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26 aos de democracia en
el Paraguay?
26 years of democracy in Paraguay?

Liliana Roco Duarte1

1 Investigadora asociada al Centro de Polticas Pblicas de la Universidad Catlica


Nuestra Seora de la Asuncin y a la Red de Estudios sobre la Calidad de la
Democracia en Amrica Latina, captulo Paraguay. rociohk@yahoo.com.

estudios de polticas pblicas ao iv n 4 primer semestre 2015

BIBLID

Resumen

palabras clave

Summary

keywords

[2218-4759 (2015) 4, 6-15]

A 26 aos del advenimiento de la democracia en el Paraguay, se percibe


que su calidad est limitada a una serie de procedimientos rutinarios y
deficitarios en contenido propiamente democrtico, realizados dentro
de un marco de competencia poco justa, donde la incidencia efectiva
de la poblacin no suele ser alentada. No se percibe, tampoco, una
apropiacin valorativa generalizada de una parte de la poblacin nacional
y se observa, an, la manifestacin de expresiones reivindicativas del
pasado autoritario del pas. En este sentido, la claridad conceptual acerca
del fenmeno en cuestin resulta indispensable para el establecimiento
de una hoja de ruta concreta, ya sea hacia su anlisis o hacia su praxis
eventual.
Democracia, democracia procedimental, calidad de la democracia, Stroessner

In 26 years of democracy in Paraguay , it is perceived its quality


their quality is low, limited to a range of routine and deficient
procedures properly democratic content, conducted within a
framework of little fair competition, where the effective incidence
of population is not encouraged. It cannot be perceived a general
numeral approximation in the regular national population; still
it can be observed a revindication of past expression from the
country dictatorship. In this sense, the conceptual clarity about this
phenomenon is essential for the establishment of a concrete roadmap,
either to its analysis or to its eventual praxis.
Democracy, procedural democracy, quality of democracy, Stroessner

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1 Introduccin
Desde principios de 2014 se ha reavivado la reflexin
acerca de los aos de democracia que han transcurridos en el Paraguay2 desde el golpe militar que puso
fin a la dictadura de Alfredo Stroessner el 3 de febrero
de 1989. Se han analizando los aparentes avances y retrocesos registrados en este contexto y, con frecuencia,
contrastando la experiencia vivida durante 26 aos
frente al periodo del rgimen anterior.
De esta manera, al asumir una postura conceptual
maniquea que identifica a la democracia como fenmeno diametralmente contrapuesto a la dictadura, se
ha vinculado discursivamente lo ocurrido durante
los aos posteriores al rgimen estronista3 con una
pretendida vigencia de la democracia, responsabilizando tcitamente a la misma de los percibidos avances y retrocesos acaecidos en distintos mbitos de la
vida sociopoltica.
No obstante, no se ha emprendido una revisin
del mismo concepto de democracia, su naturaleza, sus
dimensiones o sus lmites, para buscar un sustento
semntico consensuado ni claro. Por ello, este trabajo intenta mejorar el anlisis de este fenmeno, examinando los desafos de su vigencia desde la luz de la
experiencia poltica paraguaya.
Tambin, se propone reconocer, mediante una revisin bibliogrfica, aquellos recursos conceptuales que
aporta la teora de la calidad de la democracia para la
valoracin del rgimen poltico-nacional, estableciendo una hoja de ruta que analice sistemticamente el
caso nacional. Finalmente, esboza caractersticas de
la democracia paraguaya a partir de distintos rasgos
observados en sus aspectos procedimental, normativo
y de resultado.

2 Revisin de la utilizacin de

2 De modo indicativo, es posible observar la elaboracin de sucesivos anlisis


alrededor de esta temtica tanto en la prensa comercial (ltima Hora,
7/09/20142) como en espacios generados por iniciativas de la sociedad civil
(Paraguay Debate, 7/09/2014), sin limitarse el debate sobre la democracia
paraguaya y sus lmites a los medios mencionados.
3 Nota del Editor (N.E.): Se mantiene la grafa castellana del calificativo
estronista, aunque deriva del apellido Stroessner, de origen alemn.

un concepto polismico

Antes de analizar la democracia en el Paraguay o el


derrotero hacia ella, es importante reconocer que, en
la actualidad, la misma legitimidad de la democracia
como modelo de gobierno tiene mltiples desafos,
principalmente en virtud de sus resultados, asumiendo una connotacin utilitaria de la poltica.
No obstante, en consideracin de la polisemia contenida en el concepto democracia, se debe tener presente que cualquier reflexin acerca de la misma implica indicar, de antemano y con precisin, la definicin
en la que se fundamenta el anlisis, ya que enmarca
todo eventual posicionamiento valorativo con respecto a la misma validez de la democracia y sus desafos
adems de sentar las bases para la elaboracin argumentativa.
La importancia de asumir definiciones claras como
base para la elaboracin analtica se vincula con la necesidad de regulacin terminolgica que constituye la
convencin de un lenguaje comn: Muchos trminos
proceden de una significacin fundamental que est
en relacin con su uso actual, pues esta significacin
originaria es desconocida para la mayora de los que
usan ese trmino (Seiffert, 1977:52).
Si bien es pertinente aclarar que la significacin
originaria de democracia y sus usos mantienen limitada similitud con sus connotaciones contemporneas,
se nos compele reconocer que su utilizacin actual
depende en alto grado de posicionamientos vinculados con preceptos tericos muchas veces parciales y
encontrados.

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Ms an, una definicin de democracia se hace


ms necesaria al vincularla comparativamente con sus
dimensiones procedimental o sustantiva planteadas
con frecuencia como antagnicas antes que complementarias en tanto se ha tendido a apelar a las mismas en el momento de proporcionar definiciones del
concepto que sustentan propuestas ideolgicas concretas.
Entonces, la consideracin explcita que tengamos
de estas dimensiones como definitorias de democracia determinar, en ltima instancia, la aceptacin de
la misma como parmetro regulador de las relaciones
polticas en una sociedad. A su vez, la legitimidad de
la democracia se vinculara con los resultados que sta
produce en sus dimensiones procedimental, normativa o ambas, asumiendo el riesgo de la deslegitimacin de la democracia cuando queda aferrada a promesas sustantivas que no podr cumplir (Quiroga,
2000:363).
La presunta discrepancia entre las dimensiones de
procedimiento o contenido de la democracia es una
reaccin a las posturas tericas hegemnicas en el
pensamiento poltico durante el siglo XX, entre las que
se encuentran las obras de Kelsen (1929), Schumpeter
(1942), Bobbio (1986) y, en gran manera, Dahl (1971),
las cuales acotan la definicin de democracia a la presencia de mecanismos de designacin de autoridades.
No obstante, encontramos que el debate reciente
en torno a la democracia incorpora el reconocimiento
de su multidimensionalidad y, mediante el desarrollo
de anlisis de su calidad, se han dado pasos importantes hacia el reconocimiento de la complementariedad
funcional de las dimensiones mencionadas.

En este sentido, la propuesta conceptual de Morlino (2005:5) es significativa: Una democracia, para
ser definida como tal, tiene que tener por lo menos:
sufragio universal, masculino y femenino; elecciones
libres, competitivas, recurrentes, correctas; ms de un
partido; diferentes y alternativas fuentes de informacin. En el mbito de las democracias que estn por
sobre ese umbral mnimo, ser necesario ver empricamente qu tanto del recorrido se ha cumplido o pueda cumplirse para la realizacin ms plena de los dos
objetivos centrales de una democracia ideal: libertad
e igualdad.
Mediante la admisin de un sustento conceptual que
comprenda la complementacin de sus distintas dimensiones, se retoma el sentido etimolgico de la palabra
democracia como gobierno del pueblo, reconociendo
la necesidad de que el pueblo posea esa capacidad efectiva para gobernar, a la vez que se recupera la identificacin de Tocqueville (2010) de democracia como una
forma de sociedad ms que como un simple conjunto
de instituciones, en coincidencia con preceptos comunitaristas que arraigan a los individuos a la comunidad
concreta a la que pertenecen (Thiebaut, 1992).
Aunque el debate terico acerca del alcance del
concepto democracia est lejos de ser agotado, en la
actualidad se encuentran disponibles suficientes planteamientos que permiten comprender a este tipo de
rgimen como aquel que concilia las dimensiones de
procedimiento y contenido, sin que la presencia de
una tenga que darse en detrimento de la otra. De esta
manera, el trnsito entre definiciones mnimas y mximas de democracia abren paso a la reflexin acerca de
las fortalezas y las debilidades manifestadas por casos
concretos de la experiencia poltica.
Por otra parte, en el momento de definir de qu
democracia hablamos, no podemos dejar de lado su
dimensin de resultado. Si bien, a fines del siglo XX,
Juan Linz argumentaba que era posible partir de cierto consenso en la definicin de democracia haciendo
alusin al sistema poltico y sus mecanismos de gobierno reconoca al mismo tiempo: La falta de legitimidad de algunos Estados para gran parte de su poblacin hace imposible la democracia, aunque permita
formas de participacin ms o menos democrticas
(Linz, 1994). Abra, as, las puertas al debate acerca del
sistema de gobierno vigente.

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La dificultad que ha demostrado tener la democracia para generar legitimidad, vinculada con una definicin parcial asumida por la misma, es un elemento catalizador de sospechas y rechazos acerca de su validez,
an cuando la misma posea claras cualidades positivas
redundantes en la praxis de gobierno. Es en virtud de
la identificacin de esta falencia para generar legitimidad que persisten las amenazas a su vigencia basadas
en los resultados perceptibles que produce, entre los
que se comprenden (Przeworski, 2010:33):
La incapacidad de generar igualdad
socioeconmica;
La incapacidad de hacer sentir a la gente que su
participacin poltica es efectiva;
La incapacidad de asegurar que los gobiernos
hagan lo que se supone que deben hacer y no
hagan lo que no se les ha mandado hacer;
La incapacidad de equilibrar orden con no
interferencia.
A todo esto se suma el desafo que plantea la bastardizacin del trmino democracia en que se ha incurrido en repetidas ocasiones, al utilizarla como
justificacin discursiva para incursiones militares, a
casos de represin o a maniobras polticas antojadizas. Asimismo, este modelo de rgimen se enfrenta al
desafo mundial que implica el debilitamiento de los
Estados-nacin modernos, correspondiente a una fase
histrica de dominacin capitalista adscrita a la globalizacin, planteada en trminos de Imperio propuesto
por Hardt & Negri (2005).
La conciliacin de la tradicin republicana y la
tradicin liberal esbozada por James Madison4 en la
instauracin de la democracia representativa como
forma de gobierno apropiada para espacios territoriales extensos resulta insuficiente ante el fenmeno creciente de las imprecisas identificaciones territoriales
de los diversos actores sociales, polticos y econmicos.
Por este motivo, la percepcin de los resultados de la
democracia resulta, como nunca, determinante para
su existencia y desarrollo.

4 N.E. James Madison, abogado, poltico, cuarto presidente constitucional de


los Estados Unidos.

De esta manera, en ocasin de los 26 aos de democracia en el Paraguay nos enfrentamos a un reto
mltiple vinculado con la reflexin acerca del derrotero sociopoltico. En primer lugar, necesitamos tener
claro qu contenido atribuimos al trmino democracia
utilizado para analizar el periodo estudiado. Seguidamente, debemos reconocer los riesgos que implicara
asumir una interpretacin procedimental de la misma,
que deje de lado su aspecto normativo al no hacerse
responsable de generar resultados sustantivos para la
poblacin nacional. Asimismo, debemos ser conscientes que al adoptar una interpretacin procedimental y
normativa de democracia no slo estamos asumiendo
el riesgo mayor que implica hacerse cargo de responsabilidades ms amplias, sino que tambin se abren las
puertas para la reivindicacin discursiva y participativa de demandas polticas conectadas con esta forma
de gobierno, de las cuales podemos exigir rendicin de
cuentas. Finalmente, nos enfrentamos a la posibilidad
de analizar con detenimiento las distintas dimensiones
que relacionan con una democracia de calidad, cuyo
bosquejo se plantea a continuacin.

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3 Dimensiones de la democratizacin
en el Paraguay

Al analizar la democracia paraguaya desde la definicin que propone Leonardo Morlino, as como su idea
terico-metodolgica de la calidad de la democracia
elaborada con Larry Diamond5, podemos observar
que, desde 1989, la misma ha producido resultados
irregulares tanto en lo que hace a las dimensiones procedimentales -entre las que encuentran la rendicin de
cuentas electoral e interinstitucional, la participacin y
competencia poltica, as como la vigencia del imperio
de la ley- como a las de contenido -que comprenden la
vigencia de libertad e igualdad en el sistema poltico
(Diamond & Morlino, 2005).
Mediante una revisin puntual de estas distintas
variables es posible identificar los aspectos en que la
democracia paraguaya presenta debilidades que finalmente inciden en su limitada capacidad de respuesta,
planteando dificultades para afianzar su legitimidad
ante la poblacin nacional.
Una vez concretado el golpe de Estado que puso fin
al rgimen de Stroessner, la clase poltica paraguaya se
concentr en concretar en el pas una apariencia de
democracia de la mano del afianzamiento de su aspecto procedimental, identificable con la afirmacin del
proceso electoral como mecanismo regular de designacin de autoridades y una renovada libertad para la
participacin.
Sin embargo, la limitada experiencia organizativa
de diversos sectores sociales con miras a la conformacin de partidos polticos que pudieran pugnar en
igualdad de condiciones por la toma del poder administrativo y el persistente control de recursos estatales
y privados de los partidos polticos tradicionales incidieron en la escasa presencia de alternativas poltico-programticas en el proceso electoral del periodo
posterior a 1989, por lo que la vigencia de una efectiva
praxis de rendicin de cuentas electoral es incipiente.
En este sentido, aunque en las ltimas elecciones
generales se han registrado altos niveles de volatilidad
electoral6 (Duarte Recalde, 2012), las variaciones en las
preferencias electorales no han redundado en un recambio en lo que refiere a las agrupaciones polticas
5 Entre los anlisis realizados previamente acerca de la calidad de la
democracia del caso paraguayo se encuentran los trabajos de Barreda & Bou
(2010) y Abente Brun (2012), si bien los mismos difieren de los parmetros
terico-metodolgicos presentados en esta oportunidad.
6 N.E. La volatilidad electoral es el aspecto dinmico del comportamiento
electoral que estima la cantidad de votantes que modifican su opcin de voto
de unas elecciones a otras.

dominantes, configurando un sistema de partidos a la


vez cristalizado pero inestable.
Otro de los aspectos procedimentales de la democracia es la rendicin de cuentas horizontal (ODonnell,
1997) entres las instituciones del Estado. Aunque el diseo institucional del Estado paraguayo abarca el control mutuo entre dependencias, con miras a limitar la
concentracin administrativa del poder y la discrecionalidad en la utilizacin de los recursos estatales, se ha
observado que el efectivo control ejercido se supedita
a los intereses coyunturales de los actores presentes
dentro de la burocracia estatal, en tanto el clientelismo
y la corrupcin son constantes (Usaid, 2008).
A su vez, la participacin poltica convencional en
el pas es constante y se encuentra institucionalizada
en la praxis poltica nacional, aunque su cualidad deliberativa (Habermas, 1994) es endeble, mientras que
las formas de participacin no convencional suelen
estar discursivamente estigmatizadas. Por su parte, la
calidad de la competencia poltica se mantiene dbil
principalmente debido a que la competencia entre actores polticos y sociales, junto a la materializacin de
sus resultados, excluye a parte importante de la poblacin que presenta reivindicaciones sociales concretas
(Duarte Recalde, 2013).
El imperio de la ley en el pas tambin es irregular;
en tanto las fuerzas de seguridad se mantienen bajo
el control formal de las instituciones civiles, los derechos ciudadanos son sistemticamente vulnerados por
las instituciones estatales (Galeano & Duarte Ocampos, 2013). As, indicadores que forman parte de la
dimensin procedimental de la democracia paraguaya presentan falencias que limitan el ejercicio de una
ciudadana libre y con capacidad de autodeterminarse,
coartando el principio del autogobierno contenido en
la democracia y justificando su cuestionamiento.
Por otra parte, dado que la democracia no se agota
con el procedimiento y comprende determinados valores implicados en el procedimiento: la igualdad poltica (derecho de voto, de participacin, de propaganda), derechos civiles clsicos (de reunin, asociacin,

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Por su parte, la limitada igualdad resultante de los


ltimos 26 aos de gobierno en el pas es uno de sus
productos ms dbiles, en consideracin de la exigua asignacin de recursos econmicos, culturales
y sociales para la poblacin, que se contraponen al
reconocimiento formal de tales derechos. Esto ocurre
en coincidencia con la perpetuacin de la discriminacin estructural que afecta a importantes sectores
de la poblacin, desafiando a cualquier sentido de
justicia que pudiera relacionarse con principios de
equidad (Rawls, 1971).
Las debilidades tanto procedimentales como de
contenido de la democracia paraguaya inciden en su
deficiente aceptacin por parte de la poblacin. La dbil aceptacin de la democracia como forma de gobierno es perceptible en los datos presentados en el Informe Latinbarmetro correspondiente a 2013 (Tabla 1),
donde se identifica que apenas cerca de la mitad de las
personas encuestadas han preferido la democracia a
cualquier otra forma de gobierno desde 1995, mientras
que la preferencia por gobiernos autoritarios mantiene
un margen de aceptacin amplio durante el mismo periodo, llegando a alcanzar al 44% en 2005. Asimismo,
existe una proporcin que ha oscilado entre 10% y 24%
de personas que se manifiestan indiferentes entre estos
tipos de gobierno.

expresin), sin los cuales no se podra desarrollar una


competencia pacfica por el poder, limpia y pluralista,
adems de la necesaria tolerancia poltica entre mayora y minora (Quiroga, 2000:366), es necesario revisar
la manera en que el contenido de la democracia paraguaya se aproxima a parmetros de idoneidad terica.
Se observa aqu que las variables que constituyen
sus dimensiones de contenido tambin presentan irregularidades; mientras la ampliacin formal de derechos polticos pretendi a marcar una clara diferencia
entre los gobiernos posteriores a 1989 y el rgimen dictatorial, la desigualdad socio-econmica que persiste
en el pas dificulta el afianzamiento de la democracia
relacionada con la debilidad de la ciudadana, al mismo tiempo que perpeta la concentracin del poder
en manos de lites polticas y econmicas vinculadas
al gobierno desde tiempos de la dictadura.
Al analizar el respeto a las libertades individuales,
sea en consideracin de la libertad negativa o positiva
(Berlin, 1967), se percibe que en el Paraguay existe mayor vigencia de los derechos polticos -materializados
principalmente en la vigencia del voto universal- que
respeto a los derechos civiles o a la dignidad de las personas, a pesar de las salvaguardas legales existentes.

Tabla 1. Apoyo a la democracia 1995-2013 Paraguay

Pregunta: Con cul de las siguientes frases est usted ms de acuerdo?


Datos en %

1995

1996

1997

1998

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2013

Democracia
es preferible

52

59

45

51

45

35

41

39

39

32

41

33

53

46

49

54

50

20

26

42

36

41

43

37

43

39

44

30

36

29

29

33

25

32

18

13

10

11

13

19

20

17

19

19

24

23

16

24

14

17

17

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Gobierno
autoritario
Da lo mismo
NS/NR

Fuente: Latinobarmetro (7/05/2014)

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De esta manera, es posible argumentar que la calidad de la democracia en el Paraguay tiende a ser baja,
al tener en cuenta las mltiples coacciones existentes
al ejercicio de la ciudadana en el pas. Se percibe que
la democracia paraguaya se limita a una serie de procedimientos rutinarios y deficitarios en contenido propiamente democrtico, realizados dentro de un marco
de competencia poco justa, donde la incidencia efectiva de la poblacin no suele ser alentada. No obstante, antes que identificar a la democracia como factor
causante de tal situacin, es importante reconocer la
deficiencia en su concrecin amplia como el elemento
explicativo de los problemas sealados, condicin sine
qua non para la persecucin de su mejora.

4 Conclusiones
Si bien debemos valorar en justa medida las reflexiones
surgidas por el aniversario 26 de la apertura institucional hacia la democracia en el Paraguay, as como las
subsecuentes que se desarrollen dentro de esta misma
temtica, no podemos perder de vista la importancia
de la reflexin acerca del mismo significado de democracia que fundamente el anlisis.
La ausencia de convencin inequvoca acerca del
contenido de este trmino no impide que el fenmeno
sea analizado en profundidad, sino que abre la posibilidad para su examen detenido atendiendo a las distintas dimensiones que constituyen la democracia.
Por estos motivos, es importante asumir una definicin amplia de democracia y los desafos que la
misma implica, para evitar que la falta de legitimidad
generada por una definicin no comprenda al aspecto
normativo de la misma.
No podemos perder de vista que, al debilitarse algn aspecto de las dimensiones constitutivas de una
democracia de calidad, se incurre en la corrosin de
los principios mismos de la democracia; los resultados
de tales acciones no son atribuibles a la democracia
como modelo de vinculacin socio-poltica sino que
representan violaciones a la misma. Por este motivo, es
importante que identifiquemos los casos de utilizacin
arbitraria del concepto en lugar de cargar a la democracia con la responsabilidad de tener que probar la
validez de su existencia.

A su vez, es importante reconocer que la legitimidad de la democracia se encuentra cuestionada y desafiada con creciente intensidad. En tanto la expectativa
de los ciudadanos aparece como elemento constitutivo
del sistema poltico, la democracia encuentra el principal desafo de su vigencia en los resultados que produce, en su capacidad de dar respuestas a los diversos
intereses que coexisten y generar su aceptacin. As, la
legitimidad de ejercicio de la democracia como modelo de rgimen sera, en ltima instancia, el recurso
decisivo con que se contara para evitar regresiones
autoritarias.
El contexto generalizado de desatencin a las necesidades de la poblacin de los gobiernos paraguayos
de los ltimos 26 aos, apoyado en factores objetivos
que limitan a su capacidad de respuesta, dificulta la
realizacin de cambios estructurales y configura una
democracia deficitaria en legitimidad. Es as que no
se percibe la apropiacin valorativa generalizada de
una coexistencia democrtica por parte de la poblacin nacional y todava se observa la manifestacin
de expresiones reivindicativas del pasado autoritario
del pas. En este sentido, la claridad conceptual acerca
del fenmeno en cuestin resulta indispensable para
el establecimiento de una hoja de ruta concreta, ya sea
hacia su anlisis o hacia su praxis eventual.

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