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Funcionamiento del
mecanismo de rendicin
de cuentas en el Paraguay
Functioning of the accountability
mechanism in Paraguay

Liliana Roco Duarte


Investigadora asociada del Centro de Polticas Pblicas de
la Universidad Catlica Nuestra Seora de la Asuncin
y de la Red de Estudios sobre la Calidad de la Democracia
en Amrica Latina, captulo Paraguay, en las siguientes
lneas de investigacin: calidad de la democracia, sistema
poltico, partidos polticos y procesos electorales.
Correo-e. rociohk@yahoo.com

estudios de polticas pblicas ao ii n 2 primer semestre 2012

BIBLID

Resumen

palabras clave

[2218-4759 (2012) 2,22-33]

El funcionamiento de los sistemas democrticos se fundamenta


en la premisa de la rendicin de cuentas por parte de los
representantes ante sus electores, como criterio que da
sustento al proceso electoral. De acuerdo a este principio y en
consideracin de las teoras de la determinacin racional del voto,
la participacin electoral emerge como barmetro de la gestin
estatal. Los objetivos de este trabajo comprenden el anlisis de los
alicientes a la participacin electoral en el Paraguay, observando
la manera en que las necesidades ms urgentes de la poblacin
son respondidas y las posibilidades reales de desarrollo de una
ciudadana social responsable y comprometida polticamente.
Sistemas democrticos, gobierno democrtico, rendicin de cuentas electoral.

Abstract

The functioning of democratic systems is based on the premise of


accountability on the part of representatives to their constituents,
as a criterion which supports the electoral process. According
to this principle and in consideration of the theories of rational
determination of the vote, turnout emerges as a barometer of the
state management. The objectives of this work include the analysis of
the incentives for voter turnout in Paraguay, observing how the most
urgent needs of the population are answered and the real possibilities
of developing as social citizenship responsible and politically engaged.

keywords

Democratic systems, democratic government, electoral accountability.

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Introduccin
Al considerar los vnculos que existen entre la participacin ciudadana y la estructura administrativa del Estado,
responsable de la formulacin y ejecucin de polticas
pblicas, partimos de la base que la principal instancia
de articulacin poltico-institucional entre estas dos dimensiones es el mecanismo de representacin, basado
en la eleccin democrtica de autoridades.
Pese a que la mera existencia de este procedimiento
ha sido criticada como criterio definitorio de un rgimen democrtico1, la definicin etimolgica y prescriptiva de la democracia remite a la idea de poder
popular contenido en un sistema de instituciones polticas. En su dimensin procedimental, este poder se
manifiesta en el proceso de seleccin de gobernantes,
quienes pasan a representar a esa mayora que los eligi por el periodo delimitado legalmente. Es mediante
la celebracin regular de elecciones que el pueblo ejerce su derecho poltico por excelencia, a pesar de que la
emisin del voto represente una forma rudimentaria
de participacin poltica.
El mecanismo de eleccin de autoridades se sustenta, a su vez, en preconceptos acerca de la ciudadana
poltica y la idea de que los votantes realizan un examen valorativo y consciente de las propuestas partidarias en competencia en el momento de determinar sus
preferencias electorales. Partiendo de premisas propuestas por las teoras de la determinacin racional
del voto (Downs, 1973), los votantes ponderan a sus
gobernantes como alternativas polticas vlidas para
un nuevo periodo de gobierno mediante el proceso
de rendicin de cuentas vertical, comparndolos con
las propuestas programticas de las diversas opciones
polticas que entran a formar parte de la competencia
electoral. As, los votantes premian a los gobernantes
con la concesin su voto o los castigan al otorgar su
voto a otras opciones en competencia de acuerdo a la
percepcin que exista entre la poblacin de la calidad
de su administracin, por lo que se ha considerado a

1 La crtica al modelo de democracia electoral surge a partir del reconocimiento


de sistemas en los que las elecciones regulares estn presentes pero las mismas
no son necesariamente limpias ni libres. Estos casos corresponden ms bien a
regmenes electorales, como lo indica ODonnell (1997).

las elecciones como el mecanismo de control poltico


vertical por excelencia (Przeworski, Stokes y Manin,
1999).
No obstante, la rendicin de cuentas vertical va
ms all de la estricta participacin en los comicios y
comprende tambin a su dimensin social, que se encarga de monitorear el comportamiento de los funcionarios pblicos, exponer y denunciar actos ilegales
de estos y activar la operacin de agencias horizontales
de control (Peruzzotti y Smulovitz, 2002:32). Sumado
al poder materializado en las urnas que slo se manifiesta durante los comicios, la rendicin de cuentas
social incide en la formulacin de polticas pblicas,
contribuyendo a que las mismas respondan o se adecuen a las preferencias de la poblacin. Estas premisas
sealadas conforman el fundamento conceptual que
ubica a la rendicin de cuentas como eje de la dinmica poltica dentro del modelo de rgimen democrtico
electoral y enfatizan la necesidad de que la ciudadana
tenga la capacidad de realizar los juicios de valor que
sirven de base para el mencionado mecanismo.
Debido a que en un contexto democrtico no existen actores polticos que se encuentren completamente
subordinados al poder, ni actores que se encuentren
fuera del control del sistema, ese margen de autonoma de quienes tienen a su cargo la administracin de
la burocracia estatal hace imperante la vigencia del
mecanismo de rendicin de cuentas, con el objetivo
de reducir las incertidumbres de la gestin del poder,
mantenindolo dentro del marco de normas y procedimientos preestablecidos. De acuerdo a la Constitucin Nacional del Paraguay, en el pas existen tales
mecanismos institucionales de participacin y consulta disponibles para que los poderes pblicos rindan
cuenta de su gestin en el gobierno ante la poblacin2.
Sin embargo, entre estos mecanismos no se encuentran garantas de facto para la efectiva participacin
ciudadana.

2 La Constitucin Nacional establece diversos mecanismos de rendicin de


cuentas, adems de las elecciones, como el recurso de amparo (Art. 134), la
accin de inconstitucionalidad (Art. 132) y la labor de la Defensora del Pueblo
(Art. 276). Adems, el referndum legislativo (Art. 121) y la iniciativa popular
legislativa (Art. 123) tambin constituyen procedimientos de participacin y
consulta ciudadana.

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La rendicin de cuentas vertical se sustenta, a su


vez, en el marco institucional proporcionado por el
mecanismo de rendicin de cuentas horizontal, definida como la existencia de organismos estatales que
estn legalmente habilitados y autorizados, y de hecho
dispuestos y capacitados, para emprender acciones
que abarcan desde la fiscalizacin rutinaria hasta sanciones penales o destitucin, en relacin con actos u
omisiones de otras instituciones del Estado que puedan calificarse, en principio o presuntamente, como
ilcitos (ODonnell, 1997:13). Mientras que la rendicin de cuentas vertical depende de la fiscalizacin del
comportamiento de agentes estatales realizada por la
sociedad, en la rendicin de cuentas horizontal el proceso es llevado a cabo por agentes estatales. De esta
manera, la estructuracin de mecanismos de los frenos y equilibrios necesarios para el funcionamiento de
una administracin estatal responsable presupone la
existencia de instituciones pblicas que sean capaces
de controlarse y sancionarse entre s.
Estas instituciones encargadas de ejecutar la rendicin de cuentas cumplen la funcin central de cerciorarse que quienes dirigen la burocracia estatal
respondan a los intereses de sus representados, particularmente en lo que refiere a las necesidades y demandas del pueblo. La capacidad que estas instituciones
democrticas tengan para procesar los desafos que se
presentan y ofrecer respuestas oportunas condiciona,
en buena medida, la misma consolidacin del rgimen
democrtico.

2 Pautas institucionales en el pas


La efectividad de los mecanismos de rendicin de
cuentas en el Paraguay presenta niveles variables, teniendo en cuenta los tres pilares sobre los que se fundamenta la rendicin de cuentas de acuerdo a Andreas
Schedler (2004), que son la dimensin de informacin,
la dimensin argumentativa y la dimensin punitiva;
esta ltima se materializa en rendicin de cuentas electorales y afecta directamente slo a los cargos a los que
se accede mediante eleccin popular. Por este motivo,
es necesario prestar atencin a la capacidad institucional que exista en el sistema para que quienes ocupan

cargos no electivos informen a la poblacin acerca de


su labor, argumenten para defenderla y sean susceptibles de ser sancionados cuando en su labor no prime
el inters pblico.
La interdependencia entre la rendicin de cuentas
horizontal y vertical en el sistema poltico paraguayo
queda definida en la Constitucin Nacional del Paraguay, al indicar: El pueblo ejerce el poder pblico
por medio del sufragio. El gobierno es ejercido por los
poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema
de separacin, equilibrio, coordinacin y recproco
control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse,
ni otorgar a otro ni a persona alguna, individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del poder
pblico (Art. 3).
El Poder Ejecutivo es la instancia administrativa
ms directamente vinculada con la eleccin del pueblo,
encargado de representar al Estado y dirigirlo administrativamente. Representado por el presidente de la
Repblica, el Ejecutivo tambin se arroga constitucionalmente facultades legislativas, como son la iniciativa
de leyes, la posibilidad de participar en la discusin
sobre las mismas y el derecho de ejercitar o no el veto
(Art. 238). En lo que respecta a este Poder, el mecanismo de rendicin de cuentas se encuentra limitado en
su dimensin informativa, en el sentido que no existe
legislacin que lo obligue de forma explcita a proveer
informacin sobre su gestin a la ciudadana; as, la informacin emitida por las diferentes instituciones que
lo componen aparece como consecuencia de la voluntad poltica de quienes se encuentran al frente de las
mismas, antes que como el resultado de procesos de
transparencia institucionalizados.
Por otra parte, la Constitucin Nacional establece
que el Poder Legislativo tiene atribuciones de control de la legislacin, control del presupuesto estatal
y control poltico (Art. 202) y funciona como el ms
importante contrapeso al Poder Ejecutivo. No obstante, su nivel de rendicin de cuentas vertical es dbil
debido a su representatividad limitada, resultante de

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las reglas electorales que permiten la presentacin de


listas cerradas de candidatos para la competencia en
los comicios. Por un lado, esta situacin se perpeta
en detrimento de la democracia interna en los partidos y contribuye a mantener el poder de sus lderes
tradicionales. Por otro lado, dado que los electores que
acuden a las urnas otorgan su voto a un partido y no
al individuo de su preferencia, no hay incentivos para
votar en contra de candidatos poco satisfactorios. As,
los legisladores electos mantienen una frgil relacin
de responsabilidad con respecto a su electorado, resultando menos comprometidos con las demandas sustantivas de la poblacin que les otorg su voto.
En lo que corresponde al Poder Judicial, se establece constitucionalmente su independencia y autarqua
presupuestaria (Art. 248-249). Aunque el Poder Judicial es uno de los ms importantes contrapesos en el
mbito de rendicin de cuentas horizontal, es la instancia que menos responsabilidad directa tiene para
rendir cuentas ante la ciudadana, siendo la politizacin del mismo el principal factor que obstaculiza su
adecuada rendicin de cuentas vertical. Su falta de independencia poltica obstaculiza la vigencia del Estado
de Derecho en el pas y tambin socava la integridad
del sistema de pesos y contrapesos dentro de la estructura burocrtica estatal. Esta situacin se vio reflejada
en el Informe Latinobarmetro 2008, que indic que
la poblacin en el Paraguay registra el segundo nivel
ms bajo de confianza en la aplicacin de la igualdad
ante la ley en la regin.
Los altos niveles de interferencia de los partidos polticos dentro del Poder Judicial estn relacionados con
el mecanismo de seleccin, designacin y promocin
de jueces y fiscales, que no responde a principios meritocrticos sino a una lgica de reparticin de cuotas
de poder poltico, resultante del Pacto de Gobernabilidad de 1994. A pesar de que esta prctica del cuoteo
poltico se presenta como dinmica que provee esta-

bilidad entre las principales fuerzas polticas del pas,


implica una relacin de dependencia entre los poderes
del Estado y los partidos polticos. Los nombramientos judiciales reflejan el poder comparativo de los partidos polticos representados en el gobierno, dentro de
un organismo cuya naturaleza requiere imparcialidad
(Duarte, 2010), lo que resulta pernicioso para la administracin de justicia en el pas. Adems de las presiones polticas, los miembros del sistema judicial estn
sujetos a presiones de las lites econmicas locales
pues, como lo indica Lara Castro (2006), son designados para garantizar el funcionamiento del sistema poltico antes que para proteger a la ciudadana contra el
abuso de sus representantes. Debido a que la alteracin
de estas prcticas dependen de la voluntad poltica de
actores polticos relevantes que forman parte de esos
mismos partidos que se ven representados en el Poder
Judicial, cualquier iniciativa de cambio aparece como
una difcil barrera a superar.
Esta situacin se replica en el principal rgano regulador del proceso electoral en Paraguay, el Tribunal
Superior de Justicia Electoral (tsje). Su reputacin era
relativamente buena en los aos que siguieron a su
creacin en 1995, pero ha sido puesta en duda a medida que su gestin ha sido progresivamente favorable
a los intereses de la Asociacin Nacional Republicana
(anr)3. Entre las deficiencias de la autoridad electoral
se encuentran su incapacidad para garantizar la integridad del padrn electoral as como la limitada eficiencia de sus mecanismos de registro de votantes en
diversas zonas del pas. Debido a la falta de credibilidad del tsje para garantizar la transparencia en la realizacin de los comicios, en las elecciones ms recientes se ha contado con la participacin de observadores
electorales, representantes de organismos internacionales y de organizaciones de la sociedad civil, a travs
del monitoreo de las jornadas de eleccin y el conteo
paralelo de votos.

3 Se ha percibido esa influencia poltica en algunas de las ms recientes


decisiones tomadas por parte del tsje, como cuando en 2006 se le permiti a
Nicanor Duarte Frutos, entonces presidente de la Repblica, postularse para la
presidencia de la anr, de esta forma violando la Constitucin Nacional; luego,
en 2008, el Tribunal le permiti al mismo presentarse como candidato para
el Senado, en lugar de que ocupe su lugar constitucionalmente establecido de
senador vitalicio, sin poder de voto. Adems, antes de las elecciones municipales
de 2010, el Tribunal se pronunci a favor de mantener la imagen del candidato
del Partido Liberal Radical Autntico (plra) en las boletas de voto a pesar de
que ste se haba retirado de la competencia para apoyar a Miguel Carrizosa,
candidato del Partido Patria Querida (ppq), lo que termin incidiendo en la
fragmentacin los votos a favor del candidato de concertacin.

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La politizacin en la conformacin y funcionamiento de la Administracin se reproduce en distintas instituciones estatales. Quienes acceden a cargos
administrativos en la burocracia paraguaya llegan a
actuar como propietarios de parcelas de poder en el
aparato de Estado, por lo que el acceso a tales cuotas
de poder aparece como fin en s mismo ms que como
ejercicio de servicio pblico. Dado que los partidos de
gobierno no tienen efectivamente restringido el uso
de recursos estatales para sus campaas proselitistas,
la infraestructura gubernamental es tradicionalmente
explotada con fines electorales, sea como instancias de
retribucin de favores polticos o para controlar comportamiento electoral de los empleados pblicos. Esta
praxis se institucionaliz durante los aos del rgimen
dictatorial pero se extendi a lo largo del periodo de
transicin democrtica, que es una de las razones por
las que la burocracia estatal permanece ineficiente y
prevalecen el nepotismo y el clientelismo como procedimiento de acceso a la misma, a pesar de los esfuerzos
realizados en los ltimos aos para profesionalizar el
sector pblico.
Las instituciones pblicas en el Paraguay tambin
se caracterizan por mantener altos niveles de corrupcin, lo que pervierte el ejercicio de sus funciones y debilita al mecanismo de rendicin de cuentas. Prcticas
de corrupcin y sobornos a funcionarios estatales son
rutinarios, sustentados en la falta de provisin de presupuestos operacionales para muchas dependencias
estatales y los bajos salarios de sus empleados. A pesar
de que la corrupcin como pauta de relacionamiento
entre la poblacin y la burocracia estatal fue cimentada durante el rgimen dictatorial, la percepcin generalizada es que la corrupcin en el pas ha aumentado
durante el periodo de transicin, ubicando consistentemente al pas entre los peores clasificados de acuerdo al ndice de Percepcin de la Corrupcin elaborado
por Transparencia Internacional regularmente.

De esta manera se plantea otro importante desafo


para la gestin gubernamental: la necesidad de fortalecer el mecanismo de rendicin de cuentas horizontal,
estableciendo instancias de control intraestatales de
carcter apoltico y profesional y consolidando las ya
existentes, adems del fortalecimiento de la autonoma y profesionalismo en las diversas instituciones del
Estado. Resulta fundamental fijar procedimientos adecuados de designacin basados en el mrito adems de
proporcionar estabilidad profesional, niveles salariales
apropiados y criterios objetivos para la evaluacin, promocin o remocin de funcionarios. Al mismo tiempo,
la lgica de la rendicin de cuentas vertical plantea la
imperiosa participacin de la ciudadana en la contralora de las instituciones estatales y la democratizacin
interna de los partidos polticos.
La rendicin de cuentas interestatal se sigue sustentando en tradicin poltica paraguaya que identifica al
aparato estatal como un ente poderoso y paternalista,
que se ha posicionado histricamente como proveedor
de ddivas a la poblacin antes que como instancia de
gestin gubernamental responsable ante la misma. Este
concepto ha influido en la concepcin de la naturaleza
de la relacin existente entre la poblacin y la burocracia administrativa que sigue vigente, impregnada en el
horizonte conceptual de muchos de los funcionarios
pblicos y de la misma poblacin, que no reconoce su
condicin ciudadana poseedora de derechos ni su capacidad para reclamarlos; o no lo hace ante la expectativa de que sus demandas sern en vano.
Teniendo en cuenta la situacin de la rendicin de
cuentas en el pas resulta relevante la reflexin realizada
por Fox (2006), quien propone la necesidad de establecer una poltica de rendicin de cuentas que se despliegue en contextos de conflicto ms amplios que las
estructuras formales de autoridad, incluyendo a partidos polticos, movimientos sociales, el sector privado y
dems actores involucrados en la esfera pblica.

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3 Condicionantes a la rendicin
de cuentas electoral

El concepto de rendicin de cuentas se construye sobre arquetipos correspondientes a ambos actores involucrados en la relacin: a quienes rinden cuentas y
a quienes las exigen. Por esto, es necesario reconocer
que este mecanismo de control no puede ser funcional
en tanto quienes cumplen el rol de contralora no tienen la capacidad de hacerlo.
En lo que respecta a la rendicin de cuentas
electoral, la participacin de la poblacin en los
comicios es acotada por todos aquellos factores
3.1
estructurales que afectan a los recursos personales de los electores y que influyen en la determinacin de sus votos. Teoras acerca de la eleccin
racional4 enfatizan el anlisis instrumental que los electores realizan al participar electoralmente, suponindolos capaces de reconocer las ventajas que un partido
determinado les puede otorgar al llegar al poder, en
tanto buscan minimizar la utilizacin de sus recursos
escasos y maximizar sus potenciales beneficios al participar. Sin embargo, existen barreras informales que
condicionan tanto el acto efectivo de participar como
la definicin del voto de quienes participan, dada la
inequitativa distribucin entre la poblacin de los beneficios y oportunidades surgidos durante la transicin democrtica, particularmente evidencindose la
discriminacin en trminos de gnero, etnia, idioma y
regin en la que se habita.
Ya en el documento Gestin Pblica Iberoamericana para el Siglo xxi emitido por el Consejo Directivo del clad (2010) se reconoci que existen siete legados negativos, que marcan la actualidad de la
administracin pblica en Amrica Latina, entre los

4 A modo de ejemplo, Downs (1973) seal que la motivacin principal que gua
la conducta poltica de los ciudadanos es el egosmo individual, que se conjuga
con la realizacin de su funcin social.

cuales se encuentra la fragilidad de la gestin pblica


en el rea social. A continuacin se sealan algunas
de las principales problemticas y condicionamientos
estructurales que inciden en la ciudadana social en el
Paraguay, teniendo en cuenta su potencial regulador
en el mecanismo de rendicin de cuentas vertical y vigencia de la democracia.

Recursos simblicos
Seala Peruzzotti (2008) que una democracia que establece un sistema efectivo de rendicin de cuentas es
un rgimen poltico que institucionaliza mecanismos
reflexivos de aprendizaje poltico. Dado que el proceso de rendicin de cuentas se sustenta en el juicio que
realiza la ciudadana de la gestin de sus gobernantes,
se hace necesario revisar la capacidad que la misma
tiene para hacerlo. Para esto es importante realizar una
revisin de los recursos simblicos con que cuenta la
poblacin, vinculados a su acceso a diversas fuentes
de informacin y a la situacin del sistema educativo
nacional, principales instancias que le permiten desarrollar su capacidad para asumir posicionamientos
polticos razonados.
Con referencia al primer punto mencionado, el acceso a diversas fuentes de informacin es fundamental
para la conformacin de la opinin pblica y el afianzamiento de la democracia, debido a que le permite a
la poblacin formar criterios respecto a las opciones
polticas presentes en el sistema poltico nacional. Para
que el ciclo de rendicin de cuentas sea completo y
ste se vea reflejado en la competencia electoral, los
votantes necesitan tener acceso a la informacin precisa sobre la gestin del gobierno, a modo de formular
posturas electorales acorde a su apreciacin de la calidad del trabajo realizado en la estructura estatal. La
disponibilidad de estos datos mantiene relacin con el
funcionamiento de la burocracia estatal y la transparencia con que lleva a cabo sus funciones.

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La transparencia corresponde a uno de los pilares de la rendicin de cuentas indicado por Schedler
(2004), ya que implica poner a disposicin de la ciudadana la informacin concerniente a la gestin de
las instituciones de Gobierno, siempre que sta no sea
clasificada. En Paraguay ha imperado una tradicin de
secretismo en lo que concierne a la divulgacin de datos acerca de la gestin del gobierno, relacionada con
el control que ejercieron las oligarquas polticas sobre
el aparato del Estado, cristalizada durante las dcadas
de dictadura. El conocimiento de la agenda pblica
del Gobierno y el debate acerca de los puntos sensibles
para el Estado son necesarios para el desarrollo de la
opinin pblica y el afianzamiento de la democracia,
de forma complementaria a la movilizacin poltica.
Como lo ha indicado Sartori (2003:93), el nexo entre
opinin pblica y democracia es constitutivo: la primera es el fundamento sustantivo y operativo de la segunda. No obstante, mediante la implantacin de los
medios de comunicacin de masas como principales
referentes del debate poltico, la movilizacin pasa a
ocupar un lugar secundario en la dinmica electoral,
restringida muchas veces al da de los comicios.
Los medios de comunicacin en el Paraguay han
sido actores polticos importantes desde la apertura a
la democracia en 1989, con influencia significativa en
la dinmica poltica del pas. stos han funcionado de
forma independiente a la intervencin del Estado, con
cierto nivel de xito en la rendicin de cuentas vertical
mediante la manifestacin de denuncias de hechos de
corrupcin o ineficiencia estatal en algunos mbitos.
Sin embargo, el sesgo con que se presenta la informacin publicada frecuentemente mina la objetividad que
debe caracterizar al ejercicio del periodismo y subraya
el dficit tico de quienes manejan la prensa. Aunque
la propiedad de estos medios de prensa est diversificada e incluye varias agendas polticas, las polticas de
gobierno que afecten positivamente a la poblacin no
se ven reflejadas en los mismos si no existen vnculos
directos o comunidad de intereses entre los agentes del
gobierno y estos empresarios.

El manejo parcial de la informacin se sustenta en


las condiciones precarias en que se mantiene a los trabajadores de la prensa, quienes optan por la autocensura
para mantenerse en sus puestos de trabajo. Esto refuerza
el poder casi ilimitado que se detenta ante una audiencia
pasiva y se ejerce la potestad de vaciar a la poltica de sus
fundamentos ticos, como lo seala Segovia (2010), cindole a principios mercantiles y destinndola a adaptarse a las reglas del espectculo para subsistir. Donde el
acceso poltico a los medios depende sobre todo de fondos privados, los partidos polticos necesitan manejar la
tensin entre la rendicin de cuentas al votante y la que
deben a los inversores. En este sentido, la rendicin de
cuentas vertical se encuentra constreida por los intereses econmicos amparados por los principales medios
de comunicacin.
Respecto al segundo factor condicionante mencionado, se comprende que la educacin abre las puertas
a que los individuos tomen consciencia de sus derechos y obligaciones como parte del sistema sociopoltico en que se encuentran y desarrollan, lo que resulta
vital para evitar que la condicin de ciudadana est
limitada a un discurso jurdico. En este sentido, la situacin del sistema educativo en el Paraguay es poco
alentadora; de acuerdo a los indicadores de desarrollo
humano del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (pnud), el promedio de aos de educacin
en el pas es de 7 a 8, de los 12 aos esperados, mientras
que el gasto pblico en educacin representa apenas el
4% del pib. Adems, Domingo Rivarola (2000) seala
que una caracterstica histrica del sistema educativo
paraguayo es su fuerte tendencia a la segmentacin,
con la agudizacin en sus tramos superiores y aumento en la base.

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En la actualidad, el sistema educativo nacional se


enfrenta a diversas limitaciones en trminos de recursos e infraestructura. Entre los problemas se encuentran las pobres condiciones edilicias de las instituciones de enseanza, el insuficiente nmero de aulas y
mobiliario necesario para la recepcin de un nmero
creciente de estudiantes, la ausencia de bibliotecas o
recursos informticos, adems de la localizacin poco
accesible de los centros educativos en zonas rurales.
Estas limitaciones materiales inciden en los ndices de
escolarizacin y desercin escolar.
A esto se suma el hecho de que la dominacin poltica en el Paraguay se sustenta tradicionalmente en la
labor del sistema educativo, que detenta caractersticas
autoritarias, funcionales a la cultura poltica y social.
Los parmetros de instruccin estn tradicionalmente
basados en la reproduccin de la inseguridad y el temor, lo que dej un legado extensivo de censura entre
la poblacin y supresin de toda iniciativa crtica.

3.2 Factores estructurales


Las condiciones materiales en las que sobrevive la poblacin suponen un factor de peso que limita la condicin ciudadana de sectores importantes de la misma.
De manera contraria a la pretendida igualdad que la
democracia electoral intenta establecer entre la poblacin, segn la cual cada elector vale un voto, los derechos ciudadanos son ejercidos de manera inequitativa
por quienes habitan en Paraguay. Los mismos individuos que son convocados peridicamente a participar
del proceso electoral conviven en un contexto de pobreza y desigualdad, sin poder acceder a una canasta
bsica de alimentos o a bienes y servicios bsicos como
vivienda, vestimenta o educacin. Los altos niveles de
desigualdad y exclusin socio-econmica, la pobreza

y la falta de acceso a los servicios bsicos restringen


a gran parte de la poblacin paraguaya al ejercicio de
la subsistencia, lo que en ltima instancia reduce la
calidad de la democracia en el pas, en tanto socava
la ciudadana activa y el funcionamiento del ciclo de
rendicin de cuentas.
Indicaba ODonnell (1997) que la rendicin de
cuentas vertical adopta una forma inversa cuando los
gobernantes utilizan recursos pblicos para premiar
o castigar a sus electores. Esto ocurre en el caso paraguayo, donde los partidos tradicionales mantienen
polticamente subordinados a sus votantes, quienes
por lo general dependen de estos recursos para su supervivencia. Mediante el sostenimiento de esta relacin clientelar se fortalecen muchas de las identidades
y lealtades polticas que se ven reflejadas en las urnas,
lo que no necesariamente corresponde a un anlisis racional de los candidatos en competencia en trminos
de propuestas polticas o como resultado del proceso
de rendicin de cuentas. Adems, las maquinarias de
los partidos polticos tradicionales ponen a disposicin sus recursos y movilizan a sus electores el da de
los comicios, ya sea trasladndolos hasta los locales de
votacin o asegurando su lealtad electoral a cambio de
beneficios econmicos instantneos.
Quienes viven en situacin de pobreza en reas
rurales cuentan con escasas opciones polticas. Dadas

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sus necesidades ms apremiantes, gran parte de estas


personas dependen de las redes clientelares tendidas
por partidos polticos tradicionales que poseen mayor
cantidad de recursos, a la vez que tienden a confiar en
lderes mesinicos que prometen el cambio para su
situacin. Los trabajadores rurales han sido excluidos
histricamente de la posesin de la tierra, mientras las
polticas de Estado apuntan, como lo indica Lara Castro (2006), a la consolidacin del sector oligrquico
latifundista. El ejercicio de la poltica en el Paraguay
est protagonizado por lites econmicas vinculadas
con los terratenientes, quienes desarrollan polticas y
leyes favorables a sus intereses y van dejando de lado
las necesidades de los sectores ms carenciados5.

Los altos niveles de desigualdad y pobreza afectan tambin a las regiones urbanas, lo que constituye
un obstculo para la consolidacin de la democracia
en el pas. Al considerar ntegramente a la poblacin
paraguaya, se observa que entre los aos 2005 y 2009
los niveles de pobreza van fluctuando, aunque al final
del periodo se registr disminuciones en los niveles de
pobreza total y urbana, quedando las mismas en 35,1%
y 24,7% respectivamente. Sin embargo, el nivel de pobreza rural aument al ao 2009, cuando 49,8% de la
poblacin rural se encontraba viviendo en situacin
de pobreza (Grfico 1). A pesar de que hayan existido
ciertas reducciones porcentuales en algunos casos, las
cifras siguen representando a un alto nmero de personas que viven en situacin de pobreza en todo el pas.

Grfico 1. Evolucin de la pobreza total segn rea de residencia


60
55

55,3

50
45
40
35
30

44,2
38,6
34,4

43,7
35,3

51,8
42,2
33,6

25

48,8
37,9

49,8

35,1

30,2
24,7

2005

2006

2007

Fuente: dgeec. Encuesta Permanente de Hogares


2009: Principales resultados de pobreza y
distribucin del ingreso.

5 De acuerdo a datos relevados por el Censo Agropecuario, del 2008, el 2,6% de


los propietarios controla el 85,5% de las tierras, lo que resulta particularmente
grave al tener en cuenta que cerca de 40% de la poblacin total del Paraguay vive
en reas rurales (Segovia, 2010: 35).

2008

rural
total
urbana

2009

Por su parte, los niveles de desigualdad en los ingresos de la poblacin tambin presentan tendencias
fluctuantes a lo largo del periodo de transicin hacia la
democracia y se van presentado ms grave en el rea
rural. Entre los aos 1997 y 2009, el coeficiente de Gini
correspondiente a la desigualdad en los ingresos a lo
largo del territorio nacional se mantuvo en 0,49. El nivel de desigualdad disminuy en el rea urbana a lo
largo del periodo mencionado, llegando a 0,42 al ao
2009, pero en contrapartida aument en el rea rural,
donde alcanz 0,55 en ese mismo ao (Grfico 2).

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estudios de polticas pblicas ao ii n 2 primer semestre 2012

Grfico 2. Coeficiente de Gini por rea de residencia. Perodo 1997-2009


0,60
0,55

rural

0,50

total

0,45

urbana

1997-98

1999

2000-01

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Fuente: dgeec. Encuesta Permanente de Hogares 2009:


Principales resultados de pobreza y distribucin del ingreso

4 Conclusin
La apertura hacia la democracia electoral que registra como factor ms importante la realizacin de
elecciones peridicas en el Paraguay, da como resultado el recambio de las personalidades que llegaron a
ocupar posiciones de poder dentro del sistema poltico, pero sin modificar las bases materiales ni formales
que sustentan las relaciones de poder en el pas. De
acuerdo a Lara Castro (2006), la democracia electoral
en Paraguay oculta la subordinacin de la voluntad individual de los votantes a la estructura de las relaciones
sociales tradicionales, reforzando las desigualdades en
tanto los representantes electos priorizan la proteccin
del sistema poltico por encima de las necesidades de
sus electores, a la vez que se distribuyen los beneficios
del poder. Al considerar este panorama, la rendicin
de cuentas vertical se vaca de contenido y el sufragio
llega a carecer de sentido.
La atencin a las condiciones socioeconmicas de
la poblacin y la obligacin de responder a sus demandas se presenta como uno de los principales desafos
para la gestin de gobierno, tambin justificado desde
su responsabilidad de constituir una ciudadana poltica apta para ejercer su parte en el proceso de rendicin
de cuentas6.
6 La diferencia entre los tipos de ciudadana civil, poltica y social fue
originalmente planteada por T. S. Marshall (1964), segn el cual la ciudadana
civil comprende a los derechos que garanticen las libertades individuales, la
ciudadana poltica hace referencia al derecho de participar en el poder poltico,
mientras que la ciudadana social comprende a los derechos que permiten a
las personas acceder a condiciones de vida bsicas. Se ha argumentado que es
necesario que los derechos sociales de los miembros de una comunidad sean
observados, para que los mismos tengan la posibilidad de ejercer sus derechos
civiles y polticos (Jusidman, 2007).

La debilidad del proceso de consolidacin democrtica


en el Paraguay mantiene relacin estrecha con el mecanismo de rendicin de cuentas, tanto en su dimensin
horizontal como vertical. A pesar de que las estructuras institucionales estn diseadas de tal modo que
exista una efectiva contralora entre los poderes del
Estado, impidiendo que alguno de ellos se imponga a
los dems, la rendicin de cuentas horizontal carece
de contenido debido a que no existe posibilidad real
para que la poblacin pueda ejercer su rol contralor en
la praxis poltica.
Entre los principales desafos para la gestin gubernamental se plantea la aplicacin de medidas que
sean conducentes al mejoramiento de las instituciones
pblicas, para que los efectos del mecanismo de rendicin de cuentas sean perceptibles para la poblacin
tanto en su dimensin interinstitucional como en su
cobertura de las necesidades bsicas de la poblacin,
con vistas al desarrollo de su potencial ciudadano. La
rendicin de cuentas vertical no podr ser eficiente
en tanto la ciudadana social sea deficiente, mientras
grandes sectores de la poblacin carezcan de las condiciones bsicas para llevar una vida digna, existan

estudios de polticas pblicas ao ii n 2 primer semestre 2012

niveles de desigualdad que afecten la percepcin del


potencial valor ciudadano, se mantenga en vigencia
un sistema educativo dbil o que reproduzca valores
antidemocrticos, o mientras la opinin pblica est
influenciada de forma predominante por los intereses
econmicos de una minora de propietarios de medios de comunicacin. Visto de esta manera, el mayor
desafo para la administracin pblica es tomar parte
en la construccin y afianzamiento de la ciudadana,
mejorando las condiciones de vida de la poblacin y
potenciando su consciencia poltica.

No es sostenible un rgimen que sea deficitario en


la creacin de ciudadana o en su capacidad para difundirla a toda la poblacin, permitiendo a los individuos desarrollar sus capacidades, ejercer sus libertades
y vivir con la dignidad correspondiente. Asimismo,
ningn proyecto de reforma estatal puede estar desvinculado de la potenciacin de la ciudadana, paso
importante hacia el afianzamiento del funcionamiento
democrtico del Estado, superando la dimensin procesual de la democracia para prestar atencin a su dimensin de resultados.

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