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Alfonso Conde Cotes

LA AUTONOMA UNIVERSITARIA, COMENTARIOS A LA


INTERPRETACIN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL (Agosto de 1997)

El texto de la sentencia C-220/97 de la Corte Constitucional, en muchos aspectos y sin lugar


a apelaciones, ratifica conceptos que han sido expuestos y promovidos desde mltiples tribunas por
Ctedra Libre y la Federacin Nacional de Profesores Universitarios. Dichas manifestaciones
fueron en su momento materia de desconfianza, an por sectores de la misma universidad,
acomodados en la prctica impuesta en el pas que haba determinado que la educacin superior
pblica deba ser, por mandato, tambin superior, un apndice del poder ejecutivo.
La sentencia aporta elementos importantes al debate relacionado con los fines de la
universidad, su independencia frente a los poderes pblicos (materia sobre la cual se centra la
exposicin) y la democracia interna.
El contenido del documento est an por desarrollar. De all se desprenden, o se podran
desprender consecuencias importantes para la universidad colombiana pero solo si nosotros, los
universitarios, en forma organizada y sumando fuerzas alrededor de algunos puntos vitales,
decidimos trabajar coordinadamente para transformar la educacin superior pblica y aproximarla a
aquella que Colombia necesita.
Un punto de apoyo constitucional como el que ahora se presenta es otra oportunidad para
avanzar.
1. LA SENTENCIA DE LA CORTE
1.1 Sobre el papel de la universidad
Retomamos algunos elementos del documento de la Corte que constituyen aporte al debate
relacionado con los fines de la educacin superior. Hemos planteado que de acuerdo con la
caracterizacin que se haga en esta materia as ser la organizacin de la universidad, su accionar y
an la forma y los indicadores de evaluacin de su desempeo.
Reconocemos tres posiciones distinguibles que en la actualidad compiten como visiones de
universidad: aquella que la considera espacio de capacitacin de fuerza de trabajo, otra que asigna
la funcin central de la construccin y cultivo del conocimiento y, la tercera que ve la universidad
como el espacio de formacin de hombres libres, como una relacin entre seres humanos que se
apoyan mtuamente en el objetivo de su propia formacin, tarea necesaria para el logro del fin
social de transformar la vida, de disear e impulsar el progreso 1.
Dice la Corte:
La universidad... cumple un papel decisivo en el fortalecimiento del fundamento esencial
de la sociedad que no es otro que la vida, por eso, cuando ella se dedica y dirige sus esfuerzos a
objetivos distintos al perfeccionamiento de la vida, como por ejemplo a la imposicin de la tcnica
como objetivo ltimo en el mundo de la modernidad, universidad acrtica ella se desdibuja,
pierde su razn de ser2.
Conde, A., Elementos para un Estatuto General de la Universidad Nacional de Colombia, Nov. 1996.
Corte Constitucional, Sentencia N C-220/97,VI Consideraciones de la Corte, Tercera: La universidad una
institucin social cuyo fundamento esencial es la autonoma.
1

La Universidad, cuyo fundamento es el perfeccionamiento de la vida y cuyo objetivo es


contribuir a la formacin de individuos que reivindiquen y promuevan ese fundamento, a travs del
dominio de un saber y de la capacidad de generar conocimiento, reclamando su condicin de
fines en si mismos y no de meros instrumentos, es la universidad que requiere, para ser del
reconocimiento efectivo de su autonoma. 3
... su misin fundamental es... la cultura, concepto que se preserva y construye a partir
del trptico que conforman la tica, la ciencia y la esttica...4
La investigacin, actividad consustancial de la universidad a travs de la cual se genera
conocimiento, no es un fin en si misma sino un medio indispensable para la formacin, o como dice
la misma Corte que considera:
... la produccin y adecuacin de conocimiento como insumo esencial para la formacin
de hombres especialmente capaces de desarrollar sus mltiples dimensiones.5
Pero, si bien centra su actividad en el hombre, constituye, para la sociedad que la crea, un
elemento de transformacin y progreso por lo cual se obliga a trabajar en funcin del colectivo
social y su organizacin, porque la universidad est:
... inserta en una determinada sociedad que la reivindica como agente de conservacin y
de cambio, que le exige una participacin activa pero independiente en el planteamiento de sus
propios fundamentos....6
El hombre, como ser individual y como ser social, es el objetivo de la universidad. El
perfeccionamiento de la vida es su fundamento. La transformacin de la sociedad para el
perfeccionamiento de la vida es de la esencia de su misin.
1.2 Sobre la independencia en relacin con los poderes pblicos
El documento de la Corte es reiterativo en este aspecto, y ello es sintomtico porque trata de
cambiar una idea arraigada en Colombia, sobre todo entre quienes se creen llamados por la
providencia para ordenar por todos y para todos, y tambin entre otros con mentalidad de siervos:
quienes no forman parte de la elite son, por naturaleza, sbditos de una jerarqua.
Parte de los antecedentes colombianos cuando afirma que
Es innegable que la experiencia de las universidades oficiales mientras fueron clasificadas como
establecimientos pblicos fue desafortunada, pues su desarrollo acadmico y el ejercicio de la
autonoma que les es consustancial se vieron obstaculizados por la permanente necesidad de
ajustar sus objetivos a una estructura inadecuada, dependiente y subordinada al ejecutivo 7
En consecuencia, el Constituyente otorga a la universidad la autonoma que la Corte define
como capacidad de autodeterminacin ajena a la injerencia del poder ejecutivo 8 manteniendo
un vnculo con el Ministerio de Educacin, pero nicamente para efectos de coordinar y planear
el desarrollo de polticas en el sector educativo 9 y reafirma
Las universidades oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 113 de la C.P., y al
igual que el Banco de la Repblica y la CNTV, son rganos autnomos del Estado, que por su
naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del poder pblico y que por lo tanto no
admiten ser categorizadas como uno de ellos, mucho menos como establecimientos pblicos, pues
ello implicara someterlas a la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de manera
expresa preservarlas el Constituyente 10
En desarrollo de estos planteamientos la Corte niega la posibilidad de la intervencin del
Poder Ejecutivo en el ejercicio del control administrativo y el presupuestal, de la Contralora en el
3

Ibid.
Ibid.
5
Ibid.
6
Ibid.
7
Corte Constitucional, Sentencia N C-220/97,VI Consideraciones de la Corte, Quinta consideracin.
8
Corte Constitucional, Sentencia N C-220/97,VI Consideraciones de la Corte, Quinta consideracin, literal b.
9
Ibid.
10
Ibid.
4

control ordinario fiscal por cuanto debe darse un diseo previo de metodologas especiales, y del
Congreso en el control poltico, calificando ellos como inadmisibles y aportando sentencias tales
como ... no pueden plegarse a lo que determine el gobierno de turno..., tampoco pueden
aceptar la intervencin constante y la imposicin de directrices del Ministerio de Hacienda y del
D.N.P. o bien ... el control que ms evidentemente rie con la naturaleza propia de las
universidades... es el denominado control poltico que le corresponde ejercer al Congreso de la
Repblica sobre los establecimientos pblicos...11
La interpretacin expresada del concepto de autonoma haba sido previamente presentada
en otras sentencias de la misma Corte Constitucional:
...los estudios superiores no pueden estar sometidos a ninguna forma de direccin,
orientacin, interferencia o confesionalismo por el gobierno" 12
...autonoma universitaria, la cual encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso
a la formacin acadmica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias
del poder pblico tanto en el campo netamente acadmico como en la orientacin ideolgica, o en
el manejo administrativo o financiero del ente educativo 13
Es claro que definitivamente se establece la independencia de las universidades estatales
frente a toda injerencia de los poderes pblicos. Sin embargo subsisten contradicciones que sern
expresadas ms adelante, en la seccin dedicada a la Ley 30/92 y la autonoma universitaria.
1.3 Sobre la democracia en la universidad
A pesar de que la Corte Constitucional no ahonda sobre el problema de la democracia en las
universidades (no fue tema de la demanda que dio origen a la sentencia), si aporta algunos
elementos valiosos al respecto. Dice, por ejemplo que el Constituyente hizo reconocimiento de la
libertad jurdica de las universidades, y aade:
El concepto de libertad jurdica lo define Kant como el poder de autolegislarse
colectivamente, haciendo coincidir el concepto de libertad con el concepto de autonoma. La
autonoma se entendera como la capacidad de autodeterminacin de un colectivo ... 14
En nuestro entender, la orientacin colectiva implica uno de los pilares de la llamada
democracia participativa que, ms all de la simple posibilidad de elegir dignatarios, habla del
concurso de los universitarios en la decisin de las orientaciones institucionales.
Lo anterior se soporta adicionalmente en el reconocimiento que hace la Corte cuando afirma
de la universidad que
... sus funciones esenciales, la docencia, la investigacin y las actividades de extensin, se
cumplen de acuerdo con las definiciones y prioridades de quienes las ejecutan, no de las que
impongan los directivos de la institucin y mucho menos de las que provengan del poder central 15
Independencia de los poderes pblicos y democracia participativa interna fueron los
elementos de la definicin del concepto de autonoma universitaria, que adems de la garanta de la
financiacin adecuada, fueron expresados por la Federacin Nacional de Profesores Universitarios
en su proyecto de ley llamado Rgimen Especial para la Educacin Superior 16presentado en
1991 y negado entonces por el Congreso de la Repblica.
1.4 Sobre el presupuesto de la universidad estatal
Se quiere resaltar, para su discusin posterior, otro elemento tocado tangencialmente por la
sentencia. En relacin con el presupuesto dice:
11

Corte Constitucional, Sentencia N C-220/97,VI Consideraciones de la Corte, Quinta consideracin, literal d.


Corte Constitucional, Sentencia N C-299/94
Corte Constitucional, Sentencia N T- 492/92
14
Corte Constitucional, Sentencia N C 220/97, Consideraciones de la Corte, Cuarta, Pi de pgina
15
Sentencia N C-220/97 Corte Constitucional, VI Consideraciones de la Corte, Cuarta: La Universidad en el Estado Social de Derecho,
literal c.
16
Autonoma Universitaria, N 1 , pp 12-21y N 2, pp 4-13, 1997
12
13

el presupuesto de las universidades oficiales proviene casi en su totalidad del Estado, y as


debe ser, pues la educacin superior es un servicio pblico a su cargo... 17

La sentencia contradice claramente la poltica que, de tiempo atrs, se ha querido implantar


acerca de la autofinanciacin de las universidades, antes por la va general de los recursos propios y
hoy en concreto por el cobro de matrculas correspondientes a los costos reales del servicio, segn
se desprende de los documentos oficiales de Planeacin, Ministerio de Hacienda y Ministerio de
Educacin.18 19 20
De otro lado la Corte considera que los presupuestos universitarios deben tener espacio dentro
del presupuesto de la Nacin, y como instituciones pblicas, cumplir con las reglas y
procedimientos que el legislador, de acuerdo con su naturaleza y misin, disee y consigne
especialmente para ellas..., y dice adicionalmente que no es competencia del ejecutivo la
distribucin interna de dicho presupuesto, lo cual es del resorte de los mximos rganos de
gobierno de la universidad, sus consejos superiores.
2. LEY 30/92, DECRETO 1210/93 Y AUTONOMA
La Ley 30/92 define el rgimen orgnico de las universidades estatales. All el Congreso de la
Repblica, violando el criterio de la autonoma universitaria ratific la injerencia del poder
ejecutivo sobre la orientacin de las mismas universidades al definir los Consejos Superiores,
mxima direccin de las instituciones, presididos e integrados de manera importante por
funcionarios de gobierno o sus delegados directos o indirectos, atribuyendo a estos cuerpos la
facultad de definir las polticas acadmicas y administrativas y la planeacin institucional, adems
de la organizacin acadmica, administrativa y financiera y otras funciones que igualmente niegan
la interpretacin de la autonoma expresada por la Corte Constitucional (art. 64 y 65).
Ms evidente an, en el artculo 142, la misma Ley faculta al Gobierno Nacional para adelantar
la reestructuracin de la Universidad Nacional, conclusin de lo cual surge el Decreto 1210/93 que
define el rgimen orgnico de la UN, que recoge una injerencia todava ms importante del
ejecutivo en los destinos de la primera universidad del pas.
Adems la ley crea (art. 34) el Consejo Nacional de Educacin Superior (CESU), tambin
presidido por el ejecutivo (Ministro de Educacin Nacional) e integrado por otros funcionarios
como el Jefe del Departamento Nacional de Planeacin, el Director de Colciencias y rectores de
instituciones universitarias o escuelas tecnolgicas dependientes del mismo poder ejecutivo (art. 35,
pargrafo del art. 66), adems de delegados del sector privado de la educacin superior y otros
miembros. La primera funcin del CESU dice (art. 36): proponer al Gobierno Nacional polticas y
planes para la marcha de la educacin superior. Es decir, el gobierno, con la ayuda de la universidad
privada, se recomienda a s mismo las polticas que debe imponer en las universidades del Estado
(porque para las privadas s rige el criterio constitucional de la autonoma).
El ICFES, definido en su naturaleza como establecimiento pblico adscrito al Ministerio de
Educacin (art. 37), es el encargado de ejecutar las polticas que en materia de Educacin Superior
trace el Gobierno Nacional... (art. 38), lo cual hace an ms evidente la mencionada injerencia.
De otro lado el Captulo II del Ttulo III de la misma ley incursiona en la organizacin de las
universidades, creando cuerpos y cargos y asignando funciones cuya definicin corresponde a la
misma universidad estatal.
El rgimen salarial y prestacional de los profesores que la ley supedita a la Ley 4/92 (art. 77)
viola tambin la autonoma. Despus de producida la sentencia C-220/97 y ante consulta elevada
17

Sentencia N C-220/97 Corte Constitucional, VI Consideraciones de la Corte, Cuarta: La Universidad en el Estado Social de Derecho,
literal d.
Racionalizacin del Gasto Pblico en Educacin Superior, UDS-DNP, Febrero 1997
Sistema Nacional de Crdito Educativo, Hacia una agenda de transformacin de la educacin superior, Jaime Nio Diez, 1997
20
Planteamientos y Recomendaciones, Hacia una agenda de transformacin de la educacin superior, Comisin presidencial para la
reestructuracin de la educacin superior, 1997
18
19

por la Federacin Nacional de Profesores Universitarios, el Departamento Administrativo de la


Funcin Pblica acata el fallo y concepta que:
...por no estar los Entes Universitarios Autnomos incluidos dentro de la Rama Ejecutiva y
por gozar de autonoma financiera y administrativa, no se les aplican las normas salariales y
prestacionales que fije el Gobierno Nacional, sino que, mediante acuerdo de su Consejo Superior,
podrn consagrar beneficios en estas materias... 21
El Sistema de Universidades Estatales (SUE), creado por la misma ley (art. 81), integrado por
todas las universidades estatales y que tiene que ver con poltica universitaria, tambin se deja en
manos del Ministerio de Educacin Nacional (art. 82) quien debe reglamentarlo segn
recomendacin del CESU. Ello constituye otra violacin de la autonoma.
Los planteamientos anteriores proporcionan un piso suficiente para justificar la necesidad de
modificar sustancialmente el marco legal de la universidad colombiana. Los universitarios estamos
en la posibilidad y la obligacin de adelantar un proceso de debate que conduzca a la unificacin de
los criterios principales que deben contemplarse en una nueva ley que s respete y desarrolle la
autonoma universitaria, tal como la ha interpretado la Corte Constitucional.
3. AUTONOMA INDIVIDUAL O DEL SISTEMA?
Tal como aparecen el texto constitucional, la Ley 30 y la sentencia de la Corte, cada universidad
se considera un Ente Universitario Autnomo y por tanto a cada uno se aplica la autonoma.
Lo anterior se traduce en la posibilidad de que, individualmente, las instituciones establezcan su
propia va de desarrollo y compitan por presupuesto estatal para caminar por esa va. An se abre
la posibilidad de que, contagiadas las instituciones por la moda neoliberal, acudan a la
autofinanciacin para mejorar sus posibilidades econmicas que les faciliten su crecimiento. Es
ms, no faltara aquella universidad en la cual se acudiera a la elevacin de matrculas para financiar
una eventual mejora salarial de sus empleados docentes o no docentes, con apoyo de los mismos.
Es relativamente fcil prever que en tal estado de cosas las universidades llamadas grandes o
aquellas que cuenten con el favor poltico seguramente por su docilidad frente a planteamientos de
gobierno - estaran en mejor posibilidad de acceder a dineros oficiales, siempre escasos, con lo cual
podran ser an ms grandes mientras las pequeas tenderan a la desaparicin en detrimento de
regiones, todas importantes.
De otro lado la atomizacin de las condiciones (son 30 universidades autnomas del Estado)
lograra la dispersin de la tarea de los universitarios en la construccin y defensa de la universidad
pblica y an de sus condiciones de estudio o trabajo, destruyndose la posibilidad de avance que se
viene construyendo con la Federacin de Profesores y Sintraunicol, ms los proyectos de
organizacin nacional de los estudiantes.
Lo anterior no significa que la autonoma, en nuestra opinin, sea perjudicial. La independencia
frente a los poderes pblicos constituye una herramienta necesaria para que la universidad estatal se
aproxime a los fines que justifican su existencia.
Sin embargo alertamos sobre algunas consecuencias negativas que deben ser trabajadas para
minimizarlas o eliminarlas.
Hemos sostenido y seguimos sosteniendo que la universidad estatal colombiana responde a un
solo objetivo general, que sirve a la misma comunidad: los colombianos, que debe desarrollarse en
funcin del derecho de los mismos a la formacin y al conocimiento, que recibe los dineros para su
funcionamiento del mismo bolsillo de todos los nacionales, que tiene compromisos por la
transformacin de toda la sociedad y la formacin de cada uno de nosotros. En consecuencia
sostenemos que las 30 instituciones deben, al menos, actuar coordinadamente persiguiendo la
armona del desarrollo de la academia en todas las regiones sin olvidar, claro est, las
particularidades determinadas por la cultura y la geografa, pero con nfasis en lo general.
21

Edgar A. Gonzlez S., Director Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, Comunicacin dirigida al Presidente de la
Federacin Nacional de Profesores Universitarios, Agosto 8 / 97

Impulsamos la idea de una coordinacin de todas las instituciones que, por la va de la


participacin y debate de los universitarios, sea el organismo capaz de definir polticas generales y
establecer planes globales de funcionamiento y desarrollo a ser adoptados por todas las
universidades estatales, por la Universidad Autnoma del Estado Colombiano. Dicha coordinacin,
que llamamos en algn momento el Sistema Estatal de Educacin Superior, debe ser la depositaria
de la autonoma que define la Constitucin para la educacin superior. Cada institucin particular
orientara su funcionamiento y progreso dentro del marco general definido colectivamente, en favor
de toda la nacin.
4. ELEMENTOS DE LA PROPUESTA
La propuesta se construye sobre los siguientes pilares:
Sistema estatal autnomo con participacin de todas las universidades estatales colombianas,
sin distingo de su carcter nacional, departamental o municipal.
Independencia del Sistema y las instituciones frente a los poderes pblicos, como lo ordena la
Constitucin.
El sistema y sus instituciones operaran dentro del principio de la democracia participativa de
todos los universitarios en cuanto a su orientacin general, para lo cual se organizara
peridicamente el debate desde las unidades acadmicas, pasando por el general de cada
institucin, hasta la construccin de Congresos universitarios (cada 3 aos) cuya funcin central
sera la definicin, ya anotada, de las polticas y planes de funcionamiento y desarrollo de la
educacin superior pblica colombiana. En ese proceso de debate general universitario se
incluye la posibilidad de que todos los voceros representativos de la sociedad o de sectores
dentro de ella, tengan voz y expresen sus planteamientos para contribuir a la construccin de la
poltica del Sistema.
Por la va legal, al margen de la voluntad del ejecutivo, deber establecerse una apropiacin
presupuestal mnima para el Sistema que pueda significar un crecimiento efectivo capaz de
responder a una demanda social creciente. As se plantea que la nueva ley defina una
apropiacin no inferior al 7.5% de los ingresos de la nacin, las regiones, departamentos y
municipios para el sostenimiento del Sistema de universidades del Estado. El Congreso
Universitario, de acuerdo con las polticas y planes que apruebe, respondera por la distribucin
interna de esos fondos. De otro lado, para resolver el rezago de las instituciones, de sus medios,
instalaciones y formacin de acadmicos, el Estado deber destinar una partida proporcional a
sus ingresos por regalas; de esta manera se convierte en inversin social con capacidad de
reproduccin la riqueza natural no renovable que hoy se dilapida.
Sobre las bases anotadas queremos plantear la discusin que sea capaz de conducirnos a puntos de
convergencia que, a su vez, sea bandera universitaria para la construccin de la universidad pblica
que Colombia necesita.

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