Convnios e consrcios administrativos

instrumentos jurdicos do federalismo brasileiro

Bruno Nubens Barbosa Miragem
Publicado em 10/2000. Elaborado em 09/2000.
GOSTOU?

1
A finalidade da Administrao Pblica necessria e objetivamente a
realizao do interesse pblico. A afirmao desta obviedade, na orao inaugural do
presente estudo, longe da esdrxula pretenso de loas a suposta descoberta jurdica,
tem o objetivo de assinalar o que mesmo razo de ser da Administrao: a
satisfao do interesse geral dos seus administrados. Para tanto, deve ser dotada de
instrumentos jurdicos prprios que lhe permita a execuo desta sua finalidade, os
quais evidentemente guardam entre si caractersticas prprias que dizem com sua
adequao ou identidade com uma e outra situao sobre a qual devem inferir.
Ocorre, contudo, que a Administrao, longe de um ente uniforme, como
costumamos referir em tese, constitui-se numa srie de entes de identidade prpria,
com atuao de certo modo desvinculada entre si, e que na realizao do interesse
pblico ocupam-se cada qual com determinadas aes concretas. So, pois, diversas
pessoas jurdicas de direito pblico que dotadas de faculdades prprias, realizam
todas esforos conformadores do atendimento dos interesses dos administrados. Em
nvel poltico, contamos com diversos entes, que num Estado Federal designamos
entes federados, com personalidade e estrutura prpria que lhe permitem atuao
material visando a realizao do seu objetivo. Neste sentido se
distribuemcompetncias, dentre os diversos entes federados, a partir das quais se
indicam os esforos sob responsabilidade de cada um dos entes para a realizao do
fim precpuo da Administrao. So determinadas por normas constitucionais, no bojo
dos arranjos institucionais prprios do Estado que se pretende fundar, buscando atingir
conforme lio de ELAZAR um ponto de equilbrio na tenso entre cooperao e
competio entre os entes federados(1). Ao par destas, ento, que correm as
atribuies da Administrao, reguladas pela legislao infraconstitucional pertinente,
e que tratam de levar a concreto as disposies legislativas e constitucionais.
Esta atuao concreta diz, de certo modo, com tendncia que j identificou
em renomado estudo, GARRIDO FALLA, da Administrao converter-se em
realizadora da justia material, o que permite identificar uma nova relao sua com a
sociedade, diversa da que se conhecia no sculo XIX(2). Considera o ilustre
administrativista, que tal situao se afigura por assumir a moderna Administrao o
carter de assumir o sentido positivo das liberdades, atravs de prestaes que
auxiliem o desenvolvimento da atividade individual(3).

Ocorre que, para a realizao concreta do interesse pblico, pode existir que
a atuao isolada de uma determinada entidade no seja suficiente para leva-la a
xito. Neste sentido que, no mbito da atuao administrativa, no pode prescindir o
Estado de instrumentos jurdicos prprios que permitam a conjugao dos esforos de
vrios entes pblicos ou mesmo destes com particulares, visando objetivos comuns.
Dois destes instrumentos jurdicos de que dispe a Administrao na
execuo de suas atividades pblicas so, exatamente, os convnios e consrcios
administrativos, meios de ao da Administrao atravs dos quais esta obtm bens e
recursos de toda ordem, que precisa para implantar seus planos, concretizar seus
projetos, concluir seus empreendimentos de necessidade ou utilidade pblica(4).
Os convnios e consrcios administrativos so instrumentos que permitem a
uma determinada pessoa jurdica de direito pblico, conjugar esforos com outros
entes, com vistas realizao de um determinado objetivo que diz com o interesse
pblico.

1. POSIO DOS CONVNIOS E CONSRCIOS NO DIREITO

ADMINISTRATIVO
Convnios e consrcios administrativos esto longe de ser institutos
exclusivos, forjados pelo direito administrativo. Pelo contrrio, este toma
em emprstimo tais figuras de outros ramos da cincia jurdica, como o direito privado
e mesmo o direito internacional(5). No direito administrativo surgem,
fundamentalmente, como instrumentos jurdicos que permitem acooperao de
diferentes pessoas de direito pblico, ou segundo pretendem alguns, entre estas e
particulares.
Neste sentido, e tendo em vista o contexto atual, que impe Administrao
tarefas da maior responsabilidade, que estes instrumentos de cooperao, enquanto
possibilitam a conjugao de esforos de diversos entes naquilo que isoladamente no
so capazes de realizar.
No Brasil, os convnios em primeiro plano, e os consrcios em menor grau,
so os instrumentos jurdicos que permitem com que Unio, Estados e Municpios
realizem esforos conjuntos na realizao do interesse pblico. Tanto nas reas que a
Constituio indicou a competncia concorrente de todos ou de dois dos entes
pblicos, quanto naquelas em que, embora a norma de competncia indique um ente
como responsvel, a realizao material da finalidade pblica diz com o interesse geral
e, portanto, tambm assista aos demais cooperarem no que for possvel.

E esta cooperao, sensvel a partir, sobretudo, da Constituio de 1988,

assume novo impulso a partir da Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998,
que implementou a chamada "Reforma Administrativa" em nvel federal, que para
autores como MOREIRA NETO, foi proposta como marco da transformao da
Administrao Pblica burocrtica para a gerencial, no contexto mais amplo da
reforma do Estado brasileiro(6).
Neste sentido, a transformao do perfil da Administrao Pblica brasileira
imps o estabelecimento de novos paradigmas, partindo-se a noo de coordenao
gerencial num mbito de cooperao (interno) e em outro de colaborao(externo).
A coordenao, interna prpria estrutura da Administrao em seus diversos entes
e rgos se opera ou pelaautonomia gerencial do rgo, ou pela gesto associada de
diversos rgos. J a colaborao, a partir do que a Administrao associa-se a outros
entes pblicos ou privados para consecuo de interesse pblico, opera atravs de
duas espcies de gesto: a gesto em parceria e a gesto admitida(7).
No mbito da cooperao interna da Administrao, propugna-se o
desenvolvimento da autonomia gerencial, inclusive de gesto financeira e
oramentria, a partir da celebrao de contratos de gesto estabelecendo deveres e
responsabilidades do rgo autnomo. Em relao gesto associada entre vrios
rgos ou entidades da Administrao mesmo, sua operao se observa atravs
de consrcios pblicos e convnios de cooperao(8).
No mbito da colaborao externa, inclusive com particulares, a gesto em
parceria opera atravs de convnios e contratos de gesto(9), enquanto o que o autor
denomina gesto em parceria opera atravs do reconhecimento(10).
Assim, nota-se a atualidade dos convnios administrativos e consrcios
pblicos no mbito da atuao administrativa, como instrumentos de cooperao entre
os diversos rgos da Administrao e destes com os particulares, com vista a
realizao do interesse pblico, nos contornos que este assume modernamente.
1.1. Conceitos jurdicos pertinentes
Convm, pois, observar quais os traos distintivos destes instrumentos
jurdicos convnios e consrcios no regime jurdico administrativo brasileiro. Nota
MEIRELLES, a evoluo porque passou o servio pblico, evoluindo cronologicamente
da sua prestao centralizada para a delegao. Desta para as outorgas e da para a
prestao por entes para estatais, chegando ento ao estgio atual, com servios que
envolvem interesse recproco e, portanto, so realizados em mtua cooperao,
atravs de convnios e consrcios administrativos. Da que identifica os convnios
como acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e
organizaes particulares, para realizao de objetivos de interesse comum dos
partcipes(11).

Observa, entretanto, aquele que seria o trao distintivo dos convnios em

relao figuras anlogas fundamentalmente o contrato qual seja, a
necessria convergncia dos interesses das partcipes, ao contrrio da noo
contratual clssica, que pressupe o ajuste de interesses opostos das partes. Conclui
que no contrato h partes, "uma que pretende a contraprestao correspondente,
diferentemente do que ocorre no convnio, em que no h partes, mas unicamente
partcipes com as mesmas pretenses(12)".
Este trao distintivo, da identidade do interesse dos convenientes,
sustentado pela maioria expressiva da doutrina. GRAU, por exemplo, confirma a
diferenciao entre ambos, medida que, embora sejam duas modalidades de acordo
de vontades, o marco do contrato so interesses opostos que se encontram, enquanto
o convnio caracteriza-se pela coexistncia de interesses paralelos ou convergentes
que nele se integram(13). E para sustentar esta idia cita BONBE, que ope a idia
de atos coletivos nos quais identificar-se-iam mesma finalidade aos contratos, que
possuem sempre uma viso individualista e egosta, das partes e seus interesses
antagnicos entre si(14).
H, contudo, quem considere esta distino de menor importncia, preferindo
considerar ambos acordos de vontades semelhantes, aplicando aos convnios idntica
abordagem que aos contratos, inclusive no que toca a sua execuo(15).
Em verdade, embora se observe terminologia similar noutros ramos da cincia
jurdica, no podemos identificar os convnios com algum instituto prprio do direito
privado, uma vez situar-se a concepo deste na disciplina de interesses patrimoniais
individuais, enquanto os pactos que referimos dizem com a realizao de um interesse
geral. Da porque alguns o considerarem instituto sui generis do direito
administrativo(16). Embora se possa marcar bem sua distino, no h como
desvincular esta da noo que observa no direito internacional pblico, onde tambm
h se falar em interesses coincidentes(17).
Contudo, POLETTI, quem a nosso sentir, enfrenta mais profundamente a
distino entre convnio e contrato, centrando esta na idia de voluntariedade, que
segundo ensina, ou pode ser de fato a inteno e/ou finalidade de dadas pessoas
jurdicas, ou mesmo a chamada vontade normativa, que independente de sua
correspondncia com a inteno real, resulta de interpretao que a lei manda
fazer(18).
Aponta ento que, guiando-se o Estado pela estratgia de descentralizao,
no parece factvel que sejam percebidos como contratos (e o contedo jusprivatista
do seu significado, de transferncia de bens) ajustes entre rgos que em verdade
formam partes de um todo que a Administrao Pblica, o Estado. Neste sentido
coleciona entendimento de MAYER, que apontava, para os conflitos entre rgos da

Administrao um carter de contencioso interadministrativo, no submetido ao Poder

Judicirio quando partes de um mesmo ente pblico.
J em relao aos consrcios, tratam-se de acordos firmados entre entidades
estatais, autrquicas e paraestatais, sempre da mesma espcie, para realizao de
objetivos comuns dos partcipes(19). Diferenciam dos convnios, medida que
pressupem a identidade das pessoas jurdicas celebrantes. Noutros termos, os
consrcios celebram-se entre pessoas jurdicas de mesma espcie, enquanto os
convnios se do entre pessoas jurdicas de espcie diversa(20).
Orientam-se, convnios e consrcios, contudo, pelos mesmos postulados,
salvo a considerao de alguns doutrinadores de que, enquanto no convnio h
possibilidade de se restringir a responsabilidade pelos esforos celebrados a apenas
um dos convenientes, no consrcio esta responsabilidade ser necessariamente
comum(21). O certo, porm que em relao aos consrcios no h se falar no
surgimento de outra pessoa jurdica, pelo que devem ser diferenciados dos consorzii
intercomunalii italianos, aos quais a lei conferiu expressamente personalidade(22).
1.2. Natureza do compromisso entre os partcipes
A natureza do vnculo assumido da celebrao dos instrumentos do convnio
e consrcio um dos pontos mais delicados dos exames destes institutos.
MEIRELLES vai considerar que a utilidade de distinguir-se convnio e contrato, serve
exatamente para sinalar a inexistncia de vnculo contratual entre os partcipes, sendo
estes livres para ingresso ou retirada do ajuste. A esta considerao serve o
argumento de que o convnio em si tem seu fundamento na simples aquiescncia dos
partcipes(23).
Todavia, no faltam argumentos para divergir desta primeira posio.
BANDEIRA DE MELLO, por exemplo desconsiderando mesmo a identidade que
observa entre convnio e contrato vai considerar que a natureza dos convnios faz
reclamar uma equilibrada composio, sem a qual no se h falar em ajuste(24).
E da natureza de todo e qualquer ajuste de vontades, contratual ou no, que
as partes gozem de legtima expectativa quanto ao das demais. No h se falar
em liberdade total, porque seno, razo mesmo faltaria ao ajuste.
De outra parte, conforme PALACKY, as partes usualmente prevem no
instrumento do convnio, as hipteses em que este poder ser rescindido, por mtua
disposio ou unilateralmente, desde que satisfeitas as obrigaes pactuadas.. Ainda
considera a possibilidade da inadimplncia como causa de resciso. Ainda, prev
aplicveis as hipteses de resilio e de resoluo, quando da inexecuo que enseje
mesmo perdas e danos(25).

E, em relao responsabilidade dos partcipes, podemos identificar de certo

modo de duas espcies que, embora tenham sede no prprio ajuste, respondem a
naturezas diversas. De um lado, a responsabilidade pelas obrigaes ajustadas, as
prestaes positivas ou negativas celebradas no instrumento de convnio ou
consrcio. Em relao a estas parece indiscutvel a responsabilidade das partes,
entendimento, alis, que conta com sede jurisprudencial(26).
De outra parte, a responsabilidade propriamente administrativa, vinculada aos
deveres do administrador, e que refere prestao de contas do gestor de todo e
qualquer recurso pblico, conforme, alis, a jurisprudncia do Tribunal e Contas da
Unio prdiga em referir(27).
Assim, nos parece artificioso o argumento da inexistncia do vnculo para
eximir a responsabilidade obrigacional. A noo de vnculo que consideramos afastada
a que preside a adeso ou manuteno ao pacto. Neste sentido a regra a
unilateralidade se nada dispor em contrrio o prprio documento. Todavia, diversa a
responsabilidade pelas prestaes materiais ajustadas se j foram estas realizadas
pelos demais partcipes, o que eventualmente admitido, iria em contrrio aos mais
elementares princpios de eqidade.
Esta posio, contudo, no respeita ao eventual atraso da prestao, que
gere prejuzo evidente e imputvel objetivamente demora da prestao. Neste caso
nos parece que, havendo gesto associada dos entes convenientes, sendo todos
cientes de atos e conseqncias do desenvolvimento material da atividade pblica
para a qual celebrou-se o ajuste, a responsabilidade do que deu causa a prejuzo deve
se resolver em perdas e danos(28).

2. PANORAMA ATUAL DOS CONVNIOS E CONSRCIOS

ADMINISTRATIVOS
Conforme j se referiu, a os convnios e consrcios administrativos so
instrumentos de cooperao dos diversos entes da Administrao Pblica entre si e
com particulares. Inserem-se, assim, na idia bsica de conjugao de esforos
comuns para realizao de atividade de interesse pblico a que o empenho isolado
dos envolvidos no faria possvel.
O mundo atual, marcado pelo influxo da redefinio das relaes entre o
Estado e a sociedade civil, e as prestaes que aquele deve oferecer a esta, impe
sejam estruturados novos arranjos capazes de fazer o ente pblico responder a estas
questes. A frmula lgica identificada foi a da conjugao de esforos entre os
diversos rgos da Administrao, de um lado procurando eliminar a atuao dplice,
repetitiva de aes que visem um mesmo resultado final, e de outro conectando e

coordenando esforos de mltiplos agentes, buscando redistribu-los com vistas

otimizao dos interesses materiais obtidos.
O arranjo poltico que responde a esta necessidade reprisamos - o do
chamado federalismo cooperativo que coordena os vrios entes polticos na realizao
das tarefas pblicas. De outro lado, est a cooperao guiada no apenas em vista do
interesse geral, mas por fora mesmo das competncias constitucionais, que impe a
concorrncia dos esforos para realizao de dada atividade. Ainda, a coordenao de
rgos diversos de uma mesma entidade estatal, conjugando especialidades para
realizao de sua finalidade prpria.
2.1. O federalismo cooperativo
A Constituio Federal de 1988, na formao dos arranjos prprios do Estado
brasileiro, privilegiou notadamente a idia de federalismo cooperativo, originrio da
experincia constitucional alem(29). E na doutrina alem que observamos inclusive
crticas quanto a terminologia consagrada, como se fosse possvel a existncia de
federalismo que no guardasse traos desta cooperativismo que se agrega como
adjetivo ainda que sendo imanente do prprio substantivo. E da prtica alem
observam ARNDT, HEYDER e ZILLER, quatro espcies de interdependncias com
origem no regime federal, quais sejam: a) administrativa; b) poltico-partidria; c) no
plano governamental; d) institucional.(30)
Ressaltam, pois, da necessidade da conjugao do paradigma poltico
federalista e a considerao de instrumentos jurdicos prprios, que permitam estipular
as obrigaes dos diversos entes pblicos. Indicam, pois, que os acordos
jurdicosocorrem na forma, ou de tratados que necessitam a aprovao do
Parlamento ou de convnios celebrados pelos governos e que dispensam a
participao parlamentar(31).
J para HESSE nota o entrelaamento dos nveis de governo, que segundo
entende, pode ser demonstrado a partir das estruturas e procedimentos utilizados nas
tomadas de deciso. Em nvel poltico o Conselho Federal (Bundesrat) assume o
carter de rgo de colegiado de decises, enquanto em nvel administrativo os laos
se prendem entre os governos estaduais (que prefere designar autoridades territoriais
superiores) e os governos locais, de maneira que os primeiros dispem de
instrumentos para interferir e fomentar, em colaborao, as iniciativas de polticas
pblicas dos segundos, naquilo que denomina dinmica governamental(32).
No Brasil, as inspiraes do texto constitucional de 1988 construram um
sistema de competncias que faz rigorosamente necessrio o reforo dos laos entre
os diversos entes da federao. Neste sentir a Constituio determinou expressamente
esforos comuns na atuao administrativa dos entes federados, e mesmo destes com
a iniciativa privada de modo subsidirio (art.199). BIELSA a respeito considera

que "uma das conseqncias do regime de autonomia federal, a atribuio estatal

de celebrar pactos e estabelecer relaes jurdicas contratuais ou no (...) em matria
de carter no poltico, seno e puramente administrativo(33)".Pactos e relaes estes,
que constituiro prprias fontes do direito administrativo.
A histria poltica brasileira, entretanto, vislumbra na formao do Estado
nacional um carter atpico de formao do Estado federal. O federalismo brasileiro
tem origem de rompante, a partir da proclamao da repblica e a importao global
do iderio do regime poltico norte-americano. Isto, evidentemente srie de
dificuldades, notadas inclusive no lxico como constata CAMARGO de sermos o
nico pas onde o termo federao, antes de significar a organizao da Unio como
no caso dos E.U.A., identifica antes a idia de descentralizao(34).
De outra parte, nossa experincia republicana demonstra um contnuo esforo
do municpio em busca de competncias. A ordem constitucional vigente contempla
este anseio. Primeiro elevando o municpio categoria de ente federado, segundo pela
nova repartio de recursos, notadamente favorvel ao poder local. Atende assim,
antigo reclamo, que ainda em meados do sculo XX fazia MEDEIROS, contra o
"processo de devoluo vertical de competncias, pelo qual a Unio, afirmando sua
supremacia (...) demita as rbitas de poder do governo local(35)".
Eis, pois, que o federalismo cooperativo brasileiro disps igualmente de
acordos jurdicos prprios para sua realizao material, avultando os instrumentos dos
convnios e contratos administrativos. Ambos, como instrumentos de ajuste de
interesses, atos de complexidade externa, bilaterais ou plrimos(36).
2.2. O art. 241 da Constituio Federal, de acordo com a EC n 19
Consagrado na Constituio de 1988, o federalismo cooperativo opera,
inicialmente, ainda no que MOREIRA NETO denomina contexto de administrao
burocrtica, para a noo de administrao gerencial(37). Em verdade a alterao que
se observa em relao prpria competncia estatal incorpora-se ao ordenamento
jurdico brasileiro a partir da Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998,
que implanta a chamada "Reforma Administrativa".
No contexto desta reforma, surge disposio que altera o art. 241 da
Constituio Federal, consignando-lhe a seguinte redao:
"Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por
meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes
federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a
transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos."

Esta disposio constitucional vem, em verdade, dispor expressamente sobre

uma espcie de cooperao geral entre os entes federados, na gesto dos servios
pblicos e transferncia de encargos. Impe, ento, sejam disciplinados por lei, os
acordos jurdicos prprios de cooperao, vinculando-os a um regime jurdico
uniforme. A nosso sentir, a iniciativa que se pretende a partir desta norma
constitucional evidente. De um lado o fomento das relaes de cooperao como
meio de assegurar a eficincia administrativa. De outro, uma razovel uniformidade
dos acordos de cooperao, que assegure sua adequao tcnica do ponto de vista
jurdico e administrativo.
Propugna, igualmente, a descentralizao da atuao administrativa,
permitindo procedimento de transferncia de encargos, servios, pessoal e bens, num
regime de ampla coordenao.
A uniformidade do regime legal dos acordos jurdicos pertinentes, entretanto,
deve ser observada modus in rebus. Isto porque no refere o dispositivo a
regulamentao por lei especfica, o que de certo modo d oportunidade do
estabelecimento de diversos regimes legais, tantos quantos forem os eventos e
atividades disciplinados. Exemplo disto, o Projeto-de-lei n 560/99, do Senado Federal,
nico em tramitao no Congresso Nacional que se refere ao art.241 da Constituio.
Trata-se, contudo, de regulamentao do artigo 21, XIX do texto
constitucional, inserindo-se num amplo contexto de alteraes de diplomas legislativos
pretritos, tendo em vista, conforme se depreende da ementa, "(...) definir a
distribuio de competncias em matria de servios de saneamento bsico e
estabelecer condies de gesto associada no compartilhamento de instalaes
operacionais, nos termos do artigo 241 da Constituio Federal".
Relativamente ao regime jurdico dos acordos de que trata o art. 241 no se
observou qualquer iniciativa parlamentar at o momento.
2.3. Exame de caso: SUS e FUNDEF
Assim, que de interesse observarmos, na prtica, o significado destes acordos
jurdicos, convnios e consrcios administrativos, como instrumentos de cooperao.
Para tanto, vale a observao de duas iniciativas com sede constitucional, quais
sejam, a poltica pblica de sade - operacionalizada atravs do Sistema nico de
Sade e a poltica pblica federal deeducao bsica que conta, como um dos
instrumentos, do Fundo de Universalizao do Ensino Fundamental (FUNDEF).
Seguindo a tendncia de coordenao que identificamos supra observa-se
que a marca das legislaes que regulamentam estas questes a de reservar ao
ente federal uma espcie de funo estratgica, a partir da qual impe o
gerenciamento das polticas pblicas e a fiscalizao dos programas a que se
reportam(38).

No caso da sade pblica, observa-se a tenso entre os entes federados no

cumprimento da descentralizao estabelecida pelo art. 198, I da Constituio Federal.
Principalmente no que refere gesto plena e semi-plena do sistema de sade, e as
relaes entre estados e municpios. E, medida que os convnios de transferncia
de recursos submetem-se a disciplina das chamadas normas operacionais da Unio,
as responsabilidades originadas destes ajustes, antes de referir capacidade dos
convenientes aos esforos que se permitem empreender podem submeter-se a
exigncias estranhas relao jurdica de cooperao.
Exemplos claros desta hiptese so os consrcios municipais de sade, em
que as obrigaes acordadas em convnio prprio, foram alteradas por ato
administrativo unilateral da Unio, que redefiniu critrios de distribuio de recursos. In
casu, a Portaria ministerial n 1882, de 17 de dezembro de 1997, suprimiu a
exclusividade do critrio de produo fsica das redes, centrada em aes curativas,
estabelecendo fosse considerada tambm a atuao administrativa dos conveniados
com vistas a polticas de preveno de doenas(39).
Parece absolutamente meritria a modificao implementada. De questionarse, no entanto, se as aes planejadas pelos convenientes num determinado sistema
de distribuio de recursos no lhe ensejariam pretenso legtima manuteno
destes critrios. Noutra situao, se a alterao do regime impedisse a concluso de
atividade pela qual o conveniente j tivesse contrado obrigaes de dbito, fundado
na expectativa de cumprimento do pactuado. Assistiria direito manuteno do
regime?
A nosso ver, a resposta negativa, uma vez que embora se trate de ajuste
negocial dos entes pblicos, admitir-se o contrrio seria demitir a Unio de prerrogativa
fundada em normas constitucionais e legais, pertinentes a gesto dos recursos
financeiros e gesto das polticas pblicas. Disposio, no instrumento do convnio,
que dispusesse em contrrio, a nosso ver seria nula ipso iure, porque inconstitucional.
Aqui se situa, pois, a inexistncia do vnculo entre os partcipes de que tratamossupra.
J no que toca ao FUNDEF, o problema fundamental, como de resto pela
Administrao Pblica como um todo, o abismo entre os recursos disponveis e a
ao administrativa necessria para a realizao das tarefas reclamadas. A idia
bsica do FUNDEF a redistribuio das matrculas de alunos do ensino fundamental
atualmente de responsabilidade predominante dos estados para os municpios,
permitindo aos primeiros que se ocupem do ensino mdio, conforme disposio
expressa do art. 211 da Constituio Federal.
ABRCIO e COSTA observam duas alternativas para a questo. Primeira, a
redefinio dos critrios de destinao dos recursos, estimulando os municpios a
assumirem o ensino fundamental e permitindo aos estados que se concentrem no
ensino mdio. A segunda mais radical que por via de reforma constitucional o

ensino fundamental tivesse a competncia compulsoriamente transferida aos

municpios, obrigando-os a eliminar gastos com outros nveis de ensino enquanto no
tiverem condio custear o ensino fundamental(40).
No primeiro caso a hiptese assemelha-se ao que referimos em relao ao
que se observou quanto ao sistema de sade. Quanto segunda, examinamos com
cuidado, no que toca s obrigaes consagradas em convnio entre a Unio, Estados
e Municpios. Isto porque situao diversa do que afetar o volume de recursos
percebidos perceber recurso algum, alm do que a atividade desenvolvida pelos
convenientes necessita ser mantida de algum modo, embora no mais de sua
competncia constitucional. Todavia, dever se perquirir se, sendo a norma
constitucional que disciplina, pouco importam relaes anteriores que a ela sejam
contrrias. E mesmo a exceo do direito adquirido como bice norma de ser
enfrentada a partir do questionamento de qual direito se refere. Se inexistente vnculo,
possvel referir-se a direito que legitime pretenso do conveniente, ainda mais
adquirido? No nos parece aceitvel opo que obste a eficcia de norma
constitucional regularmente produzida, de maneira que, luz da Constituio a opo
adequada, embora reclame questes fundamentais do pacto federativo, de natureza
poltica, que no nos cabe analisar.
Assim que, notamos nos instrumentos jurdicos dos contratos e consrcios
administrativos, meios adequados cooperao federal que determina a Constituio
e mesmo a coordenao interadministrativa dos entes pblicos, que, entretanto
suscitam algumas questes quanto natureza do compromisso entre os partcipes.
Questes estas que se revelam de natureza dplice, jurdica a poltica, a uma
respondendo os postulados da cincia jurdica e a outra a dinmica da prtica poltica

NOTAS
1. ELAZAR, Daniel. "International and comparative federalism."
In: Political Science and Politcs, v. XXVI, n 2. Washington. DC.
2. GARRIDO FALLA, Fernando. Las transformaciones del
rgimen administrativo estudios de administracin. Madrid: Instituto de
Estudios Polticos, 1954. p. 23.
3. GARRIDO FALLA, op. cit., p. 26. Entre ns identifica esta
tendncia CAIO TCITO. "Transformaes do direito administrativo".
In: Revista de Direito Administrativo, n 214; outubro-dezembro/1998. p.
27:34.

4. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 3a ed.

So Paulo: RT, 1977. p. 472.
5. Assim: NUNES Pedro. Dicionrio de Tecnologia Jurdica. Rio
de Janeiro: Freitas Bastos, 1979. Ao indicar o significado do verbete
convnio, faz constar o eminente jurista, de que trata-se "de ajuste
menos solene que o tratado, que duas ou mais pessoas celebram com
interesse comum. Acordo entre Estados."
6. MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. "Coordenao gerencial
na Administrao Pblica - Administrao Pblica e autonomia gerencial.
Contrato de gesto. Organizaes sociais. A gesto associada de
servios pblicos: consrcios e convnios de cooperao". In: Revista de
Direito Administrativo, n 214. So Paulo: Renovar, outubrodezembro/1998. p. 43.
7. MOREIRA NETO. op. cit., p. 42.
8. MOREIRA NETO, op. cit., p. 43.
9. O autor, inspirado na doutrina italiana (principalmente
FERRARA, Rosrio. Gli Accordi di Programma. Pdua:CEDAM, 1992),
prefere designar estes como acordos de programa
10. Op. cit., p. 44.
11. MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit., p. 481.
12. Op. cit., p. 482.
13. GRAU, Eros Roberto. Convnio e contrato (verbete). In:
Enciclopdia Saraiva de Direito, t. 20. SP:Saraiva, 1977. p. 379.
14. BONBE, Gabriel Roujou de. Essai sur lacte juridique
collectif. Paris:LGDJ, 1961 apud GRAU. op. cit., p. 379. No mesmo
sentido cita: FERRARA, Luigi Carriota. El negocio
jurdico.Madrid:Aguillar, 1956. p. 147-8; BETTI, Emilio. Teoria geral do

negcio jurdico, t.2. Coimbra:Coimbra Editores, 1969; e JACQUOT. L

statut juridique des plans franais. Paris:LGDJ, 1973. p. 226.
15. Como BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. "Interesse
pblico primrio e secundrio convnio entre Unio e Estado dever de
indenizao (Parecer)". In: Revista de Direito Pblico, n 75. julhosetembro de 1985.p. 55:61.
16. Assim JEZ, Gaston. Princpios generales del derecho
administrativo, t. III. Buenos Aires: DePalma, 1949. p. 178. Considera-o, o
autor, como espcie de colaborao voluntria com a administrao, e
enumerando as diversas formas desta colaborao sentencia que "todo o
contrato um acordo de vontades, mas todo o acordo de vontades no
necessariamente um contrato." (p. 165).
17. Todavia, embora originrio, de certo modo, da doutrina
publicista internacional, sua utilizao hoje objeto de reserva por alguns
doutrinadores, exatamente pelo uso que do termo se faz no direito
interno. Assim: REZEK, Jos Francisco.Direito dos Tratados. Forense:Rio
de Janeiro, 1984. p. 91 e ss.
18. POLETTI, Ronaldo. "Contratos e convnios". In: Revista
Forense, v. 280, n 78. Rio de Janeiro:Forense, outubro-dezembro de
1982. p. 379:386.
19. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. op. cit.,
p. 484.
20. MEIRELLES, op. cit., p. 484.
21. No dizer de MOREIRA NETO, a responsabilidade ser do
interesse de todas (MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo.Curso de direito
administrativo. 4a ed.Rio de Janeiro:Forense, 1983. p. 29 e
ss.).MEIRELLES contrape-se afirmando que convnios ou consrcios,
em nenhum deles h se falar em personalidade jurdica prpria (op. cit.,
p. 482)

22. Conforme MEIRELLES, op. cit., p. 485.

23. MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit., p. 482.
24. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. op. cit., p. 57.
25. PALACKY, Ana Cristina. "Os convnios na administrao
pblica". In: Revista de Administrao Municipal, v. 24, n 145. IBAM:So
Paulo, 1977. p. 25:35.
26. Assim Recurso Especial 21587/BA (Relator Min. Antnio de
Pdua Ribeiro; DJU 28.11.1994, p. 32601.) e cuja a ementa a seguinte:
"Processual civil. Ao proposta por estado contar municpio, visando
responsabilizar o ru por descumprimento de convnio. I. O municpio
parte legtima para figurar no plo passivo da demanda que lhe move o
estado, visando o reembolso de quantia relativa convnio celebrado
com o ru, sob a alegao de que foi por este descumprido. II Recurso
especial conhecido e provido".
27. Anexos III, VIII e XIV da Ata 58, de 06.12.1989. Rel. Min. lvia
Castello Branco. DOU 10.01.1990. Seo I. apudSZKLAROWSKY, Leon
Frejda. "Os convnios administrativos convnio contrato administrativo
consrcio administrativo Constituio federal Decreto-lei 2.300/86 e
legislao pertinente doutrina e jurisprudncia do TCU." In: Revista dos
Tribunais, n 669. So Paulo:RT, julho de 1991. p.37:46.
28. o caso de que lavra parecer BANDEIRA DE MELLO (op.
cit.), no que respeita multa e correo monetria em favor de
fornecedor, devido por um dos convenientes, e que pretende reav-lo
com o outro, que atrasou a liberao do recurso financeiro destinado ao
adimplemento da dvida.
29. Sobre o a influncia da experincia alem, veja-se:
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Princpio da subsidiariedade.
Conceito e evoluo. Belo Horizonte:UFMG, 1995;
VRIOS. Subsidiariedade e fortalecimento do poder local. So
Paulo:Fund. Konrad Adenauer,1995. Maiores detalhes sobre o

federalismo cooperativo na Alemanha: LEYMARIE, Constance Grewe. Le

federalisme cooperatif em Republique federale dAllemagne.
Paris:Econmica, 1981; ROVIRIA, Enoch Alberti. Federalismo y
cooperacin en la Republica Federal Alemana. Madrid: Centro de
Estudios Constitucionales, 1996.
30. ARNDT, Klaus Friederich; HEYDER, Wolfgang; ZILLER,
Gerhard. "Interdependncia poltica no federalismo cooperativo." In: O
federalismo na Alemanha tradues. So Paulo:Fund. Konrad
Adenauer, 1995. p. 113.
31. Op. cit., p. 113.
32. HESSE, Joachim Jens. "Repblica Federal da Alemanha: do
federalismo cooperativo elaborao de poltica conjunta." In: O
federalismo na Alemanha tradues. op. cit., p. 119 e ss.
33. BIELSA, Rafael. Derecho administrativo, t. III. 4a ed. Buenos
Aires:El Ateneo, 1947. p. 147.
34. CAMARGO, Aspsia. "A federao acorrentada: nacionalismo
desenvolvimentista e instabilidade democrtica". In:Anais do XV
Encontro da ANPOCS. Caxambu, 1992. p. 8.
35. MEDEIROS, Oclio de. Reorganizao municipal problemas
de municipalizao de servios. 2a ed. Rio de Janeiro: Ir. Pongetti Ed.,
1946. p. 183. A crtica severa deste autor, d conta que "as prerrogativas,
s quais tanto se apegaram os governos locais na adorao
contemplativa de velhos fetiches do Direito Pblico Interno, constituram,
sempre, mero artifcio jurdico do legislador brasileiro, principalmente
aps a implantao republicana" (op. cit., p. 182).
36. MOREIRA NETO critica a rigidez terminolgica do direito
administrativo brasileiro, de origem francesa, que admite a noo de ato
complexo apenas em relao a atos dotados de complexidade interna.
Propugna assim, que a pluralidade de entes sujeitos do ato permita a
designao de complexidade a partir desta referncia exterior

complexidade externa (op. cit., p. 45-6). Para tanto concentra-se

sobretudo na doutrina italiana de BORSI (Latto amministrativo
complesso, 1903)
37. MOREIRA NETO, op. cit.
38. ABRCIO, Fernando Luiz; COSTA, Valeriano Mendes
Ferreira. Reforma do estado e o contexto federativo brasileiro. 1a ed. So
Paulo:Fundao Konrad Adenauer, 1998. p.113.
39. ABRCIO e COSTA,. op. cit., p. 129.
40. ABRCIO e COSTA, op. cit., p. 142.