NEGRON

LA PLANIFICACON URBANA LOCAL

Y EL CONTEXTO METROPOLTTANOT

ABSTRACT

flE$UMEN

ensayo analiza las posibilidades y lmites de la planifica-

general la gestin urbana local en el contexto

y
cn, ms en
p h n,etropolitanizacin y las polticas de descentralizacin.

This essay is an analysis of the planning possibilities and

limitations, and the local urban conduction in the metropolitanisation and decentralization policies context.

parte del reconocimiento de la metropolitanizacin como

The analysis starts with a recognition of the metropolitanisa-

de las caractersticas clave de la realidad venezolana

tion as one of the main characteristics of the Venezuelan

today's reality. Considering the quantitative and qualitative
difference between the metropolis and the big city, it is
needed to incorporate innovative methods and points of view

Esrc

una

estableciendo que cuantitativa y cualitativamente la

metrpoli es algo diferente de la gran ciudad convencional,
por lo que tanto en su anlisis como en su gestin y control
actual,

es

necesario incorporar enfoques y metodologas innovado-

res.

Se identifican

como caractersticas relevantes de las

metrpolis el ser procesos ms que objetoso artefactos; el

sersistemas de complejidad oranizada y no aglomeracioes

caticas ni de complelidad fcilmente discernible; el

mtructurarse sobre la base de una diversidad integrada que,

partiendo

del nivel de las comunidades locales o vecindarios,

por el mbito municipal hasta llegar al metropolitano,
que configura un conjunto que engloba los subconjuntos
pasa

por los dos primeros. Se concluye postulando

el xito de la planificacin metropolitana depende de la
adecuada integracin de la planificacin de escala local y la
constituidos
que

de

for its analysis and control. Being processes more than

oblects and being organized complexity systems and neither
chaotic conglomerations n0r easily discernible complexity
systems are pointed as relevant metropolis characteristics, as

well as the fact that they are structures based over an

integrated diversity which, starting from a local community or
neighborhood level, grow throw municipal to metropolitan
circuit. This last state conforms a group which is integrated
by the two first. Finally, as a conclusion, it is proposed the
metropolitan planning success to lay on the adequate integra-

tion between planning at localand metropolitan scale: none

will have satisfactory results if the other is ignored.

escala metropolitana: ninguna arroiar resultados satisfac-

lorios

si ignora la otra.

PAIABRAS GLAUE: urrneous; purulrrcnclru

otscrurRRuzncrru.

uRBANA LocAL;

1/. Este ensayo es una versin revisada de la ponencia "La gestin

urbana del gobierno local en el contexto metropoltano", que presentramos al seminario El municipio urbano en el umbral del siglo XXl,
Municipio El Hatillo, Caracas, julio de 1996.

tl'tlilrTE{A l)

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URBANA 19 I ]996

INTRODUCCION

Como lo indica su ttulo, este ensayo se propone discutir los

problemas del gobierno local -y ms precisamente de la
planificacin y gestin del espacio urbano, que constituye su
componente ms caracterstico- en el contexto ms general
de las aglomeraciones metropolitanas. Por razones evidentes, el nfasis fundamental se pondr en la consideracin del
caso venezolano.

#
#

El enfoque adoptado exige abordar previamente, as sea de

manera sucinta, la discusin de dos cuestiones generales de

;
t.

orden conceptual: la legitimidad del proceso venezolano de

urbanizacin, frecuentemente entendido como espreo,
como versin degradada de los "realmente legtimos"

2'

*t

,i
,'t

ocurridos en los pases de mayor nivel de desarrollo al calor

de la industrializacin, y la especificidad de los fenmenos de
metropolitanizacin, no reductibles al mero concepto de gran
ciudad.
Esas dos discusiones generales ofrecern el marco adecuado
para abordar el tema de la planificacin y la gestin urbana

local tanto en el contexto determinado por las polticas de

descentralizacin en curso, explorando las posibilidades y
riesgos que stas comportan en la bsqueda de estrategias
que permitan construir ciudades ms eficaces, ms humanas

esa cifra alcanza a un tercio y es evidente que seguir

:las

incrementndose al menos en las primeras dcadas del

sinl^
XXI (Angotti, 1993:26). Ese proceso ha sido particularme1i
intenso en la segunda mitad de este siglo y el fenmeno
6s'
los asentamientos de ms de un milln de habitantes abso.
tamente excepcional en el pasado est presente en todos

Prit

significativa.
La absoluta novedad de esos procesos y la extraordinaria
velocidad que los ha caracterizado, especialmente en los
pases en desarrollo, ha dado origen a dos tipos de proble.,,
mas que ahora interesan particularmente. Los primeros se
refieren a la dificultad para entender esos mismos procesoi
(y consecuentemente para gobernarlos) incluso en su

fflal
la
l

dimensin territorial; los segundos, al paralelo surgimiento.

de nuevos fenmenos de orden cultural, social, econmimi
poltico frecuentemente percibidos como negativos. .,.
Razones de espacio impiden abundar en los segundos, porh
que a ese respecto nos limitaremos a algunas hiptesis y:.:$

observaciones muy generales. Los fenmenos de urbaniza.fl

cin y ms en particular los de metropolitanizacin, son hfr.
expresin de profundos procesos de cambio estructural
todas las sociedades donde han surgido. Ellos

di

han dado origen a problemas complejos, desconocidos

formas de organizacin territorial precedentes, pero, pes'0'

interpretaciones en contrario muy difunddas, generan a
vez un potencial transformador que, adecuadamente

EL SIGLO DE LA URBANIZACIN

nado, puede conducir a estadios de civilizacn superior.

caracterstica de esos fenmenos es que, por el efecto
,

Sin duda una de las caractersticas ms relevantes del siglo

que concluye ha sido la universalizacin de la urbanizacin,
una modalidad de ocupacin del territorio que en el pasado

simultneo de la concentracin demogrfica y el

de las comunicaciones que los acompaan, problemas
entre otros, el de las desigualdades sociales adquieren

reciente interes a un nmero muy reducido de pases: en

1900 apenas el 5,5 por ciento d'e la pobiacin mundial viva

visibilidad desconocida en las formas precedentes de

zacin del territorio, lo que naturalmente puede incidir
acentuacin de los conflictos. Esto est en larazde

en asentamientos de ms de 100.000 habitantes, pero hoy

ftln

bs

continentesyenlamayoradelospasesdepoblacin

y capaces de desarrollo autosostenido, como por la dinmica

de los procesos de metropolitanizacin.
10

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a
1iz

(0

La planriicacin urbana locel y el corrlexlo metropo tano

oNEillCN i

debe reconocerse como un0 de los aspectos

4rgahuez
de la metropolitanizacin desde el momento en que

emanar de una dinmica paraiela de modernrzacin de las

actividades rurales y desarrollo de la industria manufacturera, de localizacin preferentemente urbana, que operara

condicin para abordar exitosamente la resolucin

parecido ocurre
problema es su reconocimiento. Algo

como atractor de la fuerza de trabajo liberada por la modernizacin del campo.3Esta cuestin ser considerada en el

detsigto
lumenh
eno de

i absolh
rdos

in

ver:.iones ms elementales de la ideologa antiurbana;

ias

':.rvos

en materia ambiental: con frecuencia se insiste en el

6
'l'ri

de urbanizacin y de metropolitanizacin sin

demasiado acerca de los alcances de los

an, la ganadera; pero sobre todo pareciera olvidarse
h urbanizacin, y en particular la metropolitanizacin, ha
h incubadora de ese fenmeno rigurosamente contem-

,s

los
roble0s

se,

que es la conciencia ambientalista. Y es que, en

una de las caractersticas de la metropolitanizacin ha

micoii

'tr
)s, p0f.h
sts

y1

;on

hl

ral

h elevacin de los niveles de informacin y educacin

hpoblacin involucrada y una mayor percepcin y
acerca de los problemas colectivos que acompah dinmica de las sociedades.

con los primeros y en particular en el caso de

como el nuestro, sobre todo entre los aos 60 y 70

rclacin

a plantearse la hiptesis -aunque muchas veces

evidente- del carcter espreo o en

caso inconveniente del proceso de urbanizacin y, con
tada como verdad

razn, del surgimient' de aglomeraciones de tamao

.2Adoptando como patrn referencial la experien:fl 3

los pases de ms alto nivel de desarrollo, destacado

suponan que dicho proceso solamente poda

rior.
:0

ES

)n

tr

TEGIT!MIDAO DE LOS PROCESOS DE URBANIZACIN EN

VENEZUELA

que en el mismo aspecto han tenido la agricultura

raria

apartado siguiente.

ciepredador de la naturaleza que acompaara los

autor que tuvo extraordinaria influencia en la nterpretacn de los

de urbanzacn en el contnente durante los aos 60 y 70

a poner en duda la pertinencia de "una posible poltca de
lizacin como va de desarrolto de las sociedades latnoamerica(Quijano, 1981:281).

No es posible discutir en esta ocasin la forma en la cual ese

proceso ocurri en el conlunto de la Amrica Latina, pues la

particular trayectoria de cada una de las formaciones sociales que la integran introduce especificidades no desdeables
que obligaran a una larga reflexin. Ms modesta y razona-

blemente se intentar presentar una breve panormica de la

forma en que ello ocurri en el caso venezolano.4

En ste, el cambio demogrfico hacia la urbanizacin del que
entonces era un pas profundamente rural se inicia entre los

aos de 1920 y 1930, al calor del desarrollo de la economa

petrolera extractiva de exportacin, una actlvidad -es
importante subrayarlo- dinamizada p0r una demanda
proveniente del exterior, de los pases que haban alcanzado
los ms altos niveles de desarrollo. Ello ocurre, adems, en
el contexto de una sociedad no slo rural sino tambin pobre
y tcnicamente atrasada: el grueso de su fuerza de trabajo
estaba ocupado en una economa de autoconsumo, en gran
medida apoyada en tecnologas precolornbinas, mientras que
3/ Ver, entre muchos otros, Castells (1973:70-88) o Urquidi (1975:346350).

4/ Este tema lo hemos tratado ms extensamente en otros trabaios, por

lo que remtmos a los interesados a Negrn (199.1).

11

LliiU.\i{,\ lil

lri:lil

el factor dinmico estaba constttuido por un sector agrcola

exportador de bienes n0 esenciales -caf y en menor medida

iC

er

cacao- de bala eficiencia y altamente vulnerable a los vavenes de los mercados externos.

curso en la economa mundial, para, alcanzado un cierto

nivel, convertirse a la vez en dinamizador de los cambio5s

Debe subrayarse tambin que, especialmente entre los 30 y

el aparato productivo interno. Esto, evidentemente,

za los intentos de calificarlo como espreo y, por el

los 40, en buena medida gracias a las posibilidades abiertas

por los ingresos petroleros, pero tambin por una nueva

obliga a un consistente esfuerzo de reflexin QUe perrnila

precisar cules son sus particularidades y cules las

ab

estr1s

capacidad organizativa de la sociedad venezolana, el pas

emprende una ambiciosa y muy exitosa accin de sanea-

8n

gias que permitiran maximizar sus potencialidades y

nen,r
zar o minimizar sus inconvenientes.

se

miento de las reas rurales -arrasadas por las enfermedades

y en particular por las epidemias de paludismo- que se
traducir en una rapidsima reduccin de las tasas de mortalidad con implicaciones directas en el incremento de las tasas
demogrficas.
La concentracin del valor retornado de las exportaciones

petroleras en manos del Estado insuflar un dinamismo

econmico sin precedentes a las ciudades principales, que se
transformarn en el destino migratorio del excedente de la
fuerza de trabao rural. En ellas se ir configurando un
mercado interno antes inexistente, lo que posibilitar, a partir
de los aos 50, la implantacin del modelo de industrializa-

12

modelo clsico de urbanizacin contemporneo:s l res,,

impulso inicial desde afuera, de las transformaciones

en ''

Al
en

la

lo:

LA IDEOLOGA ANTIURBANA, LAS PROMESAS DE LA

DESCENTRALIZACIN Y EL DILEMA METROPOLITAN()

lor
qU

Lamentablemente, durante dcadas, la orientacin prevb.

ciente entre nosotros ha estado centrada en aquella visirl
unilateralmente negativa del proceso, por lo que las estral$
gias territoriales se han dirigido preferentemente a contra.
rrestar las tendencias hacia la urbanizacin y, muy en
lar, la formacin de grandes aglomeraciones. Como es

pc
r0
p0

Ct

fcilmente comprobable, tales estrategias no lograron

con su objetivo, pero en cambio, al descuidar las polticas
urbansticas propiamente dichas o dejarlas en las manos
exclusivas de los rganos de la administracin central,
propiciaron el crecimiento desordenado de las ciudadesy

Esta apretada sntesis permite apreciar cmo es que el

permitieron la aparicin de distorsiones -de las cuales la

expresin ms llamativa pero n0 nica son los

pc
M

CS

urbanos informales- cuya necesaria correccin implican ,

mayores costos y dificultades tcnicas que los que hubien
5/ El paradigma de este modelo es el ingls del siglo XlX, que de -i
alguna manera ocurre "encapsulado": tratndose del primer pas
se industrialza, l emerge en un mundo donde el comercio
nal, con excepcin del trfico de materas prmas que ocurre sin
embargo en el marco de la dominacin bolonial, es virtualmente
inexistente.

tL

pc
'

cin por sustitucin de importaciones.

proceso venezolano de urbanizacin tiene su origen en el

desarrollo de la economa internacional de base industrial, lo
que le otorga una evidente especificidad en relacin con el

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ilrrlllcacrorr llrn:lrril loi::'ll v cl cotlit':

iano

la aplicacin 0p0rtuna de estrategias centradas

r,mpu lado
de los procesos en curso y n0' c0m0
i el reconocimiento
en su negaclon'
ocurri,

tbios

srl

i eskab

a partir de finales de los 80, se ha iniciado

Afgrtunadamente,
pas un proceso de reforma poltica que promete
en nurstro
espacos para el adecuado enfrentamiento'
ar, ,-rtrot
de los procesos de urbanzacin' Debe destacar,ntru ottos,

seenpartcularelesfuerz0dirigidoaladescentralizacinde

desaubri

rmita.

el cual, al otorgar nuevos poderes a

ntoma Oe decisiones,
por las c0munidades
representantes electos directamente
los

cambios en las polticas urbanas

locales, est induciendo

ril0

que

revah.

Con

no es posible subestimar.

0ntn.

muy contadas excepcones, hasta la fecha citada, los

prcticamente estuviepoderes locales -en extremo dbilesde establecer y eiecutar
ion al margen de la responsabilidad
polticas urbanas concretas. En lo esencial sta fue asumida

por el

visin
estrat$

)n

gobierno nacional, hasta 1956 por intermedio de la

posteriormente
Comisin Nacional de Urbanismo (CNU)y
por el Ministerio de Obras Pblicas (MOP) y su sucesor, el

ltcas,

Minisierio del Desarrollo Urbano (MINDUR).

es' .:.

an0s

es la

polticas, que deban atender problemas cuyo carcter

pudieron
estambin localen un grado muy importante, no
que
casos
estos
en
y
distorsiones
escapar a las deficiencias

icar,.*

implica el excesivo centralismo, por lo que, en la melor de

las hiptesis, se traduleron en simples ordenanzas de

lubier

zonificacin, por lo dem constantemente vulneradas por la

31,"':'

desy."il

Itli

Tales

dinmica de la vida cotidiana, f rente a la cual registraban

rigideces virtualmente inmanejables.
Pero aunque la apertura representada por la descentralizacin
ha significado un nuevo inters y una nueva responsabilidad
en lo relativo a la calidad de la vida en el mbito urbano, no
es posible pasar por alto que, al mismo tiempo, elia ha
abierto espacio al surgimiento de nuevos problemas, cuando

no incluso a algo ms insidioso: la persistencia de los vieios

bao ropaje nuevo.
La realidad de la Venezuela actual es esencialmente urbana,
como lo demuestra el hecho de que el 75 por ciento de su

poblacin viva en reas metropolitanas que superan los

100.000 habitantes.o La principal de ellas, la metrpoli
caraquea,7 cuenta con una poblacin de varios millones de
habitantes distribuidos en ms de una decena de municipios,
divididos a su vez en dos entidades federales, el Distrito
Federal y el estado Miranda. Se trata sin duda de una realidad
compleja, pero cuyo maneio integrado no puede ser ignorado
por ningn propsito serio de garantizar una gestin urbanstica local exitosa. Ella adems est igualmente presente, con las
variantes del caso, en el resto de las metrpolis venezolanas'

tradicin cultural venezolana en materia urbanstica -por

cierto todo lo contrario que excepcional- se ha caracterizado
por la virtual satanizacin de las ciudades grandes: en ellas
se ha querido ver la causa de todos los males de nuestra
sociedad, desde los fracasos para alcanzar un estilo de
La

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13

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6/ Negrn (1991a:72).

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7/ El mbito de sta est por definirse. A nuestro juicio l excede el

tradiconal del rea Metropolitana de Caracas (AMC), tanto el definido
para fines censales como el establecdo por la extinguida Oficina
iVletropolitana de Planeamiento Urbano (OMPU) referidos esencialmente al valle de Caracas y los valles tributaros. En trminos luncionales es evidente que hoy la metrpoli caraquea abarca tambin los
municipios de Guarenas y Guatire' los altos de Miranda, el litoral
Vargas y los de los valles del TuY.

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i.\,.1., l.)

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] desarrollo eficiente y sustentable

a escala nacional hasta la

proliferacin de las neurosis personales, para n0 hablar

de la
violencia. En Ia prctica ello se ha expresado, c0mo ya se
observ, en proposiciones para frenar el crecimiento de las
aglomeraciones principales, muy en particular de la metrpoli
caraquea, ascomo en planteamientos que propugnan
privilegiar el desarrollo de las ciudades medianas y pequeas
0 en recurrentes especulaciones acerca de un nunca bien
definido modelo "ms equilibrado,, de ocupacin deltenitorio.

Semejante visin no slo expresa la tradicional ideologia

antiurbana y segregacionista: ella revela adems una
radical
incomprensin del fenmeno metropolitano. Entender

fi'ail

los

mecanismos de funcionamiento y los requisitos Oe goUemabilidad de ese tipo de aglomeraciones exige empezar pgr
reconocer que una metrpoli es, cualitativa y n0 s10
cuantitativamente, algo ms que una gran ciudad 0, con
mayor
razn, que un agregado de ciudades. Esto hace que
la
intervencin a escala local, si bien muy importante comg
se

il{II

Esa cultura sigue fuertemente arraigada en nuestros gober_

nantes, en el ciudadano comn, en nuestros intelectuales y

empresarios e incluso entre los mismos urbanistas. por ello

no puede descartarse que el fortalecimiento de las autono_
mas locales compofte el surgimiento de una nueva variante
de esa ideologa antiurbana: la pretensin de entender a los

municipios como universos autosuficientes, capaces de

convertirse en islas ms o menos idlicas en lo que se
entende como el maremgnum de ta metrpoli. Es sin duda
esa ilusin la que adems alimenta sutilmente las aspiracio_
nes a una mayor fragmentacin del espacio metropolitano,
sea por la va de la creacin de nuevos municipios, sea por
la
cada vez ms difundida de privatizar de facto, ante la mirada
impasible o impotente de las autoridades, espacios pblicos

14
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ver ms adelante, sea sin embargo insuficiente para garantizar la gobernabilidad.

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Sera demasiada pretensin aspirar a presentar en

este
ensayo una definicin acabada en todas sus partes de
un

t]

forr

sjgnific

fenmeno que, como el metropolitano, es todava objeto

de
amplia polmica. La aspiracin es ms bien la de abrir
un
debate sistemtico sobre el tema, para lo que parece
ms
prudente orientarse hacia la presentacin
de un conjunto de
hiptesis dirigidas a identificar sus rasgos cualitativos

$ hsl
agiona

ms

relevantes a partir de una confrontacin de los aspectos

marcan la diferencia entre la ciudad tradicional, incluso

que
[ultura

la

gran ciudad tradicional y la metrpoli. Es esto lo que

se
propone con el cuadro sinptico que se incluye
a continua_
cin:e

0enera

3hm
gobien

Ue$ir

exp

rusivc

"rr.u",

con

a:(

de la ciudad, con abundancia de alcabalas y vigilantes

privados: como n0 se ha podido construir el
sueo de un
buclico mundo de pequeas ciudades, se buscara ahora
fragmentar la aglomeracin metropolitana en microcosmos
ms o menos autrquicos.s
8/ Un enfoque de este tpo puede encontrarse en las sugerencias
de
enfrentar los problemas de la violencia urbana ,,... sectoiizando
la gran
ciudad, es decir, creando reas municipales cada vez menores
donde
haya coherencia geogrfica, urbanstca, arquitectnca,
econmca y
cultural, en esa medida la comunidad y los funcionarios por
elta
elegidos podrn tener un mejor controi de lo que sucede y podrn
encontrar soluciones viables a los dferentes problemas, specialmen_
te al problema de la inseguridad" (palazzi,lSjgO,lO,
nuestras).

dc

le.

mo'

rthliv

9/ Ese cuadro es tributario de las ideas de muchos autores,

entre los
cuales sin embargo es preciso destacar a Blumenfeld (1967).

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llayun,

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t,

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',tcot-

IBON

i La planlfrcacln urbana local y el contexto metropolitano

.
ical
s

'na.

que ste no
...o poblacional relativamente limitado: tentativamente se sugiere
o ,n milln de habitantes'

Gran tamao poblacional, quecon frecueneia puede superar la decena de millones

predominio
*dralmente centrada en una sola actividad mokiz con tendencia al
de "exportacin"'
inousttla
['ra

Caractersticamente plurifuncional; no hay una nica actividad motriz predominante aunque asumen relevancia las de servicios y consumo local.

nocntrica:

5t

mti.

hay un nico centro urbano claramente predominante.

y percepdotada de una configuracin morfolgica claramente ierarquizada

Pluricntrica: se organiza alrededor de varios centros complementarios, en competencia o autnomos, pero siempre Li.s diferenciados.
Morfolgicamente carece de una configuracin ierarquzadaclara
te perceptible.

nmediatamen-

ble'

.,,rnnfiouracin socio-espacial es relativamente esttica, con tendencia a la

l-neca no slo de los elementos fsicos sino tambin de la poblacin y
que los ocupan. Se la puede definir como un artefacto o un obieto.

u configuracin socio-espacial se caracteriza por un alto dinamismo, con camb0s constantes en los elementos fsicos y en la localizacin y composicin de las
actividades y la poblacin. Se la puede definir como un proceso.

promedio puede variar

jforma caracterstica es compacta aunque la densidad
de un caso a otro.
gnificati,ramente

u forma caracteristica es difusa, aun cuando siempre podr haber en su mbito

uno o ms centros compactos.

historis est vinculada a procesos de concentracin de la poblacin nacional o

originados en una dinmica migratoria del campo a las ciudades.

Su historia est vinculada a procesos de descentralizacin de la poblacin dentro

del mbito metropoltano, expresados en migraciones internas hacia su periferia o
nuevas localiZaciones en ella.

firtirO.t

le
$!

fuional,

de

de habitantes.

lir-i

nti.

METROPOLI

CIUDAO TRADICIONAL

*ilro

Gentro nodal de un sistema de relaciones internacionales, sin que ello sea incompatible con su rol de centro nacional o regional.

de un espacio nacional o regional.

lue
fu[uralmente homognea.

Culturalmente heterognea.

$eralments se nscribe en un nico o en unos pocos mbitos de gobierno local.

uele desarrollarse a travs de varios mbitos de gobierno local 0 incluso regional.

&Jlamao comparatvamente lmtado, su adscripcin a uno o pocos mbitos de

y
a hacer de su
obierno local su sustancial homogeneidad cultural contribuyen
m,lin

un problema relatvamente sencllo.

hupansin fsica estuvo o est asociada al desarrollo de sistemas

mivo caracterizados por su relativa rigidez.

de transporte

iEr
irj
1d

Su expansin est asociada al desarrollo de sistemas de transporte y comunicaciones sumamente flexibles y de vasto radio.

i'
l
1

:1

La movilidad es esencial, no slo porque tiende a producirse una clara separacin

entre los sitios de trabajo y los de residencia sino adems porque hay una alta
movilidad en elempleo (contra baja movilidad residencial)y porque las distancias
son considerablemente mayores.

lhyunaclaradistincin, incluso oposicinentre campo y cudad, tanto en trmnos

mnmicos como territoriales.

Lasfronteras entre campo y ciudad tienden a diluirse, sea en trminos econmicos

que terrtoriales: es caractestco de la metrpoli la inclusin dentro de su mbito
de reas abiertas como grandes parques, reservas forestalgs e incluso reas de
produccin agropecuaria.

segmentada fscamente, la ciudad tradiconal constituye un cuerpo social y

lfunl rlatvamente integrado, con la presencia de algunos valores esenciales
ompartidos y una significativa identidad entre sus habitantes y entre stos y la

La heterogeneidad cultural y la dimensin fsica de la metrpoli, refonadas en la

fase de su constitucin por el rpido crecimiento, contrbuyen a la acentuacn de
la anomia, a la fragmentacin del cuerpo social y, en consecuencia, a la dilicultad
para identificar valores compartidos.

olldad.

't'

:!

Su extraordnara extensin, su adscripcin a varios mbitos de gobierno local y

regional y su caracterstica heterogeneidad cultural, sumadas al peso que tene en
su dinmica la presencia de poderosos intereses transnacionales, hacen de su
gestin un problema en extremo complejo.

tamoviiidad, en trminos generales, no es esencial: tiende a haber proximidad

nJativa entre los sitios de trabajo y de residencia (especialmente en el caso de los
hbaladores de menores ingresos).

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1,,

URBANA

l!l

.' 19!rii
'-:lCO

De la enumeracin anterior destaca un aspecto a todas luces

decisivo: la mayor compleidad de la metrpol en t0d0s los
rdenes (cultural, social, poltico, econmico y urbanstico-

nibles con los mtodos tradicionales de la estadstica o

las
ciencias naturales (y tampoco, desde luego, con los del
urbanismo convencional).

partir de una diversidad integrada. Tal complejidad est

asociada, adems que a la configuracin misma de las
aglomeraciones metropolitanas, al elevado dinamismo que
las caracteriza y que exige entenderlas como procesos.
Esa caracterizacin de las metrpolis permite entonces

identificar tres rasgos cualitativos esenciales para comprender las exigencias que plantea su gobernabilidad:

Ellas son procesos, no fenmenos estticos, por lo cual no

pueden ser sometidas a los procedimientos convencionales

de planificacin que, a partir de una sedicente racionalidad

tcnica, pretenden definir de una vez por todas
mximo

Lo anterior se asocia a que ellas se constituyen comg

una
diversidad integrada, por lo que su anlisis (y su gestin)
debe partir de lo particular significativo para configurar

general (lo metropolitano) y no al revs, como ha sido

habitual, s0 pena de perder de vista toda la riqueza que

son aglomeraciones caticas ni anarquizadas sino lo contrario, slo que las interconexiones entre sus componentes son

16

mltiples y en extremo complejas y por lo mismo no discer10/ Al respecto vale la pena revisar un texto recienle de Secchi (1994),
en el cual identifica un principio de "racionalidad minimalista" en la
dinmica a primera vsta catica de los llamados fenmenos de
urbanizacin difusa ocurridos en ltalia en los ltimos aos.

Qt

rfy

varla(

proximac
elemerit0S

hace

esde

lueg

a su esencia. Pero si en el pasado se cometi el error de

privilegiar lo general, subestimando lo particular, tampoco

e partida

tiene sentido creer ahora que la accin sobre lo particular

resuelve automticamente la gobernabilidad en el mbito
de
lo general: la idea de diversidad integrada implica adems

pr\ces0s,

gestin loc

dacomo e
realidad m

necesidad de asegurar una clara concentracin de la toma

de

decisiones por arriba, en los aspectos atinentes a la metrpo

..
li como conjunto, que configura el marco estratgico

ds

referencia, y una fuerte desconcentracin hacia abajo, en

todo cuanto hace a lo que es especfico de las unidades

no

se

que
ta

trata

ahora

planif ica

rue

sin es;

mtegracir
contexto n
est

LOS RETOS DE LA GESflN URBANA LOCAL EN EL C()N.

TEXTO METROPOLITANO

'
Desde la perspectiva de las reflexiones precedentes,

Elfas son sistemas de complejidad organizada, es decir, no

talidad

l;

partes.

6rriente

-al

con revisiones peridicas- su imagen final, refirase sta a la

aglomeracin metropolitana como un todo o a alguna de sus

:luer';

rruniciPalt

territorial) en relacin con laciudad tradicional. No se trata

sin embargo, de una complejidad catica o anrquica (y por
tanto ingobernable) sino ms bien, de acuerdo con la definicin ensayada hace ya ms de treinta aos por Jane Jacobs
(1967), de una complejidad organizada r0 estructurada a

' ''

la

irremt

Ahora bier,

.'14

cuestin de la gestin urbana local en el contexto metropoli:'iJ

tano plantea un cuadro complejo y novedoso que slo puedol
tener respuesta a partir de una reflexin desprejuiciada sobilf
el tema y de la evaluacin crtica de otras experiencias. U,=r:

integracir

lundamenl
dde la pla
hma centr
0recisar qr
define

su

,r60 ftGRON

La planrficacin urbana local y el contexto n'etroDolitano

sencillo cuando nos encontramos frente a una

que, como la relativa a la legitimidad de los poderes
es en extremo sensible, se inscribe en la

,sfuer 0 nada

I las
ll

,alidad

municipales,

n)

de las ideologas dominantes y ha dado origen a

corriente
variados intereses y expectativas. Todo ello obliga a una
uy
cautelosa, presentando, ms que conclusiones,

rlo

lemeiitos

una

proximacin

que contribuyan a aquella reflexin.

)0c0

luego, en la perspectiva que se ha propuesto, el punto

partida no puede ser otro que el encuadramiento de la
e
parmetros sealados de los
gestin local dentro de los tres

rlar

[1cesos,la

gesde

ito

de

ns la

tma

de

etrpo

compleiidad organizada y la diversidad integradacom0 elementos constitutivos fundamentales de la

primer problema que
realidad metropolitana. Esto plantea un
p0r
atinente a lo
detalle
no
ser
directamente
en
nose tratar
gobierno (y
q11e ahora nos ocupa: la definicin del mbito del
planificacin) metropolitano. Unicamente se insistir en
sin esa definicin -que es la que permite avanzar hacia la
mtegracin de la diversidad- la gestin urbana local en el

le

mente establecido con anterioridad a la configuracin de la

realidad metropolitana o en todo caso sin tener clara conciencia de las mutuas interrelaciones entre los dos mbitos.
Aunque, como ya se ha sealado, la nnetrpoli es un organismo sometido a una dinmica de cambio permanente, su

elementoestructuralmente ms estable, ms extenso en

trminos espaciales y ms directa y permanentemente
vinculado a los intereses de sus habitantes, es aquel donde
se desarrolla la vida familiar o, si se prefiere, donde se realiza
la reproduccin social de los ncleos bsicos que integran la
vida metropolitana. En este sentido, el trmino comunidad
local es equivalente al de vecindario, que incluye tanto los
ncleos de vivienda propiamente dichos como los servicios,
comercios y espacios recreacionales de escala local.l1

que

en

metropolitano, entindasela como se la entienda,

irremediablemente condenada al fracaso.

contexto
est

Cieftamente, como ya se ha visto, una caracterstica de la

poblacin metropolitana, en particular de los adultos activos,

es que ella suele desarrollar sus actividades -tpicamente, las
de residencia y trabajo- en ms de uno de los espacios

0il-

opoli-'
puede'

r sobre
.

Lo primero a sealar en esa direccin es que aqulla no

coincide necesariamente con el mbito municipal, frecuente-

Un'li

Ahora bien, si el mbito metropolitano debe responder por la

mtegracin de la diversidad, esta ltima se origina, en lo

funcionales de la metrpoli, a veces considerablemente

alejados entre s. Pero no hay duda en cuanto a que es el

lundamental, en las comunidades locales. Como quiera que

vecindario, es decir, el mbito en el cual se desarrolla la vida

familiar y se establecen las relaciones sociales primarias, el
espacio de mayor permanencia a lo largo de la vida de

elde la planificacin y gestin urbana a escala local es el

hma central de inters de este ensayo, es necesario entonces
precisar qu se entiende por comunidad local y qu es lo que
define

su identidad.

aquella poblacin, donde propiamente fija sus races y con el

cual establece una mayor identificacin.12

17

"ri.:l:l

','

11/ No se usa el trmino rea resdenca{ en rigor tambn equvalente,

porque en la experiencia venezolana ste ha tendido a asumir una
connotacin demasiado excluyente, referido casi exclusivamente a
agrupaciones de viviendas.
.12l
Revelador de lo que se acaba de afirmar es el auge que han tenido
en la experiencia venezolana y en particular en la caraquea los
movimientos vecinales. Ms all de su heterogeneidad y de los
altibajos de su actuacin, no hay duda de que, para bien y para mal,
ellos han tenido un rol no desdeable en la reorientacin de las

illLlgfEcA

D ArUtiE,Jruir^

r"Au/ue

LIRBi.lA

1:)

, i996
:'Jo

Ahora bien, es evidente que ese espacio n0 coincide necesaramente con el mbito municpal. ste suele incluir un

municipio o, con mayor razn, el vecindario. Entre esos

requerimientos cabe destacar los socio-econmicos de

nmero ms o menos grande de vecindarios, a veces

notablemente diferentes entre s p0r perfil ocupactonal de
sus habitantes, niveles educacionales y de ingreso, tradiclones culturales e incluso condiciones urbano-ambientales y de
equipamiento. Pero tambin puede ocurrir que un vecindario
traspase los lmites de un municipio, quedando as fragmentado en el mbito de dos gobiernos locales distintos.

mayor relevancia, como son los atinentes al desarrollo

econmico y creacin de empleo o la seguridad pblica,

Carece de importancia entrar ahora en una discusin -que

sin embargo podra tener valor significativo en la perspectiva
del largo plazo- acerca de las limitaciones que, tal como se

lo define hoy, presenta el mbito municipal para una exitosa

gestin de la metrpoli y por ende, conforme a cuanto se ha
dicho, de s mismo: legal y culturalmente l es una instancia
de gobierno firmemente asentada, por lo que lo que se

18

':denat

\faas''

as como los relativos a la prestacin de ciertos servicios

;9rn0 Y

fundamentales que, por su carcter, son tpicamente

metropolitanos como transporte y comunicaciones,

globe
igf

suministro de energa, abastecimiento y disposicin de

jelltro (

das, al igual que ciertos servicios sociales caractersticos

de la vida metropolitana que escapan tambin al mbito
local, como educacin superior o servicios especialzados

fnun
*t cor

0c(

en salud, cultura y recreacin. En ausencia de una autoridad metropolitana, esas funciones terminan por ser

sup
a

asumidas por autoridades de mbito nacional o en todo

caso regional, con el conocido riesgo de ignorar tanto las

:,,

necesidades como las posibilidades reales de la poblacin

tot

itlgeren

r posil

conviene advertir contra el riesgo de una proliferacin

excesiva de tales entes, con los consiguientes efectos de
reduccin de su propia capacidad de accin y de mayor
fragmentacin del mbito metropolitano.

Pero como la realidad metropolitana no es slo

. i.
cuestin de economa o tecnologa, sino que se sustenta ,:
en una complela trama de relaciones soclales, su carcter
de diversidad integrada exige que, en una medida
ii

polticas urbanas e incluso en el proceso que condujo a la implantacin de las polticas de descentralizacin; un anlisis reciente del
asunto puede verse en Ramos (1995).

c0fl:

fforp0

ag.ua,manejodedesechosslidosoprovisindevivien-

interesada.

ciudad moderna de escala metropolitana sobrepasan largamente la capacidad de control, financiamiento y gestin de
los poderes de mbito local, sea que se entienda por ste el

pu{

.Je

plantea es cmo orientar su accin para alcanzar los objetivos de gobernabilidad en los dos mbitos. Solamente

Como es notorio, la magnitud y complejidad de algunos de

los requerimientos ms importantes que debe atender la

I'

una

muy
sus

significativa, la identificacin de los problemas y

alternativas de solucin se originen en la base, a partir

..

de

esas comunidades locales que, como se ha dicho, son los'

protagonistas ms permanentes de la metropolitanidad.

Por ello los municipios tienen en este aspecto un rol

cualr

,,

in de

insustituible, no suficientemente apreciado en el pasado y

Entre

activr
;ala lo,

as

ma

EN UN

cada

,rco

Je

N::GRON

pue

i La planrf icacrn urbana local y el contexto

rnelropolitano

de marcar un viraie decisivo en la atencin del

.enamiento y

gobierno de las metrpolis.

esto, sn embargo, es necesaro reconocer tambin que,

ya se hizo notar, lo comn es que el mbito municipal
globe

varias comunidades locales cuyas realidades pueden

divergentes. Esto exige entonces

5erconsiderablemente
principio
el
de
diversidad integrada tambin
ilcorpoiar
y
proceder
de ese mbito
en consecuencia: el gobiermunicipal debe reconocer que su espacio de intervencin
conformado por la realidad diversificada de los vecindao comunidades locales incluidos en su mbito (adems,
supuesto, de los espacios no-residenciales), otorgndoatodos las mismas posibilidades de participacin en el
de sus aspiraciones y problemas y en la
fligerencia de alternativas para enfrentarlos. En ese sentido
,sposible postular la hiptesis segn la cual el municipio
danteamiento

el nivel ms inmediato para la participacin

fmocrtica de la poblacin metropolitana, por lo que su
ms importante en materia urbanstica sera la de
esas aspiraciones y problemas, darles respuesta
representa

en los aspectos de su competencial3 y representar

intereses de sus comunidades ante las instancias del

metropolitano.

de la regin. Slo la ptanificacin a nivel vecinal puede

establecer planes inclusivos para la preservacin y desarrollo
de los vecindarios. Ei secreto de ta planificacin metropotitana es la exitosa integracin de las dos, (cursivas nuestras).
En el caso venezolano, desafortunadamente, no hay previsio_

nes legales claras y de fcil instrumentacin para la creacin

de gobiernos metropolitanos, sobre todo si se aspira a que

ellos tengan real poder de decisin integrandoy no absorbiendo los locales. En el caso de la metrpoli caraquea,

ii-

adems de la presencia de los rganos del gobierno nacional,

su divisin en dos entidades federales diferentes dotadas
incluso de diferentes sistemas de gobierno, hacen de quella
una tarea especialmente compleja. por ello la esperanza de

ir

il .t

dotarla en el corto plazo de un gobierno metropolitano del

tipo que se ha descrito depende en gran medida de la
capacidad de los poderes locales para entender que su xito
est indisolublemente asociado a la posibilidad de crear una
instancia como aqulla, capaz de atender los servicios e
infraestructuras de escala metropolitana y definir sus estrategias a futuro integrando la compleja diversidad caracterstica
de ese tipo de asentamientos. Contra ello sin embargo
conspira abertamente la brevedad de los perodos de gestin,
que induce a privilegiar la bsqueda de resultados electoral-

mente rentables imponiendo un peligroso inmediatismo.

:&i

cualquier caso lo esencial es no perder de vsta el plantea-

:l

de

Angotti (1993:230) segn el cual oslo la planificametropolitano puede establecer polticas para la

de nivel
?,

in equitativa de servicios e infraestructura a travs

Unas ltimas palabras en relacin con las perspectivas hacia

las dcadas venideras, obligatorias, pese a nuestras reservas
respecto a la futurologa, por el carcter de largo plazo de la

otros, stos pueden incluir materias como microlocalzacin

determinacin y dotacin de los equipamientos de
local y diseo urbano de las comunidades, particularmente en
crucal de la dotacin y uso de los espacios pblicos y el
iento de sus relaciones con los espacios privados. En todas
materias, adems de los aspectos socio-polticos y econmicos,
una alta incidencia las especificidades culturales caractersticas
comunidad, difciles de apreciar desde la perspectiva
central y por ello tradicionalmente desdeadas.

Entre

TLTIfECA

D.E AROUTECTURA

FAU/I.|&

19

URB\lJ,r,

1i)

1!-3il

I dinmica metr0politana.

En los a0s'sesenta se pus0 de

moda entre los futuriogos urbanos la prediccin acerca de
la desaparicin de las ciudades; los ms audaces llegaron

incluso a imaginar un.mundo de nmadas, plantando cada

da su tienda en un lugar diferente de un mundo nuevamente
ruralizado. La realidad los ha desmentido estrepitosamente:

las aglomeraciones metropolitanas no slo han proliferado en

todas las latitudes, sino que adems se han consolidado.la
Causa fundamental de ello, que aqu no se puede tratar en
detalle, pareciera ser la globalizacin de la economa, un

proceso tpico de la segunda mitad del siglo XX y que ha

hecho de las metrpolis los nodos de todo ese complejo (y
muchas veces injusto) sistema de relaciones internacionales.
Nada indica, todo Io contrar0, que esa tendencia a la globalizacin vaya a decaer en el siglo que est por comenzar. por
ello es posible afirmar que en buena medida la competitividad
de las sociedades nacionales en ese mundo
-que puede
gustarnos o n0, pero que en todo caso parece inevitable_ va
a depender de la competitividad de sus metrpolis, estrechamente asociada a los niveles de calidad de vida que ellas
puedan garanlizar a quienes las habitan permanentemente o

las usan eventualmente.ls De ello tambin parecera depender

la posibilidad de insertarse en l con mayores o menores
mrgenes de autonoma.
Desde otra perspectiva el desarrollo de la informtica, y ms
especficamente de la telemtica, ha permitido pronosticar la

aspectos, en el trabajo c0m0 en el estudio 0 el c0nsumn

,u
realidad, sin embrgo, se ha quedado por debajo
expectativas y en muchos aspectos se ha revalorizado

d;l;,

la

necesidad de las relaciones cara-a-cara. Adems

reconocer que, ms que el surgimiento de

vas de comunicacin, lo que muchas veces"r,r.rtl,lJrX'jii

desir
et desptazamiento fsico en tas metrpol, purr.il?ll'[1ff
obstculos que su ineficazorganizacin actual opone
a

altos

niveles posibres de caridad de ra vida metroporitana. parae[0,

se requiere, entre otras condiciones, facilitar el Oesplazam
to fsico y fortalecer la capacidad de atraccin de
los

pblicos.
Se concluye entonces avanzando la hiptesis de la permanencia y consolidacin de las metrpolis en el siglo porven.
pero, para que ellas sean el territorio de una forma
de

civilizacin superior y no de una nueva barbarie, es

establecer a la mayor brevedad las nuevas formas de
no y planificacin que aqu se han tratado de esbozary
en definitiva, dependen de la consolidacin y profundiz
de la democracia y, consiguientemente, de la conversin
cada uno de sus habitantes en ciudadano de pleno

reduccin de la movilidad fsica de la poblacin en todos los

.14l

Ciertamente, se han consolidado con modalidades desconcertantes

para quienes se han acostumbrado a la morfologa de la
ciudad tradcional. En ese aspecto vale la pena revisar los trabjos referidos a las
recientes transformaciones der hbitat urbano en Europa contendos
en er
.103
Nq
de Urbanistica, especialmente el ya citado de Secchi y el de
Corboz por analoga a hpertexto, este ltmo ntroduce un concepto que
nos parece especialmente frtil, como es el de hiperciudad.

esi

forma de movilidad. Esto significa entonces qru s

,, qui;
evitar ese mundo de pequeos grupos familiares encapsula.
dos en su vivienda, que todos parecen rechazar como
una
nueva forma de barbarie, es preciso garantizar los
ms

15/ Esto no quiere decir que se ignore lo relativo a las condiciones

especfcas que la metrpoli orece a la localizacin de las
econmicas. La hiptesis es que, en el nuevo cuadro que se est
configurando,.ellas estn estrechamente asociadas a l calidad d
vda metropolitana, en una relacin bidireccional de causay efet
Probablemente un adecuado indicador de calidad de vda de la

sirvatambincomoindicadorindirectodesusaludeconmica.

da

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