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^GRUPO

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OBRAS POR IMPUESTOS


Posibilidades y Riesgos

Con el apoyo de

OXFAM

OBRAS POR
IMPUEST
POSIBILIDADES
Y RIESGOS

NDICE
Presentacin

34

Siglas usadas

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Con el
apoyo de:

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Amrica Latina se ha incorporado a una tendencia global, que empez en Asia y se irradi por el
resto de continentes, de atraccin de capitales privados (muchos transnacionales), en cuanto al
diseo, implementacin y evaluacin posterior de proyectos de inversin, programas y servicios
pblicos tradicionalmente brindados por el Estado. No se trata solo de la contratacin de un actor
privado para la ejecucin de un proyecto, sino de la participacin de este en tal proyecto desde el
diseo, fnanciacin, ejecucin e incluso operacin posterior, dependiendo de la decisin de los
gobiernos.
En el Per, la atraccin de capitales privados como aliados de la gestin pblica en diversos niveles
viene avanzando con rapidez. En los aos 1990, a travs del Decreto Legislativo N 839, Ley de
promocin de la inversin privada en obras pblicas de infraestructura y de servicios pblicos,
iniciamos el proceso mediante el cual el rol del Estado fue reducindose, encaminndose a uno
de regulador de la prestacin de servicios antes que de prestador de los mismos e incorporando
poco a poco al sector privado en mbitos antes reservados para el Estado. El rol de este sector en la
ejecucin de obras pblicas y en la prestacin de servicios pblicos ha ido variando en el tiempo, al
modifcarse las regulaciones nacionales y diversifcarse sus tipos de relacin con el Estado.
Hoy han cobrado relevancia en la gestin pblica dos mecanismos para atraer la participacin del
sector privado: i) las alianzas pblico-privadas (APP) pensadas para proyectos estratgicos de largo
aliento, tanto para inversiones de gran envergadura como para programas y servicios pbicos; y
ii) las Obras por Impuestos (OxI), mecanismo considerado para proyectos de inversin a cuenta del
pago del impuesto a la renta, de carcter ms bien mediano o pequeo. Dependiendo del tipo
de contrato que se defna, las APP o las OxI permiten que el sector privado participe en el diseo,
fnanciacin y/o ejecucin de proyectos de infraestructura y en la prestacin de servicios pblicos.
Si bien el mecanismo OxI no se restringe a empresas extractivas y el peso en su utilizacin por
parte de otros sectores econmicos, como el fnanciero, ha ido creciendo, el monto de inversin
ya ejecutado bajo las OxI es de 404 millones de nuevos soles, de los cuales el 86% correspondi a
empresas extractivas, en su mayora mineras.
En el presente informe daremos cuenta del uso del mecanismo OxI. Nuestro acercamiento se debe
al seguimiento que hicimos, desde el Grupo Propuesta Ciudadana (GPC) y a lo largo de cinco aos
(2007-2012), al gasto social realizado por las empresas mineras a travs del Programa Minero de
Solidaridad con el Pueblo (PMSP). Cabe precisar que varias de las empresas que participaron de
este programa plantearon, al fnal del ciclo del programa, la posibilidad de ampliar el mecanismo
OxI, de fexibilizarlo.

OBRAS POR IMPUESTOS: Posibilidades y riesgos

SIGLAS USADAS
APP

Alianza pblico-privada

BCP

Banco de Crdito del Per

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

BM

Banco Mundial

Cepal

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Ciprl

Certifcado de Inversin Pblica Regional y Local

DGETP

Direccin General del Endeudamiento y Tesoro Pblico

FMI

Fondo Monetario Internacional

Fonie

Fondo para la Inclusin Econmica en Zonas Rurales

Foniprel

Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local

GPC

Grupo Propuesta Ciudadana

MEF

Ministerio de Economa y Finanzas

OMAL

Observatorio de Multinacionales en Amrica Latina

ONG

Organizacin no gubernamental

OxI

Obras por Impuestos

PIP

Proyecto de inversin pblica

PMSP

Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo

ProInversin

Agencia de Promocin de la Inversin Privada, Per

RSE

Responsabilidad social empresarial

SIAF

Sistema Integrado de Administracin Financiera

SNIP

Sistema Nacional de Inversin Pblica

VpD

Valor por dinero

OBRAS POR IMPUESTOS: Posibilidades y riesgos

ELEMENTOS A CONSIDERAR
en la IMPLEMENTACIN de acciones
PBLICO-PRIVADAS
En la literatura revisada, hemos podido constatar que el tema de las APP adquiere diferentes formas en el contexto internacional, desde
alianzas de largo plazo, como las que promueve el Estado peruano ahora, orientadas a resolver un problema de orden pblico conjugando
los intereses de la administracin pblica y del
aliado privado, hasta proyectos de infraestructura prioritarios para el desarrollo local. El mecanismo OxI, como tal, tiene poca presencia en el
debate internacional y tiende a inclursele como
uno ms de alianza entre el sector pblico y el
privado. En nuestra experiencia, aparece como
una accin pblico-privada que busca un objetivo muy concreto, hacer una obra fnanciada con
recursos a cuenta del impuesto a la renta, sea
grande, mediana o pequea1.
Dado que las OxI se consideran como una forma de APP, para este estudio se revis los informes preparados sobre estas por encargo de
instituciones como el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal), as como la Fundacin Carolina y el
Observatorio de Multinacionales en Amrica Latina (OMAL)2. Estos son estudios preliminares de
consultores internacionales que trabajan para

dichos organismos y no son necesariamente las


posiciones ofciales de los mismos sobre la materia, pero permiten tener un panorama acerca
de los debates que hoy se dan sobre la ampliacin de la participacin del sector privado en aspectos tradicionalmente reservados para el Estado, as como, desde otras perspectivas, pensar
la (nueva) participacin de este, en alianza con
el sector privado, en la promocin de la diversifcacin productiva de los pases en desarrollo.
A continuacin, se presenta en forma resumida
los principales enfoques al respecto de dichas
instituciones.
Desde una mirada ms de desarrollo, la Cepal
plantea la posibilidad de articular alianzas entre el Estado y el sector privado para promover
actividades econmicas que, luego de una evaluacin estratgica, resultan vitales desde una
lgica de incremento de competitividad, diversifcacin de la matriz productiva, generacin
de mayores niveles de soberana y reduccin de
dependencia de importaciones. Se parte por eliminar la barrera que tiende a distanciar a actores
privados y pblicos, sealando las potencialidades que puede generar una alianza entre ambos
en igualdad de condiciones y reconociendo los
aportes de cada sector y la posibilidad de gene-

7.

En el pas tenemos proyectos como el puente Chilina, que ha costado ms de 200 millones de nuevos soles, pasando por algunas
obras medianas, que fuctan entre 40 y 20 millones de nuevos soles y decenas de pequeas obras que no llegan a los 5 millones
de nuevos soles en municipios distritales y provinciales.

8.

Para mayor informacin sobre el funcionamiento de las APP en la regin y el mundo, revisar: Alborta, Stevenson y Triana (2011);
Casado (2007); Devlin y Moguillansky (2009); Prez, (n. d.); BM (n. d.).

OBRAS POR IMPUESTOS: Posibilidades y riesgos

rar sinergias que potencien el desarrollo


econmico. Se advierte tambin que, en
vista de que no se comparten los mismos
objetivos -lo pblico busca el bien comn y lo
privado el incremento de utilidades-, debe
haber un fortalecimiento del funcionariado
para que no se generen asimetras en las
relaciones y se caiga en la promocin
nicamente del inters privado. Dentro del
esquema de la Cepal, la sociedad civil -tanto
las organizaciones sociales e instituciones
acadmicas como las ONG- puede jugar un
rol importante en la generacin de consensos
sobre estrategias de desarrollo y en la
transparencia del uso de estos mecanismos,
as como ser parte activa en una APP (Devlin
y Moguillansky, 2009).
Por su parte, para los consultores del BID, las
APP son instrumentos facilitadores para el
acceso
y
aprovisionamiento
de
infraestructura pblica y sus servicios.
Asimismo, seala que las APP ofrecen la
posibilidad de asignar pocos recursos fscales
a fn de satisfacer una demanda creciente por
servicios e infraestructura pblica de una
manera ms efciente y promueven un sector
privado innovador, fexible y concurrente con
los objetivos de desarrollo y crecimiento de
las economas de la regin (Alborta et al.,
2011, p. 40). Esta manera de entender las
APP, incluidos mecanismos como OxI, es ms
cercana a lo que se viene desarrollando en el
pas, pues la accin directa del Estado y el
sector privado en actividades productivas,
como plantea Cepal, es un campo poco
explorado an.
Del estudio elaborado para el BID se
desprenden un conjunto de elementos a
tomar en cuenta, a modo de lecciones
aprendidas de casos en los que este banco
ha participado. En sntesis tales elementos

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noce que en varios pases no han sido necesarias y que los contratos pueden suplir la ausencia de normativa. Lo realmente importante
es tener: estabilidad en las polticas pblicas;
capacidad tcnica instalada en el sector
pblico para evitar que se genere asimetra
en la informacin entre el privado y los funcionarios pblicos encargados de negociar
contratos y luego supervisarlos; mecanismos
ofciales de transparencia para el seguimiento
de las APP, tanto en la observacin de contratos como en la implementacin de servicios y construccin de bienes pblicos; y mecanismos efcientes y giles de resolucin de
confictos. Una opcin tambin destacada es
la creacin de unidades especializadas dentro de la administracin pblica, apelando a
la profesionalizacin del funcionariado, para
llevar adelante estos mecanismos de APP.
Valor por dinero: el uso de este mecanismo

debe costo-be-nefcio sobre una decisin ya


respon tomada, pues simplemente se tornara en
der ala justifcacin de una decisin y no en un
una elemento de evaluacin de la pertinencia
mirada del proyecto. Una APP no tiene la
estrat posibilidad de convertir un proyecto malo
gica yen uno bueno (Alborta et al., 2011, p.
tener 44), por lo tanto, la capacidad de
una planifcacin de la autoridad que apuesta
justifca por el uso de este mecanismos resulta
cin clave para un adecuado funcionamiento
clara. del mismo. Se sugiere utilizar una
Se
combinacin de mecanismos cuantitativos
afrma y cualitativos de evaluacin de la
que noconveniencia, o no, de una APP.
es til
realiza Un mecanismo cuantitativo sera
r una propiamente el mtodo de valor por
evalua dinero (VpD), que busca evaluar tanto el
valor generado a largo plazo durante la
cin
construccin, operacin y servicio del
de
proyecto, como la pro-

visin efciente de servicios y los costos y


riesgos a lo largo de todo el proceso.
- Un mecanismo cualitativo correspondera
al potencial de generar competencia, recordando que cuando el proyecto atrae a
ms competidores (posibles operadores)
sus costos tienden a reducirse.
i Evaluacin, identifcacin, asignacin y
mitigacin de riesgos: los riesgos que el
proyecto pueda suponer, sea por la construccin de una obra de infraestructura o por la
prestacin de un servicio, deben ser evaluados previamente, cuantifcados en la medida
de lo posible y repartidos entre las partes con
criterios de equidad. Un proyecto no puede
suponer un riesgo extremo para el participante privado, pero tampoco para el Estado,
que debe garantizar el adecuado uso de los
recursos pblicos.
i Flexibilidad, innovacin y calidad del servicio: se saluda el uso de las APP cuando
logran integrar el presupuesto para capital,
mantenimiento y operacin, y tambin el
uso de opciones mltiples, como la incorporacin de sectores laborales o comunales en
el accionariado de una APP, buscando vincularlos al desarrollo de la misma y compartir
posibles benefcios. Otra opcin resaltada en
este y otros estudios es la incorporacin de

actores de sociedad civil, sean organizaciones sociales u ONG, en el diseo y en la propia


ejecucin de las APP, incorporando sectores
sin fnes de lucro.
i Aspectos ambientales y sociales: estos se
piensan ms para las APP de largo plazo. Se
seala como positivo que estas incorporen
costos sociales y ambientales dentro del ciclo
del proyecto, reconociendo que, de aplicarse
correctamente, los bienes y servicios pblicos
provistos por privados deben tener un especial nfasis en temas de consulta y relacin
con las comunidades afectadas (Alborta et
al., 2011, p. 50).
i Impactos de largo plazo y evaluacin de
costos transaccionales: al igual que el
punto anterior, este componente est pensado ms para APP de largo plazo que para
obras de infraestructura puntual. Se plantea,
en concreto en el rea fscal, las siguientes
tareas a realizar: i) establecer las capacidades institucionales para la comparacin de
costos entre una estrategia de APP y proyectos netamente pblicos, ii) incorporar y
monitorear obligaciones fscales en forma
estricta, iii) efectuar el reporte expreso en el
presupuesto y fujos fscales de compromisos
de APP, iv) otorgar capacidades de veto a las
autoridades fscales, y v) imponer lmites a los
compromisos (Alborta et al., 2011, p. 52).

OBRAS POR IMPUESTOS: Posibilidades y riesgos

RIESGOS DE LA PARTICIPACIN
del sector privado en la implementacin
de OBRAS y SERVICIOS PBLICOS
>

En cuanto al BM, reconociendo la importancia de


la inversin en infraestructura para impulsar el
crecimiento econmico y reducir brechas que
acrecientan la desigualdad en nuestra regin, seala que utilizar como fuente alternativa de fnanciamiento al capital privado es una prctica que
muestra resultados positivos en varios pases, trayendo benefcios adicionales como la activacin de
la economa local y la introduccin de innovaciones tecnolgicas. Sin embargo, el BM alerta
tambin sobre algunos riesgos, cinco de ellos particularmente relevantes para el caso peruano:
) Los costos de licitacin y desarrollo de una obra
de infraestructura pueden resultar mayores que
en un proceso pblico.
) La fnanciacin solo es posible, en este esquema,
si se produce un retorno de la inversin, es
decir, la recuperacin del monto invertido y de
un margen de utilidad esperado por la empresa, siendo necesario determinar quin asume
los costos: los usuarios o el gobierno mediante
subsidios.
) El sector privado har lo que se establezca dentro del contrato y est valorado en el pago correspondiente; por lo tanto, los incentivos y los
requisitos de desempeo debern ser establecidos claramente en tal contrato y se tendr que
elaborar un sistema adecuado de monitoreo y
transparencia. Por el contrario, la responsabilidad del Estado cuando ejecuta directamente
una obra o provee un servicio es permanente y

los ciudadanos lo responsabilizarn si los servicios o bienes pblicos no los satisfacen.


Es probable que el sector privado tenga ms expertise y que despus de un corto perodo logre
cierta ventaja sobre el entendimiento de la data
arrojada por el proyecto. Es importante asegurarse de que el Estado requiera al operador informes peridicos claros y detallados para reducir la probabilidad de este tipo de desequilibrio.
Es imposible prever todas las contingencias.
>

En el Per, algunos vienen alertando sobre el uso


de estos mecanismos tanto las APP como las OxI
como una estrategia de rescate fnanciero del sector privado y objetan ciertos supuestos base para
optar por la accin privada en asuntos pblicos,
como la mala ejecucin de las entidades pblicas
y la poca efciencia en el uso de recursos pblicos3.
Esta mirada se acerca a la recogida desde el
OMAL, que seala que desde el anlisis ms crtico se hace hincapi precisamente en la divergencia entre los objetivos de las polticas pblicas
(proyectar y suministrar servicios que redunden
en el bienestar de los ciudadanos) y los objetivos
empresariales (la obtencin de un benefcio privado). Las APP son, desde este punto de vista, una
herramienta que facilita la privatizacin de los servicios pblicos y bienes comunes y que, al mismo
tiempo, desplaza los fnes de las polticas pblicas
hacia los intereses de rentabilidad del mundo empresarial (Prez, n. d.).

Para un desarrollo ms extenso de la crtica al uso de estos mecanismos, leer: Politekon (2014).

En el ao 2008 se da la Ley marco para las alianzas pblico-privadas, con el Decreto Legislativo
1012, y ese mismo ao se aprueba la Ley 29230,
que impulsa la inversin pblica regional y local
con participacin del sector privado, ley que dio
nacimiento al mecanismo OxI. Pero es recin a
partir del gobierno de Ollanta Humala que ambos mecanismos empiezan a ser utilizados con
mayor frecuencia.
Sin embargo, la ampliacin de OxI mediante la
cual se encarga a empresas privadas el fnanciamiento y la ejecucin de obras pblicas a cargo
del pago de sus impuestos despierta algunas
dudas con respecto a la fnalidad ltima que persigue y al costo de oportunidad que en realidad
supone para el Estado y, ms importante, para
las comunidades que necesitan de esas inversiones en salud, educacin o infraestructura de
comunicaciones.
Este mecanismo, se afrma desde el gobierno,
facilitar y acelerar la ejecucin de proyectos,
dado que las organizaciones del sector privado

no estn sujetas a las normas y trabas burocrticas del Estado y suelen, en promedio, tener
un gasto ms efciente, lo que redundara en un
ahorro del costo fnal de los proyectos. Es decir, se lograr obras mejor realizadas, ms costo-efectivas y en menor tiempo que si las ejecutara el Estado. Sin embargo, eso est por verse,
porque no existen datos duros sufcientes que
sostengan dichas afrmaciones y los que hay sugieren una divergencia respecto de la misma y,
si bien el mecanismo presenta algunas ventajas
frente a la ejecucin del Estado, existen tambin
algunos riesgos.
A travs del estudio realizado por GPC, hemos
detectado vacos y ambigedades en las normas
que regulan el mecanismo OxI, los cuales pueden ser objeto de aprovechamiento por parte
de las empresas que postulan a participar en l
en desmedro de quienes son, o deberan ser, por
legtimo derecho dado que, aunque se trate de
ejecucin privada, esta se realiza con dinero pblico los principales benefciarios de las obras y
de la existencia del mecanismo.

OBRAS POR IMPUESTOS: Posibilidades y riesgos

Qu es y cmo funciona Obras por Impuestos?

IH

Resumiendo lo dicho, OxI es un mecanismo mediante el cual el sector privado, a cuenta de


las contribuciones que debe realizar al fsco (impuesto a la renta de tercera categora), se
hace cargo del desarrollo de proyectos e inversiones que por su naturaleza le correspondera realizar al sector pblico, pero que este no lleva a cabo por trabas burocrticas (a las que
no necesariamente estn sujetos los privados) y porque se asume que, en general, el gasto
privado es de mejor calidad, est mejor enfocado y es ms efciente que el gasto pblico.
Las condiciones para que un proyecto se ejecute bajo esta modalidad son pocas: debe estar

alinead
o con
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y
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local
y/o
region
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nacion

al y contar con la declaratoria de viabilidad del Sistema Nacional de Inversin Pblica


(SNIP), pero no necesariamente tiene que estar dentro de las obras priorizadas
especfcamente.
Los gobiernos regionales y locales y las universidades pblicas que reciben parte de esos
ingresos por impuesto a la renta pagan por el fnanciamiento de privados, sin intereses y a
cuenta de sus recursos de canon, sobrecanon, regalas, rentas de aduana y participaciones,
hasta por diez aos despus de culminada la obra. Tambin pueden utilizar, a cuenta, recursos del Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local (Foniprel) o del Fondo
para la Inclusin Econmica en Zonas Rurales (Fonie), adecuando las normas que regulan
sus respectivas operaciones. Para aquellas instancias de gobierno o instituciones que no reciben recursos de canon o, de recibirlos, no superan los 2 500 000 nuevos soles, el proyecto
podr ser fnanciado en su totalidad a travs del Fonie o del Foniprel. Si el monto recibido
por canon supera los 2 500 000 nuevos soles, el proyecto podr ser cofnanciado.

son los

E
A

Actor

Rol

Ministerio de Economa
y Finanzas (MEF)

Ente regulador del mecanismo.


Emite los Ciprl (Certificado de Inversin Pblica Regional y Local) a solicitud de la entidad pblica correspondiente o de la empresa privada, de
ser el caso.

ProInversin

Promueve y promociona el mecanismo y tambin da asesora principalmente a travs de oficinas desconcentradas, como la Direccin de
Inversiones Descentralizadas en Piura, Arequipa y Cerro de Pasco.

Gobiernos regionales,
gobiernos locales, juntas de
coordinacin interregional,
mancomunidades regionales,
mancomunidades municipales y
universidades pblicas

Tienen la facultad de utilizar el mecanismo OxI con cargo a los recursos


determinados provenientes del canon y sobrecanon, regalas, renta de
aduanas y participaciones y recursos determinados provenientes del
Fonie y del Foniprel.

Empresa privada

Persona jurdica nacional o extranjera que cumple con todos los requisitos establecidos por la normatividad correspondiente y que puede
aplicar de manera individual o en consorcio a uno o ms proyectos de
inversin, as como tambin a la operacin y mantenimiento de los
mismos.

Empresa privada supervisora

Como persona natural o jurdica, puede ser contratada para supervisar la


ejecucin de un proyecto. La contratacin de la empresa supervisora
estar a cargo del gobierno regional o local o de una universidad pblica y
se regir conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de
contrataciones del Estado.

Contralora General
de la Repblica

Verifica que la entidad pblica cuente con los recursos que le permitan
cubrir con todas las actividades vinculadas al proceso de seleccin, as
como con la operacin y el mantenimiento y encargarse de la verificacin
del monto total invertido para el desarrollo del proyecto y para su
operacin y mantenimiento.

Sunat

Informa a la Direccin General del Endeudamiento y Tesoro Pblico


(DGETP) del MEF sobre el 50% del impuesto a la renta correspondiente al
ejercicio anterior de las empresas privadas que hayan suscrito convenios
al amparo de la Ley 29230, as como sobre los Ciprl que ya se han
aplicado.

OBRAS POR IMPUESTOS: Posibilidades y riesgos

Cmo se seleccionan los proyectos?


La institucin pblica (universidad, gobierno local o gobierno regional) elabora una lista
aprobada por su rgano colegiado con los proyectos que considera prioritarios. Si el proyecto tiene un alcance intermunicipal o interregional, el proceso de seleccin estar a cargo
de ProInversin y el fnanciamiento que corresponde asumir a cada institucin se defnir
posteriormente.
La fexibilizacin del mecanismo permite ahora que la propuesta venga tambin del sector privado. Si es este el que propone la iniciativa, ella deber sustentarse y no coincidir ni
superponerse con ningn proyecto en proceso de formulacin, declarado viable o en proceso de ejecucin. Tal iniciativa debe ser aprobada por la mxima instancia del gobierno
local o regional o la universidad, luego de lo cual pasa a la lista de proyectos priorizados.
Los documentos y formularios del proceso de seleccin de empresas privadas han sido
estandarizados por ProInversin y estn colocados en su pgina web:
<http://www.obrasporimpuestos.pe>.

H
Cules son las condiciones de operacin de Obras por Impuestos?
Aunque el programa de OxI empez con la idea de, nicamente, financiar los proyectos de
inversin de cuyo desarrollo el Estado no poda hacerse cargo (o no de manera ptima), hoy
incorpora la operacin y el mantenimiento de los proyectos ejecutados.
Inicialmente, solo el gobierno central estaba a cargo de la asignacin de los proyectos ejecutables por el sector privado (mayo de 2008). Luego se permiti participar a gobiernos
locales y regionales (diciembre de 2008) y finalmente esto se ampli para incorporar juntas
de coordinacin interregional, mancomunidades regionales y municipales y universidades
pblicas (2014).
Respecto a las fuentes de financiamiento, el programa fue lanzado considerando solamente
los recursos de canon, sobrecanon, regalas, rentas de aduana y participaciones. A la fecha, sin
embargo, ya incluye recursos provenientes del Fonie y del Foniprel. Adems, con el cuarto paquete reactivador, aprobado recientemente, se consideran tambin recursos ordinarios a todo
nivel de gobierno y expresamente sectores como educacin, salud y seguridad, entre otros.

avanza la
impleme
ntacin
de Obras
por
Impuesto
s?

oyectos e

Monto de inversin

Entre 2009 y el 9 de abril de 2015 se han registrado 1550.3 millones de nuevos soles en
compromisos de inversin dentro del programa de OxI, como muestra el cuadro 2. El incremento significativo en el monto comprometido para 2011 se explica por la construccin del
puente Chilina, en la regin Arequipa, proyecto que represent una inversin de 245.5 millones
de nuevos soles. A partir de entonces, hay una clara tendencia al alza en la imple-mentacin de
proyectos OxI y en la participacin del sector privado, lo que se ha visto con particular claridad
desde el ao 2013, cuando el nmero de obras dobl al de 2012 y multiplic la inversin por 2.5
veces con respecto a 2014 (ver el cuadro 2).

C
U

Nmero de proyectos
Monto
1/ Al 9 de abril de 2015.
F

2009

2010

2011

2012

2013

2014

20151

Total

19

35

86

159

6.0

10.3

272.8

178.0

439.2

639.5

4.6

1 550.3

OBRAS POR IMPUESTOS: Posibilidades y riesgos

De las 159 obras comprometidas, solo se han concluido 44, lo que representa apenas el 28%
del total de proyectos y se explica en el hecho de que el grueso de ellos fueron adjudicados
entre 2013 y 2014.
Sin embargo, y en forma contraria a lo que se sustenta sobre este mecanismo -que el sector
privado ejecuta con ms celeridad y eficiencia-, hay obras de 2011 y de 2012 que an no
han sido concluidas.
Principales sectores pblicos que atraen la inversin en OxI
Desde el inicio del programa, el sector transporte ha sido el ms beneficiado: capt el 36%
de los proyectos y el 43% de la inversin; luego est el sector saneamiento, con el 20% de
los proyectos y el 24% de la inversin, seguido por el sector educacin, con el 22% de los
proyectos y el 10% de la inversin.
Empresas comprometidas
En total, son 56 empresas las que han participado hasta el momento del mecanismo OxI.
A la fecha, la mayora de las inversiones corresponde a empresas mineras, con alrededor del 51%, seguidas en cuanto al monto por las empresas financieras, con un 32% de
participacin. Ms atrs estn los sectores servicios, construccin y comercio, con un 6%
cada uno.
Es muy interesante observar que de un total de 1550.3 millones de soles comprometidos,
solo diez empresas (entre ellas, cinco mineras: Southern, Antamina, Volcan, Barrick y Gold
Fields; y dos bancos: Banco de Crdito del Per [BCP] e Interbank) concentran ms del 86%
y las cinco primeras ms del 72% de la inversin (ver el cuadro 3).
Gobiernos regionales y locales participantes
Son 91 los gobiernos subnacionales que han usado el mecanismo OxI: 13 gobiernos
regionales, 21 municipalidades provinciales y 57 municipalidades distritales (ver el
cuadro 4). Es interesante constatar que aquellas regiones que ms recursos tienen para
OxI, dada la cantidad significativa de recursos que reciben por canon -como ncash,
Cusco y Cajamarca-, no estn entre los gobiernos regionales que han utilizado ms este
mecanismo (ver el cuadro 5).

O
R

Empresa

Inversin ejecutada y/o comprometida

Totall
Southern Per

BCP

Grupo Volcan

Antamina

Backus
Minera Barrick
Cementos Pacasmayo S.A.A.
GoldFields

160.3

4.6

6.2

11.3

20.7 102.8

178.1

74.2 129.2

176.9

391.1

25.5

Telefnica del Per S.A.


Interbank

2009-2015(1)
461.9

3.6

1.7

11.7

12.1

69.7

5.6

8.7

54.5

10.6

54.8

8.0

14.7

30.4

16.8

7.5

7.4

13.8

4.3

47.0

4.6

95.5
86.5

83.1
77.5

48.9

18.1

33.0

13.7

31.9

Nota: (1) Al 9 de abril de 2015.

F
u

P
s
Nivel de gobierno

Proyectos

Gobiernos
subnacionales

Monto de inversin

%
Gobierno local distrital

57

63

77

48

506

33

Gobierno local provincial

21

23

47

30

379

24

Gobierno regional

13

14

35

22

665

43

Total

91

100

159

100

1550

Nota: Informacin al 9 de abril de 2015.


F

100

CUADRO 5
Proyectos y montos de inversin de Obras por Impuestos por gobiernos subnacionales, 2009-2015
(en cantidades y millones de soles)
Gobiernos regionales con inversin de Oxl

Gobierno
regional

Monto

Nmero de
proyectos

Arequipa

246

La Libertad

75

Junn

51

Lima

35

lea

25

Piura

23

ncash

19

Callao

12

Lo reto

Nota: Informacin al 9 de abril de 2015.

Total

35

663

Ranking de los diez gobiernos locales


provinciales que mayor inversin de Oxl
han promovido
Gobierno local
provincial
Mariscal Nieto

Nmero de
proyectos

Monto

101

32

23

Sullana
Trujillo
Huaraz
Huarmey

Morropn
Hualgayoc

19

Pasco

18

Cusco

16

Talara

12

Total

28

311

Ranking de los diez gobiernos locales


distritales que mayor inversin de Oxl
han promovido
Gobierno local
distrital

Nmero de
proyectos

Monto

I la baya

124

Ventanilla

25

Carumas

21

Huayllay

15

Cerro Colorado

15

Tinyahuarco

14

Independencia

Total

20

Fuente: Proinversin (2015); elaboracin propia.

340

y riesgos
del
mecanis
mo Obras
por
Impuesto
s

S
O
Proceso de seleccin
en el marco de la Ley de
contrataciones del Estado
No existe proceso de seleccin para
identificar un financiador.

El proceso de seleccin establecido en el


reglamento tiene como objetivo seleccionar a
quien financia (y tambin ejecuta) la obra.
En las bases se establece como criterio:
Capacidad de financiamiento de la
empresa privada.
Capacidad tcnica para la ejecucin,
que puede ser propia o, como en la
mayora de casos, a cargo de una
empresa especializada.

El proceso de seleccin se realiza


para identificar la mejor alternativa
para contratar al proveedor directo
responsable de la ejecucin de la
obra (empresa constructora).

No se realiza proceso de seleccin para la


eleccin de la empresa constructora; esta es
determinada por la empresa privada que
postula a ser la financiadora en el caso de
que su giro de negocio est vinculado a la
construccin.
Si bien la empresa encargada de ejecutar la
obra presentada por la empresa que financia
no pasa por ningn proceso de seleccin, s
tiene que estar inscrita en el Registro
Nacional de Proveedores del Estado y
sustentar su experiencia.

Identificacin de quien
financia el proyecto

Identificacin de quien
ejecuta el proyecto

Proceso de contratacin de OxI en


el marco del reglamento

OBRAS POR IMPUESTOS: Posibilidades y riesgos

Como sealamos anteriormente, el que las obras se ejecuten ms rpido no necesariamente implica que su desarrollo sea ms costo-efectivo o su resultado mejor en comparacin
con un proceso de contratacin pblica.
Pero este mecanismo s puede servir para acelerar la inversin en los territorios y reducir
brechas de infraestructura con mayor celeridad. Adems, OxI permite invertir en el presente
ingresos futuros (por impuestos que las empresas pagarn), dado que en algunas regiones las
brechas son muy grandes y no existen recursos para invertir simultneamente en varias obras.

Riesgos
A. La definicin de los proyectos de inversin tiene que responder
a prioridades claras
No se ha establecido de manera explcita que el proceso de identificacin de los proyectos
de inversin pblica (PIP) a ser financiados a travs del mecanismo OxI se realice sobre la
base del plan de inversiones de la institucin solicitante. Este requerimiento inicial ha sido
fexibilizado, quedando libre la opcin para que las empresas propongan proyectos que no
formen parte de las obras priorizadas con antelacin en la jurisdiccin, aunque tales proyectos deben estar alineados con los planes de desarrollo local, regional o nacional. Pero,
dada la precariedad del sistema de planificacin nacional, los lineamientos expuestos en
los planes tienden a ser tan generales que prcticamente cualquier propuesta de inversin
podra ser incluida a pedido de una entidad privada.
Al mismo tiempo, un requerimiento importante del mecanismo OxI es que cualquier propuesta de obra pblica hecha por una empresa privada debe ser aprobada por las autoridades locales o regionales. Esta decisin recae en el concejo municipal o en el consejo regional
y no solamente en el alcalde o gobernador regional.
Sin embargo, la identificacin y la seleccin de estos PIP no estn sujetas a mecanismos de
consulta y priorizacin ciudadana, como sucede en el caso de las inversiones seleccionadas
en los presupuestos participativos. En efecto, los gobiernos regionales y locales pueden defnir un listado de obras prioritarias o aprobar una propuesta de obra pblica hecha por la

empre
sa
privada
sin
tener
que

pasar por ningn mecanismo de validacin ciudadana.


Otro aspecto a considerar es que la capacidad institucional de planeamiento en un conjunto de gobiernos locales, principalmente del mbito rural, es limitada, lo que puede generar
una situacin de desventaja con relacin a la empresa privada en la identificacin del PIP y
en su correcta supervisin para la conformidad de la obra.

Por otra parte, no se ha establecido un mecanismo que permita identifcar y prever los recursos necesarios para la administracin, operacin y mantenimiento de los servicios pblicos
generados por los PIP resultantes de OxI. De acuerdo al reglamento del mecanismo, todo
ello pareciera dejarse a discrecin de la empresa que postula a participar en l. Lo nico que
se seala con respecto al mantenimiento es que se postula al mecanismo para el financiamiento, ejecucin y, de ser el caso, mantenimiento, sin ms explicaciones ni especificidad,
lo que deja abierta la posibilidad de que este ltimo aspecto quede fuera del contrato.
B. Posibles lmites a la fiscalizacin y la vigilancia ciudadana de los recursos
Los recursos destinados a financiar proyectos de OxI se registran en el Sistema Integrado
de Administracin Financiera (SIAF) en la fuente Recursos por operaciones de crdito. Sin
embargo, el registro presupuestal no se hace en el momento en que la obra est siendo ejecutada, sino ex post, lo que limita la posibilidad de fiscalizacin por parte de la sociedad civil.
Adems, las empresas o consorcios ejecutores de las obras no aparecen como proveedores
de la construccin, sino que es la misma empresa financiadora la que aparece como proveedora del gobierno regional o local cuando ella opta por el mecanismo de financiacin y
ejecucin conjunta, que es el ms recurrente.
Ni la ley ni su reglamento hacen explcita -ni aun sugieren de forma expresa- prohibicin o
limitacin alguna ni establecen mecanismos de control para que la empresa que financia un
proyecto de inversin pueda contratar a una empresa relacionada, sea o no del mismo grupo
econmico, para la ejecucin de la obra. La nica limitacin es que el proyecto no puede estar dentro del giro de negocio de la empresa que postula a financiarlo por el mecanismo OxI.
Es decir, por ejemplo, Graa y Montero no podra financiar y construir un hospital bajo este
mecanismo, pero, en teora, la minera Minsur s podra financiarlo y adjudicarle a la constructora Aesa la ejecucin de la obra, aunque se trate de una empresa del mismo grupo.
Cabe sealar que para cada obra financiada por el mecanismo OxI la Contralora General
de la Repblica debe hacer una evaluacin previa de la misma. Adems de este filtro, antes
de ser adjudicada, la OxI debe ser aceptada por el SNIP. Estas condiciones previas establecidas generan algunas dudas debido a la situacin en la que se encuentra actualmente la
Contralora General de la Repblica, desbordada por miles de denuncias de corrupcin en
gobiernos locales y regionales, lo cual nos hace preguntarnos si puede hacer un control
eficaz y oportuno a las OxI.
Dadas las caractersticas particulares de este mecanismo, sera recomendable que se irmplemente un sistema ad hoc que permita hacer seguimiento de la ejecucin financiera y
administrativa de los proyectos financiados, para ser usado en el momento en que son irmplementados. Tal sistema debera ser administrado por ProInversin, para lo cual tendra

OBRAS POR IMPUESTOS: Posibilidades y riesgos

que ampliar el nmero de variables e informacin que actualmente pone a disposicin de


los ciudadanos.
En general, se debe contar con la mxima transparencia y acceso a la informacin sobre
el uso de este mecanismo, no solo ex post, sino durante la ejecucin de los proyectos. Esta
preocupacin por la transparencia no proviene nicamente de la sociedad civil, incluso el
Fondo Monetario Internacional (FMI) en su reporte 15-133 (FMI, 2015), seala que, si bien el
mecanismo OxI puede representar una salida pragmtica a la necesidad de cubrir la brecha
de infraestructura, es necesario que los proyectos realizados con l sean monitoreados muy
de cerca y se apliquen altos estndares de transparencia4.
Es necesario recordar que, si un argumento para el uso del mecanismo es la debilidad del
Estado para ejecutar los recursos pblicos que tiene a su disposicin, en particular los gobiernos subnacionales5, debiera recordarse la otra cara de la moneda: la debilidad existente
en los organismos pblicos para fiscalizar el uso de los recursos. Sin fortalecer esta capacidad no podremos tener garantas sobre el correcto uso de los recursos bajo el mecanismo
OxI y la asimetra entre el actor privado y el pblico se incrementar.
C. Riesgo de una percepcin equivocada de los ciudadanos sobre el origen de los
fondos de las obras financiadas por este mecanismo: pblico o privado?6
El ciudadano de a pie, es decir el beneficiario final de las obras, puede equivocar la percepcin de que la inversin en OxI es un modo de donacin de la empresa privada, cuando
en realidad se realiza con recursos pblicos. En algunas de las entrevistas publicitarias del
mecanismo, por ejemplo, se puede escuchar comentarios de personas que afirman: Esta
obra se hizo gracias a tal empresa, financiera o minera.

De
hecho,
son las

propias empresas participantes las que, al incorporar el mecanismo OxI dentro de sus
programas de responsabilidad social empresarial (RSE) y propugnar su legitimidad a travs
de presentaciones y difusin en las redes sociales, alientan esta confusin7.

9.

La referencia es al acpite 16 de dicho reporte, en el captulo destinado a la discusin de polticas pblicas que aseguren
la recuperacin econmica del pas (FMI, 2015).

10.

Al respecto, cabe sealar que GPC acaba de publicar el estudio Buenas prcticas de gestin descentralizada
(2015), donde discute el mito de la supuesta poca eficacia de los gobiernos regionales para ejecutar el presupuesto que les
es asignado.

11.

Como seal Martn Beaumont en el debate preliminar de este documento: Obras por Impuestos deja de
lado el apellido de ambas, obras pblicas con impuestos que nutren recursos pblicos. Hay un riesgo latente si es
que no aclaramos el origen pblico y, por tanto, bajo escrutinio ciudadano, de las obras y los recursos en las OxI.

12.

Algunos ejemplos de esto por parte de las empresas BCP, Backus y Volcan se pueden revisar en: El Comercio
(2014), Backus Per (2014) y Volcan (n. d.).

Los ciudadanos deben tener la correcta percepcin de que esas obras se hacen con fondos
que se constituirn en recursos pblicos, ya que son producto del pago futuro de impuestos
de las empresas que los ejecutan, impuestos que todos los peruanos debemos pagar. En
estricto, entonces, no son fondos de la empresa, sino del Estado.
Dado que la postulacin a este mecanismo por parte de las empresas as como los montos
comprometidos en proyectos se ha incrementado en 81% (desde el inicio, en 2008, hasta
fnes de 2014) segn cifras de ProInversin, esto sugiere que OxI es un mecanismo muy
atractivo. En la prctica, cuando una empresa hace que OxI constituya parte de su RSE, mejorando con ello sus relaciones e imagen, los recursos del Estado estn fnanciando parte de
esa mejora de imagen. Adems, en el caso de territorios donde hay confictos por la presencia de alguna de las empresas, el uso de este mecanismo puede reemplazar los recursos de
RSE que deben generar entornos favorables para su actividad.
Asimismo, que el ciudadano piense que este tipo de obras son parte de la RSE de una empresa, particularmente de las empresas extractivas, puede distorsionar la relacin que existe
entre la sociedad, el Estado y el actor privado. En efecto, puede ocurrir que la ciudadana
identifque a una empresa como la proveedora de servicios pblicos, cosa que sucede en
muchas reas de infuencia de empresas mineras por ejemplo, incrementndose luego la
demanda que se le hace a dicha empresa por parte de la poblacin del entorno de un proyecto extractivo. Por eso, hay que evitar que se produzca, de facto, un reemplazo del Estado.
As, sera recomendable que ProInversin realice una agresiva campaa publicitaria con el
objetivo de que los ciudadanos entiendan que el fnanciamiento de OxI se realiza con un
pago adelantado de recursos pblicos y que son los gobiernos regionales y locales los que
hacen posible esta ejecucin. En dicha campaa ser importante tambin resaltar el esfuerzo que realizan las empresas adelantando recursos del pago futuro de sus impuestos.

OBRAS POR IMPUESTOS: Posibilidades y riesgos latentes

BIBLIOGRAFA
Alborta, G., Stevenson, C. & Triana, S. (2011). Asociaciones pblico-privadas para la prestacin de servicios
pblicos: una visin hacia el futuro. Washington DC. BID-Divisin de Mercadeo de Capital e Instituciones Financieras.
Backus Peru (2014). Somos fnalistas de #RSC de @Peru_2021 por Obras por Impuestos en #Arequipa!
Recuperado de: http://goo.gl/ccf4jL
BM (n. d.). Los riesgos potenciales de las asociaciones pblico-privadas. En: http://bit.ly/1Mut7Cf
Casado, F. (2007). Alianzas pblico-privadas para el desarrollo (Documento de trabajo N 9). Madrid:
Fundacin Carolina.
Devlin, R., y Moguillansky, G. (2009). Alianzas pblico-privadas para una nueva visin estratgica del
desarrollo. Santiago de Chile: Cepal.
El Comercio (2014) BCP invertira en universidades a travs de Obras por Impuestos. El Comercio, 27 de
mayo. Recuperado de: http://goo.gl/8mWmRj
FMI (2015). 2015 Article IV Consultation-Press Release; Staf Report; and Statement by the Executive
Director for Peru (Reporte de pas N 15-133). Recuperado de:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2015/cr15133.pdf
GPC (2015). Buenas prcticas de gestin descentralizada. Lima: GPC.
Prez, Silvia M. (n. d.). Alianzas pblico-privadas. En OMAL, Diccionario crtico de empresas transnacionales.
Recuperado de: http://omal.info/spip.php?article4810
Politekon (2014). Rescatando al sector privado. Politekon, 4 de noviembre. Recuperado de:
http://politekon-peru.blogspot.com/2014/11/rescatando-al-sector-privado.html
ProInversin (2015). Obras por Impuestos. Recuperado de: http://www.obrasporimpuestos.pe
Volcan (n. d.). Obras por Impuestos. Recuperado de http://goo.gl/ZJHBQm

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