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El Gasto en Salud para

Cobertura Universal

Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C.

20 de abril de 2016

Alejandra Macías Sánchez | alejandramacias@ciep.mx

El gasto en salud debería ser mayor para alcanzar la cobertura efectiva universal en salud. Sin embargo, los
recortes anunciados por el Gobierno Federal el 17 de febrero y el 1 de abril de 2016 afectan a todos los
programas prioritarios de la Secretaría de Salud proyectando una caída en su presupuesto de 4.1 % real para
2017. Esto indica que una reforma para salud universal ya no es prioritaria para esta administración, aunque
sigue siendo necesaria.

1. Introducción

objetivo y porque el presupuesto destinado a salud ha disminuido poco a poco desde 2013, lo cual

La cobertura universal en salud o atención universal es un tema que la Organización Mundial
de la Salud (OMS) y el Banco Mundial (BM) han
empujado para que los países la adopten paulatinamente. Este concepto está establecido en la
Constitución de la OMS de 1948 declarando que la
salud es un derecho humano fundamental, así como en el artículo 4to de la Constitución Mexicana.
En México se han llevado a cabo acciones dirigidas

no necesariamente es una mala señal, si los servicios de salud presentaran mejoras y se gastara
más transparente y eficientemente los recursos de
este rubro. Este boletín pretende explicar qué es
la cobertura universal en salud, cómo se ha implementado en otros países y el estatus que guarda
nuestro país respecto a este a tema, tomando en
cuenta los recortes anunciados por el Gobierno
Federal el 17 de Febrero y el 1 de abril de 2016.

a ampliar la cobertura, entendida como afiliación
de las personas al sistema de salud por medio de
las distintas instituciones que otorgan servicios
médicos como son el IMSS, ISSSTE, SSA a través

2.

Cobertura Efectiva Universal
en Salud

del Seguro Popular, ISSFAM, entre otras. Si bien
la afiliación ha aumentado considerablemente llegando cerca del 100 %, la cobertura efectiva universal, entendida como atención de calidad y con
pertinencia, está muy lejos de alcanzarse (atención
efectiva) principalmente por que no se ha llevado
una reforma al sistema de salud dirigida para este

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De acuerdo a la Organización Mundial de la Salud, la cobertura universal en salud es asegurar
que las personas reciban los servicios de salud
que necesitan sin sufrir gastos catastróficos al pagar por ella1 . Para que un país se jacte de haber
1. WHO (2014)

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alcanzado la cobertura universal en salud debería

productivos en sus familias y comunidades. Tam-

cumplir con lo siguiente:

bién asegura que los niños asistan a la escuela
y los adultos trabajen para ganar un ingreso. Al

1. Contar con un sistema de salud sólido, eficien-

mismo tiempo, busca ser una protección ante el

te, equitativo y bien administrado que iden-

riesgo financiero de gastar grandes cantidades en

tifique y trate las necesidades de salud a tra-

atención médica, empujando así a los más pobres

vés de una atención integral centrada en la

a mantenerse en esa situación. La cobertura uni-

persona. Esto es, informar y alentar a los in-

versal en salud debería ser una de las principales

dividuos a permanecer saludables y prevenir

actividades de un gobierno comprometido a mejo-

enfermedades; detección temprana; tener la

rar el bienestar de sus habitantes.

capacidad de otorgar el tratamiento pertinente y; ayudar a los pacientes en la etapa de
rehabilitación.
2. Dicho sistema debe ser financieramente sostenible para que las personas no incurran en
gastos que afecten su bienestar. Esto se puede lograr a través de diferentes esquemas
combinando proveedores de servicios de salud públicos y privados, por ejemplo.

Sin embargo, lograr la cobertura universal, bajo
las características descritas resulta una tarea com-

3. Asimismo, debe proveer de las medicinas y

plicada por varias razones: en varios países, el sis-

tecnología pertinentes para el diagnóstico y

tema de salud se desarrolló para los trabajadores

tratamiento de las enfermedades.

formales, de manera fragmentada, interviniendo

4. Finalmente, debe contar con personal de sa-

distintas instituciones de salud en la provisión de

lud capacitado y motivado para atender las

los servicios de salud con numerosos paquetes de

necesidades de los pacientes.

salud. A veces estas instituciones solamente proveen de manera gratuita la atención primaria, pero

Dado lo anterior, se estaría hablando de una co-

no la hospitalaria, la cual es más costosa y genera

bertura efectiva universal en salud, lo que significa

otros problemas para familias que no tiene la ca-

que no solamente se debe tener a las personas

pacidad de pago. En otros países, se desarrollaron

a un sistema de salud, si no que éstas tengan la

esquemas para la población pobre, pero no para

certeza de que serán atendidos con servicios de

el resto, lo que genera desigualdades inequidad

calidad en el momento que lo necesiten. La cober-

en varios sentidos. Pero una de las razones más

tura universal se ha convertido en un muy impor-

difíciles es encontrar la mejor forma para finan-

tante objetivo para todos los países del planeta,

ciar un sistema de cobertura universal de salud

alegando que tiene un impacto directo en la salud

asegurando el acceso, la calidad, la equidad y la

de la población permitiéndoles ser más activos y

eficiencia de los servicios.

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3.

Avances

en

3 de 7

Cobertura

cual implementó las acciones para cobertura uni-

Universal en Salud en otros

versal en 1995, por tanto, los resultados que se

países

presentan en el cuadro 1, son de más largo plazo.
Por ejemplo, Filipinas presenta 76 % de la población afiliada o inscrita al sistema de salud; Perú

En varios países se han implementado acciones
dirigidas a tener una cobertura universal en salud,
entre ellos Gana, Filipinas, India y Perú, de los cuales se comentarán, en esta sección, las acciones

y Gana cuentan con 60 y 54 %, respectivamente,
mientras que India se ubica en 8 % de la población
por debajo de la línea de pobreza.
Se observa que ninguno de los cuatro países

realizadas y resultados preliminares en cuanto a la

tienen un sistema de salud puro a la Beveridge

cobertura que tienen, el tipo de servicios entrega-

o a la Bismark 2 , sino que son sistemas mixtos

dos y si tiene algún impacto en el gasto de bolsillo
de los hogares.
Cabe mencionar que la población informal de estos países va de 7 a 84 % de la población económicamente activa, lo que dificulta la recolección de

que tienen factores en común como la población
objetivo y el mecanismo de generación de ingresos
para aumentar el gasto público en salud, lo que
indica que no hay un solo camino para lograr la
cobertura universal en salud en un país.

cuotas a través de nómina o pago de los trabajadores. Asimismo, son países con un alto porcentaje
de población en pobreza con pocos recursos para
contribuir al financiamiento de un sistema de sa-

4.

Perpectiva del Gasto en Salud
para 2017

lud universal. No obstante estos retos, los países
seleccionados han aumentado su presupuesto

El análisis anterior da pie a la discusión sobre el

público en salud como porcentaje del gasto total

mismo tema en México, donde también se tiene

en salud desde que lanzaron e implementaron las

un sistema mixto de salud enfocado en los tra-

reformas correspondientes. El incremento en el

bajadores formales, segmentado ya que diversas

gasto público en salud oscila entre 5 y 11 % para

instituciones brindan distintos paquetes de salud,

Gana; entre 1 y 3 % para India; 0.5 % en Perú y en

algunos con cobertura amplia como el IMSS e ISS-

Filipinas se mantuvo estable. El aumento en el gas-

TE, otros más limitados como Seguro Popular. El

to público en salud se consiguió a través de una

sistema de salud mexicano es financiado por in-

mezcla de mecanismos de pago como impuestos

gresos generales de gobierno y contribuciones de

generales, impuestos etiquetados, deducciones en

nómina de los trabajadores formales, principal-

nómina y en menor medida un pago por parte de

mente. En la década del 2000 se habló de la cober-

todos los hogares dependiendo su nivel socioeco-

tura universal en salud con la creación del Seguro

nómico.

Popular, programa que buscó atender a toda la

Los países en este análisis lanzaron sus reformas

población que no estaba afiliada a las instituciones

a partir del año 2000 a excepción de Filipinas, el

2. CIEP (2014)

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Cuadro 1: Avances en Cobertura Universal en otros Países
Variación
País

Reformas
(año)

Generación de ingreso para
gasto en salud

Población
Población objetivo

afiliada
( %)

Alcance de los
servicios

en el
gasto de
bolsillo
( %)

Impuestos al valor agregado,
Gana

2003

contribuciones de nómina

Toda la población

54

Toda la población

76

Amplio (todo)

4

(formales), pagos de hogares
Ingresos generales de
Hospitalarios y no
gobierno, contribuciones de
Filipinas

1995

hospitalarios

-4

nómina (formales), pagos de
para pobres
hogares
India
Perú

Ingresos generales de

Población por debajo

gobierno

de la línea de pobreza

n.d.

Toda la población

2008
2007

8

Hospitalario

2

60

n.d.

0

Fuentes: Elaborado por el CIEP, con información de Gina Lagomarsino and Otoo (2012), Werner Soors and Criel (2015) y WHO (2015)

de salud que atendía a los trabajadores formales.

la cobertura universal contemplando todos los as-

A la fecha, cerca del 100 % de la población se en-

pectos señalados por la OMS, pero sobre todo

cuentra afiliada a alguna de las instituciones de

cuidando la parte del financiamiento e incentivos

salud (el SP cuenta con 55 millones de afiliados),

por parte de las personas.

pero esto no significa que México ya cuente con

Como se sabe, la reforma sobre seguridad social

cobertura efectiva universal en salud, ya que los

universal se presentó en 2013 bajo la hipótesis de

servicios que se brindan no son los mismos para

que el aumento en los ingresos por parte de la

todos los habitantes, hay largas esperas para reci-

reforma hacendaria sería para ello. Sin embargo,

bir tratamiento, entre otros aspectos. Además, la

se detuvo en 2014 en el Senado principalmente

segmentación del sistema genera diferencias en

porque el Gobierno Mexicano experimentó una

el tipo de atención que se brinda, incentivando así

disminución en sus ingresos debido a la caída de

la desigualdad y la inequidad entre la población.

los precios del petróleo. De hecho, desde febrero

Otro problema que enfrentan las instituciones es

de este año se han comunicado recortes al pre-

el financiero. Por causa del cambio demográfico

supuesto del siguiente año (2017) con la finalidad

y epidemiológico, los gastos en salud se han dis-

de mantener las finanzas del país saludables. Por

parado porque ahora se atienden a más adultos

tanto, la cobertura universal en salud ya no es un

con enfermedades crónicas cuyo tratamiento es

tema prioritario para la presente administración y

más costoso como la diabetes y la hipertensión.

por el contrario, del presupuesto de 2015 a 2016 los

A esto se suma que la esperanza de vida va a au-

recursos destinados a salud experimentaron una

mentando año con año. Dado la anterior, se hace

caída de 0.1 % del PIB, afectando principalmente el

eminente una reforma al sector salud dirigida a

gasto en infraestructura.

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Es específico, los programas prioritarios de la

a nivel mundial como la caída de los precios del

Secretaria de Salud, los cuales son los más afec-

petróleo. Dado lo anterior, llevar a cabo una refor-

tados en los recortes anunciados por el Gobierno

ma al sector salud para tener un sistema de salud

Federal en febrero y abril, han enfrentado en 2016

universal ya no es una prioridad para esta admi-

un ajuste al presupuesto original de -1.6 % y se pro-

nistración, pero sigue siendo un aspecto crucial

yecta que para 2017, estos recursos se reduzcan en

que tendría efectos en la desigualdad, la pobreza

4.1 % real. Ninguno de estos programas prioritarios

y el desarrollo del país.

recibirían presupuesto extra para 2017. Lo preocupante es que son programas que proveen de
servicios básicos de salud como es la vacunación (-

Referencias

5 %) y la atención a la obesidad y diabetes (-23.6 %),

CIEP

problemas graves en nuestro país. Asimismo, en

do

2015 se introdujo en la Ley del IMSS, ISSSTE y Sa-

cano.

lud que cualquier institución debe atender a las

gasto-publico-y-privado-en-el-sistema-de-salud-mex

mujeres embarazadas independientemente de su

Accesado el día 19 de abril de 2016.

(2014).
en

Gasto
el

sistema

Disponible

público
de
en

y

priva-

salud

mexi-

http://ciep.mx/

afiliación y los costos se compensarían posteriormente, pero con menos recursos, la operación de
la ley se complica.

Gina Lagomarsino, Alice Garabrant, A. A. R. M. and
Otoo, N. (2012). Moving towards universal coverage: health insurance reforms in nine developing
countries africa and asia. The Lancet.

5.

Comentarios finales

México ha dado pasos hacia la cobertura universal en salud afiliando a casi el 100 % de los mexica-

SHCP (2015). Presupuesto de egresos de la federación 2016. Disponible en http://www.pef.

hacienda.gob.mx/. Accesado el día 18 de abril
de 2016.

nos a alguna institución proveedora de servicios
de salud, pero falta mucho para poder decir que

SHCP (2016). Documento relativo al cumplimiento

es una cobertura efectiva universal bajo los crite-

de las disposiciones contenidas en el artículo 42,

rios de la OMS. Hay evidencia en otros países de

fracción i de la ley de presupuesto y responsabi-

que para implementar una reforma dirigida a este

lidad hacendaria 2016. Disponible en .

objetivo, el presupuesto destinado a salud debe
Werner Soors, Jeroen De Man, P. N. F. D. R. v. d. P.
aumentar, así como también debe ser gastado efiand Criel, B. (2015). Towards universal coverage
ciente y transparentemente. En los últimos años,
el presupuesto de salud en México ha disminuido y se espera que para 2017 lo haga en mayor

in the majority world. ITM, Department of Public
Health, Research Unit Equity and Health.

magnitud debido a los ajustes que el gobierno me-

WHO (2014). What is universal health coverage. Dis-

xicano está haciendo a la luz de distintos eventos

ponible en http://www.who.int/features/qa/

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Cuadro 2: Presupuesto Programas Prioritarios
millones de pesos

Ajuste

Variación

Deseable

Variación

Programa

PEF 2016

Atención a la Salud

19,983.7

19,446.6

-2.7

18,918.5

-5.6

1,405.0

1,299.0

-7.5

1,299.0

-3.0

1,919.9

1,919.9

0.0

1,880.1

-5.0

430.0

430.0

0.0

372.7

-15.9

940.6

809.6

-13.9

646.5

-22.5

2,345.1

2,345.1

0.0

2,108.9

-12.8

6,209.9

6,209.9

0.0

6,209.9

-3.0

224.2

164.2

-26.8

164.2

-3.0

857.8

807.8

-5.8

807.8

-3.0

Seguro Médico Siglo XXI

2,685.8

1,797.8

-33.1

1,797.8

-3.0

Seguro Popular

75,437.2

75,437.2

0.0

75,437.2

-3.0

589.1

589.1

0.0

464.1

-23.6

735.2

735.2

0.0

642.2

-15.3

113,763.7

111,991.4

-1.6

110,748.9

-4.1

2016

real ( %)

2017

real ( %)

Prevención y atención contra
las adicciones
Programa de vacunación
Prevención y atención de
VIH/SIDA y otras ITS
Prevención y control de
enfermedades
Salud materna, sexual y
reproductiva
PROSPERA Programa de
Inclusión Social
Programa de estancias
infantiles para apoyar a
madres trabajadoras
Fortalecimiento a la atención
médica

Prevención y Control de
Sobrepeso, Obesidad y
Diabetes
Vigilancia epidemiológica
Presupuesto de Programas
Prioritarios de la SSA (86 %
del total)
Fuentes: Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2015) y SHCP (2016)

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universal_health_coverage/en/. Accesado el

country, 1995-2013, peru.

día 18 de abril de 2016.

http://apps.who.int/gho/data/view.main.

WHO (2015).

Health expenditure ratios, by

Disponible en

HEALTHEXPRATIOPER?lang=en. Accesado el día
18 de abril de 2016.

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