
ignorar el funcionamiento interno de dicha caja negra, considerada como un simple elemento que
comporta entradas y salidas (Durand, 1998:36) y no en el sentido luhmaniano de sistemas [que] en su
autotratamiento, desarrollan formas de aprehensin de la complejidad no accesible al anlisis y simulacin
cientficas (Luhmann, 1990:45).

241. Utilizo el concepto de complejo no desde el punto de vista biolgico relacionado con la capacidad
de procesar informacin (Lewin, 1995:163) ni como una mera interaccin de mltiples agentes independientes en una multiplicidad de vas (Waldorp, 1992:11) sino en el sentido que le dan Morin (1994) y Morin
y Le Moigne (1999), como un tejido de eventos, acciones, interacciones, retroacciones, determinaciones,
azares, que constituyen nuestro mundo fenomnico (Morin, 1994:32). Este concepto de complejidad, desarrollado, permite entrar en las cajas negras (1994:60) y exige, fundamentalmente que jams se aislen o
reduzcan el todo y las partes que constituyen un sistema. El concepto de complejidad se une as indisolublemente al de sistema. El sistema es as visto como unidad compleja.
242. Tal dinmica se puede constatar reiteradamente. Basta con aplicar este anlisis a la historia reciente
de Espaa, desde el tardofranquismo a la transicin y la democracia, para ver en qu momentos aflora el sistema en detrimento del aparato, y qu modelos y objetivos defiende el complejo policial. Que dichos
modelos y objetivos eran ms que simple expresin de corporativismo fue intuido visiblemente en el momento de la transicin, que acu la expresin poderes tcticos para referirse, entre otros, a la polica.

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190

LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

De lo dicho hasta aqu se desprende la necesidad de asumir la capacidad del sistema polica para intervenir, incluso de manera determinante, en cierto nivel de polticas de seguridad. En el marco de los modelos democrticos y de derecho desde el que
estamos hablando, la polica (complejo-policial) no es un mero ejecutor de polticas, sino
que, como hemos visto, dispone de cierto espacio de participacin en materia de creacin y aplicacin de polticas de seguridad. Pero ello, claro est, dentro de unos lmites
muy concretos. La misin de la polica se circunscribe, en dicho esquema, al mbito de
la seguridad ciudadana y del mantenimiento del orden, y si en este ltimo no cabe ms
que la obediencia estricta a las rdenes recibidas (la desobediencia entraara responsabilidad administrativa o incluso penal), en el primero la polica, como complejo, y el
polica, como agente, tienen la obligacin de aplicar polticas de seguridad, para lo cual,
a menudo, deben establecer estrategias locales o sectoriales, a fin de traducir las directrices recibidas a su aplicacin prctica en una realidad compleja que slo ellos estn en
disposicin de conocer con suficiente detalle. A este nivel de polticas aplicadas, la polica no slo puede, sino que debe ser capaz de desarrollar polticas de seguridad en el
mbito de la seguridad ciudadana. En cambio, si lo hace en la esfera de la seguridad
pblica (salvo casos excepcionales y puntuales o en los que sea requerida como consultor) substituyndose a las instancias pblicas competentes, que son las polticas, ello es
reflejo de una situacin anmala, que revela un fallo del sistema poltico. Sea porque
ste deja vacos que son colmados subsidiariamente por la polica, sea porque sta usurpa unas competencias que no le son propias. En ambos casos se puede hablar de distorsiones debidas a la debilidad de los mecanismos polticos democrticos, cuya persistencia pone en peligro a la totalidad del sistema.
Dejando aparte las patologas, para ver el establecimiento y desarrollo de polticas
de seguridad a nivel de seguridad ciudadana, para entender cmo funcionan el complejo policial y sus agentes a efectos de polticas de seguridad, es til recurrir al concepto de burocracia de calle o burocracia de nivel bsico [street level bureaucracy) establecido y desarrollado por Lipsky (1980). Este autor identifica bajo esta etiqueta a diversos servicios pblicos: las escuelas, la polica y los departamentos de bienestar social,
los juzgados de instancia,243 las oficinas de servicios legales y otras agencias cuyos trabajadores interactan con las anteriores y disponen de una amplia discrecionalidad respecto de la distribucin de beneficios o la imposicin de sanciones pblicas (1980:xi).
Los argumentos bsicos de la citada obra se fundamentan en tres afirmaciones: las decisiones de los burcratas de nivel bsico, las rutinas que establecen y los mecanismos que
inventan para hacer frente a las incertezas y la presin en el trabajo, se convierten efec-

243. El autor utiliza la expresin lower courts, que identifica a juzgados de nivel bsico. Puede ser entendido en este contexto como juzgados con jurisdiccin limitada a delitos menores o pequeas disputas civiles,
se trata de aquellos rganos jurisdiccionales que ven en primera instancia causas susceptibles de ulterior recurso ante un tribunal superior.

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LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

tivamente en las polticas pblicas que realizan (...) las polticas pblicas no son mejor
comprendidas, tal como vienen establecidas en las legislaciones, los gabinetes superiores o los altos funcionarios, porque en buena medida vienen producidas en las oficinas
saturadas y en las relaciones diarias de los trabajadores de calle (...) el conflicto en las
polticas no slo se expresa como la contienda de intereses grupales, sino que tambin
se localiza en la lucha entre trabajadores individuales y ciudadanos que desafan o se
someten al proceso de clientelismo (1980:xii). Lipsky sostiene que las decisiones tomadas y las acciones llevadas a cabo por los burcratas de nivel bsico constituyen verdaderas polticas, que se basan en procesos de simplificacin y establecimiento de rutinas:244 las rutinas, simplificaciones y los entornos de toma de decisiones de bajo nivel
de los burcratas de nivel bsico son polticos (1980:84), as como en la produccin de
estereotipos que le permitan identificar a potenciales agresores a partir del modo de
andar, vestirse, tipo de coche o actitud (1980:123). Las acciones de estos actores modifican, para bien o para mal, el acceso a programas y polticas gubernamentales as como
la distribucin de bienes, servicios y sanciones, y constituyen la imagen y la realidad del
servicio proporcionado por su gobierno (1980:3 y 84), pero simultneamente ellos tambin forman parte del debate, puesto que al tiempo que adaptan las macro-polticas a
la realidad concreta diseando para ello micro-polticas, son a su vez el producto de
tales macro-polticas y elemento de controversia poltica (1980:4). De hecho, ellos mismos se ven como engranajes del sistema, oprimidos por la burocracia para la que trabajan, a pesar de que desde fuera se les perciba como muy autnomos, cuando en realidad acostumbran a mantener un alto nivel de conflicto con su mandante (1980:162),
respecto del cual suelen tener resistencias y prioridades distintas respecto del trabajo
(1980:18, 23 y 25).
Los burcratas de nivel bsico, entre los que se cuentan los niveles policiales ms
operativos,245 tienen la clave del dimensionamiento de la ciudadana, es decir, generan
el contexto socio poltico en que las personas actan e interactan (1980:4). Para ello
disponen, en su organizacin, de un nivel de discrecionalidad relativamente alto y de
una cierta autonoma respecto de la autoridad (1980:13), porque trabajan en situaciones demasiado complicadas para reducirlas a formatos programticos, se hallan en situa-

244. Respecto de las rutinas, hay que tener presente que en materia policial, la predictibilidad de determinadas rutinas pueden generar un sentimiento de seguridad psicolgica (Giddens, 1999:96), pero tambin
puede producir un efecto contrario, si lo que se rutiniza es la apata, las actuaciones intiles o el frrago burocrtico.
245. Es necesario discrepar de la generalizacin de Lipsky que sita a la polica como un todo en este
nivel, ignorando que se trata de una organizacin jerarquizada cuya cpula participa de niveles superiores en
la elaboracin de polticas pblicas, en algunos casos como asesores directos de los decisores polticos. Del
mismo modo que este autor habla de lower courts para designar a las instancias inferiores de la justicia, pero
no incluye entre la street level bureaucracy a los altos tribunales, debera establecerse una diferencia entre los
niveles policiales ms operativos y los superiores.

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LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

ciones que requieren a menudo una dimensin humana (1980:15 y 161) y deben generar confianza. En otras palabras, se hallan en una situacin dialctica entre la necesidad
de flexibilidad y la adaptabilidad por un lado, y la obligacin de imparcialidad y de aplicacin estricta de la ley por otro (1980:16). Por todo ello, y por el hecho de tener mucho
trabajo y pocos recursos (1980:18), suele aparecer cierto pesimismo desde el momento
en que los trabajadores perciben la diferencia entre el discurso idealizado de su profesin y la realidad (1980:xii).
Por otra parte, tratan de establecer sus polticas a partir de una relacin forzada (no
voluntaria) e individualizada con el ciudadano/cliente, al tiempo que tratan de resistirse
a la organizacin de los mismos y tienden a ver a las organizaciones de clientes como
innecesarias, frivolas, probablemente irresponsables o no representativas de los "verdaderos" intereses de los clientes (1980:119).
Una parte de la responsabilidad de las posibles distorsiones radica en las propias agencias, a las a que Lipsky dedica una reflexin relativa a la responsabilidad (accountability), a
la que considera el nexo de unin entre burocracia y democracia (1980:160). Establece
como prerrequisitos para una poltica de responsabilidad burocrtica los siguientes:
1. Las agencias deben saber lo que quieren que hagan sus trabajadores. Cuando los objetivos son mltiples y en conflicto, las agencias deben ser capaces de ordenar sus preferencias.
2. Las agencias deben saber cmo medir el rendimiento de sus trabajadores.
3. Las agencias deben ser capaces de comparar a los trabajadores entre s a fin de establecer estndares para juzgarlos.
4. Las agencias deben disponer de incentivos y sanciones capaces de disciplinar a los trabajadores. Deben ser capaces de prevalecer sobre otros incentivos y sanciones que
puedan operar.
En suma, Lipsky plantea un conjunto de elementos de debate interesantes. Por un
lado, permite vincular la idea de polica con las de responsabiladad (tanto del agente
como de la organizacin), confianza y discrecionalidad. Al mismo tiempo, trascender su
limitado anlisis del conflicto entre gestores y operadores de base, permite diferenciar
entre niveles de polica y polticas de seguridad. Aceptando, con l, que la actuacin de
la polica de base produce polticas y no se limita tan slo a aplicar mecnicamente leyes,
programas y directrices, es preciso no obstante operar la distincin ya sealada, entre las
polticas instrumentales que se sitan al nivel ms bsico de la seguridad ciudadana,
establecidas y aplicadas por los niveles policiales ms operativos, respecto de las polticas ms globales y ms prximas a las polticas de seguridad pblica, desarrolladas por
las instancias superiores de la organizacin. La misin de estas ltimas consiste en recibir y hacer cumplir las polticas de seguridad emanadas de los niveles polticos competentes en materia de seguridad pblica, sin descartar, como ya se ha sealado, que pue- dan
incluso participar como expertos en dicha toma de decisiones.

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LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

Tienen razn Ham y Hill (1995:164) cuando tachan a Lipsky de conservador por su
tono pesimista, al utilizar su batera de argumentos para sostener que es intil tratar de
cambiar las polticas pblicas, puesto que la burocracia de nivel bsico bloquear siempre
todo intento, mediante rutina y simplificacin. Esto es justamente lo que debe evitar un
buen proceso de diseo, produccin, desarrollo y ejecucin de polticas de seguridad.
Pero no es menos cierto que, en ausencia de dicho proceso, la burocracia de nivel bsico
tender, por defecto, a desarrollar pseudo polticas de seguridad.
Es no obstante interesante retener que el sistema polica, para el desarrollo de su
actividad, la aplicacin de polticas de seguridad pblica y la elaboracin de polticas de
seguridad ciudadana, dispone de dos instrumentos principales: la confianza y la discrecionalidad, y presupone un requisito de responsabilidad asociado a la idea de control
de la misma.
La confianza, de hecho, es un elemento general e inherente, como hemos visto, a la
propia nocin de seguridad. Ya se ha sealado que la generacin de seguridad requiere una
intervencin directa de interlocutores capaces de traducir en la prctica las polticas de seguridad diseadas por las instancias pertinentes. Dicha interlocucin puede producirse
mediante sistemas expertos, o a travs de relaciones cara a cara. Tratndose de la polica,
sta opera como sistema experto, y en algunos casos, como en la prctica de la polica de
proximidad, puede emplear tambin el contacto individualizado. La misin (funcin visible)
del complejo-polica debera ser, principalmente, la de generar fiabilidad, constituyndose
en eso que Giddens denomina un punto de acceso de fiabilidad.246 En gran medida, la
confianza que los ciudadanos tengan en las instituciones y en su capacidad de formular polticas de seguridad depender de su relacin con los puntos de acceso, con los contactos
concretos, con sus experiencias precisas. Por ello es tan importante para el xito de tales
polticas que la polica genere confianza.
En un estudio sobre la confianza en la polica, Cornelli247 (2002:75-76) formula
tres hiptesis: a) La confianza en la polica depende ms de variables relacionales como
la imparcialidad o la respuesta a expectativas, que de las variables individuales; b)
depende tambin de la percepcin que se tiene de la imparcialidad y correccin de los
agentes y c) finalmente de la percepcin que se tenga de la capacidad de los policas de
responder a las expectativas de los ciudadanos.

246. Un punto de acceso (access point) de fiabilidad es el punto de contacto entre las personas/sistemas
expertos y aquel/aquellos a quien deben infundir fiabilidad: El hecho de que los puntos de acceso sean puntos de tensin entre el escepticismo lego y la experiencia profesional, los convierte en cauces reconocidos de
vulnerabilidad de los sistemas abstractos. En algunos casos, una persona que vive desafortunadas experiencias
en un determinado punto de acceso donde las habilidades tcnicas en cuestin son relativamente de bajo
nivel, puede optar por excluirse de la relacin cliente-persona lega (Giddens, 1999:90).
247. El trabajo de Cornelli, que constituy su tesis doctoral presentada en Trento bajo la direccin del Prof.
Ernesto U. Savona, contiene un apreciable repaso de la escasa bibliografa ms reciente existente sobre este tema.

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LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

Si el complejo-polica falla como punto de acceso (porque falla la relacin con el


estado, con los ciudadanos o con ambos), o bien si falla la transparencia (efecto de la
caja negra), o si por cualquier otra causa falla la generacin/transmisin de fiabilidad,
el complejo-polica no puede cumplir con su funcin visible, en cuyo caso, se produce
un doble efecto: por una parte, se quiebra la confianza de los ciudadanos en el sistema experto polica y en los sujetos/agentes policas, crendose as un desencuentro
que bloquea la aceptacin y correcta aplicacin de las polticas de seguridad, y por otra
parte, existe la tentacin, por parte de otros actores sociales (servicios sociales, agencias
privadas, particulares etc.), de subsanar las carencias producidas por el citado quebranto, lo que puede generar distorsiones, solapamientos y mermas en el servicio pblico y
tensiones interinstitucionales y entre sistemas expertos.248
Como apunta Cornelli (2002:46) resumiendo a diversos autores: la confianza, en
la polica puede ser definida como un estado mental favorable hacia la polica consistente en creer que lo que de ellos se espera ser probablemente aquello que la polica
realmente haga. Tal definicin vincula la confianza con la credibilidad (accountability).
Pero la confianza y la credibilidad producen tambin efectos en las dinmicas internas
de las instituciones. Como observa Nelken (1994:232) una institucin que goza de confianza puede utilizarla como elemento autorreforzante, en la medida en que suponga
un cierto relajamiento en su control y evite con ello que se detecten casos de malos
comportamientos. Inversamente, cuanta menos confianza se deposite en una institucin
o sistema experto, ms se tender a auditarla y fiscalizarla, lo que producir un efecto
desvelador de malos comportamientos e ir en detrimento del capital de confianza de
dicha institucin.
La discrecionalidad en la administracin en general y en la polica en especial constituye un trmino ampliamente debatido desde los aos 70, sin que se haya llegado a
posturas pacficas respecto de su naturaleza, caractersticas y lmites.249 Pero a los efectos de nuestro anlisis, no es tanto la nocin de discrecionalidad en s misma lo que
ahora nos interesa, sino cmo opera en la prctica dicho concepto aplicado a la polica,
en relacin con el desarrollo de polticas de seguridad.
Nadie niega ya que la discrecionalidad que no puede ser separada de las temticas de confianza, fiabilidad y control forma parte fundamental de la funcin de polica, pero no se trata de un poder discrecional entendido como capacidad incondicio-

nada de imposicin. Como apunta Fernndez (1991:17): Un poder susceptible de ser


ejercitado a discrecin de su titular tiende por hiptesis a no reconocer lmite alguno y
a rechazar por ello cualquier tipo de controles..., esta primera percepcin debe ser
corregida, librando la batalla de la discrecionalidad (1991:22) para que deje de ser
una inmunidad del poder y se convierta en una facultad sometida permanentemente a
lmites y controles.250 Como seala la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1987, citada por el mismo autor (1991:88): no debe olvidarse que el margen de
libertad decisoria que la discrecionalidad significa ha de estar, en todo caso, condicionado por la norma general imperativa del cumplimiento de los fines de la Administracin al
servicio del bien comn y del respeto al ordenamiento jurdico, ya que nunca es permitido, y menos en el terreno del Derecho, confundir la discrecionalidad con lo arbitrario. Desde esta ptica, la discrecionalidad en general y por supuesto la policial, viene
encuadrada en los lmites de una eleccin condicionada por el objetivo perseguido, la
racionalidad de la accin y las restricciones tanto jurdicas como administrativas e institucionales (Domnguez, 1996:885)
Con todo, la discrecionalidad policial debe ser preservada, al tiempo que sancionado su mal uso. Al nivel de la actividad individual de los agentes, constituye un elemento apto para posibilitar la adaptabilidad y la adecuacin de su funcin a la realidad
concreta. Por otra parte, dado el campo limitado y subsidiario de las polticas que corresponde a la polica, el concepto de discrecionalidad puede ser un buen instrumento de
aplicacin de polticas bsicas de seguridad ciudadana. Ello no es, en cambio, de aplicacin a las polticas ms globales desarrolladas por las instancias superiores de la organizacin policial, cuyos mecanismos, como ya se ha sealado, se vinculan ms al cumplimiento de las polticas de seguridad emanadas de los niveles polticos competentes en
materia de seguridad pblica.
Resumiendo lo hasta aqu expuesto, podemos afirmar que eso que coloquialmente denominamos polica, no debe ser analizado nicamente como una funcin o
una corporacin, ni tan slo como un objeto o un aparato de estado, sino que requiere
un enfoque desde la complejidad, que lo trate a la vez como aparato de estado y como
sistema polivalente, aspectos agrupados bajo la expresin complejo-policial.
No podemos separar el complejo-policial del entorno del sistema social (en sentido lato) y de la funcin de seguridad que en su seno desempea. El complejo-policial
debe ser analizado como un sistema experto integrado por profesionales251 y en rela-

248. Sealemos tambin la posibilidad contraria, es decir que la polica ocupe los espacios vacos dejados por parte de otros actores sociales cuyas incapacidades o dimisiones les hayan hecho abandonar el terreno. En tal caso el problema aparecer cuando la polica no sea capaz de dar una respuesta adecuada (por
falta de preparacin, capacidades o recursos) y se genere igualmente un dficit de fiabilidad.
249. El concepto de discrecionalidad policial ha sido objeto de acalorados debates y controversias. Para
un anlisis en la bibliografa espaola puede consultarse Barcelona (1988:227 y ss.); Aguirreazkuenaga
(1990:368 y ss.); Villagmez (1997:192 y ss.); Rico (1983:211-233).

250. Para un primer filn de anlisis sobre la discrecionalidad de la polica puede verse entre otros y
Niederrhoffer (1876); Loubet del Bayle (1988 y 2006); Goldsmith (1990). Para la temtica del control, entre
otros Recasens (2000b); Monjardet (2000); en general para ambos temas Reiner (2000).
251. De ah la importancia de establecer cdigos de tica o deontolgicos que permitan avanzar en la
clarificacin, tanto para ciudadanos como para agentes de polica, de las expectativas/reglas del juego. Con
ello se logra reforzar de manera determinante el efecto fiabilidad. Esta necesidad parece haber sido captada.

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LA SEGURIDAD Y SUS POLTICAS

cin con conceptos comolos de riesgo,252 fiabilidad y discrecionalidad, a fin de comprender su ubicacin real en relacin con la seguridad y los dems actores intervinientes.
El concepto de seguridad se plasma, cada vez ms, a travs de planteamientos de
partenariado y lgicas sistema-entorno. En este nuevo marco relacional, el rol del estado se redimensiona a la baja apareciendo, con respecto a l, mbitos macro y micro
de seguridad. Todo ello hace aflorar las caractersticas sistmicas del complejo-polica y
pone de manifiesto su esencia real al forzarle a mostrar tanto sus funciones visibles
(como aparato de estado) como sus funciones ocultas (como sistema-ente-poder en s
mismo).
Al mismo tiempo sita el rol de la polica lejos de la centralidad del sistema de
seguridad, en el que, si bien sigue conservando un papel preponderante, debe compartir protagonismo, recursos e informacin253 con otros actores que interactan e influyen
en la determinacin de las polticas de seguridad.
La polica, en su mbito y a travs de diversos mecanismos entre los que cabe destacar la confianza y la discrecionalidad, es tambin productora, a un cierto nivel, de polticas de seguridad. El hecho de que stas sean forzosamente limitadas y parciales no debe
suponer que sean ignoradas.254 Pero dichas polticas (de seguridad ciudadana) deben ser
parte integrante de las polticas pblicas, respecto de las cuales pueden tener un cierto
grado de autonoma en la aplicacin y la gestin, pero nunca independencia. La evaluacin de las polticas de seguridad deber hacerse siempre teniendo en cuenta los fines y

LA SEGURIDAD, LA INSEGURIDAD Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD

objetivos de las polticas pblicas de seguridad, de mayor alcance. Justamente, el problema grave se produce cuando no existen polticas de seguridad que encuadren la actividad policial. En ese caso, la obligacin de actuar desde la inmediatez y en el da a da
impide que pueda existir un vaco. Lo que se producir, con toda probabilidad, es la
ocupacin del espacio de las inexistentes polticas por parte de los operadores que
hubieran debido aplicarlas, bien se trate de la ya citada burocracia de nivel bsico, bien
sean otros actores no policiales. En otras palabras, a falta de verdaderas polticas de seguridad se llenar su carencia mediante la substitucin por actividades de operadores, corporaciones u otros actores, que, de buena o mala fe, con mayor o menor pericia, trataran de colmar el espacio. Dichas actividades, por lo general, no coinciden con la definicin propuesta de polticas pblicas de seguridad, sino que responden a criterios e
intereses corporativos, privados, sectoriales o de otra ndole, en funcin de lo que puedan, sepan o quieran hacer dichos operadores.

por instituciones como el Consejo de Europa, que se ha expresado a travs de la Recomendacin Rec (2001)
10 del Comit de Ministros a los Estados miembros sobre el Cdigo europeo de tica de la polica (Recasens,
2003b).
252. Para un anlisis sobre polica y sociedad del riesgo puede verse Ericson y Haggerty (1997) que consideran que Ambas, la funcin policial (policing) y la sociedad en la que se ubica, son ms comprensibles
en los trminos del paradigma del riesgo (1997:426).
253. De hecho, el espacio que la polica todava maneja con cierta preeminencia es justamente el de la
informacin. Ericson y Haggerty (1997) llegan a afirmar que, en la sociedad del riesgo, las policas tienden a
devenir un mero informador de riesgos, dejando a otros la responsabilidad de gestionar dichos riesgos. Pero
las distorsiones son tambin evidentes en este terreno. Un exceso de datos, una incapacidad para seleccionar
y procesar los ms adecuados para cada nivel de informacin necesitado o requeridO, deficiencias en los programas de tratamiento, o lagunas importantes respecto de ciertas tipologas, as como graves dificultades a la
hora de compartir informacin entre policas, o entre stas y otros actores o sectores (como por ejemplo el
privado) invalidan en parte tal preeminencia. Para este tema puede verse el monogrfico sobre riesgo e informacin de Les Cahiers de la Scurit Intrieure (AA.W., 1998a).
254. Como indican Shearing y Stenning (1990:20): Aunque sea til distinguir el ejercicio poltico de la
polica que responde a amenazas contra el orden garantizado por un gobierno (ejercicio regular de la polica
-"regular policing") y aquel que responde a amenazas contra el gobierno en tanto que garante del orden
ejercico poltico de la polica "political policing") es Importante admitir que toda actividad de polica
("policing") ejercida por un gobierno, es esencialmente poltica ("political").

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