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Trabajo Final

de
Seminario

“El empleo en el
Sector Público:
problemática y
recomendaciones”
Asignatura:
Economía y Política Económica
Argentina y Regional

Asesores:
Dr. Alberto Figueras
Lic. Gustavo Caldelari

Autores:
Natalia Lorena Bravo
Marcos David Kon
Eduardo David Zelayes

Carrera:
Contador Público Nacional

Período Lectivo 2003


I

Prólogo
Presentamos aquí un humilde trabajo de investigación, cuya idea base estuvo

rondando en la mente de los autores desde hace poco menos de dos años, que tuvo su

inicio “extraoficial” allá por Diciembre del año pasado, y que fue “oficialmente”

comenzado a elaborar el 18 de Marzo del corriente año.

Fue una tarea ardua, luego de descubrir, un poco tarde quizá, que era muy poca la

bibliografía disponible en formato escrito, por lo que tuvimos que recurrir a nuestro

limitados conocimientos informáticos para poder proveernos de otras fuentes

bibliográficas. No obstante, fueron de elemental ayuda algunos libros provistos por la

biblioteca de nuestra Facultad. Tampoco queremos dejar de lado el aporte realizado por

la Dirección de Estadísticas y Censos de nuestra provincia, por las series de datos

referidos a empleados públicos y población económicamente activa.

Con el presente escrito queremos plantar una semilla (aunque sea en el inconsciente)

en los integrantes de nuestra Facultad y de las demás Facultades de esta y otras

Universidades, para que el “problema” del empleo público sea observado con otra

mirada, y no como una (y a veces la única) oportunidad laboral, sabiendo que su uso

indiscriminado puede llevar (y de hecho creemos que lo está haciendo) a graves

problemas.

En definitiva, esperamos haber llegado a nuestro objetivo, el cual fue tratar de hacer

un aporte a la discusión universitaria acerca de un tema tan controvertido como es el del

Empleo Público. El tiempo y las críticas dirán si lo hemos logrado.


II

Agradecimientos

A todos nuestros familiares, compañeros y amigos, por el apoyo brindado durante

la elaboración del presente trabajo.

A nuestros asesores: en primer lugar al Dr. Alberto Figueras, por haber servido de

guía en la elaboración de este trabajo, tanto en su revisión ortográfica como en la

sugerencia de correcciones conceptuales y el atemperamiento de algunas críticas; y en

segundo lugar (pero no por ello menos importante) al Lic. Gustavo Caldelari por haber

aceptado ser co-asesor de nuestro trabajo, en un momento en el que la salud del Dr.

Figueras y otras circunstancias menores produjeron un estancamiento en el desarrollo

del mismo.

A Edgar Enrico Chayle, Gustavo Adolfo Alanis Lascano, Juan Pablo Melnik,

Ignacio Antenor Domínguez, Silvina Perea, José Antonio Torres, Armando Augusto

Vega y a todos aquellos compañeros y amigos que de alguna u otra manera colaboraron

en la revisión del presente escrito y brindaron opiniones relevantes relacionadas con el

contenido del mismo.

A nuestros “colaboradores externos”, Dr. Alejandro Perez Hualde, Dra. Adriana

Marshall y Dr. Alberto Martín Sánchez, por el envío desinteresado de material

bibliográfico de su autoría.

Al Dr. Francisco Martín Castilla, por habernos permitido el uso de su computadora

y su conexión a Internet, sin las cuales hubiera sido mucho más difícil la concreción de

este humilde trabajo de investigación.

A los autores del buscador Google (http://www.google.com) y su maravillosa

herramienta “En caché”, fundamentales para la búsqueda de información en Internet.


III

A los autores de los diversos trabajos a los que pudimos tener acceso, por su buena

predisposición para brindar acceso gratuito y completo a los mismos, en los diferentes

sitios Web de Internet, así como a las personas encargadas del mantenimiento de los

mismos.

A todas aquellas personas no mencionadas anteriormente, en la medida en que con

sus críticas, planteos, dudas y preguntas nos ayudaron a que el presente trabajo llegara a

su conclusión.

Queremos dedicarle este trabajo, en especial, a quienes desarrollan sus tareas de

forma eficiente e idónea en el sector público, y a quienes día a día (tanto empleados

como empleadores) se arriesgan en la parte privada.


IV

Indice General
V

Prólogo I

Agradecimientos II

Introducción 1

Capítulo I: Aclaraciones terminológicas previas 7

Capítulo II: El sector público en la economía 14


1) Introducción 15
2) Participación del sector público en los grandes agregados de la
economía 16
3) El empleo público dentro de los objetivos del sistema económico 16
4) Otros indicadores del sector público y del empleo público en la
economía 23

Capítulo III El empleo público y el presupuesto 29


1) Algunas palabras sobre el presupuesto 30
2) El presupuesto nacional 30
3) El presupuesto provincial 34
4) Conclusiones 36

Capítulo IV: El empleo público según la doctrina 38


1) Doctrina nacional 39
1.1 Eulogio Iturrioz 39
1.2 Raúl Prebisch 40
1.3 Alberto Figueras y Alberto Díaz Cafferata 41
2) Doctrina extranjera 44
2.1 John Maynard Keynes 44
2.2 Adolf Wagner 45

Capítulo V: El empleo público en la legislación argentina 46


1) Introducción 47
2) Legislación relacionada con el empleo público 47
2.1 A nivel nacional 47
2.2 A nivel provincial 48
3) Análisis comparativo de las leyes 22.140 y 25.164 49
4) La ley 24.185 (Convenciones colectivas de trabajo) 56
5) El artículo 14 bis de la Constitución Nacional 56
6) La legislación provincial 58
6.1 Escalafón del personal civil de la Administración Pública
provincial 58
6.2 Régimen de licencias, justificaciones y franquicias 60
6.2.1 Licencias 61
6.2.2 Justificaciones 63
6.2.3 Franquicias 64

Capítulo VI: El empleo público, los ajustes y las reformas del estado 65
1) Gobierno de Menem: reformas del estado y privatizaciones 66
Pág. 1

INTRODUCCIÓN

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 2

El presente trabajo de investigación intentará explorar determinadas cuestiones

acerca del empleo público.

Queremos plasmar en las siguientes páginas las distintas opiniones que hemos

recabado acerca del fenómeno del empleo público en Argentina y particularmente en

nuestra provincia. Intentaremos reflejar aquí una síntesis de los trabajos más

importantes publicados sobre el empleo público, haciendo hincapié en la intervención

de esta variable en la economía argentina y provincial, así como también en las

propuestas presentadas por los distintos autores.

Creemos que el empleo público conforma uno de los factores que han incidido, en

gran medida, a la actual situación económica, y que una gran parte de la responsabilidad

la tienen los mismos profesionales, al intentar buscar el facilismo de trabajar en el

Sector Público y no dirigir sus esfuerzos al constante sacrificio y riesgo que requiere la

actividad en el sector privado. También estamos convencidos de que son responsables

tanto los no profesionales que trabajan en el Sector Público como la clase dirigente

argentina, al creer que pueden solucionar los problemas de fondo otorgando empleo

público a sus partidarios, y por lo tanto trasladando el problema hacia adelante. Por

supuesto, no podemos dejar de mencionar la responsabilidad que les cabe a los dueños y

administradores de empresas privadas, que desalientan la actividad asalariada en su

sector a través de medidas como el pago de sueldos “en negro”, o la absoluta

inestabilidad en sus empleos (salvo contadas excepciones), pero no se dan cuenta de que

el costo relativo a dichas actitudes lo terminan pagando indirectamente, amén de tener

un menor prestigio como empleadores y un mayor riesgo asociado a juicios en contra.

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Pág. 3

Dicho esto, no debemos olvidar que en la Administración Pública también trabajan

muchas personas que se sacrifican día a día para ganar el sustento que les permita vivir

con dignidad, y esperamos que en poco tiempo los organismos nacionales, provinciales

y municipales de todas las provincias estén integrados exclusivamente por esa clase de

trabajadores y no por personas que hacen del ausentismo y de la impuntualidad una

suerte de industria paralela.

Además, nos proponemos derribar algunos mitos referidos al empleo público, tales

como su “ayuda” a la redistribución de la riqueza, su “aporte” al pleno empleo o la

“minimización” que hubo del Estado mediante las dos reformas durante el gobierno de

Menem.

Breve descripción del contenido

En el primer capítulo, denominado “Aclaraciones terminológicas previas”, vamos

a intentar dejar en claro a qué nos vamos a referir con determinados conceptos y

definiciones que utilizaremos en el resto de los capítulos.

En el segundo capítulo, nos explayaremos acerca de la forma en la que el Sector

Público interviene en la economía, tanto a nivel de gasto público, como a nivel de

empleo. También tendremos en cuenta en qué medida el empleo público contribuye a

alcanzar los objetivos de todo sistema económico (los cuales son, entre otros, el pleno

empleo y la distribución equitativa de la riqueza).

En el tercer capítulo, veremos en primer lugar en qué forma participa el empleo

público en los presupuestos nacional y provincial; esto es, qué porcentaje del

presupuesto se destina a atender gastos referidos a personal en la Administración

Pública, y qué lugar ocupa dentro de las partidas presupuestarias respectivas.

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En el capítulo cuarto, analizaremos los distintos puntos de vista de la doctrina

nacional como extranjera, acerca del empleo público: cómo lo definen, de qué forma se

refieren a él, tanto directa como indirectamente, cómo lo consideran para la economía

de un país y de qué manera proponen soluciones.

Dentro del quinto capítulo, vamos a analizar la legislación más importante referida

al empleo público, tales como el Escalafón del Personal Civil de la Administración

Pública Provincial, o la ley denominada “Marco de regulación del empleo público

Nacional”.

En lo que hace al capítulo sexto, trataremos de explorar las evoluciones del empleo

público en las dos Reformas del Estado en los ‘90, así como también qué lugar ocupa el

empleo estatal a la hora de los ajustes para disminuir el déficit y qué efectos tuvieron

tanto el recorte (durante el gobierno de De la Rúa) como la devolución (durante el

gobierno de Duhalde) del 13% de los sueldos estatales.

En cuanto al capítulo séptimo, intentaremos exponer en primer lugar las

diferencias entre el empleo público y el empleo privado, es decir, la estabilidad, los

sueldos, los horarios y los días de trabajo, entre otros. Seguidamente, veremos y

analizaremos las excusas que se usan en contra del empleo privado como una alternativa

laboral seria.

Luego en el capítulo octavo, haremos una revisión somera de las salidas laborales

para el Contador Público Nacional, tanto en el Sector Público como en el Sector

Privado.

En el noveno capítulo reflejaremos la posición relativa del caso de Argentina

respecto a otros países, en términos de sueldos, horarios, etc.

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Pág. 5

Por su parte el décimo capítulo contendrá los resultados y análisis de distintas

encuestas realizadas en la ciudad de San Fernando del Valle de Catamarca en

organismos del Sector Público y estudios contables, a profesionales, estudiantes y

empleados, principalmente acerca de cuestiones referidas al empleo público.

Seguidamente, en el capítulo once, analizaremos algunos pormenores referidos al

empleo público, tales como la productividad y la estabilidad.

Por último, en el capítulo doce, expondremos las distintas propuestas de este

trabajo, tanto las que fuimos encontrando durante la consulta bibliográfica, como las

conclusiones a las que hemos arribado, a través de la investigación.

Una aclaración necesaria

A grandes rasgos, la metodología del presente trabajo ha sido identificar los

distintos problemas que aquejan actualmente a nuestra economía, a nivel nacional como

provincial, basándonos en el listado que bajo el título “Esbozo de nuestra situación”

brindan Figueras y Díaz Cafferata en la introducción de su libro “Nuevas Lecturas de

Política Económica”1.

Seguidamente hemos hecho hincapié en el tema del empleo público por distintas

razones , entre las que contamos:

a) La mayoría de los egresados de nuestra facultad ingresa en el sector público a

realizar su labor profesional.

b) Gran parte de los egresados, transcurrido un cierto período desde su ingreso,

desarrollan tareas clave en la Administración Pública, ejerciendo para ello funciones

desde una jerarquía determinada (Administradores, directores, jefes, etc.).

1
Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: “Nuevas Lecturas de Política Económica. Argentina en la
Globalización”, Ediciones Eudecor, Córdoba, 2001

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De los diversos aspectos comprendidos en el tópico del empleo público, hemos

creído conveniente poner énfasis en los que actualmente presentan una situación

bastante lejana a la que cabría esperar, por lo que realizaremos las recomendaciones en

base a ellos.

De los aspectos restantes creemos que no es necesario modificarlos

sustancialmente, aunque ayudaría a los objetivos de nuestro trabajo tal premisa. Es

decir, no hemos elaborado el presente escrito para resaltar algunas situaciones que son

dignas de nuestro elogio, sino para tratar de destacar los aspectos en los que hemos

detectado falencias. Hoy más que nunca debemos preocuparnos en mejorar lo que está

mal, antes que en enaltecer lo que está bien.

Cabe acotar, no obstante, que a pesar de que el presente trabajo está dirigido a

realizar recomendaciones acerca del fenómeno del empleo en el sector público, muchas

de las causas y consecuencias de este último implican principalmente cuestiones de

índole socio-cultural, que por nuestra formación quedan al margen de una apropiada

explicación.

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CAPÍTULO I

ACLARACIONES
TERMINOLÓGICAS
PREVIAS

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A los efectos del presente trabajo es conveniente conceptualizar ciertos términos que

si no son aclarados puntualmente pueden llevar a confusión o a una mala interpretación

de nuestras conclusiones.

Empleo público: podría definirse como toda aquella actividad desarrollada por un

funcionario o empleado público. Es una vinculación contractual regida por el derecho

público, a través de la cual una persona se obliga a prestar servicios para el Sector

Público, obteniendo como contraprestación una remuneración en dinero.

Empleado público: en primer lugar cabe aclarar que a lo largo del presente trabajo

utilizaremos este término como sinónimo de agente público, trabajador estatal,

empleado del estado, funcionario, servidor público, dependiente de la Administración

Pública y otros términos análogos, con sus respectivas combinaciones. Es decir,

consideraremos que es empleado público tanto el Presidente de la Nación, los

Gobernadores, Ministros, Legisladores, Jueces y demás cargos jerárquicos, como la

persona que atiende al público en un determinado organismo, o el obrero que realiza

labores bajo las ordenes de un superior.

La definición que utilizaremos será la siguiente: empleado público2 “es toda persona

física que ejerce funciones en una entidad estatal, incorporada voluntariamente a ella

mediante designación u otro procedimiento legal y que recibe como contraprestación

por sus tareas un salario”. De la definición anterior vemos que no están comprendidos

los empleados de empresas privadas que prestan servicios públicos (por ej. un operario

en Aguas del Valle o un docente en un instituto educativo subsidiado por el Estado), ni

2
Cfr. Sarmiento García, Jorge y Otros: “Derecho público”, Ed. Ciudad Argentina, 1999

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los que ejercen una carga pública personal (por ej. ser presidente de mesa en las

elecciones).

El empleado público puede ingresar a la Administración mediante3:

a) Elección: por ejemplo en el caso de los gobernadores, o los legisladores.

b) Nombramiento o designación: a través de un acto administrativo.

c) El contrato “ad-hoc”: es decir, el contrato específico de empleo público, ya sea a

través de una locación de obra o de servicios.

d) La accesión, cuando como consecuencia de desempeñar determinado cargo

automáticamente se ocupa otro cargo distinto.

Vale la pena señalar que el Código Penal, en su art. 77 dice “por los términos

Funcionario Público y Empleado Público usados en este Código, se designa a todo el

que participa accidental o permanentemente del ejercicio de funciones públicas, sea por

elección popular o por nombramiento de autoridad competente”

Clasificación de los empleados públicos

1) De acuerdo a su dedicación horaria4:

a) “full time” o dedicación exclusiva (destinan todas las horas laborales a una

determinada afectación funcional, con exclusión de cualquier otra clase de actividad)

b) “part time” o dedicación semi-exclusiva (dedican parte de sus horas de trabajo

a funciones en el sector público, pudiendo ejercer otra actividad en el resto de las horas)

2) De acuerdo a sus funciones:

a) Quienes ejercen funciones estatales propiamente dichas (por ej. docencia,

administración)

3
Sarmiento García, Jorge y Otros: Op. Cit.
4
Sarmiento García, Jorge y Otros: Op. Cit.

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b) Quienes realizan tareas de carácter industrial y/o comercial (por ej. los

trabajadores de la ex YPF)

3) De acuerdo al régimen que los ampara

a) Permanentes: son aquellos empleados que forman parte de la planta de

personal permanente de un determinado organismo, a la cual han accedido luego de

cumplir una serie de requisitos (por ejemplo, en el caso de la ley 25164, que hayan

transcurrido 12 meses de prestación de servicios y haber obtenido el certificado de

aptitud psicofísica para el cargo).

b) Contratados: son aquellas personas que mediante un contrato de locación de

obras o de locación de servicios realizan obras o prestan servicios (según corresponda)

para un organismo especifico, por un lapso de tiempo determinado (generalmente entre

seis y doce meses). Al final de dicho lapso, pueden ser beneficiados con una renovación

de contrato, o bien puede ser rescindida su vinculación con la administración pública.

c) Becarios o pasantes: generalmente se trata de estudiantes terciarios o

universitarios que han suscripto un convenio de pasantía con algún organismo público,

en virtud del cual se obligan a realizar tareas afines a la formación que reciben en el

establecimiento educativo al que concurren.

Función Pública: es el conjunto del personal que trabaja al servicio del Estado en

una relación de empleo regulada por un estatuto que, en general, estipula derechos y

obligaciones, incluidas unas reglas para el acceso, permanencia y movilidad en los

cargos.

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Estabilidad: Es el derecho a mantener el empleo (nivel escalafonario alcanzado,

conservando la remuneración y todos los derechos que le asisten) y el derecho a la

defensa en caso de que exista un sumario con el fin de cesantear o exonerar al agente.

Es el derecho que garantiza al trabajador la conservación de su empleo durante toda su

vida laboral, no pudiendo ser cesado antes de dicho momento sino por una de las causas

establecidas taxativamente por la ley. Una explicación más detallada de esta cuestión

puede ser consultada en el Capítulo XI.

Administración Pública: es la organización que el Estado utiliza para canalizar

adecuadamente las necesidades (demandas) sociales y satisfacerlas a través de la

transformación de los recursos públicos en acciones modificadoras de la realidad,

mediante la producción de bienes y servicios y acciones reguladoras

Hacienda Pública: es aquella parte de la economía pública, vinculada con la

realización de ingresos y gastos del Estado y la mutua relación entre ellos. Es la

conjunción dinámica de los órganos y el Patrimonio del Estado, puestos en juego

administrativamente para el logro de los objetivos.

El Sector Público: es el sector de la economía que comprende a los bienes y

servicios producidos por el Estado5. A su vez este sector se divide en:

a) Sector Gobierno: produce, entre otros, servicios de defensa, educación, justicia,

seguridad, salud, bienestar social, regulación y desarrollo de la economía, la

mayoría de los cuales pone a disposición de la población en forma gratuita.

5
Iturrioz, Eulogio A.: “Curso de Finanzas Públicas”, Segunda edición, Ed. Macchi, Buenos Aires, 1981.

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b) Empresas Estatales: constituyen unidades económicas de producción en las que

se combinan factores productivos e insumos para producir un bien o servicio que

es ofrecido en el mercado a cambio del pago de un precio.

Una vez que el Sector Público toma una decisión puede imponerla. Es decir, tiene

poder de coacción. Además, no responde a intereses privados, sino que persigue un

objetivo final, que es el bien común.

Producto Bruto Interno (PBI): representa la suma de todos los bienes y servicios

finales producidos en un país durante un año, ya sea por nacionales o por extranjeros

residentes.

Se debe tener presente que el PBI mide el valor agregado generado por un país

durante un año, pero no mide la riqueza total del país (sus recursos naturales, sus minas,

sus costas, sus carreteras, sus hospitales, sus universidades, sus fábricas, etc.).

La medición de la producción generada que realiza el PBI no es completa. Es un

indicador que sirve para comparar el nivel de bienestar que tienen distintos países: en

principio, aquel que tiene un PBI más elevado es el que goza de mayor bienestar. No

obstante para medir con mayor precisión el bienestar de un país hay que relacionar el

PBI con su población, de donde surge el PBI per cápita.

Producto Bruto Geográfico(PBG): toma en cuenta los bienes y los servicios finales

producidos en el período de un año, independientemente de que hayan sido consumidos

o acumulados. La definición de geográfico responde conceptualmente al hecho de

haberse considerado el valor agregado generado exclusivamente dentro de las fronteras

de la provincia.

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Puede decirse entonces que el PBI se aplica como una unidad de medida para realizar

comparaciones a nivel país, mientras que el PBG se utiliza a nivel provincia, para el

mismo fin.

Población Económicamente Activa: está integrada por las personas que tienen una

ocupación o que sin tenerla la están buscando activamente. Comprende a la población

ocupada y a la población desocupada.

Eficiencia: es la relación entre los insumos y los resultados, o dicho de otra manera,

la relación entre los recursos empleados y los resultados alcanzados. Se dice que una

persona es más eficiente que otra cuando utiliza menos insumos para producir idéntico

resultado, o cuando utilizando los mismos insumos, llega a un mejor resultado.

Eficacia: es la relación entre los resultados alcanzados y los resultados pretendidos,

o de otra forma, es el grado en que los resultados se corresponden con los objetivos

propuestos. Se dice que una persona es eficaz si ha alcanzado lo que se proponía.

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CAPÍTULO II

EL SECTOR
PÚBLICO EN LA
ECONOMÍA

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


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1 - Introducción

En todos los países del mundo, el Estado interviene en la economía, en mayor o

menor medida, con dos fines básicos: mejorar la eficiencia y aumentar la equidad6. Pero

la idea de la magnitud de intervención que posee el Estado en la actividad económica va

a resultar de la apreciación conjunta de distintos parámetros, entre los que podemos

destacar tres: Gasto Público/PBI, Ingresos Tributarios/PBI (presión impositiva) y

Empleados Públicos /PEA.

La mayor o menor intervención del Estado va a estar dada por la política económica

implementada por el gobierno de turno, entendiéndose por esta última a “el conjunto de

las distintas formas de intervención del Sector Público en la actividad económica”,

según lo definen Figueras y Díaz Cafferata7, o “la rama de la economía responsable de

las aplicaciones de los instrumentos desarrollados por la teoría económica para el

cumplimento de los propósitos deseados”, de acuerdo a lo que escribe Las Heras8.

La política económica arriba descripta puede seguir dos lineamientos: a) El de las

políticas macroeconómicas: que apuntan a controlar el nivel de actividad, el nivel de

precios, la distribución del ingreso y el nivel de empleo. b) El de las políticas

microeconómicas: que intentan mejorar la asignación de recursos, con vistas a la

eficiencia o el alcance de ciertas metas puntuales.

En lo que respecta al presente escrito, vamos a analizar (en este capítulo y en el

siguiente) las políticas macroeconómicas, y dentro de ellas las políticas fiscales, es

6
Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: “Nuevas Lecturas de Política Económica. Argentina en la
Globalización”, Ediciones Eudecor, Córdoba, 2001
7
Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit.
8
Las Heras, José María: “Estado Eficiente: sistemas de Administración Financiera Gubernamental”,
Ediciones Eudecor, Córdoba, 1999

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decir, aquellas que se refieren a modificaciones en los niveles de impuestos y gastos

implementados por el Gobierno para modificar la demanda agregada9.

2 - Participación del sector público en los grandes agregados de la economía

Habitualmente suelen hacerse comparaciones entre países de la relación Gasto

Público / PBI, y a medida que la misma aumenta, se dice que el Estado tiene un mayor

peso en la economía. Pero cabe aclarar que dicha relación no representa más que uno de

los parámetros para medir el grado de intervencionismo estatal en la actividad

económica, y no está necesariamente ligada con el desarrollo ni el bienestar de un país.

Por el lado de las provincias, un indicador similar estaría representado por el Gasto

Público Provincial dividido por el PBG.

Otra forma de medir el tamaño del gobierno podría ser la relación entre las ventas de

bienes y servicios de las empresas y sociedades del Estado y el PBI, pero dado que

actualmente nuestro país no posee empresas de importancia –por el proceso de

privatización llevado a cabo durante los años 90- este indicador no se utiliza.

3 - El empleo público dentro de los objetivos del sistema económico

Podemos decir que el gobierno intentará alcanzar a través de una serie de políticas

macro y microeconómicas, un conjunto de seis objetivos10:

a) El pleno empleo: es decir, tratar de ocupar el mayor número de personas en la

actividad económica.

b) La eficiencia

9
Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit.
10
Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit.

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c) El desarrollo: puede ser definido como un proceso conjunto de crecimiento del

Producto Nacional y de adecuados niveles de educación, de sanidad, de cultura,

etc.

d) La equidad distributiva: esto significa que se apunta a lograr una adecuada

distribución de la riqueza, tratando de mantener la equidad horizontal (que

quienes aporten a la actividad productiva de igual manera posean ingresos

similares) y la equidad vertical (que quienes aporten a la actividad productiva de

manera distinta, obtengan ingresos distintos).

e) La estabilidad de precios: destinada a garantizar el desenvolvimiento regular y

confiable de las variables económicas en general, y en especial un nivel de

precios sin grandes variaciones, evitándose el manejo indebido de la moneda,

causante de la inflación11.

f) El equilibrio en la balanza de pagos

Seguidamente analizaremos una parte de esas políticas –las fiscales- y una parte de

esos objetivos – más precisamente, los cuatro primeros –.

El pleno empleo

Uno de los objetivos de todo sistema económico es el pleno empleo (o dicho de otra

manera, la minimización de la desocupación).

Lamentablemente, a lo largo de muchos años el sector público ha actuado como

“empleador de ultima instancia”, o como un “amortiguador” de la tasa de

desocupación12. Pensamos que esa actitud de los gobernantes -que todavía se verifica en

11
Las Heras, José María: Op. Cit.
12
Guido, Pablo y Lazzari, Gustavo: “Desempleo encubierto en las provincias”, Fundación Atlas, 2002

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provincias como Santa Cruz o como la nuestra- dista de ser la apropiada, más aún si

consideramos la productividad de los trabajadores públicos.

Si bien es cierto que la productividad de un nuevo empleado público no es nula (dado

que dicho trabajador “soporta”, muchas veces como “derecho de piso”, la delegación de

tareas por parte de sus superiores y compañeros), no creemos que la política fiscal de

creación de empleo público sea la más recomendable, por distintas razones:

a) Un nuevo empleado público significa mayor erogación por parte del Estado (y no

sólo en el corto plazo, si consideramos que esos nuevos trabajadores dentro de un

cierto lapso de tiempo pasarán a formar parte de la planta de personal permanente

de la Administración Pública), lo que redunda en mayor presión impositiva para el

contribuyente13 , generalmente a través de tributos regresivos como la imposición

al consumo (el IVA).

b) La producción total de la economía, en la realidad, no aumenta. Aunque es

necesario aclarar que si bien ese no es el fin perseguido explícitamente por la

incorporación del nuevo trabajador, la evidencia empírica demuestra lo contrario,

merced a la arriba mencionada “delegación de tareas”. Remitimos al lector para

una mejor comprensión de este punto al Capítulo XI, apartado 2 (La cuestión de la

productividad).

Es preciso señalar que la tendencia de “Empleador de ultima instancia” se ha visto

atenuada en cierta medida por la prohibición legal de incorporar más personal a la

Administración Pública (medida denominada “congelamiento de vacantes”). No

13
Otra formas de cubrir los déficits pueden ser aumentos en los precios de bienes o servicios vendibles,
venta de activos o empresas existentes, contracción de empréstitos o emisión monetaria. Pero es de notar
que en las actuales condiciones económicas y legales de nuestro país, ninguna de las alternativas
anteriores es posible.

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obstante, se ha verificado el uso de los contratos “ad-hoc” como una forma de evitar

dicha prescripción legal, con renovación automática y tendencias a la permanencia en el

tiempo, incorporándose a planta permanente a los contratados cada vez que una

modificación a la norma legal lo permitiera (o que el “ciclo político” de la economía lo

requiriera).

De esta manera vemos que aunque las políticas de empleo público contribuyen, en

cierto grado, al pleno empleo, tal plenitud es ficticia y actúa como un seguro de

desempleo encubierto.

Estamos de acuerdo con Guido y Lazzari14 en que es más conveniente un seguro de

desempleo “a la europea”, y agregamos que tal medida no lleva al Estado a tener que

“soportar” a los nuevos empleados durante toda su vida laboral (merced a la hoy mal

entendida “estabilidad del empleado público”). No obstante, esta recomendación no será

expuesta en el Capítulo XII, debido a que no conllevaría a un aumento directo de la

producción del país, y adicionalmente incentiva a la población a ejercer un ocio

innecesario.

La equidad distributiva

Vamos a considerar aquí dos aspectos: primeramente lo referido a las empresas

públicas, y renglones más abajo, lo atinente a el empleo público en sí (como un

redistribuidor de riqueza).

Las empresas públicas

Años atrás, Argentina poseía muchas empresas a su cargo, las denominadas

“Empresas y Sociedades del Estado”, tales como YPF y Obras Sanitarias de la Nación,
14
Guido, Pablo y Lazzari, Gustavo: Op. Cit.

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o en el caso de nuestra provincia, la DECa. (Dirección de Energía Catamarca) o la

empresa OSCa. (Obras Sanitarias de Catamarca). Una de las razones por las que fueron

privatizadas es porque tenían un déficit excesivo, que contribuía a engrosar el déficit

fiscal de la Nación o de la Provincia, según el caso.

El criterio de utilizar empresas públicas como un instrumento de redistribución del

ingreso llevaba a fijar precios a niveles inferiores a los costos de producción, lo que

determinaba la utilización de fondos del Estado para cubrir déficits sin contribuir al

proceso de acumulación. Esto es lo que convertía a la empresa pública, en la realidad,

en un “peso” para el Estado15. Coincidimos con Esparza Valdivia que la ineficiencia de

las empresas públicas podría haberse superado mediante la corrección de políticas

erróneas de gestión empresarial (aplicando criterios de evaluación de resultados,

eficiencia, productividad, etc.), lo que habría evitado, a nuestro entender, todo el

proceso de “desestatización” de empresas.

Sin embargo, el antes mencionado déficit no sólo tuvo su cuna en los niveles de

precios inferiores a los de producción y en la ineficiencia del personal, sino también en

los constantes delitos que dichos empleados cometían en las empresas estatales. Así , no

era extraño observar al personal estatal desarrollando labores para los superiores en

horarios de trabajo. Por otra parte estas empresas daban demasiados beneficios a sus

empleados, principalmente a los de más alta jerarquía, sin mencionar los laxos controles

a los que éstos y los empleados de menor rango se veían sometidos.

Cabe aclarar que en su momento, las privatizaciones fueron realizadas en una época

muy especial de nuestra economía, que tornaba urgentes tales medidas, pero si se

15
Esparza Valdivia, Martín Hugo “El papel de la empresa pública”, en Revista Gestión y Estrategia N° 5,
Universidad Autónoma Metropolitana de México.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 21

hubieran aplicado las políticas arriba descriptas desde un comienzo (hace ya muchos

años), no se habría llegado a tal situación.

Es decir, estamos de acuerdo con que haya empresas estatales que presten servicios

públicos a gente que de otra forma no podría acceder a ellos, pero no concordamos con

el uso de las empresas estatales como empleadoras en exceso, por encima de sus reales

necesidades.

El empleo público “redistribuyendo” riqueza

En este apartado, hemos considerado de esencial importancia un artículo de Ernesto

Kritz, denominado “Sustento para la población de mayor nivel de vida. El empleo

público, sólo para elegidos” 16. Dicho estudio, basado en un procesamiento especial de

la Encuesta Permanente de Hogares de Octubre de 2001, sostiene que apenas el 5 % de

la dotación de empleados públicos pertenece al grupo del 20 % más pobre, mientras que

el 35 % de la planta de personal público pertenece al quintil de mayor ingreso per

cápita. Esto se ve agravado si observamos el gasto en remuneraciones: el 20 % más

pobre percibe el 7 % del total de salarios del sector público, en cambio el 20 % más rico

percibe el 57 % del mismo total.

Dice acertadamente Kritz que es falsa la creencia de que en las provincias el empleo

público juega un papel redistributivo, y por lo tanto la ocupación en el Estado no

beneficia a los pobres, sino que es regresiva.

A continuación, transcribimos dos tablas del excelente trabajo de Kritz.

16
Kritz, Ernesto: “Sustento para la población de mayor nivel de vida. El empleo público, sólo para
elegidos”, Nota publicada en Diario BAE, 10/07/2002.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 22

Tabla II.1

DISTRIBUCION DEL EMPLEO PUBLICO POR QUINTILES DE INGRESO PER CAPITA


FAMILIAR (1999-2001)
Porcentaje del total de los empleados públicos
que pertenece a cada quintil de ingreso per
Quintiles de perceptores
capita familiar
1999 2000 2001
Total de hogares 100% 100% 100%
· Quintil 1 (20 % más pobre) 8% 7% 5%
· Quintil 2 14% 11% 13%
· Quintil 3 21% 20% 19%
· Quintil 4 27% 27% 27%
· Quintil 5 (20% más alto) 30% 35% 36%

Fuente: Kritz, Ernesto: Op. Cit., en base a un procesamiento especial de la Encuesta


Permanente de Hogares del INDEC, octubre de 2001.
Tabla II.2

DISTRIBUCION DEL INGRESO ENTRE LOS EMPLEADOS PUBLICOS (1999-2001)


Porcentaje del total de las remuneraciones pagadas por
Quintiles de perceptores el sector público que recibe cada quintil de empleados
1999 2000 2001
100.0% 100.0% 100.0%
Total de empleados públicos
· Quintil 1 (20 % más bajo) 3.0% 1.1% 0.7%
· Quintil 2 6.7% 5.6% 6.0%
· Quintil 3 13.4% 12.7% 11.9%
· Quintil 4 22.5% 24.6% 24.2%
· Quintil 5 (20% más alto) 54.5% 56.0% 57.3%

Fuente: Kritz, Ernesto: Op. Cit., en base a un procesamiento especial de la Encuesta


Permanente de Hogares del INDEC, octubre de 2001.

Coincidimos plenamente con lo expuesto y argumentado por Kritz, además de

señalar que dicho fenómeno se observa con particularidad en nuestra provincia,

agravado por la circunstancia de que en muchos casos el empleo público es usado

como una alternativa “residual” en términos laborales. Es decir, se utiliza al empleo

público -por parte de la población de mayores recursos- como un sector en donde se

cumplen tareas relativas a las actividades particulares, dejando al último en orden de

importancia a las tareas propias del organismo en el que trabajan.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 23

4 - Otros indicadores del sector público y del empleo público en la economía

Entre otros indicadores, podemos nombrar:

EP/PEA: representa la cantidad de Empleados Públicos que participan en la

Población Económicamente Activa.

EP/Habitantes: representa la cantidad de empleados públicos por cada habitante. Se

suele utilizar una variante de este indicador, que representa la cantidad de empleados

públicos cada 1000 habitantes.

Como acertadamente señala Oszlak17, aquellas provincias en las que el sector público

emplea una proporción muy alta de la Población Económicamente Activa, coinciden no

casualmente con las que han sufrido altos índices de endeudamiento, crisis fiscales

crónicas y conflictos sociales recurrentes. Si a esto le agregamos que las provincias que

menor relación EP/PEA poseen (tales como Capital Federal, Córdoba o Santa Fe) son

las que mayor desarrollo económico tienen, no es difícil detectar que existe una fuerte

relación negativa entre la magnitud del indicador descripto y el bienestar (relativo) de

una provincia.

Seguidamente reseñamos algunas tablas18 que contienen los valores de los

indicadores EP/1000 Hab. y EP/PEA de las distintas provincias, ordenadas de acuerdo a

un orden creciente de la relación EP/PEA.

Tabla II.3

Provincia Población Total Tasa de PEA Empl. Públ. EP/1000H EP/PEA


17
Oszlak, Oscar: “El mito del Estado Mínimo: Una década de la reforma estatal en Argentina”, Trabajo
presentado al “V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública”, en el panel “Reforma del Estado: Equidad y Gobernabilidad”.
18
Guido, Pablo y Lazzari, Gustavo: Op. Cit.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 24

Activ. Provinciales ab.


Córdoba 3.061.611 40,1 1.227.706 76.079 24,8 6,20
Buenos Aires 13.818.677 42,1 5.817.663 428.408 31,0 7,36
CABA(1) 2.768.772 49,5 1.370.542 112.466 40,6 8,21
Santa Fe 2.997.376 41,3 1.237.916 104.623 34,9 8,45
Tucumán 1.336.664 37,2 497.239 46.100 34,5 9,27
Salta 1.079.422 37,1 400.466 37.564 34,8 9,38
Mendoza 1.576.585 39,7 625.904 63.257 40,1 10,11
Corrientes 929.236 37,9 352.180 36.967 39,8 10,50
Misiones 963.869 34,5 332.535 35.511 36,8 10,68
San Juan 622.094 38,9 241.995 28.453 45,7 11,76
Entre Ríos 1.156.799 38,8 448.833 54.159 46,8 12,07
Chaco 983.087 33,9 333.266 42.119 42,8 12,64
Sant. del Estero 806.347 33,9 273.352 34.881 43,3 12,76
La Pampa 298.460 44,9 134.009 17.174 57,5 12,82
Río Negro 552.677 41,2 227.703 29.295 53,0 12,87
San Luis 366.900 35,1 128.782 16.738 45,6 13,00
Jujuy 611.484 35,5 217.077 29.622 48,4 13,65
Chubut 413.240 39,6 163.643 23.408 56,6 14,30
Catamarca 333.661 40,5 135.133 23.784 71,3 17,60
Neuquén 473.315 42,5 201.159 36.543 77,2 18,17
Tierra del Fuego 100.960 41,3 41.696 8.129 80,5 19,50
Formosa 485.700 31,3 152.024 33.697 69,4 22,17
La Rioja 289.820 35,9 104.045 23.258 80,2 22,35
Santa Cruz 197.191 38,6 76.116 17.365 88,1 22,81
Total del País 36.223.947 41,8 14.740.989 1.359.602 37,5 9,2
(1) Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Fuente: Guido, Pablo y Lazzari, Gustavo, en base a EPH, Onda Mayo 2002 y a datos

de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, año 2000.

Asimismo, podemos construir una tabla similar, que contenga los datos referentes a

los empleados públicos municipales (estimados).

Tabla II.4

Provincia Población Total Tasa de PEA Empl. Públ. EP/ 1000 EP/PEA
Activ. Municipales Hab.
San Luis 366.900 35,1 128.782 2.000 5,45 1,55
Misiones 963.869 34,5 332.535 5.500 5,71 1,65
Corrientes 929.236 37,9 352.180 6.800 7,32 1,93
San Juan 622.094 38,9 241.995 5.000 8,04 2,07
Buenos Aires 13.818.677 42,1 5.817.663 121.300 8,78 2,09

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 25

Salta 1.079.422 37,1 400.466 8.400 7,78 2,10


Córdoba 3.061.611 40,1 1.227.706 26.200 8,56 2,13
Río Negro 552.677 41,2 227.703 5.200 9,41 2,28
Santa Fe 2.997.376 41,3 1.237.916 29.800 9,94 2,41
Mendoza 1.576.585 39,7 625.904 15.600 9,89 2,49
Chubut 413.240 39,6 163.643 4.300 10,41 2,63
La Pampa 298.460 44,9 134.009 3.600 12,06 2,69
Sant. del 806.347 33,9 273.352 8.200 10,17 3,00
Estero
Entre Ríos 1.156.799 38,8 448.838 13.900 12,02 3,10
Chaco 983.087 33,9 333.266 10.900 11,09 3,27
Formosa 485.700 31,3 152.024 5.300 10,91 3,49
Tucumán 1.336.664 37,2 497.239 18.800 14,06 3,78
Neuquén 473.315 42,5 201.159 7.700 16,27 3,83
Jujuy 611.484 35,5 217.077 9.000 14,72 4,15
Tierra del 100.960 41,3 41.696 2.100 20,80 5,04
Fuego
Catamarca 333.661 40,5 135.133 8.400 25,18 6,22
Santa Cruz 197.191 38,6 76.116 5.400 27,38 7,09
La Rioja 289.820 35,9 104.045 11.000 37,95 10,57
Total del País 36.223.947 41,8 14.740.989 334.400 10,0 2,50

Fuente: Guido, Pablo y Lazzari, Gustavo, en base a EPH, Onda Mayo 2002 y a datos

de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, año 2000.

De las tablas anteriores observamos que Catamarca se encuentra en los últimos

lugares en ambas situaciones (EP Prov./PEA y EP Munic./PEA), lo cual redunda en una

excesiva dependencia de la economía hacia el Sector Público, agravada por la casi total

ausencia de empleo público destinado a organismos o empresas encargados de la venta

de bienes o servicios, función que cumplían las empresas como DECa, OSCa, Banco de

Catamarca.

El empleo público en Catamarca, en los tres niveles de gobierno

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 26

En lo que hace a datos acerca del personal empleado en las distintas municipalidades

de Catamarca, nos encontramos con el inconveniente de recibir tablas incompletas por

parte de la Dirección de Estadísticas de Catamarca (DEC), para los años 2000 y 2001 .

Como ejemplo, vemos que para el año 1999 Catamarca tenía 34 municipios, de los

cuales 32 informaron su situación acerca del personal; para el año 2000, con la misma

cantidad de municipios, sólo 23 proveyeron datos; y en 2001, habiéndose agregado dos

municipios (Los Altos y Mutquín), únicamente 17 aportaron información. Llaman la

atención dos situaciones:

a) Que sólo 8 municipios informaron los tres años.

b) Que el principal municipio (Capital) no informó ni en 2000 ni en 2001.

Si hacemos una estimación de los empleados públicos municipales, para los años que

no se obtuvieron datos, podemos concluir que en 1999 había 8205 agentes, en 2000

había 8279 y en 2001 había 8557.

En lo referente a la Administración Pública Provincial, de acuerdo al siguiente

cuadro, vemos que en 1999 había 22998 empleados, en 2000 había 23033 y en 2001

había 23150 (estimado), lo que denota una tendencia a la alza, al igual que en el nivel

municipal.

Tabla II.5

Personal de la Administración Pública Provincial, según poderes – Catamarca – 1991 a 2000


Poder/Años 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Poder Ejecutivo 21742 22007 23231 23095 21439 20283 20674 21067 21432 21380
Poder Legislativo 708 856 885 873 830 830 860 886 827 812
Poder Judicial 473 484 554 583 562 562 655 743 739 841
Total 22923 23347 24670 24551 22831 21675 22189 22696 22998 23033
Fuente: Dirección de Estadísticas y Censos de Catamarca.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 27

Gráfico II.1

Evolucion del personal en la Adm inistracion Publica Provincial - Años 1991 a 2000
25000

20000
Cant. de empleados

15000
Poder Ejecutivo
Poder Legislativo
Poder Judicial
10000
Total

5000

0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Años

Fuente: Elaboración propia en base a la tabla II.5

De acuerdo a la tabla anterior, es de notar una marcada disminución de empleados

públicos entre los años 1994 a 1996, periodo de tiempo en el que estuvo vigente el

denominado régimen de jubilación anticipada (“jubilación de pantalones cortos”, para

algunos), al cual podían acceder aquellos agentes que reunieran 70 puntos entre edad y

antigüedad laboral al momento de la opción19.

19
Este sistema fue objeto de diversas críticas, debido a las inequidades que presentaba. Por ejemplo,
podía jubilarse alguien que había entrado a trabajar en el sector publico a los 30 años, y al momento de la
opción tenía 50 años (con una antigüedad de 20 años, sumaba 70 puntos), pero no podía hacerlo una
persona que había ingresado a trabajar a los 20 años, y al momento de la opción tenía 44 (con una
antigüedad de 24 años, sumaba 68 puntos).

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 28

En total, y sin considerar al personal ocupado en organismos del sector público

nacional radicados en Catamarca (ANSES, PAMI, UNCa, AFIP, etc.), tenemos que en

1999 había 31100 empleados públicos, en 2000 había 31300 y en 2001 había 31800.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 29

CAPÍTULO III

EL EMPLEO
PÚBLICO Y EL
PRESUPUESTO

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 30

1 - Algunas palabras sobre el presupuesto

El presupuesto es un instrumento que contiene el programa de gobierno, expresado

en términos de lo que el mismo está autorizado a gastar y de lo que estima recaudar.

Existen diversas formas de analizar el contenido del presupuesto, mediante los

clasificadores presupuestarios. De esta manera, si queremos ver cuánto se gasta en

servicios sociales, servicios económicos, administración gubernamental, defensa y

seguridad, etc., haremos uso del clasificador por finalidad y funciones; si necesitamos

averiguar cuánto se gasta en los diferentes organismos del sector público, usaremos el

clasificador institucional; si queremos ver cuánto se eroga en gastos corrientes, cuánto

en gastos de capital y cuánto en aplicaciones financieras, tomaremos para ello el

clasificador por carácter económico; y si precisamos analizar qué montos se destinan a

atender gastos de personal, bienes de consumo, servicios no personales, bienes de uso, y

servicios de la deuda, utilizaremos el clasificador por objeto del gasto.

Visto lo anterior, y teniendo en cuenta que la preocupación principal de este trabajo

es el empleo público, no es difícil deducir que en el presente capitulo analizaremos los

presupuestos Nacional y Provincial a través de la información que nos brinda el

clasificador por objeto del gasto.

2 - El Presupuesto Nacional

En lo referente al presupuesto del gobierno nacional observamos que los gastos en

personal representan el 13 % para el año 2002, considerando la totalidad de los gastos.

Tabla III.1

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 31

Gasto Público en Argentina, años 2000 a 2003, en millones de pesos.

Presupuesto Nacional 2000 2001 2002 2003 (*)


Clasificación por inciso $ % $ % $ % $ %
Gastos Corrientes (1) 48.288 93,62 48.401 93,31 42.717 94,28 58.725 95,09
Gastos en personal (1) 7.317 14,19 6.494 12,52 5.994 13,23 7.127 11,54
Transferencias corrientes (1) 11.044 21,41 11.178 21,55 11.690 25,80 17.353 28,10
Gasto Público Total 51.578 100,00 51.870 100,00 45.307 100,00 61.758 100,00
(*) Estimados

(1) Los porcentajes se refieren a la relación entre ese concepto y el gasto público

total.

Fuente: Elaboración propia en base a Presupuestos 2000 a 2003, Oficina Nacional

de Presupuesto, Ministerio de Economía de la Nación.

Gráfico III.1

Evolución relativa de los gastos en personal en el Presupuesto


Nacional - Años 2000 a 2003

14,50
Porce ntaje de participación

14,19
14,00
13,50
13,23
13,00
12,50 12,52
12,00
11,50 11,54
11,00
1 2 3 4
Años

Fuente: Elaboración propia en base a la tabla III.1

Gráfico III.2

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 32

Evolución absoluta de los gastos en personal en el Presupuesto


Nacional - Años 2000 a 2003

8.000
Montos (en millones de

7.500
7.317
7.127
7.000
pesos)

6.500 6.494
6.000 5.994
5.500
5.000
1 2 3 4
Años

Fuente: Elaboración propia en base a la tabla III.1

En cambio, si tenemos en cuenta solamente los gastos efectivos realizados por el

gobierno nacional (es decir, excluyendo las transferencias) observamos que la magnitud

aumenta al 41,84 % en el año 2002

Tabla III.2

Gasto Público en Argentina, años 2000 a 2003, en millones de pesos.

Presupuesto Nacional 2000 2001 2002 2003 (*)


Clasificación por inciso $ % $ % $ % $ %
Gastos en personal 7.317 35,94 6.494 31,40 5.994 41,84 7.127 29,45
Transferencias 31.217 31.189 30.982 37.554
Gasto Público Total 51.578 51.870 45.307 61.758
Gasto neto de 20.361 20.681 14.325 24.204
transferencias
(*) Estimados

Fuente: Elaboración propia en base a la tabla III.1

Gráfico III.3

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 33

Evolución relativa de los gastos en personal, en relacion al gasto


publico neto de transferencias, años 2000 a 2003

45,00
Participación (en %)

41,84
40,00

35,00 35,94

30,00
31,40
29,45
25,00

20,00
1 2 3 4

Años

Fuente: Elaboración propia en base a la tabla III.2

Relación con las otras partidas presupuestarias

Si analizamos la partida “Gastos en personal” en relación a las demás partidas

presupuestarias, vemos que su participación porcentual en el presupuesto no ha variado

sustancialmente, dado que en 1994 participaba en un 15,98 %, mientras que en 2001 lo

hacia en un 14,19 %. Podemos concluir además que ha pasado de ubicarse durante los

años 1994-1998 en el segundo lugar de importancia de las partidas, a hacerlo en la

tercera plaza en los años 1999-2001.

Tabla III.3

Partidas Presupuestarias/Años 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Transferencias 67,00 65,58 66,63 62,88 63,52 60,26 60,06 55,76
Gastos en personal 15,98 16,75 16,52 16,14 14,59 14,62 14,63 14,19
Servicios de la deuda 7,81 9,98 9,60 13,50 14,57 16,98 19,96 24,16
Servicios no personales 4,76 4,56 4,11 4,05 3,90 3,17 2,75 2,55

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 34

Fuente: Elaboración propia en base a información extraída de las cuentas de

Ahorro-Inversión-Financiamiento, años 1994 a 2001, Ministerio de Economía de la

Nación.

Gráfico III.4

Evolución de la participación de las principales partidas presupuestarias -


Años 1994 a 2001

80,00

70,00

60,00
Participación (en %)

Transferencias
50,00
Gastos en
40,00 personal

Servicios de la
30,00
deuda

20,00 Servicios no
personales
10,00

0,00
1 2 3 4 5 6 7 8
Años

Fuente: Elaboración propia en base a la tabla III.3

3 – El presupuesto provincial

En lo referente a la participación de los gastos en personal sobre el total del gasto

público en nuestra provincia, vemos que entre los años 1994 y 1999 hubo una tendencia

a la baja en cuanto a su medición relativa (es decir, comparando entre porcentajes), en

tanto que hubo un leve aumento en términos absolutos.

Tabla III.4

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 35

Gasto Público en Catamarca, años 1994 a 1999, en miles de pesos.

1994 1995 1996


Gastos/Año
$ % $ % $ %
Gastos corrientes (1) 458.911 94,20 401.084 92,79 405.350 85,04
Gastos en personal (1) 317.209 65,11 300.511 69,53 290.585 60,96
Gasto Público Total 487.188 100 432.228 100 476.682 100

1997 1998 1999


Gastos/Año
$ % $ % $ %
Gastos corrientes (1) 466.355 89,71 447.090 86,48 474.443 84,86
Gastos en personal (1) 333.099 64,08 310.377 60,03 319.281 57,11
Gasto Público Total 519.836 100 516.995 100 559.112 100

(1) Los porcentajes se refieren a la relación entre ese concepto y el gasto público total.

Fuente: Elaboración propia en base al documento “Variables regionales en Argentina”,

Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional

de La Plata, Buenos Aires, 2000

Gráfico III.5

Evolución de la participación relativa de los gastos en


personal, años 1994 a 1999.

75,00

70,00 69,53
Porcentaje

65,00 65,11
64,08
60,96
60,00 60,03
57,11
55,00

50,00
1 2 3 4 5 6
Años

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 36

Fuente: Elaboración propia en base a la tabla III.4

Gráfico III.6

Evolución de la participación absoluta de los gastos en personal, años


1994 a 1999, en miles de pesos

340.000
333.099
330.000

319.281
320.000
317.209
Pesos

310.000 310.377

300.000 300.511

290.000 290.585

280.000
1 2 3 4 5 6

Años

Fuente: Elaboración propia en base a la tabla III.4

4 – Conclusiones

En lo referente a la participación de los gastos en personal en el presupuesto, tanto a

nivel nacional como provincial, observamos una evolución tendiente a la baja en los

años analizados, considerando además que en el caso nacional, los datos del año 2003

son estimados. Es de destacar que en el análisis de la participación relativa, se observa

una tendencia a la baja por la mayor importancia que ha cobrado la partida “Servicios

de la deuda” en los últimos años.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 37

En el orden nacional, se observa también una tendencia a la baja en las

transferencias, posiblemente por las mismas razones que se expresaron anteriormente.

No obstante, podemos remarcar que las variaciones expuestas son sólo cualitativas, ya

que el gasto público total no refleja la mencionada tendencia a la baja, sino que se

mantiene relativamente constante, e incluso con una tendencia a la alza en el año 2003 a

pesar de tratarse de un valor estimado.

En tanto, en lo que hace al caso provincial, observamos que el gasto público total se

ha incrementado entre los años 1994 y 1999, pero los gastos corrientes (y dentro de

estos los gastos en personal) han disminuido su participación relativa en el total.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 38

CAPÍTULO IV

EL EMPLEO
PÚBLICO SEGÚN LA
DOCTRINA

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 39

En este capítulo nos detendremos en las distintas opiniones que existen sobre el

empleo público en la doctrina, tanto nacional como extranjera. En resumen, cómo

definen al empleo público y cómo lo consideran económicamente.

1 - Doctrina Nacional

1.1 - Eulogio Iturrioz

En su “Curso de Finanzas Públicas”20 habla sobre la tendencia al crecimiento del

tamaño del gobierno e identifica dos causas:

a) El aumento como consecuencia de mayores funciones asumidas.

b) El aumento del costo para cumplir idénticas funciones.

Dentro de esta última habla de razones de tipo público, y dice “En la ejecución del

Gasto Público interviene una alta proporción de mano de obra que queda trabajando

bajo las órdenes del Estado, lo cual desde antaño parece ser una aspiración

generalizada, sea por el prestigio que confiere, sea por las remuneraciones pagadas, o

bien, y esto es lo más probable, por las menores exigencias laborales”.

Luego señala “Los criterios de eficiencia con que se organizan los servicios

gubernamentales no responden al frío cálculo del sistema de precios, sino, en el mejor

de los casos, al subjetivismo de una opinión pública muy proclive a estimarlos siempre

útiles”. “El problema (del gasto en personal) es aún más agudo en países con economías

estancadas, donde los incrementos de la Población Económicamente Activa son

absorbidos por el Estado pese a no haber aumento en el volumen del trabajo ni en sus

funciones, constituyendo entonces una variedad de desocupación disfrazada.”

20
Iturrioz, Eulogio A.: “Curso de Finanzas Públicas”, Segunda edición, Ed. Macchi, Buenos Aires, 1981.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 40

1.2 - Raúl Prebisch

Siguiendo a Caro21, al hablar de la intervención del Estado, el ilustre autor tucumano

dice “Al haber una baja acumulación y un gran crecimiento poblacional, la clase

desfavorecida acude al Estado para resolver su carencia de empleo, a lo que este

responde creando puestos de trabajo innecesarios.”

“Esta creación de trabajo espurio, implica que el Estado deba recurrir a cargas

impositivas para conseguir los fondos necesarios para pagar los nuevos sueldos. Estas

cargas impositivas también deben ser soportadas por la fuerza del trabajo, lo que las

incita a forzar aumentos salariales que traen aparejado aumento de precios y el

desarrollo de la inflación.”

“Cuando el Estado aumenta los impuestos, estos se trasladan a los precios y provoca

insistentes aumentos de salarios, que se trasladan a los costos. Acontecen así las crisis,

que son atribuidas a los obreros y no al Estado que las produce.”

En tanto, en el artículo “Programa de Reestructuración Nacional” 22, este prestigioso

autor señala que “... El estado no tiene necesidad alguna de sustituir fuerzas productivas

de la economía privada (...) pero es indispensable que el Estado cree las condiciones

favorables y ofrezca el incentivo necesario a fin de que esas actividades adquieran todo

el impulso de que son capaces para combatir eficazmente la depresión que comienza.

(...) (El país) dispone de considerables fuerzas de trabajo y de una gran variedad y

cantidad de elementos de producción que esperan su inteligente aprovechamiento. Todo

está en saber combinar unos y otros, poniendo los recursos en manos de quienes tengan

21
Caro, Raúl Edgardo: “Cuadernos de Pensamiento Económico y Social – Raúl Prebisch”, Catamarca,
1999
22
Prebisch, Raúl: “Programa de Reestructuración Nacional”, en el libro “Raúl Prebisch - Obras 1919-
1948”, Fundacion Raúl Prebisch, Buenos Aires, 2002

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 41

la aptitud y responsabilidad de emplearlos a fin de reactivar intensamente el

funcionamiento de la economía nacional (...)”

“La violenta contracción de los gastos públicos - conveniente o no – hará sentir sus

efectos sobre el poder de compra de la colectividad, y la demanda general que mueve la

industria y el comercio experimentarán un nuevo retroceso, provocando innecesario

sufrimiento y agitación social. Esto no quiere decir que haya que optar por el

procedimiento aconsejado en muchos países, y no siempre coronado de éxito, de

mantener la actividad económica por medio de la acentuación del déficit fiscal, sobre

todo si ese déficit resulta del acrecentamiento de gastos improductivos. Todo el

programa que se propone se basa, por el contrario, en el concepto de acrecentar los

gastos productivos, no en la administración pública, sino en el campo de la actividad

privada. Es altamente conveniente contener el crecimiento del número de

empleados y de los gastos públicos y realizar a ese respecto todas las economías

posibles”. Es de notar aquí una crítica al pensamiento keynesiano, ya que utiliza la

expresión “no siempre coronado de éxito”.

1.3 – Alberto Figueras y Alberto Díaz Cafferata

En la introducción de su obra “Nuevas Lecturas de Política Económica. Argentina

en la Globalización”23, estos autores se refieren al sector público con las siguientes

palabras: “aún con las reformas concretadas, sigue siendo un sector ineficiente e

ineficaz (tal vez podría juzgárselo más acertadamente, explicándolo desde la sociología,

como un tema cultural), con una acentuada vulnerabilidad fiscal (temor periódico a una

cesación de pagos) y un insistente aumento de la deuda pública”24

23
Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: “Nuevas Lecturas de Política Económica. Argentina en la
Globalización”, Ediciones Eudecor, Córdoba, 2001
24
Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit., pag. 14

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 42

Seguidamente al hablar del mercado laboral y los ajustes en las empresas, señalan

“Durante décadas, la mano de obra desplazada o no absorbida por el sector formal del

mercado laboral concluyó incorporándose al sector informal, en el que resultó

subempleada por la baja productividad (relativa) existente en el mismo. (...) En algunas

provincias más relegadas, la sociedad instrumentó desde los ´70 un sistema de subsidio

encubierto al desempleo: el empleo público. El sector público, expandido por esta

circunstancia, ha recibido por algunos autores la denominación de Sector Informal

Encubierto, constituyéndose con el tiempo en un sector de bajísima productividad,

justificado socialmente como un subsidio preventivo del sector informal. En vez de

implementarse un seguro de desempleo al estilo americano o europeo, se instrumentó el

empleo público de bajo rendimiento. Cuál de los dos métodos resulta socialmente

conveniente, queda a juicio de cada uno. (...) Pero estos programas de bienestar tienen

un límite en el tiempo. Restringido por la crisis fiscal y ante la caída constante de la

remuneración por agente, unido a la bajísima productividad, el remedio del empleo

público se ha agotado. Durante años alivió tensiones sociales y sirvió como válvula de

escape, pero fracasó a largo plazo en la medida en que no se generaron alternativas

productivas en otros sectores, ... y llegó la reestructuración erogándose un coste

acumulado durante años”25

Luego, analizando las causas del desempleo, los autores citados escriben “En pocas

palabras, los problemas estructurales que aumentan el desempleo en la Argentina son:

a) Aumento de la población en edad activa

b) Incremento de la tasa de participación en la PEA

c) Desajustes a causa de la revolución microelectrónica

25
Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit., pag. 99 y 100

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 43

d) El ajuste impostergable del empleo público: la protección social que

postergó el ajuste durante años (proteccionismo, empleo público,

regulaciones) desaparece, y la reestructuración que debía haberse

desgranado lentamente (amortizando su coste en años) se precipita en un

corto lapso, aumentando el costo social propio de estas circunstancias”26

Por último, estudiando las economías regionales, expresan: “Características de la

carencia de competitividad de las economías regionales:

a) La insuficiente inversión en capital físico

b) La deficiente calificación del capital humano

c) El persistente cierre de la economía

d) La presencia de un sobredimensionamiento del sector público

e) La fuga de factores (capital y mano de obra).

Desde ya que las administraciones de las economías regionales, así como el gobierno

central, conocedores del estancamiento de las economías del interior, intentaron

salvarlo con las consabidas recetas de políticas fiscal (entre ellas, la expansión del

empleo público). A nivel provincial, eso generó un fuerte déficit fiscal cubierto por

fondos girados desde el gobierno nacional. Toda la política implementada por las

administraciones locales o nacionales condujo a una distorsión del mercado

laboral.”27

26
Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit., pag. 112
27
Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit., pag. 113

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 44

2 - Doctrina Extranjera

2.1 - John Maynard Keynes

Posiblemente, el autor que más se ha referido implícitamente al empleo público

como un factor importante para la economía, es este inglés nacido en 1883 y fallecido

en 1946. En su famoso libro “Teoría General de la ocupación, el interés y el dinero” 28

propone la intervención estatal en la economía, a través de la regulación de precios y

salarios, y la inyección en el circuito económico de dinero a través de grandes obras

públicas y planes de empleo estatal. Este autor puso en evidencia que además de los

fallos que afectan a los mercados concretos, hay fallos que afectan al conjunto del

sistema económico (fallos macroeconómicos) y la respuesta del Sector Público frente a

éstos debe ser “la Hacienda Compensatoria”, esto es, una política fiscal de gastos e

ingresos públicos como herramienta para suavizar los ciclos de la economía. El

Keynesianismo también se refirió a los fallos de distribución que acompañan al

desarrollo capitalista y la necesidad de una intervención pública de carácter

redistributivo para paliarla, denominada (luego de su muerte) “Estado de Bienestar”.

Es decir, la idea central de su libro fue que el capitalismo –en contra de la tesis

neoclásica- no se autorregula ni es capaz de conseguir por sí mismo el pleno empleo.

Por lo tanto el Estado debe intervenir en la economía para procurar ambas cosas, a

través de políticas de pleno empleo, creando trabajo público y regulando el mercado

laboral, y servicios socioculturales y sistemas públicos de protección y seguridad social

para todos los ciudadanos sobre la base de derechos sociales que se les reconocen para

vivir una vida digna.

28
Keynes John Maynard: “Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero”, 14° edición en español,
Fondo de Cultura Económica, México, 1997

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 45

Pero este “activismo público” fue objeto de numerosas críticas, debido a sus

correlaciones con desequilibrios económicos tales como la inflación, el déficit y el

endeudamiento público crónicos, y el crecimiento desmedido del gasto público.

2.2 - Adolf Wagner

Es autor de la “Ley de las actividades crecientes del Estado”, también conocida

como “Ley de Wagner”, formulada en el siglo XIX (año 1892). Esta regla afirma que las

funciones del Estado y el Gasto Público aumentan constantemente con el progreso de la

civilización, y distingue entre factores internos y factores externos29. Dentro de los

factores internos a su vez, existen factores de demanda (porque analizan las

necesidades de la sociedad) y de oferta (porque se refieren a la provisión de bienes

públicos) comprendiendo estos últimos dos causas: el costo unitario creciente en el

suministro de los bienes públicos y la presencia de un Estado burócrata-político.

Al aludir al “Estado burócrata-político” Wagner señala que este tiende a configurar

un Estado de Bienestar “gratuito” y fuertemente influenciado por el ciclo político de la

economía, el cual surge de las líneas de acción (que generalmente incluyen importantes

decisiones de expansión del Gasto Público) diseñadas para ayudar a ganar elecciones.

Un ejemplo de esas “líneas de acción”, en el mundo de hoy, serían el pase a planta

permanente de empleados públicos contratados, o la recategorización “automática”.

29
Figueras, Alberto y Díaz Cafferata, Alberto: Op. Cit.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 46

CAPÍTULO V

EL EMPLEO
PÚBLICO EN LA
LEGISLACIÓN
ARGENTINA

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 47

1 – Introducción

En el presente capitulo se intentarán exponer las principales modificaciones

introducidas en las leyes que rigen o reglamentan el accionar del empleado público,

efectuando la crítica de algunas modificaciones, ciertas situaciones que se plantean y

algunas inconsistencias o incongruencias incluidas en la legislación.

También se analizarán algunos pasajes del art. 14 bis de la Constitución Nacional, ya

que el mismo se encuentra sumamente relacionado con ciertos aspectos del empleo

público, tales como la estabilidad y la idoneidad. Además se intentará proponer

soluciones a vacíos que han dejado las mentadas alteraciones en las normas legales.

A modo de introducción se hará una pequeña reseña de las leyes más importantes

relacionadas con el tópico del empleo público, indicando el número y título de las

mismas, para más tarde efectuar el análisis comparativo de los regímenes mencionados.

2 – Legislación relacionada con el empleo público

2.1 A nivel Nacional

LEY 22.140 REGIMEN JURIDICO BASICO DE LA FUNCION PÚBLICA

Fecha de publicación en Boletín oficial 25/01/1980

Normas que deroga:

Estatuto para el Personal Civil de la Administración Pública Nacional

Decreto Ley N° 13.769

Leyes N° 17150, 19165, 19785, 21289 y art. 2° de la Ley 21659

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 48

LEY 25.164 LEY MARCO DE REGULACION DE EMPLEO PÚBLICO

NACIONAL

Fecha de Publicación en Boletín Oficial 08/10/1999

Normas Que Deroga:

Ley 22140 y su modificatoria, ley 24150

Leyes 22251 (Adscripciones), 17409 (Personal Docente y Civil de las Fuerzas

Armadas), 20239 (Estatuto para el Personal Civil de Fuerzas Armadas y de Seguridad),

20464 (Estatuto Del CONICET)

LEY 24185 CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO

Fecha de Publicación en Boletín Oficial 21/12/1992

ARTICULO 14 BIS DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL

2.2 A nivel provincial

LEY 3198/77 – ESCALAFÓN DEL PERSONAL CIVIL DE LA

ADMINISTRACIÓN PUBLICA PROVINCIAL

Publicado en Boletín Oficial de la Provincia – 28 de Febrero de 1977.

DECRETO ACUERDO 1875/94 – RÉGIMEN DE LICENCIAS,

JUSTIFICACIONES Y FRANQUICIAS

Publicado en Boletín Oficial de la Provincia N° 78 – 22 de Septiembre de 1994.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 49

3 - Análisis comparativo de las leyes 22140 y 25164

La ley 25164 vino a cambiar algunos aspectos que no eran del todo convincentes en

la ley 22.140, ya que la misma fue dictada durante un gobierno de facto, sin embargo

como se verá más adelante este régimen tampoco da todas las soluciones que prometía

sino que por el contrario deja muchos temas abiertos a la jurisprudencia y a la

negociación colectiva.

Algunas de las diferencias fundamentales entre ambas leyes son las siguientes30:

a) Las condiciones de ingreso: aspecto sobre el cual la redacción de la ley 22140

establecía, entre otros requisitos para el ingreso, “las condiciones morales y de

conducta”, concepto que por su generalidad y abstracción posibilitaba el ejercicio

discrecional y/o arbitrario por parte del poder administrador. La nueva redacción

elimina toda referencia a las condiciones morales y si bien mantiene la referencia a

"conducta e idoneidad" su acreditación la remite a sistemas evaluatorios con

participación sindical. Es decir que se da prioridad a la igualdad de condiciones al

momento de ser elegido, mediante criterios de selección y evaluación en los que tienen

protagonismo los sindicatos.

b) En materia de la determinación de los impedimentos para el ingreso, mientras la

ley anterior se limitaba a establecer la prohibición para el condenado por delito doloso,

30
Cuartango, Oscar Antonio y Cuartango, Gonzalo Oscar: “El marco normativo vigente en la relación de
empleo público”, Trabajo presentado en las XXVIas. Jornadas De Derecho Laboral, Noviembre de 2000,
Guaymallén, Mendoza.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 50

quedando al libre y discrecional arbitrio del poder administrador admitir el ingreso por

vía de excepción. La nueva ley especifica que esa prohibición rige hasta que se haya

cumplido la condena, admitiendo que quien lo haya hecho debe tener la oportunidad de

ingresar. Asimismo tiene una connotación positiva y de similar alcance la modificación

introducida al inc. g) del art. 8 de la ley 22140, que establecía el impedimento de

ingresar a personas vinculadas a actividades calificadas como “Subversivas”, una

situación típica en un gobierno de facto.

c) Adquisición de la estabilidad en el cargo: en la Ley 22140 se establecía que la

estabilidad se adquiría luego de 12 meses y siempre que se hubieran satisfecho las

condiciones impuestas por la reglamentación, coincidentemente el Decreto 1797/80

requería cumplir con el período de prueba para obtener el certificado de aptitud

psicofísica y la calificación mínima para el cargo. Cumplidos esos requisitos, la

estabilidad se obtenía automáticamente, pero si no se producía el acto administrativo de

designación del agente se consideraba que dicho silencio de la Administración

implicaba una negativa y por lo tanto que el agente no había obtenido dicha

estabilidad. La Ley 25164 establece un período de prueba, de idénticas características

temporales (12 meses), con las evaluaciones del caso, el certificado de aptitud

psicofísica y el acto administrativo de designación, y si dicho acto no es dictado dentro

de los treinta días de haberse cumplido los demás requisitos, el silencio de la

administración se interpreta como positivo, estando habilitado el agente en esa situación

para pedir el dictado del acto administrativo. Es decir, indica que la estabilidad se

adquiere automáticamente por el transcurso del tiempo y el cumplimiento de los

requisitos exigidos; esto se indica en el art. 17 inciso c): “La ratificación de la

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 51

designación mediante acto expreso (...) transcurridos treinta (30) días de vencido el

plazo previsto en el inciso citado sin que la administración dicte el acto administrativo

pertinente, la designación se considerara efectuada, adquiriendo el agente el derecho a la

estabilidad.”

d) Movilidad geográfica: un tema relacionado es el de la modificación física del

lugar de desempeño o movilidad, ya que se establece un tratamiento diferenciado entre

lo que denomina como movilidad geográfica y movilidad en la misma jurisdicción. Para

la primera la ley requiere el consentimiento del trabajador afectado, mientras que para la

segunda se remite a lo que al respecto se determine por vía convencional, con la

limitación de que lo que allí se establezca no cause perjuicio material ni moral al

trabajador.

e) Indemnización por despido: Se establece un sistema indemnizatorio en aquellos

casos en que excepcionalmente se configuren los supuestos de pérdida de la estabilidad

y cesantía del personal con estabilidad, el cual está de acuerdo con las pautas

indemnizatorias del art. 245 de la Ley de Contrato de Trabajo, pero sin el tope allí

establecido. Este tema será abordado con un mayor detenimiento en el Capítulo N° 7,

pero sin efectuar un análisis detallado, ya que en sí no es intención de este trabajo

describir la mecánica del cálculo de la indemnización para estos casos, siendo un tema

que excede el alcance del presente escrito.

f) En la nueva legislación se implementa un sistema sumarial que asegura la defensa

en juicio y contempla la eventual revisión judicial mediante un sistema recursivo ante el

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 52

órgano jurisdiccional, esto se indica en el art. 39 del nuevo texto “...el agente afectado

podrá optar por impugnarlo por la vía administrativa común y una vez agotada ésta

acudir a sede judicial, o recurrir directamente por ante la Cámara Nacional de

Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o por ante las cámaras federales

con asiento en las provincias, según corresponda conforme al lugar de prestación de

servicios del agente...”; y el art. 40 “...El recurso judicial directo deberá interponerse

ante el Tribunal dentro de los noventa (90) días de notificada la sanción...”. Aquí vemos

que el plazo para interponer el recurso se ha ampliado de 30 a 90 días, evidentemente

dando más tiempo al agente para que pueda ejercer su derecho de defensa, pero a la vez

entorpeciendo más los ya lentos trámites administrativos.

Cabe aclarar en este punto que la modificación ha disminuido la severidad de algunas

medidas disciplinarias, por ejemplo en la antigua legislación la aplicación de

apercibimiento y suspensión de hasta 10 días no requería la instrucción de sumario,

mientras que en la actual para una sanción de este tipo ya es necesario el sumario.

Además se incluye todo un artículo referido a los plazos de prescripción para la

aplicación de las sanciones disciplinarias, discriminando el periodo para cada una de las

sanciones e indicando que el plazo máximo para la prescripción de la exoneración (la

mayor sanción que se puede aplicar a un empleado público) es de 2 años; a diferencia de

lo que sucedía en el antiguo régimen en donde se establecía un plazo de prescripción

general que no podía superar los 3 años. Es decir que se ha intentado proteger aún más

al empleado público, pero lo que se ha logrado es darle menos tiempo a la

Administración para sancionar con la pena máxima a quien corresponda.

Una situación que se mantiene en el nuevo texto es la protección al personal con

relación a que no podrá ser sancionado más de una vez por la misma causa. Es valido

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 53

aclarar que, a pesar de no constituir esto una diferencia, en el nuevo texto se ha

mantenido la protección al personal, impidiendo que se lo sancione más de una vez por

la misma causa.

g) Se incluye un capítulo relacionado con la capacitación y recalificación laboral

del personal, facultando al Poder Ejecutivo a crear un fondo de capacitación

permanente; a pesar de que esto es una situación positiva para incrementar la

efectividad de los agentes de la planta permanente y premiar mediante la recalificación

el avance personal de estos, la legislación ha dado pie al PE para que cree un fondo de

capacitación, es decir que ha permitido incrementar el número de agentes de la

Administración Pública y consecuentemente también el incremento del gasto, situación

que podría evitarse mediante la evaluación permanente del desempeño de las funciones

de los agentes efectuada por el jefe de cada uno de los sectores correspondientes,

indicando ellos el progreso de los empleados y sugiriendo la recalificación cuando se

considerase necesaria.

h) Otro aspecto positivo de la nueva ley es que expresa el derecho del trabajador de

desempeñarse en condiciones de seguridad e higiene en el trabajo, para ello indica

que esta situación será negociada con los sindicatos, siendo esto una forma de reconocer

lo indicado en el art. 14 bis de la CN el cual se refiere entre otras cosas a las condiciones

de trabajo, indica que estas deberán ser dignas y equitativas inspiradas en la libertad,

dignidad y justicia. Además debe respetarse al trabajador en su condición de hombre,

comprendiendo esto todo trabajo o servicio, lugar y modo en que se realizan, valores

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 54

humanos propios del trabajador, situaciones personales (como ser sexo, edad,

capacidad, posibilidades de esfuerzo, etc.).

i) Además reconoce en forma expresa la participación sindical en los

procedimientos de selección y evaluación de personal tanto para el ingreso, los

ascensos como también en los procesos disciplinarios. En esta sección también se puede

decir que la ley reconoce el citado artículo el que indica que los entes sindicales se

encuadran en la categoría de personas jurídicas públicas no estatales, creadas para la

defensa de intereses comunes. Por otra parte habla respecto de los conflictos laborales y

de la participación de los sindicatos en los mismos, particularmente cuando se trata de

conflictos colectivos que son justamente aquellos en los que el sindicato representa los

intereses del grupo

Otras cuestiones

Es importante destacar que la nueva ley reivindica en forma constante la negociación

colectiva (situación que se plantea también en el art. 14 bis CN) y establece que el texto

de la ley debe ser considerado como un mínimo o piso, a partir de los cuales deberá

regularse mediante la vía de la negociación colectiva. Es decir que se nos presenta como

una ley abierta que admite la constante y dinámica mejora y perfeccionamiento de los

contenidos mediante la participación activa de los sindicatos. Sin embargo en la

mayoría de los casos es la justicia mediante la Jurisprudencia la que se encarga de

completar los vacíos en la ley, así por ejemplo la Sala VI de la Cámara Nacional de

Apelaciones del Trabajo, entendió (con relación a un caso referido a la estabilidad) que

la estabilidad absoluta consagrada en la Constitución debe prevalecer sobre la

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 55

estabilidad relativa impropia establecida en el convenio colectivo (referido al convenio

que dio origen al proceso judicial), por lo cual aquellos serán inválidos, e

inconstitucionales las leyes que dispongan que se aplicara el régimen de estabilidad

impropia vigente para los trabajadores privados, por cuanto se los estaría privando así

de la estabilidad absoluta garantizada por la Constitución Nacional en el art. 14 bis,

claro que esta estabilidad no podrá en ningún caso estar por encima del interés general.

Todas estas innovaciones que la ley 25164 introduce respecto del régimen

preexistente, apuntan a tornar efectiva la garantía constitucional de la estabilidad en el

empleo, procurando colocar las vallas a posibles fraudes o intentos de soslayar la

misma. Un camino utilizado frecuentemente en la Administración Pública tanto

nacional, como provincial o municipal transita por tomar personal contratado o de

gabinete para realizar tareas propias del personal de planta permanente, debiendo tener

en cuenta que este personal no puede desarrollar tareas que sean propias del personal de

carrera; con respecto al personal de gabinete, sus funciones se limitan a las de

asesoramiento o de asistencia administrativa y cesan en sus labores junto con el

funcionario que los designó. De ahí que los políticos elegidos por el pueblo tengan una

lista de asesores que en algunos casos es sumamente extensa.

A nuestra consideración, a pesar de que las modificaciones tienden a proteger un

derecho constitucional creemos que el mismo en algunos casos es desmedido y hasta

desmesurado, ya que está evitando la desvinculación del sector público de personal

ineficiente, que no hace más que contribuir al incremento constante del gasto público.

Por otra parte se le da la oportunidad a los agentes de ejercer el derecho constitucional

de defensa que en muchos casos es practicado sólo para dilatar una sanción que en

definitiva es justa, pero debido a los contactos y amiguismos en general se logran evitar

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 56

los citados castigos que en muchas ocasiones desvincularían al empleado de su función

en el sector estatal. Volvemos entonces a la garantía de la estabilidad que se torna

nuevamente exagerada ya que estos casos generalmente concluyen con el traslado del

agente a otra repartición, siendo éste el “castigo” y por ende consiguiendo de esta

manera sólo un innecesario desembolso de los recursos de la nación y no sancionando

debidamente al agente.

4 – La ley 24185 (Convenciones colectivas de Trabajo)

La Ley 24185 es, a nuestro entender, una norma complementaria de la 25164 y a la

vez un marco general de las convenciones colectivas de trabajo, ya que en ella se

establecen disposiciones que regirán las negociaciones colectivas que se celebren entre

la Administración Pública Nacional y sus empleados; por ende también está relacionada

con el art. 14 bis de la CN en donde se hace referencia a los citados convenios. Sin

perjuicio de ello, como se mencionó al principio, esta ley es un marco general y este

trabajo no pretende profundizar en un tema tan amplio como pueden ser los diferentes

convenios colectivos de trabajo que se aplican en todo el ámbito del sector público, por

lo que se invita al lector a remitirse a la ley citada en caso de pretender ahondar en su

contenido

5 - El artículo 14 Bis de la Constitución Nacional

Este articulo, introducido en la reforma que a la misma se efectuara en 1957 y

mantenido en la de 1994, garantiza la estabilidad del empleado público. Tal norma es

operativa, es decir, rige aún en ausencia de una ley que la reglamente. Una

interpretación de la norma veda la ruptura discrecional e incausada de la relación de

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 57

empleo público, es decir que consagra una distinción en el grado de protección que

brinda a la relación de empleo entre un trabajador del sector privado y un agente de la

administración pública. En lo que se refiere al sector privado establece una protección

contra el despido arbitrario, mediante una serie de pautas resarcitorias que

históricamente fueron dispuestas por la legislación laboral (Ley de Contratos de

Trabajo). Para el sector público establece, en cambio, que el agente del Estado nacional,

provincial o municipal no pueda ser cesanteado sin justa causa y previa sustanciación

del correspondiente sumario administrativo donde se respete en la forma más amplia, el

ejercicio del derecho de defensa y siempre sujeto a la correspondiente revisión judicial.

Este distinto tratamiento entre un segmento de trabajadores y otro, no implica una

violación al principio constitucional de igualdad ante la ley, toda vez que trata de

manera diferente, situaciones diferentes y la mayor protección que el texto

constitucional brinda a los trabajadores del sector público, se sustenta en la necesidad de

preservar a los mismos de los vaivenes de los procesos electorales31.

La doctrina considera dos casos de estabilidad:

1) Propia o absoluta: que impide el despido (salvo justa causa expresada en la

ley). Esa prohibición no puede ser reemplazada por una indemnización, pero está sujeta

a condiciones legales. Es la que cubre al empleado público, garantizando su

reincorporación ante despido sin justa causa.

2) Impropia o relativa: puede traducirse en el pago de una indemnización, y es la

referida al empleado privado.

La estabilidad propia, que ampara al empleado público, queda vulnerada:


31
Cuartango, Oscar Antonio y Cuartango, Gonzalo Oscar: Op. Cit.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 58

1) si la cesantía se dispone sin causa legal suficientemente razonable

2) si se dispone sin sumario previo y sin respeto del debido proceso

3) si se declara en comisión al personal.

Pero no es violada cuando:

1) Hay causa legal razonable, acreditada por sumario previo que satisface el

debido proceso

2) Se suprime el empleo

3) Se dispone la cesantía por razones reales de verdadera racionalización o

economía administrativa

4) El empleado está en condiciones de jubilarse o se lo jubila de oficio.

En estos casos, al no haber causa imputable al agente y ser inviable la

reincorporación, la estabilidad se traduce en el derecho a una indemnización. Cabe

aclarar, concordando con lo expresado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación,

que el derecho a la estabilidad consagrado por nuestra Constitución no es absoluto, de

modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general32.

6 – La legislación Provincial

6.1 - Escalafón del Personal Civil de la Administración Pública Provincial

A grandes rasgos, la Ley 3198 legisla sobre condiciones para el ingreso, categorías,

agrupamientos y tramos, retribuciones y régimen de concursos.

32
Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re “Guida, Liliana c/Poder Ejecutivo Nacional s/empleo
público”, 2 de Junio de 2000.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 59

En cuanto a las condiciones para el ingreso, remite a el Estatuto del Personal Civil

de la Administración Pública Provincial, el que contiene normas similares a las

enunciadas en la legislación Nacional (Ley 25.164).

Respecto de las categorías33, establece que existen 24 categorías, numeradas

correlativamente de la 1 a la 24. No obstante, en la actualidad sólo existen 15 categorías

(de la 10 a la 24).

En cuanto a los agrupamientos, establece para cada uno de ellos una serie de

características particulares para el ingreso. Dichos agrupamientos son34:

- Administrativo

- Profesional

- Técnico

- Mantenimiento y producción

- Servicios generales

- Profesional asistencial

- Sistema de computación de datos

A su vez, estos agrupamientos contienen distintos tramos, entre los que

encontramos: Personal de supervisión (en todos los casos), y dependiendo del grupo,

personal de mantenimiento, operarios, de servicio y de subgrupos (en donde se incluyen

agentes menores de 18 años).

Este Escalafón se refiere también a un régimen de promoción dentro de cada

agrupamiento; la misma responde generalmente a criterios basados en la antigüedad de

permanencia en la categoría, y en muy pocos casos la aprobación de un examen o la

realización de un curso de actualización de conocimientos básicos.


33
Ley 3198/77, Cap. II “Agrupamientos”, art. 2
34
Ley Cit.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 60

Por otra parte, en cuanto a las retribuciones, en el art. 40 indica que el sueldo básico

de los agentes será el que determine el Poder Ejecutivo35. Los mismos serán diferentes,

de acuerdo a la categoría, los adicionales generales (Dedicación funcional

responsabilidad jerárquica, costos de representación, bonificación especial) y

particulares (Antigüedad, título, permanencia en la categoría, mayor horario,

jerarquización responsabilidad profesional, entre otros), y los suplementos (zona,

riesgo, subrogancia, y otros suplementos particulares) que se correspondan a la

situación general del agente.

Por último, en lo atinente al régimen de concursos, esta ley indica que el mismo se

efectuará para cubrir las vacantes de la Administración Pública, salvo en aquellos casos

en los cuales las mismas sean cubiertas por la promoción automática. Los concursos

podrán ser “abiertos” o “internos”, y ambos a su vez se subclasifican en “de

antecedentes36” o “de antecedentes y oposición37”. Para cubrir vacantes de la categoría

inicial de cada agrupamiento, se llamará a concurso “abierto de antecedentes y

oposición”, pudiendo participar en ellos todos los agentes de la Administración Pública

Provincial y las personas ajenas a ella que reúnan los requisitos generales de admisión

establecidos en el Estatuto para el Personal Civil. En tanto que para cubrir cargos

vacantes que no sea de la categoría inicial, se llamará a concurso “interno de

antecedentes” o “interno de antecedentes y oposición”.

6.2 Régimen de Licencias, Justificaciones y Franquicias

35
En efecto, las retribuciones han sido establecidas por el Decreto 2406/92.
36
Se ponderan, entre otros factores, la función desempeñada, los títulos, los certificados de capacitación,
las fojas de servicios, y la antigüedad en la repartición y en la Administración Pública.
37
Consiste en un examen teórico y/o práctico, que son generalmente escritos.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 61

Este Decreto, como su nombre lo indica, regula las licencias, justificaciones y

franquicias de los empleados de la Administración Pública Provincial.

6.2.1 Licencias

En cuanto a las licencias, dicho decreto establece tres tipos:

Licencia anual ordinaria: en el art. 11 se establece que el término de esta licencia

será de 30 (treinta) días corridos para los agentes que tengan hasta 20 años de

antigüedad, y de 35 (treinta y cinco) días corridos para quienes posean más de 20 años

de antigüedad. Aclara la norma que esta licencia se otorgara, en lo posible, durante el

periodo de receso del organismo, si así correspondiera.

Licencias especiales: dentro de este grupo identificamos dos subgrupos: por razones

de salud y por razones familiares.

Dentro del primer subgrupo están comprendidas:

a) Licencia por afecciones o lesiones de corto tratamiento: hasta 25 días por año,

con goce de haberes.

b) Licencia por afecciones o lesiones de largo tratamiento: hasta 1 año con goce de

haberes, y 6 meses más con el 50% de haberes.

c) Licencia por accidente de trabajo o enfermedad profesional: hasta 1 año con goce

integro de haberes, y 6 meses más con el 50% de haberes.

d) Licencia por incapacidad

e) Licencia por cambio de funciones

f) Anticipo del haber en pasividad

g) Licencia por maternidad: hasta 120 días corridos con goce de haberes.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 62

Dentro del segundo subgrupo están comprendidas:

a) Por tenencia con fines de adopción: 60 días corridos con goce de haberes.

b) Por atención de hijos menores: 30 días corridos con goce de haberes.

c) Por atención de un grupo familiar: hasta 15 días por año calendario con goce de

haberes.

d) Por matrimonio: 15 días corridos con goce de haberes.

e) Por estado de Excedencia: hasta 6 meses sin goce de haberes.

Licencias extraordinarias: dentro de esta clasificación, se observan dos subgrupos:

con goce de haberes y sin goce de haberes.

Dentro del primer subgrupo tenemos:

a) Para rendir exámenes: 18 días para estudiantes secundarios y 30 días para

estudiantes terciarios o universitarios, en ambos casos se tratan de días laborales

y son topes anuales.

b) Para realizar estudios e investigaciones en el país o en el extranjero: hasta 1 año,

y prorrogable por otro año más, siempre y cuando las actividades que se realicen

sean de interés para el organismo.

c) Para actividades culturales: por el tiempo que involucre la participación directa

del agente, siempre que estos representen a la provincia o al país en forma oficial.

d) Para actividades deportivas no rentadas: por el tiempo que involucre la

participación directa del agente, siempre que éstos representen a la provincia o al

país en forma oficial.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 63

e) Para servicio militar obligatorio: se otorga por el tiempo del servicio, con el 50%

de los haberes. Cabe destacar que esta licencia ya no es de aplicación.

Dentro del segundo subgrupo tenemos:

a) Candidatura a cargos electivos: entre la fecha de la oficialización de la

candidatura y hasta dos días posteriores a la fecha del comicio.

b) Ejercicio de cargos electivos o de funciones superiores de gobierno: durante el

término en el que ejerza sus funciones.

c) Ejercicio de cargo sin estabilidad: también denominado “Por cargo de mayor

jerarquía”, durante el término en el que ejerza sus funciones.

d) Asuntos particulares: hasta 6 meses por cada 10 años.

e) Licencia gremial: por el tiempo que dure su mandato.

6.2.2 - Justificaciones

En cuanto a las justificaciones, las mismas son con goce de haberes, con el siguiente

detalle:

a) Por nacimiento o tenencia con fines de adopción: 3 días laborales, ampliable a 5

en casos especiales

b) Por fallecimiento: 1 día (en el caso de parientes de tercero y cuarto grado), 5 días

(en el caso de padres y parientes de segundo grado), y 10 días (en el caso del

cónyuge e hijos).

c) Por razones extraordinarias: en el caso de fenómenos meteorológicos y casos de

fuerza mayor.

d) Por razones particulares: hasta 2 días por mes y no más de 5 días por año.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 64

e) Por festividades religiosas de otro credo: por los días que corresponda.

6.2.3 - Franquicias

Por su parte, las franquicias se contemplan de la siguiente manera:

a) Horario para estudiantes: sujetos a reposición horaria, y en el caso de no ser

posible esto se le efectúa una deducción proporcional en el sueldo y en las horas

de trabajo.

b) Reducción horaria para madres de lactantes

c) Capacitación y perfeccionamiento profesional: hasta 10 días hábiles por año, con

goce de haberes.

d) Por citaciones o trámites personales: por el tiempo en que éstas duren, con goce

de haberes.

e) Delegados gremiales: hasta 8 horas mensuales no acumulativas para el ejercicio

de sus funciones ordinarias, con goce de haberes.

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Pág. 65

CAPÍTULO VI

EL EMPLEO
PÚBLICO, LOS
AJUSTES Y LA
REFORMA DEL
ESTADO

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 66

1 - Gobierno de Menem: Reformas del Estado y privatizaciones

La Reforma del Estado en Argentina presenta dos etapas. La primera se trató de una

reforma estructural que a comienzos de 1990, involucró la privatización de las empresas

públicas y la desregulación y apertura de la economía bajo el paradigma del “Estado

Mínimo”38. La segunda se caracterizó por extender el ajuste a las provincias y llevar a

cabo una profunda reforma laboral, pero se desarrolló en un marco distinto a la primera,

por la aparición del fenómeno del desempleo y por el disenso político reinante a partir

de la salida del Ministro de Economía Domingo Cavallo.

1.1 - Primera Reforma del Estado

Esta reforma fue encarada a principios de los noventa, a través de las leyes 23696 (de

Reforma del Estado) y 23697 (de Emergencia Económica)..

Antes de la sanción de estas leyes, Argentina vivía bajo un modelo de política social

conocido como “Estado de Bienestar”, el que concebía los derechos sociales como una

extensión del contrato laboral, y se desarrolló en el marco de una economía funcionando

a pleno empleo. Las instituciones del Estado de Bienestar respondieron al esquema de

asalarización, en el cual las políticas sociales iban acompañadas de una inserción

laboral. De esta manera, a fines de la década del ’80, producto de este contrato social, se

produce un exceso de empleo público, tanto a nivel nacional como provincial. A partir

de los ’90, la situación se modificó drásticamente y comenzó a imponerse la Reforma.

38
García Delgado, Daniel: “La reforma del Estado en la Argentina: de la hiperinflación al desempleo
estructural”, Documento presentado en el “I Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administración Pública”, Río de Janeiro, Brasil, Noviembre de 1996.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 67

La idea reformista surgió, entre otras cosas, debido a la influencia de los grupos

económicos y de los organismos internacionales que apuntaban al Estado Benefactor

como ineficiente y responsable de todos los males (Consenso de Washington) y como

consecuencia del desplazamiento del espacio estructurador de la vida social que ya no

es el Estado, sino que es el mercado quien pasa al primer plano imponiendo una nueva

lógica de estructuración social.

La reforma del sector público fue enmarcada en el paradigma neoliberal del

“Estado Mínimo” y apuntó a disminuir el tamaño del Estado, a recuperar sus roles

clásicos (justicia, seguridad, educación, administración) y a declinar los de productor,

empleador y distribuidor39.

La respuesta ante la crisis del empleo público tuvo dos aspectos: uno cuantitativo,

ligado al déficit y a la crisis económica mediante el Programa de Reforma

Administrativa, y otro cualitativo que procuró un cambio cultural en las relaciones

entre los empleados públicos y el Estado con la sanción de la ley 25.164 (Ley Marco de

Regulación del Empleo Público Nacional).

Antecedentes del Programa de Reforma Administrativa

Este programa fue precedido por una serie de medidas que en siete meses perfilaron

las transformaciones del sector público, entre las que destacamos:

- Decreto 435/90: dispuso el congelamiento de todas las vacantes de la

Administración Central y Descentralizada, la jubilación de oficio de personal en

condiciones de retirarse, la supresión de las distintas Secretarías dependientes de las

jurisdicciones ministeriales, y la limitación a treinta y dos del número de

Subsecretarías para el conjunto de todos los Ministerios.


39
García Delgado, Daniel: Op. Cit.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 68

- Decreto 1482/90: fijó en 184 el número máximo de Direcciones Nacionales o

Generales, para el total de las distintas jurisdicciones ministeriales.

El Programa de Reforma Administrativa

Fue implementado mediante Decreto 2476/90. Este decreto dispone:

a) La caducidad de todas las estructuras organizativas de personal permanente,

determinándose que los proyectos de nuevas estructuras organizativas deben

ser elaborados por las Subsecretarías correspondientes para que sean

sometidos a la aprobación del Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma

Administrativa.

b) La limitación del número de Direcciones Nacionales con actividades

sustantivas a tres por cada Subsecretaría, limitando también a tres las

aperturas inferiores al nivel de direcciones (regla de tres, según las palabras

de Oszlak40)

c) La prohibición a las plantas no permanentes a exceder el 50% de los cargos

ocupados en cada jurisdicción al 31 de Agosto de 1990; y los organismos que

no cuenten con esa planta no podrán solicitar su creación.

d) La elaboración de un proyecto de nuevo escalafón para el personal de la

Administración Nacional, tendiente a renovar la política de personal de la

administración y jerarquizar el rol de los servidores públicos. Este proyecto

tiene como objetivos modernizar y profesionalizar la función pública;

jerarquizar la labor de los funcionarios; introducir tecnologías de

40
Oszlak, Oscar: “El mito del Estado Mínimo: Una década de la reforma estatal en Argentina”, Trabajo
presentado al “V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública”, en el panel “Reforma del Estado: Equidad y Gobernabilidad”, Santo Domingo, República
Dominicana, 24 al 27 de octubre de 2000

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 69

gestión gerencial; y privilegiar la capacitación, el mérito, los concursos y

la productividad como fundamento de la promoción y jerarquización de

los agentes públicos.

e) La informatización de la Administración Central.

f) El régimen de retiro voluntario para todo el personal que no pueda

incorporarse luego de la reestructuración dentro de las nuevas dependencias.

El SINAPA

Cumpliendo con lo dispuesto en el punto d) anterior, el decreto 993/91 aprueba el

proyecto de nuevo escalafón para el personal de la Administración Nacional, y crea el

denominado “Sistema Nacional de la Profesión Administrativa”41 (SINAPA), y la

comisión permanente de carrera de ese sistema en la sede de la Secretaria de la Función

Pública de la Presidencia de la Nación. Esta comisión tiene como función el

asesoramiento permanente para asegurar la correcta administración de los recursos

humanos de la Administración Pública Nacional. Entre otras cuestiones dispuso:

- La puesta en marcha de una carrera administrativa

- El reemplazo del sistema de 24 categorías de revista por un escalafón de 6 niveles

con “apertura horizontal en grados42”

- La obligatoriedad del concurso para el ingreso a la carrera y la cobertura de

vacantes.

41
Este sistema incluye a todo el personal de la Administración Central y diversos organismos
descentralizados.
42
Fernandez Peychaux, Diego: “Implicancias de la reforma del Estado en Argentina sobre las relaciones
laborales en el ámbito público”, Facultad de Ciencias Políticas, Universidad Católica Argentina, Buenos
Aires, 2002.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 70

Los agrupamientos (Art. 1)

General: comprende las funciones administrativas, técnica, profesionales y de

servicios. Se encuentra comprendida la mayoría del personal de la Administración.

Científico-Técnico: agrupa al personal de los organismos de investigación, que ejercen

funciones dirigidas a la generación, mejoramiento, difusión y aplicación de

conocimientos científicos en general, la investigación y el desarrollo tecnológico, la

formación de recursos humanos especializados y actividades asociadas en los

organismos científicos.

Especializado: comprende las funciones profesionales de asesoramiento, formulación o

gerenciamiento de políticas sustantivas de alta especialización en áreas específicas de la

gestión del Estado. Se encuentran incluidos aquellos que prestan funciones de

asesoramiento.

Los Niveles escalafonarios (Art. 2)

Nivel A: planeamiento, organización y control, participación en formulación y

proposición de planes, políticas y líneas de acción.

Nivel B: planeamiento, organización y control, desarrollo de planes y proyectos en el

campo administrativo, profesional o técnico.

Nivel C: organización y control, sujetos a planes y marcos normativos, gozan de cierta

autonomía.

Nivel D: diversidad de tareas, exigencia de conocimiento y pericia en la aplicación de

técnicas especificas. Ocasionalmente, resuelve situaciones imprevistas.

Nivel E: supervisión de otros agentes, responsabilidad sobre el resultado de tareas,

individuales y grupales, establecidas por los superiores.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 71

Nivel F: tareas simples, repetitivas y de escasa diversidad, supone responsabilidad sobre

el resultado con sujeción o instrucciones.

En cuanto a los concursos, el SINAPA contempla tres tipos (Art.21):

- Abiertos: puede participar el público en general (sector público o privado). Se

utilizan para cubrir los cargos con funciones ejecutivas y aquellos de niveles A, B, C

cuando la convocatoria exija título terciario.

- Generales: se pueden postular integrantes del Sector Público nacional, provincial y

municipal. Se los utiliza para cubrir vacantes de los niveles A al E

- Internos: se realizan en el interior de un organismo determinado, a los efectos de

permitir realizar carrera a los niveles inferiores.

Mediante el Decreto 994/91 se crea el “Régimen de Cargos con Funciones

Ejecutivas” para el personal comprendido en el ámbito del SINAPA, que define a tales

cargos de acuerdo a los siguientes criterios:

a) Cargos de conducción de sectores con incidencia en la gestión de políticas

públicas o que presten servicios esenciales para la comunidad

b) Cargos que tengan alta incidencia sobre el manejo de los recursos presupuestarios

de la jurisdicción o alto grado de participación en la reforma del Estado

c) Cargos que involucren el control de unidades organizativas de nivel inferior a

Departamento o equivalente.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 72

No obstante lo plausible de esta reforma, coincidimos con Bonifacio y Falivene43 en

que el SINAPA “estableció reglas de planificación operativa y compromisos de gestión

para los cargos gerenciales, centrando la evaluación de desempeño en su cumplimiento,

la que en caso de no ser satisfactoria provoca el término de la designación. Pero ésta y

otras medidas relacionadas con el establecimiento de procesos transparentes y

fundamentos técnicos para la selección, tuvieron problemas de implementación y

sufrieron distorsiones, entre las que cuentan las derivadas de la persistencia del

padrinazgo y el ejercicio de presiones para desplazar funcionarios seleccionados

para desempeñar funciones ejecutivas”

La ley 25.164 , luego de transcurrido el primer conjunto de reformas que otorgó a los

empleados una nueva estructura y jerarquía adaptada a los procesos de modernización,

vino a regular las relaciones laborales del Estado. Esta ley ya fue analizada en el

Capítulo V.

En esta primera reforma podemos señalar como elemento fundamental para la

reducción del gasto público y como redefinidor de las funciones del Estado a las

privatizaciones de las empresas públicas. Además, los procesos de reforma se

concentraron básicamente en la esfera nacional, sin llegar a generalizarse en los

gobiernos provinciales.

43
Bonifacio, José Alberto y Falivene, Graciela: “Análisis comparado de las relaciones laborales en la
administración pública latinoamericana: Argentina, Costa Rica, México y Perú”, CLAD, Caracas, 2002

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 73

Privatización de empresas públicas

En el presente acápite vamos a analizar qué efectos tuvo la política de privatizaciones

sobre el mercado de trabajo, para lo cual hemos efectuado un estudio de las empresas de

servicios públicos, basándonos en un articulo de Marisa Duarte44.

En la ley de Reforma del Estado se estableció una serie de disposiciones que

posibilitaron y regularon la privatización de las empresas públicas. Entre ellas:

a) Facultar al Poder Ejecutivo Nacional a crear nuevas empresas sobre la base de la

escisión, fusión, extinción o transformación de las existentes. Proceder a la

privatización o a la concesión total o parcial de servicios, prestaciones u obras cuya

gestión se encontraba a su cargo, o a la liquidación de las empresas, sociedades,

establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenecía total o

parcialmente al Estado (Cap. II, Art. 11)

b) Correspondería al interventor la reorganización provisional del ente, empresa o

sociedad intervenida “...a tal fin podría disponer el despido o baja del personal” (Cap. I,

Art.3)

c) Facultar al ministro competente a declarar la rescisión de todos los contratos de

obra y de consultoría celebrados con anterioridad a la vigencia de esta ley por el sector

público (Cap. VI, Art. 48)

d) La rescisión no procedería en aquellos casos en que fuera posible la continuación

de la obra o la ejecución del contrato, previo acuerdo entre contratante y contratista

(Cap. VI, Art. 49)

e) Evitar los efectos negativos sobre el empleo y la perdida de puestos de trabajo

(Cap. IV, Art. 41)

44
Duarte, Marisa: “Los efectos de la privatización sobre la ocupación en las empresas de servicios
públicos”, publicado en Revista “Realidad Económica” Número 182, Agosto - Septiembre de 2001.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 74

g) Durante el proceso privatizador el trabajador seguiría amparado por todas las

instituciones legales, convencionales y administrativas del derecho del trabajo (Cap. IV,

Art.42)

h) El encuadramiento sindical no sufriría modificaciones, salvo resolución de la

autoridad competente (Cap. IV, Art.43)

i) Los trabajadores mantendrían sus derechos y obligaciones en materia previsional y

de obra social. Las obligaciones patronales pasarían al ente privatizado (Cap. IV, Art.44)

j) La condición de empleado adquirente comprendido en un programa de propiedad

participada, no implicaría modificación alguna en su situación jurídica laboral (Cap. IV,

Art.45)

k) Los empleados gozarían de preferencias para la adjudicación de las empresas del

Estado. Los trabajadores podrían formar parte de los accionistas de las empresas a

través del Programa de Propiedad Participada (Cap. II, Art.21)

El proceso de privatizaciones que tuvo lugar en la Argentina se produjo en el trienio

1990-1992, salvo en el caso de los sectores de Energía Eléctrica (en junio de 1993) y

Correos (que fue el último en ser privatizado, en el año 1997).

La privatización de las empresas públicas tuvo como principales objetivos lograr

mayor eficiencia en la prestación de los servicios públicos y la disminución del gasto

público, mediante la reducción de las plantas de personal de las empresas privatizadas.

Si bien el grueso de la disminución del volumen de empleo se produjo una vez

privatizadas las empresas de los sectores considerados, puede observarse en el cuadro ,

que en la mayoría de los casos hubo una reducción de personal previa a la privatización.

Ello ocurrió porque una vez decidido el traspaso al sector privado de una empresa

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 75

pública, la misma era sometida a un proceso de reestructuración, el que consistía, entre

otros, en la “racionalización”, retiros voluntarios, jubilaciones voluntarias y cesantías.

Los programas de retiro voluntarios involucraron a 86.274 empleados públicos. Estos

programas consistían en un acuerdo celebrado con el trabajador que abandonaba su

puesto de trabajo a cambio de una indemnización que tenía en cuenta su antigüedad y

categoría. Es preciso señalar que tanto los programas de retiro voluntario como las

jubilaciones anticipadas y las cesantías, no fueron acompañados por políticas orientadas

a la inversión de las indemnizaciones percibidas por los empleados desvinculados.

Señala Duarte que “la fuerte reducción del empleo estatal durante el período 1990-

1993 puede analizarse como una de las causas que indujeron el incremento de la tasa de

desempleo”. En el siguiente gráfico se muestra la evolución del volumen del empleo de

las empresas estatales en el primer eje y la evolución de la tasa de desocupación en el

segundo. “Así, la tasa de desempleo crece alrededor de 12 puntos porcentuales entre

1985 y 1995, puesto que pasa de 6 puntos a 18% de la PEA”45

Cabe aclarar que las privatizaciones se sucedieron juntamente con la apertura de la

economía y con otras medidas adaptadas para reducir el gasto público y que

perjudicaron al sector privado, con lo que éste no pudo absorber a la masa de

trabajadores desvinculados de las empresas privatizadas, sino que además estas medidas

contenidas en la ley de Emergencia Económica, número 23.697/89 (Suspensión de los

subsidios del Régimen de Promoción Industrial, suspensión del Régimen de Compre

Nacional y de todo otro beneficio o exención al sector privado) produjo despidos en el

sector privado que agravaron aún más el nivel de desocupación.

1.2 - Segunda Reforma del Estado


45
Duarte, Marisa: Op. Cit.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 76

La segunda reforma comienza a mediados de 1996, y entre otros factores surge

por la necesidad de hacer frente al desempleo estructural (del 18,6 % en 1995, por

efecto de la crisis del Tequila).

Las medidas apuntaron a profundizar las reformas estructurales, reducir el gasto

público, terminar de privatizar los activos aún en manos del Estado (Aeropuertos,

represas, centrales nucleares, banca nacional y provincial); disolver y fusionar los

organismos descentralizados (DGI-Aduanas, ANSSal, etc.) y llevar a cabo la

eliminación de cerca de 15000 empleados públicos de organismos de la Administración

Central y Entes Descentralizados. Se dio prioridad a la flexibilización del mercado

laboral, cuyo fundamento era dar mayores oportunidades a los desempleados y a

disminuir el “coste argentino”. Ello implicó un inclinación por la precarización, la

reducción unilateral de salarios, la modificación de la jornada horaria, la extensión de la

jornada laboral, el fin del régimen de indemnizaciones y un nuevo régimen de

contratación, lo cual tuvo importantes implicancias políticas y sociales46. En primer

lugar, deja atrás la alianza con el sindicalismo que mantuviera en la primera etapa, y el

intento definitivo de desarticularlo como fuerza social.

Pero en esta segunda etapa comienzan a sentirse los efectos de la primera. El proceso

de “Desguace del Estado”47, mediante los retiros de personal (voluntarios o no), la

tercerización de funciones y la privatización de empresas públicas, produjeron

importantes consecuencias sobre el mercado de trabajo en el sector privado. Pero el

impacto más grande lo sufrieron las Provincias y Municipios, que vieron acrecentadas

sus dotaciones de agentes por las transferencias desde la Nación de personal de Salud,

Educación y Vialidad.

46
García Delgado, Daniel: Op. Cit.
47
Oszlak, Oscar: Op. Cit.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 77

Los gobiernos provinciales debieron hacerse cargo de nuevas responsabilidades, y

administrar un aparato institucional mucho más denso y extendido, sin haber adquirido

las capacidades de gestión requeridas, lo cual se tradujo en altos grados de ineficiencia

en el cumplimiento de los programas de gobierno. Las crisis económicas de las

provincias en el campo productivo, unidas a los malos ingresos tributarios obtenidos de

fuentes locales, incrementaron la dependencia de estos estados subnacionales de la

coparticipación de impuestos, las transferencias y adelantos del Gobierno Nacional y un

creciente endeudamiento.

Las provincias y municipios se han constituido en fuertes empleadores, forzados por

las transferencias unilaterales de gestiones desde la Nación y por las crisis de sus

economías. Considerar que se está en presencia de un "Estado Mínimo" por el hecho de

que el gobierno nacional se ha desprendido de dotación y funciones es negar la calidad

estatal de las Provincias y Municipios48.

Como conclusión podemos señalar que:

El proceso reformista en su conjunto muestra la incorporación de los principios y

orientaciones del capitalismo globalizado como la apertura, la desregulación, la

preocupación por los déficit y equilibrios macroeconómicos. Y si bien esta

transformación genera cambios en la Administración Pública, aumento de racionalidad,

profesionalización de las políticas sociales, avances en el pasaje del modelo burocrático

al gerencial, a la vez hay una suerte de círculo vicioso en el proceso reformista, ya que

deja al Estado cada vez con menos capacidades y posibilidades para responder a

demandas sociales y para gestionar el bien común49.

48
Oszlak, Oscar: Op. Cit.
49
García Delgado, Daniel: Op. Cit.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 78

El proceso reformista caracterizado por la perspectiva fiscalista de achicar el gasto y

poder equilibrar las cuentas más que por un interés en mejorar la capacidad de gestión y

de reorientar la economía hacia una reconversión productiva, se basa en la lógica de

“cierre de caja”. Se trata de una lógica en que el Estado aparece como variable de ajuste

de un proceso de creciente endeudamiento que no hace otra cosa que contribuir a

reproducir50.

La fuerte reducción de personal derivado de transferencias de responsabilidades y

desregulaciones, se ve contrarrestada por la incorporación de personal dedicado a otros

asuntos por la propia redefinición en el papel estatal, como el incorporado a los nuevos

entes, comisiones y otros organismos de regulación creados para ejercer el control de las

empresas privatizadas, como el ENARGAS o el ENRE. O el destinado a instituciones

creadas para asegurar el orden jurídico, el control de gestión y la transparencia de la

función pública, como el Consejo de la Magistratura, la Auditoria General de la Nación

o la Oficina Anticorrupción.

Como analizamos anteriormente, una medida para disminuir el gasto público fue la

reducción de personal. Este hecho junto con las privatizaciones y la crisis de la pequeña

y mediana empresa produjo un aumento de la desocupación y para contrarrestar esto el

gobierno nacional puso en marcha programas de empleos transitorios. Sin contar los

propios de las provincias, en 1997 estos programas se extendieron a casi 1.600.000

personas. En el año 1999 más de 100.000 personas cobraban un seguro de desempleo a

cargo del Estado, contra unas 12.000 que había en 1992 (en el inicio de la primera

reforma). Es decir, pese a haberse intentado eliminar el sobreempleo público, se terminó

creando otro sobreempleo por la vía de los planes precarios y subsidios.

50
García Delgado, Daniel: Op. Cit.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 79

En definitiva, vemos que la Reforma del Estado no disminuyó el gasto público vía

reducción del empleo público, sino lo que produjo fue una modificación de la

composición del empleo estatal, trasladando el problema a las provincias y

municipalidades51.

Además, como otros efectos no deseados, aparece por un lado el escaso

asesoramiento (por ejemplo en capacitación para iniciar actividades productivas o en

inversión de los fondos cobrados) por parte del Gobierno Nacional a aquellas personas

que se acogieron a los retiros voluntarios, y por otro lado la masiva aceptación de esos

retiros por parte de personal altamente calificado (en quienes el Estado había invertido

recursos en capacitación, entrenamiento, etc.) que vieron la oportunidad de alejarse del

sector estatal, dado que tenían amplias posibilidades de incorporarse a empresas

privadas.

2 - Ajustes operados en el gobierno de Fernando de la Rúa

Mediante el decreto 430/00, el entonces presidente de la Rúa impuso una rebaja de

los salarios públicos y las pensiones del 12% (que luego aumentó en 1 punto porcentual

durante 2001). La iniciativa del gobierno implicaba en un primer momento un ahorro de

unos 200 millones de pesos mensuales. En enero de 2001 su Ministro de Economía,

José Luis Machinea, logró un blindaje de 40.000 millones de dólares, a cambio del

compromiso del gobierno para continuar con las reformas estructurales pendientes:

desregulación en las obras sociales y las reformas previsional y laboral, pero el

descontento social y la falta de apoyo político para estas reformas provocó la renuncia

de Machinea, quien fue reemplazado por Lopez Murphy. Este ministro, presentó en su
51
Oszlak, Oscar: Op. Cit.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 80

paquete de medidas una propuesta para la reducción del gasto público, que entre otras

cosas proponía un fuerte recorte a la Universidad y una reducción del 30% del empleo

público. Estos anuncios provocaron una tormenta política, que hicieron que renunciara a

los 14 días de comenzada su gestión, lo que produjo un nuevo cambio de ministro.

Domingo Cavallo asumió como ministro de De la Rúa el 20 de marzo de 2001, y en

Junio del mismo año se anunció la ley 25.453 de “Déficit cero”, que pasó del 12 al 13%

el recorte de salarios a estatales y las jubilaciones a partir de los 500 pesos y estableció

que esta rebaja se extendería mientras dure la "emergencia económica". Estas medidas

junto a las relacionadas con la protección del sistema bancario (Corralito) fueron

recibidas con fuerte descontento por la mayoría de la población y provocaron la revuelta

del 20 de diciembre que culminó con la renuncia del Presidente De la Rúa y su ministro.

Luego se sucedieron 3 presidentes: Ramón Puerta, Adolfo Rodríguez Saá y Eduardo

Duhalde, de ellos los dos primeros no tuvieron incidencia sobre el empleo público, dado

el escaso tiempo en el que ejercieron sus funciones, mientras que el tercero sí la tuvo, lo

cual se explicará en el siguiente punto.

3 - Gobierno de Duhalde. Restitución del 13%

El 15 de Agosto de 2002 la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró52 la

inconstitucionalidad de la ley por la cual el gobierno anterior dispuso el recorte del 13%

en los salarios de los empleados estatales y las jubilaciones a partir de los 500 pesos y

ordenó restituir las sumas descontadas. Si bien la decisión de la Corte benefició al señor

Leónidas Tobar, quien accionó contra el Ejército para reclamar la restitución del 13% de

52
Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re “Tobar, Leónidas c/ E.N. M° Defensa -Contaduría
General del Ejército- Ley 25.453 s/ amparo -Ley 16.986”, 22 de Agosto de 2002.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 81

su salario, la resolución sentó una jurisprudencia que ampara a todos los damnificados

por el recorte. Además todos los trabajadores se encuentran representados por sus

asociaciones gremiales que interpusieron amparos colectivos.

Los fundamentos de la Corte fueron: "La ausencia de limites temporales y

cuantitativos de las quitas salariales desarticula todo el sistema del empleo público, pues

el derecho de los trabajadores estatales se encontraría en todo momento -de emergencia

o sin ella- a merced de la discrecionalidad con que el poder público resolviese llevar a

cabo su política económica, afectando a los derechos constitucionales de la propiedad y

los que tutelan la relación laboral". Lo anterior quiere significar que el recorte no se

utilizaba como una herramienta de excepción sometida al control judicial, sino como

una herramienta de política económica. La Corte se justificó acerca de esta sentencia (ya

que había convalidado en Junio de 2000 el recorte salarial dictado en 1995 por el

Presidente Carlos Menem) diciendo que la declaración de inconstitucionalidad del

descuento del 13% se da en una situación económica y social totalmente distinta, por la

devaluación y el envilecimiento de los sueldos.

A partir de abril de 2003 los jubilados mayores a 80 años, los que deben cobrar

menos de 1000 pesos de retroactivo y los que padecen una enfermedad terminal o que

tengan un cónyuge o hijo a cargo con una enfermedad terminal, comenzaron a cobrar el

retroactivo correspondiente al descuento del 13%. Si consideramos el caso particular de

Catamarca, la medida abarca a 1862 jubilados y pensionados. A los mayores de 85 años

y a los que acumulen la deuda menor a 1000 pesos cobrarán el retroactivo en 6 cuotas

mensuales y a los de entre 80 y 84 años en 10 cuotas.

El resto de los jubilados a quienes también se les aplicó la poda del 13% y que no

ingresan en ninguno de los casos y excepciones mencionadas, cobrarán un retroactivo

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 82

en un bono emitido por el Estado Nacional, este grupo representa el grueso de los

pasivos catamarqueños, unos 7968 jubilados y pensionados a quienes se les adeuda más

de 22 millones de pesos.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 83

CAPÍTULO VII

EMPLEO PÚBLICO
VS. EMPLEO
PRIVADO

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 84

1 - Introducción

En la mayoría de los países occidentales el empleo público representa alrededor del

20% del empleo asalariado total y los gastos de personal representan una de las partidas

más relevantes de la actividad financiera del Estado. En las últimas décadas se han

observado ciertos acontecimientos que están afectando al funcionamiento de los

mercados de trabajo. Por un lado los cambios tecnológicos y la integración comercial y

financiera internacional parecen haber provocado un aumento de la demanda de trabajo

calificado y un descenso de la demanda de trabajo no calificado. Por otro lado el

envejecimiento de la población, la mayor incorporación de la población femenina al

mercado de trabajo y el aumento del nivel educativo de las nuevas generaciones están

cambiando la composición de la oferta de trabajo, por grupos de edad y calificación

profesional.

Estos acontecimientos han afectado a las relaciones laborales en el sector privado del

mercado de trabajo, pero también son relevantes para los empleadores y empleados

públicos. En primer lugar la estructura salarial en el sector privado se ha ampliado como

consecuencia de los cambios en la demanda y oferta de trabajo relativas de trabajadores

calificados, dado que la estructura salarial del sector público es más igualitaria como

resultado de la existencia de salarios mínimos mayores; las diferencias en la

remuneración del trabajo calificado entre el sector público y el sector privado se han

hecho más notorias. Como resultado los empleadores públicos han encontrado más

dificultades para contratar, retener y motivar a sus empleados de alto nivel de

calificación.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 85

En nuestro país nos encontramos ante situaciones similares con respecto a los

porcentajes de ocupación en el sector público y a magnitudes de gasto, ya que las

mismas son sumamente relevantes en el presupuesto de la Nación, sin embargo vemos

que aquí dicho sector no debe preocuparse por retener a sus empleados, ya que los

mismos al gozar de estabilidad, prefieren conservar un puesto de trabajo seguro a

arriesgarse en un mercado laboral en algunos casos demasiado exigente en relación a la

preparación, competencia o capacitación necesaria. Es evidente que ante la inexistencia

de competencia en el sector público el agente no se preocupa ni de su productividad ni

de su capacitación, es por esta razón que tampoco son necesarios los incentivos

externos.

La situación arriba descripta no se presenta cuando hablamos de profesionales, ya

que éstos generalmente se encuentran contratados por el Estado (hay excepciones), por

lo que no gozan de la estabilidad que poseen los demás empleados públicos. En otros

casos ocupan altos cargos administrativos, pero los mismos tienen la característica de

ser temporarios, ya que tienen la obligación de renunciar si hubiera un cambio de

gobierno. En cualquiera de estos casos las remuneraciones que perciben son más

elevadas que las de un empleado común y el trabajo que desempeñan, si bien requiere

de preparación y en general reviste gran responsabilidad profesional y personal, no es

suficiente como para persuadirlos de continuar trabajando en forma exclusiva para el

Estado, es por ello que estas personas también tienen una salida laboral en el sector

privado.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 86

2 - Diferencias entre el empleo en el sector público y el empleo en el sector

privado

Seguidamente realizaremos una enumeración de las principales diferencias entre

ambos empleos, de acuerdo a determinados criterios. Es necesario destacar que la

siguiente no es una enumeración que abarque la totalidad de las diferencias entre ambos

sectores desde el punto de vista laboral, sino que se hizo hincapié en las más evidentes

desde la óptica de los autores del presente trabajo. También queremos decir que el

contenido de los distintos ítems no se orienta a una generalización absoluta de las

situaciones en ellos enunciada 53, aunque es conocido por todos que en la mayoría de los

organismos las mismas son verídicas.

2.1 Requisitos para ingresar

En el sector público, no podrá ingresar:

a) El que haya sido condenado por delito doloso, hasta el cumplimiento de la pena

privativa de la libertad, o el término previsto para la prescripción de la pena.

b) El condenado por delito en perjuicio de la Administración Pública Nacional,

Provincial o Municipal.

c) El que tenga proceso penal pendiente que pueda dar lugar a condena por los

delitos enunciados en los incisos a) y b) precedentes.

d) El inhabilitado para el ejercicio de cargos públicos.

53
Por ejemplo, es sabido que hay empresas privadas en las que no hay eficiencia, o que trabajan menos
horas que las demás, así como también es conocido que hay organismos de la Administración Pública (en
cualquiera de los tres niveles) que desarrollan tareas en forma eficiente, con controles de productividad y
demás, y desgraciadamente son la excepción.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 87

e) El sancionado con exoneración o cesantía en la Administración Pública Nacional,

Provincial o Municipal, mientras no sea rehabilitado conforme lo previsto en los

artículos 32 y 33 de la ley 25.164.

f) El que tenga la edad prevista en la ley previsional para acceder al beneficio de la

jubilación o el que gozare de un beneficio previsional, salvo aquellas personas de

reconocida aptitud, las que no podrán ser incorporadas al régimen de estabilidad.

g) El que se encuentre en infracción a las leyes electorales y del servicio militar, en el

supuesto del artículo 19 de la Ley 24.429.

h) El deudor moroso del Fisco Nacional mientras se encuentre en esa situación.

i) Los que hayan incurrido en actos de fuerza contra el orden institucional y el

sistema democrático, conforme lo previsto en el artículo 36 de la Constitución Nacional

y el Título X del Código Penal, aún cuando se hubieren beneficiado por el indulto o la

condonación de la pena.

Por su parte en el sector privado los requisitos dependerán principalmente de cada

empleador, es por esta razón que en muchos casos personas que no pueden

desempeñarse en cargos públicos sí pueden hacerlo en el sector privado. También cabe

hacer referencia al caso de los antecedentes laborales, y especialmente a los que se

refieren a controversias judiciales relacionadas con el pago de “sueldos en negro”, o con

despidos arbitrarios. Suele darse que el empleador privado en la mayoría de los casos no

aceptará en su empresa a trabajadores que hubieran iniciado juicios laborales contra sus

anteriores jefes.

O sea que a pesar de que las condiciones necesarias para acceder a un trabajo en el

sector privado son impuestas por cada empleador, siempre se efectúa una revisión de

antecedentes del candidato a ocupar dicho puesto.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 88

2.2 Eficiencia y productividad

En primer lugar vemos que el sector público se caracteriza por un alto grado de

ineficiencia en sus resultados, si relacionamos el número de agentes con los recursos

necesarios para su consecución, agravado por la falta de controles (para verificar el

cumplimiento de los objetivos) y de incentivos (para premiar a los más eficientes y

productivos). Esta apreciación también está relacionada con la forma en que se realizan

las actividades en dicho sector.

El sector privado por el contrario trata de maximizar sus resultados, por esta razón

exige de sus empleados eficiencia y eficacia en el logro de los objetivos de la

organización, es decir con el menor consumo de recursos posible. En este sector, no

necesariamente los controles de eficiencia y productividad son formales.

2.3 Competencia

El sector público se maneja en una suerte de monopolio ya que sus empleados rara

vez son separados de sus filas, debido a la estabilidad que los mismos gozan una vez

que han “cumplido” una serie de requisitos. Además, en general, no se mide su

productividad, su eficiencia o eficacia, es decir que una vez que el agente logra obtener

la estabilidad simplemente debe preocuparse por mantener una conducta aceptable y, en

muchos casos, dejar que el tiempo transcurra hasta obtener su jubilación.

El sector privado por su parte tiene un mercado de trabajo muy amplio y competitivo,

en donde la oferta laboral incluso crece día a día, este mercado es una de las razones por

las cuales los empresarios pueden exigir al máximo a sus empleados, ya que si estos

carecen de la preparación adecuada o bien no cumplen con las expectativas puestas en

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 89

ellos, simplemente se los reemplaza con alguien más capacitado, uno de los tantos que

se encuentran en el mercado laboral del sector privado.

2.4 Carga horaria

Por una parte vemos que en el sector privado la jornada laboral puede variar de

acuerdo a las pretensiones o necesidades del empleador, sin embargo no pueden superar

las 48 horas semanales, sin contar las horas extras. En contraparte vemos que en el

sector estatal no se superan, en promedio, las 30 horas semanales de trabajo para el

sector público provincial y municipal (o 35 horas para el nacional); las horas extras han

sido suprimidas debido al recorte presupuestario, acotando la posibilidad del empleado

público de optar por trabajar horas adicionales incrementando así sus ingresos.

Debe tenerse en cuenta que generalmente estas horas sólo realzaban el déficit del

sector público, ya que elevaban el gasto en la partida destinada a los salarios sin tener

aparejado un aumento en sus labores. Todo esto sin contar que las mencionadas horas

normalmente54 eran aprovechadas por los empleados públicos para realizar sus

quehaceres, salir de compras o bien dedicarse al ocio cumpliendo el horario requerido

para hacerse acreedores al incremento salarial; situación que en la actualidad ocurre en

el horario “normal” (generalmente a la mañana) debido al recorte antes mencionado.

De lo expresado en el primer párrafo, podemos concluir que la mayoría de los

empleados del sector público figuran en las encuestas del INDEC, tales como la

Encuesta Permanente de Hogares, en carácter de “subocupados no demandantes”, dado

que trabajan menos de 35 horas a la semana, y no desean hacerlo en otro lugar.

54
Por supuesto que en algunos organismos esas horas eran ocupadas para el desarrollo de tareas propias
de la Administración Pública, las que podrían haber sido realizadas en el horario normal de trabajo, de no
ser por la falta de controles.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 90

2.5 Días de trabajo

Se observan diferencias bastante notorias entre ambos sectores. Por un lado, en

cuanto a los días laborables semanales, en el sector privado generalmente se trabaja de

Lunes a Sábado, mientras que en el sector público se trabaja de Lunes a Viernes. Por

otra parte, en cuanto a los feriados, en el sector público los feriados nacionales y

provinciales son no laborables, en cambio en el sector privado los últimos son optativos.

En el caso de los asuetos administrativos y los “días de ...”55, se denota una clara

diferencia “a favor” del sector público, como así también en el caso de los paros.

Al margen de ello, se detectan diferencias bastante evidentes entre organismos del

Sector Público: por ejemplo, no son los mismos días trabajados al año en un Hospital

que en la Legislatura Provincial o en el Poder Judicial, o en los organismos educativos.

2.6 Salarios

En los primeros tramos de ingreso56 (es decir, en los salarios más bajos), se presenta

una clara diferencia a favor del sector público, si consideramos tanto los niveles de

salarios en blanco como los informales. Dicha diferencia se atenúa si consideramos

solamente los ingresos de los empleados “registrados” (aunque sigue la tendencia a

favor del sector público). En cambio, en los últimos tramos de ingresos, se observa una

muy notoria diferencia a favor de los empleados del sector privado.

Podemos observar las situaciones descriptas utilizando dos gráficos elaborados por

Hintze57, que describen las estructuras salariales de ambos sectores. Dichos gráficos

55
Por ejemplo, el día del empleado público, el día del trabajador vial, el día del bibliotecario, etc.
56
Se utilizaron opiniones vertidas por Ernesto Kritz (“Sustento para la población de mayor nivel de vida.
El empleo público, sólo para elegidos”, Nota publicada en Diario BAE el 10/07/2002) y por Oscar Oszlak
(“Dónde trabajar 6 horas y hacer la siesta”, entrevista en Diario Pagina/12 el 16/01/2000)
57
Hintze, Jorge: “Los salarios como radiografía de la política de recursos humanos”, ponencia presentada
en el Primer Congreso de Administración Pública, “Sociedad, Gobierno y Administración Pública”,
Rosario, 2001.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 91

contienen en su ordenada los valores representativos de los salarios mensuales,

observados para cada una de las categorías, y en su abscisa las diferentes categorías

laborales en que se dividieron ambos sectores (público y privado)

Gráfico VII.1

Fuente: Hintze, Jorge: Op. Cit.

Gráfico VII.2

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 92

Fuente: Hintze, Jorge: Op. Cit.

Además, comparando los puntos medios de las dos curvas anteriores, observamos las

relaciones entre el Sector Público y el Sector Privado:

Gráfico VII.3

Fuente: Hintze, Jorge: Op. Cit.

Las diferencias entre salarios no sólo se verifican si comparamos entre montos (como

ya lo expresamos anteriormente), sino también si los analizamos en términos de días

trabajados por año, y aún si lo hacemos en función de las horas trabajadas a la semana.

Tal situación nos lleva a concluir que si obtenemos el salario por hora (relacionando el

sueldo total cobrado en el año con los días efectivamente trabajados por las horas

trabajadas por día) de ambos sectores, allí se acentúan las tendencias a favor del sector

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 93

público (en las menores “categorías”) y se atenúan las diferencias entre los mismos (en

las categorías más altas).

En consecuencia, el gráfico anterior quedaría reformulado de la siguiente manera:

Gráfico VII.4

Fuente: Elaboración propia según estimaciones aproximadas de horas y días

trabajados por categoría salarial, utilizando como base el gráfico anterior.

En otros términos, mientras que cuando se comparaban los sueldos mensuales la

relación entre el sector público y el sector privado era de 1,5 a 1 (en la menor

categoría) y de 1 a 3 (en la mayor categoría), si ahora tenemos en cuenta los salarios

por hora, observamos que las nuevas relaciones entre los dos sectores son 2,45 a 1

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 94

(en la menor categoría) y de 1 a 1,54 (en la mayor categoría), además de igualarse las

dos curvas en la categoría 16 (cuando antes lo hacían en la 9).

En cuanto a la determinación de su monto, en ambos sectores se establecen mediante

normas al respecto, con la diferencia de que mientras en el sector público se determinan

los salarios en su totalidad (por ejemplo, en el caso provincial, mediante el decreto N°

2406/92), en el sector privado sólo se establecen los sueldos mínimos.

Otro aspecto destacable es el referido a las diferencias entre los salarios de los

distintos niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal), lo cual lleva

necesariamente a la igualación58 “hacia arriba” solicitada por los sindicatos, agravado

esto por la casi nula resistencia de los gobiernos a esos pedidos. No obstante, se verifica

en la actualidad una merma en esas “concesiones” por parte de los gobiernos, debido a

las restricciones presupuestarias vigentes.

En el sector privado, además, se observan dos situaciones relevantes:

a) Hay remuneraciones más altas para la mano de obra calificada, lo cual no es tan

evidente en el sector público.

b) Han surgido sistemas que vinculan la remuneración de sus integrantes con la

marcha del negocio, de forma que se consiguen potentes sistemas de incentivos

que comprometen a los trabajadores con los objetivos perseguidos por la

empresa. Este último es un aspecto a tener en cuenta por los organismos

públicos, lo que generaría mayor eficiencia y equidad.

2.7 Carrera laboral

58
Figueras Alberto y Diaz Cafferata: “Nuevas Lecturas de Política Económica. Argentina en la
Globalización”. Ediciones Eudecor, 2001.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 95

En la actividad privada, para hablar de una carrera administrativa generalmente

debemos encontrarnos en una organización de gran magnitud, o en un sector industrial

donde se dicten cursos de capacitación necesarios para el desarrollo eficiente de las

funciones dentro de dicha estructura o bien en organizaciones donde se premie el

desempeño eficaz y eficiente, es decir en empresas que cuenten con la posibilidad de

ascender de categoría mediante la capacitación o el buen rendimiento personal. Por el

contrario los trabajos a los que generalmente pueden acceder las personas sin estudios o

bien con estudios no profesionales son algo más que de subsistencia, sin aspiración a

incrementar habilidades o conocimientos en su puesto y en caso de poder hacerlo ello

no implica necesariamente un aumento de categoría o una mejor posición dentro de la

organización. Un profesional, por el contrario, intenta perfeccionarse ya que no sólo es

necesario a nivel personal sino que es una obligación diaria de mejorar e incrementar

los conocimientos para poder brindar un mejor servicio, es asimilable a un deber ético y

profesional para con sus clientes o empleadores según fuera el caso.

En el sector público la situación es un poco diferente: la Ley de Regulación del

Empleo Público Nacional, en su art. 8 segundo párrafo, indica que “la carrera

administrativa básica y las específicas deberán contemplar la aplicación de criterios que

incorporen los principios de transparencia, publicidad y mérito en los procedimientos de

selección para determinar la idoneidad de la función a cubrir, de la promoción o avance

en la carrera basada en la evaluación de la eficiencia, eficacia, rendimiento laboral y de

exigencias de capacitación acorde con las necesidades de las tareas o funciones a

desarrollar, así como la previsión de sistemas basados en el mérito y la capacidad de los

agentes, que motiven la promoción de los mismos en la carrera”. Sin menoscabar el

mérito personal de algunos agentes que logran ascender por su buen desempeño laboral,

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 96

en la mayoría de los casos no son necesarias las evaluaciones mencionadas, sino que

basta con tener los contactos “personales” adecuados para, de esa manera, obtener lo

que otros logran con esfuerzo.

2.8 Estabilidad

La relación de empleo en el sector público goza de estabilidad absoluta, lo cual

quiere significar que el empleado no puede ser separado de su cargo salvo justa causa.

La justa causa aludida puede deberse a desórdenes de conducta, delitos dolosos en

contra de la Administración Pública, calificaciones deficientes o infracciones reiteradas

en el cumplimiento de sus tareas, entre otras.

En cambio, los empleados del sector privado poseen estabilidad relativa, es decir,

pueden ser separados de su puesto de trabajo mediando justa causa (no teniendo

derecho a cobrar indemnización) o sin ella (en este caso, tienen derecho a la

indemnización por despido). El despido será con justa causa cuando se deba a

desórdenes de conducta, delitos o daños en contra de la empresa, inasistencias

injustificadas, violación de las prohibiciones, falta de colaboración, trabajo a desgano,

entre otras. En cambio, no habrá justa causa cuando el despido se funde en causales

basadas en la sola voluntad del empleador, y no tenga su origen en conductas u

omisiones del trabajador.

2.9 Informalidad laboral

Aquí estamos hablando del pago de remuneraciones en negro (empleo informal), lo

cual se da mayormente en el sector privado, en el que a nivel provincial y más aún en

las PYMES, se verifica una marcada evasión laboral previsional.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 97

En cambio en el sector público tal problemática no existe (a pesar de que hay

personas que se refieren al personal contratado como el “empleado público en negro”),

en virtud de ser una hacienda formal.

2.10 Movilidad Geográfica

En el sector público no pueden trasladar al agente a otro espacio geográfico

(localidad o provincia) sin su previo consentimiento.

En cambio en la parte privada no sucede lo mismo, ya que frente a la alternativa de la

pérdida de empleo, el trabajador carece de libertad para oponerse a prestar su

consentimiento a un traslado geográfico59.

2.11 Extinción de la relación laboral

Para el empleado público, ésta responderá a varias situaciones60, siendo las más

importantes:

a) Aplicación de sanciones de:

a.1) Cesantía:

- Por inasistencias injustificadas mayores a diez (10) días discontinuos en los doce

meses inmediatos anteriores.

- Abandono de servicio.

- Infracciones reiteradas en el cumplimiento de sus tareas que haya dado lugar a

treinta (30) días de suspensión en los doce meses anteriores.

- Concurso civil o quiebra no causal.

59
Recalde, Hector: “ Cambios de fondo en el empleo público”, nota en Diario Clarín, 17-10-1999
60
Arts. 23, 24, 32, 33 y 42 de la ley 25.164

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 98

- Incumplimiento de los deberes establecidos en los arts. 23 (por ejemplo, que no

presten el servicio con eficacia, eficiencia y rendimiento laboral; que no se

conduzcan con respeto y cortesía en sus relaciones con el público y con el resto

del personal; que no respeten ni hagan cumplir el sistema jurídico vigente; que

no obedezcan a sus superiores; que no velen por el cuidado y conservación de

los bienes que integran el patrimonio estatal; entre otras) y 24, cuando por la

magnitud y gravedad de la falta así corresponda.

- Delito doloso no referido a la administración pública, cuando por sus

circunstancia afecte el prestigio de la función o del agente.

- Calificaciones deficientes como resultado de evaluaciones que impliquen

desempeño ineficaz durante tres (3) años consecutivos o cuatro (4) alternados en

los últimos diez años.

a.2)Exoneración:

- Sentencia condenatoria firme por delito contra la Administración Pública

nacional, provincial o municipal.

- Falta grave que perjudique materialmente a la Administración Pública

- Perdida de la ciudadanía

- Violación de las prohibiciones previstas en el art. 24 (por ejemplo, patrocinar

trámites de terceros vinculados con su función; administrar o asesorar a

empresas que fueran concesionarias o proveedoras del Estado; aceptar dádivas u

obsequios con motivo del desempeño de sus funciones; hacer uso indebido o con

fines particulares del patrimonio estatal; entre otras).

- Imposición como pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial

para la función pública.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 99

b) Razones de salud que lo imposibiliten para el cumplimiento de tareas laborales.

c) Renuncia aceptada o la baja por jubilación o retiro.

d) Retiro voluntario o vencimiento del plazo de un (1) año desde la intimación para

iniciar los trámites jubilatorios (cuando el agente hubiera cumplido los requisitos

exigidos para jubilarse).

e) Fallecimiento del agente.

En el caso del empleado del sector privado, las razones podrán ser:

a) Por mutuo acuerdo de las partes intervinientes: Las partes, por mutuo acuerdo,

podrán extinguir el contrato de trabajo. El acto deberá formalizarse mediante escritura

pública o ante la autoridad judicial o administrativa del trabajo. Será nulo y sin valor el

acto que se celebre sin la presencia personal del trabajador

Se considerará igualmente que la relación laboral ha quedado extinguida por

voluntad concurrente de las partes, si ello resultase del comportamiento concluyente y

recíproco de las mismas, que traduzca inequívocamente el abandono de la relación.

b) Extinción con justa causa: Una de las partes podrá hacer denuncia del contrato de

trabajo en caso de inobservancia por parte de la otra de las obligaciones resultantes del

mismo que configuren injuria y que, por su gravedad, no consienta la prosecución de la

relación laboral, esto es lo que se denomina, en la Ley de Contrato de Trabajo,

“Extinción de la relación laboral con justa causa”, aunque en estos casos el empleador

deberá demostrar que dicha extinción responde a estas características, es decir que

deberá comprobar que el empleado ha incumplido con sus deberes o ha incurrido en una

falta grave que afecte el patrimonio de la empresa. Por su parte si fuera el trabajador

quien decide extinguir la relación laboral, deberá probar que el empleador ha

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 100

incumplido en alguna de sus obligaciones o ha causado daño de cualquier tipo (moral,

físico, patrimonial) en su persona.

c) El abandono del trabajo por parte del trabajador, previa constitución en mora

mediante intimación por parte del empleador.

d) Por renuncia del trabajador: Medie o no preaviso, como requisito para su validez,

deberá formalizar mediante despacho telegráfico colacionado cursado personalmente

por el trabajador a su empleador o ante la autoridad administrativa del trabajo.

e) Por muerte de alguna de las partes, ya sea el empleador o bien el empleado.

f) Por vencimiento del plazo asignado al contrato de trabajo, mediando preaviso y

estando el contrato íntegramente cumplido.

g) Por quiebra del empleador

h) Por jubilación del trabajador

i) Por incapacidad o inhabilidad del trabajador

2.12 Indemnización

Las indemnizaciones también presentan una diferencia, aunque ésta no es tan

relevante: en realidad vemos que existe algún tipo de similitud, sin embargo en el sector

privado el cálculo de las mismas es algo más complejo, como se explicará

seguidamente.

En el caso del sector público, quienes tienen derecho a la indemnización por

despido son aquellos agentes que no pudieran ser reubicados si algún organismo del

Estado fuera suprimido o eliminado (art. 11), o si están jubilados o retirados (art. 21).

La Ley 25.164 indica que el agente recibirá una indemnización igual a un (1) mes de

sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de tres meses, tomando como base la

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 101

mejor remuneración mensual, normal y habitual percibida durante el último año o

durante el tiempo de prestación de servicios si éste fuera menor, salvo el mejor derecho

que se estableciere en el Convenio Colectivo de Trabajo y las indemnizaciones

especiales que pudieren regularse por dicha vía.

En el sector privado, quienes pueden hacerse acreedores a la indemnización son

aquellos trabajadores que han sido despedidos sin justa causa. Al respecto, la Ley

20.744 dice en su Art. 245 (para los trabajadores ingresados antes del 3/10/1998) :

“(Indemnización por antigüedad o despido). En los casos de despido dispuesto por el

empleador sin justa causa, habiendo o no mediado preaviso, éste deberá abonar al

trabajador una indemnización equivalente a un (1) mes de sueldo por cada año de

servicio o fracción mayor de tres (3) meses, tomando como base la mejor remuneración

mensual, normal y habitual, percibida durante el último año o durante el tiempo de

prestación de servicios si éste fuera menor.

Dicha base no podrá exceder del equivalente de tres (3) veces el importe mensual de

la suma que resulta del promedio de todas las remuneraciones previstas en el convenio

colectivo de trabajo aplicable al trabajador al momento del despido por la jornada legal

o convencional, excluida la antigüedad.

(...) El importe de esta indemnización en ningún caso podrá ser inferior a dos (2)

meses del sueldo calculados en base al sistema del primer párrafo.”

En tanto, para los trabajadores ingresados a partir del 3/10/1998, la indemnización

correspondiente es de 1/12 del mejor sueldo por cada mes de servicio o fracción mayor

a 10 días (art. 7 de la ley 25.013).

2.13 Conclusiones

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 102

De acuerdo a lo anteriormente expuesto, observamos que las mayores diferencias

entre el empleo público y el privado, radican en la estabilidad, la carga horaria, los

días trabajados y la exigencia de productividad en el desempeño de las funciones.

Como ya se ha mencionado en otro capítulo es evidente que los trabajadores del

sector público poseen una ventaja comparativa, ya que cuentan con la garantía

constitucional de la estabilidad, como así también utilizan en forma indebida el derecho

de defensa, prolongando en la mayoría de los casos situaciones que deberían

solucionarse en períodos más cortos de tiempo.

El empleado del sector privado por el contrario se encuentra en desventaja, ya que su

estabilidad no es igual a la que goza el sector público y si bien también tiene derecho a

defenderse, no es una situación favorable para el mismo, por varias razones: por una

parte si llegara a ganar el proceso judicial, esta persona tendría graves inconvenientes

para conseguir un nuevo empleo, debido esto a que generalmente el antiguo patrón no

daría referencias muy alentadoras al posible nuevo empleador. La otra opción que

vemos en este caso es que el empleado no pueda ganar el proceso judicial ya que

generalmente los empleadores con sus recursos económicos y, por qué, no con su

influencia pueden llegar a “comprar” el proceso, los expedientes pueden “extraviarse” y

los juicios pueden “extenderse” durante mucho tiempo, llegando a un resultado negativo

para el empleado, en donde evidentemente además de no recibir el resarcimiento

económico correspondiente, tendría que afrontar el mismo inconveniente antes

mencionado, siendo considerado como un posible generador de problemas en la nueva

empresa a la que aspirase ingresar.

Cabe hacer referencia también sobre la existencia del recordado y controvertido

sistema “Veraz Laboral”, que estuvo en Internet a mediados de 2002, en donde los

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 103

empleadores podían enviar y solicitar información acerca de empleados que hubiesen

iniciado juicios laborales. Este sistema, según algunos autores, no era más que la

sistematización de “listas negras” de trabajadores, que existen desde hace mucho tiempo

en las cámaras empresariales.

Con respecto a la carga horaria y la exigencia de productividad, es conocido que

en la mayoría de las reparticiones del sector público, el personal de planta permanente

no tiene una exigencia ni siquiera aproximada a la que puede llegar a soportar un

empleado del sector privado. La carga horaria siempre es inferior en el sector público,

los controles a los que se ven sometidos no son rigurosos y la ineficiencia no es

castigada de la misma manera que en el sector privado, aunque la legislación nacional

indique que la misma se considera una causal para la separación del empleado de la

Administración Pública. Esta situación (la separación del agente por ineficiencia) rara

vez se materializa, debido a los contactos, las amistades o, simplemente, la falta de

seguimiento por parte de los superiores jerárquicos, quienes deberían evaluar

constantemente a sus subordinados.

Resulta inequívoco que esta situación difiere totalmente de la que se plantea en el

sector privado, en el que los controles de productividad y eficiencia son constantes ya

que afectan directamente a los resultados de la empresa, por ende una merma en el

rendimiento del personal es rápidamente detectado por los empleadores. En muchos

casos para evitar esta situación se motiva al personal mediante ayudas económicas

llamadas incentivos, pero lo que sucede comúnmente es que el empleador presiona a sus

subordinados mediante la posibilidad de dejarlos sin empleo.

Por estas razones volvemos a concluir que debería tomarse alguna medida

tendiente a “atenuar” los efectos negativos que en el “esfuerzo laboral” puede

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 104

tener el art. 14 bis de la Constitución Nacional, ya que ésta es la principal

herramienta utilizada por los empleados del sector público para evitar tener que

preocuparse por su desempeño laboral. Es indiscutible que se escudan en una

estabilidad que se torna desmedida y únicamente tiene límite cuando vulnera el interés

general61, pero debe llegar a estos extremos para que se le ponga fin. Mientras tanto,

permite situaciones que lesionan al Sector Público de muchas formas, pero

principalmente incrementando gastos debido a la utilización ineficiente de los recursos

del Estado.

Por otra parte el sector privado durante estos últimos años se ha visto cada vez más

descuidado, brindando al empleador mayores herramientas para presionar a los

trabajadores, exigiéndolos al máximo para obtener mayor beneficio de ellos, en pro de

la empresa (todo esto apoyado por una legislación que no ampara como debería a la

parte más débil de esta relación). Esta situación, si bien es grave, no queda comprendida

dentro de los alcances del presente estudio, por esta razón no se profundiza en el análisis

ni se opina respecto de las posibles soluciones para la misma.

Resumiendo, hemos detectado que algunas diferencias entre ambos sectores

alientan el empleo público (tales como la carga horaria, los salarios y la falta de

competencia), y que otras desincentivan la actividad en el sector privado (la

informalidad laboral, la excesiva exigencia de productividad, la casi absoluta

inestabilidad). Respecto de estas últimas, puede pensarse (acertadamente, a nuestro

criterio) que son consecuencia de las primeras: es decir, la presión impositiva generada

por la injusta “permisividad” en el sector público hace necesaria e imprescindible una

61
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso “Guida, Liliana c/Poder Ejecutivo Nacional
s/empleo público”, 2 de Junio de 2000, ha dicho que “el derecho a la estabilidad en el empleo público
no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general, al obligar a
mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por motivos de economía o
por otras causas igualmente razonables”.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 105

política de ajuste en la empresa, de una magnitud tal que lleva a no poder pagar los

aportes y contribuciones, o a exigir al máximo a sus empleados.

3 - Las excusas en contra del sector privado

Hay muchos alumnos y profesionales que ponen como excusa que en el caso de

trabajar en el sector privado estarían sujetos a ciertas arbitrariedades de los empresarios,

tales como la inestabilidad laboral, los sueldos en negro y el excesivo trabajo en

relación al sueldo. Veamos las posibles soluciones a esos “problemas”:

3.1 Inestabilidad laboral

Está medianamente claro el hecho de que si un empleador despide a un trabajador, es

porque no lo necesita en las condiciones existentes, por lo tanto es probable que una

fracción de la responsabilidad de la perdida del empleo ataña al propio empleado, ya sea

porque no rindió lo esperado o porque no es productivo, o porque dado cierto ajuste en

la empresa el trabajador está primero en la “lista de prescindibles”, debido a que se

observa en el mismo una escasa diligencia en la prestación de la labor. Por lo tanto, el

profesional o el estudiante deben estar conscientes de que para poder mantener una

cierta estabilidad en el empleo deben ser, entre otras cosas, productivos y eficientes en

términos socialmente aceptables.

Otro aspecto referido a este punto es la legislación que regula la actividad laboral en

el sector privado, como son entre otras las leyes 20.744 (Ley de Contratos de Trabajo) y

24.013 (Ley Nacional de Empleo). Nuestra facultad nos brinda, a través de la asignatura

Derecho Laboral y de la Seguridad Social, los conocimientos legales básicos para

protegernos contra este tema de la inestabilidad, aunque es bien sabido (como ya se

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 106

expresó en 2.3) que el hacer valer la ley en nuestro favor puede significar un “mal

antecedente” a tener en cuenta por nuestros futuros empleadores.

3.2 Sueldos en negro

Esta situación es, sin duda alguna, un flagelo casi imposible de erradicar, pero

debemos tener en cuenta ciertas cuestiones: se puede dar la situación de que el monto

bruto de los sueldos en negro sea mayor que el sueldo neto (o de bolsillo), o a la

inversa. En ambos casos, debemos tener en cuenta que nada obsta a que nosotros

podamos aconsejarle a nuestro empleador la conveniencia de llevar los asuntos

laborales en legal forma, dado que a pesar de que el pago de sueldos en negro le puede

llegar a generar alguna ganancia en el corto plazo, son demasiados los riesgos que se

corren si los trabajadores se amparan bajo la Ley Nacional de Empleo, máxime si son

estudiantes o egresados universitarios.

Estamos convencidos de que el hecho de llevar la parte laboral de una empresa

legalmente, es beneficioso tanto para el empleador (menores riesgos, mayor prestigio,

mayor productividad) como para el trabajador (mayores beneficios como obra social,

haberes jubilatorios, etc). En este aspecto también se aplica el comentario final del

punto anterior, referido a los antecedentes para el ingreso.

3.3 Excesivo trabajo en relación al sueldo

Este es un tema que tiene mucho de subjetivo: juzgamos a un trabajo como excesivo

(o en otros términos, “desmedido” o “explotativo”) cuando lo comparamos con otro que

tiene una mayor relación ingresos/esfuerzo (o salario/productividad). Pero en esa

situación esencialmente se mira la parte de productividad, esto es, preferimos ganar 100

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 107

con una productividad de 200 (la relación es 0,5) a ganar 150 con una productividad de

500 (la relación es 0,3). Claro está que se trata de una elección lógica (siempre se

elegiría la primera, porque obedece a la ley de menor esfuerzo), pero debemos tener en

cuenta que dadas ciertas condiciones en el mercado y en la economía en general, no

podemos darnos el lujo de optar por la primera en detrimento de la segunda. De acuerdo

a lo anterior, la actitud de muchos sería esperar el “surgimiento” de un puesto de trabajo

en el sector público (primera alternativa) antes de entrar a desarrollar labores en

cualquier empresa del sector privado (segunda alternativa).

Cabe aclarar que no todas las personas que están empleadas en el sector público

tienen la misma relación sueldo/productividad: es de esperar que a medida que aumente

el salario la relación descripta se haga cada vez menor, lo que no se da en todos los

casos.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 108

CAPÍTULO VIII

SALIDAS
LABORALES PARA EL
CONTADOR PÚBLICO

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 109

1 - Introducción

En el presente capítulo haremos una breve revisión de las salidas laborales del

Contador Público Nacional, tanto en el sector público como en el sector privado.

Generalmente vemos que los estudiantes próximos a recibirse planifican prestar sus

servicios en el sector público. Sin embargo el campo de actuación del Contador Público

es muy amplio en ambos sectores.

Pretendemos poner en evidencia que el rol o papel del Contador Público es

desarrollado dentro de un contexto social, y debemos tener en cuenta que dicho

contexto es el que debe asignar el rol a desempeñar por el profesional.

2 - Salidas laborales para el Contador Público

2.1 - En el sector público

2.1.1 Auxiliares de la Justicia

De acuerdo a la resolución 3060 de la Corte de Justicia de Catamarca, el Contador

Público puede desenvolverse en las siguientes funciones:

a) Síndico en concursos preventivos y quiebras: en el caso de un concurso

preventivo, el sindico es el funcionario designado por el Juez, que tiene como

función primordial la defensa de los intereses de los acreedores y la vigilancia

sobre el patrimonio y actividad económica del deudor, procurando asegurar la

mejor forma de atender los créditos de los primeros y la continuidad de las

actividades del segundo, de forma tal que le permitan hacer honor al acuerdo

de pago que se logre entre las partes. En el caso de quiebra, el síndico será la

persona encargada de incautar y administrar los bienes desapoderados del

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 110

fallido, así como de ejercer los derechos respectivos del mismo, además de ser

consejero y asesor del juez en el proceso liquidatorio62.

b) Perito contador en los fueros Civil, Comercial, Penal, de Minería y del

Trabajo: el perito es toda persona técnicamente competente, llamada al proceso

con finalidad probatoria para facilitar al juez la comprensión de determinadas

cuestiones (como intereses, indemnizaciones, actualizaciones, créditos) que

éste no puede entender por falta de conocimiento en la especialidad. En sentido

amplio, podemos decir que los peritos son quienes poseen conocimientos

especiales en alguna ciencia, arte, industria o actividad técnica especializada.

Es la persona que poseyendo especiales conocimientos teóricos, prácticos o

artísticos, informa – bajo juramento o promesa de cumplir con la encomienda –

al juez sobre puntos litigiosos en cuanto se relacionan con su especial saber o

experiencia63.

Interventor judicial64: en este caso, las funciones que cumpla van a estar dadas por la

magnitud de la intervención que designe el Juez, de acuerdo a lo cual podrá ser

Administrador judicial (designado para administrar empresas, sociedades o

sucesiones, que sean concursadas o fallidas, y desplazando al administrador natural),

Coadministrador judicial (de funciones similares a las del administrador judicial, sólo

que no desplaza al administrador natural, sino que realiza actividades junto a él), o

62
Albacete, Carlos Eduardo: “La crisis de las organizaciones y la sindicatura concursal”, nota publicada
en BAE, 05/04/2001.
63
Bulacios Muñiz, Paola; Mohaded Aybar, Veronica y Sommer, Frida: “Actuación del Contador en el
ámbito judicial”, Trabajo Final de la Carrera Contador Público Nacional, UNCa., 2000.
64
En estas funciones la ley le da prioridad al Licenciado en Administración de Empresas, pero como
generalmente estos no se inscriben en las listas habilitadas en la Corte de Justicia, esta tarea es
desempeñada por profesionales de nuestra carrera.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 111

Veedor (inspecciona, vigila y controla para informar al Juez sobre toda irregularidad

que constate en la empresa o sociedad, pero no participa de su administración)65.

2.1.2 Ejercicio de la Docencia

Aquí los profesionales pueden dictar asignaturas relacionadas con formación a la que

han tenido acceso, como Matemática, Contabilidad, Economía, Costos, etc., en

instituciones educativas de nivel terciario o universitario. Cabe destacar que en la

actualidad se está desarrollando un postítulo de “Enseñanza en Ciencias Económicas”,

que tiene, entre otros objetivos, solucionar las falencias detectadas a la hora de la

transmisión del conocimiento por parte de los profesionales, es decir, hace hincapié en

materias como Pedagogía, Didáctica, etc.

2.1.3 Funcionarios (ministros, personal de gabinete, directores)

Ministros: son aquellos funcionarios que tienen a su cargo los distintos ministerios en

que se divide la Hacienda Estatal. Sus funciones y deberes están determinadas de

acuerdo a la Ley de Ministerios, acorde con el ministerio a su cargo. A pesar de esto,

tienen deberes en común, tales como “proponer al Poder Ejecutivo las políticas,

estrategias y acciones a desarrollar, tendientes a promover el bienestar social”, “resolver

todo asunto concerniente al régimen económico y administrativo de sus jurisdicciones”

y “Coordinar las acciones de interés común con los demás ministerios”, entre otras.

Personal de gabinete: comprende funciones de asesoramiento o de asistencia

administrativa. Al no poseer estabilidad debido a la naturaleza política de su

65
Navarro, María Eugenia, Soria Savio, Ana Gabriela y Varas, Susana: “Perspectiva laboral del joven
profesional en Ciencias Económicas”, Trabajo Final de la Carrera Contador Público Nacional, UNCa.,
1993.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 112

designación, el personal cesa en sus funciones simultáneamente con la autoridad cuyo

gabinete integra y su designación puede ser cancelada en cualquier momento.

Directores de organismos: son responsables de la conducción y administración de

un determinado organismo, para lo que cuenta con facultades de dirección y gestión. En

el acto que da lugar a su nombramiento se estipulan las atribuciones y poderes que le

corresponden.

2.1.4 Empleados en planta permanente o contratados en los organismos del sector

público

En este caso, desarrollan diversas tareas concernientes a su formación académica,

entre las que podemos contar las de auditor en organismos de control, tesorero,

administrador, analista de costos, encargado de compras, empleado de organismos de

recaudación, etc.

2.2 En el sector privado

2.2.1 Asesor

Constitución de empresas o sociedades: indicando el procedimiento y trámites a

seguir para constituir una empresa legalmente.

En materia impositiva: realizando la liquidación de impuestos, patrocinando a los

contribuyentes frente a las controversias que puedan plantearse con el fisco, asesorando

en materia de constitución y administración de diferimientos impositivos.

En materia laboral y previsional: liquidando haberes de los empleados de la

empresa, asesorando sobre los distintos costos relacionados con los aspectos laborales.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 113

En materia financiera: para el análisis de alternativas de financiamiento de la

empresa, o para la elaboración de flujos de fondos proyectados, presupuestos

proyectados, etc.

En cuestiones relacionadas con proyectos de inversión: asesorando a los

empresarios en los proyectos de inversión a realizar en la provincia, tanto a los

proyectos comprendidos en el régimen de promoción (ley 22702) como a los que no lo

están.

Confección de Estados Contables: elaborando los estados contables de una

empresa, de acuerdo a lo que prescriben las Resoluciones Técnicas de la Federación

Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas (FACPCE).

Análisis de Estados Contables: analizando los estados contables de una empresa, a

los fines de establecer su evolución, situación y perspectivas futuras, tanto en la faz

económica como en la financiera.

En auditoría interna: tratando de detectar fallas en los sistemas de control

utilizados por la empresa.

En materia informática: recomendando a las empresas la implementación y

utilización de sistemas informáticos acordes a las necesidades de información, así como

también llevando a cabo la optimización en el uso de los mismos.

2.2.2 Auditor independiente

Es la persona encargada de realizar auditorias externas en determinadas empresas o

sociedades, para verificar el cumplimiento de los objetivos de la auditoria, los cuales

son la existencia, la propiedad, la integridad, la valuación y la exposición de los

diversos componentes de los estados contables.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 114

2.2.3 Síndico societario

Es aquella persona (o conjunto de personas) que ejerce la fiscalización privada de

una sociedad anónima. Al respecto sostiene Belmonte que el síndico societario es “un

sujeto a quien se le confía una función de tutela, preponderantemente económica, en

beneficio de intereses ajenos. En el derecho societario es, además, un funcionario con

atribuciones y deberes de ‘fiscalizador’ 66”

2.3 Un comentario sobre las ocupaciones en el sector privado

En el ámbito de nuestra provincia se observa una marcada tendencia al

asesoramiento impositivo, y en segundo lugar, al laboral - previsional. Son de notar dos

situaciones:

Por un lado, ambos tipos de asesoramiento están destinados a facilitar la relación del

empresario con el Estado, tanto a través de los tributos como de los sueldos, aportes y

contribuciones. Son escasos los Contadores Públicos que se sienten atraídos por los

otros tipos de asesoramiento (financiero, de auditoría, de análisis de estados contables,

de costos, de proyectos de inversión). En este aspecto, coexisten causales de orden

económico (los clientes no están dispuestos a pagar el costo asociado a estos tipos de

asesoramiento), cultural (muchos empresarios no saben que su contador puede

asesorarlos en estos temas o no quieren que se inmiscuyan), de oferta (los profesionales

no ofrecen ese servicio porque no están capacitados para prestarlo, o porque los otros

tipos de asesoramiento cubren ampliamente su jornada laboral)

66
Belmonte, Hernan Yunger Luis G.: “¿Tiene responsabilidad el síndico de la sociedad anónima por la
gestión empresarial?”, Revista Doctrina Societaria, Tomo XII, N° 155, Ed. Errepar, Octubre de 2000.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 115

Por otro lado, esas dos preferencias laborales por parte de los Contadores Públicos

están más relacionadas con una disminución en el gasto del empresario, que con un

aumento en los ingresos67 (como lo serían la búsqueda de alternativas de inversión, el

emprendimiento de proyectos, el lanzamiento de nuevos productos, etc.).

Cabría preguntarse cuál es la incidencia de la preferencia de esas actividades

(impuesto y sueldos) por sobre las otras (análisis financiero, de costos, de proyectos de

inversión) en la actividad económica de nuestra provincia.

3 – Cuestiones generales

Si el Contador Público va a realizar labores en el sector estatal, es él quien debe dar

el ejemplo y lograr un desempeño eficiente, cumpliendo con su horario de trabajo, no

utilizando recursos del organismo para su labor profesional independiente y alentando a

sus inferiores para que mejoren su productividad.

En el caso de desempeñarse en el sector privado, debe analizar cuáles son las

necesidades del mercado y en base a las mismas debe especializarse. Debe tener

presente que al momento de elegir la especialización es importante tener en cuenta la

cantidad de especialistas que el medio puede absorber.

Es necesario aclarar que con la situación económica reinante en nuestro país las

empresas se ven imposibilitadas de pagar a varios profesionales para que los asesoren

en diferentes especialidades, por lo que el Contador Público debe mantenerse

actualizado e incorporar nuevos conocimientos que le permitan estar en condiciones de

brindar un asesoramiento integral.

67
Cabe aclarar que tanto el disminuir gastos como el aumentar los ingresos, son actividades que se
dirigen a la maximización del beneficio neto del empresario

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 116

Por último como recomendación sugerimos la implementación de un sistema de

pasantías en el sector privado como reemplazo del trabajo final68, preferentemente en

Estudios Contables, debido a que muchas veces el nuevo profesional se “ampara” en el

Estado (buscando un trabajo en el sector público) ante la inseguridad generada por el

desconocimiento de su actuación en la parte privada. En este sentido, concordamos

totalmente con lo que expresan Varas, Navarro, y Soria Savio: “La mayor parte de los

graduados comienzan su actividad profesional en el Sector Público. De alguna manera,

el sector público viene a paliar la disociación entre el producto y el medio. La

inexistencia de códigos de premios y castigos, la ausencia de responsabilidades

definidas con precisión y la escasa eficiencia socialmente aceptada de la Administración

Pública, le permiten al egresado adquirir conocimientos prácticos a un costo de

posicionamiento lo suficientemente bajo. Por otra parte, también es cierto que el Estado

ha incorporado mano de obra (calificada o no) al margen de sus reales necesidades, sin

un criterio regido por la eficiencia.”

Las mismas autoras continúan expresando que “En una segunda etapa el profesional

se inserta relativamente en el sector privado, sin abandonar el sector público. Esto

sugiere en principio apuntar a dos aspectos no excluyentes: en primer lugar, que se

privilegia la seguridad por el espíritu de riesgo y consecuentemente, por sobre la

posibilidad de mayores ingresos. En segundo término, la elevada valoración que se

hace de la denominada ‘compra de ocio’ ”69

68
Vale destacar que el nuevo Plan de Estudios de nuestra carrera ya no contempla la elaboración de un
trabajo final.
69
Navarro, María Eugenia, Soria Savio, Ana Gabriela y Varas, Susana: Op. Cit.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 117

CAPÍTULO IX

SITUACIÓN
RELATIVA DE
ARGENTINA
RESPECTO DE
OTROS PAÍSES

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 118

1 – Introducción

En el presente capítulo analizaremos en que posición se encuentra nuestro país con

respecto a otros países de América Latina, en cuanto a algunos indicadores tales como

Empleados públicos por habitante, Empleados públicos relacionados con la población

económicamente activa (PEA) y Salarios.

Basándonos en Carlson y Payne70, y analizando solamente datos referidos a

Argentina, Brasil, Chile y México, realizaremos una enunciación de la posición de

nuestro país con respecto a los indicadores ya mencionados, existentes para el año 1999.

2 – Análisis de las relaciones

2.1 - Relación EP/Habitantes

2.1.1 – En el año 1999

En lo referente a la relación “Empleados Públicos como porcentaje de la población

total” (o, dicho de otra manera, Empleados públicos por cada 1000 habitantes), vemos

que Argentina se encuentra por encima del promedio de América Latina (el cual es de

41 empleados cada 1000 habitantes) , y además si lo relacionamos con los países

analizados, se encuentra en el primer lugar, es decir, que presenta la más alta relación

“Empleados Públicos/1000 Hab.” de los 4 países seleccionados.

70
Carlson, Ingrid y Payne, J. Mark: “Estudio comparativo de estadísticas de empleo público en 26 países
de América Latina y el Caribe”, BID, Marzo de 2002.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 119

Tabla IX.1

Relaciones EP/1000 Habitantes de Argentina, Brasil, Chile, México y América

Latina, año 1999

Países Gobierno Gobierno Gobierno Sector


General central Central Público Total
consolidado
Argentina 48 11 9 49

Brasil 33 4 - 33

Chile 10 9 - 25

México 43 15 12 48
Promedio
30 34 23 41
América Latina

Fuente: Carlson, Ingrid y Payne, J. Mark: “Estudio comparativo de estadísticas de

empleo público en 26 países de América Latina y el Caribe”

2.1.2 – Evolución 1995 - 1999

Teniendo en cuenta la evolución experimentada entre los años 1995 - 1999, y

siempre de acuerdo con Carlson y Payne, vemos que en Argentina hubo un aumento en

la relación “Empleo Público / Población”, por su parte en Brasil se mantuvo constante,

en Chile y México hubo una leve disminución, en tanto que en el promedio de América

Latina se observó una marcada baja en el mencionado indicador.

Gráfico IX.1

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 120

Fuente: Elaboración propia en base a Carlson, Ingrid y Payne, J. Mark

2.2 – Relación EP/PEA

Si observamos la relación “Empleados Públicos como porcentaje de la población

económicamente activa” (o, expresado en otros términos, Empleados Públicos/PEA),

llegamos a la conclusión de que nuestro país vuelve a estar por encima del promedio de

América Latina (el que es, según los autores citados, de 10,1%), y si lo relacionamos

con los países enunciados, vemos que Argentina ocupa el segundo lugar en cuanto a la

relación citada, siendo superada sólo por México.

Tabla IX.2

Relaciones EP/PEA de Argentina, Brasil, Chile, México y América Latina, año

1999

Países Gobierno Gobierno Gobierno Sector


General central Central Público Total

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 121

consolidado
Argentina 11,4 2,6 2,1 11,7
Brasil 7,4 0,7 - 7,5
Chile 2,6 2,3 - 6,3
México 10,7 3,8 3,1 12
Promedio 7,3 7,8 5,7 10,1
América Latina

Fuente: Carlson, Ingrid y Payne, J. Mark: “Estudio comparativo de estadísticas de

empleo público en 26 países de América Latina y el Caribe”

2.3 – Gastos en personal/Gasto Público Total

Analizando la relación “Gastos en personal con respecto al Gasto público total”,

observamos que Argentina se encuentra por encima del promedio de América Latina (el

que es 33,8%), y si lo comparamos con sólo dos de los tres países seleccionados (ya que

no hay datos del sector público total para Chile), concluimos que Argentina se encuentra

en el tercer lugar (o sea que tiene la menor relación Gasto en Personal/Gasto Total de

los tres países).

Tabla IX.3

Relaciones Gasto en Personal/Gasto Total de Argentina, Brasil, Chile, México

y América Latina, año 1999

Países Gobierno Gobierno Gobierno Sector


General central Central Público Total
consolidado
Argentina 29 14,9 - 37,6
Brasil 40,5 10,1 - 38
Chile 20,5 19,9 - -
México 33 17 - 44,5
Promedio 34 28,5 29 33,8
América Latina

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 122

Fuente: Carlson, Ingrid y Payne, J. Mark: “Estudio comparativo de estadísticas de

empleo público en 26 países de América Latina y el Caribe”

2.4 – Horarios de trabajo

En cuanto al horario de trabajo, y tomando como base un trabajo de Rodríguez de

Tappatá71, observamos que Argentina ocupa el último lugar en lo referente a cantidad de

horas semanales de trabajo, efectuando la comparación con Chile y Brasil.

Tabla IX.4

Horas semanales de trabajo en el sector público de Argentina, Brasil y Chile,

año 2000

País Horas semanales


de trabajo
Argentina 30
Brasil (a) 40
Chile (b) 44
México -
(a) Ley 8.112

(b) Ley 18.834

Fuente: Rodríguez de Tappatá, Anahí Silvia: “Empleo público en Argentina - Algo más

que una discusión de cantidad”.

3 – Conclusiones

En lo referente a las relaciones que tienen en cuenta a la cantidad de empleados

públicos (esto es, EP/Hab. y EP/PEA), observamos que nuestro país es el que mayores
71
Rodriguez de Tappatá, Anahí Silvia: “Empleo público en Argentina - Algo más que una discusión de
cantidad”, en Cóctel de ideas, Fundacion IERAL, Agosto de 2001

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 123

magnitudes presenta, seguido muy de cerca por México, además de estar por encima del

promedio de América Latina en ambos casos. Es decir que en Argentina los empleados

públicos representan una alta proporción de su población total y de su población

“laboral”, lo que indica una relativamente alta dependencia del mercado laboral hacia el

sector público.

Si, por otra parte, tenemos en cuenta la porción del gasto público total que

representan los gastos en personal, vemos que Argentina posee la menor magnitud en

relación a los demás países considerados, pero vuelve a situarse por encima del

promedio de América Latina. Teniendo en cuenta esto, llegamos a la conclusión de que

en nuestro país sus agentes públicos poseen una menor remuneración (por supuesto,

medida en términos relativos).

A pesar de ello, si prestamos atención a la cantidad de horas trabajadas, podemos

observar que Argentina posee la menor cantidad de horas semanales de trabajo, lo que

lleva a concluir que la “menor remuneración” antes descripta no es tal.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 124

CAPÍTULO X

ENCUESTAS

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 125

1 – Introducción

Las siguientes encuestas han sido efectuadas con el fin de obtener las opiniones de

diferentes sectores relacionados con el empleo público, tales como los propios

trabajadores estatales (estudiantes y profesionales incluidos) y los profesores de nuestra

Facultad, así como también Contadores Públicos que ejercen su profesión en forma

liberal. Otro de los objetivos de recabar tales opiniones fue el de contrastar nuestro

propio pensamiento con el de los encuestados, para verificar si nuestra percepción de la

realidad era o no compartida por los mismos.

El relevamiento de opiniones fue efectuado en organismos del Sector Público

Nacional (Administración Federal de Ingresos Públicos, Instituto Nacional de Servicios

Sociales para Jubilados y Pensionados, Administración Nacional de la Seguridad

Social), Provincial (Instituto Provincial de la Vivienda, Hospital Interzonal de Niños,

Secretaría de Obras y Servicios Públicos, Dirección de Provincial de Asuntos

Municipales, Tribunal de Cuentas) y Municipal (Subdirección de Suministro,

Departamento de Patrimonio, Dirección de Rentas, Dirección de Personal, Concejo

Deliberante), todos ellos de nuestra provincia.

2- Encuesta a empleados públicos*

* Comprende profesionales y no profesionales, becados, contratados y en planta

permanente.

2.1 – Formulario

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 126

2.2 – Explicación de las preguntas

2.2.1 Preguntas de situación: comprenden preguntas referidas a edad, sexo, horario

de trabajo, antigüedad, condición de estudios, nivel de estudios y antecedentes en el

sector público.

Pregunta 5: Trabajó antes en otro organismo?

Esta pregunta se orienta a completar datos acerca de la antigüedad del empleado en el

sector público, debido a que hay casos en que se verifica una rotación entre organismos.

Vale señalar que el término “otros organismos” sólo se refiere a organismos del sector

público, no tomándose en cuenta los antecedentes laborales en el sector privado.

Pregunta 6: Régimen bajo el cual trabaja actualmente

Esta pregunta tiende a encasillar al agente dentro de la clasificación brindada en el

Capítulo I (“de acuerdo al régimen que los ampara”). La opción “otro régimen”

pretende recoger aquellos casos no contemplados en las opciones anteriores, tales como

cargos de “planta transitoria”, “fuera de nivel”, “jornalizados”, etc.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 127

Pregunta 7: Nivel de estudios

Intenta reseñar el nivel máximo de estudios alcanzado por el agente. En las opciones

“Universitario incompleto” y “Universitario completo” se incluyen a quienes hayan

cursado carreras de nivel terciario, que tengan o no completada la misma, según el caso.

Pregunta 8: Condición de estudios en el Sector Público

Esta pregunta se incluyó a los efectos de poder recabar datos acerca de la cantidad de

profesionales y estudiantes universitarios que respondieron la encuesta, como así

también para brindar mayor consistencia a las preguntas 6 y 7. Por ejemplo, un

profesional no puede estar becado; un empleado público con estudios universitarios

incompletos puede o no formar parte de la categoría “estudiante universitario” en la

actualidad, etc.

2.2.2 Preguntas de opinión: comprenden preguntas sobre razones de ingreso, falta o

exceso de personal, diferencia entre sectores de trabajo, vinculación del empleo público

con la situación económica, y opción de cambio a un empleo privado.

Pregunta 1: Por qué razón entró a trabajar en el Sector Público?

Esta pregunta intenta descubrir las razones por las que una persona ingresa a trabajar en

el Estado. Admite más de una selección.

1.2 Sueldo seguro: significa que el empleado cobra su sueldo regularmente, sin atrasos

o con atrasos no muy frecuentas ni duraderos. No necesariamente implica

estabilidad, ya que hay empresas privadas donde hay regularidad en los sueldos pero

no estabilidad (absoluta) en los empleos.

1.3 Sueldo mayor: significa que en el momento de ingreso el ingresante tenía dos o

más posibilidades de trabajo (por ejemplo, sector público y sector privado), pero

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 128

optó por entrar a trabajar en el Estado porque le ofrecían mayor sueldo con las

mismas horas de trabajo, o igual sueldo pero con menos carga horaria.

1.4 Estabilidad: se refiere a la estabilidad absoluta (ver Capítulos I y XI)

1.5 Posibilidad de hacer carrera: está referida a la posibilidad del empleado de

ascender en los diferentes puestos de trabajo de la organización. No necesariamente

implica estabilidad, debido a que hay empresas privadas en las que a pesar de existir

posibilidades de “ascender”, no existe estabilidad absoluta. Además, en el sector

público, un empleado puede tener estabilidad, pero no posibilidad de hacer carrera

(por ejemplo, una persona con insuficientes estudios cursados).

Pregunta 2: En este organismo Ud. cree que: (opciones)

Admite más de una selección.

Pregunta 3: En términos generales, dónde cree Ud. que se trabaja mas?

Esta pregunta tiene por propósito obtener por parte de los propios empleados públicos

su opinión acerca de cuál es el sector en el que se trabaja más. Debemos aclarar que

intenta considerar los dos sectores (público y privado) en general, sin considerar el caso

particular del organismo al que pertenecen.

Pregunta 4: En qué medida cree que el empleo público excesivo se vincula con la

actual situación económica?

Persigue averiguar el grado de responsabilidad que tuvo el empleo público sobre la

actual situación económica, siempre desde la óptica de los trabajadores públicos.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 129

Pregunta 5: Si hoy le dijeran “Debe abandonar su puesto, pero tiene uno

asegurado en la parte privada, con idénticas condiciones de horario y sueldo”, Ud.

aceptaría esa propuesta?

Tiene por objetivo observar el grado de aceptación que tienen los empleados públicos

acerca de un cambio de trabajo, aunque no necesariamente una disconformidad con su

empleo actual. Si el empleado público contesta “Sí” significa que está dispuesto a

cambiar de trabajo inmediatamente, sin pedir otros requisitos. Si contesta “No”, quiere

decir que no está dispuesto a pasarse al sector privado, salvo que se le conceda un

beneficio adicional.

Esos beneficios pueden ser:

5.1 Mayor sueldo: trabajar la misma cantidad de horas que en la actualidad, pero con

una mayor remuneración, o trabajar unas horas más con un sueldo proporcionalmente

mayor.

5.2 Menos horas: o sea, trabajar una cantidad de horas menor a la actual,

permaneciendo el salario en el mismo nivel.

5.3 Igual estabilidad:

5.4 Menor exigencia laboral:

2.3 – Resultados

1) Total de encuestados: 36 (al 09/07/20003)

2) Resumen de Opiniones (últimas 31)

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 130

Sexo
Hombres 18
Mujeres 13
Total 31

Trabajó antes en otro


organismo
No 19
Si 12
Total 31

Régimen de trabajo
Planta permanente 23
Becado 2
Contratado 4
Otro régimen 2
Total 31

Nivel de estudios
Primario incompleto 0
Primario completo 0
Secundario incompleto 0
Secundario completo 9
Universitario incompleto 11
Universitario completo 11
Total 31

Condición de estudios
Profesional 9
Estudiante Universitario 3
Otra condición 19
Total 31

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 131

Por que razón entró a trabajar


en el Sector Público?
Prestigio 1
Sueldo seguro 5
Sueldo mayor 0
Estabilidad 8
Posibilidad de hacer carrera 7
Menor esfuerzo 0
Otras razones 10
Total 31

En este organismo ud. cree


que:
Faltan empleados 5
Faltan becados 3
Faltan profesionales 7
Sobran empleados 7
Sobran becados 0
Sobran profesionales 1
Otra 1
Ninguna 12
Total 36

En términos generales, dónde


cree que se trabaja más?
En el Sector público 0
En el sector privado 24
Es indistinto/Depende 7
Total 31

En que medida cree que el


EP se vincula con la actual
situación económica?
Muy importante 10
Importante 5
Poco importante 8
Nula 8
Total 31

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 132

Abandonaría su empleo en el
Sector Público?
Si 4
No 27
Total 31

Que condición adicional


pediría?
Ninguna 3
Mayor sueldo 10
Menos horas de trabajo 0
Igual estabilidad 14
Menor exigencia laboral 0
Total 27

3 - Encuesta a Contadores Públicos que ejercen la profesión en forma liberal*

* Independientemente del hecho de que trabajen o no en la Administración Pública

3.1 – Formulario

3.2 Resultados

1) Total de encuestados: 9

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 133

2) Resumen de opiniones

Aquí es notoria la circunstancia de que la gran mayoría (89%) de los profesionales

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 134

encuestados, en la actualidad, trabajan en el sector público.

En este aspecto, es evidente la preeminencia de las opciones “Impuestos” y


“Laboral/Previsional” por sobre el resto, quedando en segundo plano la Confección y
la Auditoría de Estados Contables.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 135

Aquí se verifican similares tendencias que en la pregunta anterior, pero con leves
diferencias en su composición cualitativa (salvo en lo que se refiere a Impuestos y
Laboral-Previsional). De todas maneras, no era esperable una sustancial modificación,
ya que es de suponer que los profesionales estarán más capacitados en las materias
donde sus clientes los demanden con mayor énfasis.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 136

En esta sección predominan las razones de costo (aunque posiblemente las mismas
lleven ocultas razones de urgencia), seguidas por “problemas de oferta” y por razones
culturales (por ejemplo, se da el caso en que los clientes piensan que los Contadores
sólo se dedican a Impuestos, Sueldos y Elaboración de Estados Contables, dejando de
lado la amplia gama de conocimientos que éstos poseen).

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 137

En este caso, se observa que la mayoría de los encuestados coincide en afirmar que la
principal causa del ingreso de profesionales en el sector público es la inestabilidad
laboral en el sector privado. A esto le siguen, en igual importancia, los que sostienen
que hay una “falta de capacitación” y una “falta de estímulo económico en el sector
privado”.

4 - Encuesta a profesores de la Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de


Catamarca

4.1 Formulario

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 138

4.2 Resultados

1) Total de encuestados: 5

2) Resumen de opiniones

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 139

Un 60% de los profesores ha contestado que estiman entre un 80 y un 100% de


contadores ingresantes en el Sector Público, mientras que un 20% lo hizo respondiendo
que esa estimación es de entre un 60 y un 79%. Es decir que en esta sección es de notar
una tendencia de los profesores a percibir que ingresa un alto porcentaje de egresados
al Sector Público.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 140

En este caso, las opiniones estuvieron más repartidas, pero hubo una mayoría (un 40%)
que se inclinó por contestar que el factor que más incide en el ingreso de profesionales
en el sector público es la “Aversión al riesgo”. En tanto, el restante 60% se dividió por
partes iguales en “Falta de actividad privada”, “Persistencia de la demanda por parte
del Estado” y “Otra”.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 141

En el presente apartado, es claro el predominio (80%) de la opción “Impuestos –


Laboral/Previsional – Confección de EECC” para detallar el orden de importancia en el
desarrollo de las tareas de un contador, siempre desde el punto de vista de los
profesores de nuestra Facultad. Por su parte, el 20% restante eligió la opción
“Impuestos – Laboral/Previsional – Constitución de empresas”.

4.3 – Conclusiones

En lo referente a la encuesta a profesores de nuestra Facultad, hemos llegado a la

conclusión que los mismos perciben que un alto porcentaje de egresados ingresa a

realizar labores en el sector público, lo cual se debe mayoritariamente a una aversión al

riesgo (donde la misma podría estar asociada a una insuficiente preparación académica,

o a la falta de experiencia laboral anterior al egreso). También podemos decir que

nuestros profesores estiman que los egresados realizan principalmente tareas referidas a

Impuestos, seguidas en orden de importancia por las atinentes a lo Laboral-Previsional

(es decir, liquidación de sueldos, pago de aportes, etc.) y por las correspondientes a la

confección de Estados Contables.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 142

CAPÍTULO XI

ANÁLISIS DE
ALGUNOS
PORMENORES: LA
ESTABILIDAD Y LA
PRODUCTIVIDAD

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 143

1 - La cuestión de la estabilidad

En referencia a la estabilidad del empleado público, encontramos que es un tema

muy discutido en la Doctrina y en la Jurisprudencia.

Por empezar, diferencias relacionadas a qué es lo que se entiende por estabilidad

absoluta y estabilidad relativa. Hay autores que explican la diferencia entre ambos tipos

de estabilidad de acuerdo a si los trabajadores pueden ser separados sólo con justa causa

(en caso de la estabilidad absoluta) o sin ella (en caso de la relativa). En cambio hay

otros que argumentan que la diferencia entre ambos tipos de estabilidad se da por el

hecho que una no admite la indemnización como retribución por separar de su cargo a

un empleado (la absoluta) y la otra sí la admite. A los fines de este capitulo, nos

adherimos a la primera distinción.

Continuando con las diferencias doctrinarias, vemos que por un lado hay quienes

están de acuerdo con que la estabilidad del empleado público sea propia o absoluta,

mientras que hay otro sector que propugna la idea que dicha estabilidad sea impropia o

relativa. Por supuesto, las distintas posiciones de los autores varían según el concepto de

estabilidad “absoluta” o “relativa” que utilicen.

Los partidarios de la primera doctrina (entre ellos Bidart Campos72) sostienen esta

posición basados en el texto del art. 14 bis de la Constitución Nacional, donde se

expresa en primer término “protección contra el despido arbitrario” y luego “estabilidad

del Empleado Público”. Por lo tanto, deducen que un empleado público no puede ser

objeto de un despido arbitrario (esto es, sin justa causa), ya que de ser así estarían

comprendidos en la “protección contra el despido arbitrario” y en consecuencia la

mención “estabilidad del empleado público” sería sobreabundante.

72
Bidart Campos, Germán: “Manual de derecho Constitucional Argentino”. Ed. Ediar. Págs. 352 y ss.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 144

Los adherentes a la segunda posición (entre los que contamos a Alberto Sánchez 73)

sostienen que un empleado público puede ser despedido y por ello tiene derecho a una

indemnización, pero la causa de ese despido debe ser tal que no se agote en la mera

voluntad del empleador. De acuerdo a lo anterior y teniendo en cuenta que

diferenciamos entre estabilidad absoluta y relativa conforme al criterio de la “justa

causa”, podemos decir que la estabilidad del Empleado Público es absoluta.

En cuanto a qué consideramos como justa causa, podemos nombrar las siguientes, de

acuerdo con Sánchez:

a) Falta de idoneidad en el desempeño de sus tareas (o “inidoneidad sobreviniente”).

b) Faltas graves de conducta.

c) Racionalización de organismos, siempre que el agente no pueda ser reubicado74

Claro está que si se dan los dos primeros supuestos el agente no tendrá derecho a la

indemnización (porque la justa causa se origina en su propia voluntad); en cambio en el

tercer supuesto sí cabe el pago de la misma.

Tal como quedó expuesto en el apartado a), consideramos esta causal porque es

evidente que el Estado no puede estar obligado a mantener entre sus filas a una persona

que, a pesar de haber demostrado idoneidad al ingreso en su empleo (cuestión también

contemplada en nuestra Constitución Nacional), no la sigue manteniendo en sus labores

diarias. Dicen al respecto Manuel Solanet y María Echart 75 “La estabilidad en el empleo

público constituye necesariamente un concepto relativo. No puede anteponerse al

objetivo de bien público en el caso de una reforma del Estado que se hace necesaria para

73
Sánchez, Alberto Martín: “Empleo Público. Situación Actual y perspectivas” Conferencia brindada en
“Jornadas sobre Contratos Administrativos” , Ed. Ciencias de la Administración pág. 382
74
Por supuesto, estamos en total desacuerdo con que se alegue justa causa por racionalización por
supresión de organismos, y al poco tiempo se cree uno nuevo con nombre y/o funciones similares. Tal
situación conformaría una cesantía discrecional, que no puede ser reparada con una indemnización.
75
Solanet, Manuel y Echart, María: “La reforma administrativa del sector público”, en “FIEL – Una
política económica para la Década”, Síntesis presentada en la Reunión 2001 de ABA.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 145

mejorar los servicios a la sociedad o para evitar un colapso por una situación fiscal

desbordada.”

Interpretamos que la idoneidad (entendida como la capacidad para cumplir las tareas

que se desprenden de la función asignada, o la aptitud que una persona tiene para ejercer

algún empleo) debe ser requerida tanto para el ingreso como para la permanencia en el

empleo, tanto privado como público. Por lo tanto consideramos que cuando nuestra

Constitución prescribe sobre la estabilidad del empleado público, tal cuestión

debería ser interpretada como “Estabilidad del empleado público idóneo”,

coincidiendo totalmente con Sánchez.

En conclusión, sobre este aspecto tan controvertido, opinamos que un empleado

público idóneo no puede ser separado de su cargo, salvo la sola excepción de una

racionalización y siempre y cuando se hayan agotado las posibilidades de

reubicarlo en otro organismo.

La estabilidad en la ley 25.164

Casos en que no hay estabilidad de un empleado público:

1) Los agentes que no hayan cumplido el período mínimo de ejercicio efectivo del

cargo, según el régimen jurídico pertinente (en el caso de Argentina, es de 12

meses).

2) El personal de gabinete; bajo esta denominación se comprende a ministros,

secretarios respectivos, personal de asesoramiento, etc.

3) El personal interino o suplente

4) El personal para cuyo nombramiento se requiere el acuerdo del Senado. Cuando la

designación se hace durante el receso senatorial, el personal es designado en

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 146

comisión y carece de estabilidad, hasta que se le preste acuerdo

5) El personal transitorio y contratado, por la misma modalidad de prestación del

servicio.

Las causas del cese de la estabilidad deben respetar el principio de razonabilidad;

cuando por motivos arbitrarios y sin más explicaciones se separa al agente del cargo,

bajo la fórmula “por razones de servicio”, u otra análoga, ello implica una cesantía lisa

y llana76.

Adquisición de la estabilidad

En esta ley, el concepto de estabilidad indica que la persona tendrá derecho a

conservar el empleo, el nivel y grado de la carrera alcanzado. La adquisición de la

misma se produce cuando se cumplimenten las siguientes condiciones:

a) El empleado debe acreditar condiciones de idoneidad a través de las evaluaciones

periódicas de desempeño, capacitación y del cumplimiento de las metas objetivos

establecidos para la gestión, durante el transcurso de un período de prueba de

doce meses de prestación de servicios efectivos, como de la aprobación de las

actividades de formación profesional que se establezcan.

b) La obtención del certificado definitivo de aptitud psicofísica para el cargo.

c) La ratificación de la designación mediante acto expreso emanado de la autoridad

competente con facultades para efectuar designaciones, vencimiento del plazo

establecido en el punto a). Si transcurren treinta (30) días de vencido el plazo

previsto sin que la Administración dicte el acto administrativo pertinente, la

designación se considerará efectuada, adquiriendo el agente el derecho a la

estabilidad.

76
Dromi, José Roberto: “Derecho Administrativo”, Tomo I, Pág. 445, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1992

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 147

El personal que goce de estabilidad la retendrá cuando fuera designado para cumplir

funciones sin dicha garantía.

2 - La cuestión de la productividad

Se podría diseñar un cuadro que contenga 4 aspectos:

a) Una situación real u observada: esto es, una situación que se verifica en la

realidad de muchos organismos del Sector Público.

b) Una situación más eficiente: o sea, cual sería aquella situación que cabría

esperar.

c) Los medios de realización: o sea, a través de qué mecanismos se pasaría de una

situación a otra. Generalmente estos medios están relacionados con mecanismos

de control.

d) La consecuencia del cambio: es decir, qué efectos acarrea el paso de la situación

real a la situación más eficiente.

Veamos un ejemplo con cuatro casos:

Situación Real u Situación eficiente Medios de realización Consecuencia del


observada cambio
Trabaja 4 horas y cobra 6 Trabaja 6 horas y - Control efectivo de horas Mayor productividad
horas cobra 6 horas trabajadas. total.
- Pago de acuerdo a las
horas trabajadas.
- Pago por productividad.
Debe realizar 20 tareas, Debe realizar 20 - Control de tareas Más tareas realizadas
pero realiza 10 tareas, y realiza las - Pago por tareas realizadas Mayor productividad
20. total
Entra 1 hora tarde Entra en horario - Control del horario de Mayor productividad
entrada, por entes externos total.
al organismo. Menor ocio de los
- Pago por puntualidad. subordinados.
Realiza otras labores en Dedicación - Control de tareas Mayor productividad
horario de trabajo exclusiva al empleo - Pago por productividad total

Es de notar que en muchos organismos el cambio de la situación actual a una

situación más eficiente no llevaría aparejada la consecuencia prevista, debido a que no

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 148

es posible aumentar la productividad. Pero es menester destacar que si consideramos

una situación anterior (con menos empleo público) y esa “situación real”, al no haberse

implementado el medio de realización ello requirió el ingreso de personal al organismo.

Para ejemplificar, supongamos que un empleado debía clasificar expedientes de

acuerdo a un determinado criterio, y trabajaba 4 horas en lugar de 6 como le

correspondía. Una vez abarrotado por la sobrecarga de trabajo por realizar, tal empleado

solicitará la asignación de personal adicional que colabore con el cumplimiento de su

tarea, el cual podrá ser provisto desde otra dependencia de la misma organización, o

desde fuera de la misma. En el primer caso tal situación comportará el descuido de

tareas en la otra dependencia (siempre y cuando el nuevo trabajador hubiese estado

ocupado en ella); en el segundo caso, se tratará de un nuevo empleado público.

Resumiendo, notamos que las diferencias entre situaciones eficientes y

situaciones reales son subsanadas mediante el ingreso de personal adicional, lo cual

trae aparejado un mayor gasto. Por supuesto que tiene su lado positivo, el cual es

la disminución de la desocupación, pero no creemos loable el alcanzar dicho

objetivo sustrayendo recursos al sector privado, principal creador de empleo

genuino.

Creemos que la solución en ese caso hubiera sido incrementar los controles

descriptos y utilizar los recursos restantes para alentar la actividad privada (por

ejemplo a través de créditos o menor presión impositiva).

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 149

CAPÍTULO XII

CONCLUSIONES Y
PROPUESTAS

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 150

1 - Conclusiones

Luego de haber realizado un análisis de la problemática del empleo en el sector

público, hemos llegado a las siguientes conclusiones:

a) El empleo público no resulta un apropiado mecanismo para una mejor

asignación de recursos en la Administración Pública, debido a que en la mayoría de

los casos no lleva aparejado un aumento en la productividad total, al margen de que el

nuevo empleado público tenga una productividad positiva. Esto último se da en la

realidad debido a la delegación de tareas que realizan tanto los superiores como los

compañeros con mayor antigüedad, hacia el nuevo trabajador.

b) El empleo público no resulta recomendable como herramienta para paliar la

desocupación, porque el nombramiento de nuevos agentes trae aparejado un mayor

gasto presupuestario, el cual debe ser cubierto (a falta de activos existentes, bienes o

servicios vendibles, emisión monetaria y préstamos internos o externos) mediante

mayores impuestos, lo que ocasiona mayores ajustes en las empresas, que llevan al

despido de empleados privados.

c) Si nos fundamos en los argumentos de Kritz, explicados en el Capítulo II,

llegamos a la conclusión de que el empleo público no representa una política que

promueva una adecuada redistribución de la riqueza, debido a que los más

beneficiados con este tipo de trabajo son los sectores medio y medio alto de la sociedad

(políticos, profesionales, etc.)

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


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d) La reforma del Estado no eliminó el problema de fondo (la superpoblación de

empleados públicos), sino que lo trasladó a las provincias y municipios. Sin

embargo son destacables las reformas legislativas y organizacionales que trajo consigo

la mencionada Reforma, aunque es de esperar que tales novedades se extiendan a los

niveles subnacionales.

e) El problema del empleo publico en Argentina no está exclusivamente ligado a

las altas relaciones EP/Hab. y EP/PEA, ni al elevado porcentaje del presupuesto

que insumen los gastos en personal. Otros factores como la casi inexistente exigencia

de eficiencia y productividad, la escasa competencia, la reducida carga horaria, la menor

cantidad de días de trabajo, las ventajas salariales en los primeros tramos, la seguridad

de una carrera laboral, la garantía de la estabilidad, la casi nula informalidad y la escasa

movilidad geográfica, hacen que el empleo público sea un fuerte atractivo, tanto para

los profesionales como para los que no lo son, llegando en muchos casos al extremo de

ser considerado la única alternativa laboral. Es, en definitiva y parafraseando a

Rodríguez de Tappatá77, mucho más que una cuestión de cantidad.

2 - Propuestas

Las siguientes recomendaciones se orientan a poseer una Administración Pública

jerarquizada, capacitada, eficaz, eficiente, bien remunerada, menos corrupta y más

responsable, lo cual tendrá repercusiones inmediatas sobre la ocupación, la distribución

de la riqueza, la producción privada y la seguridad.

77
Rodríguez de Tappatá, Anahí Silvia: “Empleo público en Argentina - Algo más que una discusión de
cantidad”, en Cóctel de ideas, Fundación IERAL, Agosto de 2001

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2.1 Cambios en el sector público

2.1.1 Legislación y organismos

Se deben extender a las provincias y municipalidades sistemas como el Sistema

Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), de forma tal que pueda evaluarse el

desempeño de los agentes públicos. Además se debería unificar de alguna manera la

legislación vigente en el orden nacional, ya que como hemos señalado en el Capítulo

VI, en la Reforma del Estado se atendió principalmente a aspectos relacionados con el

Sector Público Nacional, pero no se implementaron normas básicas a seguir por las

provincias. Una alternativa de esto podría ser la unificación de los estatutos de los

empleados públicos de todas las provincias, invitándose a las mismas a adherirse a tal

legislación.

2.1.2 Control de tareas y objetivos

Se debe instrumentar, en todos los organismos, un sistema de control de tareas y

objetivos por parte de organismos estatales o no estatales: esto traería aparejada una

mayor productividad en el sector público, así como también serviría para la evaluación

del desempeño de los empleados. La evaluación del desempeño sería de utilidad para

fijar la remuneración del agente, así como también para el mantenimiento de la

estabilidad, tal como está normada a nivel nacional.

2.1.3 Aumento de salarios para los empleados públicos

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 153

Se debe reformular el sistema de remuneraciones, con criterios que atiendan a la

eficiencia y eficacia en el logro de los objetivos por parte de los empleados públicos.

Debe destacarse que una de las formas de implementación de este aumento podría ser

mediante un mecanismo que contemple dos direcciones: por un lado, disminuir las

remuneraciones básicas (entendiendo como tales a las que cobran los agentes

incluyendo los adicionales), para evitar que los empleados tomen una posición de

indiferencia hacia la productividad y la eficiencia. Por otro lado, establecer que las

remuneraciones dependan de, entre otros factores, el cumplimiento de objetivos y la

utilización eficiente de los recursos necesarios para ello.

2.2 Cambios en el sector privado

2.2.1 Creación de empleo

Se debe incentivar la creación de empleo genuino y productivo, a través de medidas

tales como el otorgamiento de créditos a pequeñas y medianas empresas (PyMES), con

la facilitación de asesoramiento gratuito o semi-gratuito para la realización de

inversiones, así como el efectivo control de viabilidad de proyectos por parte del

Estado.

2.2.2 Pasantías

Se debe estimular el régimen de pasantías (incluso como equivalencia al trabajo

final), para los estudiantes de nuestra carrera, preferentemente en estudios contables,

donde puedan tener contacto más rápidamente con la realidad laboral del Contador

Público que ejerce la profesión en forma liberal. De esta manera, se atenuaría la

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 154

“diferencia entre el producto y el medio” de la que hablan Navarro, Soria Savio y

Varas78

2.2.3 Transferencia de empleados

Esta propuesta esta basada principalmente en las respuestas que los empleados

públicos dieron a la pregunta acerca de si aceptarían cambiarse de empleo, esto es, del

sector público al sector privado.

Por lo tanto, creemos que la propuesta apropiada seria el considerar la opción por

parte de los agentes públicos de pasar a prestar servicios en el sector privado 79, teniendo

en cuenta una combinación entre las dos opciones arriba descriptas.

Es decir, un empleado público, al optar por desarrollar sus tareas en la parte privada,

será protagonista de dos nuevas situaciones:

a) Por una parte, no dejará de depender del sector público, dado que seguirá

percibiendo una fracción de su anterior sueldo por parte del Estado. De esta manera,

continuará siendo beneficiario de la denominada “Estabilidad del empleado público”,

estabilidad que será mantenida en tanto y en cuanto el agente desarrolle sus tareas

eficientemente para su nuevo empleador, el que deberá informar semestral o anualmente

acerca del desempeño del trabajador. Así, si el empleado tuviere calificaciones

deficientes en la empresa privada, será pasible de la pérdida de la estabilidad en su

78
Navarro, María Eugenia, Soria Savio, Ana Gabriela y Varas, Susana: “Perspectiva laboral del joven
profesional en Ciencias Económicas”, Trabajo Final de la Carrera Contador Publico Nacional, UNCa.,
1993.
79
Debemos aclarar que la propuesta descripta es una “adaptación” del mecanismo utilizado con los Planes
Jefas y Jefes de Hogar.

Bravo-Kon-Zelayes – El empleo en el Sector Público: Problemática y recomendaciones


Pág. 155

empleo, tal y como lo establece actualmente, para el sector público, la Ley 25164 (de

Regulación del empleo público nacional).

b) Por otro lado, será beneficiario de un mayor sueldo, dado que una parte estará

a cargo del Estado y otra parte a cargo del nuevo empleador. La parte del salario a cargo

del Estado va a estar determinada como un porcentaje del sueldo (60 o 70%) que

percibía el agente en la Administración Pública. La porción del sueldo a cargo del

empleador privado será establecida de forma tal que sumada a la anterior (es decir, a la

que está a cargo del Estado) resulte un sueldo sensiblemente mayor al que venía

percibiendo con anterioridad.

No obstante lo antedicho, creemos que el Estado debe arbitrar los medios necesarios

para que no hagan uso de la opción aquellas personas que actualmente desarrollan tareas

en forma eficiente en sus reparticiones, ni tampoco aquellas en las que se ha venido

invirtiendo recursos en su capacitación y entrenamiento, ya que esto sería una selección

perversa. De otra manera, se volvería a caer en el error cometido en la época de la

Reforma del Estado, donde hicieron uso de la opción del retiro voluntario las personas

más capacitadas para desarrollar tareas en el sector público y que tenían amplias

posibilidades de insertarse en el sector privado.

Uno de los medios a través de los que desmotivaría el egreso de agentes capacitados

y eficientes podría ser el pago de incentivos, por supuesto, relacionando dicho pago con

el desarrollo de tareas, la eficiencia, etc. (es decir, que no se trate de un pago automático

sino de un pago sujeto a condiciones de trabajo).

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