GLOBALIZACIN y

PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN
MEXICO, 1982-1999

GLOBALIZACIN y
PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN
MXICO, 1982-1999

NDICE

PRESENTACiN

IX

PRlOGO

XI

INTRODUCCiN

PRIMERA PARTE
El PAPEL DEL ESTADO Y DEL
SECTOR PBLICO: TEORA Y PRCTICA

CAPTULO 1. MARCO CONCEPTUAL PARA El ANLISIS

DEL ESTADO Y DEL SECTOR PBLICO
1.1. El Estado polica del liberalismo clsico.
1.2. La teora marxista del Estado capitalista.
1.3. La conceptualizacin keynesiana: el Estado de bienestar.
1.4. La escuela de la CEPAL y el Estado promotor del desarrollo.
1.5. La doctrina neoliberal del Estado mnimo y su embate
contra el sector pblico.

CAPTULO 2. El PAPEL DEL INTERVENCIONISMO

ESTATAL EN El CAPITALISMO
2.1. El Estado de bienestar en los pases avanzados.
2.2. El Estado desarrollista en los pases subdesarrollados.
2.3. El Estado intervencionista en los pases asiticos.

CAPTULO 3. El PAPEL DEL ESTADO Y DEL SECTOR

PBLICO EN MXICO: 1940-1982
3.1. El Estado desarrollista y la ampliacin del sector
pblico, 1940-1970.
3.2. Auge y declive del sector pblico, 1970-1982.

XVII

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56

SEGUNDA PARTE
GlOBAllZACIN y PRIVATIZACiN: lAS TENDENCIAS
MUNDIALES HACIA El DESMANTELAMIENTO DEL
SECTOR PBLICO

65

CAPTULO 4. lA GlOBALlZACIN y SU IMPACTO

SOBRE lOS ESTADOS NACIONALES
4.1. Los riesgos de la globalizacin y la integracin econmica.
4.2. El ataque neoliberal contra el Estado y el sector pblico.
4.2.1. Desmantelamiento del Estado desarrollista.
4.2.2. Desmantelamiento del Estado de bienestar.

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CAPTULO 5. El NUEVO PAPEL DEL ESTADO

5.1. Las funciones del Estado neoliberal.
5.2. El papel del sector pblico de cara a la globalizacin.

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97

CAPTULO 6. EL PROCESO PRIVATIZADOR MUNDIAL

6.1. La privatizacin como estrategia globalizadora.
6.2. La privatizacin en el proceso de desmantelamiento
sector pblico.
TERCERA PARTE
LA PRIVATIZACiN Y EL DESMANTELAMIENTO
DEL SECTOR PBLICO EN MXICO EN EL
MARCO DE LA GLOBALlZACIN: 19821999
CAPTULO 7. GLOBALlZACIN, INTEGRACiN y
SECTOR PBLICO
7.1. El Estado y el sector pblico frente al torbellino
globalizador: el TLCAN.
7.2. Mxico en los procesos de globalizacin e
integracin econmica.
7.3. Mxico como pas maquilador.

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119
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CAPTULO 8. PRIVATIZACiN Y REFORMA DEL

ESTADO: PROYECTO SUPRANACIONAl
8.1. Del intervencionismo estatal al intervencionismo
supraestatal: la injerencia del FMI ydel BM.
8.2. La privatizacin y el desmantelamiento del sector
pblico en el consenso de Washington.
8.3. La reforma del Estado y la privatizacin.
CAPTULO 9. El PROCESO DE PRIVATIZACiN Y
DESMANTELAMIENTO DEL SECTOR PBLICO
9.1. La privatizacin y la tecnoburocracia.
9.2. La privatizacin como estrategia desmanteladora
del sector pblico.
9.3." Las reas estratgicas del sector pblico y su entrega
al gran capital.
9.4. El desmantelamiento de las reas sociales
del sector pblico.
9.5. La nueva funcin del Estado: de rector a "rescatista".

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EPlOGO.

205

BIBLIOGRAFA Y HEMEROGRAFA.

219

PRESENTACiN
Por vigsima quinta ocasin el Instituto Nacional de Administracin Pblica
se complace en presentar una obra merecedora del primer lugar en el
certamen Premio Nacional de Administracin Pblica-INAP: "Globalizacin
y Privatizacin: el Sector Pblico en Mxico, 1982-1999".
En este trabajo su autora, Roco Citlalli Hemndez Oliva, se propone hacer
una revisin tanto terica como histrica del periodo 1982 a 1999 en tomo
al papel que han jugado el Estado y el sector pblico en Mxico, bajo una
estrategia de redimensionamiento del aparato pblico cuyo marco de
referencia tiene lugar en el proceso de globalizacin y regionalizacin de
amplias franjas de la geografa mundial.
A lo largo del presente texto, se podr constatar el hilo conductor de la te
mtica estudiada, su contenido aborda los tpicos relacionados con la
intervencin del Estado, y el nuevo papel que corresponde a la adminis
tracin pblica en un contexto de creciente presencia del sector privado
en los mercados de competencia mundial y, desde luego participando ac
tiva y ampliamente en los procesos de desarrollo econmico nacional.
Las caractersticas de esta obra, denotan las cualidades de una investi
gadora crtica y acuciosa cuyas preocupaciones del entorno econmico
se reflejan en una toma de posicin respecto de los procesos de globa
Iizacin a escala nacional y mundial. Es un trabajo serio y bien
desarrollado cuya metodologa y enfoque terico respaldan la calidad de la
investigacin.
Sin duda el ttulo que ahora ponemos a la consideracin del pblico y de
los estudiosos de lneas de investigacin similares, forma parte de los
grandes temas que ocupan la agenda nacional, su lectura es obligada
para ampliar nuestro acervo de conocimientos en la materia.

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA

PRLOGO
Los jvenes investigadores universitarios que se estn forjando en
los estudios superiores del rea de la administracin pblica, estn
queriendo canalizar sus preocupaciones sobre el rumbo del pas
mediante la realizacin de trabajos acadmicos ambiciosos,
abordando con toda seriedad y profundidad aspectos cruciales de la
dinmica globalizadora que se ha convertido en una piedra de toque de
nuestra problemtica actual y, con esas investigaciones, al mismo
tiempo, nos estn alertando sobre procesos significativos para dilucidar
nuestro futuro como nacin.
El trabajo de Roco Citlalli Hernndez Oliva cuyo ttulo es Globalizacin
y privatizacin: el sector pblico en Mxico, 1982-1999. es de
escencial relevancia para aquellos interesados en los complejos
procesos de transformacin que vive nuestro pas -fundamentalmente el
Estado y sector pblico- en el contexto de la actual globalizacin. Sobre
todo porque se trata de un amplio estudio de fuerte matriz
interdisciplinaria, que recoge textos de administracin pblica, de
historia, de ciencia poltica y de economa, para dar cuenta de una
ambiciosa tarea: hurgar en las tensiones entre el proceso de
globalizacin y las tendencias privatizadoras, como base de una
explicacin del desmantelamiento del sector pblico en Mxico,
desplegado desde comienzos de los aos ochenta pero continuado
hasta nuestros das.
Roco Citlalli Hernndez Oliva actualiza un debate que se inici a partir
de la nueva versin de la globalizacin impuesta al mundo desde el
ltimo cuarto del siglo XX, mundializacin que polariza como nunca
antes las sociedades, los pases y regiones, y acelera de manera
vertiginosa el empobrecimiento de vastos grupos de la poblacin
mundial. Incorpora acertadamente las consecuencias de un proceso
impulsado desde instancias administrativas supranacionales y que
hoy est retirado ante su rotundo fracaso,
la generalizacin
(globalizacin) del malestar y las protestas sociales y el incremento de
las demandas de participacin real que hacen las mayoras.
Efectivamente, a casi dos dcadas de iniciado el experimento, el
balance del modelo neoliberal mexicano demuestra que la
omnipresencia del mercado y el repliegue del sector pblico mediante
las privatizaciones y desregulaciones a ultranza, resultaron
profundamente destructivos de las bases de un funcionamiento
equibrado, sostenido y equitativo de la sociedad y economa
nacionales y, lo que es sumamente importante, debilitaron la capacidad

reguladora, rectora y soberana del Estado al ceder el control de

espacios estratgicos de la gestin pblica a las poderosas fuerzas del
capital transnacional, el que, hemos visto, ha salido plenamente
fortalecido. De ah que una parte medular del trabajo subraya "el
declive del Estado desarrollista y la mayor injerencia de instituciones
financieras internacionales en el diseo de las polticas pblicas
[como] el
de inflexin que marca el trnsito de un modelo de
fuerte intervencin estatal a otro donde prevalece el intervencionismo
supraestatal y supranacional de autoridades localizadas en
Washington".
La reflexin crtica de la autora sobre la privatizacin del espacio pblico
para fortalecer al mercado y los intereses hegemnicos del gran capital,
la llevaron a sealar que la administracin de los asuntos pblicos y las
principales decisiones de poltica pblica se realizan en las cpulas
empresariales de los grandes centros de poder econmico internacional
para despus imponerse a nuestro pas en forma de programas y reformas
estructurales. Las privatizaciones y rescates a empresarios forman parte
de estas decisiones arbitrarias y discrecionales realizadas por las lites
del poder al margen de la sociedad. El caso ms reciente lo tenemos con
la venta del banco ms importante del pas, Banamex, al grupo financiero
Citibank de Estados Unidos.
Es importante mencionar que Roco rescata importantes contribuciones
de estudiosos de la administracin pblica que con estas transformaciones
tambin avisoran la prdida de ganancias socio-econmicas obtenidas
en el pasado, la necesidad de denunciar el paso de un estado obeso a un
estado famlico y cuestionar los reduccionismos que identifican el de
sempeo del sector privado con eficiencia y medio ineludible para obtener
competitividad internacional. Bajo este enfoque terico se subraya de
manera oportuna que el sector pblico mantiene una presencia importante
inclusive en pases calificados como los impulsores del cambio hacia el
libre mercado, mientras que los pases subdesarrollados como el nuestro
se tornan extremistas emprendiendo polticas pblicas de desman
telamiento del Estado y en concreto del sector pblico sin seguir pasos
calculados.
Los resultados de la investigacin emprendida por la maestra Citlalli
Hernndez demuestran que "la oportunidad de acceder a capitales,

XIII

mercados y tecnologa que ofertaba la reforma salinista del Estado, se ha

tornado en un incremento de nuestra dependencia a un solo mercado y
nuestra virtual transformacin en pas maquilador de los Estados Unidos,
quebrantando la soberana del Estado nacional." Adems, "el retiro del
Estado de muchas reas y sectores de la economa para abrirlos al sec
tor privado nacional y extranjero no slo no ha significado un crecimiento
y la mayor eficiencia de los mercados, sino que se ha traducido en una
cada en el crecimiento de vastos sectores de la economa as como en
serios problemas de ineficiencia y corrupcin en el manejo de los recursos
pblicos transferidos o vendidos al sector privado (bancos y carreteras);
en mayores niveles de concentracin de la riqueza nacional; en un
aceleramiento en el proceso de extranjerizacin de los bienes nacionales;
yen la drstica cada en los niveles de ingreso de la poblacin."
El hilo conductor del planteamiento del trabajo, el cual est redactado en
forma amena, clara, directa y elegante, es que tanto los procesos
internacionales como la dinmica nacional, condujeron a la crisis de una
modalidad de intervencionismo estatal en Mxico, pero no a su fin. El exa
men terico-histrico de la intervencin estatal en la economa a nivel
general y especficamente en Mxico resalta la importancia que tiene
recurrir al anlisis histrico comparado de la formacin de las instituciones
del Estado de Bienestar, as como las particularidades de las polticas
desarrollistas y de las decisiones de ampliar el intervencionismo estatal
frente a las insuficiencias probadas de los mercados. En esa comparacin
histrica, no slo se da cuenta de la amplitud de procesos que podramos
calificar como "globales" sino, lo ms importante, se hace el reconocimiento
de las especificidades nacionales, cosa que hoy se tiende a olvidar debido
a las presiones homogeneizadoras que proceden de las economas
centrales.
Roco Citlalli Hernndez Oliva se ocupa de las tensiones entre el proceso
de globalizacin y los estados nacionales,ms especficamente, la
privatizacin como una estrategia globalizadora y como base del proceso
de desmantelamiento del sector pblico. Examina el papel del cambio
cientfico-tcnico para explicar las tendencias globalizadoras, que luego
son expresadas en instancias administrativas supranacionales, mismas
que estn empujando a una codificacin de los espacios en que se puede
y en los que no se debe aceptar la intervencin estatal.

El cuestionamiento ms slido a la idea de que la globalizacin est

llevando al mundo a un proceso de convergencia en las condiciones de
desarrollo, se prueba mediante el examen de la dinmica destructora de
las instituciones del bienestar, especialmente el impulso a la mercanti
Iizacin de los sectores educativo y de la salud, hasta entonces firmemente
asentados como "bienes pblicos".
La autora retoma y aterriza los impactos especficos de dichos procesos
de reforma sobre el Estado mexicano, ubicando adems la dinmica re
gional en la que nos vimos envueltos mediante las negociaciones y la
entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte,
establece que la firma del TLCAN, como los convenios con los organismos
financieros internacionales, comprometen las capacidades de gestin
pblica en todos los niveles de gobierno, lo que prcticamente quita de
manos nacionales el destino bsico de nuestro desarrollo.
El complejo proceso de desregulacin se revela como la pieza clave para
la introduccin de las nuevas formas estatales y, dentro de ellas, de la
dinmica restrictiva de la administracin pblica en reas centrales: las
telecomunicaciones, la petroqumica, los ferrocarriles, los puertos,
aeropuertos, el manejo de recursos naturales, el despliegue de las obras
de infraestructura social y urbana.
La autora toma partido y defiende su postura con gran solidez: no se puede
ni se debe regresar a la intervencin estatal de viejo cuo, pues la quiebra
del Estado desarrollista es irreversible, pero el desarrollo nacional requiere
de acciones pblicas reguladoras y conductoras de la economa y la
sociedad. Los mercados han sido, son y seguirn siendo, fuentes de
enormes desigualdades y no hay nada parecido a la elevacin
generalizada de los niveles de bienestar. Por todo eso, la accin estatal es
una prioridad y la administracin debe ser una herramienta de ayuda
para elevar la eficacia de las empresas pblicas, no para destruirlas.
Como el lector lo podr constatar, el trabajo revela una consistencia
metodolgica que se refleja en el despliegue ordenado, coherente e
incisivo de sus razonamientos bsicos. Estamos enfrente de un texto
slido y claramente plural, firmemente asentado en reflexiones crticas de
las ms variadas corrientes de pensamiento econmico, desde la escuela
clsica hasta el marxismo, desde la escuela evolucionista hasta la
institucionalista. En el terreno de la administracin pblica, se
despliegan creativa mente

xv
los razonamientos de la "eleccin pblica" y de la "nueva administracin
pblica". Las evidencias empricas. proceden lo mismo de textos oficiales
que individuales, nacionales que internacionales, la calidad y la profundidad.
son atributos del trabajo en su conjunto, dejando un texto que invita a la
reflexin, al debate sobre las perspectivas. El lector podr constatar nues
tras aseveraciones.

Alejandro Alvarez Bjar

INTRODUCCiN
La globalizacin es un proceso que se sustenta en el despliegue de los
mercados y el retiro del Estado de sus tareas fundamentales de
conduccin, regulacin y planeacin del desarrollo. Este globalismo y su
expresin actual en el modelo neoliberal, no slo ha desestructurado a los
Estados nacionales replegndolos a un mnimo indispensable y
volvindolos apndices de los mercados internacionales. Tambin hizo
superfluas las polticas y administraciones pblicas orientadas a un
desarrollo nacional y a la consecucin de mejores niveles de bienestar
para la poblacin. Instruidos por los organismos financieros internacionales,
los Estados y administraciones pblicas pusieron la mira en los mercados
externos, y su estrategia para atraerlos es poner en venta lo mejor de sus
recursos y activos. La privatizacin se convirti as, en condicin
fundamental para entrar a la globalizacin.
Menos Estado y ms mercado ha sido tambin la divisa seguida por
Mxico desde la implantacin del modelo neoliberal en 1982. Diferentes
voces impulsoras de tal modelo -desde el empresariado nacional hasta
los tecncratas nativos y externos- coincidieron en que se requeran
ms que nunca reformas al aparato estatal y readecuaciones a la
administracin pblica a fin de aprovechar los retos de la globalizacin.
Estas transforma ciones del aparato pblico se condensaron en un punto
primordial: el programa privatizador.
La poltica de privatizaciones emprendida por la tecnoburocracia, no slo
desmantel reas, empresas y funciones estratgicas del sector pblico,
tambin signific la demolicin de instituciones y programas sociales que
propiciaron una mayor desigualdad y la ampliacin de la brecha entre ricos
y pobres. La nueva orientacin de la administracin pblica hacia el
mercado y el traslado de empresas y activos pblicos a los sectores
privados, contribuy al aumento de las prcticas monoplicas y al
incremento desmesurado de la concentracin de la riqueza.
Sin embargo, el ataque furibundo del neoliberalismo al sector pblico y al
Estado benefactor-c!esarrollista contina, teniendo su expresin mxima
en los pases subdesarrollados, pues a ellos van dirigidos y en ellos ad
quieren mayor auge los programas de privatizacin y desmantelamiento
que se viven en el mundo a partir de los aos ochenta del siglo XX. Y un

XVIII

caso clsico es el de Mxico, en donde los cambios tomaron un cauce

acelerado con el llamado cambio estructural y la adopcin de la reforma

del Estado, procesos promovidos por una administracin pblica deficiente

y fuertemente centralizada, identificada con los proyectos privatistas y
aperturistas y aliada de la oligarqua productivo-financiera, a la que le trans
fiere un papel protagnico en los procesos de globalizacin.
Nuestra preocupacin por el cauce que han tomado estos procesos en
Mxico y que separan al Estado y administracin pblica de la gestin y
control de los recursos y servicios fundamentales de la nacin para depo
sitarios en el sector privado, nacional y extranjero, quebrantando con ello la
capacidad de planeacin, conduccin y rectora del Estado y la responsa
bilidad de la administracin pblica a favor del inters pblico nacional,
condujo a la elaboracin de la presente investigacin. Su propsito es,
pues, demostrar que la actual estrategia globalizadora y los procesos de
privatizacin adoptados por los gobiernos neoliberales a partir de 1982,
slo lograron despojar al Estado de sus principales activos y recursos
estratgicos, debilitando su capacidad de conduccin y rectora de la nacin
y reemplazando la funcin social redistributiva de la administracin pblica
por la de promotora y gestora de los procesos del mercado mundiales
que dirigen las empresas transnacionales.
Con base en estas consideraciones, se establece en la hiptesis que las
privatizaciones y el desmantelamiento del sector pblico en Mxico, en el
periodo que va de 1982 a 1999, devienen, por un lado, de los procesos de

globalizacin e integracin en tanto determinantes externos que impulsan

los mecanismos del mercado por medio de los acuerdos con el Fondo
Monetario Internacional y el Banco Mundial, y, por el otro, son tambin re
sultado de la deficiente administracin pblica emanada del ascenso y
consolidacin de la tecnoburocracia, lite poltica dirigente que pretendi im
plantar un nuevo modelo de desarrollo de carcter eficientista y orientado
al mercado externo pero fuertemente dependiente del capital financiero
internacional. Esta nueva clase dirigente se encarg de desmontar al
Estado desarrollista y populista y consolidar al Estado neoliberal.
El anlisis de estos aspectos nos llev a verificar que tanto los procesos
externos como los internos condujeron a la crisis de una modalidad inter
vencionista del Estado pero no al fin del intervencionismo estatal. El des

mantelamiento de importantes reas

de la desregulacin y privatizacin
rentables y empresas estratgicas,
ms abocada al fortalecimiento de

y funciones del sector pblico a partir

de sus activos potencialmente ms
benefici una forma de intervencin
los mercados y menos al logro de

objetivos sociales y de equidad. La privatizacin, la desregulacin y los

rescates de empresarios ineficientes, forman parte de las nuevas funciones
que el Estado y la administracin pblica de la era de la globalizacin
utilizan para facilitar la consolidacin de los grandes capitales a costa de
mutilar la funcin rectora y planificadora del Estado y de abdicar a la
responsabilidad social y redistributiva de la administracin pblica.
Para abordar esta problemtica hemos dividido el trabajo en tres partes,
cuyo hilo conductor es el intervencionismo estatal y la relacin que guarda
con la administracin pblica y los procesos de cambio econmico en el
mundo contemporneo. En la primera parte, El papel del Estado y del
sector pblico: teora y prctica, hacemos en un primer captulo la revisin
y anlisis del rol y tareas que las principales concepciones tericas le han
asignado al Estado y a los sectores pblicos en el desenvolvimiento del
capitalismo y que en diferentes periodos histricos han llegado a justificar
o denostar la accin estatal y la permanencia de los sectores pblicos.
Se trata de las escuelas del liberalismo clsico, la marxista, keynesiana,
cepalina y neoliberal. En el siguiente captulo nos abocamos al examen
histrico general del proceso intervencionista del Estado, en tanto
fenmeno inherente y consustancial al desarrollo capitalista, el cual dio
lugar a la expansin y diversificacin de los sectores pblicos y a la
formacin de los Estados de bienestar en los pases avanzados y de los
Estados desarrollistas en los pases subdesarrollados.
En el ltimo captulo de esta primera parte, retomamos el caso particular
de Mxico, analizando el papel desempeado por el intervencionismo
estatal en su desenvolvimiento histrico durante el periodo que abarca la
fase de desarrollo, expansin y declive del sector pblico: 1940 a 1982.
Este marco histrico-conceptual nos permiti corroborar el papel funda
mental que cumplen los Estados y sectores pblicos en el funcionamiento
y expansin del capitalismo, pues no slo sirvieron para consolidar el auge
y las economas de bienestar en los pases desarrollados, sino que los
pases atrasados no hubieran podido transitar a fases de desarrollo in
dustrial sin la presencia activa y permanente del Estado y el desarrollo
institucional de la administracin pblica a travs de la creacin y
diversificacin de un amplio sector pblico, el que protegi y promovi un
desarrollo econmico y social siempre en desventaja, lo cual ilustramos
en el caso de Mxico.

La segunda parte de la investigacin, denominada Globalizacin y

privatizacin: las tendencias mundiales hacia el desmantelamiento del
sector pblico, nos introduce al problema de la globalizacin y su impacto
sobre los Estados nacionales y sectores pblicos. Aqu abordamos la
forma como la globalizacin determina los profundos cambios en el
funcionamiento y estructura de los Estados y administraciones pblicas,
disminuyendo las reas de influencia estatal, redefiniendo la actuacin de
las administraciones pblicas como promotoras del mercado, replegando
las actividades pblicas e imponiendo la primaca del mercado en los pro
cesos econmicos, sociales y administrativos mediante los mecanismos
de la privatizacin, desregulacin y liberalizacin. En esta parte nos intere
sa destacar que la globalizacin no ha tenido el mismo impacto en todos
los pases, pues mientras los desarrollados impulsores de las polticas
del "libre mercado" introducen nuevas medidas proteccionistas y amplan
sus sectores pblicos, las naciones menos desarrolladas aplican de mane
ra doctrinal los procesos de apertura y repliegue de sus sectores pblicos,
debilitando con ello su soberana estatal y la capacidad de gestin pblica
autnoma.
En el primer captulo de esta segunda parte se analizan las consecuencias
de la globalizacin y la integracin econmica en tanto nuevo entorno de
funcionamiento de los Estados y como procesos que van desmontando a
los sectores pblicos y sus instituciones. Exponemos cmo estos pro
cesos conducen aceleradamente al desmantelamiento del Estado bene
factor y del Estado desarrollista, ya la reestructuracin y tambin des
mantelamiento de los sectores pblicos. Los otros dos captulos estn
dedicados a describir y analizar el nuevo papel del Estado y las
funciones del sector pblico reformado, as como el rol que cumplen las
priva tizaciones en los procesos de recomposicin de las relaciones
entre el Estado y el mercado a favor de este ltimo.
En la tercera parte, La privatizacin y el desmantelamiento del sector
pblico en Mxico en el marco de la globalizacin: 1982-1999, recu
peramos los anlisis precedentes para introducirnos al caso particular de
Mxico en el periodo en que se incorporan y consolidan las politicas
desmanteladoras del sector pblico: 1982-1999. Fue preocupacin nuestra
demostrar que las privatizaciones y el desmantelamiento del sector pblico
en Mxico estn determinados tanto por factores externos como por
factores internos, es decir, por los procesos de globalizacin e integracin
econmica a travs del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte

XXI

(TLCAN), as como por una nueva correlacin de fuerzas al interior del

aparato pblico administrativo mexicano, que da como resultado el
ascenso de la tecnocracia como clase poltica identificada con los procesos
privatistas y con los grandes grupos industrial-financieros.
A lo largo de tres captulos explicamos la forma como se fueron incorpo
rando los procesos que terminaron por arrancarleal Estado su funcin
rectora, ya la administracin pblica su papel social redistributivo y de
promotora del desarrollo econmico y social. Sealamos cmo los procesos
de globalizacin y la tecnoburocraciahicieronde Mxico un pas maquiladory
cmo las polticas neoliberales se fueron introduciendo con el cambio
estructural y la reforma salinista del Estado, recomendados por los
organismos financieros inter nacionales y el "consenso de Washington".
Adems, destacamos que la reforma del Estado y la llamada Nueva
Administracin Pblica, como partes medulares de esta estrategia
neoliberal, contribuyeron dramticamente con los cambios sufridos por la
administracin pblica tanto en suestruc tura como en sus funciones
para hacerla congruente con los procesos globalizadores del capital
internacional.
En este rengln, los esfuerzos de la administracin pblica se encaminaron
no tan slo a la depuracin de sus estructuras para eliminar reas
consideradas obsoletas para las nuevas tareas relacionadas con la
promocin del pas en el exterior (de sus recursos, activos, mano de obra
y hasta territorio), sino que se disearon mecanismos administrativos y
se crearon organismos destinados a aplicar las polticas de ajuste, libe
ralizacin y privatizacin (casos como el de las Unidades de Desincor
poracin y de Desregulacin Econmica y la Oficina para las Negociacio
nes del TLC, son tan slo tres ejemplos de la forma como administradores
de lo pblico se transformaron en gestores de los procesos privados en
detrimento de sus tareas para mejorar el bienestar de la poblacin).
El abordaje de esta problemtica se inicia con el examen de las conse
cuencias que la globalizacin ha tenido sobre el Estado y el sector pblico,
desestructurndolos para adecuarlos al proceso de integracin con los
Estados Unidos a travs del Tratado de Libre Comercio, el cual deja esta
blecida una amplia desregulacin y un programa efectivo de priva
tizaciones, anlisis que hacemos en el primer captulo. En el siguiente,
observamos cmo se da el trnsito de un modelo de fuerte intervencin
estatal a otro donde la intervencin es de carcter supranacional, el cual
deriv de la firma de los acuerdos con organismos financieros interna
cionales que introdujeron las polticas de ajuste y el inicio de la reforma del

XXII

Estado, cuyos ejes rectores han sido los programas de privatizacin y

des regulacin .
En el tercer y ltimo captulo se muestra que la privatizacin tambin es
resultado de la nueva correlacin de fuerzas al interior del aparato pblico
de poder que da lugar al ascenso de la tecnoburocracia. La consolidacin
de esta nueva lite dirigente favorece la reconversin de la administracin
pblica en gestora y "facilitadora" de los procesos mercantiles, lo que
propicia la enajenacin de los activos y empresas ms rentables del sec
tor pblico y la entrega de los principales recursos pblicos a los grandes
capitales, tanto nacionales como extranjeros, consolidndose el des
mantelamiento del sector pblico y el debilitamiento del Estado y de su
capacidad de conduccin y gestin pblica.
Finalmente, en el eplogo hacemos la recapitulacin de las principales
ideas vertidas y terminamos con la enumeracin de la bibliografa y
hemerografa consultadas.

PRIMERA PARTE

EL PAPEL DEL ESTADO Y

DEL SECTOR PBLICO:
TEORA y PRCTICA

EL PROBLEMA DE SI AL PENSAMIENTO HUMANO

SE LE PUEDE ATRIBUIR UNA VERDAD OBJETIVA,
NO ES UN PROBLEMA TERICO, SINO UN PRO
BLEMA PRCTICO.
ES EN LA PRCTICA DONDE EL HOMBRE TIENE
QUE DEMOSTRAR LA VERDAD, ES DECIR, LA
REALIDAD Y EL PODERo, LA TERRENALlDAD DE
SU PENSAMIENTO.
CARLOS MARX. TESIS 2 SOBRE FEUERBACH.

ES POR DEMS ERRNEO CONSIDERAR EL

CRECIMIENTO DEL ESTADO COMO UNA "CARGAn
IMPRODUCTIVA QUE PESA SOBRE EL SECTOR
CAPITALISTA: CADA VEZ MS, CONSTITUYE UNA
PRECONDICIN NECESARIA PARA LA ACUMU
LACIN DE CAPITAL PRIVADO.
IANGOUGH

Los procesos de privatizacin y desmantelamiento del sector pblico que

acompaan a la globalizacin, implican la redefinicin del papel del Estado
y de la administracin pblica hacia su repliegue y debilitamiento y el
apuntalamiento del mercado como agente primordial de los procesos
econmicos y sociales. La crtica en tomo al fracaso del Estado populista
interventor y la inoperancia de un sector pblico ensanchado y que dio
paso a la adopcin del neoliberalismo como nuevo paradigma impulsor
de estos cambios, nos obliga a hacer una revisin histrica del papel
desempeado por el Estado y el sector pblico en los aos de fuerte
intervencionismo estatal y de expansin acelerada del sector pblico, as
como de las teoras que han polemizado sobre el quehacer del Estado y
las virtudes o vicios del sector pblico. Este examen nos permitir evaluar
hasta dnde y cmo el Estado en Mxico cumpli con su rol de conductor
principal y rector del desarrollo econmico y social y por qu funciones y
reas relevantes del sector pblico se vieron desmanteladas y sustituidas
por los mecanismos del mercado.
En esta primera parte del trabajo nos proponemos hacer una revisin
tanto terica como histrica, del papel que ha jugado el Estado en el
capitalismo en general y, fundamentalmente, en la evolucin econmica
y social de Mxico a partir de la expansin del sector pblico, lo que nos
permitir comprender el carcter de los cambios profundos que se estn

GLOBAUZACIN YPRNATlZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 19821999

verificando en la estructura y funcionamiento del Estado y la administracin

pblica mexicanos y que determinaron su orientacin hacia el mercado.
En el captulo uno hacemos una revisin y anlisis de las teoras que
desarrollaron propuestas adversas o favorables al activismo estatal y que
incidieron en la formulacin de polticas pblicas, como la teora del li
beralismo clsico, la marxista, la keynesiana, la escuela de la cepal y el
paradigma neoliberal, el cual est conduciendo las actuales transforma
ciones de los Estados, gobiernos y administraciones pblicas, mediante
mecanismos como la privatizacin, desregulacin y liberalizacin eco
nmica. El captulo siguiente se aboca al examen histrico general de la
evolucin del intervencionismo estatal en el capitalismo, tanto en los pases
avanzados como en los subdesarrollados, as como del comportamiento
y desarrollo de los sectores pblicos en los Estados benefactor y de
sarroflista. Por ltimo, en el tercer captulo nos referimos al caso concreto
de Mxico, analizando el papel desempeado por el intervencionismo es
tatal en el desarrollo histrico de Mxico, en el periodo que abarca la fase
de desarrollo, expansin y, finalmente, declive de su sector pblico: 1940
a 1982.

Captulo I

MARCO CONCEPTUAL PARA

EL ANLISIS DEL ESTADO Y
DEL SECTOR PBLICO

I.MARCO CONCEPTUAL PARA EL ANLISIS DEL

ESTADO Y DEL SECTOR PBLICO
El papel que juega el Estado en la regulacin, conduccin y, en general,
administracin de las sociedades, determina el nacimiento del sector
pblico, en tanto conjunto de instituciones, organismos, departamentos,
agencias del gobierno, empresas pblicas, activos gubernamentales,
instrumentos y mecanismos que se hallan bajo el control y manejo directo

del Estado y que cumplen funciones pblicas a travs de actividades

polticas, administrativas y productivas, como las actividades de gobierno
y la administracin y provisin de bienes y servicios. El origen del sector
pblico est directamente asociado a la participacin del Estado en la
economa y a la concrecin y organizacin de su relacin con la sociedad
a travs de la administracin pblica. De aqu que este sector se haya
desarrollado significativamente a lo largo del siglo XX en funcin del incre
mento del intervencionismo estatal y de las tareas pblicas que derivan
en nuevos sectores administrativos, diferentes del militar y del financiero,
como el productivo, educativo, de infraestructura, bienestar y cultura, para
hacer frente a las necesidades crecientes de una economa, sociedad y
gobierno, ms complejos y diversificados.
Para los objetivos de este trabajo, hemos convenido en definir el trmino
sector pblico como el ente encargado de realizar todas las actividades y
funciones polticas y administrativas para los fines y tareas del Estado,

actividades que en trminos globales realiza la administracin pblica en

virtud de que es el instrumento organizador del Estado, por lo que el
concepto se usa indistintamente al de administracin pblica.' "El mbito
del sector pblico -nos dice Luis Inostroza Femndez- abarca una serie
de acciones que se realizan en el plano del gobierno y administracin de un
pas determinado, as como en la actividad productiva de las empresas
pblicas, en las reas estratgicas y prioritarias del desarrollo nacional.
...EI mbito
institucional del SP [sector pblico] est determinado por la administracin
Aqui no queremos decir que sector pblico sea lo mismo que administracin pblica, ya que sta existe desde que
existe el pacto social y cubre funciones y mbitos de actuacin tan extensos como las propias necesidades del
desarrollo humano, comprendiendo todas aquellas actividades administrativas que regulan y coadyuvan a mantener

y preservar el orden social establecido, como la propiedad privada. Carlos Juan Bonnin, fundador de la moderna
ciencia de la administracin, define a la administracin pblica como "una potencia que arregla, corrige y mejora
cuanto existe, y da una direccin ms conveniente a los seres organizados y a las cosas." As concibe a la
administracin pblica como direccin del estado, no como una institucin o mecanismo estatal sino como
tecnologa del estado que acta sobre la sociedad, como el rgano a travs del cual acta el cuerpo poltico. Ver
Omar Guerrero. IntrOduccin a la Administracin Pblica. Mxico, Ed. HARLA. 1985, p. 92.

GLOBALIZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

pblica, que la integran el gobierno central, el sector paraestatal

(empresas pblicas) y los bancos o entidades financieras del estado"."
El intervencionismo estatal ha sido objeto de anlisis y crticas
muy
diversos ngulos y enfoques tericos que intentan explicar, en cada etapa de
la evolucin del Estado, sus causas, as como las diversas funciones e
implicaciones que conlleva este intervencionismo. La ampliacin cuantitativa
de las funciones del Estado, as como las modificaciones cualitativas en el
modo de funcionamiento de la administracin pblica, se aceleran conforme
el capitalismo transita de su fase mercantil a la liberal y de sta a la mo
noplica, a fin de asegurar y consolidar las condiciones de permanencia de
las diversas formaciones econmico-sociales. En cada una de estas etapas
han evolucionado distintas concepciones tericas que intentan responder al
problema del Estado y explicar su intervencin en la vida econmica y social,

dndole diferentes interpretaciones que en su momento han derivado en

propuestas de accin concretas y definitorias en tomo al Estado y al sector
pblico.
Las escuelas que analizaremos atraviesan por enfoques que van desde
una profunda desconfianza hacia el Estado interventor, el liberalismo
clsico, pasando por su justificacin que introduce la teora keynesiana y

asume la escuela cepalina, para, finalmente, retomar las corrientes hostiles

al Estado y al sector pblico que actualmente prevalecen en el mundo y
que se expresan en la doctrina del neoliberalismo. Retomamos tambin
el anlisis marxista del Estado capitalista, teora que nos sirve de marco
conceptual y metodolgico de anlisis.

1.1. El Estado polica del liberalismo clsico.

La doctrina liberal se expresa como teora econmica y como teora
poltica, siendo en ambos casos partidaria de una intervencin mnima del
Estado. Esta postura no intervencionista se entiende mejor si analizamos
su surgimiento en el contexto de los hechos histricos. El liberalismo
clsico nace en oposicin a la poltica mercantilista del gobierno del
antiguo rgimen y en defensa de un capitalismo emergente que requera
liberarse de toda traba feudal para su desenvolvimiento y expansin. Esta
corriente
Luis lnostroza Fernndez. "El sector pblico en Amrica Latina", en Edgar Orlz, comp.lEd. Administracin Pblica.
Economia y Finanzas, Problemas Actuales en los Paises de Norteamrica yel Caribe. 1988-1989, t.I.
Depto.
de Administracin Pblica, CIDE, febrero de 1990.

Roco Citlall Hemndez Oliva

de pensamiento tiene lugar con los cambios polticos, econmicos y

sociales que dieron origen en Europa a la etapa industrial, poniendo fin a
la era de la servidumbre. De aqu que constituya un sistema terico que
se apoya sobre algunos de los aspectos peculiares del sistema poltico y
econmico de la Europa de fines del siglo XVIII y principios del XIX, como
el ascenso del capitalismo industrial en Inglaterra, la concepcin de un
orden natural y un derecho individual-en oposicin al derecho divino-, la
libertad econmica y la emergencia del Estado moderno.
No obstante estos cambios, el desarrollo del Estado moderno se vea en
torpecido por los residuos del feudalismo y la tirana administrativa del
Estado absolutlsta.tto cual justifica el proyecto liberal burgus de recortar
los poderes al Estado para consolidar el trnsito al Estado moderno ya la
clase capitalista. En efecto, la visin clsica se opone en lo fundamental
a la concepcin de los mercantilistas del antiguo rgimen, quienes postu
laban que las actividades mercantiles slo podan florecer bajo la tutela
del Estado y que, por lo tanto, el Estado deba desempear un papel activo
en la regulacin de la economa.
La doctrina mercantilista, que florece en la poca de auge del capitalismo
comercial (siglos XVII y XVIII), sita al Estado como pieza clave en el
desarrollo del mercado. Y esto no es en vano, ya que la expansin
comercial de ultramar, base de la acumulacin de capitales que dio origen
a la Revolucin Industrial y propici la conquista y explotacin de las
colonias, enriqueciendo a los pases centrales, fue impulsada y
propiciada por los Estados nacionales con monarquas absolutas que
con sus polticas proteccionistas y bajo formas de organizacin poltica
cameral y de polica, desarrollaron y fortalecieron una economa de
mercado al mismo tiempo que acrecentaban el podero estatal y la
formacin de una poderosa burocracia.
Sin embargo, la permanencia de un orden de cdigos, sanciones y
alcabalas, esto es, de privilegios y derechos feudales que mantena la
administracin absolutista, frenaban la evolucin y ascenso del capitalismo
industrial. Es por esto que el ncleo de la doctrina liberal, en contraste con
el mercantilismo, es el Estado mnimo, es decir, el Estado que debe
, Alexis de Tocqueville nos relata que a finales del siglo XVIII, la nobleza francesa habia dejado de ejercer la
administracin pblica y decreca su opulencia y poder. pero segua conservando derechos exclusivos:
"Las sustituciones. el derecho de primogenitura. 105 tributos, el maestrazgo. todos 105 restos de la vieja
sociedad feudal subsistan an". y que. segn Tocqueville. la hacan "odiosa". El Antiguo
y 18
Revolucin, 1. Espaa. Alianza Editorial. 1982. p.28.

10

GLOBALIZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

apartarse y dejar hacer a los particulares, asumiendo la creencia de que

la economa marchara sola y con tendencia al equilibrio si se dejaba a la
ley natural. As pues, los clsicos se ocuparon de proponer una actuacin
mnima del Estado y el desmantelamiento de la administracin absolutista,
la cual mantena poderes abusivos y resabios feudales que obstaculizaban
la inversin industrial y la emergencia de una clase capitalista. Abogaban
por un nuevo orden social en el que se eliminara la actuacin estatal de
carcter feudal que solo beneficiaba a una aristocracia terrateniente en
detrimento del progreso econmico del capital y la economa de mercado,
por lo que propusieron como nueva filosofa la libertad econmica, baluarte
del individualismo capitalista.
El ascenso de las manufacturas y de la burguesa industrial origina esta
nueva visin terica, ocupndose de la defensa de la libertad de produccin
y libertad de mercado y cuyas premisas destituyen al Estado como ente
central de los procesos productivos, aunque aceptaba que protegiera a
las nacientes industrias hasta su maduracin. Mientras que el mercantilismo
fue una teora de la intervencin estatal en el funcionamiento de la economa
a partir
una poltica expansionista y belicista en trminos de rentabilidad
comercial y podero para el Estado absolutista; es decir, mientras se
sustentaba en la unidad de los rdenes poltico y econmico (para los
mercantilistas el propsito de la economa era fortalecer al Estado), la
teora del liberalismo clsico propugnaba por una rigurosa separacin for
mal de los sistemas poltico y econmico, por una distincin entre economa
y poltica con base en la supremaca del mercado y su capacidad para
conseguir el equilibrio.
Los clsicos del pensamiento liberal, como Locke, Montesquieu, Kant,
Adam Smith, David Ricardo, Humboldt, Constant, John Stuart Mili y
Tocqueville, combaten al Estado absolutista de los prncipes para lograr
emancipar el poder econmico del poder poltico, limitando la esfera de
accin del poder poltico absoluto e instaurando la supremaca del mercado
y de los propietarios capitalistas. La escuela liberal clsica impuls al
Estado limitado o guardin, el cual deviene de la idea de que la nica tarea
del Estado es la de impedir que los individuos se hagan dao mutuamente,
segn nos dice Norberto Bobbio, idea que deriva de "cuando los que tenan
derecho a votar eran solamente los propietarios [por lo que] era natural
que pidieran al poder pblico que ejerciera una sola funcin fundamental,
la proteccin de la propiedad"."
Ver Norberto Bobbio. El futuro de la democrecia. Mx., F.C.E.. 2000. pp.42-43.

Roco Ctlalli Hemndez Oliva

11

El liberalismo econmico, por su parte, persigui la idea del individualismo

en la consecucin del mximo bienestar social, sin otra gua que la "mano
invisible" que orienta su conducta. Segn esto, el sistema econmico opera
como un mecanismo natural y separado de lo poltico, que conduce por s
mismo al equilibrio y funcionamiento ptimos a travs de la actuacin
espontnea de los individuos, los cuales, al perseguir su propio inters
individual sin ningn tipo de interferencias, como las estatales, y bajo el
criterio de obtener una ventaja mxima para s, logran una mejor asignacin
de los recursos y la maximizacin de los beneficios de la comunidad:

"Cada individuo en particular -deca Adam Smith- se afana continuamente

en buscar el empleo ms ventajoso para el capital de que puede disponer.
Lo que desde luego se propone es su propio inters, no el de la sociedad;
pero estos mismos esfuerzos hacia su propia ventaja le inclinan a preferir,
de una manera natural, o ms bien necesaria, el empleo ms til a la
sociedad como tal"." Se identifica con la idea rnecantclsta de que el libre
mercado es el mejor medio de asignacin de recursos y el nico con
capacidad de autorregular las actividades econmicas privadas.
La doctrina del liberalismo econmico o librecambista, cuya formulacin
ms clara es la sentencia del "dejar hacer, dejar pasar" (laissez faire,
laissez passer) , se identifica y aboga por los intereses de la burguesa in
dustrial en ascenso. De aqu que sus premisas se encaminaran a la abo
licin de las restricciones a los industriales a travs de la promocin de
polticas econmicas cuyos puntos bsicos son el libre mercado, presu
puesto balanceado (a travs de una poltica de gastos pblicos mnimos),
la liberalizacin del mercado de trabajo y una poltica fiscal que no interfiera
en las ganancias de los empresarios.
Tambin, y como aspecto central de la doctrina, se propuso la eliminacin
de las restricciones al comercio y su intensificacin mediante el aprove
chamiento de las "ventajas comparativas" de la dotacin de recursos de
los diversos pases del mundo. En trminos de David Ricardo, significaba
que cada pas produjera .....aquellos artculos que, debido a su clima, su
situacin y dems ventajas naturales o artificiales, le son propios ... ",6
intercambindolos por los producidos en otros pases. El libre comercio,
obviamente, garantiz el abastecimiento de materias primas y recursos
naturales a los centros industriales de las metrpolis que los requeran
s

Adam Smilh. Investigacin sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones. Mxico. Ed . FCE. 1997.

p.400 .
David Ricardo. Principios de economa poltica y tributacin. Mxico. F.C.E.. 1973. p.l0l.

12

GlOBALlZACIN y PRIVATIZACiN: El
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

cada vez en mayores proporciones, al mismo tiempo que abri nuevos

mercados a sus productos manufacturados. Esto someti a los pases
perifricos a un detrimento de sus trminos de intercambio.
Para el pensamiento clsico, el liberalismo no significaba la eliminacin del
intervencionismo estatal, sino su reformulacin hacia un activismo ms
limitado a guardar el orden natural de la economa y sociedad ya proteger
la propiedad y libertad individuales, creando y resguardando las condiciones
de la propia economa de mercado y de su crecimiento en intervenciones
exclu sivamente para sostener las bases legales de las relaciones sociales
capita listas (manteniendo una moneda estable, manejando la hacienda, la
defensa y las relaciones exteriores). Lo que se traduce en la mxima
reduccin de las funciones del Estado y su confinamiento a las de polica y
guardin del sistema capitalista industrial.

El desarrollo del capitalismo con la configuracin de un sistema

monoplico que supla la estructura de libre competencia de la poca de
los clsicos, as como las tendencias al desequilibrio y crisis de la
economa, mostraron la incapacidad de la teora del liberalismo para
explicar y resolver las contradicciones econmicas y sociales de la
nueva era, dndose las con diciones para la llamada escuela
neoclsica de fines del siglo XIX y principios del XX. Esta nueva
corriente despoja a la teoria librecambista de todo contenido social (la
nocin de clases sociales fue sustituida por el estudio de individuos
homogeneizados y con las mismas posibilidades de acceder al
mercado), y construye una visin asptica, parcial e idea lizada de la
realidad, pues sus supuestos son los de una economa esttica, cerrada
y sin gobierno.
Aunque mantienen continuidad con los sustentos bsicos de los liberales
clsicos, como la concepcin de Estado polica o Estado gendarme de la
era anterior, en realidad los neoclsicos se ocupan de la intervencin
estatal s610 para condenarla. Para clsicos y neoclsicos, el Estado, a
travs de su administracin pblica en tanto ente en accin, deber
intervenir s610 como garante y preservador de un sistema autorregulado y
regido por los particulares. Es decir, para ambas teoras las funciones
del Estado se
limitan a las militares, policiales, educativas y jurdicas, dejando todo lo
restante a las "libres fuerzas del mercado".

Roco Citlall Hemndez Oliva

13

1.2.La teora marxista del Estado capitalista.

Si la visin liberal considera al Estado y a la sociedad civil como rganos
independientes, es porque refleja el pensamiento poltico que acompaa
el nacimiento y la formacin del Estado moderno, el cual se presenta
como la expresin de lo universal y garanta del inters general de toda la
sociedad. As vemos que el Estado fue entendido como la forma racional
de la existencia social del hombre (Hobbes); como rbitro imparcial que
impide la degeneracin de la sociedad natural (Locke); o como "expresin
de la voluntad general" (Bonnin). Ante estas corrientes, Carlos Marx (1818
1883) contrapone su teora del Estado en tanto la forma de organizacin
de la sociedad y rgano que, lejos de ser independiente de la sociedad
civil, la representa pues deviene de su divisin en clases antagnicas
para amortiguar y conciliar sus antagonismos. Esto significa que el Estado
es el representante oficial de toda la sociedad y su sntesis en un cuerpo
social visible, pero lo es slo como Estado de la clase dominante.'
El marxismo surge en el periodo del fortalecimiento de los Estados
nacionales de Europa y cuando el capitalismo era ya dominante como
sistema mundial (Marx, Engels), y se enriquece con las aportaciones de
los tericos del imperialismo en la etapa moderna del capitalismo, cuando
el reino de la libre competencia deja su lugar al de los monopolios (Lenin,
Gramsci, Hilferding, Luxemburgo, Magdoff, O'Connor, Palloix, Poulantzas,
Castells). No se dedic exclusivamente a hacer una crtica de la
economa poltica clsica y del capitalismo de su tiempo, sino que
constituye todo un aparato terico para analizar los procesos sociales,
econmicos y polticos en su devenir histrico y su concatenacin entre
ellos bajo una nueva perspectiva totalizante y dialctica: la del
materialismo histrico.
Esta visin histrica y dialctica analiza y critica al Estado capitalista
entendindolo como la sntesis y expresin de la sociedad, como la forma
de organizacin y el rgano de dominacin de la clase capitalista, que
brota de la sociedad pero que se sita por encima de ella y se divorcia
cada vez ms de ella, afianzando y legalizando esta opresin y amor
tiguando los choques entre las clases mediante aparatos de poder del
Estado, como la burocracia, el ejrcito permanente y la polica que, al
igual que el Estado, estn situados por encima de la sociedad y separados
7 Cf. canes Marx. "La guerra civil en Francia", Federico Engels. "Del socialismo utpico al socialismo cientffico",
"El origen de la familia, la propiedad privada y el Estado", en Obras Escogidas en dos Tomos. Mosc, Ed. Progreso,
1955; Vladimir IIich Lenin. El Estado y la Revolucin. Espaa. Ed . Planeta-Agostini, 1993.

14

GLOBALlZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

de ella, pero que permiten su organizacin. En este sentido, "el Estado es

la organizacin de la sociedad" en tanto que la administracin pblica es
"la actividad organizadora del Estado", la que le permite esta y no otra
forma de orqanizacin."
La teora marxista del Estado explica que la separacin del Estado moderno
burgus de la sociedad civil es una mera apariencia y la forma mediatizada
que reviste la autonomizacin y privatizacin de los individuos en una
sociedad basada en la reproduccin ampliada del capital y la competencia

yen los intercambios universalizados de mercancas, y que a nivel poltico

libertad y de igualdad formales
se expresa en los valores "universales"
y abstractos. Un jurista estudioso de la teora marxista del Estado, Nicos
Poulantzas, establece que" ... en la medida en que aparecen las estructuras
polticas universalizantes del Estado, ste se disocia de la sociedad civil
que sigue siendo el lugar de las contradicciones entre intereses privados.
Su carcter de universalidad basado en una conciliacin de los diversos
intereses privados, en una sntesis de sus contradicciones es ... slo una
ilusin y una pura formalidad 'falsa' ... El Estado moderno, por lo tanto,
aunque corresponde a los intereses privados de la clase burguesa,
mediante una proyeccin 'ideolgica' claramente mistificadora, se 'pro
clama' la esfera del inters universal"."
As, en el Estado representativo moderno, los intereses privados y sociales,
lo econmico y lo poltico, estn estrechamente vinculados en la medida
en que el Estado "traduce" los intereses particulares de las clases

dominantes como intereses generales de toda la sociedad. Sin embargo,

para Engels, el " ... Estado moderno, cualquiera que sea su forma, es una
mquina esencialmente capitalista, es el Estado de los capitalistas, el
capitalista colectivo ideal" .10 Al identificar al Estado como Estado de clase,
es decir, al considerarlo como la forma en que est organizada la sociedad
capitalista en tanto Estado de los capitalistas y no como rbitro imparcial
y manifestacin de la voluntad general, el marxismo busca los males de
esta sociedad en la esencia misma del capitalismo, en la forma de
organizacin social capitalista, y no en una forma concreta de Estado y

s "El Estado y la organizacin de la sociedad, no son, desde el punto de vista poltico, dos cosas diferentes. El
Estado es la organizacin de la sociedad." Carlos Marx. "Notas criticas al artculo 'El rey de Prusia y la reforma
social. Por un prusiano'"( 1944l, p. 366, en INAP, Revista de Administracin Pblica, no. 4-54, 1956-1983, feb.,
1983, p.365.
Nicos Poulantzas. Sobre el Estado capitalista. Espaa, Ed. Laia, 1974, pp.83-84.
ro Federico Engels. "Del socialismo utpico al socialismo cientfico", en op.cit. , p.147.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

15

de su administracin. La fuente de los males sociales, por tanto, no debe

buscarse en deficiencias accidentales o intencionales de la administracin
pblica -la que slo representa la actividad organizadora del Estado
burgus-, o en leyes naturales ante las que nada puede hacer el hombre,
sino en el propio modo de produccin capitalista sustentado en la
explotacin del trabajo asalariado y la apropiacin privada de la riqueza y
del que el Estado capitalista es sntesis y expresin activa."
Siendo as el Estado moderno" ... una organizacin creada por la sociedad
burguesa para defender las condiciones exteriores generales del modo
capitalista de produccin contra los atentados, tanto de los obreros como
de los capitalistas individuales" ,12 la teora marxista le atribuye al Estado
de los capitalistas una funcin especfica pero fundamental: la de crear y
garantizar las condiciones generales de existencia de la clase en el poder.
Aqu la concepcin del Estado-polica de la visin clsica se ampla a otras
muchas funciones que le permiten crear y recrear estas condiciones de
la sociedad capitalista y no tan slo resguardarlas, pues junto a la funcin
econmica que de manera directa e indirecta le permite al Estado crear
las condiciones materiales de la reproduccin capitalista, se hacen
necesarias la funcin jurdico-poltica de dominacin y la funcin ideolgica
de subordinacin, funciones que realiza el Estado en la moderna sociedad
capitalista a travs de la actividad organizadora que desempea la
administracin pblica mediante el manejo de la demanda, socializando
los costos y manteniendo la paz social y la estabilidad poltica.
Adems, la injerencia estatal en la vida econmica y social se ha ido
incrementando conforme el desarrollo del capitalismo acentuaba los
componentes de inestabilidad inherentes al proceso de acumulacin y
que ni el mercado ni la clase en el poder por s solos pudieron librar sin el
auxilio del Estado y la administracin pblica. El reconocimiento de la
impotencia de la clase capitalista para dirigir el funcionamiento normal del
capitalismo y el papel suplementario del Estado en este funcionamiento,
le permite a Engels hacer la siguiente aseveracin: "A la par que las crisis
revelan la incapacidad de la burguesa para seguir rigiendo las fuerzas
productivas modernas, la transformacin de las grandes empresas de
produccin y transporte en sociedades annimas, trusts y en propiedad
""Cuanto ms poderoso es el Estado ... tanto menos dispuesto se halla a buscar la razn de las dolencias sociales
en el principio del Estado - o sea. en la actual organizacin de la sociedad. de la que el Estado es expresin activa.
consciente y oficial -. tanto menos dispuesto se halla a comprender que el Estado es el principio universal de esas
dolencias." Carlos Marx. "Notas crticas al articulo 'EI rey de Prusia y la reforma social. Por un prusiano"(1944).
p. 366. en INAP.loc.
I l Federico Engels. "Del socialismo utpico al socialismo cientfico". en op.cit . pp.146-7.

16

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO, 1982-1999

del Estado demuestra que la burguesa no es ya indispensable para el

desempeo de estas funciones ... ". Lo que no significa que las empresas
asimiladas por el Estado o nacionalizadas pierdan su condicin y su
carcter capitalista, tan slo que el Estado pasa a hacerse cargo del
mando de la produccin "en provecho y beneficio de los capltastas".?
La crtica marxista al Estado capitalista se sustenta en la argumentacin
general-independientemente si se trata de la perspectiva instrumentalista,
estructura lista o hegeliano-marxista- de que este Estado sirve ampliamen
te a los intereses de la clase capitalista en su conjunto. Segn la teora
marxista, el Estado moderno capitalista obedece a una racionalidad ca
pitalista no a capitalistas individuales, por lo que interviene para regular
los intereses de la multitud de capitalistas individuales que se contraponen
unos a otros, pero con el nico y esencial objetivo de dar al inters medio
de la burguesa una forma general y, de esta manera, garantizar sus bene
ficios comunes. En el Manifiesto Comunista, Marx y Engels sealan: "El
gobierno del Estado moderno no es ms que una junta que administra los
negocios comunes de toda la clase burguesa"." Lo cual le permite parti
cipar al lado de los capitalistas pero sin entrar a competir con ellos, no
slo llenando las lagunas funcionales de los particulares sino tambin
paliando las distorsiones del mercado.
Es importante sealar tambin que para la teora marxista, las funciones
del Estado estn determinadas histricamente por las distintas etapas de
acumulacin capitalista y la correlacin de fuerzas imperante entre las
fracciones del capital. Esto significa que el Estado no gobierna para toda
la burguesa, sino que favorece a las fracciones hegemnicas de sta,
que son las que imponen, en ltima instancia, las directrices y la ra
cionalidad del sistema. Aqu damos cuenta de que no hay funcionamiento
puramente global de la actuacin estatal ni enteramente fraccionada, sino
que la intervencin estatal articula ambos aspectos variando segn las
respectivas posiciones de las clases y segn el alcance poltico de las
medidas que se han tomado.
As, en la etapa reciente del capitalismo en la que domina e impera el
capital financiero monoplico, las funciones que cumple el Estado a travs
de la administracin pblica y que le permiten contrarrestar la cada de la
lb., pp. 145-146.

l' Marx-Engels. El Manifiesto del Partido Comunista. Mosc, Ed. Progreso-Eds. de Cultura Popular, 1979. p.32.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

17

tasa de ganancia en favor de esta fraccin son, en sus trminos ms

amplios, la desvalorizacin del capital (socializando las prdidas y
mediante las transferencias financieras y subvenciones al capital,
manteniendo y creando un mercado a los bienes que produce el sector
capitalista privado y mediante polticas econmicas favorables al capital);
y la gestin de la fuerza de trabajo para disminuir los costos de su
reproduccin y aumentar su productividad (mediante la poltica laboral,
los gastos sociales en
educacin, salud, vivienda, investigacin y tecnologa, etctera)."
Esta ltima funcin, a la que algunos autores denominan administracin
tutelar, 16 en realidad abarca ms que la tarea de contrarrestar los males
sociales y como paliativo de la miseria, pues la gestin de la fuerza de tra
bajo tiene como finalidad primordial reproducir la relacin social capitalista
(capital-trabajo), independientemente de que esta relacin profundice la
pauperizacin. Adems, la expansin y perennizacin del sistema ca
pitalista a travs de la intemacionalizacin del capital es otra funcin
llevada a cabo por los Estados nacionales de los pases imperialistas.
Se entiende, por todo lo aqu dicho, que el Estado es funcional a la repro
duccin del capital y que el crecimiento del sector pblico no es antagnico
a la acumulacin de capital privado sino un prerrequisito a su propia
existencia. Sin embargo, tambin existen aspectos disfuncionales o ne
gativos a esa misma reproduccin y que el curso del desarrollo capitalista
fue demostrando. La acumulacin capitalista va involucrando al Estado
en una gama cada vez ms amplia de responsabilidades que fueron
complicando el manejo de la administracin pblica, pero al mismo tiempo
alej al aparato estatal de la posibilidad de resolverlas, ya que los gastos
crecientes del mismo no son compensados con sus ingresos.
La ampliacin de la injerencia del Estado para regular la economa y
administrar una sociedad cada vez ms compleja, su intervencin para
socializar los costos de la expansin capitalista mediante los enormes
volmenes de gasto pblico y las polticas pblicas que limitan los ingresos
Cf. Manuel Castells. La teorla marxista de las crisis econmicas y las transformaciones del capitalismo. Mx., Ed
5XXI, 1978; lan Gough. "Gastos del Estado en el capitalismo avanzado", en H.R. 50nntag y H. Valeeillos. El Estado
en el capitalismo contemporneo. Mx., Ed. 5.XXI, 1977.
te Omar Guerrero nos dice que "el pauperismo, adems de reproducirse, produce deficiencias en la salud, en la
reproduccin de la fuerza del trabajo y en las facultades creativas e intelectuales de los pobres. Por tanto, la
administracin tutelar del Estado abarca, adems de las instituciones de beneficencia, otras ms de seguridad
social, salud y proteccin al salario. Inclusive los ministerios y organismos descentralizados del Estado encargados
de la administracin tutelar, llegan a absorber buena parte del presupuesto anual de la administracin pblica en los
paises capitalistas." La Administracin Pblica del Estado Capitalista. Mxico, Ed. Fontamara,1995, p.193.

18

GLOBAUZACIN Y PRIVATIZACiN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

estatales para beneficiar la rentabilidad del capital, dieron como resultado

una sobrecarga de compromisos y obligaciones que le impidieron al sec
tor pblico seguir funcionando como "motor" del capitalismo. La intervencin
creciente del Estado, a pesar de ser un fenmeno estructural intrnseco a
la reproduccin del capital y el eje de la estabilidad social, se fue trans
formando en una de las ms profundas causas de inestabilidad y en
obstculo a esta misma reproduccin.
As tenemos que los crecientes requerimientos en el cumplimiento y
desarrollo de las funciones del sector pblico y la incapacidad del mismo
para hacerse de mayores recursos financieros, ha trado como conse
cuencia la crisis fiscal del Estado. No es entonces, como algunas corrien

tes tericas antiestatistas alegan, que el Estado se convierte por s mismo

en impedimento y obstculo al desenvolvimiento de los pases
capitalistas, sino que son la multitud de funciones que le ha impuesto el
desarrollo del capitalismo y que la teora marxista ha demostrado, lo que
ha hecho que el Estado y el sector pblico crezcan desmesuradamente,
impidindoles, en un momento dado, ejercer su papel de propulsor
importante e im prescindible del sistema capitalista.

1.3.La conceptualizacin keynesiana: el Estado de bienestar.

La grave crisis y el desplome de los aos treinta que naciera en Estados
Unidos y se extendiera a todos los pases capitalistas invalidaron las teoras
que descansaban en el predominio del Estado liberal y que sostenan la
autorregulacin del mercado. La visin de la doctrina liberal clsica segn la
cual la regulacin estatal de la actividad de los particulares era un mal que
deba evitarse por principio, as como sus propuestas aejas de continuar
con un presupuesto equilibrado, fue duramente criticada por Keynes al in
corporar a su anlisis la observacin de la realidad concreta de la que se
haban alejado las teoras precedentes y que no poda seguirse
soslayando, como la presencia del Estado como un factor objetivo
fundamental para restablecer el equilibrio a travs del gasto pblico y la
inoperancia de la "mano invisible" para resolver las tendencias al
desequilibrio del capitalismo, realizar una ptima asignacin de los
recursos, maximizar los beneficios sociales y proveer de ocupacin plena a
la poblacin trabajadora.
La creciente participacin del Estado en las principales economas del
mundo y la posicin favorable de Keynes ante este hecho -que como

Roco Citlalli Hernndez Oliva

19

economista y poltico ingls se preocup por los problemas que aquejaban a

su pas-, permiti que su teora se inclinara a favor de dotar al aparato
estatal de la capacidad de regular y corregir los desajustes funcionales y
salvaguardar al capitalismo de nuevas crisis, constituyndose sus postu
lados en la nueva visin terica para enfrentar y recomponer las bases
del funcionamiento del sistema capitalista y favorecer una nueva etapa de
expansin del mismo.
John Maynard Keynes (1883-1946) es un apologista del sistema capitalista 17
y como tal predica y sanciona la intervencin del Estado como el nico
mecanismo que puede suplir las deficiencias del mercado y restablecer la
estabilidad de la economa en el corto plazo. Dota al sector pblico de una
funcin de regulacin global y reprueba la teora del laissez-faire pues
demuestra que el sistema capitalista por s mismo es incapaz de superar los
desequilibrios coyunturales por lo que aprueba la intervencin del Estado
como una excepcin necesaria al buen funcionamiento de la economa."
La llamada escuela keynesiana, al igual que la teora liberal, refleja los in
tereses de la burquesa industrial pero frente a momentos histricos dife
rentes, pues mientras en el periodo de los clsicos sta estaba en plena
etapa de ascenso, a fines de los aos veinte del siglo XX y ya como clase
consolidada se enfrenta a una profunda crisis y depresin econmica que
no lograron explicar los paradigmas existentes (clsicos y neoclsicos).
La labor de Keynes fue demostrar no slo la falsedad y lo insostenible de
los postulados acerca de que un mercado libre tiende automticamente
al equilibrio en una poca en que predominan los monopolios y se ampla
el sector pblico, sino tambin la insuficiencia e incapacidad de las teoras
prevalecientes para esclarecer los nuevos procesos que agitaban a los
pases industrializados, como la crisis y el estancamiento econmico.
(Incluso entre los neoclsicos exista la versin, poco antes de la gran de
presin, de que Estados Unidos se encaminaba a un crecimiento perma
nente y sostenido y al ms prolongado periodo de prosperidad).

17 En tanto consejero de Estado y miembro destacado de la burguesia inglesa, Keynes se muestra favorable a la
defensa de lo que l llama sus intereses de clase y que le permiten visualizar las medidas de poltica necesarias
para solucionar los problemas de funcionamiento del sistema capitalista, del cual es un claro apologista. "Si yo
tengo que defender intereses parciales - nos dice el economista ingls defender los mios. Cuando llegue la
lucha de clases como tal, mi patriotismo local y mi patriotismo personal... estarn con mis afines. Yo puedo estar
influido por lo que estimo que es justicia y buen sentido; pero la lucha de clases me encontrar del lado de la
burguesia educada .. ."J.M. Keynes, en Osvaldo Sunkel y Pedro Paz. El subdesarrollo latinoamericano y la teoria
del desarrollo. Mx., Ed. SJ(XI, 1993, p.224.
Hctor Guilln Romo. Origenes de la crisis en Mxico. Mx., Ed. ERA, 1984, pp.16-19.

20

GLOBALIZACI6N y PRIVATIZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

Keynes observ serios obstculos a la vigencia del sistema econmico

capitalista ante su incapacidad para procurar la ocupacin plena y una mejor
distribucin de la riqueza y los ingresos. Si su defensa de la injerencia estatal
lo llev a propuestas redistributivas del ingreso y al planteamiento del Estado
de bienestar, no lo hace con intereses populistas y socializantes; antes bien
ve en esta participacin la nica condicin para mantener al sistema y evitar
su colapso. En este contexto, como portavoz de la burguesa industrial y con
la clara perspectiva de resolver los problemas econmicos que las teoras
anteriores no pudieron explicar y que derivaron en experiencias econmicas
y sociales lamentables como la sobreproduccin y el desempleo, desen
cadenando la crisis ms aguda que haya vivido el capitalismo hasta entonces,
Keynes se manifiesta a favor de una influencia mayor del gobiemo:
"Creo -nos dice- que una socializacin bastante completa de las inversiones
ser el nico medio de aproximarse a la ocupacin plena; aunque esto no
necesita excluir cualquier forma, transaccin o medio por los cuales la
autoridad pblica coopere con la iniciativa privada. Pero fuera de esto, no se
aboga francamente por un sistema de socialismo de estado que abarque la
mayor parte de la vida econmica de la comunidad. No es la propiedad de los
medios de produccin la que conviene al estado asumir"." De cualquier
manera, el nuevo tipo de Estado que emerge de esta concepcin keynesiana
sintetiza una nueva articulacin entre sociedad civil y Estado, al incorporar
viejas demandas sociales y representar a las clases subalternas, rebasando
as la mera funcin de gestor de la crisis para ser tambin el Estado de
bienestar.
Para Keynes el Estado deba dejar su anterior papel de guardin y actuar de
manera ms dinmica con el establecimiento de "ciertos controles centrales
en asuntos que actualmente se dejan casi por completo en manos de la
iniciativa privada" y con polticas pblicas de impulso a la demanda. Su
propuesta fue la de un Estado ms interventor, aunque ste deba actuar de
manera indirecta, con polticas que eviten el desempleo y aumenten el nivel
de consumo a fin de contrarrestar las crisis de sobreproduccin.
As, la defensa que hace Keynes del Estado benefactor no se contrapone
a su apologa del individualismo y la libertad capitalistas: ..... mientras el
ensanchamiento de las funciones de gobierno, que supone la tarea de
ajustar la propensin a consumir con el aliciente para invertir, parecera a
"J.M. Keynes. Teorla general de la ocupacin, el inters y el dinero. Mx., Ed. FCE, 1977, pp. 332-333.

Roco Cltlalli Hemndez Oliva

21

un publicista del siglo XIX o a un financiero norteamericano

contemporneo una limitacin espantosa al individualismo, yo las defiendo,
por el contrario, tanto porque son el nico medio practicable de evitar la
destruccin total de las formas econmicas existentes, como por ser
condicin del funcio namiento afortunado de la iniciativa indivldual"." De
ah que la intervencin estatal para Keynes deba ser circunstancial y
compensatoria de la actua cin privada as como restringida a aquellas
funciones que permitan res tablecer el equilibrio y salvaguardar al
capitalismo.

1.4. La escuela de la CEPAL y el Estado promotor del desarrollo.

Hasta la dcada de los cuarenta, los pases latinoamericanos carecieron
de una herramienta terica propia que permitiera a los gobiernos enfrentar
sus problemas a partir de un conocimiento profundo de la realidad de la
regin, disponiendo exclusivamente de los enfoques neoclsico y
keynesiano para fundamentar su poltica econmica. La adopcin de estos
esquemas los limit de manera importante en la estructuracin de una
visin terica autctona que los ayudara a esclarecer la problemtica
latinoamericana de desarrollo y dependencia."
Frente a estos esquemas importados, a fines de los aos cuarenta se
desarrolla una corriente terica altemativa y propia de la regin latinoame
ricana: la doctrina cepalina. El pensamiento de la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), organismo perteneciente a las
Naciones Unidas, surge para contraponerse a las explicaciones keyne
siana y del liberalismo clsico que, por ser teoras importadas, no ponen
el acento en la especificidad latinoamericana y en su necesidad de re
solver los problemas del subdesarrollo y del cambio social. De hecho,
uno de los pioneros de las tesis cepalinas, Ral Prebisch, se aboc a las
crticas de los esquemas librecambistas de las ventajas comparativas
que asignan a los pases de la periferia latinoamericana el papel especfico
de producir alimentos y materias primas para los grandes centros indus
triales, esquema pretrito de la divisin internacional del trabajo que los
privaba de la posibilidad de industrializarse y de elevar el nivel de vida de
la poblacin."
y 334-335.
Guilln Romo, op. cit. , pp.16-

ac /bdem., pp.332
1I

26.
Ver Ral Prebisch. "El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales problemas'.
Bo/etln Econmico de Amrica Latina. New York, CEPAL, febrero, 1962 y marzo. 1961.

GLOBALlZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO,1982-1999

22

El esfuerzo de industrializacin, apoyado en la sustitucin de importaciones

de manufacturas, fue la respuesta latinoamericana ante el estrangulamiento
del sector externo, el que ya no poda impulsar el desarrollo de Amrica
Latina. Este esfuerzo fue alentado y promovido por la CEPAL, institucin que
en sus idearios un intervencionismo estatal sistemtico y directo
para conducir los procesos de industrializacin. De modo general, el ideario
cepalino asigna al Estado la tarea de planificar y promover un desarrollo
industrial equilibrado, manteniendo el control nacional de las decisiones
fundamentales sobre las polticas productivas de las empresas a travs de
planes globales de de sarrollo, la planificacin tecnolgica, el
establecimiento de normas para la transferencia y adaptacin de
tecnologas y la regulacin de la participacin y actuacin de las inversiones
y empresas extranieras." Los que comparten la postura crtica y
nacionalista de los primeros aos de la CEPAL observaron al proceso
industrializador, no como un fin en s mismo sino como un medio para
alcanzar un desarrollo independiente y sustentable de la periferia.
Las tesis de la CEPAL fueron compartidas por muchos gobiemos de Amrica
Latina -incluido el de Mxico-, las cuales se centraron en la necesidad de
impulsar la industrializacin de la regin no slo mediante la aplicacin de las
polticas de sustitucin de importaciones, sino tambin a travs de polticas
tendientes a desarrollar las exportaciones de manufacturas, a ampliar los
mercados internos y a lograr la integracin subreqionat." Por supuesto que
todas estas modalidades necesarias para impulsar un "desarrollo hacia
adentro" y promover la recuperacin y expansin econmica entraaban una
intervencin estatal ms dinmica y diversificada, es decir una injerencia
directa en los procesos productivos y distributivos. De aqu que en los aos
cuarenta
una frmula intervencionista estatal acorde con las necesidades
de impulsar, planificar y promover un modelo desarrollista orientado al mercado
interno y al fomento de una clase empresarial nacional. Esto es, el Estado
desarrollista.
Las corrientes cepalinas respaldaron ampliamente el nuevo rol del Estado
como promotor y planificador del desarrollo industrial y social as como la
participacin decisiva y directa del sector pblico en el proyecto sustitutivo
de importaciones, pero sin soslayar la importancia del mercado como
mecanismo regulador de la economa. Por ello vemos que en un docu
mento de la CEPAL se establece que la intervencin estatal no slo se ha
Ver CEPAL. La industrializacin latinoamericana en los aos setenta. Cuadernos de la CEPAL. Santiago de Chile.

1975.

p.37.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

23

apoyado en mecanismos indirectos como las polticas comercial, fiscal,

monetaria, etctera, tambin se ha dado una forma ms activa y deliberada
de promocin industrial, ".. .ya sea para constituir empresas estatales y
mantenerlas como tal, para transferirlas al sector privado una vez conso
lidadas o para orientarlas desde su inicio como empresas privadas, pro
poniendo y contribuyendo a llevar a cabo las iniciativas o apoyando las ya
surgidas de particulares"." Esta poltica de promocin estatal directa a
travs de la ampliacin del sector pblico promovida por la CEPAL, ha
ejercido una enorme influencia en el dinamismo y orientacin de las
actividades industriales y en el impulso de un sector privado que de esta
manera pudo participar y beneficiarse del intervencionismo estatal.
El reconocimiento por parte de la CEPAL del carcter supletorio y com
plementario del sector pblico y no competitivo con el privado, lo establece
en el mismo documento cuando nos dice que, lejos de que las entidades
pblicas signifiquen una competencia al capital privado, se orientaron
" ... ms bien a atender a las exigencias de crecimiento de sectores indus
triales que la iniciativa privada no estaba en condiciones de atender, ya
fuese por la cuanta global de recursos o por el riesgo que involucraba su
parncpacin"." Como se comprende, el sector pblico slo acude a aque
llas actividades a donde no lo hace el capital privado de forma espontnea,
creando empresas estatales y facilitando las condiciones para que, una
vez consolidadas por las entidades pblicas pertinentes, fueran transferidas
a los particulares. De aqu que la contribucin del sector pblico al
desarrollo latinoamericano haya sido ms de carcter cualitativo que
cuantitativo al abrir campos nuevos al desarrollo del sector privado.
Es decir, la reafirmacin del papel del Estado, bajo los criterios de la
CEPAL, tiene que ver con un papel no slo regulador y orientador de la
actividad econmica general, sino tambin "... como partcipe directo del
proceso de industrializacin en el carcter de empresario, sobre todo en
el campo de las industrias bsicas"," a donde el mismo sector pblico
realiz la sustitucin de importaciones en calidad de pionero. Sin em
bargo, debe reconocerse que la transferencia de empresas ya consolida
das al sector privado no es propiamente la actitud de un empresario, como
lo explica en diferente documento dicho organismo; as entonces "... Ias
instituciones pblicas han tenido un papel ms bien 'promotor' que
CEPAL. El proceso de industrializacin en Amrica Latina. Nueva York, Naciones Unidas, 1965, p.173.
Ibidem, pp. 176-177.
"CEPAL; 1975; p.38.

GLOBALIZACIN y PRIVATlZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 19821999

24

'empresarial' propiamente dicho. De ah que no siempre quepa evaluar en

sentido estricto las condiciones de operacin y rendimiento del conjunto
de las empresas estatales que han permanecido como tales, pues si bien
a menudo se comprueba una eficiencia relativamente baja, no debe
olvidarse que han sido precisamente aquellas que han registrado niveles
mayores de productividad las que en muchos casos han sido transferidas
a los intereses particulares". 28
No obstante que las principales tesis de la CEPAL se centraron en el sentido
de promover un desarrollo industrial que alcanzara mayores niveles de justicia
social y abatiera la dependencia externa a partir de la conduccin y pla
nificacin estatal, tesis que prevalecieron aunque no con xito en muchos
pases latinoamericanos hasta los aos setenta, las condiciones de la eco
noma latinoamericana y su conduccin por los linderos del neoliberalismo
trastocaron por igual los fundamentos cepalinos, perdiendo la CEPAL su
espritu crtico y nacionalista y ajustando sus criterios a los de las corrientes
neoliberales. Con el ascenso de las teoras del libre mercado y del achi
camiento del sector pblico, las propuestas cepalinas en cuanto al papel del
Estado se adaptan a la poltica neoliberal que hoy, y a partir de los aos
ochenta, es aplicada por todos los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe
(exceptuando al cubano). As, el secretario ejecutivo de la CEPAL en 1992
sugiere que el Estado " ... debe abandonar muchas de las actividades .que
abord en el pasado para concentrarse en lo verdaderamente esencial"."
Las ideas de la CEPAL proponen hoy en da un Estado regulador en lugar de
uno abocado a una intervencin directa, es decir, terminaron por alinearse a
los esquemas importados anglosajones del neoliberalismo.

1.5. La doctrina neoliberal Del Estado minima y su

embate contra el sector pblico.
El expansionismo del sector pblico que dio origen al Estado de bienestar
en los pases desarrollados, ayud a proporcionar durante mucho tiempo
bases firmes para la acumulacin del capital, pero a partir de la dcada
de los setenta se convierte en un obstculo al propio funcionamiento del
sistema capitalista yen una amenaza para la continuidad del proceso de
acumulacin. El carcter contradictorio del intervencionismo estatal, su
CEPAL: 1965: p.1n.
Rueda Peiro (coord.) Tras las huellas de la privatizacin. El caso de Altos Hornos de Mxico.
Editores, 1994, p.25.

IIEc

Roco Ctlalli Hemndez Oliva

25

papel de eliminador de obstculos y su conversin misma en obstculo al

sistema econmico, ha dado lugar al planteamiento de nuevos
problemas tericos a los estudiosos del Estado y su relacin con la
economa y al surgimiento de doctrinas adversas al intervencionismo
estatal.

En efecto, el fin de la era del auge de la segunda posguerra yel inicio de

la crisis capitalista de fines de los aos sesenta y principios de los
setenta en los pases industriales, y que se extiende a los pases
tercermundistas, da lugar al derrumbe del paradigma keynesiano y del
proyecto cepalino en Amrica Latina, as como al renacimiento de las
ideas que ponen nfasis en la vuelta del mercado y el
desmantelamiento del Estado benefactor, con lo que se pretende volver
a la antigua visin ortodoxa clsica sobre el Estado mnimo. Atacando
ferozmente la presencia del sector pblico en todas aquellas reas que
no sean las del orden y defensa y ensalzando las virtudes del
mercado libre como el nico mecanismo capaz de
restablecer el equilibrio, optimizar los recursos y lograr la armona social,
la nueva doctrina del liberalismo pone especial inters en conceptos como
la austeridad, el saneamiento fiscal, la desregulacin, privatizacin,
desburocratizacin y liberalizacin de las economas.
Milton Friedman (Nueva York, 1912) y Friedrich August von Hayek (Viena,
1899) son los mximos representantes de esta corriente conocida como
neoliberalismo, la cual ha tenido un profundo impacto en diversas corrientes
tericas en Estados Unidos a partir de la dcada de los cuarenta. El
neo
liberalismo, lejos de hacer aportaciones cientficas y estructurar esquemas
tericos novedosos para responder a los nuevos problemas de la economa
y hacer frente a la doble crisis en la que se sumieron los pases a partir
de los aos setenta (estancamiento e inflacin), se remite a culpar al
interven cionismo estatal de todos los males del capitalismo y a
pregonar la su perioridad del mercado y la libre empresa por sobre
cualquier institucin pblica o social, pues aquellos son considerados los
nicos mecanismos capaces de asignar de manera eficiente los recursos
y de restablecer el orden y el bienestar social.
Hayek defendi la superioridad del mercado sobre el Estado, nos dice
Jos Ayala Espino, en virtud de que, para este representante del
liberalismo econmico, "el mercado es el mecanismo disponible ms
eficiente para procesar el cmulo de informacin necesaria para
coordinar el proceso de intercambio y asignacin de recursos entre los

agentes econmicos. A partir de ello, propuso que la intervencin del

Estado en las economas

26

GLOBAUZACINY PRIVATIZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

capitalistas y/o en las llamadas economas mixtas, es un mecanismo alta

mente ineficiente, en comparacin con el mercado para realizar la coordinacin
econmica entre agentes. La planeacin econmica en los pases capitalistas
y socialistas, cancela la libertad individual, la competencia econmica y la
transmisin de informacin a travs de los precios; todos ellos, aspectos
esenciales para la eficiencia econmica y el bienestar social"."
En este sentido, Hayek plantea la anulacin de la planificacin estatal, el
fin del Estado planificador y benefactor, as como de los sindicatos, para
dejar que la produccin, el comercio, la distribucin de bienes y servicios,
Incluida la fuerza de trabajo, sean organizados y administrados por las
fuerzas del mercado. Esta idea conduce a Hayek a proponer al mercado
como alternativa de regulacin social y poltica sin "jerarquas" ni poderes
autoritarios: "El mercado impone un modo de regulacin social abstracto,
porque son 'leyes' objetivas las que rigen las relaciones entre los individuos,
sin que haya entre ellos ninguna relacin de subordinacin o de mandato"."
Al proponer la vuelta al liberalismo de los clsicos y justificar el principio
de la mano invisible' de Adam Smith, segn el cual la satisfaccin de los
intereses individuales (maximizar sus ganancias) garantiza el bienestar
de la colectividad, los neoliberales arremeten contra toda forma de interven
cin pblica que interfiera con la libre competencia, la propiedad privada y
la libertad de los precios, es decir, la libertad para obtener ganancias ilimi
tadas. Los tericos del neoliberalismo comparten la creencia de que el
mercado es el nico ordenamiento racional, que permite a los individuos
la consecucin de sus objetivos econmicos y utilitaristas bajo un sistema
competitivo de libre mercado. As tenemos que para el pensamiento neo
liberal, el mercado es la principal institucin econmica y social, de cuyo
funcionamiento se derivan el orden, la libertad y el bienestar, elementos
contrapuestos al "caos" que impone cualquierforma de intervencin pblica
y planificacin estatal."
Los seguidores de Friedman y Hayek emprenden un embate contra el Estado
benefactor y los sectores pblicos asociados a programas welfaristas, a los
cuales se les acusa de ineficientes, onerosos y perniciosos para el libre
Jos Ayala Espino. Mercado, eleccin pblica e instituciones. Una revisin de las teorias modernas del Estado.
Fac. de EconomalUNAM y Ed. Porra, 1996. p.ll0.
n

F A Hayek. La presomption fatale. clt. Por H. Guilln Romo. La cotrstrevotucton neo/ibera/o Mx., ERA, 1997,

p.45.
Enrique Dussel Peters. "En el nombre de la Libertad. El sistema Terico del neoliberalismo", en Economia Informa
No. 255. UNAM. marzo de 1997.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

mercado. As, el creador de la llamada Escuela de Chicago y difusor prin

cipal del mito del mercado como mbito natural de la libertad y el progreso,
Friedman, decide atacar por todos los frentes al Estado de bienestar, al
que caracteriza como "el principal foco de interferencias con el sistema
de mercado libre", yal sector pblico, del que dice: " ... un sector pblico
cada vez ms intervencionista destruir tanto la prosperidad que debemos
al sistema de libre mercado como la libertad humana proclamada de
manera elocuente en la Declaracin de Independencia". Por consiguiente,
Estado providencia y sector pblico ampliado son enemigos de la libertad
empresarial, por lo que debern privatizarse todos aquellos servicios que
provee este sector (salud y seguridad social, asistencia pblica, vivienda,
conservacin del medio ambiente, proteccin al consumidor, etctera),
ya que en manos del sector pblico, dice Friedman, "debilitan la familia;
reducen el incentivo al trabajo, al ahorro y a la innovacin; impiden la acu
mulacin de capital y limitan nuestra libertad"."
De esta manera, el centro de ataque de este nuevo liberalismo son el
Estado benefactor y el sector pblico ampliado, quienes seran sealados
como los causantes de todos los males sociales y econmicos del ca
pitalismo, desde la gran depresin y la prdida de prosperidad hasta la
falta de libertad poltica y econmica, desde la inestabilidad econmica
hasta el debilitamiento de la familia, destacando que slo mediante la
expulsin del Estado de la vida activa de un pas y el desmantelamiento
del sector pblico de todas las reas econmicas y sociales en las que
interviene, se lograr alcanzar la prosperidad general.
Ante esta avalancha antiintervencionista, no debe perderse de vista que el
objetivo principal del neoliberalismo, como corriente ideolgica que
acompaa a la globalizacin, no es el progreso econmico y el bienestar
social, sino la restauracin de la economa de mercado y su globalizacin,
convirtiendo al planeta en un solo gran mercado como va para restablecer
la rentabilidad del capital en el largo plazo y enfrentar la crisis estructural
del capitalismo. Si recordamos que la gran depresin de la dcada de los
treinta se vali de la teora keynesiana para intentar restablecer el equilibrio
del sistema capitalista contribuyendo a su dinamizacin y expansin, la
crisis actual, que adquiere carcter universal, se ha sustentado en el neo
liberalismo como proyecto a ser aplicado a escala global a fin de enfrentar
las secuelas de esta crisis con base en una reestructuracin profunda del
capitalismo en funcin de los intereses del gran capital financiero inter
nacional.
Millon Friedman y Rose Friedman. Libertad de elegir. Hacia un nuevo liberalismo econmico. Espaa. Ed. Grijalbo.
1980. pp.22. 35 Y 180.

28

GLOBALIZACIN y PRIVATIZACIN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

Esto se ha logrado con la imposicin del proyecto neoliberal en todos los

pases en tanto doctrina que se propuso vencer al keynesianismo yal Estado
benefactor y como estrategia de retomo al liberalismo econmico en todo el
orbe para abrir espacios al capital privado. Con el dogma neoliberal
monetarista, que cobr auge en todo el mundo en los aos ochenta, se volvi
a los tiempos en que el mercado reinaba por sobre la sociedad y sus fuerzas
decidan y fijaban los precios de los factores de la produccin sin que
intervinieran ni el Estado ni los sindicatos u otras instituciones sociales de los
tiempos modernos. Su planteamiento no se aparta del que proponan los
clsicos en tiempos de la libre competencia: libertad de comercio, libre
mercado, presupuesto balanceado y eliminacin del Estado en su papel de
agente econmico; esto es, dejar hacer a los particulares y relegar al Estado
a la funcin de guardin de la ley y el orden.
.
Como en el fondo se trata de golpear al Estado benefactor y a las
instituciones que impiden el libre despliegue de las leyes del mercado, la
libertad irrestricta del capital y su intemacionalizacin, los neoliberales no se
cansan de culpar al Estado y al sector pblico de los desajustes de la
economa por los grandes dficit presupuestales que el intervencionismo
acarreaba. De tal suerte que la teora monetarista pone nfasis tanto en la
disminucin del aparato estatal y la liberalizacin del mercado en tanto
estrategia para contener a la crisis, como en la adopcin de polticas de
austeridad y saneamiento fiscal con el propsito de corregir los excesos del
Estado interventor. Esta doctrina parte del falso supuesto de que el dficit
pblico genera necesariamente inflacin y evala forzosamente la mala
administracin del Estado. Segn este dogma, el Estado debe equilibrar su
presupuesto como buen administrador y "hacer ms con menos", o poco
pero bien, que mucho y mal.
En este sentido tenemos que decir que el dficit del sector pblico no proviene
en trminos generales de una administracin dispendiosa, sino de gastos
que generan ms crecimiento para el futuro, ya que se trata de erogaciones
en infraestructura, salud, educacin, etctera, que suscitan, a su vez,
inversiones productivas a largo plazo, por lo que benefician a la colectividad
en su conjunto, adems que reducen los costos de reproduccin al sector
privado. Por el contrario, los recortes a ultranza de los gastos pblicos
provocados por las polticas ortodoxas de austeridad contraen la inversin, la
produccin yel empleo, imposibilitando el desarrollo. En estas condiciones,
"el nico dficit pernicioso es el que resulta de las polticas de austeridad que
inflan los pagos de intereses y comprimen la inversin creadora de riqueza.
La austeridad significa regresin social. .. ", ya que la insuficiencia de
gastos

Roco Citlalli Hemndez Oliva

29

-no el dficit presupuestal- pone en peligro el crecimiento, hipotecando el

futuro de una nacin."
Es claro que para la doctrina neoliberallos tiempos histricos no cuentan
ni tampoco las transformaciones en el funcionamiento y estructura del
capitalismo contemporneo y en la organizacin estatal. Deliberadamente,
los llamados Chicago boys olvidan que el mundo de hoy no es de libre
mercado sino de un mercado monopolista, el cual recurre a un Estado y
a una administracin pblica no para promover el "libre mercado" sino
para evitarlo mediante el desmantelamiento de los controles y meca
nismos pblicos que regulan las grandes fuerzas monoplicas, las que
terminan por reabsorber las mejores empresas de los sectores pblicos
y de sus competidores en aras de la reconcentracin apabullante de la
riqueza social: "La evidencia histrica demuestra que el mercado con
centra capitales, poder e informacin; que en virtud de las leyes que rigen
su desarrollo transforma su primitiva competencia relativa en dictadura
de los oligopolios; que siempre ha requerido el auxilio del Estado, y que si
en su fase semicompetitiva sus afinidades selectivas eran congruentes
con la democracia liberal hoy, en su etapa monoplica e imperialista, ellas
lo impulsan hacia el despotismo polltico"."
La incomprensin y exclusin en el anlisis monetarista del fenmeno de
los monopolios como unidad tpica y cada vez ms generalizada en el
capitalismo contemporneo y entes contrarios a la libre competencia (pues
controlan, fragmentan y desarticulan los mercados), lleva a Friedman y
sus seguidores a incurrir en aberraciones histricas y lgicas como la
que lo induce a reclamar que no es el predominio de los monopolios
empresariales lo que liquida la economa de mercado sino la proliferacin
de controles econmicos por parte del Estado y la existencia de los
sindicatos obreros. De aqu que el llamado neoliberalismo comparta las
mismas ideas que esbozara Adam Smith en relacin al papel que debe
jugar el Estado, nada ms que con doscientos aos de diferencia, cuando
el Estado y el mundo eran un tanto diferentes al de hoy:
"El soberano queda completamente exento de toda obligacin de tratar de
llevar a cabo lo que por fuerza tendr siempre que estar expuesto a
innumerables ideas falsas, para cuya realizacin adecuada no habr jams
Hctor Guilln Romo. La contrarrevolucin neo/ibera/o Mxico, Ed. ERA, 1997, p.l07.
Atilio Bor6n. "Mercado, Estado y democracia. Reflexiones en torno a una propuesta paleoliberal", en Rosario
Green. Los mitos de Millon Friedman. Mx., Ed. Nueva Imagen, 1983, p.77.

30

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

sabidura ni conocimientos bastantes, a saber: la obligacin de dirigir las

actividades de los particulares y de encaminarlas hacia las ocupaciones

que ms convienen al inters de la sociedad. De acuerdo con este sistema
de libertad natural, el soberano slo tiene que atender a tres obligaciones,
que son, sin duda, de grandsima importancia, pero que se hallan al alcance
ya la comprensin de una inteligencia corriente: primera, la obligacin de
proteger a la sociedad de la violencia y de la invasin de otras
sociedades
independientes; segunda, la obligacin de proteger, hasta donde esto es
posible, a cada uno de los miembros de la sociedad, de la injusticia y de la
opresin que puedan recibir de otros miembros de la misma, es decir, la
obligacin de establecer una exacta administracin de la justicia; y
tercera, la obligacin de realizar y conservar determinadas obras
pblicas y de terminadas instituciones pblicas ... ".36
Este ltimo deber del Estado no fue del todo aceptado por un Friedman
reacio a cualquier intervencin que no fuera para asegurar el orden y la
defensa, pues segn l esta tercera funcin estatal pudiera parecer que
justifica todo tipo de excesos y "defectos" del sector pblico yel que ha
dado lugar a ese expansionismo estatal tan enemigo del mercado y por
ende del sistema de libertad. Estado y mercado son antpodas en el
esquema friedmaniano, con lo que elimina de un plumazo todo vestigio
histrico que muestra lo contrario, desde el mismo origen del mercado
capitalista hasta su desarrollo gracias a la intervencin y uso del poder del
Estado.
"La introduccin de los mercados libres -nos dice un crtico de la concep

cin del mercado autorregulado-, lejos de hacer desaparecer la necesidad

de controles, regulaciones e intervenciones, increment enormemente
su alcance. Los administradores tuvieron que estar constantemente alertas
para asegurar el libre funcionamiento del sistema. De este modo, an
aquellos que deseaban ms ardientemente liberar al Estado de obliga
ciones innecesarias, y cuya entera filosofa reclamaba la restriccin de
las actividades estatales, no pudieron sino confiar a ese mismo Estado
los nuevos poderes, rganos e instrumentos requeridos para el esta
blecimiento del/aissez-faire".37 Al separar al Estado del mercado, la teora
neoliberal est sancionando la visin liberal clsica del siglo XIX que
considera al Estado y la sociedad civil, la poltica y la economa, como
entes independientes y neutrales. Nada ms lejos de la realidad de hoy.
Adam Smith, cit. por M. Friedman, op.cit. , pp. 49-50.
Karl Polansky, cit. por A. Born, op.cit., p.n.

Roco Citlalli Hernndez Oliva

31

Como tericos del neoliberalismo y ejes dinmicos de los ataques al

Estado, Hayek y Friedman no se limitan a postular una disminucin del
tamao del Estado y del sector pblico sino que reclaman la
desarticulacin de las bases que dieron origen y sustentan al Estado
moderno, entre las que estn las instituciones democrticas. De esta
manera, para instaurar el imperio del mercado reclaman hacer uso de la
fuerza poltica y del au toritarismo a fin de imponer medidas adversas al
bienestar general, como el recorte al gasto pblico y las disminuciones
salariales. De aqu que para Friedman, "es claramente posible tener
arreglos econmicos que son fundamentalmente capitalistas, y
estructuras polticas que no son li bres"." Por su parte, Hayek -quien
asesor a Pinochet para la instauracin del modelo neoliberal en Chilepronunci la frase "ninguna libertad para los enemigos de la libertad",
refirindose a los que se oponen al libre mercado, lo que ha servido para
justificar las represiones a los supuestos enemigos de la libertad."
Esto nos demuestra que el nuevo liberalismo y la democracia son incom
patibles, como bien dira Norberto Bobbio en su ensayo sobre la
democracia, pues el pensamiento liberal renace con carcter regresivo y
reaccionario, con el cual "no solamente est en juego el Estado benefactor,
o sea el gran compromiso histrico entre el movimiento obrero y el
capitalismo maduro, sino la misma democracia ...". 40 El objetivo de los
neoliberales, Jo estamos viendo, es salvar al capitalismo, an a costa de
sacrificar la democracia.
Las reformas orientadas hacia la liberalizacin de los mercados han
requerido del uso de gobiernos autoritarios, en detrimento de las
instituciones representativas, por lo que el neoliberalismo como proyecto
econmico se ha tenido que acompaar de un programa ideolgico y
poltico que lo complementa y justifica: la llamada escuela del public
choice (eleccin pblica). El neoliberalismo, entonces, no es tan slo un
proyecto econmico de enfrentamiento con el Estado keynesiano.
Representa tambin un programa ideolgico y poltico de matices
autoritarios y represivos, necesario para la instauracin del nuevo orden
burgus fundado en una economa de mercado a ultranza y su
globalizacin.
La corriente del public choice, que surge a fines de los aos sesenta por
conducto de J.M. Buchanan, pretende aplicar al Estado y al sector pblico
Enrique Dussel, art, cit. p. 23
Ricardo J, Gomez. "Antineoliberalismo=idiotez: una respuesta critica", en Economa Informa, No, 255, loe, Cil. pp
4-10
., Norberto Bobbio, oo.cit., p,140,

32

GLOBAUZACINY PRIVATIZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

el mismo enfoque de anlisis que para la economa, con el fin de oponer a

la teora de las "fallas del mercado" (nacida con el Estado de Bienestar) la
de las "fallas del gobierno" y de esta manera reforzar su embate al Estado y
su campaa para el desmantelamiento del sector pblico. Rescatando la
idea de Hobbes de que el Estado es un monstruo ("Leviatn") que crece
desmesuradamente y sin control, la escuela del public choice sostiene que
el Estado en su gigantismo produce ms males que bienes, y que tanto
polticos como burcratas son agentes egostas y maximizadores de sus
beneficios, por lo que el sector pblico no puede ser el mecanismo ms
eficiente para corregir extemalidades (fallas del mercado).
Sus propuestas prcticas para minimizar al "Leviatn" o "Estado
monstruoso" y controlarlo, estn inspiradas en la teoria del liberalismo y
tienen que ver con medidas como la privatizacin, desregulacin,
desburocratizacin y reducciones salariales. "La solucin burocrtica,
afirma esta escuela, es siempre menos eficaz que la solucin de mercado, y
concluye que el Estado recauda ms recursos de la sociedad que los
que le entrega ... As, el pensamiento econmico de Friedman junto con el
de Buchanan y Tullock, a
travs de la escuela del public choice, se conjugan para configurar el nuevo
liberalismo como un proceso contrarrevolucionario no slo en el orden
econmico sino tambin en el potfco"."
El discurso monetarista de regreso al liberalismo econmico del/aissez faire
esconde en realidad todo un proyecto poltico-ideolgico de ataque abierto y
sistemtico a todas las conquistas sociales y polticas expresadas en el
Estado de bienestar, promueve el desmantelamiento de las instituciones
asistenciales y representativas para instaurar el imperio de un mercado
que, lejos de ser libre y armnico, representa la esfera del conflicto y del
predominio del ms fuerte, pues reagrupa a los intereses del capital
financiero y monopolista que busca la intemacionalizacin de capital y la
globalizacin de los mercados.
Aunque los postulados del neoliberalismo han sido rebasados ante el
fracaso de la "mano invisible" como mecanismo espontneo para impedir
las crisis recurrentes del siglo XX e incluso han provocado mayores cri
sis, un menor crecimiento de las economas mundiales y el incremento
desmesurado de las desigualdades sociales, y aunque se ha demostrado
que la liberalizacin a ultranza ha suscitado el desarrollo de un capitalismo
Ren Villarreal. La contrarrevolucin monetarista. Teoria. politica econmica e ideologia del neoliberalismo.

Ed. Ocano. 1983. p.462.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

33

salvaje, usurero, descontrolado y cada vez ms desequilibrado, fomen

tando la desestructuracin de los Estados nacionales y la fragmentacin
de sus soberanas as como una reorientacin alarmante de las admi
nistraciones pblicas hacia objetivos meramente mercantiles, no parece
vislumbrarse para los albores del nuevo siglo la supresin del neolibe
ralismo como ordenamiento supraestatal de la economa mundial.

Captulo 11

EL PAPEL DEL
INTERVENCIONISMO ESTATAL
EN EL CAPITALISMO

11. EL PAPEL DEL INTERVENCIONISMO ESTATAL EN EL

CAPITALISMO.

Es importante destacar que el intervencionismo estatal es un fenmeno

inherente y consustancial al desarrollo capitalista. El modo de produccin
capitalista fue involucrando cada vez ms al Estado en la actividad
econmica, por lo que no es el Estado el que interviene en la vida econ
mica sino que el proceso de acumulacin conduce a que la vida econmica
intervenga en el Estado. La razn es muy sencilla aunque no simple: las
economas crecen en tamao y complejidad, pero los mecanismos del
mercado son impotentes para dirigir el funcionamiento normal de la
economa por s mismos, por lo que la clase capitalista involucra al Estado
en procesos cada vez ms amplios y complejos. De aqu que en el proceso
de evolucin del capitalismo, los Estados y administraciones pblicas
hayan tambin evolucionado, agregando nuevas funciones y realizando
tareas administrativas y productivas ms vastas, especializadas y di
versificadas. El Estado no slo establece las regulaciones necesarias
para mejorar la asignacin de recursos, tambin invierte y gasta para
mantener con ello el nivel de las ventas y elde la tasa de ganancia y para
coadyuvar a reproducir y abaratar la fuerza de trabajo.
Ningn pas -desarrollado o no- ha podido prescindir del aparato estatal, ni
ha dejado de realizar las actividades polticas y administrativas requeridas
para asegurar el desenvolvimiento del capitalismo, cualesquiera haya sido
su etapa de desarrollo, ni en sus orgenes, ni en la etapa liberal, ni mucho
menos cuando este sistema se ha enfrentado a profundas crisis en su
fase monopolista. La intervencin del Estado en la vida econmica y so
cial de un pas capitalista, ya sea como Estado benefactor, desarrollista o
simplemente interventor, y la subsecuente creacin de un importante sector
pblico, ha jugado un papel fundamental en el funcionamiento y
expansin del capitalismo, al grado de que no se puede entender el
propio desen volvimiento de este sistema sin la participacin abierta o
velada del Estado.
Aunque en los tiempos actuales de globalizacin y fortalecimiento de los
mercados, la presencia del Estado tienda a disminuir y los sectores
pblicos reduzcan su presencia institucional, su intervencin a travs de
polticas pblicas activas (como la poltica industrial en los pases
asiticos) y los niveles de gasto de los gobiernos (que cubren los
subsidios y "rescates" al sector privado), no solo no ha desaparecido
sino que se

38

GLOBAUZACINY PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

incrementa y especializa. As tenemos que en los pases desarrollados el

intervencionismo no ha dejado de incrementarse, tomando en cuenta que

los gastos de sus gobiernos continuaron creciendo en las ltimas dcadas

del siglo XX, hasta significar la mitad de su producto nacional, a pesar del
progresivo desmantelamiento del Estado benefactor. Por su parte, los pases
subdesarrollados han emprendido nuevas formas de intervencin, ms
selectivas pero no menos profundas, abocadas todas al mercado y sin las
regulaciones y controles del Estado desarrollista, por lo que se menoscaba
la capacidad rectora del Estado. En tanto que los pases asiticos han
encontrado nuevos canales de intervencin estatal y gestin administrativa
que permiten a sus Estados coordinar y planear cambios econmicos y
sociales a gran escala y sobre los cuales se finca su xito econmico.
Si bien la importancia de este intervencionismo as como la forma en que
se presenta vara de acuerdo a los tiempos histricos y los distintos
pases y regiones, lo cierto es que la tendencia global al incremento
papel del Estado se acenta con el desarrollo del capitalismo y el avance
de la globalizacin. En este captulo veremos cmo el intervencionismo
estatal, tanto
en
los pases desarrollados como en los
subdesarrollados, se intensifica para coadyuvar a enfrentar los crecientes
desequilibrios que conlleva la mundializacin capitalista, ya que representa
la forma de sobre
vivencia de un sistema econmico y social que, lejos de desenvolverse
en forma armnica y estable, lo hace con fuertes desequilibrios y profundas
contradicciones, los cuales se amplan como resultado del proceso de
internacionalizacin del capital, la exacerbacin de la competencia y los
requerimientos de mejores condiciones para la acumulacin y expansin
capitalistas.

2.1. El Estado de bienestar en los pases avanzados.

La evidencia histrica muestra que fue la intervencin sistemtica de los
gobiernos en los asuntos de la sociedad y la economa lo que permiti la

destruccin del antiguo rgimen y el trnsito a la naciente sociedad

burguesa. En los pases desarrollados, la actividad estatal fue estratgica
para consolidar el modo de produccin capitalista: la empresa de unificar
territorialmente a una nacin y de asumir la administracin pblica de todo
un pas a travs de un poder estatal centralizado mediante la milicia; las
obras pblicas; resguardando el orden pblico en las provincias; la inter
vencin en la economa para proteger y fomentar a la naciente industria y

Roco Citlalli Hemndez Oliva

39

robustecer el comercio interior y exterior; y la organizacin poltica. La

centralizacin poltica y econmica, el proteccionismo y la expansin ultra
marina engrandecieron al Estado absolutista a la vez que beneficiaban a
la burguesa industrial: incrementaron los ingresos fiscales del primero al
proporcionar oportunidades de negocio a la segunda."
En los orgenes del capitalismo y hasta su etapa liberal, el
intervencionismo estatal se concret a las tareas administrativas y de
fomento. Aunque esto no fue as en todas las naciones. Los pases
desarrollados con "ca pitalismo tardo" como Estados Unidos,
Alemania, Japn y Francia, no hubieran llegado a serlo sin una fuerte
intervencin del Estado y sin sus polticas proteccionistas, que crearon
las bases para su sistema manufac turero, industrial y, despus,
tecnolgico y militar. La crisis capitalista de la dcada de 1930 modifica
de manera importante el papel del Estado, amplindolo y transformando
cualitativamente el rol que el liberalismo eco nmico le atribua como
simple guardin del libre juego del mercado al de un Estado interventor
ms acorde con las necesidades de la acumulacin.
La gran depresin posterior a 1929 revel las tendencias inherentes a las
fluctuaciones de la acumulacin capitalista y la necesidad de que el Estado
desempeara un papel ms importante en la regulacin de la economa,
en virtud de la incapacidad de las "fuerzas del mercado" para superar la
crisis, reconocindose su importancia como elemento para contrarrestar
sus efectos y para asegurar un nivel elevado del producto y la ocupacin.
Adems, los crecientes procesos de concentracin y centralizacin del
capital que la crisis impuls y que dieron origen a las grandes corpora
ciones monoplicas en los pases industrializados, incrementaron los
costos tanto econmicos como sociales de la acumulacin, requirindose
la presencia ms activa del Estado y de gastos pblicos elevados para
dinamizar la demanda y contrarrestar un estancamiento ms profundo.
El mayor incremento de la intervencin estatal para hacer frente a la crisis
y restablecer la demanda, ampliando los gastos pblicos y servicios
sociales y creando un conjunto amplio de instituciones y organismos
pblicos, condujo a la constitucin del Estado de bienestar o welfare state,
cuyas caractersticas bsicas son: una fuerte intervencin estatal en la
economa para mantener un alto nivel de empleo; la provisin pblica de
servicios sociales universales; y la responsabilidad estatal de mantener un
Perry Anderson. El Estado Absolutista. Mxico, Ed. S.XXI. 1990.

40

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO,1982-1999

mnimo nivel de vida como derecho social para todos los ciudadanos." As,
el Estado de bienestar propici una expansin econmica sin precedentes
para la mayora de los pases capitalistas avanzados y un incremento en el
nivel de vida de sus habitantes que se prolong hasta la dcada de los 70.
Los gastos de los gobiernos de los principales pases desarrollados, indicador
que mide el tamao de los sectores pblicos, pasaron de representar el 9%
del producto interno bruto antes de la primera guerra mundial (1913), a
significar el 20.7% alrededor de 1937. 44
Este proceso de expansin del sector pblico y de los gastos guber
namentales continu en los aos posteriores a la segunda guerra mundial.
Los gobiernos socialdemcratas o laboristas de los pases europeos y el
gobierno de Franklin Delano Roosevelt en Estados Unidos (el que inaugura
la poltica del New Deal en 1932 para hacer frente a una de las crisis ms
graves de ese pas), introducen una amplia gama de instituciones y
estructuras administrativas encargadas de ampliar y universalizar los
servicios sociales como la salud, seguridad social, educacin y vivienda,
adems de proteger a sus ciudadanos en casos de enfermedad, invalidez,
vejez, maternidad y desempleo, independientemente de sus ingresos. Esto
evidentemente impuls la demanda y contrarrest la desocupacin que
mantena estancadas las economas industrializadas, por lo que la am
pliacin del campo de la accin estatal y de los sectores pblicos en todos
los pases capitalistas centrales se hizo necesaria para la propia sub
sistencia de la clase empresarial.
Con la acentuacin de la participacin estatal en la vida econmica y social
de los pases desarrollados a travs del welfare state o estado asistencialista,
se logra que stos retomaran el proceso de expansin industrial y tecnolgica
que los caracteriza hoy en da, pero tambin se hizo posible que tanto
Alemania como Japn se convirtieran en los nuevos puntales del capitalismo
avanzado. La presencia del Estado en los pases capitalistas centrales se fue
haciendo ms ostensible al crear ste una gran cantidad de organismos y
empresas as como instituciones encargadas de la gestin de servicios
sociales y al transformarse en sujeto activo y rector del proceso de
desarrollo, con lo que asumi nuevas funciones y empez a ampliar los
sectores pblicos, par ticipando poco a poco los gobiernos en actividades
que la teora convencional
del siglo XIX le tena vetadas.
Jos Juan Snchez Gonzlez. La administracin pblica en la reforma del Estado en Mxico. Tesis. 1997. Fac. de
Ciencias Polfticas y Sociales.
p.24.
Alejandra Cabello. Globalizacin y liberalizacin financieras y la Bolsa Mexicana de Valores. Del auge a la
crisis.
.. Ed. Plaza y Valds. 1999. cuadro 2.1.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

41

La expansin acelerada de los sectores pblicos y la emergencia de los

Estados de bienestar sancionados por la teora keynesiana, lleg a significar
que estos destinaran al gasto pblico sumas cada vez ms importantes, no
slo para impulsar una demanda contrada y proporcionar infraestructura,
educacin, salud, investigacin cientfica y tecnolgica, sino tambin para
hacerse cargo de industrias en decaimiento o producir insumos esenciales
como el gas y la electricidad y que los sectores privados no eran capaces de
abastecer. Hubo sectores pblicos engrosados con nacionalizaciones de
empresas entradas en dficit por subsidiar a la industria privada o dedicados
a comprar masivamente a empresas nacidas al amparo de los pedidos
gubernamentales. En el caso del Reino Unido, por ejemplo, la tercera parte
de los gastos corrientes del sector pblico, para la dcada de los setenta,
estuvo destinada a la compra de bienes y servicios al sector privado
(armamento, frmacos, construcciones, etctera); en tanto que 10% de la
industria manufacturera fue adquirida por el gobierno central."
A pesar del avance de las polticas neoliberales y de los intentos por des

mantelar el Estado de bienestar, el intervencionismo en los pases

industrializados sigue en aumento. Si consideramos el nivel de los gastos
gubernamentales en relacin con el PIB, que es el indicador ms conocido
del intervencionismo, observaremos que stos pasaron del 20.7% en 1937
al 30% aproximadamente para 1960, en tanto que para 1980 ya rebasaban
el 40% del PIB y para mediados de la dcada de 1990 se aproximaban al
50%, aunque algunos pases rebasaban este ndice con creces. Francia,
por ejemplo, tiene un nivel de gastos del 54.9% con respecto al PIB; Italia,
del 53.9%; Holanda, 54.4%; Noruega, 55.6%; y Suecia, 68.8%.46
El mismo Banco Mundial reconoce que el tamao de los sectores
pblicos de los pases industrializados se ha ido incrementando, al
grado de que entre 1960 y 1995 ya se haba duplicado, debido
fundamentalmente al crecimiento de las transferencias y los subsidios al
sector privado." As, para finales del siglo XX, la importancia del sector
pblico alcanza para todos los pases avanzados, niveles nunca antes
registrados en su historia. Sin embargo, esta creciente participacin del
Estado en la economa a travs del crecimiento del empleo, del gasto
pblico y del ascenso de la
ayuda directa a la industria privada, no se ve compensada con los
ingresos
lan Gough, art.cit., pp.244-245.
Alejandra Cabello, loe.en.
Banco Mundial. Informe sobre el desa"ollo mundial. 1997. El Estado en un mundo
Washington, D.C., p.24.

transformacin. BM,

42

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

que recibe el Estado, que son cada vez ms reducidos, generando la

llamada crisis fiscal del Estado.

De esta forma, el intervencionismo estatal en los pases avanzados ha tenido

un papel importante en su evolucin y transformacin econmicas. En sus
diversas formas, la intervencin estatal ha servido de eje al auge de la
posguerra permitiendo que la mayora de los pases capitalistas avanzados
alcanzara las ms altas tasas de crecimiento de su historia. Tambin fue la
participacin estatal, a travs de un importante sector pblico, la que cre
una economa de bienestar e impuls el nivel de vida de sus habitantes.

2.2.EI Estado desarrollista en los pases subdesarrollados.

En el caso de los pases atrasados y dependientes, la presencia permanente
y activa del Estado ha sido fundamental para el desenvolvimiento y
subsistencia de las relaciones de produccin capitalistas al emprender las
tareas de reconstruccin posteriores al periodo colonial y de
industrializacin y reactivacin de la economa despus de la segunda
posguerra. En estos pases, el Estado vino a suplir la insuficiencia histrica
de las nacientes burguesas,
incapaces de crear y reproducir las
condiciones materiales de su propia existencia. Esto es, el sector capitalista
como tal surge a instancias del sector pblico en los llamados pases
tercermundistas. Los Estados de las naciones dependientes se abocaron a
la tarea de proteger y promover un desarrollo econmico y social siempre
en desventaja y amenazado constantemente por la competencia
internacional, por lo que sus admi nistraciones pblicas crecieron en
tamao y complejidad en sintona con sus economas y sociedades.

Las necesidades de fomentar, estimular y ampliar las relaciones

capitalistas de produccin las cumpli eficazmente el Estado en
momentos en que el sector privado demostraba su incapacidad para
retomar de manera plena este proyecto, haciendo del intervencionismo
estatal una forma de so brevivencia de las economas atrasadas. Es por
esto que el intervencio nismo estatal en las naciones dependientes y
subdesarrolladas antecedi
a la evolucin capitalista, no fue resultado de sta."

Rolando Cordera Campos. "Estado y economa: apuntes para un marco de referencia". Comercio Exterior,
vo1.29. no.4, Mx., abril, 1978. pp.411-418.

Roco Ctlalli Hernndez Oliva

43

El Estado liberal del siglo XIX asumi enormes responsabilidades ante la

ausencia o limitaciones de una clase empresarial burguesa y la necesidad
de fomentar la incorporacin de los pases al mercado mundial como
economas agroexportadoras. Por lo que, en contraposicin a la ideologa
liberal, no se limit a las funciones de polica y salvaguarda de la propiedad
dejando hacer a los particulares, sino que impuls y consolid al modelo
primario-exportador, provocando cambios profundos en las estructuras
socioeconmicas y la aparicin de las clases sociales fundamentales de
la formacin social capitalista (burguesa y proletariado) as como de los
estratos medios." Es decir, el Estado consolid el modo de produccin
capitalista en las naciones perifricas.
En el siglo XX, los Estados y administraciones pblicas de los pases
atrasados, adems de enfrentar las secuelas de la depresin de la dcada
de los treinta, se abocaron a la tarea de reorganizar las sociedades hacia
un proceso de industrializacin sustentado en la sustitucin de importa
ciones. En efecto, la crisis de 1929-33 y el estrangulamiento exterior que
le sigui, propiciaron en algunos pases el trnsito hacia la industrializacin,
la cual slo pudo lograrse mediante una participacin directa y amplia del
sector pblico a travs de instituciones administrativas encaminadas a
regular y proteger un desarrollo econmico nacional, as como con la
creacin de empresas pblicas orientadas a desarrollar actividades
econmicas bsicas e impulsar el crecimiento industrial.
Ante el colapso del modelo primario-exportador, muchos pases de
Amrica Latina, el Oriente Medio y frica emprendieron el desarrollo
econmico y la industrializacin promovidos por sus Estados y bajo la
conduccin y gestin de sus lites burocrticas, impulsando con ello la
expansin acelerada del sector pblico, el cual no vino a "quitar" funciones
a los sectores privados, sino a cumplir tareas que la clase capitalista no
realizaba por insuficiencia o debilidad. Este activismo de los sectores
pblicos a favor del desarrollo capitalista permiti el ascenso de un tipo de
Estado abiertamente consagrado a las actividades en favor del desarrollo
industrial y la clase empresarial en ascenso: el Estado desarrollista.
En el caso de Amrica Latina, la prolongada depresin de los aos treinta

y la segunda guerra mundial estimularon en los pases de la regin -fundaPeter H. Smith. "Ascenso y cada del Estado desarrollista en Amrica Latina". en Menno Vellinga (coord.) El
cambio del papel del Estado en Amrica Latina. Mx., Ed. S.xXI, 1997, pp.74-102.

44

GLOBALlZACINYPRIVATlZACIN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

mentalmente en los que contaban con estructuras diversificadas como

Brasil, Mxico, Argentina, Chile y Uruguay-, la orientacin de la economa
hacia las actividades industriales -es decir, hacia el mercado interior y ya
no tanto el exterior-, proceso que slo fue posible con un Estado promotor
y rector del desarrollo industrial, el Estado desarrollista, y una administra
cin pblica centralizada que estableca las reglas y formas de conduccin
de la sociedad y la economa introduciendo en algunos casos frmulas
populistas de gobierno como mecanismos de incorporacin y consenso
a sus proyectos desarrollistas.
El Estado desarrollista, bajo frmulas populistas de gobierno, emprendi la
creacin de un vasto sistema administrativo como la educacin, la salud, la
vivienda y el desarrollo asistencial, orientado a ciertos sectores de las clases
populares, con lo cual no solamente se cumpla con la funcin de subsidiar la
reproduccin de la fuerza de trabajo mediante importantes gastos sociales,
disminuyendo as los costos al capital, sino que la gestin de los servicios
sociales tambin cumple propsitos c1ientelares y de cohesin social. Esto
es, a fin de obtener
amplia base social de apoyo a los proyectos de
desarrollo industrial y mantener controlados a los trabajadores sindicalizados
(principales grupos c1ientelares), se recurre al patronazgo estatal ya proyectos
populistas que benefician a grupos corporativos selectivos. De aqu que los
gastos sociales del Estado desarrollista y el incremento de su aparato
burocr'tco no tengan
ver con las prestaciones del Estado de bienestar
de los pases avanzados, que son universales y elevan el nivel de vida de sus
poblaciones. El desempeo de los Estados populistas a fin de alcanzar el
desarrollbmo industrial, no consigue el incremento del bienestar, aunque s
se accmpae de un gigantismo del aparato burocrtico administrativo que
se desenvolvi en la crisis fiscal del Estado.
Los problemas financieros del Estado en los pases dependientes y la crisis
de la deuda de los aos ochenta, se trataron de resolver reduciendo la par
ticipacin estatal y abriendo los sectores pblicos a la participacin privada.
El intervencionismo en estos pases se vio profundamente modificado a
partir de entonces, en que se impusieron los esquemas de mercado libre y la
desregulacin econmica, inicindose el desmantelamiento del Estado
desarrollista. En consecuencia, los sectores pblicos se redujeron de manera
sustancial con la implantacin de las polticas neoliberales de privatizacin,
liberalizacin y recortes al gasto pblico, polticas que en estos pases se
siguieron puntual y religiosamente. As, los sectores pblicos de los pases
atrasados, en contraste con los de los pases desarrollados, tienen actual-

Roco Citlalli Hemndez Oliva

45

mente una importancia mucho menor, pues la relacin entre el gasto pblico
y el PIB, que habamos mencionado que para el promedio de los ms
desarrollados era del 47% en 1994, para el caso de Mxico, es del 21.2%,
para Brasil, del 30.6%, para Chile, 32.5% y 33 % para Sudfrca."
Las transformaciones que sufrieron los Estados y sectores pblicos con la
introduccin de mecanismos mercantiles que acompaan a la globalizacin,
afectaron el carcter y forma de la participacin estatal, pero no terminaron
con el intervencionismo. Despojan a los Estados de los pases subdesa
rrollados de sus funciones reguladoras y de rectora y planeacin, inducen a
las administraciones pblicas a cumplir el papel de promotoras del mercado
y a sus gobiernos los reducen a una funcin policial. Ante este embate contra
los Estados rectores, el aparato estatal ha ido aprendiendo otras formas de
intervencin, ms selectivas, que favorecen y privilegian exclusivamente al
mercado.

2.3.EI Estado intervencionista en los pases asiticos.

Desde la perspectiva histrica, el papel activo del Estado en los procesos
econmicos y sociales de los pases tanto desarrollados como subde
sarrollados para encauzarlos y orientarlos de manera vigorosa hacia formas
de desarrollo ms avanzadas, ha sido muy importante. La experiencia de los
pases del sudeste asitico como Corea del Sur, Japn y Taiwn, ratifica la
importancia que tiene el intervencionismo estatal en el desarrollo econmico
y social y en la transformacin econmica hacia procesos industriales de
alta tecnologa.
Ha-Joon Chang nos muestra en un estudio sobre el papel del Estado en
los pases asicos," que las altas tasas de crecimiento que registraron
las economas de pases de Asia Oriental durante el periodo de posguerra
(entre 1950 y 1987), Y que superaron las de los paises ms avanzados,
se debi fundamentalmente al fuerte intervencionismo estatal y al papel
positivo que jugaron las polticas pblicas en el desarrollo econmico de
estos
En efecto, Corea del Sur, Japn y Taiwn son pases con un
importante intervencionismo gubernamental, pero no en el sentido
Banco Mundial, 1991, ct. Por Ha-Joon Chango El papel del Estado en la economa. Mx., Ed. Ariel, Fac. de
Economa, UNAM, 1996, p.155.
SI Ha-Joon Chang, oo.cn.
so

46

GLOBAUZAClN y PRIVATIZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

tradicional. Es decir, la participacin del Estado en estos

mide por la importancia del gasto pblico con respecto al
participacin del sector de las empresas pblicas en el
indicadores que en el caso asitico no destacaran el papel

pases no se
PIS, ni por la
mismo rubro,
estatal.

La forma de intervencin del Estado es completamente diferente a la que

registran los dems pases del mundo, nos dice Chang, pero no por eso
es menor. "La intervencin estatal en Asia -explica este autor- funciona
mediante canales, como el control del sector bancario (en Corea y Taiwn),
el asesoramiento administrativo, la influencia ejercida mediante sociedades
industriales, a travs de otras redes ms informales, en lugar de la pro
duccin pblica o de esquemas impuestos/subsidios." Mediante este in
tervencionismo, los Estados "han ejercido gran influencia al designar lo
que cada quien producir y en qu trminos mediante controles ejercidos
en los prstamos bancarios, en la poltica cambiaria, en la importacin de
tecnologa, en la capacidad instalada, yen otros factores"."
Este intervencionismo le permite al Estado ejercer el papel de agente fun
damental del cambio y transformacin econmica, pues slo el Estado
puede proporcionar una visin coherente, amplia y de largo alcance que
permita organizar los esfuerzos concertados. Los sectores privados, por
s solos, nos dice Chang, carecen de una visin "sistmica" pues sus
intereses son sectoriales y no pueden proponer cambios que abarquen
toda una nacin. El gran despegue de las naciones del sudeste asitico,
especialmente Corea del Sur, se bas en este papel fundamental del
Estado, en tanto planificador y coordinador, as como empresario (no pro
pietario), cuyas polticas pblicas, como diseador, defensor y reformador
de muchas instituciones de fomento a la industria, permitieron que estos
pases se encuentren entre las economas de mayor crecimiento del
mundo.

" lb.. p.157.

Captulo

EL PAPEL DEL ESTADO Y

DEL SECTOR PBLICO EN
MXICO: 1940-1982

111. EL PAPEL DEL ESTADO Y DEL SECTOR PBLICO EN

MXICO: 1940-1982.

En nuestro pas, el intervencionismo estatal fue adquiriendo relieves cada

vez ms preponderantes despus de la crisis de los aos treinta. Su

importancia se encuentra asociada tanto a los requerimientos de

enfrentar los efectos de la depresin econmica como a la necesidad de
transitar a una fase de industrializacin sustitutiva y consolidar un
crecimiento econ mico y social estables. De un simple supervisor y
regulador de las con diciones del mercado del periodo liberal, el Estado
mexicano de la poca modema lleg a convertirse en rector de la
economa, productor y proveedor de bienes y servicios, planificador,
inversionista, consumidor, promotor, distribuidor, protector, benefactor y
dirigente de un modelo de desarrollo que estimul el crecimiento y
diversificacin del sector pblico, as como el auge del desarrollo
institucional de la administracin pblica.
Para los objetivos de este trabajo, es importante que recalquemos el papel
que jug el intervencionismo estatal en el desarrollo econmico y social
de Mxico a partir de 1940 y hasta 1982, pues ello nos permitir dilucidar
la importancia de la administracin pblica para los fines de promocin y
desarrollo de la clase capitalista y el sector industrial, desvirtundose su
funcin de promotora de un proyecto de desarrollo social equitativo y
autosustentable. El carcter de este intervencionismo dio origen al Estado
desarrollista y populista y a la centralizacin y burocratizacin de la ad
ministracin pblica, Estado cuya injerencia creciente en la vida econmica
y social mediante polticas pblicas proteccionistas impuls el crecimiento
y expansin del sector pblico, pero tambin su hipertrofia y posterior de
clive. En el presente captulo analizamos el intervencionismo en sus dos
etapas cruciales, atendiendo la evolucin y el papel desempeado por el
sector pblico: la etapa de desarrollo y expansin del sector pblico (1940
1970), en la cual se consolida el Estado desarrollista, y la etapa de auge y
posterior decaimiento de este sector (1970-1982), periodo de crisis del
Estado desarrollista.

3.1. El Estado desarrollista y la ampliacin del sector pblico,

1940-1970.
En Mxico, como en los dems pases dependientes y subdesarrollados, el
Estado moderno consolid la formacin del capitalismo y de sus relaciones

50

GLOBAUZACINy PRNATlZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

sociales como modo de produccin dominante. Bajo la gida de un Estado

plenamente consolidado y una burocracia poltica firmemente hegemnica,

a partir de la dcada de 1940 se fueron constituyendo las estructuras

econmicas, polticas y sociales que permitieron y garantizaron el proceso
de industrializacin y el desarrollo y promocin de una clase capitalista en
ascenso. La participacin ampliada del Estado en la vida econmica y social
es resultado del propio proceso de desarrollo capitalista y de la incapacidad e
impotencia de la naciente burguesa para dirigirlo por s misma.
La funcin primordial del intervencionismo estatal en nuestro pas a partir
de los aos 40 ha sido, entonces, la de promover un desarrollo industrial
"a toda costa", en particular, y un crecimiento econmico, en general,
utilizando para ello todos sus recursos polticos y econmicos as como
administrativos disponibles a fin de convertir al sector industrial en una
actividad rentable y en expansin, como bien lo logr hasta la dcada de
los 70. Bajo esta perspectiva, entendemos que el papel del Estado y de la
administracin pblica ha sido fundamentalmente desarrollista y no
precisamente de bienestar, pues en los aos que estamos considerando
no se atendieron adecuadamente demandas sociales en cuestiones de
salud, educacin, vivienda, salarios, etctera, y s se present una ten
dencia creciente al fomento y desarrollo industriales.
En efecto, la intervencin del Estado en la economa fue decisiva para el
paso de las actividades agrarias a las industriales, mediante la
conduccin del proceso industrial, la produccin de insumos y bienes
esenciales para la acumulacin y el suministro de servicios, supliendo de
esta manera la insuficiencia histrica de una burguesa incapaz de crear
y reproducir las condiciones materiales de su propia existencia. De esta
manera es que se modifica cualitativa y cuantitativamente el
funcionamiento y la anatoma del Estado y se ampla, reestructura y
expande el sector pblico en Mxico, sobre todo a partir de los aos
cuarenta.
Aunque el intervencionismo estatal se fundamenta en los preceptos de la

Constitucin Poltica de 1917, la cual otorga al sector pblico

atribuciones extraordinarias en materia econmica y social en los
artculos 3, 25, 26,
27, 28 Y 123, fue hasta el primer Plan sexenal (1934-1940) que se establecen
las bases de una importante y activa participacin del Estado en
diferentes sectores para proteger, estimular y desarrollar la industria y
conducir fa vida econmica y social. As, las polticas y proyectos

emprendidos por el presidente Lzaro Crdenas desde 1935 dieron los

primeros impulsos a

Roco Citlalli Hemndez Oliva

51

la industrializacin y al inicio de la formacin de un amplio y complejo

sector pblico.
Es en la dcada de los cuarenta cuando arranca propiamente el proceso
industrial y cuando el intervencionismo estatal adquiere una dinmica e
impulso singulares. La injerencia del Estado y la creacin de un amplio
sector pblico vino a suplir la deficiencia del sector industrial y a
impulsar, reactivar y subsanar elementos que frenaban su desarrollo (las
comuni
caciones y energticos, la estrechez del mercado interno, la dependencia
de los abastecimientos del exterior, la escasez de materias primas y de
productos bsicos). La trayectoria del intervencionismo estatal a partir de
entonces y hasta 1970 se caracteriza porque permite la formacin del
sector pblico de la economa y su diversificacin acelerada. El Estado
se convierte en el pionero y rector de este proceso debido al incremento y
expansin de sus gastos directamente productivos para la creacin de
las empresas y organismos de carcter industrial, comercial, financiero y
de servicios (el sector pblico de la economa), ya travs de inversiones
en grandes obras de infraestructura y de fomento lndustriai."
El intervencionismo estatal se expresa fundamentalmente en un fuerte
gasto pblico, por lo que la industria en general se vio beneficiada en estos
primeros aos con la expansin de la inversin pblica, que en 1940
representa ya el 47.5% del gasto pblico total. Analizando el destino y la
composicin de la inversin pblica en el periodo que va de 1940 a
1970,54 nos podemos dar cuenta del carcter y naturaleza del
desarrollo que el Estado quiere fomentar, esto es, su inters no es el
bienestar social sino el desarrollo industrial. En los aos cuarenta, la
inversin pblica se dirige sobre todo a Comunicaciones y Transportes
(entre el 50 y el 60% de la inversin pblica total), lo que nos habla de
un intervencionismo estatal ms abocado a la creacin de obras de
infraestructura, a fin de proporcionar un contorno amplio y rentable a las
inversiones del sector privado. Paula tinamente se va dando un mayor
nfasis al gasto directamente productivo, ya que la inversin para
fomento industrial (electricidad, petrleo y gas, siderurgia y minera)
pas de representar el 8.3% del total de la inversin pblica en 1941 a
absorber el 38% en 1970.
Sin embargo, las inversiones del gobierno en beneficio social no muestran
el mismo dinamismo. El comportamiento de la inversin pblica destinada
Ver Alejandro lvarez Bjar et.a!. Industrializacin y lucha de clases en Mxico: la etapa de transicin al
capitalismomonoplico. Tesis, UNAM,1973.
Ver NAFINSA. La economia mexicana en cifras. Mxico, 1981, cuadro 6.24.

53

52

GLOBAUZACINYPRIVATIZACiN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

al beneficio social en los aos que van de 1940 a 1970, y que cubren las
reas de salud y seguridad social, educacin e investigacin, vivienda,
servicios pblicos urbanos y rurales y otras inversiones sociales, muestran
una tendencia errtica y ms bien baja, representando tan slo el 16.8%
promedio de la inversin pblica federal total; en tanto que para el fomento
industrial y comunicaciones, el gobierno destin inversiones que en el
mismo periodo significaron ms del 66% de la inversin total. Para los
aos posteriores y que consideramos son la etapa de crisis de este
modelo intervencionista (1971-1979), las inversiones destinadas al
beneficio so cial sufrieron una cada drstica hasta representar niveles
de inversin social inferiores a los registrados en los periodos
presidenciales de Adolfo
lpez Mateos y Gustavo Daz Ordaz.
Como es de suponerse, las empresas del sector pblico aumentan su
participacin relativa dentro de la inversin pblica de una manera sig
nificativa: de 44% en 1940 a 53% para 1955. Una explicacin est en que
en este periodo se crearon ms de 140 empresas de participacin estatal
y organismos descentralizados (hasta 1939 existan 65 aproximada
mente).55 Se trataba sobre todo de industrias que provean de medios
bsicos y baratos al sector manufacturero privado (siderurgia. fertilizantes,
cemento, papel, azcar, textiles, petroqumica, metalmecnica), yen los
que necesitaban sustituirse importaciones, fundamentalmente a partir de
la segunda guerra mundial. Pero tambin eran empresas que haban
fracasado en manos del capital privado y que retom el Estado para su
reorganizacin y saneamiento (Ayotla Textil, DINA, Toyoda de Mxico,
Manufacturera Corpomex, Aceros Esmaltados). 56
Es importante recalcar que un instrumento muy poderoso de la admi
nistracin pblica lo constituy la Nacional Financiera, que como banca
de desarrollo y fomento juega un papel primordial en el proceso de indus
trializacin, pues ante el desapego de las instituciones financieras privadas
para financiar el crecimiento industrial o debido al mal equipamiento de
otros organismos de inversin para realizar esta labor especializada, esta
institucin pblica fungi no slo como banco de inversiones, sino que
ampli sus posibilidades al apoyar a empresas ya existentes pero poco
atractivas para el capital privado, financiando a aquellas que se
consideraba necesari o fomentar y fundando nuevas .
Alejandro carrillo castro. La reforma administrativa en Mxico (1971-1979), 1.2, Mx., Ed. Porra, 1980; y A.
carrillo castro y Sergio Garcia Ramrez. Las
pblicas en Mxico. Mx., Ed. Porra, 1983.
50 NAFINSA. "La polflica industrial", en leopoldo Sals. La economia mexicana. El Trimestre Econmico, lecturas
4, Mx., Ed. FCE, 1973.

53

Roco Citlalli Hemndez Oliva

Sin embargo, este expansionismo del sector pblico no signific un

aumento igualmente importante dentro del producto total manufacturero:
"Las empresas estatales, por lo general, se orientan hacia actividades in
dustriales bsicas, que requieren montos de inversin muy grandes y que

son de alto riesgo. Ms que su aporte cuantitativo (las empresas estatales

participan con muy poco del producto industrial) su importancia es
cualitativa, al abrir paso y campos nuevos a la produccin industrial"."
Es decir, el sector pblico transfiere al industrial privado un capital creado
en las empresas estatales: "La expansin del sector pblico, y particu
larmente del sector paraestatal, fortaleci la base material de la economa
con el desarrollo de la industria bsica (siderurgia, generacin de energa
elctrica, petrleo y petroqumica bsica), y permiti la acumulacin, en el
sector privado, de un capital generado en las empresas del Estado. El
desarrollo econmico del sector pblico aunado al carcter netamente
corporativo del aparato estatal, form un capitalismo y una burguesa de
Estado que sustenta su poder indistintamente, tanto en la posesin de los
medios de produccin estatales, cuanto en realizar una funcin indispen
sable en la reproduccin ampliada del capital social". 58
As, la administracin pblica se fue inclinando cada vez ms a un proyecto
de desarrollo industrial dejando de lado programas de bienestar social.
Tanto la creacin y consolidacin de empresas y organismos del sector
pblico, como la poltica proteccionista y de incentivos fiscales al capital
privado (la ley de industrias nuevas y necesarias que foment la creacin

de empresas medianas y pequeas, la regla XIV de la Tarifa General de

Importaciones), fueron creando .....un clima muy favorable para la ex
pansin de las actividades industriales, asegurando un rpido proceso de
formacin de ahorros y de capitales y atrayendo a la nversin
extranjera.
En esa forma se ha hecho viable la expansin de la base productiva in
dustrial, aunque al mismo tiempo hayan quedado relegados a segundo
plano objetivos relacionados con la distribucin del ingreso, el ensancha
miento del mercado interno y el desarrollo regional equilibrado". 59
El apoyo estatal al sector privado de la industria no ha sido indiscriminado,
sino que desde sus inicios el intervencionismo estatal se fue perfilando hacia

ciertas ramas industriales que ms inters tena en promover. A partir de la

57

CEPAl. El proceso de industrializacin en Amrica Latina. Nueva York, 1956, p.l77.

y R. Cordera. "Mxico: industrializacin subordinada", cit. por A. lvarez Bjar et.a/.,
NAFIN5A. "La poltica industrial", op.cit., p.203.

so Adolfo

oo.cu.,

p.13.

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

54

dcada de los aos SO, el Estado desarrollista se dirigi a favorecer a las

empresas con mayor dinamismo y alta concentracin de capital, y que son,
adems, las que estn ms vinculadas al capital extranjero, a diferencia de
los aos 40 que promovi y benefici a pequeas y medianas industrias na
cionales. Desde entonces, la accin del sector pblico (altamente pro
teccionista y de incentivos fiscales a les grandes capitales) favoreci la entrada
masiva de capital extranjero, tanto en forma de inversin directa con las
empresas transnacionales como en calidad de prstamos, promovi una
industria ineficiente y acentu la concentracin y centralizacin industrial en
favor de los monopolios.
La poltica del "desarrollo estabilizador" emprendida desde fines de los
SO hasta 1970, fue reforzando esta monopolizacin de la economa
mexicana, y por lo mismo el Estado tuvo que incrementar su actividad
"como causa y efecto-del propio avance de los monopolios, ya sea a
travs del cre cimiento del gasto corriente para atender los problemas
de realizacin propios de una economa monoplica, o de los
incrementos de los gastos de capital para abaratar los costos de
produccin de los capitalistas, apoyando de este modo su tasa de
ganancia".60 La trayectoria que sigui el intervencionismo estatal fue,
entonces, para prohijar un sector indus trial fuertemente integrado al
proceso de internacionalizacin del capital y en donde empezaban a
predominar
las empresas transnacionales,
funda mentalmente
estadunidenses.
Tanto la ampliacin y diversificacin del sector pblico, como las exone
raciones fiscales a los ingresos del capital y los subsidios y transferencias
a la industria privada -merced a la poltica de precios y tarifas reducidos
de los bienes y servicios de las empresas pblicas-, contribuyeron de
forma definitiva al deterioro paulatino de las finanzas del Estado y a una
creciente subordinacin de todo el sector pblico a las necesidades de
acumulacin del capital monoplico. En efecto, los aos que inician con
la dcada de los SO estn marcados por los enormes gastos que asume
el sector pblico en infraestructura e insumos bsicos para apoyar a la
industria manufacturera y profundizar la sustitucin de importaciones, tra
ducindose esto en un creciente dficit del sector pblico que se financiaba
con deuda interna y externa de manera creciente.

Jos Ayala. "Auge y declinacin del intervencionismo eslalal, 1970-1976". Investigacin Econmica. no.a, jul
sept. 1977,

p.71.

Roco Citlalli Hernndez Oliva

55

En los aos 60, por ejemplo, se realiza el proceso de mexicanizacin de

la rama minera y la nacionalizacin de la industria elctrica. Esta ltima
era una empresa altamente ineficiente en manos de particulares, pues
ante la ausencia de una rentabilidad inicial, el capital privado dejaba de
producir este apreciable fluido a sectores y regiones que lo requeran,
obstaculizando su desarrollo. El sector pblico absorbe tambin empresas
privadas en quiebra o abandonadas por la iniciativa privada por no ser
lucrativas, como las vinculadas a la rama textil, pesquera, del azcar, he
nequn, envasado de pescado y mariscos, beneficio del tabaco, astilleros
navales, bienes de capital y hasta de refrescos y bicicletas. 51
Bajo esta dinmica se inicia en la dcada mencionada una expansin
acelerada y la hipertrofia del sector pblico, cuyo origen no fue solamente
la adquisicin de empresas no redituables a corto plazo para el capital
privado, sino la compra (rescate) de empresas estratgicas tanto nacio
nales como extranjeras, que en manos de la iniciativa privada haban
fracasado, como fueron los casos de la Compaa de Luz y Fuerza del
Centro, el grupo de Telfonos de Mxico, las azufreras, Ayotla Textil, el
grupo Hilos Cadena, el grupo SOMEX, la mayora de los ingenios azu
careros, algunas empresas mineras y las empresas hoteleras."
Como es comprensible, la diversificacin del sector pblico no ha
obedecido a una estrategia de expansin planeada desde y por el Estado,
sino a decisiones polticas coyunturales y a necesidades del sector
privado, lo que ha dado lugar al llamado "gigantismo" e hipertrofia del sec
tor pblico. Es por esto que para principios de los setenta, el nmero de
entidades del sector pblico es ya muy alto, pues alcanza una cifra alre
dedor de las 600, entre empresas, organismos descentralizados, fidei
comisos, comits, comisiones, consejos y centros, distribuidos en todos
los sectores de la econornla."
Es decir, el sector pblico no es de ningn modo un sector competitivo
con el sector privado, sino que es funcional y ha sido estructuralmente
necesario al mismo en la etapa de expansin del capital monoplico, al
permitir y garantizar altas tasas de rentabilidad a este capital y propiciar el
crecimiento sostenido de la economa, que a partir de 1940 y durante tres
., Jorge Tamayo. "Las entidades paraestatales en Mxico". Mxico: 75 aos de Revolucin. Mx., Ed. FCE. 1988 .
, A. Carrillo Castro y Sergio Garcia R., op.cit., pp. 39-40 .
e3 A. Carrillo Castro. coord.(1980), op.cit.

56

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

dcadas alcanz tasas promedio de un 6.5% anual, como nunca antes

en la historia. Sin embargo, su papel de motor de este crecimiento fue a
costa de su descapitalizacin y deterioro crecientes y de la desatencin
del bienestar social. Y esto nos habla del carcter contradictorio del inter
vencionismo estatal.

3.2. Auge y declive del sector pblico, 1970-1982.

Hasta aqu hemos visto cmo la creciente actividad gubernamental con
lleva profundas contradicciones, pues si por un lado el sector pblico se
ampla para convertirse en el eje y garanta del crecimiento capitalista, por
el otro lado (el revs de la moneda), este intervencionismo estatal llega a
volverse obstculo de este mismo crecimiento. Estas contradicciones,
cuyas causas mencionaremos, pusieron en evidencia los lmites del inter
vencionismo estatal.
Los lmites al intervencionismo del Estado se encuentran en la propia
evolucin contradictoria del modelo de desarrollo capitalista, cuyos ejes
son la creciente socializacin de los costos (a cargo del sector pblico) y
la mayor apropiacin privada de los beneficios (por parte del sector
empresarial). Es decir, "al mismo tiempo que el Estado aumenta su inter
vencin en la economa, y por consiguiente el volumen de sus gastos,
reduce proporcionalmente la parte de plusvala que se apropia'v" Esto se
expresa en las constantes y crecientes transferencias al sector privado y
en el carcter de la participacin no rentable de la empresa pblica.
Edgar Ortiz, Alejandra Cabello y Marcela Torres demuestran en un ensa
yo65 que la empresa pblica es obligada frecuentemente a asumir un papel
diferente al empresarial, por lo que sus niveles de desempeo han sido
dbiles, errticos y muy dispersos. Esto se debe, nos dicen, a la poltica
de rezago
precios y tarifas yal manejo dbil del crdito y cobranzas de
las empresas pblicas, el cual tambin sufre de profundos rezagos. Me
diante el manejo de precios de bienes y servicios por debajo del precio del
mercado para promover la industrializacin y el otorgamiento de crditos
excesivamente preferenciales para las empresas privadas, las empresas
Manuel castells. La crisis econmica mundial y el capitalismo americano. Espaa. Ed. Laa. 1978, p.113.
os Edgar Ortiz. Alejandra cabello y Marcela Torres. "Desempeo financiero de la empresa pblica mexicana sujeta
a control presupuestar, en Empresa Pblica. Problemas y Desa"ollo, vot.u, nos.6-7. enero-diciembre. 1988.
Divisin de Administracin Pblica. CIDE. pp.127-154.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

57

pblicas estn cumpliendo un papel subsidiario del mercado y de banca

de desarrollo muy liberal -explican estos autores-, lo que claramente pro
voca utilidades bajas y descapitalizacin, impactando negativamente en
su desempeo financiero. El hecho de que las empresas pblicas no sean
rentables no significa que no puedan serlo, sino que se les impone una
modalidad de crecimiento deficitaria para que el sector privado reduzca
costos de produccin.
Este desempeo aparentemente pobre e ineficiente de la empresa pblica
y su intervencin poco rentable, sacrificando sus propios recursos, sirvi
para que el sector privado, sobre todo el monoplico, alcanzara -l s- al
tos niveles de rentabilidad y eficiencia. "Las prdidas de las empresas y
organismos de propiedad estatal -nos dice Roberto Castaeda- son la
contrapartida -incluso contable- de las altas tasas de ganancia del capital
privado ... Los bajsimos mrgenes de ganancia [... ] de PEMEX, de la
Comisin Federal de Electricidad, y los crecientes dficit de operacin de
los Ferrocarriles, etctera, son precisamente la prueba de esto, al repre
sentar bajos costos de energticos, insumas y transportes"," Lo que se
traduce en subsidios y endeudamiento. Aunque tambin habra que
considerar, nos dice Castaeda, los graves problemas de corrupcin
dentro de la administracin pblica, de saqueo, rapia y peculado, que
tambin perjudican el desempeo de la empresa pblica, pues durante
largo tiempo han sido botn de los gobiernos en turno.
"As, el sector de capital monopolista produce proporcionalmente, cada
vez ms valor y distribuye cada vez menos rentas, mientras que el sector
pblico funciona en sentido contrario en los dos terrenos. El Estado emplea
cada vez ms trabajadores y distribuye cada vez ms rentas sin hacerse
con el control de las fuentes de creacin de valor y permaneciendo por
detrs del sector privado en cuanto al crecimiento de
productividad."
Como resultado de esto, "el desfase estructural entre la socializacin de
los costos y la privatizacin de las ganancias desemboc en la crisis
presupuestaria del Estado". 67
Esto denota que el Estado y la administracin pblica se han subordinado
a los requerimientos de acumulacin de los sectores hegemnicos, an
a costa de contribuir a incrementar los desequilibrios estructurales, como
la mayo r oliqopolizacin de la economa, los mayores rezagos sectoriales,
.. Roberto Castaeda R.C. "Los lmites del capitalismo en Mxico. Las finanzas del rgimen", en Cuadernos
Polticos, no.8, abril-junio, 1976. pp.56-57.
e 7 Manuel Castells. loc. cit.

58

GLOBALIZACIN y PRIVA11ZACIN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

el incremento de la concentracin del ingreso y desatendiendo a los gran

des grupos de poblacin. No es el Estado desarrollista en s el que gener
fuertes desequilibrios e ineficiencias, ni la expansin desordenada del sec
tor pblico ni una administracin dispendiosa lo que provoc la crisis de
esta modalidad intervencionista, sino que ellos mismos son expresin y
resultado de la crisis de un modelo de desarrollo sustentado en fuertes y
graves contradicciones.
Las contradicciones que hemos venido mencionando, y de las cuales
forma parte importante el crecimiento desmesurado del sector pblico,
condujeron a la crisis econmica que estalla en los aos setenta. En
efecto, la oligopolizacin de la economa, el endeudamiento creciente y el
incremento de la participacin del Estado en la vida econmica y social,
de ser los elementos contrarrestantes de los desequilibrios, se vuelven
en su contrario, en fuentes de inestabilidad, al encontrar lmites estruc
turales para seguir impulsando el modelo de desarrollo. La prdida relativa
de injerencia estatal a fines de los sesenta fue una consecuencia derivada
del inicio de la crisis, la cual se expresaba en las disminuciones del gasto
y la inversin pblicas a partir de 1965 debido al deterioro financiero del
sector pblico y aliento crecimiento de sus ingresos.
Un ejemplo del fuerte deterioro fiscal que ha venido sufriendo el sector
pblico y que se agudiz en estas fechas, se demuestra en las enormes
transferencias corrientes al sector privado y a las entidades paraestatales,
las cuales representaron ms del 30% de los gastos corrientes del gobierno
federal en 1969. Los subsidios y las transferencias corrientes a la indus
tria, al comercio y al sector agropecuario guardan relacin con la poltica
estatal de fomento al capital privado an a costa de su debilidad financiera
y de contraer compromisos financieros con el exterior. "Numerosas in
dustrias han disfrutado de subsidios (aparte de evadir impuestos) durante
periodos que parecen ms prolongados de lo necesario; de donde mientras
las empresas en cuestin obtienen elevadas tasas de ganancia, el sector
pblico incurre en gastos virtuales que limitan su capacidad financiera
para promover otras empresas o actvdades"."
Ahora bien, la disminucin de la presencia estatal a finales de la dcada
de los sesenta tuvo sus secuelas inmediatas en el retraso de la produccin
de ramas clave de la economa, tales como petrleo, electricidad, siderurgia
.. Francisco Javier Alejo. "La poltica fiscal en el desarrollo econmico de Mxico. La sociedad mexicana: presente
y futuro. Selecc. de M.S. Wionczek, Lecturas 8, El Trimestre Econmico. Mx., Ed. FCE, 1979, pp. 73-74.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

59

y minera, as como rezagos importantes en los gastos de bienestar so

cial. Estas mltiples exigencias y presiones sobre el sector pblico con
trastaban con el deterioro creciente de las finanzas gubernamentales y
la descapitalizacin de sus empresas.
Sin embargo, a partir de los setenta, el gobierno de Luis Echeverra (1970
1976) instrument una poltica de expansin del sector pblico sin
precedentes, lo que implic "la ampliacin de la infraestructura del sector
pblico para abrir campos que consideraron insuficientemente cubiertos
(vivienda: INFONAVIT; ciencia y teconoJoga: CONACYT; promocin de

exportaciones: IMCE; industrializacin rural: FONAFE; energa nuclear:

INEN), as como el mltiple desarrollo de fideicomisos, comisiones es
peciales, ampliacin de funciones de organismos existentes, creacin de
nuevas empresas, etctera".69 En consecuencia, en el periodo de 1971 a
1981, adems de experimentarse un crecimiento notable de la inversin
estatal, se produce una acelerada expansin del sector pblico (esto se
da de 1971 a 1976), se fortalecen las reas bajo control estatal, como las
industrias de insumos bsicos, y se fomenta la produccin de bienes de
capital en asociacin con capital transnacional (aos de 1977 a 1981).70
Como sealbamos, el crecimiento que experiment el sector pblico de
1971 a 1976 respondi a requerimientos importantes de produccin de
bienes de capital (por ejemplo, el Grupo Industrial NKS y Clemex, en
coinversin) y de petroqumicos secundarios (Adhesivos, S.A.,
Poliestireno y Derivados, etctera), ya una poltica de "mexicanizacin" de
industrias, mediante la cual pasaron a control pblico las empresas:
Cananea, Azufrera Panamericana, Telmex, Compaa
Minera Autln,
Tabacalera Mexicana, Motores Perkins, CONDUMEX, Alimentos del Fuerte,
y otras. A partir de 1977 y hasta 1981, se continu con una expansin del
aparato productivo estatal en el rea de bienes de capital, y se mantiene la
tendencia a la asociacin del sector pblico con el capital privado, extranjero y
nacional."
Adems, se propaga la creacin desordenada y sin control de otros
organismos (que en muchos casos fue por necesidades inmediatas y
para atender conflictos sociales), como fideicomisos, comits, comisiones,
consejos y centros, que abultaron al aparato burocrtico-administrativo y
.. Gerardo M. Bueno "Las estrategias del desarrollo estabilizador", en Gerardo M. Bueno, coord. Opciones de politica
econmica en Mxico. Mx., Ed. Tecnos. 1977. p.32.
70 Jos Ayala. Garrido y Feo.Javier Villa. "El complejo productivo estatal; elementos para un diagnstico".
Economia Informa. no.106. julio de 1983. UNAM.
71 Cf. Jos L. Ayala et.al., op.cit.

60

GLOBALlZACIN y PRIVATIZACIN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

se convirtieron en fuentes de corrupcin y despilfarro, complicando el

manejo de la administracin pblica. As, el nmero de entidades del sec
tor pblico aument considerablemente en la administracin de Echeverra,
pues de ser 600 a principios del sexenio, para fines de 1976 se registraron
ms de 900, de los cuales 122 eran organismos descentralizados; 256,
empresas de participacin estatal mayoritaria, 78, de participacin mi
noritaria; 236, centros, comisiones, comits y consejos; 185, fideicomisos;
y 65, organismos del sector financiero."
En trminos globales, en el periodo 1971-1981 , se da una tendencia
gene ral a que el gasto del sector pblico aumente, en particular, el de
capital. Este se concentra en los sectores productores de insumos
bsicos, forta leciendo, a su vez, los circuitos financieros estatales
(NAFINSA, SOMEX, BANOBRAS) a fin de apoyar la expansin de la
industria de bienes de capital, induciendo al capital privado a invertir en
reas consideradas como prioritarias por el Estado. Esto dio como
resultado una mayor inversin extranjera y se observa un proceso de
asociacin entre el Estado y el capital forneo (caso de Turalmex, S.A.,
Turbinas de Vapor, Grupo Indus trial NKS S.A., Productora Mexicana de
Tubera, S.A., Nitrocelulosa, S.A., Tuberas y Equipos Industriales, S.A.,
Productora de Engranes y Re ductores, S.A. y Fbrica de Tractores
Agrcolas, S.A.), representado por compaas suizas, japonesas,
espaolas y alemanas."
El auge del sector pblico de los aos que van de 1970 a 1976, y que
form parte del proyecto reformista y modernizador de Luis Echeverra,
fue la estrategia gubernamental para tratar de impedir la cada de las
ganancias empresariales en los aos de la crisis. En este sentido, el
mismo secretario del Patrimonio Nacional en el sexenio mencionado,
Horacio Flores de la Pea, reconoci el papel que el sector pblico
cumple al estar subsidiando en forma deliberada a la iniciativa privada
para que alcance los niveles de competencia que su falta de integracin
les impide conseguir, asegurando, a su vez, que la crisis financiera del
Estado se debe a que "gran parte de la prdida de los ingresos pblicos
se convierte en utilidades del sector privado ... ".74
De esta manera, el expansionismo del sector pblico, mediante el
expediente de aumentar la inversin pblica ante las tendencias
contraccionistas de la
A. Carrillo Castro, coord. Las empresas pblicas en Mxico. Su importancia en el sector industrial y comercial.
Bases jurdcas de su accin. Mxico, INAP, 1976, cuadro 2.
73 J.Ayala,
et.al., op.cit.
El Da, 31 de diciembre de 1971.

Roco Cltlalli Hemndez Oliva

61

inversin privada y a costa del engrosamiento del conjunto de entidades del

Estado, as como la poltica de subsidios y transferencias al sector privado
va precios reducidos de las empresas estatales y una poltica fiscal regresiva,
adems de la poltica populista de ajustes salariales, elevaron extra
ordinariamente el dficit de las finanzas pblicas y condujeron al deterioro
generalizado del conjunto de sus empresas. Este dficit creci ms de 845%
durante el sexenio, "cuestin que oblig a dar menos nfasis al gasto social,
a una descapitalizacin de las empresas estatales y, en general, a un
debilitamiento de las finanzas pblicas"." Esto marc el inicio de la crisis de
esta modalidad intervencionista y el declive del sector pblico como palanca
del desarrollo.
Tenemos entonces que como resultado directo de este intervencionismo
estatal para asegurar la reproduccin ampliada del capital y ante la in
capacidad del Estado para realizar una reforma fiscal profunda y una
modificacin de los precios y tarifas de los bienes y servicios pblicos, la
situacin financiera del sector pblico se degrad fuertemente entre 1971
1976. Sin embargo, " .. .frente a la alternativa de elevar el precio de
los
bienes y servicios producidos por las empresas estatales -disminuyendo
la tasa de beneficio de los empresarios privados y/o creando fuertes
presiones inflacionistas- o apelar al endeudamiento, el Estado decidi
utilizar esta ltima opcin"."
As entonces, la crisis financiera del sector pblico, al conjugarse con la
recesin internacional de los aos 70, conducen al deterioro y declive de este
sector e imponen lmites al intervencionismo estatal, pero tambin imponen
al Estado la bsqueda de fuentes de financiamiento en el exterior. Por lo que
a partir de 1973, tanto el sector pblico como las empresas privadas
recurrieron ampliamente al crdito extemo, dndose una verdadera expansin
de la deuda externa de Mxico, que lleg a quintuplicarse en tan slo seis
aos, pasando de 6 mil rnillones de dlares en 1970 a una deuda externa
total de aproxi madamente 30 mil millones de dlares en 1976.77
Partiendo de esta situacin y ante la magnitud del problema de la deuda
externa y el compromiso de pagar todas las obligaciones contradas, el
J.Ayala (1977), pp. 78 Y 86. Es importante sealar que si el sector paraestatal pudo cumplir con el cometido de
subsidiar al sector privado, ha sido porque sus niveles de productividad han sido muchas veces ms altos que en
la industria privada. Los datos del valor bruto agregado por persona ocupada para 1970 demuestran que en el sector
de empresas estatales fue 90% ms alto que en la industria nacional, lo que le ha permitido transferir recursos el
sector privado. Cf . J.Ayala . "La empresa pblica y su incidencia en la acumulacin de capital en Mxico durante
los aos setenta". Investigacin Econmica., no. 150, oct-dic, 1979, vol. XXXVIII, pp.401-430.
Hctor Guilln Romo (1984), p.48.
77 Cf. Rosario Green. La deuda externa de Mxico: 1973-1987. De la abundancia a la escasez de crditos. Mxico,
Srla. de Relaciones Exteriores. 1988, p.22.

7.

62

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

gobierno de Jos Lpez Portillo (1976-1982) adopt un programa de esta

bilizacin a partir de 1977 mediante la firma de un Convenio de Facilidad
Ampliada con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Esto signific el com
promiso de someter las polticas pblicas a los criterios monetaristas de
este organismo internacional y de la comunidad financiera de Estados
Unidos, que coincidan con los planteamientos habituales del sector
empresarial y la doctrina neoliberal friedmaniana de recortar funciones al
Estado y trasladar actividades pblicas al sector privado.
A partir de entonces, sobre todo de 1982 con la administracin de Miguel
de la Madrid Hurtado (1982-1988), se somete al Estado y a la
administracin pblica a cambios profundos en su modalidad
intervencionista que profundiz la crisis del Estado desarrollista y
condujo al sector pblico a una reestructuracin profunda y achicamiento
mediante mecanismos como la privatizacin, desregulacin y recortes al
gasto pblico, lo que tambin llev a la economa a una profunda
recesin en aras de destinar la mayor parte de los recursos
presupuestales al pago de la deuda externa. Esto en realidad ha
significado una forma de traslado de los recursos del erario pblico a
manos del capital financiero.
En trminos generales, podemos decir que en estos 40 aos que exa
minamos, el sector pblico, siguiendo un criterio de intervencin estructural
de largo plazo inspirado en las tesis de la CEPAL, cumpli, entre otros,
con los siguientes objetivos: garantizar el crecimiento de la economa a
travs de un cierto volumen global de inversin en reas estratgicas y
construccin de infraestructura; proporcionar servicios pblicos indispens
ables para el funcionamiento de la economa y el desenvolvimiento de la
sociedad; complementar a la inversin privada y mantener fuentes de
ocupacin; subsidiar a las empresas privadas sin atender a los costos
(operando las industrias bsicas para abastecer al capital privado de
productos y servicios a precios reducidos); garantizar el crecimiento in
dustrial subsidiando los costos de instalacin y operacin de un nmero
creciente de empresas industriales; ampliar y mantener en operacin los
sistemas bsicos de transporte y comunicacin, aunque sea en con
diciones antieconmicas; evitar colapsos financieros, absorbiendo pasivos
en que incurren empresas financieras o industriales.
Aunque el Estado desarrollista asumi labores de empresario y se convirti
en protagonista directo de los procesos productivos y sociales, esta moda
lidad fue resultado de las propias necesidades del desarrollo capitalista y

Roco Citlalli Hemndez Oliva

63

de la ausencia de un eje dinmico nacido de una burguesa fuerte

yempren
dedora. Ornar Guerrero nos expone al respecto:
"En Mxico, el Estado ha actuado donde la burguesa no ha querido, no ha
podido o donde no le conviene actuar. En buena medida las empresas es
tatales modernas han nacido de estas causas. Por esto, el petrleo, la
petroqumica, los ferrocarriles, la energa nuclear y la energa elctrica, el
correo, los telgrafos, la acuacin de moneda, la emisin de billetes y el
servicio de banca y crdito, estn a cargo de instituciones descentralizadas
[...J, es decir, a cargo del Estado y ellas se consideran, segn lo
establece
un distinguido especialista en administracin pblica, cometidos esencia
les del constitucionalismo mexicano. As, las empresas estatales encar
gadas de realizar los cometidos esenciales del Estado mexicano se sitan
estratgicamente en el organismo del Estado, pues consideradas err
neamente como 'paraestatales', deben concebirse como inherentes a la
condicin del Estado por cuanto tal y por extensin relacionadas con sus
funciones soberanas"."
Si bien este intervencionismo fue al principio garanta de crecimiento, para
la dcada de los 70 en que inicia la crisis estructural del capitalismo
internacional se convirti en su contrario, no porque dejara de cumplir su
papel fundamental de apoyar la acumulacin del capital, sino porque esta
modalidad de participacin margin a una creciente proporcin de la
poblacin y descuid aspectos fundamentales para alcanzar un desarrollo
nacional integral. El Estado desarrollista no slo no cumpli un papel
redistribuidor y benefactor de la poblacin, tampoco llev a cabo los come
tidos esenciales del constitucionalismo mexicano, que tienen que ver con
"la rectora del desarrollo nacional para garantizar que ste sea integral y
sustentable" y, bajo una planeacin democrtica, imprimirle equidad,
solidez y dinamismo al crecimiento de la economa. Antes bien, el Estado
y la administracin pblica han estimulado una mayor centralizacin en la
toma de decisiones que derivaron en mayores estmulos a los grupos de
poder oligoplicos, favoreciendo la concentracin del ingreso y el creci
miento desequilibrado, en lugar de promover la inversin con fines sociales
o de desarrollo regional.

7. Ornar Guerrero.

El Estado y la Administracin Pblica en Mxico. Mx., Eds. INAP, 1. Ed. 1989. pp 573-574.

64

GLOBALIZACIN y PRIVATIZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO,1982-1999

Sin embargo, los actuales cambios en el desempeo del Estado y la

administracin pblica por los linderos del neoliberalismo, no han mo
dificado la esencia de
anteriores funciones y, por lo tanto, sus nuevas
funciones tampoco se apegan a la Constitucin, pues continan propi
ciando el debilitamiento y crisis financiera del sector pblico y
desarrollando un sistema de privilegios, aumentando la agudizacin de los
desequilibrios econmico-sociales. El desmantelamiento de reas
fundamentales del sector pblico y la transformacin de la
administracin pblica en gestora abierta de los procesos de mercado,
subordinando el inters general y la poltica a las necesidades econmicas
de la globalizacin, no slo despojan al Estado de sus funciones de
rectora y planeacin para depositarlas en
el mercado, contribuyendo a ampliar la brecha entre las principales clases
sociales; tambin estn comprometiendo la soberana de la nacin y la
capacidad estatal para dar cumplimiento a los objetivos nacionales de
crecimiento sostenido, equitativo y democrtico.

SEGUNDA PARTE

GLOBALIZACIN y
PRIVATIZACiN: LAS
TENDENCIAS MUNDIALES
HACIA EL
DESMANTELAMIENTO DEL
SECTOR PBLICO

Desregulacin liberalizacin y privatizacin.

Estas tres "acciones" se convirtieron en los
instrumentos estratgicos de la poltica
econmica europea y americana, que el
programa neoliberal elev a ideologia
decretada por el Estado.
Hans-Peter Martin y Harald Schumann
A esas politicas las llaman neoliberales, pero
debemos reconocer que hay mucho fraude
en eso. Son programas neo/ibera/es para las
vctimas, pero no para los manipuladores. Y
los Estados Unidos sirven de ejemplo. La
gente que trata de imponer los principios del
neoliberalismo en el Tercer Mundo y en los
slums (barrios bajos) de nuestras ciudades
no quiere esos principios para ella misma.
Quiere un poderoso Estado nodriza para
protegerlos, como siempre.
Hay un mercado, pero es un mercado guiado
por el Estado, y el Estado nodriza es un fac
tor crucial, con el cual todas las
corporaciones cuentan.
Noam Chomsky

El papel y el alcance del Estado y del sector pblico, como hemos visto,
se han modificado con el propio desarrollo de la sociedad y las
necesidades del capitalismo. Al ampliarse estas necesidades por todos
los confines del planeta como resultado de la intemacionalizacin del
capital del ltimo cuarto del siglo XX, la actuacin del Estado y la
magnitud e importancia del sector pblico tambin se transforman para
adecuarse a los nuevos
objetivos del ahora sistema planetario.
La globalizacin, como proceso de reestructuracin del capitalismo a nivel
mundial y bajo esquemas neoliberales, conduce a una nueva forma de
organizacin y funcionamiento de los Estados y administraciones pblicas
y a una revaloracin de los sectores pblicos, tomando en cuenta que lo
pblico se convierte en el centro del expansionismo del capital al agotarse
o restringirse sus mbitos de actuacin en la esfera privada. Esto ha
provocado el progresivo desmantelamiento de los sectores pblicos para
abrir espacios de movilidad a los capitales privados a travs de la
desregulacin y concesin de los servicios pblicos y la privatizacin de
las empresas y organismos del Estado. Globalizacin y privatizacin se

68

GLOBALIZACIN y PRIVATIZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO,1982-1999

convierten as en tendencias mundiales que, al permitir la ampliacin y

rectora irrestricta del mercado en todos los procesos, no tan slo econ
micos, sino sociales y administrativos, modifican sustancialmente el papel
del Estado en favor de los grupos hegemnicos asociados al gran capital
y promueven el desmantelamiento de los sectores pblicos acelerando el
avance de la concentracin de la riqueza y la desproteccin de las pobla
ciones mayoritarias.
En esta segunda parte abordamos la forma como la globalizacin ha
afectado a los Estados nacionales y los sectores pblicos, limitando los
mbitos de actuacin estatal, redefiniendo el papel del Estado y de la
administracin pblica en trminos neoliberales e imponiendo la primaca
del mercado mediante los procesos de privatizacin que conducen al des
mantelamiento progresivo del Estado benefactor y del Estado desarrollista
ya la reestructuracin de los sectores pblicos.
Para estos efectos, hemos considerado tres captulos. En el primero, se
analizan el origen y consecuencias de la globalizacin en tanto nuevo
entorno de funcionamiento de los Estados nacionales y como proceso de
redefinicin, a nivel planetario, de los espacios econmicos, polticos y
sociales. Los objetivos de los otros dos captulos son describir y analizar
el nuevo papel del Estado y las funciones del sector pblico reformado,
as como el rol que cumplen las privatizaciones en los procesos de
recomposicin de las relaciones entre el Estado y el mercado a favor de
este ltimo.

Captulo IV

LA GLOBALIZACIN y SU
IMPACTO SOBRE LOS
ESTADOS NACIONALES

IV. LA GLOBALlZACIN y SU IMPACTO SOBRE LOS ESTADOS

NACIONALES.

Hablar de la globalizacin nos remite a un proceso ya aejo -la

internacio nalizacin del capital- proceso que, sin embargo, cobra vigor en
las ltimas dcadas del siglo XX a partir de la crisis econmica de los
aos setenta que afecta inicialmente a los pases altamente
industrializados. La globali zacin es la forma como se est
reestructurando el sistema mundial capita lista para hacer frente a esta
crisis y a la competencia feroz que desata. Es un proceso que representa
"la expresin visible de los reacomodos de las fuerzas y grupos
econmicos dominantes a escala mundial"," im pulsado bsicamente
por las naciones dominantes del grupo de los siete
(G-7) en un intento por reactivar el capitalismo estableciendo acuerdos,
repartos y reglas del juego para que la competencia y la confrontacin no
desemboquen en confllcto."
Esto es, la globalizacin representa una tendencia -primero econmica
a la conformacin de autnticos sistemas mundiales como mecanismo
de salida a la crisis del capitalismo, expandiendo los mercados ms all
de las fronteras nacionales, proceso que hoy se facilita gracias a la extra
ordinaria movilidad que han adquirido el capital y la informacin a nivel
mundial a raz de la JJJ Revolucin cientfico-tcnica en el campo de las co
municaciones y transportes. Ahora bien, el principal freno al proceso globa
lizador es la permanencia de los Estados nacionales y de sus mercados,

pues la regla para la mundializacin es derribar fronteras y obstculos a

los libres flujos de inversin ya los mercados de capital. Estado y mercado
nacional, as como la defensa de la soberana econmica, se constituyen
en estorbos a la operacin del capital internacional, de aqu que, para los
fines de la globalizacin, los gobiernos de este fin de milenio deben
ajustarse y ajustar sus sistemas econmicos a la lgica del mercado
mundial.

4.1.Los riesgos de la globalizacin y la integracin econmica.

La globalizacin se ha desarrollado mediante la promocin de esquemas
de economa abierta e imponiendo a los pases subdesarrollados la
aper7. Roberto Moreno Espinosa. La administracin estatal y municipal en el Estado de Mxico en los procesos de
globalizacin. apertura e intercambio. Mxico, IAPEM, 1996. p.20.
eo David Mrquez Ayala. "El reto global por el futuro". La Jornada, enero 8 de 1996. pp.52-3.

72

GLOBAUZACIN Y PRIVATIZACIN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

tura de sus economas y la eliminacin del papel regulador de la gestin

pblica para que se pueda dar la expansin y movilidad del capital
transnacional. Siguiendo el planteamiento del investigador y acadmico
mexicano Pablo Gonzlez Casanova," "tenemos que pensar que la
globalizacin es un proceso de dominacin y apropiacin del mundo" la
cual "est piloteada por un complejo empresarial-financiero-tecnocient
fico-poltico y militar" asentado en las grandes potencias y el cual va
disponiendo de los Estados de todo el mundo para este fin.
La mundializacin de la economa se gesta como una tendencia a unificar
el mercado mundial desplazando el capital, principalmente de los pases
del G-7 (Estados Unidos, Alemania, Japn, Gran Bretaa, Canad, Francia
e Italia) a los pases de bajos salarios para abaratar costos, lo que se
resuelve abatiendo las fronteras comerciales, primero, para despus
eliminar las fronteras polticas de las naciones. Se hace ostensible que la
actual estrategia de globalizacin conlleva modificaciones sustantivas
en el papel y funcionamiento de los Estados nacionales, pues fija lmites a
su actuacin y propicia el desmantelamiento progresivo de reas completas
de los sectores pblicos a fin de abrir espacios al crecimiento del sector
privado, en donde las grandes corporaciones transnacionales llevan la
batuta.
Esta tendencia mundial a la disminucin del papel de los Estados y el
incremento del poder del mercado no significa la desaparicin de los
Estados nacionales aunque s su debilitamiento y paulatino sometimiento
a las necesidades de reproduccin del capital financiero internacional, el
cual desva las facultades de gestin pblica de los Estados hacia ins
tancias administrativas supranacionales que lo representan (Banco Mundial
y Fondo Monetario Internacional). De esta manera, el inicio de la rees
tructuracin de los aparatos pblicos se ha dado con la implantacin de
procesos de reforma del Estado que el Banco Mundial ha promovido bajo
la estrategia del llamado "cambio estructural".
En efecto, desde los aos 80, tanto el Banco Mundial (BM) como el Fondo
Monetario Internacional (FMI) han promovido la implantacin de programas
de ajuste y estabilizacin en los pases miembros, que incluyen "cada vez
ms financiamiento para la reforma de las polticas encaminadas a lograr
una reforma econmica integral orientada al sector privado"." Esto se ha
traducid o en la privatizacin de reas importantes del sector pblico y la
2

Pablo Gonzlez Casanova. La Jornada. septiembre 9 de 1998.

Banco Mundial. Informe Anual 1998. BM. Washington. D.C. p.63.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

73

desregulacin de la economa, implicando cambios fundamentales en el

funcionamiento y estructura de los sectores pblicos acorde a las nuevas
necesidades de acumulacin del capital internacional. Lo cual, en un
contexto de crisis mundial del capitalismo y de recomposicin de sus
bases de funcionamiento, signific el abandono de los modelos de eco
noma con fuerte participacin estatal (el de sustitucin de importaciones
en Amrica Latina y el de planificacin centralizada de los pases socia
listas de Europa del este y la ex Unin Sovitica), as como la disolucin
del Estado benefactor de los pases avanzados y la adopcin de un modelo
secundario-exportador por parte de los tercermundistas, es decir, una
economa orientada hacia el exterior, produciendo para el mercado mundial
aprovechando exclusivamente el bajo nivel salarial.
La globalizacin -nos dice el primer ministro francs Lionel Jospin- es la
ltima mutacin del capitalismo." Mutacin, diramos, que incorpora las
tendencias ms recientes de este sistema, como el despliegue cientfico
y tecnolgico, la relocalizacin industrial, la acelerada integracin de las
economas nacionales, el deterioro del medio ambiente, la formacin de
alianzas econmicas estratgicas entre pases y entre empresas y las
tendencias crecientes a la regionalizacin derivadas del recrudecimiento
de la competencia entre los pases ms desarrollados.
Es decir, es un fenmeno no tan slo econmico, sino que ha incorporado
procesos tecnolgicos, culturales y sociales y ha mundializado las polticas
econmicas y sociales, los
ambientales, el narcotrfico, el
trfico de rganos humanos y la pobreza, adems de rebasar a los Estados
nacionales al instaurar la preeminencia del mercado y el predominio de
las empresas transnacionales mediante la desregulacin de las economas
y el desmoronamiento de los sistemas de gestin estatal en aras de una
gestin supranacional depositada en los centros de
financiero internacional.

del capital

Esta reconfiguracin mundial se acompaa, a su vez, de un bagaje terico

ideolgico que se ha extendido a todo el planeta, el cual se sustenta en el
rescate y rehabilitacin de la doctrina del liberalismo clsico que, como
vimos en el primer captulo, defiende la idea de que el libre juego de las
fuerzas del mercado asignar de manera ptima los recursos y lograr el
desarrollo econmico y social, por lo que propone que las fronteras se
83

lionel .Jospin, "Europa ante la crisis mundial", La Jornada. septiembre 18 de 1998,

74

GLOBAUZACINYPRIVATIZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

abran y los gobiernos se minimicen a fin de que reine el mercado.

Aspectos estos ltimos que cumplen al pie de la letra los pases
subdesarrollados, pues aplican un liberalismo de carcter doctrinal, no
as las grandes po tencias, quienes han incrementado su
proteccionismo al mismo tiempo que los primeros lo abaten. Bernardo
Kliksberg cita un informe de la ONU donde se menciona que 20 de 25
pases industrializados tenan en 1992
barreras aduanales ms altas que diez aos antes."
En este sentido, cabe hacer notar que existen matices en la aplicacin de
la teora liberal: "Segn Frdric Poulon podemos identificar en los pases
desarrollados tres tipos de liberalismo: el liberalismo doctrinal, el social
liberalismo y el liberalismo de fachada. El liberalismo doctrinal es aquel
que pretende aplicar la doctrina liberal de manera integral, tratando de
reducir a su mnima expresin al Estado, a fin de que reine de manera uni
versal el mercado. Como ejemplo de esto se tienen la poltica de Thatcher
en Inglaterra y de Chirac en Francia entre 1986 y 1988. Este tipo de libe
ralismo es diferente al social liberalismo aplicado por la RFAy Suecia. Se
trata del mismo liberalismo, muy estricto a nivel presupuestal y monetario,
pero con ciertas preocupaciones sociales, sobre todo en el terreno laboral.
Finalmente, tenemos el liberalismo de fachada, cuyo ejemplo tpico lo cons
tituyen los Estados Unidos, que a pesar de su discurso a favor de la
economa liberal tienen un enorme dficit presupuestal y practican un fuerte
proteccionismo que se aleja totalmente de los principios liberales"."
Contrariamente a lo que predica el modelo
neoliberal en el sentido
de que la existencia del libre mercado lleva a la competencia perfecta y a
una asignacin eficiente de los recursos, la realidad de la economa inter
nacional nos muestra una estructura de mercado de competencia monopo
lstica en la que se enfrentan fuerzas desiguales y ya no reguladas. En
este esquema monoplico, un nmero cada vez ms pequeo pero ms
fuerte de grandes competidores realiza fusiones y alianzas estratgicas,
sobre todo en las ramas en las cuales se centra el progreso tecnolgico y
que fueron consideradas estratgicas y de exclusividad pblica,
.....formando grandes conglomerados y acuerdos no slo de precios, sino
de produccin, mercados, tecnologa, etctera. dejando atrs la capacidad
real de la legislacin 'anti-trust', que tericamente intenta prohibir los
Bernardo Kliksberg. "El rediseo del Estado para el desarrollo soeioecon6mieo y el cambio. Una
estratgica para la discusi6n", en Bemardo Kliksberg (comp.). El rediseo del Estado. Una perspectiva internacional.
Mx . INAP-FCE. 1994. p. 21.
a. F. Poulon. "Libralisme et sortie de erise", en Economie Aplique, voU<VII,1989,no.1, eit, por H. Guilln R. El
sexenio de crecimiento cero. Mxico, Ed. ERA,1994, p.193.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

75

acuerdos de precios, pero que ha sido rebasado por la realidad de la

globalizacin".86 Realidad que lleva irremediablemente a la concentracin
del poder econmico y a la negacin de facto del libre mercado. As, pese
al discurso actual de que las reformas neoliberales estimulan la compe
tencia, el hecho real es que estamos presenciando, en el marco de la glo
balizacin, el fenmeno de mayor concentracin de capitales de la historia
mundial."
La forma primordial como se ha dado la globalizacin ha sido a travs de
la intemacionalizacin del capital, la cual es producto de un largo proceso
histrico pero que en la fase actual del desarrollo del capitalismo, y ante el
recrudecimiento de la competencia internacional derivada de la crisis, ha
adquirido mayor magnitud y avance al sustentarse en la enorme capacidad
y movilidad que le confiere la revolucin tecnolgica al capital ya la infor
macin. Esto quiere decir que la confluencia del desarrollo de la micro
electrnica, la informtica y las telecomunicaciones en los procesos
productivos le ha permitido a las grandes empresas transnacionales la
subdivisin y separacin de estos procesos y su descentralizacin hacia
un gran nmero de pases que puede ser todo el planeta, sin que el con
trol sobre la produccin global disminuya.
Con este procedimiento, los departamentos o divisiones de una misma
empresa se despliegan hacia otros pases en un nuevo marco de pro
duccin global y de divisin internacional del trabajo que integra toda una
serie de procesos, tales como la produccin de partes, componentes y
servicios, buscando las mejores condiciones de rentabilidad y atendiendo
a sus propias caractersticas, esto es, si son procesos intensivos en fuerza
de trabajo o en capital. Dentro de esta reestructuracin del mercado mun
dial capitalista, los pases perifricos -y Mxico entre ellos- entraron a jugar
un papel principal como maquiladores de productos industriales (fabri
cantes de partes y componentes) y en actividades de ensamble, pero
tambin se mantienen como proveedores de materias primas y mano de
obra abundante y barata, en tanto que los pases avanzados se centran
en la produccin de bienes industriales con un alto componente de capital
y tecnologa de punta .
.. Ren Villarreal. "Hacia una economa participativa de mercado. El reencuentro del mercado con el Estado y la
sociedad". El Economista Mexicano, nueva poca, vol. 1, no. 3, abril-junio, 1997, p.36 .
7 "De hecho, en 1998 se ha impuesto un rcord en el valor de las fusiones, compras, asociaciones y alianzas
estratgicas entre grandes compaas en prcticamente todo el planeta, alcanzando la cifra descomunal de ms
de un trifln de dlares, de acuerdo con The Financial Times". Carlos Marichal. La Jornada. octubre 28 de 1998.

76

GLOBALIZACINY PRIVATIZACiN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO, 1982-1999

Esta operacin o redespliegue de las empresas a nivel planetario se ha

facilitado con el impulso a los esquemas de economa abierta que imponen
la liberalizacin y desregulacin de las economas y el retiro del Estado de
reas y sectores productivos, lo que beneficia radicalmente la movilidad
de los capitales y, por ende, contribuye a la interconexin de los circuitos
comerciales, productivos y financieros de todo el planeta, afianzando la
conformacin de una economa global. La adopcin del modelo neoliberal
en todo el mundo a partir de la dcada de los setenta tuvo como objetivo
principal crear las bases para la expansin y el dominio global de las
transnacionales propiciando transformaciones en la actuacin de los
Estados con el compromiso de que brindaran un marco administrativo
adecuado para que las grandes empresas puedan aprovechar ms
plenamente las ventajas comparativas de todos los pases, reforzando
con ello su presencia planetaria.
As, en la globalizacin las empresas transnacionales juegan un papel
central. Son ellas sus principales impulsoras, ejecutoras y beneficiarias
ya que, en su bsqueda por encontrar nuevos espacios de inversin y
mercados para hacer frente a la competencia de otras empresas gigantes,
se valen del control y uso de las nuevas tecnologas que el liderazgo
tecnolgico les confiere para desplegar sus operaciones hacia otras
regiones y disfrutar de las ventajas comparativas que stas ofrecen
(acceso a materias primas, mano de obra barata, productos intermedios
y terminados) incrementando sus ganancias.
Pero sobre todo, presionan a los gobiernos para que instrumenten
procesos de apertura de sus economas y de desregulacin y privatizacin,
bajo el chantaje de que slo bajo estas condiciones acuden a los pases,
lo que les permite desplazar sus inversiones y tomar parte de los mercados
de la regin realizando compras de empresas pblicas y megafusiones,
de cara a una competencia global. De esta manera, los procesos pri
vatizadores forman parte de la estrategia global de las grandes corpo
raciones que explican su redespliegue territorial e incursin en actividades
antes limitadas al sector pblico.
En cuanto a la regionalizacin, este es un proceso que deriva de la propla
globalizacin pero que se contrapone abiertamente a ella pues reduce la
tendencia integradora global a las zonas de libre comercio. La agudizacin
de la competencia, inherente a la globalizacin, conduce a los Estados
nacionales pertenecientes a regiones naturales a su integracin en bloques
comerciales preferenciales para hacer frente a sus enemigos en materia
comercial, reforzando sus fronteras y protecciones regionales. Es por

Roco Citlalli Hemndez Oliva

ello que los bloques regionales tienen un carcter excluyente y reido con
el "libre" comercio, ya que se encuentran montados .....como una no muy
nueva pero si bastante sofisticada forma de proteccin ante el recrude
cimiento de la competencia internacional." De hecho, .....los grandes blo
ques comerciales que se estn formando hoy, fragmentan el mercado
mundial ms que abrirlo ... ",88 pues aumentan los proteccionismos con
base en una complicada forma de regulacin.
Al incrementar su competitividad, los bloques exacerban la competencia
y desvan el crecimiento del comercio hacia el interior de los bloques,
dndose una marcada tendencia a la concentracin del comercio mundial
en las tres grandes zonas en proceso de integrarse (la europea, norteame
ricana y asitica), en detrimento del comercio mundial. Esto se expresa
en que los pases de las zonas realizaron en 1989 el 77% de las exporta
ciones mundiales en tanto que las ventas intrabloque significaron el 78%
de las mundiales." Al mismo tiempo, en los ltimos veinte aos se ha re
gistrado tambin un incremento del comercio intrafirma, al grado de que
hoy en da .....se calcula que alrededor del 40% del comercio mundial no
se realiza a travs de un mercado libre sino como comercio intraem
presarial".90
Adems, es indudable que este proceso est redefiniendo, a su vez, los
lmites de actuacin de los Estados nacionales, pues al formar parte de
un bloque regional de comercio, los Estados supeditan sus polticas a las
del Estado hegemnico, que es el que dicta e impone las formas de regu
lacin capitalista a escala regional en beneficio de las grandes empresas
transnacionales." De esta forma, los pases desarrollados reservan la li
beralizacin para los ms atrasados y el proteccionismo para s, por lo
que los europeos, japoneses y estadunidenses cuentan con numerosas
barreras no arancelarias y armas para regular su comercio exterior pero
tambin disponen 'de instrumentos para forzar la apertura de las eco
nomas perifricas de la regin 92 y alentar el retraimiento de sus Estados,
en tanto que en Europa y en el bloque asitico se presenta un papel des
tacado del Estado .
.. Cf. Alejandro Alvarez Bjar. "El Estado nacional y el mercado: mitos y realidades de la globalizacin". Investigacin
Econmica 297, enero-marzo, 1994, p.160 .
Arturo Guilln. "Bloques regionales y globalizacin de la economia". Comercio Exterior, vol.44, no.5, mayo, 1994,
p.381.
Heinz Dieterich Steffan. "Globalizacin, educacin y democracia en Amrica Latina", en Noam Chomsky y H.
Dieterich. La sociedad global. Mxico, Ed. Joaqun Mortiz, 1996, p.49.
, Alejandro Alvarez Bjar (1994), ibidem.
.2 " .. . el desmantelamiento de la proteccin de las economas nacionales lleg a su fin hace ya varios aos.[ ... ] pero
en su lugar los pases desarrollados erigieron numerosas barreras proteccionistas: derechos compensatorios,
restricciones voluntarias de exportacin, ampliacin arbitraria del concepto de comercio desleal en la legislacin
norteamericana y tantos otros i"strumentos cuya reglamentacin y supervisin es sumamente difcil, cuando no
estril." Alfredo Guerra-Borges. "Regionalizacin y bloques econmicos. Tendencias mundiales desde una
latinoamericana", en J.L. Calva (coord). Globalizacin y bloques econmicos. Realidades y mitos. Mxico, Ed. Juan
Pablos, 1995, pp.126-127.

78

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

En los bloques regionales, los oligopolios operan como ejes y es entre

ellos que se realiza la mayor parte del comercio, aprovechando mejor las

ventajas de cada pas de la regin, con lo cual mejoran su competitividad

mundial. De aqu que la firma de un tratado de libre comercio en las actuales
condiciones del mercado -que es oligoplico y no "Iibre"- implica la cesin
de poderes a favor de las grandes y poderossimas empresas transna
cionales y en detrimento de la capacidad de gestin autnoma de los Es
tados sobre reas estratgicas de sus economas. Las asimetras de la
regin permanecen y an se acentan, por lo que la relacin de las corpo
raciones con los Estados nacionales es el de una nueva versin de de
pendencia entre centro-periferia.
Como decamos, esta tendencia integradora global la vive esencialmente
una parte restringida del mundo empresarial, la comprendida por las gran
des empresas transnacionales quienes, y debido a su estructura interna
multidivisional y la ventaja de controlar las nuevas tecnologas derivadas
de la 111 Revolucin cientfico-tecnolgica, tienen la posibilidad de operar a
escala mundial, aunque la propiedad del capital sigue siendo del pas de
origen de las matrices. De esta necesidad global de las empresas transna
cionales de ocupar espacios ms all de sus fronteras para aumentar
sus ganancias, es que surge la ideologa neoliberal de la globalizacin y
liberalizacin de la economa mundial, con el argumento de ser la nica
condicin para impulsar el desarrollo econmico de los pases y generar
instituciones eficientes, por lo que se debe evitar que cualquier fuerza
ajena a las que comanda el mercado intente obstruir este objetivo.

Por consiguiente, la regionalizacin lo mismo que la tendencia a la globa

lizacin son fenmenos impulsados por los pases ms poderosos a fin
de que sus empresas transnacionales aseguren la ampliacin de sus
mercados y el libre flujo comercial intrafirma. "Son [... ] las economas de
los pases ms desarrollados las que se mundializan, las que conquistan
con las empresas transnacionales los mercados del orbe y las que
permean los dbiles mercados financieros y de servicios del mundo".",
con la consecuencia de que ambos procesos llegan a rebasar las fronteras
de los Estados nacionales y las propias determinaciones de sus aparatos
de poder.
Aunque nos hemos movido en forma acelerada a la integracin de una
economa global-recordemo s la vocacin mundial del capitalismo-, lo cierto
ea Francisco R. Dvila Alds. "Cambios tecnolgicos, globalizacin econmica y regionalizacin", en J.L.Calva,
coord., op.cit., p.98.

Roco Citlal/i Hemndez Oliva

79

es que el fenmeno de la globalizacin es un proceso que avanza hacia

su contrario: un planeta dividido en una vasta periferia marginal y un
grupo pequeo de pases que concentran la riqueza. La idea de la "aldea
global" se convierte en un mito ante la realidad del creciente y acelerado
desarrollo desigual entre regiones y pases.

4.2. El ataque neoliberal contra el Estado y el sector pblico.

Hemos dicho que el proceso globalizador que impulsan las grandes po
tencias requiere escoltarse del complejo ideolgico neoliberal para justificar

la apertura de los mercados y la disminucin de la actividad del sector

p blico. Este paradigma plantea que la sobrerregulacin del mercado
acab por distorsionarlo y que el sobrestatismo transfigur al Estado
hasta convertirlo en un Leviatn o monstruo gigantesco que detenta y
absorbe
todas las funciones. Es decir, se volvi "amo absoluto de la sociedad".
Soslayando las causas profundas que condujeron a una creciente
intervencin del Estado en todos los pases capitalistas a fin de socializar
los costos que el mismo desarrollo del capitalismo iba ampliando, los
tericos de la globalizacin y del libre mercado -as como sus
propagadores arremeten contra los sectores pblicos alegando su
supuesta ineficiencia y burocratismo en la asignacin de los recursos, en
tanto que entronizan al mercado en su rol predominante en la
globalizacin.
Los principales impulsores del ataque neoliberal contra el Estado y el sector
pblico han sido los organismos financieros internacionales, que son las

instituciones administrativas que representan los intereses globales del

gran capital transnacional. Estos organismos, como el BM y el FMI, preo
cupados por abrir los mercados a la globalizacin y ante la premura de
desmantelar los sectores pblicos para ello, se apresuran a diagnosticar
que " ... La iniciativa privada sigue siendo vctima de un legado de relaciones
antagnicas con el Estado. La rigidez de la reglamentacin inhibe la iniciativa
privada. Adems, las empresas estatales, en muchos casos sostenidas
por privilegios monopolsticos, dominan ciertas esferas econmicas que
sera ms provechoso dejar en manos de los mercados competitivos". 94
Tambin coinciden en asociar directamente los problemas de pobreza y
desarrollo humano con deficiencias administrativas existentes, con un
Banco Mundial. Informe sobre Desarrollo Mundial. 1997. El Estado en un mundo en transformacin. Washington,
D.C., p.lO. Subrayado mio.

80

GLOBALlZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

excesivo control central y por la incapacidad de la administracin para

suministrar con eficiencia los servicios. De aqu que propongan a los go
biernos de los pases en desarrollo profundas reformas de sus admi
nistraciones pblicas que tengan por objetivo la "reestructuracin o purga
de los organismos pblicos"."

4.2.1. Desmantelamiento del Estado desarrollista.

Estas propuestas, obviamente, no son meras indicaciones para mejorar
el desarrollo de los pases atrasados sino que coinciden con "el esta
blecimiento de un sistema en el que se permita que acten los incentivos
apropiados del mercado ... "96 Y que conduzca a un retiro ms o menos
rpido del sector pblico de las reas econmicas fundamentales. Es
decir, se instruye a los pases atrasados a la implantacin de las polticas
y el modelo neoliberales y al desmantelamiento del Estado interventor y
desarrollista.
De tal forma, ya raz de la crisis de la deuda de los aos 80 en los pases
dependientes y subdesarrollados, la presencia del FMI y del BM en estas
economas se hace ms relevante y coincide con el resquebrajamiento
del modelo de sustitucin de importaciones y el desmantelamiento del
Estado desarrollista para transitar a un Estado neoliberal. La promesa de
renegociar la deuda externa de estas naciones y otorgarles nuevos crditos
estuvo condicionada y sigue estando, a la negociacin de programas de
ajuste con estos organismos que implican la apertura de los mercados y
la privatizacin y desregulacin de la economa, siendo que estos or
ganismos intervienen directamente en la supervisin y seguimiento -y
algunos casos diseo- de los proqrarnas."
A travs de estos programas se impone a los gobiernos de los pases
subdesarrollados y los ex-socialistas una reforma integral que incluye re
formas econmicas e institucionales como la llamada reforma del Estado
o reinvencin global del Estado. Para el BM yel FMI, la reforma del Estado
es condicin fundamental para aumentar la eficacia del Estado de cara a
la globalizacin y mejorar la situacin econmica de estos pases, pero
Banco Mundial. Informe sobre Desa"ollo Mundial. 1980. Washington, O.C.! Banco Internacional de
Reconstruccin
y Fomentol BM, agosto de 1980, p.93 .
.. Banco Mundial. Informe Anual 1985, BM, Washington, O.C., p. 63.
, "La supervisin de las polticas de los paises miembros Que realiza el Fondo [FMI] ... sigue siendo la principal
actividad de la institucin: Fondo Monetario Internacional. Informe Anual 1990, p.13.

Roco Ctlall Hernndez Oliva

81

en la realidad significa la reestructuracin de la administracin pblica

como promotora del mercado, la disminucin, descapitalizacin y desman
telamiento de sus sectores pblicos, as como la entrega de los recursos
nacionales al capital internacional. Esto lo constatamos a travs de los
diversos informes del BM, como el Informe sobre el Desarrollo Mundial de
1996, donde conmina a los Estados a hacerse harakiri reduciendo su
presencia y modificando su naturaleza, pues deben" ... abandonar su
papel de agente econmico principal en la mayora de los sectores, para
facilitar en cambio la actividad privada"."
En este sentido, los Estados slo justifican su presencia prosigue este
mismo Informe, "... cuando los mercados no bastan -en campos tales
como la defensa, la educacin primaria, los caminos rurales y algunas
prestaciones de seguridad social-, y an en tal caso slo en la medida en
que funcione el mejoramiento del mercado". Adems, " ... el Estado debe
dejar de restringir y controlar directamente la actividad comercial privada
y abstenerse de intervenir en el sector financiero, concentrndose en
cambio en fomentar la estabilidad macroeconmica y ofrecer un marco
jurdico e institucional que incentive el desarrollo del sector privado y la
competencia.w La manera de producir la muerte por inanicin a los
Estados interventores la da el propio BM cuando establece que la reforma
del Estado exige reordenar las finanzas pblicas con base en la priva
tizacin de entidades pblicas y un control ms severo del gasto, que en
trminos estrictos significa dar prioridad a la economa de mercado
reduciendo los gastos sociales y las inversiones de capital.
De esta suerte vemos que informes recientes del Banco Mundial, como el
llamado "De la planificacin centralizada a la economa de mercado" yel
que se refiere a "El Estado en un mundo en transformacin", sirven para
avalar esta doctrina neoliberal de rechazo a ultranza del sector pblico y
para recomendar a los pases dependientes "modelos de reforma" impo
niendo lmites a la actuacin estatal. Todos estos modelos estn encami
nados al desmantelamiento de las funciones rectoras del Estado y del
papel regulador y promotor del desarrollo nacional de la administracin
pblica, ya
instauracin de una economa de mercado introduciendo
cambios como "la privatizacin de las empresas estatales, la des
monopolizacin de la industria y la reforma de las normas contables, el
8. Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1996. De la planificacin centralizada a la economa de
mercado. BM, Washington, D.C., p.133.
"Ibidem.

82

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

sistema fiscal, el sistema jurdico, el sector financiero y la administracin

pblica"."?
Es decir, los organismos financieros instruyen a los pases para que
y sin pausa a una economa de mercado,
mediante un proceso de reforma del Estado que introduzca la apertura de
las principales instituciones gubernamentales que han estado monopo
lizadas por el sector estatal, como las telecomunicaciones y la generacin
de energa elctrica, a la competencia internacional. "Otro dispositivo
utilizado para estimular la competencia -asegura el estudio- es la licitacin
y subasta de los servicios pblicos. Esta tendencia es significativa en las
naciones industriales (Reino Unido, estado de Victoria en Australia),
tambin los pases en desarrollo estn empleando mecanismos de esta
ndole para mejorar la eficiencia (mantenimiento de la red vial en el Brasil,
por ejemplo). Debido a su escasa capacidad administrativa, algunos pases
(Bolivia, Uganda) prestan los servicios sociales mediante contratos con
organizaciones no gubernamentales".lOl
adopten un cambio rpido

Como vemos, el proyecto neoliberal en boga a nivel internacional pero

muy cuestionado, no se cansa en propagar que el principal freno al proceso
globalizador ha sido la permanencia de los sectores pblicos, los que al
controlar y regular amplias reas de la economa impiden que se facilite la
operacin global de las grandes corporaciones. Sobre todo, de que el

gran capital pueda concurrir y apropiarse de aquellas actividades

altamente rentables y en las cuales se centra el desarrollo tecnolgico,
como las reas mencionadas de telecomunicaciones, transporte y energa.
Al punto que "una solucin obvia es la privatizacin", predican los
personeros del Banco Mundial.
El primer paso para desmantelar al Estado desarrollista lo dio el dictador
Augusto Pinochet en Chile al inaugurar el modelo neofiberal en 1973 y
tras el golpe militar que derroc al gobierno popular de Salvador
Allende. La generalizacin del modelo a los dems pases
latinoamericanos se hizo posible a partir de la crisis de la deuda de
1982, "coyuntura en la que los organismos financieros internacionales
impusieron la poltica de esta
bilizacin y ajuste estructural que ha caracterizado los ltimos l ...]
aos
en toda la regin".102 Para la dcada de los noventa, ya todos los pases

p.ll.

Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial. 1996. loc.cit ..

Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial. 1997. loc.cit., p.ll.
toz Ricardo A. Yocelevzky. 'Privatizaciones, ideologa y modelo de desarrollo". Revista Iztapalapa, UAM-Z. ao 16.
no 38. 1996. pp.39-40.

10'

101

Roco Citlalli Hemndez Oliva

83

de Amrica Latina haban desmantelado al Estado desarrollista y reformado

su administracin pblica hacia la promocin del mercado y haban iniciado
la privatizacin de sus principales activos y entidades gubernamentales,
reduciendo en mucho la magnitud y alcance de sus sectores pblicos.
As vemos que este nuevo modelo orientado al mercado que acompaa a
la globalizacin arremete contra los sectores pblicos y la regulacin
estatal de los pases que se caracterizaron por sus polticas desarrollistas,
a travs de la instrumentacin de los llamados programas de "cambio
estructural". Estos programas contemplan tanto la desestatizacin de la
economa va la privatizacin de las empresas pblicas, como su des
regulacin y desproteccin va la reforma administrativa que elimina
controles y regulaciones y suprime funciones pblicas a fin de liberar los
mercados internos y abrirlos a la competencia internacional. La lgica de
la "desestatizacin", "desregulacin" y "desproteccin" se fue encami
nando al achicamiento de los Estados y los sectores pblicos en aras de
la globalizacin de los mercados.
Con estas frmulas, bajo los gobiernos neoliberales las grandes corpo
raciones llegaron a internacionalizar sus procesos productivos y de
inversin, ya que sin trabas ni regulaciones y con amplios sectores
productivos a la venta, pudieron descentralizar y reubicar sus filiales y
divisiones en un inmenso espacio territorial que se extiende a todo el
planeta ya sin fronteras, dando lugar al fenmeno llamado "fbrica
mundial". Esto nos da a entender que la globalizacin no es un proceso
conducido por los Estados, sino que, por el contrario, en l van
perdiendo sus prerro gativas y facultades frente a las grandes
corporaciones transnacionales.
y no slo esto, en el "mundo sin fronteras" de hoy, las grandes empresas
transnacionales han sabido aprovechar al mximo su capacidad de
movilidad para hacer "turismo fiscal" y evadir sus impuestos trasladando
hacia los llamados parasos fiscales partes de sus patrimonios para
sustraerlos de gravamen. As, los beneficios de estas empresas se
multiplican en igual medida que las recaudaciones pblicas se restringen.
Las contribuciones a los erarios de los gobiernos por parte de estos
grandes consorcios han venido reducindose paulatinamente, al grado que
algunos son evasores declarados. As, por ejemplo, "... el gigante de la
electrnica Siemens desplaz fiscalmente al extranjero la sede de su
consorcio. De los 2,100 millones de marcos de beneficio del ejercicio
1994/1995, el fisco alemn ni siquiera obtuvo 100 millones; en el ao
1996 Siemens ya no pag" .103
Hans- Peter Martin y Harald Schumann. La trampa de la globalizacin. El ataque contra la democracia y
bienestar. Madrid. Ed. Taurus. 1998. p.245.

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GLOBALIZACIN Y PRIVATIZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO,1982-1999

La globalizacin de la evasin fiscal ha sido slo la gota que acab por

debilitar unas finanzas pblicas enflaquecidas por los sistemticos y per
manentes saqueos de las arcas pblicas. Las transnacionales, que se
han beneficiado siempre del gasto pblico mediante subsidios y ayuda de
todo tipo, hoy se aprovechan de subvenciones ms generosas que los
gobiernos de todo el mundo, y ante la presin de la competencia interna
cional, les ofrecen en un intento de atraer sus inversiones:
"Cuando la multinacional coreana Samsung hace que el Ministro de Ha
cienda pague la construccin de su nueva fbrica electrnica en el norte
de Inglaterra, con un valor de inversin de mil millones de dlares, con
100 millones, ya resulta extremadamente barata. Los Estados y regiones
que quieren un emplazamiento en la red de Mercedes-Benz tienen que in
vertir mucho ms. En la futura fbrica de vehculos pequeos de Mer
cedes en Lorraine, en la Lorena, los contribuyentes de la UE y Francia
aportan con subvenciones directas la cuarta parte del total de la inversin.
Si aaden a esto las desgravaciones previstas, la participacin del Estado,
sin derecho a voto, se eleva a un tercio ... " "En el estado norteamericano
de Alabama, comparativamente pobre, Mercedes-Benz no pag en 1993
ms que el 55% de los costes de un nuevo centro de produccin. En
cambio, la exencin total de impuestos por diez aos que General Motors
ha conseguido a partir de 1996 en Polonia y Tailandia es ms bien
modesta". 104
Aqu vemos que la propuesta neoliberal de restringir al mnimo la parti
cipacin del Estado slo se aplica para los casos en que se dirija a bene
ficiar a la poblacin, pero nunca cuando se trata de proteger los intereses
del capital. En realidad, el Estado de la era global, ante la crisis financiera
estructural a que lo condujo su trayectoria intervencionista para hacer
funcionar al capitalismo, ha tenido que reducir sus gastos "all donde
poderosos grupos de inters no lo impiden, es decir, en el sistema social,
en las instalaciones culturales y servicios pblicos, desde las piscinas a
las universidades, pasando por los colegios. De este modo, los Estados
terminan siendo agentes de la redistribucin de abajo arriba".'?"
Consecuentemente, " ... con el pretexto de la competitividad global (que
requiere una alta acumulacin de capital), los gobiernos han reducido
sustancialmente los impuestos sobre las utilidades de las empresas, que
Ibidem, p. 250.
,.. Ibidem. p. 255.

eran el sustento del capitalismo avanzado, de la redistribucin del ingreso,

de los sistemas de seguridad y bienestar social. Al descender los
ingresos gubernamentales por este concepto y por la venta de empresas
rentables, los gobiernos han recurrido al endeudamiento primero y, al
llegar a un lmite, a la reduccin de la inversin pblica y del llamado gasto
social despus. As, el empobrecimiento de las sociedades y la
disminucin de los niveles y la calidad de la vida son el costo -una
especie de impuesto feudal, de los ms para los menos- que las
corporaciones y sus gobiernos van imponiendo" .106

4.2.2. Desmantelamiento del Estado de bienestar.

Despus de iniciada la demolicin del Estado interventor y desarrollista
de los pases dependientes y subdesarrollados, el impulso a los esquemas
de economa abierta yel cuestiona miento a la funcionalidad de los
sectores pblicos se traduce tambin en el ataque abierto y sistemtico
al Estado benefactor de los pases industrializados y su gestin
econmica y so cial, inicindose su reestructuracin para limitar sus
campos de accin y reducir al mnimo indispensable el papel del sector
pblico. Esto se logra, como ya se ha dicho, con los programas de
privatizacin y desregualcin econmica, as como con los recortes al
gasto pblico y la desaparicin de muchos servicios del sistema del
welfare state iniciados por la poltica conservadora de Margaret Thatcher
en Gran Bretaa en 1979 y la ad ministracin de Ronald Reagan en
Estados Unidos, el cual asciende al poder en 1981 .
Esta poltica, encaminada a disminuir el papel del Estado en la economa

y a fortalecer al sector privado, inaugur el modelo neoliberal que hasta

la fecha ha encontrado seguidores eficaces tanto en los gobiernos del
Primer Mundo como en los del Tercero, sin olvidar a los del desaparecido
Segundo Mundo, que han pasado a convertirse en el ltimo furgn del tren
occidental. En las altas esferas polticas de los Estado Unidos se empez a
hablar de que la era del "gobierno grande" (big government) ya haba
pasado. Incluso se cuestion la propia existencia de los gobiernos, fuera
de su ocupacin para la defensa y la procuracin del marco jurdicolegal del sistema capitalista. Recordemos que Friedman ya haba advertido
de las amenazas del Estado de bienestar para la libertad y la acumulacin
de capital, cuyos programas considera un fraude y un rotundo fracaso. De
aqu que predique
roe David Mrquez Ayala.

toe.en.

la urgencia por desmantelar todos aquellos programas relacionados con

la seguridad social, la asistencia pblica, las subvenciones a la vivienda,
los cuidados mdicos, las pensiones, etctera, a fin de terminar por siem
pre y para siempre con el Estado benefactor en tanto encarnacin de las
ideas de Keynes.
La llamada reaganomana, siguiendo estos lineamientos de Friedman,
pone nfasis en los siguientes puntos que afectan sustancialmente al
Estado benefactor: la reduccin de las dimensiones del gobierno federal y
la escala y carcter de su intervencin en la economa; reduccin de
impuestos sobre la renta hasta por un 30%; y reduccin del gasto presu
puestal, sobre todo de tipo social (no as cuando se trata de aumentar los
gastos militares para lograr la supremaca mundial y reactivar la econo
ma).107 Sin embargo, ya pesar de que sus objetivos primordiales eran
reducir el dficit presupuestal, la poltica de Reagan lo increment nota
blemente debido tanto a la recesin de 1980-82 como a los enormes
incrementos de los gastos de defensa, en tanto que los beneficios sociales
se vieron reducidos al privatizarse servicios sociales como los de salud y
educacin.
El adelgazamiento de las finanzas pblicas en favor de la economa libre, es
decir, del sector privado, ha conducido paulatinamente al deterioro de las ins
tituciones y organismos del sector pblico en pases industrializados que,
antes de la adopcin de las polticas neoliberales, eran ejemplos de estados
de bienestar. As, Estados Unidos y Gran Bretaa, pioneros en la instauracin
del "Estado mnimo", han visto cmo se degradan las condiciones sociales
al mismo tiempo que se recortan los gastos pblicos: "En Washington, por
ejemplo, la mayora de las escuelas estn listas para el derribo. Haran falta
1,200 millones de dlares, asegura el alcalde, para volver a poner los edificios
en condiciones. La polica de la ciudad estima que precisa una suma
semejante para la puesta al da de sus equipos tcnicos y su parque mvil.
Pero el Congreso se niega a pagarla." ... 'Tambin en las islas Britnicas, el
Estado europeo modelo del neoliberalismo, el sistema educativo y social
se est acercando al nivel de un pas en desarrollo. Uno de cada tres nios
britnicos crece hoy en la pobreza, y 1.5 millones de nios menores de
diecisis aos tienen que trabajar por falta de apoyo social... Al mismo tiempo,
el porcentaje de analfabetos asciende en vertical".108 En los pases
subdesarrollados seguidores de estas reestructuraciones neoliberales de

sus sectores pblicos, estas cifras alcanzan magnitudes de desastre

social.
Jos Luis Cecea. "Reflexiones sobre la reaganomana y el Tercer Mundo". Problemas del Desarrollo, no. 58.
1984, mayo-julio. vei.xv, IIEc, UNAM.
Hans-Peter Martn y Harald Schurnann, op.clt . p.256.

107

De este modo, para la corriente neoliberal la permanencia del Estado

desarrollista en los pases atrasados y del Estado de bienestar en los
industrializados deja de ser funcional para los tiempos que corren, porque
impiden el libre flujo de la actividad econmica y estorban a los mercados
(es decir, a las transnacionales). As vemos que la defensa de los recursos
naturales y la proteccin de la industria y productos nacionales por parte
de los gobiernos de los pases subdesarrollados, y la intervencin del
Estado en medidas asociadas al bienestar y desarrollo sociales, se
abandonan en aras de los mercados y los capitales financieros. Esto da
lugar al surgimiento del Estado neoliberal en todos los confines del planeta
donde el capital transnacional se ha global izado y donde se han ido
desechando las soberanas e independencias polticas -y por supuesto
econmicas-, para que las grandes empresas transnacionales funcionen
mejor y sean ms "eficientes".
En el mercado sin fronteras, la aceleracin y ampliacin de la reforma del
Estado impuesta a la mayora de los pases capitalistas dejaron a sus Es
tados y administraciones pblicas con limitadsimos recursos de inter
vencin directa y de regulacin de las fuerzas y fallas del mercado. El
recorte de los gastos del Estado y la eliminacin de prestaciones sociales
lo han ido despojando de su funcin social redistributiva en tanto que la
desposesin de sus activos productivos le merman capacidad de gestin
y funcin soberana sobre vastos sectores de poltica econmica y social.
La liberacin de las fuerzas ciegas del mercado y el coto que el neo
liberalismo le ha impuesto al Estado y al sector pblico, "lejos de conducir
a la mxima eficiencia y bienestar de todos, lleva al desperdicio, la
pauperizacin creciente de las masas y a ms y ms concentracin de la
riqueza".l09 Por lo que no sorprende que la embestida neoliberal contra lo
pblico en este fin de milenio y los albores del nuevo, se est expresando
no slo con la formacin de un vasto sistema social excluyente que se
espera que para el prximo siglo abarque al 80% de la poblacin mundial,
sino que tambin va conduciendo a la ruina poltico-econmica de los
Estados y a su impotencia frente al enorme podero del mercado global.

Julio Boltvinik. La Jornada. septiembre 14 de 1998.

Captulo V

EL NUEVO PAPEL DEL

ESTADO

V. EL NUEVO PAPEL DEL ESTADO.

El desmantelamiento progresivo de las funciones sociales del Estado be
nefactor en los pases industrializados y su retiro de los procesos
productivos en los pases subdesarrollados(el desmantelamientodel Estado
desarrollista), forman parte de los procesos de reforma a que ha sido
sometido el Estado en el mbito mundial para reorientarlo hacia el mercado
en trminos de un Estado neoliberal. En este sentido, la transformacin de
la estructura del Estado mediante el sistema de adelgazamiento y el
desmantelamiento de sus componentes sociales le fueron asignando un
nuevo papel acorde con las necesidades de la globalizacin y del mercado
libre.
Las funciones que este Estado neoliberal asume no son, entonces, exclu
sivamente las de polica y guardin de la ley, sino que debe ofrecer y
garan
tizar las condiciones para la consolidacin de los mercados globales y la
internacionalizacin de las empresas transnacionales. Se est viendo que
la nueva economa mundial requiere de los Estados y sus aparatos pblico
administrativos para eliminar los obstculos o barreras a la integracin
econmica mundial y ofrecer las condiciones normativas necesarias as
como una seguridad militar indispensable para la consolidacin del
mercado mundial.

5.1. Las funciones del Estado neoliberal.

El nuevo papel del Estado en la globalizacin es el de "anfitrin" de la
economa transnacional, definicin acuada por los paladines neoliberales

del Instituto de Economa Mundial (lfW) de Kiel, Alemania, que en trminos

estrictos significa que ..... Ias empresas entrelazadas sin fronteras
adquieren cada vez ms un carcter de parsitos"11D, de sus Estados, se
entiende, pues cada vez ms viven a sus expensas.
En efecto, todas las grandes corporaciones lo han llegado a ser porque

cuentan con los subsidios pblicos y se han beneficiado de

intervenciones especficas de los Estados nacionales donde tienen su base.
As, un estudio reciente sobre las cien transnacionales ms importantes de
la lista de Fortune refiere que todas fueron beneficiadas, siendo veinte
de ellas

11. Hans-Peter Martin, op.cit, p.254.

92

GLOBALIZAClN y PRNATlZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO,1982-1999

rescatadas del colapso total por medio de la intervencin estatal. 111 Tan es
as que, a pesar de que las grandes empresas transnacionales dominan
ahora una parte extraordinaria de la economa mundial y que los poderes
de los Estados nacionales y las administraciones pblicas han sido
rebasados por el despliegue del podero de empresas planetarias, lo cierto
es
estos gigantes son muy dependientes de sus propios Estados.
Los mismos propagadores de la doctrina neoliberal reconocen que los
mercados libres necesitan "una estructura de apoyo fsica, social, men
tal, educativa y organizativa";112 necesitan del Estado-nacin para facilitar
la expansin mundial del capital y conseguir el "xito" econmico. As
tenemos que los organismos financieros internacionales, como el Banco
Mundial, dejan claramente establecido el nuevo carcter del Estado tras
su modificacin radical para orientarse al mercado, haciendo nfasis en
que la intervencin estatal slo estar justificada para .....fomentar la
estabilidad macroeconmica y ofrecer un marco jurdico e institucional
que incentive el desarrollo del sector privado y la competenca'v'?
Para el terico neoliberal Kenichi Ohmae.!" quien ha representado los
intereses de las empresas transnacionales por muchos aos, "acoger" a
la economa mundial o ser su "anfitrin" es mejor eleccin para los
Estados nacin que seguir siendo los principales conductores de sus
economas, ya que la nica manera de alcanzar la prosperidad y mejorar
la calidad de vida de las personas, nos dice, es transformando el papel de
los Estados, de rectores a "catalizadores" eficaces de la economa global,
de gestores de un desarrollo econmico independiente y equilibrado, en
instrumentos de apoyo y promotores de la "globalizacin" y la integracin
econmica mundial. Esto es, en garantes del sistema de "libre" mercado.
Este nuevo papel del Estado de la era global que le permite reforzar su
intervencin a favor de la integracin del mercado mundial, se contrapone
a la esencia antintervencionista del neoliberalismo, que proclama un
Estado minimizado y restringido a guardar la ley y estabilizar el orden.
Contrariamente a la argumentacin ortodoxa neoliberal del Estado mnimo
o pasivo, el protagonismo del mercado exige un nuevo tipo de intervencin
' " Ver Noam Chomsky habla de Amrica Latina y Mxico. Entrevistas con Heinz Dietrich. Mxico, Ed. Ocano, 1998,
pp.136-146.
Lester C.Thurow. El futuro del capitalismo. Buenos Aires, Arg., Javier Vergara Editor, 1996, p.291.
Cf. Banco Mundial (1996 l, p.133.
Kenichi Ohmae. El fin del Estado-nacin. Chile, Ed. Andrs Bello, 1997.

Roco Citlall Hernndez Oliva

93

estatal para garantizar y mantener este reciente rol del mercado. As, en
la reestructuracin del mercado global, la presencia del Estado se mantiene
pero bajo la redefinicin de sus funciones que parten de un nuevo enfoque
del papel del Estado y de la gestin de gobierno.
En el pensamiento del Banco Mundial, el Estado es considerado esencial
para sentar las bases institucionales que requiere la expansin del mercado
global, pero deber replantear su funcionamiento para esto. Lo cual sig
nifica, en pocas palabras, hacer del Estado un Estado eficaz. Pero eficaz
para el mercado, mediante el cumplimiento de tres funciones bsicas, a
saber: 1)asegurar el orden pblico, 2)proteger la propiedad, y 3)aplicar las
normas y polticas para lo anterior.!" Se observa que estas funciones no
cubren los aspectos sociales, pues la ideologa neoliberal plantea que la
carga social no debe recaer nicamente sobre el Estado, sino que se
debe fomentar la idea de una economa de mercado ideal con base en la
responsabilidad individual: " ... en lugar de garantizar generosamente a
todos los individuos unas condiciones de vida satisfactorias -nos dice el
BM-, los gobiernos deben fomentar una mayor responsabilidad personal
en lo que respecta a la obtencin de ingresos y el blenestar'.t"
Esto es, el Estado neoliberal deber obviar, necesariamente, su funcin
social, o bien, aplicarla fundamentalmente a los grupos ms vulnerables
de la poblacin, ya que lo pertinente en una economa de mercado es
"aprovechar las fuerzas del mercado en beneficio de los fines pblicos",
dejando que el sector privado participe en la prestacin de servicios
sociales y de infraestructura: "Es un hecho cada vez ms evidente -apunta
el BM- que, en muchos pases los monopolios pblicos de infraestructura,
servicios sociales y otros bienes y servicios tienen pocas posibilidades
de ser eficaces. Al mismo tiempo, las nuevas tecnologas y sistemas de
organizacin han creado nuevas oportunidades para que proveedores
privados competitivos participen en actividades hasta ahora reservadas
al sector pblico. Para aprovechar estas nuevas oportunidades y lograr
una asignacin ms eficiente de la escasa capacidad pblica, los gobiernos
estn empezando a hacer una distincin entre el financiamiento de las
obras de infraestructura y los servicios, por un lado, y su suministro, por
el otro, y entre los segmentos competitivos del mercado de servicios
pblicos y los segmentos monopolsticos. Los pases partidarios de la
Ver Banco Mundial (1997), p.4.
ne Banco Mundial (1996), ibidem.

94

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

reforma tambin estn tomando medidas para distinguir entre los progra
mas de seguro social, encaminados a atender la salud y los problemas de
inseguridad en el empleo de toda la poblacin, y los de asistencia social,
destinados a ayudar nicamente a los grupos ms pobres de la sociedad".
Es evidente que las medidas propuestas por el BM en su Informe no se
reducen a sealar el replanteamiento de la funcin del Estado, sino que
tambin muestra a los gobiernos "la forma en que los pases podran iniciar
un proceso de reconstitucin de la capacidad estatal";':" o lo que es lo
mismo, los mecanismos de apertura y las reformas de la administracin
pblica (lase privatizacin y desregulacin) que debern seguir los go
biernos para estimular la competencia y determinar los limites de la accin
estatal. "Para el establecimiento de un sector pblico eficaz en estas cir
cunstancias se requiere la apertura de las principales instituciones
gubernamentales, a fin de mejorar los incentivos en esferas que durante
mucho tiempo han estado monopolizadas por el sector estatal. Decenas
de pases de las Amricas, Europa y Asia, aprovechando los cambios
tecnolgicos, han introducido la competencia en las telecomunicaciones
y la generacin de energa elctrica ... Otro dispositivo utilizado para esti
mular la competencia es la licitacin y subasta de los servicios pblicos't.!"
Se mencionan, adems, reformas para recortar el exceso de personal
en el sector pblico.
El desmantelamiento de los sectores pblicos a travs de la privatizacin,
desburocratizacin y mercantilizacin de los servicios sociales en aras de la
reinvencin gubernamental y la eficiencia de los mercados, as como la
adopcin de criterios gerenciales yeficientistas para administrar la vida pblica
(sin olvidar la ampliacin de los aparatos policiales) es, pues, parte tambin
de la tarea del Estado neoliberal reinventado. Es decir, el Estado reformado
transform radicalmente el papel que vena cumpliendo hasta antes de la
llegada del "mundo sin fronteras", pero no mediante la reduccin y
desaparicin de sus funciones, sino con su intensificacin y especializacin.
En la prctica, el Estado "anfitrin" de la economa transnacional, en funcin
de la adopcin de los preceptos monetaristas y el nuevo papel que le
corresponde realizar (y que supera el de mero equilibrador de un sistema
econmico en calidad de empresario y regulador), deber intensificar su
intervencin, pero de manera ms selectiva y especiazada,"? dejando
Banco Mundial (1997), p.6.
lbidem, p.3.
lbidem, p.11.
Alejandro Alvarez Bjar. (1994).

Roco Citlalli Hemndez Oliva

95

en manos del sector privado y facilitndole, la realizacin y gestin de las

actividades ms productivas y rentables. Esto, en lenguaje de los tericos
de la llamada "reinvencin del gobierno" o "rediseo del Estado", es la
funcin de catalizador y facilitador. 121
Con base en la estrategia anteriormente descrita, los Estados as refor
mados van perdiendo su capacidad de intervenir para orientar y conducir
el desarrollo de sus naciones al desmontar proporciones importantes de
sus sectores pblicos, pero a cambio, su regulacin se refuerza en aqu
llas reas necesarias para facilitar y garantizar el despliegue globalizador
de las grandes empresas. De hecho, la privatizacin y desregulacin son,
en rigor, una nueva forma de regulacin estatal, ms selectiva en favor del
capital financiero internacional y de las grandes corporaciones, al trasladar
a manos privadas patrimonios que antes pertenecan al sector pblico.
La globalizacin conduce necesariamente a un mundo en el que es
tructuras administrativas supranacionales dictan las polticas nacionales.
Lester Thurow advierte sobre esto en su libro El futuro del capitalismo,
pues nos dice que "Una economa global crea una desconexin funda
mental entre las instituciones polticas nacionales y sus estrategias para
controlar los hechos y las fuerzas econmicas internacionales que tienen
que ser controladas. En lugar de un mundo donde las polticas nacionales
orientan las fuerzas econmicas, la economa global crea un mundo en el
cual las fuerzas geoeconmicas extranacionales dictan las polticas
econmicas nacionales. Con la internacionalizacin los gobiernos nacio
nales pierden muchos de sus recursos tradicionales de control econ
mico".122 En este proceso, son las grandes corporaciones las que deciden
dnde, cmo y cunto invertir y a las que se deben doblegar los esfuerzos
de los gobiernos, los cuales dejarn que ellas determinen la direccin
econmica, social y hasta poltica de los pases, y slo limitarn su
actuacin a crear y recrear las condiciones para la adecuada expansin
del capital mundial.
Es por esto que mediante el "triunfo" del mercado mundial, las tran
sacciones econmicas se vuelven cada vez ms invisibles para los
gobiernos de los Estados-nacin, y el poder que stos tenan sobre la
actividad econmica se traslada hacia la "red sin fronteras" que no son
Ver David Osborne y Ted Gaebler. La reinvencion del gobierno. La influencia del espritu empresarial en el sector
pblico. Barcelona-Buenos Aires-Mxico. Ed. Paids, 1991.
Lester Thurow. op.c., pp.140-141.

96

GLOBALlZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

precisamente las "innumerables decisiones individuales" sino las de unas

pocas corporaciones transnacionales. As, "trasladar el campo de batalla
de la nacin a la regin transfronteriza ser uno de los ejes de la estrategia
empresarial del siglo XXI".123 y no es gratuito que se hable en trminos
blicos de la forma de operacin de las transnacionales, pues lo que se
conoce como economa mundial en realidad representa el campo de batalla
de una guerra econmica global que se libra entre las grandes corporaciones por el reparto de la riqueza y los mercados del mundo.
La realidad ha demostrado que los programas neoliberales se han
diseado para los pases de la periferia, pero no para los que los disean:
para los pases del subdesarrollo, menos Estado y ms mercado, para
los pases avanzados, ms mercado y ms Estado, pero un Estado
nodriza para protegerlos y ayudarlos a realizar su proyecto globalizador.
As pues, no es el fin del Estado-nacin, como aseguran los tericos del
neoliberalismo, es la reestructuracin de su funcionamiento en el seno
del proceso de mundializacin del capital para contribuir a su
consolidacin, pero que pone en riesgo una gran proporcin de
soberana estatal frente a las empresas transnacionales.
Fenmeno que se acenta ms en los pases subdesarrollados, al grado
que "la erosin de su potestad [del Estado] alcanza ya tal dimensin que
puede afirmarse positivamente que su gobernabilidad ha sido expropiada
sustancialmente y depositada en los centros de poder internacionales" .124
Recientes declaraciones venidas de organismos regionales, como el
Sistema Econmico Latinoamericano (SELA), que funciona al margen de
Estados Unidos, se une a tales advertencias al considerar que" ... Ios
gobiernos del planeta han transferido su poder a los mercados financieros
y con ello cercenaron su capacidad para elaborar polticas de desarrollo
contra las crisis econmicas cclicas". 125
La insercin desventajosa y subordinada de la propuesta neoliberal no es
el nico camino ni el mejor para integrarse a los procesos econmicos
internacionales. Tampoco pensamos que la alternativa es el desarrollo
autrquico, que adems es una falacia en un mundo interdependiente. Se
requiere de un nuevo modelo que redefina los vnculos econmicos entre
los pases hegemnicos y los perifricos, que no reste capacidad de
gestin
Kenichi Ohmae. op.cit.. p. 153.
Heinz Dieterich Steffan. en. cit., p.67.
La Jornada. septiembre 26 de 1998.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

97

a las autoridades administrativas de estos ltimos sino que, por el

contrario, se busque su reafirmacin sustentndose en la democratizacin
del poder, tanto en el interior de los Estados como entre ellos.

5.2. El papel del sector pblico de cara a la globalizacin.

Las corrientes neoliberales que acompaan a la globalizacin aplicadas
al sector pblico son las del New Public Managment o Nueva Adminis
tracin Pblica y la escuela del Public Choice. Ambas aplican el enfoque
de mercado para la reforma administrativa y la modernizacin del sector
pblico, lo que est relacionado con la "reinvencin" o "rediseo" de las
organizaciones pblicas en funcin de las necesidades del mercado y de
visualizar al ciudadano como "cliente" y a la administracin pblica cum
pliendo objetivos de costo-beneficio. En pocas palabras, modernizar al
sector pblico significa recortar el gasto gubernamental y aplicar enfoqus
empresariales en la organizacin y funcionamiento del sector pblico.
Este proyecto modernizador dominante parte de que la gerencia del mer
cado es superior a la de la administracin pblica, por lo que debe darse
una solucin de mercado a la administracin pblica mediante la trans
ferencia de las actividades de gobierno al sector privado otorgndole un
mayor peso a las privatizaciones, desregulaciones y contrataciones exter
nas, medidas que cumplen con la funcin de reducir el empleo publico,
flexibilizar las estructuras salariales y fortalecer al sector privado. El
esquema de la Nueva Administracin Pblica significa que la tarea del
gobierno ser la de promover los valores de la competencia, la eficiencia
y la productividad (la cultura del mercado), pero como catalizador y
facilitador de los procesos mercantiles. Es decir, la {uncin del sector
pblico "reinventado" reside no en prestar servicios o producir bienes sino
en asegurar que stos se proporcionen, en delegar al sector privado las
funciones antes ejercidas por el sector pblico para beneficio de las
empresas.
La mundializacin de la economa -nos dice el que fuera el primer
presiden te del Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo Jacques
Attali marca un modelo de servicio pblico en el cual el Estado deja de
ser el ente responsable de brindar los servicios como la educacin y la
salud para pasar a regirse por los dictados del mercado, que en estricto
sentido significa la demanda privada solvente. Esto se traduce en que ya
no sern

98

GLOBALlZACINY PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

las necesidades colectivas las que se tomen en cuenta y determinen la

cantidad y calidad del servicio pblico sino la evolucin del mercado que
considera ante todo una jerarquizacin por el dinero de la oferta de bienes
pblicos.
El proceso de globalizacin -prosigue el que tambin fuera asesor de
Francois Mitterrand- que abarca a todos los pases y a todos los aspectos
de la vida humana, aplicado a los servicios pblicos como la educacin y
la salud, significa que ahora el mercado dicta y rige quin y cmo accede
a estos servicios cada vez ms estandarizados en funcin de la solvencia
econmica individual, marcando una mayor dualidad entre los que tienen
y no acceso a la educacin y a la salud. As, por ejemplo, "en los pases
donde tal evolucin llegase a su trmino, es decir, ah donde el mercado
rigiera la enseanza superior, su presupuesto disminuira, dado que no
tendra en cuenta las necesidades colectivas, sino slo la demanda privada
solvente.... ", agravndose con esto las desigualdades frente al saber.
Pero no slo eso: "Si esa evolucin, an balbuceante a la escala del planeta,
debiese concretarse, en Francia -nos asegura Attali- barrera todos los
cimientos de la Repblica. La igualdad de acceso' al servicio pblico de la
enseanza, que es uno de los mayores principios, no sera garantizada ms.
Francia, en su naturaleza misma sera invalidada en consecuencia"!" Y si
esta advertencia vale para Francia, nacin con un alto nivel de desarrollo,
razn de ms para Mxico, que tiene un per capita diez veces inferior y un
presupuesto social cada vez ms golpeado por las polticas pblicas del
neoliberalismo.
Este esquema parte del principio de que el sector pblico es ineficiente y por
lo tanto menos competitivo frente al sector privado, al que se supone ms
eficiente para la produccin y administracin de los servicios pblicos. Por lo
mismo, se deben de introducir la competencia y mecanismos mercantiles
en la generacin de estos servicios y dejar al sector pblico que cumpla slo
aqullas funciones que hace mejor, esto es, " .. .Ia incentivacin de recursos
y el establecimiento de prioridades sociales". Siguiendo esta lgica, que
plantean Osborne y Gaebler, la tarea del gobierno reinventado y del sector
pblico minimizado no reside en prestar servicios ni producir bienes (por lo
tanto tampoco en organizar ni planificarun desarrollonacional que ha escapado
de sus manos), sino en facilitar a otros para que lo hagan, o sea "dejar
mayor margen para que otros remen" .127 Lo cual se traduce en que" ... el
" . Ver Jacques Attali. "Para un nuevo modelo de enseanza superior", cit. por La Jornada, 22 de agosto de 1999,
pp.5-7.
D.Osbome y T. Gaebler, op.cit., pp.61y 62.

Roco Ctlalli Hemndez Oliva

99

rol del gobierno se limita a la puesta en vigor y cumplimiento de ciertos

contratos o bien a la reglamentacin, control y certificacin de los inter
cambios en el sector privado" .128 As, la funcin del sector pblico se redu
ce a mero "gestor" de las actividades privadas a travs de polticas pblicas
"amigas del mercado" (market friendly policies).
La aceptacin de que el sector pblico es menos eficiente que el privado
a la hora de prestar servicios o producir bienes pblicos, ha justificado
ante las sociedades las enormes transferencias de activos y fondos
pblicos al sector empresarial y al hecho de que ste se convierta en el
principal prestador de servicios sociales en muchos pases. Las secuelas
de esto ya se estn manifestando con la creacin de enormes monopolios
privados, el incremento desmesurado de los costos de los bienes y
servicios pblicos, la poca y nula eficiencia al otorgar los servicios as
como el progresivo debilitamiento en la responsabilidad pblica del Estado.
Nuria Cunill nos advierte de las serias limitaciones de este proyecto
modernizador hegemnico y de su embate contra el sector publico. Se ha
demostrado -nos dice- su incapacidad para incrementar la eficacia y efi
ciencia del sector pblico: el empleo excesivo de asesores y sus elevados
sueldos conducen a crecientes costos administrativos; los programas de
flexibilidad salarial y los recortes de empleo no conducen a un mayor ren
dimiento del sector pblico y s a un deterioro de las condiciones de trabajo
y la disminucin de la eficacia y la calidad de los servicios pblicos. Pero
sobre todo -explica Cunill- este modelo conduce al "debilitamiento de las
capacidades de formulacin de polticas pblicas", mermando la capacidad
del Estado para actuar sobre la sociedad y coordinar la economa. El
enfoque modernizador neoliberal o New Public Managment favorece el
despliegue del mercado pero no los derechos de los ciudadanos, y favo
rece el debilitamiento de la responsabilidad pblica
aparato pblico y
su conduccin a su apropiacin privada.!"
Adems, la implantacin de las tesis modernizantes y eficientistas que
conlleva el desmantelamiento y/o privatizacin y mercantilizacin de los
servicios sociales antes prestados por el Estado, se acompaa por el
crecimiento paulatino del aparato policial y represivo necesario para
enfrentar las inconformidades sociales a que este modelo neoliberal conJohn D. Donahue. La decisin de privatizar. Fines pblicos, medios privados. Argentina, Ed. Paids, 1991, p.23.
Nuria Cunill Grau. 'Repensando lo pblico a travs de la sociedad. Nuevas formas de gestin pblica y
representacin social', en CLAD, Reforma y Democracia. Caracas, Venezuela,no.a, mayo de 1997. pp.197-308.

100

GLOBALIZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

duce. El retiro del sector pblico de reas sociales fundamentales como la

educacin, la salud y seguridad social, la vivienda, la eliminacin de

subsidios al consumo, etctera, es suplantado por un mayor autoritarismo
del Estado como respuesta a la impotencia de la poltica frente a la econo
ma. No es casual que los principales propagadores de la ideologa neoli
beral hayan sido los gobiernos conservadores de Margaret Thatcher en
Gran Bretaa y el de Ronald Reagan en Estados Unidos, los que inaugura
ron modelos de corte neoliberal en 1979 y 1981, respectivamente.
En Amrica Latina, por ejemplo, la puesta en marcha de los programas
de ajuste o "polticas de choque" sugeridos por los organismos financieros
internacionales para disminuir a los sectores pblicos y recortar los gastos
sociales, se inici en Chile con un golpe de Estado y la instauracin de un
rgimen militar en 1973 representado por Augusto Pinochet, quien muy

pronto y antes que en cualquier otra parte del mundo, inaugur los procesos
de privatizacin y desregulacin, posteriormente imitados por los dems
pases latinoamericanos. El arribo del modelo neoliberal, extendido a todo
el planeta en la dcada de los ochenta, oblig a los Estados y adminis
traciones pblicas a apartarse de sus responsabilidades sociales y econ
micas y a abandonar poco a poco la provisin de bienestar social a la
poblacin para delegarlo en los particulares. Esto es, condujo al desman
telamiento del Estado de bienestar y del Estado desarrollista asignndole
a la administracin pblica un papel supletorio de la actividad privada
empresarial y de emisor de polticas pblicas paliativas de los efectos
sociales de las medidas de austeridad y ajuste estructural.
El papel.de los sectores pblicos de Amrica Latina a partir de los ochenta
es el de administradores de la pobreza. Su funcin ya no es mejorar el

reparto del ingreso y eliminar la pauperizacin, pues la lgica neoliberal

los obliga a cumplir programas mnimos sociales, meramente asistenciales y
paliativos de la pobreza. La funcin pblica en lo social en la llamada era
global, se restringe a una poltica de beneficencia pblica y compensatoria
para subsanar los efectos devastadores de las condiciones sociales de
vida que los programas neoliberales provocan sobre la poblacin. As,
slo para hablar de cuatro casos, en Bolivia se ha creado el Fondo de
Emergencia Social, en Per se estableci un programa temporal de obras
pblicas para dar empleo a los pobres de las ciudades, en Venezuela se
crearon los programas de beca alimentaria y el de apoyo a la economa
popular, entre otros, en tanto que en Mxico tuvimos el Programa Nacional
de Solidaridad (PRONASOL) y, ms recientemente, el Programa de

Roco Citlalli Hemndez Oliva

101

Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), como mecanismos para

gestionar la pobreza y paliar su potencial conlcvo.'>
Por otro lado, la descentralizacin poltica y administrativa, que es uno de
los ejes en que se sustenta la modernizacin de la administracin pblica,
pareciera estar encaminada, no a la bsqueda de verdaderos procesos
de redistribucin de facultades y recursos en beneficio de las formas
polticas locales, sino a conseguir la total autonoma de las regiones
generadoras de riqueza para que stas puedan integrarse sin cortapisas
a la "economa mundial" para su libre explotacin, con el consecuente
quebrantamiento o prdida de la unidad nacional. Los Estados y sus
gobiernos debern ofrecer todas las condiciones y facilidades para que
las zonas y regiones ms ricas del pas puedan incorporarse al "libre flujo
de los mercados", contrarrestando sus tendencias centralizadoras y
ajustando sus economas al mercado mundial.
Esto significa no slo abrir las economas a los grandes capitales, sino
tambin las estructuras administrativas y gubernamentales de la nacin
en favor de otras supra nacionales, pues se exige de los Estados-nacin
que transfieran autoridad y capacidad de gestin sobre los recursos que
comprenden su territorio a las "modernas" y poderosas corporaciones
transnacionales. Y es que para la ideologa neoliberal de la globalizacin,
los pases no tienen fronteras polticas ni de ninguna ndole, ya que la
mundializacin econmica las ha borrado como lo hace con los Estados
nacionales.
Si las nociones de soberana, independencia, inters nacional, etctera,
han dejado de tener vigencia, tambin la de inters pblico, que surgi en
el mbito de un contrato social para defender y preservar los intereses
colectivos de los pueblos y que ahora se sustituye
un inters indivi
dual y del "ms fuerte" sustrado de un darwinismo social propio de la era
de la globalizacin y las empresas gigantes. Soberana, Estado-nacin,
inters nacional e inters pblico han cado en desuso derivado del fen
meno de la globalizacin, el cual afecta directamente las formas de
organizacin y funcionamiento de los Estados nacionales y su autonoma
relativa cuando estos se insertan en una economa mundial de manera
desigual.
Jan Shefner. "La redefinici6n de la poltica del Estado en el campo social, con nfasis en el caso de Mxico";
Luis G6mez Calcao. "La redefinici6n del Estado social: el caso de Venezuela", en Menno Vellinga, coord. El cambio
del papel del Estado en Amrica Latina. Mx., Ed. SXXI, 1997.

Captulo VI

EL PROCESO
PRIVATIZADOR MUNDIAL

VI. EL PROCESO PRIVATIZADOR MUNDIAL.

El eje fundamental del cambio estructural en todo el mundo ha sido la pri

vatizacin y el progresivo desmantelamiento de los sectores pblicos. Lo
que significa que la estrategia privatizad ora a nivel mundial cumple con el

objetivo central de hacer Estados "menos pesados" y sectores pblicos

no ensanchados para fortalecer y ampliar -esto s- los sectores privados
y el podero de empresas planetarias gigantes. El desmantelamiento del
sector pblico a travs de la venta de empresas estatales al capital privado,
es una estrategia mundial que deviene de las necesidades de ampliar los
campos rentables de inversin al capital ante la crisis y el incremento de
la competencia que la globalizacin trae consigo.

6.1. La privatizacin como estrategia globalizadora.

La privatizacin se ha convertido en el eje fundamental de la
globalizacin en el proceso de reestructuracin y ampliacin del mercado
mundial capi talista en todo el orbe. Este proceso se ha afianzado a
travs de la propa gacin de las corrientes del neoliberalismo que
consideran que los desafos de los tiempos presentes y los retos de la
globalizacin exigen de los gobiernos programas de modernizacin (que
incluye la llamada Reforma del Estado), que incrementen sus niveles de
eficiencia y competitividad bajo el liderazgo de la empresa privada ante
el supuesto fracaso del sec
tor pblico en la asignacin de los recursos.!"
Este vuelco ideolgico, que se inicia en los pases avanzados y pronto se
propaga al resto del mundo, alent los llamados cambios estructurales de

los sectores pblicos a fin de depurar y disminuir el tamao de los Estados

y alentar a la inversin privada. As tenemos que estos procesos se mani
festaron como Maekewa o reforma administrativa (gyosei kaikaku), en
Japn; reconversin industrial en Espaa; g/asnot y perestroika en la ex
U.R.S.S.;
fanshen o transformacin en China; desregulacin en Estados Unidos;
privatizacin en Gran Bretaa; desgubernamentalizacin en Puerto Rico;
los empresarios, al asumir filosficamente que el sector privado es ms eficiente que el pblico, se arrogan la
tarea de "salvar" al mundo y construir - una vez ms - el progreso: "En esta hora diffcil - dice el presidente de
Volkswagen de Brasil -, otra vez somos llamados a asumir el papel histrico de constructores del progreso."
Wolfgang Saber. "El caso de Brasil", en Miguel de la Madrid Hurtado et.al. Cambio estructural en Mxico y en el
mundo. Mxico. FCE-SPP, 1987, p.71.

106

GLOBALIZACIN y PRIVATIZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO,1982-1999

reforma administrativa en Argentina; desburocratizacin o racionalizacin

del sector pblico en Brasil; redimensionamiento, desincorporacin o Refor
ma del Estado, en Mxico.
La privatizacin es entendida como "... una transferencia masiva de activos
productivos y financieros del gobierno al sector privado... " y como" ... un recorte
sustancial de las funciones y regulaciones que se fueron agregando al estado."
Por lo que la privatizacin resulta " ... Ia nica posibilidad de que el sector
privado y el mercado sustituyan al estado"!" Bajo esta connotacin, la
privatizacin se convierte en el mecanismo idneo para la mundializacin de
los mercados y la globalizacin de las grandes empresas porque permite
abrir los sectores productivos nacionales al capital extranjero. Aunque los
justificantes econmicos y polticos para la privatizacin sean, por un lado,
crear derechos de propiedad ms eficientes redefiniendo las esferas pblica y
privada y; por el otro, "contrarrestar y/o revertir la centralizacin en la toma de
decisiones, el patrimonialismo, el rentismo, y las ineficiencias en la prestacin
de servicios pblicos",133 lo cierto es que estos slo han servido como
argumentos ideolgicos en pro de la restriccin del dominio pblico para
promover y justificar el proceso globalizador de las transnacionales.
Como un proceso clave en la reestructuracin capitalista y un medio
novedoso de relacionarse el Estado y el mercado, la privatizacin sintetiza
una nueva forma de intervencin estatal, ms selectiva y ms orientada al
mercado. Es decir, la privatizacin se convierte en un instrumento de poltica y
de intervencin del Estado a favor del capital, el que encuentra nuevos
mercados y recursos para repuntar su decada tasa de ganancia. Es por
esto que imprime mayor alcance a la construccin del mercado mundial
capitalista en todo el orbe, pues permite a las grandes empresas encontrar
espacios de inversin ms extensos y rentables a sus flujos de capital,
esto es, permite su globalizacin.
Esto se traduce en la reestructuracin y el desmantelamiento progresivo
de los sectores pblicos a travs -principalmente- de la privatizacin de
sus activos ms rentables para ampliar los campos de accin al capital
transnacional. Es decir, se orienta a los Estados nacionales y a sus orga
nizaciones administrativas a cambios fundamentales en su funcionamiento y
estructuras bajo la justificacin ideolgica de que as lo exige la globa
Iizacin y una insercin eficiente en el mercado mundial.
Jos Luis Ayala Espino. Lmites del mercado, limites del Estado. Mxico. Ed. INAP. 1992. p.152.
fbidem.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

107

Los grandes capitales han presionado desde inicios de la dcada de los

ochenta para la creacin del "gran mercado" y la apertura total de las fron
teras a los flujos de capital, con fa mira puesta en los sectores pblicos y
el "peso intolerable" de las empresas pblicas. Las grandes empresas
transnacionales ganaron una importante batalla cuando quince gobiernos
de Europa firmaron el Tratado de Maastricht el 7 de febrero de 1992, "cuyo
artculo 129-B daba pleno poder a la Comisin Europea para privatizar las
telecomunicaciones". Ms tarde, en 1996, se abriran a la competencia,
es decir, se desreglamentaran para su privatizacin, las infraestructuras
fundamentales de los sectores pblicos europeos: las redes telefnicas
de los ferrocarriles, de las compaas de distribucin de gas, de agua, de
electricidad y de teledistribucin.!"

Como en el caso europeo, ante el redespliegue de las operaciones de las

transnacionales, los Estados de todo el mundo se fueron retrayendo no
slo de fa produccin manufacturera, sino de sectores que antes se
consideraron estratgicos y de inters nacional, como las
telecomunicaciones, servicios financieros, el petrleo, la electricidad, la
siderurgia y las aerolneas, para privatizarlos y transferirlos al capital
transnacional. A fines del siglo XX, las operaciones de fusin de grandes
firmas industriales, comerciales y financieras, a costa de los sectores
pblicos, es un dato cotidiano, cobrando impulso en todo el mundo el
fenmeno de las privatizaciones.
Para no ir muy atrs, el 31 marzo de 1999 se anunci en el diario espaol
El Pas la compra de la compaa generadora de electricidad chilena
Enersis por parte de la transnacional espaola Endesa, con lo que esta
ltima retoma el control de Enersis al adquirir el 64% del capital, que le
dar el control del mayor grupo elctrico de Amrica Latina, con posi
bilidades de expansin en Brasil, Mxico y otras reas como un 'grupo
industrial integrado', con negocios elctricos y complementarios. Para un
directivo espaol de Endesa, Amrica Latina presenta para esta empresa "
... caractersticas favorables a la inversin, por su razonable estabilidad,
buenas expectativas de crecimiento econmico y regmenes polticos en
los que se puede confiar' .135
Por otro lado, el peridico francs Le Monde Diplomatique comunica que
el volumen de negocios de las grandes corporaciones ha llegado a ser
en ocasiones superior al producto nacional bruto de muchos pases
desarroGerard De Seylis. Entrevista realizada a. Proceso, 1024, 17 de junio de 1996, pp.42-45.
El Pas Digital, marzo 31,1999, 00.1062. http://www.elpafs.eslpldI19990331/eeooomalchile.htm . (subrayado mo)

108

GLOBALlZACIN y PRIVATIZACIN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

liados: el de General Motors es superior al PNB de Dinamarca, el de Exxon

es superior al de Noruega, y el de Toyota es superior al de Portugal. As,
nos dice Le Monde, " ... EI monto de los recursos financieros de que dis
ponen estas firmas es a menudo superior a los ingresos presupuestarios
de los Estados, incluyendo los ms desarrollados. Es superior, sobre todo,
a las reservas de cambio de los bancos centrales de la mayora de los
grandes Estados. Como en vasos comunicantes, a medida que las firmas
se vuelven gigantes por medio de las fusiones, los Estados, mediante las
privatizaciones, se vuelven enanos".136
Por lo tanto, la privatizacin no ha sido un proceso ajeno al fenmeno de
la globalizacin y al fortalecimiento de los grupos de poder econmico.
Pero tampoco es ajeno al debilitamiento de los Estados nacionales ni a la
disminucin de su capacidad de gestin autnoma, pues en los procesos
de globalizacin e integracin econmica son los diversos capitales, pero
fundamentalmente el capital financiero internacional, los que se apropian
del aparato pblico-administrativo del pas al que acuden y desvan las
facultades de gestin pblica de los Estados nacionales hacia instancias
administrativas supra nacionales que los representan, debilitando y obsta
culizando toda gestin pblica que no est orientada a la expansin del
mercado privado.

6.2.La privatizacin en el proceso de desmantelamiento del

sector pblico.
Segn datos del Banco Mundial, ms de ochenta pases lanzaron progra
mas de privatizacin de sus empresas pblicas o nacionalizadas a partir de
1980 en respuesta a las necesidades y presiones del capital en un mundo
cada vez ms competitivo. Una investigacin reciente sobre el proceso de
privatizacin a nivel mundial realizada por un periodista belga, Gerarcl de
Seylis, demuestra que estas operaciones (las privatizaciones) fueron
resultado de las presiones que ejercieron sobre los gobiernos los dirigentes
de las corporaciones transnacionales que, "conscientes de la gravedad de la
crisis se vieron interesadas y asustados por las perspectivas de guerra
econmica, empezaron a interesarse muy especialmente en el sector
pblico". Desde entonces, prosigue el tambin investigador, "se privatizaron
6,832 empresas
Francois Chalais. La mondialisation du capital. Pars, Syros, 1997,p.251, cit. por Ignacio Ramonet. "Empresas
gigantes, Estados enanos", Le Monde Diplomatique, ao 1, no.3, junio15-julio 15 de 1998, p.l.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

109

pblicas en el mundo, 2,000 de las cuales se encuentran en los pases en

desarrollo ... Numerosos elementos indican que los mejores activos de
los pases del sur y del este (llamado exbloque sovitico) fueron adquiridos
por los del norte y del oeste, y que las transnacionales y las lites locales
fueron las grandes ganadoras en estas operacones"!"
Chile, el primer pas que instaur un programa masivo de privatizaciones
a partir del golpe militar de Augusto Pinochet, inaugur el modelo neoliberal
friedmaniano con una ola de privatizaciones (entre 1974 Y 1981) que de
volva la mayora de las compaas estatizadas durante el gobiemo popular
a sus anteriores dueos (entre 250 y 350 empresas). 138 Con la privati
zacin del sistema de pensiones en 1980, la dictadura chilena se prest
al inicio de la privatizacin de la seguridad social y su posterior mercan
tilizacin y abri un espacio privilegiado para la acumulacin y la
generacin de beneficios al capital privado, pues los fondos de pensiones
son especial mente atractivos para ste al ser fondos financieros
depositados a largo plazo. La presencia en Chile de Milton Friedman
como asesor del gobiemo militar fue decisiva para la propagacin de las
polticas privatizadoras en todo el continente.
Gran Bretaa fue el segundo pas que emprendi un proceso desna
cionalizador de grandes magnitudes, inicindolo en 1979 con la venta de
importantes empresas industriales y de servicios, como la British Petro
leum, la British Gas, British Aerospace, British Airways, British Steel, el
Servicio de Ferry Sealink, Jaguar, todos o parte de sus intereses en Bri
tish Sugar, cerca de un milln de viviendas pblicas y varias empresas de
servicios pblicos, as como una de las ms grandes empresas en teleco
municaciones, la British Telecom. Las empresas del sector de telecomu
nicaciones han sido de las ms ambicionados por los compradores de
activos pblicos por ser altamente rentables y estar situadas en sectores
estratgicos para el cambio tecnolgico de la era global. As, Japn en
1986 e Italia en 1985, privatizan sus respectivas empresas del sector: la
Nippon Telegraph and Telephone y la Slrtl: mientras que Argentina hizo lo
propio a partir de 1990 con ENTEL, la compaa pblica de teleco
municaciones.
Pero tambin los programas privatizadores afectaron ramas como la de
la energtica, aviacin, ferrocarriles, qumica, financiera, minas e indusGerard De Seylis. loc.cit.
Jos Piera y William Glade. "Privatizacin en Chile". en Glade, W. Privatizacin de empresas pblicas en
Amrica Latina. Mx., Ed. Gernika. 1995, pp.47-72.

'38

110

GLOBALlZACINYPRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO,1982-1999

tria, cuando muchos pases ponen en venta parte de sus bienes pblicos.
Es el caso de Espaa, que vendi la compaa petrolera estatal y ms de
200 empresas; Italia se deshizo de Alfa-Romeo, de sus intereses en la
compaa area nacional Alitalia y de otros activos; Alemania puso a la
venta e113.7% del grupo VERBA (productos energticos); Japn privatiz
la National Railways, Japan Airlines, Japan Tobacco y otras explotaciones
pblicas; Francia en un periodo de cinco aos desnacionaliza 65
compaas y bancos; Bangladesh, en 1975 inicia la privatizacin de ms
de 600 compaas; Turqua vendi el puente sobre el Bsforo como
prembulo de una campaa de privatizacin ms amplia; Malasia tom
medidas para desembarazarse de sus compaas area, telefnica y
ferroviaria; y Argentina hizo lo propio a partir de 1990 con los Ferrocarriles
Argentinos, la compaa de servicios elctricos (SEGBA), la Empresa
Lneas Martimas Argentinas (ELMA), las Aerolneas Argentinas, la indus
tria petroqumica y entidades financieras. Brasil ha privatizado la Compaa
Federal de Seguros as como industrias de bienes de capital sumamente
rentables y eficientes. 139 El delirio privatizador en Estados Unidos alcanz
incluso a la realizacin de contrataciones privadas en materia militar (tanto
en cuestiones de logstica como de grupos mercenarios) y la contratacin
de personal externo para escribir los discursos ms importantes de

Esta tendencia, que separa al Estado del suministro y administracin

pblica de los servicios y lo elimina como agente econmico directo y
como agente social fundamental, abandonando los recursos y poten
cialidades de la nacin, inicialmente al sector privado nacional y pos
teriormente al capital extranjero, reduce drsticamente las posibilidades
de planeacin y gestin del desarrollo econmico y social por parte del
Estado, debilitando su capacidad de negociacin frente a los grandes
intereses econmicos y poniendo en riesgo la rectora y soberana estatales
sobre los recursos fundamentales de la nacin.
Adems, al modificar sustancialmente la relacin Estado-mercado en fa
vor de ste ltimo, la privatizacin y desmantelamiento del sector pblico
130 Cf. Jos Juan Snchez Gonzlez. La privatizacin en el proceso de desmantelamiento del Estado de Bienestar
al surgimiento del Estado neoliberal. Tesis, Facultad de Ciencias Polilieas y Sociales. UNAM, 1993: John Donahue.
La decisin de privatizar. Fines pblicos,
privados. Argentina, Paids, 1991, p.21; Javier Gonzlez F. "La
privatizacin argentina en retrospectiva"; Rogrio l.F.Werneck. "Los vacilantes pasos hacia la privatizacin en
Brasil", en William Glade, op.cit.
John D. Donahue, op. cit., p.20.

Roco Citlalli Hernndez Oliva

111

conducen al debilitamiento del Estado redistribuidor de la riqueza, dando

lugar a la cada vez mayor concentracin del ingreso, tanto en manos de
los grupos monoplicos nacionales como extranjeros, con lo que se pone
en peligro no slo el objetivo social de la administracin pblica sino tambin
su funcin nacional.

TERCERA PARTE

LA PRIVATIZACiN Y EL
DESMANTELAMIENTO DEL
SECTOR PBLICO EN MXICO
EN EL MARCO
DE LA GLOBALIZACIN:
1982-1999

... en varios pases de Amrica Latina, el

sometimiento de las burguesas rectoras a la
ecuacin reaganista ha consistido en
desgastar y deliberadamente averiar los
organismos estatales para poder luego
justificar ante la opinin pblica la buscada
privatizacin, con la consiguiente erosin de la
soberana.
Mario Benedetti
Segn el criterio capitalista de la supervivencia
del ms apto hay un papel muy limitado para el
gobierno. Cuando el Contract with America
habla de la privatizacin universal se est
refiriendo a un repliegue del sector pblico. A
medida que el sector pblico se retire se
consagrar cada vez menos esfuerzo en hacer
que las actividades pblicas funcionen con
eficiencia, el gobierno llegar a ser cada vez
menos respetado y es ms probable que
emprenda nuevas retiradas.
Lester C. Thurow

En esta tercera parte nos introducimos al examen del proceso de privati

zacin y desmantelamiento de las reas estratgicas y servicios
pblicos en Mxico en tanto resultado de los procesos de globalizacin e
integracin subordinada as como de la nueva correlacin de fuerzas al
interior del aparato pblico administrativo que deriva en la reforma del
Estado y en un nuevo intervencionismo estatal de carcter neoliberal.
En el primer captulo realizamos un examen de las consecuencias que
el fenmeno de la globalizacin ha tenido sobre el Estado mexicano y
sobre el sector pblico, reestructurndolos para adecuarlos a los
procesos de integracin con losEstados Unidos a travs delTratado de
Libre Comercio, el cual deja establecida una amplia desregulacin y un
programa efectivo de privatizaciones.
En el siguiente captulo
retomamos el anlisis que iniciamos en el captulo tressobre el declive
del sector pblico, que deriv en la adopcin de las teoras neoliberales
y el inicio de la Reforma del Estado, cuyo eje rector han sido los
programas de privatizacin reco mendados porel Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial.
Vemos cmo estas estrategias de carcter supranacional han
promovido el desmantelamiento delsector pblico y el fortalecimiento

delsector privado en el marco de la globalizacin y del consenso de

Washington. Finalmente,
116

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

en el ltimo captulo se muestra que junto con los cambios mundiales, el

proceso privatizador ha derivado del ascenso de la tecnoburocracia y del
predominio de las tendencias neoliberales al interior del aparato pblico,
dando lugar a los procesos de desincorporacin y privatizacin y a la
entrega de los principales recursos pblicos a los grandes capitales,
nacionales y extranjeros, con lo que se consolida el desmantelamiento
del sector pblico.

Captu lo VII

GLOBALIZACIN,
INTEGRACiN Y SECTOR
PBLICO

VII.GLOBALlZACIN, INTEGRACiN Y SECTOR PBLICO.

La globalizacin neoliberal, as como los procesos de integracin que se

viven en el mundo, no solamente se despliegan de una forma desigual y

antidemocrtica, sino que conducen a una cada vez mayor subordinacin
de los pases atrasados y al desmantelamiento de sus sectores pblicos
en aras de los intereses globales de las lites de poder de los pases capi
talistas desarrollados. Mxico no escapa a este proyecto de sometimiento
de los Estados nacionales a los intereses hegemnicos de los capitales
transnacionales, pues esta forma de globalizacin se ha traducido en una
integracin de carcter colonial de nuestro pas con Estados Unidos, en
donde el primero ha ido cediendo espacios de soberana e
independencia al segundo al mismo tiempo que procedi al
desmantelamiento unilateral de reas importantes de su sector pblico
para sujetarlas a su desre gulacin, venta y paulatina
desnacionalizacin en favor de las corpora ciones extranjeras.
Este fenmeno, que busc transformar al Estado a tono con las necesi
dades de globalizacin del capital restndole espacios y poder de
decisin as como achicando al sector pblico hasta su
desmantelamiento, se fue
formalizando desde finales de la dcada de los setenta a travs de los
convenios firmados con el FMI que impusieron al pas programas de
ajuste, pero tambin con la firma en 1993 del Tratado de Libre Comercio
de Am rica del Norte (TLCAN), con el cual se asegura la integracin y
subordinacin del Estado mexicano al torbellino globalizador dirigido por
Estados Unidos, significando con ello la culminacin de los esfuerzos a
favor del mercado.

7.1. El Estado y el sector pblico frente al torbellino

globalizador: el TLCAN
Como ya mencionamos, la globalizacin obedece a un nuevo contexto
histrico de reproduccin y expansin del capitalismo, que incluye una
nueva configuracin de los mercados y los territorios del planeta. En esta
nueva era, el adelgazamiento del Estado y el refuncionamiento de la
admi nistracin pblica haca el mercado se constituyen en un proyecto
global, que incluye a nuestro pas en calidad de nacin estratgica.
Fundamen talmente para
Estados Unidos, cuyos intereses
econmicos, polticos y militares estn puestos en nuestro pas tanto por

la situacin geopoltica de nuestro territorio que conecta el noreste

americano con la cuenca del

120

GLOBALlZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

Pacfico como por el monto de su deuda externa, sus grandes reservas

petroleras y cuantiosos recursos naturales, as como por su magnfica
biodiversidad de gran valor estratgico para los capitales estadounidenses y
los nuevos patrones tecnolgicos (la ingeniera gentica y la biotecno
loga).
El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte responde a la necesidad
globalizadora de los grandes capitales de Estados Unidos de impulsar el
libre comercio ms all de sus fronteras en aras de crear campos de
inversin ms extensos y rentables. Como sealamos, son las grandes
transnacionales norteamericanas las que fomentan la apertura de nuestros
mercados impulsando las polticas de liberalizacin comercial, de des
regulacin econmica y privatizacin a fin de desplegar sus procesos
productivos hacia reas que antes les estaban vetadas, como las reser
vadas al Estado. En este sentido, la creacin de un fuerte bloque de comer
cio tutelado por Estados Unidos y que ampara la expansin y globalizacin
de sus corporaciones, significa formalizar un proceso que debilita al Estado
mexicano y disminuye y desmantela al sector pblico.
La regionalizacin como la globalizacin, en los trminos en que se estn
dando, obedecen a impulsos provenientes de las grandes corporaciones,
que son las verdaderas beneficiarias de la conformacin de estos espacios
preferenciales de comercio entre pases de desigual desarrollo, obteniendo
de los pases que los conforman el acceso a sus mercados y a sus re
cursos naturales mediante el impulso a los esquemas de economa abierta
y la desregulacin de reas estratgicas de la economa. Recordemos
que la globalizacin agudiza la lucha por los mercados externos, por lo
que el TLC ha sido el instrumento idneo para que Estados Unidos in
cremente de manera cuantiosa sus exportaciones a Mxico y su presencia
en el
mexicano aprovechando el bajo costo salarial de la mano
de obra mexicana, mejorando con ello su competitividad frente a Europa y
Japn.
De aqu que con el Tratado se refuerzan los procesos de liberalizacin,
desregulacin y privatizacin, institucionalizando un mecanismo que retrae y
limita la injerenciaestatal en la economa para abrirla plenamente a los
capitales extranjeros. Mediante el TLCAN "Estados Unidos quera volver
irreversible las reformas de la economa mexicana y avanzar, lo ms posible,
en la apertura externa, en el proceso de privatizacin y en la entrada de la

inversin extranjera. Se trataba de ingresar a sectores que durante mucho

tiempo

Roco CitlaJli Hemndez Oliva

121

fueron considerados como estratgicos y prioritarios y, por tanto, reservados

al Estado y al capital privado nacional. En este aspecto. no hay que olvidar el
inters muy explcito, por parte de Estados Unidos, de incluir el petrleo en
las neqocaclonest.!" La incorporacin en el TLCAN de un amplio programa
de privatizaciones apunta a una tendencia mayor a la desnacionalizacin de
segmentos importantes del aparato productivo, los que entran en el libre juego
y disputa por parte de los monopolios.
La puesta en marcha del TLCAN el primero de enero de 1994 significa la
formalizacin de un proceso de integracin silenciosa y desigual con Esta
dos Unidos (las relaciones econmicas entre Canad y Mxico tienen
escasa importancia). Integracin que profundiza la dependencia produc
tiva, financiera, comercial y tecnolgica de Mxico, acabando por arrancar
le al Estado capacidad de decisin sobre espacios estratgicos de su
poltica econmica y social. No es para nadie desconocido que esta inte
gracin Mxico-Estados Unidos ha estado sustentada en una historia de
invasiones, despojos y agresiones a que ha sido sometido nuestro pas
en aras del expansionismo norteamericano. Si el determinismo geogrfico,
sin reconocer diferencias, ata nuestro destino al de Estados Unidos, el
TLCAN profundizando estas asimetras, institucionaliza esta atadura y con
vierte en realidad el viejo sueo norteamericano plasmado en la doctrina
del"destino manifiesto" que presupone a la regin americana coto exclusivo
de Estados Unidos.
Hay que tomar en cuenta que es a partir del ltimo tercio del siglo XX, en
que el pas del norte ve disminuida su competitividad internacional, cuando
..... en el continente americano las presiones hegemnicas de Washing
ton se han reforzado, dado que, en principio, sta es la regin por medio
de la cual los estadounidenses intentan hacer frente a los desafos de los
procesos de regionalizacin que se estn gestando en otras latitudes,
particularmente en Europa occidental"!" Cosa que han logrado con creces,
pues con todo y que se nos considera una economa deteriorada (a bat
tered economy south of the border), voceros del empresariado estado
unidense insisten en haber ganado con el TLCAN ,143
Lo cierto es que si hace dos siglos el continente americano era contemplado
por los recin formados Estados Unidos como "su madriguera",l44 hoy, con
Hctor Guilln Romo. La contrarrevolucin neoliberal. Mxico, Ed. ERA, 1997, pp.142-3.
Mara Cristina Rosas. Mxico ante los procesos de regionalizacin econmica en el mundo. Mxico, UNAM-IIEc,
1996, p.163.
Stuart R. Brown. 'Winning in Mexico under NAFTA". Fortune, agosto 5,1996,pp.3-7.
, " ... Nuestra Confederacin debe contemplar como su madriguera a toda Amrica." Thomas Jefferson a Archibald
Stuart, en 1786, cit. por Gast6n Garca Cant. Las invasiones norteamericanas en Mxico. Mxico, Ed. ERA-SEP,
1986 p.l17.

122

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL

SECTOR PBLICO EN MXICO,1982-1999

el TLCAN y la cercana configuracin para el ao 2005 de un rea de Libre

Comercio de las Amricas (ALCA), finalmente se constituye en zona
exclusiva y preferencial de este coloso del norte y sus empresas gigantes
al asegurarles la ampliacin de los mercados existentes, el libre comercio
intrafirma y la apropiacin de sectores reservados a la naciones, gracias a
estas reformas institucionales que merman la soberana de los Estados al
sur del ro Bravo.
Ms que un acuerdo comercial, nos dice John Saxe-Femndez, el TLCAN
debe ser contemplado como el instrumento de reestructuracin del aparato
pblico mexicano, que incluye modificaciones legales y constitucionales, a
fin de adecuarlo a las necesidades geoestratgico-empresariales de
Estados Unidos, "por medio del traspaso, a favor de sus grandes corpora
ciones, de las principales actividades econmicas desplegadas sobre el
territorio mexicano, lo que incluye el sector estratgico, petrleo, gas natu
ral, electricidad, ferrocarriles, telecomunicaciones, constitucionalmente
reservadas a la nacin".145 Con el TLC se vive la lgica de que Mxico
est en venta, lo que queda bien claro para el gobierno de Estados Unidos al
equiparar este tratado con la compra de Luisiana o Alaska.
No sobra decir que, en este contexto, el Estado y el sector pblico han
sido arrollados por la globalizacin y la conformacin de un bloque de
comercio en Amrica del Norte, pues con la inauguracin de las polticas
neoliberales en 1983, tanto el Estado como el sector pblico no han hecho
otra cosa que despojarse progresivamente de sus bases de funcionamiento y
formas de supervivencia, al permitir a las fuerzas del mercado inter
nacional la devastacin del mercado interno; al supeditar el ejercicio del
poder pblico y las instituciones nacionales a las necesidades de la eco
noma transfronteriza; y al contraerse al mnimo indispensable el sector
pblico mediante la superposicin de instrumentos jurdicos suprana
cionales a los preceptos constitucionales y mediante la venta y desnacio
nalizacin del patrimonio nacional.
En el centro de este torbellino globalizador se encuentra el TLCAN, con el
cual se consolida el deterioro de estas bases del Estado nacional, ya que,
nos dice el mismo Saxe Fernndez, " ... Ios espacios de soberana e
independencia del pas se reducen considerable y aceleradamente, no
Ver John Saxe-Fernndez. "Soberana, territorio y seguridad nacional", en Qurum, ao VIII, no.67, julio-agosto de
1999.
Cmara de Diputados-Instituto de Investigaciones Legislativas, pp.81-93.

Roco Citlalli Hernndez Oliva

123

slo por lo que se refiere a las polticas econmicas en el sector agrominero,

industrial y de servicios, incluyendo de manera notable los vnculos con el
crdito y el depsito, sino tambin en aspectos bsicos de jurisdiccio
nalidad y de la misma legalidad constitucional, en cuyo contexto ... est

subsumido el concepto de 'seguridad nacional mexicana'."

El TLCAN ata a los sectores fundamentales de la economa y a las
actividades reservadas al Estado mexicano al libre juego de las fuerzas
de las transnacionales estadounidenses, dejando establecida una amplia
desregulacin y un programa efectivo de privatizaciones as como el
desmantelamiento del sector pblico. En el Anexo 111 seccin B del TLCAN
se establece lo referente a la Desregulacin de Actividades Reservadas
al Estado acordando que" ... si Mxico permite la participacin de inver
siones privadas en tales actividades [establecidas en la seccin A, a sa
ber: petrleo, otros hidrocarburos y petroqumica bsica; electricidad; ener
ga nuclear y tratamiento de minerales radiactivos; comunicaciones va
satlite; servicios de radiotelegrafa; servicio postal; ferrocarriles; emisin
de billetes y acuacin de moneda; y control, inspeccin y vigilancia de
aeropuertos y helipuertos] a travs de contratos de servicios, concesiones,
prstamos o cualquier otro tipo de actos contractuales, no podr interpre
tarse que a travs de dicha participacin se afecta la reserva del Estado
en esas actividades.!"

y en referencia directa al sector pblico, el artculo 1022 dispone que" ...

una Parte [la nacin o pas] podr realizar reorganizaciones de sus
entidades del sector pblico [... ] incluyendo los programas para la
descentralizacin [ ... ] de dichas entidades o las funciones pblicas
correspondientes dejen de ser llevadas a cabo por cualquier entidad
del sector pblico." y el dedicado a la Enajenacin de Entidades
(artculo 1023) reafirma que " ... Nada de lo dispuesto en este captulo se
interpretar en el sentido de
impedir a una parte enajenar a una entidad cubierta por este captulo [ ... ]
mediante la oferta pblica de acciones de una entidad que figuran en el
Anexo 1001.1 a-2, o mediante otros mtodos ... ", y que incluye a empresas
como Petrleos Mexicanos (PEMEX), Comisin Federal de Electricidad
(CFE), Ferrocarriles Nacionales de Mxico (Ferronales), Telecomunica
ciones de Mxico (Telecomm), Servicio Postal Mexicano (SEPOMEX),
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Comisin Nacional del Agua,
entre otros que suman una lista de 36 empresas gubernamentales.
Ver Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Tomo 11. Mxico. Ed. Gernika. 1994, pp.161-2.

124

G
L
O
B
A
L
l
Z
A
C
I

N
Y

SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

P
R
I
V
A
T
I
Z
A
C
i

N
:
E
L

En la parte correspondiente a las Empresas del Estado (artculos 1502 y

1503) se establece que los gobiernos se comprometen a impedir que
stas u afecten desfavorablemente la inversin de un inversionista de
otra Parte ... " con prcticas contrarias a la competencia, sino que, por el
contrario, cada uno de los pases firmantes u se asegurar de que cual
quier empresa del Estado [ ... ] otorgue trato no discriminatorio [el
mejor trato, entre trato nacional y trato de nacin ms favorecida] a las
inversiones de inversionistas de otra parte en su territorio, en lo referente
a la venta de sus bienes y servicios"!"
Como se observa por estas referencias, a travs del TLC se hace entrega
de soberan a en materia de recursos estratgicos como el petrleo y la
electricidad, adems de la mencionada red ferroviaria nacional y las te
lecomunicaciones de Mxico, entre otros, que se incluyeron en la agenda
de dicho tratado. En su captulo VI se dice que
Las actividades y los
bienes energticos [petrleo y electricidad] y petroqumica se regirn por
las disposiciones de este Tratado ... ". En lo que respecta al petrleo, el
que fuera funcionario de PEMEX, Jos Luis Manzo Yepes, nos dice que lo
que se acord en el artculo 605 del mismo captulo u busca en realidad
garantizar el abasto seguro de crudo mexicano y canadiense al voraz
u

consumidor de energa que tienen por socio, antes que a cualquier otro
pas".l48 Al renunciar el Estado a la soberana de sus recursos estratgicos
para depositar su gestin en manos extranjeras, se somete a las
empresas
pblicas a su desmantelamiento para cumplir con los designios de la
globalizacin, que no son sino los de las grandes corporaciones extran
jeras, principalmente estadounidenses, en perjuicio de nuestra propia
seguridad nacional.
El TLCAN aceler la apertura comercial, industrial y financiera de nuestro
pas para la libre penetracin y redespliegue de las empresas trans
nacionales, lo que ha sumido al Estado y su sector pblico en un torbellino
globalizador dirigido por los Estados Unidos en aras de un nuevo expan
sionismo. Siendo el TLCAN de carcter global y de consecuencias a muy
largo plazo y que, adems, implica su superposicin por encima de los
ordenamientos constitucionales, lo que se ve es que est
comprometiendo
-advierte un estudioso de los procesos de integracin de Mxico con Es
tados Unidos, Alejandro lvarez,- u las capacidades de accin guberna,

Ver TLCAN. Tomo /, loc.cil.

Jos Luis Manzo Yepes. Qu hacer con PEMEX? Una alternativa a /a privatizacin. Mx., Ed. Grijalbo, 1996,

p.36.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

125

mental en todos los niveles, federal, estatal, municipal, yen diferentes

asuntos, lo que prcticamente quita de manos nacionales el destino bsico
de nuestro desarrollo econmico. El NAFTA camina en la misma direccin
estratgica en que nos puso el FMI con sus programas de ajuste estruc
tural".149
Es indudable que con la puesta en marcha del TLCAN, nos dice Dvila
Alds, " ... Mxico se inserta de modo inexorable en el bloque dirigido y
tutelado por Estados Unidos y transita, por va indirecta ... en la era de la
globalizacin ... [aunque] la apertura comercial, industrial y financiera que
el pas tuvo que realizar a marchas forzadas para la libre penetracin de
las empresas transnacionales en el pas se est desplegando bajo las
reglas del North American Free Trade Agreement (NAFTA), esto es median
te la firma de un privilegio comercial del que gozan principalmente las em
presas transnacionales norteamericanas cuya actividad comercial industrial
y financiera en promedio es el 80% de la que despliegan las transnacio
nales de otro origen" .150
De esta manera, frente al TLCAN el Estado mexicano cede soberana y
capacidad de gestin pblica sobre espacios fundamentales de nuestra
economa y nuestra sociedad a favor de las grandes corporaciones de
Estados Unidos. La erosin del poder de negociacin del Estado mexicano
se visualiza tan solo al percatarnos que lo que para Estados Unidos es un
"acuerdo" (North American Free Trade Agreement), para Mxico es un
"tratado", por lo que tiene menor jerarqua en el marco legal estadounidense
y mayor jerarqua en el mexicano.!"
Aunque la historia nos advierta de la amenaza que representa un pas fundado
sobre la violencia, que adhirindose a su doctrina Monroe y por encima de
cualquier nacin y soberana se permite actuar como una "potencia policiaca
internacional"152 para asegurar que los intereses econmicos de Estados
Unidos se extiendan a todo el planeta, (la secretaria de Estado de esa nacin,
Madeleine Albright, record que "uno del los objetivos prioritarios de nuestro
gobierno es el de asegurar que los intereses econmicos de Estados Unidos
puedan extenders e a escala planetaria"153 ), nuestro proceso de integracin
Alejandro lvarez Bjar. "El Estado nacional y el mercado: mitos y realidades de la globalizacin". Investigacin
Econmica 207, enero-marzo de 1994, pp.170-171.
Francisco R. Dvila Alds. Identidad. soberania y nacionalismo en Mxico en la era de la globalizacin. Mxico,
mimeo, 2 de octubre de 1998.
-s Ver Eduardo Margin.
Tratado de Libre Comercio y la crisis del neoliberalismo mexicano. Mxico, Universidad
de Guadalajara-Juan Pablos Editor, 1997.
... Ia adhesin de los Estados Unidos a la Doctrina Monroe puede obligar a los Estados Unidos, no importa con
cunta renuencia por su parte cuando se trata de flagrantes casos de semejante mala conducta o impotencia, a
actuar como una potencia policiaca internacional ... Theodore Roosevelt. Mensaje anual de 1904, en Lecturas
Universitarias 19, Latinoamrica en el siglo XX 1898-1945, 1.1. Mx., UNAM, 1973, p.53 (subrayado mio).
Madeleine Albright. The Walll Street Jouma/, 21 de enero, 1997.

126

GLOBALIZACIN y PRNATlZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

con la economa norteamericana en la era de la globalizacin se ha seguido

profundizando de una manera desigual y subordinada. A tal grado que,
tras el tratado de libre comercio y los programas de ajuste promovidos por
el FMI y el BM, el pas del norte interviene en el nuestro por encima de las
normas del derecho internacional y de nuestros principios constitu
cionales de soberana estatal e independencia nacional.
Con el pretexto de la globalizacin, que no es otra cosa que la eliminacin
de restricciones al capital financiero, el concepto de soberana que inte
gra la independencia y la autogestin del Estado mexicano, ha sido
rebasado y avasallado por los grandes capitales transnacionales en
contubernio con el aparato de poder mexicano, el cual slo ve en la inversin
extranjera, la tecnologa y la gestin de fuera, la nica salida para nuestro
pas. El resultado es que nuestro socio principal en el TLC controla de
manera ms directa decisiones fundamentales en materia de gestin
poltica, econmica y social que el gobierno cede en beneficio de las
compaas transnacionales y los inversionistas estadounidenses.

7.2. Mxico en los procesos de globalizacin e integracin

econmica.
La forma de insercin de Mxico al proceso de globalizacin y su
integracin desventajosa al bloque de Norteamrica a travs del Tratado de
Libre Comercio, han conducido no slo a profundas mutaciones en el papel
intervencionista del Estado al transferir a las fuerzas del mercado
transnacional un papel protagnico y supraestatal, sino que han derivado en
una serie de propuestas modernizadoras del sector pblico que conllevan
la reduccin y desmantelamiento de las instituciones de la administracin
pblica identificadas con las prcticas proteccionistas y con el Estado
social y desarrollista. La llamada nueva administracin pblica se ha
expresado en nuestro pas con la apertura y privatizacin de reas
estratgicas del sector pblico como las telecomunicaciones, aero lneas,
carreteras, puertos, ferrocarriles, yacimientos minerales, siderurgia,
energticos, la banca, el campo, la infraestructura y la seguridad social,
con secuelas desnacionalizadoras y de riesgo para la seguridad nacional,
as como con efectos sociales regresivos y devastadores.
Frente a los procesos de globlalizacin e integracin econmica, Mxico la
lgica de liberalizar y desregular su economa para reducir trabas

Roco Ctlalli Hernndez Oliva

127

al capital transnacional y trasladar el control y propiedad de los recursos

nacionales a los capitales transnacionales. Lo cual significa que, ante las
nuevas necesidades de acumulacin mundial y las presiones de los
acreedores internacionales y sus empresas por medio del FMI y del BM,
Mxico ha respondido con una apertura unilateral y una liberalizacin
indiscriminada de los mercados (sobre todo en lo que concierne a las
inversiones extranjeras), con los procesos de privatizacin y desregulacin
de la economa y con la aceleracin e institucionalizacin de nuestra
integracin al bloque de Norteamrica a travs del TLC.
Para los impulsores del proyecto modernizador, el modelo estatista y
proteccionista que prevaleci en la economa mexicana desde la dcada
de los cuarenta es un anacronismo inaceptable en tiempos de la globa
Iizacin. De aqu que las administraciones de Miguel de la Madrid, Carlos
Salinas y Ernesto Zedillo se propusieron y lograron abrir el aparato pro
ductivo nacional a la inversin extranjera, condenndolo a su desman
telamiento y desnacionalizacin. La urgencia por abrir el mercado nacional
a la competencia derribando barreras y prohibiciones al capital extranjero,
parte del supuesto neoliberal -que la evidencia de los hechos demostr
insostenible- de que la integracin a ultranza a los mercados mundiales
impulsara nuestro desarrollo econmico y el bienestar social.
Por ejemplo. el secretario de Hacienda y Crdito Pblico durante la
administracin de Carlos Salinas, Pedro Aspe Armella, sealaba en su
libro sobre la transformacin econmica que" ... Ia eliminacin de
regulaciones y restricciones excesivas tiene como objetivo mejorar el nivel
competitivo de la economa a fin de aprovechar ms plenamente las
ventajas competitivas de Mxico... , [lo cual constituye] una base
importante para el mejoramiento futuro en la asignacin de recursos ...
[que permitir redundar] en mejores niveles de vida de la pobtacin'v'>'
Por su parte, el presidente Ernesto Zedillo declar recientemente en
Davos, Suiza (31 de enero del 2000) ante los dueos de las mximas
corporaciones indus triales y financieras del mundo, que slo con el
libre comercio hay crecimiento econmico y salarios crecientes.
As es que, desde la perspectiva de este proyecto modernizador
hegemnico del libre comercio, el trnsito de un modelo sobreprotegido y
antiexportador, con fuerte presencia estatal, a otro abierto, desestatizado
,

Pedro Aspe Armella. El camino mexicano de la transformacin econmica. Mx., Ed. FCE, 1993, pp.146-7.

128

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

y centrado en las exportaciones manufactureras, es condicin fundamental

para mejorar nuestra competitividad e incorporarnos al proyecto globa
lizador de manera "eficiente". Se piensa -y se hace una defensa a ultranza
de esta posicin ideolgica al grado de descalificar a los crticos de esta
forma de globalizacin como "globalifbicos"- que la apertura comercial y
la desregulacin de la economa inducen la eficiencia econmica y el
bienestar de la poblacin, y que muy pronto, exponindonos a la compe
tencia y abrindonos al capital extranjero, desaparecern las diferencias
de desarrollo entre nuestro pas y los del Primer Mundo.
Siguiendo estas convicciones, pero sobre todo atendiendo a los acuerdos
firmados con el FMI desde 1976, los gobiernos neoliberales emprenden
una apertura profunda y sbita de nuestra economa y su reorientacin
hacia el exterior, con base en el repliegue del Estado y abandonando las
tesis proteccionistas y la poltica de sustitucin de importaciones que hasta
entonces haban prevalecido y que los neoliberales consideran respon
sables de la crisis. As, con la integracin de Mxico al Acuerdo General
de Tarifas Aduanales y Comercio (GATT) en 1986 y la firma del Tratado de
Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) en 1993, Mxico ha pasado a
ser una de las economas ms abiertas del mundo.
Para el enfoque modernizador neoliberal, la inversin extranjera es signo
de globalizacin y desarrollo, pues se le identifica con nuevas plantas pro
ductivas y ms y mejores empleos. De aqu que la promocin a la inversin
extranjera directa (lEO), as como la desregulacin y privatizacin, se hayan
convertido desde mediados de los ochenta en los mecanismos ideales
para lograr una integracin eficiente de nuestro aparato productivo con
los procesos de globalizacin e integracin econmica. Los gobiernos
identificados con estos lineamientos de repliegue del Estado han ido pro
moviendo profusos cambios en la estructura legal e institucional del pas,
incluyendo modificaciones importantes a nuestra Constitucin, a fin de
permitir la participacin de la inversin y la propiedad privadas, nacionales y
extranjeras, en reas de exclusividad estatal.
De hecho, entre 1982 y 1999, ms del 90% del marco legal de Mxico fue
modificado para apoyar el libre mercado y la globalizacin, segn un an
lisis del Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado (CEESP).155
Por lo que, " ... adems de la desregulacin de las actividades de exportse Ver La Jornada. 6 de septiembre de1999.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

129

tacin, otras importantes reformas en los reglamentos fueron aplicadas

en el campo de la tecnologa, patentes y marcas, en el sector de comu
nicaciones y transportes, en la industria automotriz, en el
de las
telecomunicaciones, en las actividades de acuacultura y pesca, en la in
dustria textil, en la industria petroqumica yen la industria elctrca't!"
Bajo el argumento de que la defensa de los intereses nacionales es un
anacronismo inaceptable en tiempos de la globalizacin, rpidamente se
han ido eliminando trabas a la inversin extranjera, como lo corrobora en
el mismo trabajo Pedro Aspe: en 1984 se liberaliz el cdigo de la
inversin extranjera abrindose nuevos sectores de la economa
nacional a los capitales forneos, como la petroqumica, los bancos
comerciales y las compaas de seguros, as como permitiendo a los
inversionistas extran jeros el establecimiento de nuevos negocios en
Mxico con 100% de
propiedad en actividades econmicas denominadas "no restringidas" y
que en conjunto constituyen el 66% del PIB.

y no slo eso, tambin se expidi en 1992 la nueva Ley de Inversiones

Extranjeras que postula el principio genrico de libertad de comercio y de
inversin para los extranjeros, cambiando totalmente el sentido -no slo
el nombre- de la anterior ley de 1973 ("Ley para Promover la Inversin
Mexicana y Regular la Inversin Extranjera"). Al dejar de regular y limitar la
inversin extranjera y ms bien promoverla en detrimento del capital
nacional, dicha ley lesiona los intereses nacionales. Un ejemplo es el que
nos da Emilio Krieger cuando dice que esta ley permite que "los extranjeros
adquieran la situacin de fideicomisarios hasta por 99 aos y, a ese ttulo,
poseer, disfrutar y disponer de inmuebles situados en zonas fronterizas y
costeras, que en la terminologa anterior se llamaban 'zonas prohibidas' y
ahora, en la terminologa del neoliberalismo, son solamente 'zonas
restringidas'. Con base en esa transformacin del criterio, ya revestido de
validez legal formal, se multiplican en todas las costas y fronteras cada
vez ms escandalosamente, bajo el dominio de capitales trasnacionales
y de ciudadanos de otros pases"!"
Como resultado, las compaas extranjeras estn haciendo compras
masivas de empresas mexicanas ante la acometida aperturista y su
debilitamiento ocasionado por la crisis. En tan slo dos aos (1996-1997),
rse Hclor Guilln Romo (1997), p.121.

Emilio Krieger. En defensa de /a Constitucin. Violaciones presidencia/es a te Carla Magna. Mxico, Ed. Grijalbo,
1994, pp.224-225.

130

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SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

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la transferencia de propiedades de manos mexicanas a extranjeras

alcanza un monto de ms de 7,000 millones de dlares en acciones de
empresas de todo tipo que abarca a todos los sectores: alimentos, seguros,
automotriz y autopartes, banca, bebidas, comercio, construccin, electri
cidad, agua, electrodomsticos, electrnica, minera, pesca, petrleo y
gas, telecomunicaciones, textil, farmacutico, hotelera, informtica, ma
quinaria y equipo, cigarros, supermercados, etctera.!"
Esto habla de algo muy importante: el crecimiento de la inversin extranjera
no es sino el auge que han tenido en los ltimos aos las fusiones de
empresas y adquisiciones de activos nacionales por parte de compaas
transnacionales, siendo que una buena parte de la IED (entre el 50 y el
60% ) corresponde a adquisiciones de activos ya existentes entre los aos
1991 y 1997. 159 Esto es, ms de la mitad de las inversiones extranjeras ni
crean valor ni generan empleos, simplemente representan un cambio de
propiedad que incluso incluyen casos de recorte de personal para abatir
costos. Frente a esta entrega del aparato productivo nacional a las trans
nacionales, el presidente de la Confederacin de Cmaras Industriales,
Jorge Marn Santilln, advierte que" ... de seguir esta situacin estaremos
hablando de la posible extincin del empresariado [mexicano]. Estamos
en peligro de convertirnos la mayora en empleados y no en empresa
rios".160

As vemos que en lugar de que este proceso de desestatizacin, libe

ralizacin y apertura comercial del pas a la competencia fortaleciera a los
productores nacionales redundando en "mejores niveles de vida de la
poblacin", lo cierto es que la simple y total apertura de la economa y el
retiro del Estado de sus anteriores compromisos descapitaliz a todos
los sectores por la cada drstica de la inversin pblica; desintegr ramas
fundamentales de la economa al provocar el cierre masivo de estable
cimientos industriales o su transferencia a las transnacionales, haciendo
de los empresarios nacionales no socios sino empleados del inversionista
extranjero; y condujo a niveles de desastre la actividad agropecuaria al
promover nicamente las grandes unidades agrcolas mecanizadas
exponiendo a los pequeos productores y campesinos ejidatarios a la
desocupacin y migracin; todo esto redundando en mayores niveles de
pobreza y marginacin.
Proceso, no. 1095,26 de octubre, 1997, pp. 39-40.
Alejandro Nada!. "F&A: leyendas de la globalizaci6n". La Jornada, 15 de dic. de 1999.
reo Proceso, loc.cit.

Roco Ctlalli Hemndez Oliva

131

Un resultado inmediato de esta estrategia neoliberallo podemos observar

en el campo mexicano, donde la apertura deliberada, la comercializacin
del ejido, la eliminacin de precios de garanta y subsidios, as como el
abrupto repliegue del Estado de sus responsabilidades en la promocin
del desarrollo agropecuario (el gasto pblico global en fomento rural declin
de 152.1 miles de millones de pesos en 1981 a slo 51.3 miles de millones
de pesos en 1992), mantuvo al sector primario en la mayor crisis que
haya padecido. Esto llev al pas a profundizar su dependencia alimentaria
pues nos consolidamos como importadores de alimentos, triplicando
nuestros volmenes de importacin de productos alimenticios -incluidos
granos bsicos- en tan slo una dcada de neoliberalismo, de 1,790,000
miles de dlares en 1982 a 6,094,009 en 1992. 161 Como ejemplo tenemos
el caso del arroz, del que Mxico era autosuficiente hasta la dcada de los
sesenta, pero que para 1998 tuvimos que importar el 57% de la demanda
nacional, llegando a ser el grano con mayor grado de dependencia del
exterior. Segn seala la Federacin Nacional de Productores de Arroz
de la Confederacin Nacional Campesina, "gracias" a la poltica aperturista
y al TLC, Mxico se convirti en el segundo pas importador de arroz de
Estados Unidos, por lo que entre 1986 y 1998 se cerraron 34 de las 70
industrias del sector, perdindose 3 mil 100 plazas directas e mdirectas.t"
Es decir, Mxico es de los pases que ms ha llevado hasta sus ltimas
consecuencias los procesos de apertura e integracin econmica al des
pojarse, sin medida ni cautela, de todos los controles, apoyos y regula
ciones que antes protegan a sus empresas y sectores vitales de la
economa, como el campo, sin darles alternativas para reestructurarse y
enfrentar la competencia de las grandes y poderosas empresas extran
jeras. El derribo arbitrario de las medidas de proteccin nacional en aras
de incorporar la economa mexicana a los procesos de globalizacin e
integracin, no fue compensado con el desarrollo de mercados eficientes,
crecimiento econmico y mejores niveles de vida. Por el contrario, los re
sultados de la liberalizacin salvaje muestran un crecimiento econmico
muy por abajo del logrado durante el periodo proteccionista de sustitucin
de importaciones (1940-1979), en el cual el PIS creci a una tasa anual
promedio de 6% y 2% per capita, mientras que durante los tres periodos
de neoliberalismo -Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y Ernesto Zedillo
el crecimiento fue, respectivamente, de 0.18%, 3.16 Y 2.7%, con un per
cap ita negativo.
,., Jos Luis Calva. El modelo neoliberal mexicano. Mxico, Juan Pablos Editor, 1995, p. 67 Y cuadro XVII.
La Jornada, enero 11de 2000, p.18.

132

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

y no slo eso, el retiro del Estado de las reas fundamentales de la eco

noma ha fortalecido el poder monoplico de los grandes capitales, de
bilitando al sector pblico frente al libertinaje absoluto del capital y del
mercado. De todo esto se ha derivado una mayor dependencia econmica
y financiera de Estados Unidos; un proceso de desnacionalizacin de algu
nos sectores estratgicos y el desmantelamiento de importantes institucio
nes pblicas; el impulso a los procesos de concentracin del poder dentro
del sector privado; la desarticulacin del inters pblico nacional por
intereses oligoplicos transnacionales; as tambin, y de manera peligro
sa, la acentuacin de los niveles de miseria y desigualdad de la poblacin.

7.3. Mxico como pas maquilador.

De este modo, la inauguracin de un modelo dirigido hacia afuera y
sustentado en las polticas neoliberales de ajuste y apertura a partir de los
aos ochenta y de cara a la globalizacin, promovi una mayor penetracin
del capital transnacional en Mxico y el resquebrajamiento del aparato
productivo nacional. Debido a la liberalizacin y desregulacin del mercado
nacional, as como la apertura comercial abrupta y la poltica de priva
tizaciones, se dio un mayor flujo de capitales forneos que se dedicaron a
la compra de activos nacionales, incluyendo las empresas pblicas, y la
relocalizacin de filiales o divisiones de empresas fundamentalmente
norteamericanas en nuestro territorio que se orientaron a la exportacin.
Estas corporaciones han tenido mayor acceso a la mano de obra barata, a
partes e insumos suficientes, a un trato preferencial y a un creciente
mercado para la exportacin desde y hacia Mxico. As, con la posibilidad
de ser 100% propietarias de sus subsidiarias mexicanas, las grandes
corporaciones de Estados Unidos se han ido posesionando de nuestro
aparato productivo incluyendo los sectores estratgicos, y se han
convertido en los ejes del sector que el modelo convirti en el ms
dinmico: la industria maquiladora de exportacin.
Ya se seal que los procesos de globalizacin y la consecuente in
tegracin en bloques regionales de comercio se organizan en funcin de
las pautas polticas y econmicas de las grandes potencias y sus corpo
raciones industriales y financieras, quienes han impuesto una nueva divi
sin internacional del trabajo entre los pases. En el caso de Amrica del
Norte, el proceso de integracin se est gestando bajo la hegemona del
capital estadounidense, con una creciente subordinacin de los sistemas
productivos de Mxico y Canad al de Estados Unidos. Este proceso no

Roco Citlalli Hemndez Oliva

133

debe sorprendemos si reconocemos las enormes diferencias de desarrollo

que hay entre las tres economas, lo que da lugar, a su vez, a que las
relaciones de poder econmico y poltico de Estados Unidos limiten y
subordinen las estructuras y las polticas estatales de los otros dos pases,
sobre todo las de Mxico.
Nuestra funcin en esta nueva reestructuracin mundial consiste en la
exportacin masiva de cierto tipo de manufacturas hacia el pas norteo
(textiles, juguetes, electrnica), adems de las tradicionales materias pri
mas y el petrleo. Esto ha significado para Mxico su especializacin como
maquilador con la fabricacin de partes, componentes y ensamble, apro
vechando su ventaja comparativa de contar con exceso de mano de obra
barata. Esta funcin se cumple a travs de las propias empresas norte
americanas, las que trasladan a nuestro territorio segmentos de los pro
cesos productivos que requieren poco capital y mucha mano de obra poco
calificada y sumamente barata.t" De este modo observamos que em
presas como la Lexmark Electronics, al ubicarse en Reynosa, Tamauli
pas "tratar de establecer una presencia global y abrir ms instalaciones
que nos acerquen a nuestros clientes internacionales", segn su vicepre
sidente Sen Streepey. O en el caso de la empresa especializada en mez
clilla, Guilford Mil/s, la cual cerr su planta en Carolina del Norte para
reubicarse en Mxico y as abatir costos de produccin.t"
Es importante recordar que las tendencias mundiales a partir de la dcada
de los setenta, como el deterioro de la hegemona econmica de Estados
Unidos y el ascenso europeo y japons en la competencia internacional,
obligan a las grandes empresas de ese pas a desplegar sus operaciones
productivas y financieras hacia los pases perifricos, en este caso Mxico,
en donde encuentran mrgenes de ganancias mayores y perspectivas de
ampliacin de esos mercados. Es en este deterioro de la hegemona
norteamericana en la economa mundial donde radica su inters por formar
un mercado comn con Canad y Mxico, sus principales socios comer
ciales. Si antes Estados Unidos tena el liderazgo mundial en ramas como
la industria automotriz y el acero, hoy en da cedi terreno a sus com
petidores tanto en estas como en otras reas.!"
Hctor Guilln Romo. El sexenio de crecimiento cero. Mxico, Ed. ERA, 1994, p.13.
,.. Ver La Jornada, enero 11 de 2000, p.21.
,.. "Esa prdida de competitividad norteamericana se refleja en una cada de su participacin relativa dentro del
total de las exportaciones mundiales, en tasas menores de crecimiento de la productividad Que Japn y Alemania,
en una mayor participacin de las importaciones en la formacin de su producto bruto y en un importante
crecimiento de la inversin extranjera directa dentro de Estados Unidos," Cf.Alejandro lvarez Bjar. "El Acuerdo
de Libre Comercio entre Mxico y Estados Unidos", en Momento Econmico, Instituto de Investigaciones Econmicas,

UNAM, enero-feb., 1991, no.53, p. 3.

134

GLOBAUZACIN Y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

Para hacer frente a este deterioro competitivo en la globalizacin, Estados

Unidos ha recurrido al trasladado de divisiones de sus empresas hacia
Mxico, como es el caso de las maquiladoras, pues aqu encuentra niveles
salariales muy bajos y condiciones polticas favorables. En consecuencia, el
desarrollo de las maquiladoras en nuestro pas se ha disparado en las
ltimas dcadas de manera impresionante, pues si en 1975 haba 454
plantas de ensamble, para junio de 1999 ya se registraban ms de 3 mil
300 plantas instaladas a lo largo de todo el territono.!" "Lo ms importante
-nos dice lvarez Bjar- es que [las maquiladoras] son actividades en las
cuales las empresas involucradas tienen una movilidad excepcional debido
al bajo capital fijo invertido; a que pueden contar con 100% de capital ex
tranjero; a que despliegan sus negocios en una zona libre fiscalmente
hablando; a que realizan slo fragmentos de procesos productivos como
ensamble, armado y acabado; a que utilizan una tecnologa elemental y
tienen por lo general bajo nivel de mecanizacin-automatizacin; a que
demandan sobre todo mano de obra barata, joven, femenina y descalificada
(se estima que el 80% de los trabajadores son mujeres menores de veinte
aos y sin experiencia laboral previa)".167
Como se hace notar, en este proceso de globalizacin -advierte lvarez
Bjar en otro trabajo- ... son las grandes empresas transnacionales de

origen norteamericano, las primeras interesadas en los procesos de inte

gracin de las economas nacionales de Estados Unidos, Canad y Mxico,
pues bajo los esquemas de libre comercio pueden organizar cmoda
mente sus escalas de produccin, racionalizarlas y aprovechar las ventajas
de operar con un mercado unificado".l68 De esta manera, la globalizacin
se expresa en Mxico con la consolidacin de las operaciones globalmente
integradas de las empresas estadounidenses en nuestro territorio, me
diante la adquisicin y fusin de empresas mexicanas debilitadas ante la
apertura y la cada del mercado interno (las llamadas "alianzas estratgi
cas"), as como con la reubicacin de sus maquiladoras, cuyas estrate
gias globales y regionales se 'han llegado a constituir en un determinante
de las relaciones bilaterales entre ambos pases.
El hecho de que la incorporacin de nuestra economa al proceso de

globalizacin no sea en realidad ms que nuestra mayor insercin al mer

cado estadounidense, se demuestra en que despus de quince aos de
-ee Segn estimaciones del Banco de Mxico y la SECOFI, cil. por La Jornada, dic.15 de 1999.

Alejandro lvarez Bjar. La crisis global del capitalismo en Mxico. 1968-1985,_Mxico, Ed. ERA, 1987,
pp173-4.
,ee Alejandro lvarez Bjar (1991 l, ibidem.

Roco Citlalli Hernndez Oliva

135

infructuosos intentos por globalizarnos, el 80% de nuestro comercio se

sigue realizando con la potencia del norte, en tanto que del total de
inversin extranjera que recibi Mxico en 1998, el 78% es de
procedencia estadounidense (apenas un 0.3% provino de Canad,
nuestro otro socio en el TLC). Tan slo en el rubro de las exportaciones
vemos que no sola mente no se han diversificado con los procesos de
apertura
y
liberalizacin,
sino
que
siguen
concentrndose
dramticamente en un nico mercado, ya que si en 1988 se dirigi a
Estados Unidos el 77% de nuestras exporta ciones totales, para 1998 ya
era el 87%, segn los datos ofrecidos por el presidente Zedilla en su
Cuarto Informe de Goblerno.!"
A su vez, nuestras exportaciones manufactureras han seguido el mismo
proceso de concentracin en el pas del norte, pues de destinarse el 80%
de estas exportaciones a Estados Unidos en 1970 se pas a exportarles
el 90% del total en 1990, en detrimento de otros destinos como Europa y
Japn. Un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) seala,
tambin, que el destino del 95% de las exportaciones de automviles y
motores de nuestro pas en 1992 (que realiza fundamentalmente la trans
nacional estadounidense General Motors de Mxico) son los Estados
Undos."?
Si en la era de la globalizacin, nuestro mercado internacional es fun
damentalmente Estados Unidos, no deja de ser cierto que ha sido este
pas, a travs de sus empresas, el que se ha apoderado del mercado
nacional, siendo que" ... un 75% de la actividad exportadora de Mxico la
lleva a cabo un puado de tan slo diez grandes empresas, cinco de las
cuales son transnacionales con su matriz precisamente en Estados
Unidos. Por lo que hace a la exportacin de manufacturas en especial,
ms de la mitad se realiza entre matrices y filiales estadunidenses".!" Es
decir, las exportaciones "mexicanas" las estn realizando cada vez
en mayor magnitud las corporaciones estadunidenses a sus matrices
en Estados Unidos, y ante el despliegue exportador han ido adquiriendo
un poder de negociacin ms y ms fuerte.
,.. Cuarto Informe de Gobierno. 10 de septiembre de 1998. Anexo. Estados Unidos Mexicanos. Presidencia de la
Repblica, p.121.
170 BID. Progreso econmico y social en Amrica Latina, Informe 1992, Washington,
cit. por Gregorio Vidal.

"Amrica Latina, flujos internacionales de capital y proceso de privatizaciones", en Guadalupe Mntey de Anguiano
y Noem Levy Orlik (comp.) Desorden monetario mundial y su impacto en el sistema financiero mexicano. Mx.,
UNAM-OGAPA-ENEP, Acatln, 1998.

Luis Gonzlez Souza. "Mxico ante la integracin de Norteamrica: entre la democracia y el vasallaje", en Vctor
M. Bernal Sahagn et.a!. La integracin comercial de Mxico a Estados Unidos y Canad alternativa o destino?

Mx., IIEc-S.XXI, 1990, p.245.

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El transformarnos en una "potencia exportadora" a la manera neoliberal

no ha tenido otro resultado que el hacer de Mxico un pas maquilador y
base de las exportaciones de las corporaciones estadounidenses. Nuestra
funcin como pas maquilador se demuestra en que si en 1988 la maquila
de exportacin realizaba el 33% de las exportaciones totales de mer
cancas, para 1998 ya eran ms del 43% y para el ao de 1999 llegaron a
realizar el 45% de las exportaciones totales del pas. Es decir,prcti
camente la mitad de las ventas externas nacionales son efectuadas para
esta ltima fecha por la industria rnaquiladora."? Su dinamismo se com
prueba en las altas tasas de crecimiento de sus exportaciones, que para
1998 alcanzaron un 18.3%, mientras que las exportaciones totales lo
hicieron en un 8.7%.173 Esto habla de que el comercio que se ha incre
mentado es, en realidad, entre las grandes corporaciones estadouni
denses instaladas a uno y otro lado de la frontera.
Este dinamismo de la maquila, sin embargo, est sustentado en los bajos
salarios y la alta productividad de los trabajadores mexicanos los que, en
relacin con los del pas del norte, reciben un salario ocho veces ms
bajo, pues en Mxico la maquila paga la hora a 1.70 dlares, mientras que

en Estados Unidos las remuneraciones por hora alcanzan 13.70 dlares.

(En Canad la remuneracin industrial por hora de trabajo es de 11.40
dlares; en Japn, de 19.50; en Alemania, de ms de 30 dlares; en Corea
es de 4.90 dlares; en Brasil, de 2.83 y en Chile es de 2.40 dlares.!" )
Por si fuera poco, el xito maquilador se debe, a su vez, a que son em
presas subsidiadas; no slo no aportan valor agregado al pas sino que
estn exentas de impuestos por ser altamente exportadoras y por estar
dentro de un rgimen de maquila que lo contempla el TLC. Con ellas, el
Estado pierde mucho en materia de ingresos fiscales y, por consecuencia,
se agudiza la debilidad financiera del Estado.
Vemos, pues, que el modelo ptimo de economa abierta que establecen
los neoliberales para nuestro pas es el que muestra la exportacin masiva
de productos de maquila, actividad en la que han destacado las trans
nacionales, principalmente a partir de la eliminacin de restricciones a la
Para 1988 y 1998 ver Cuarto Informe de Gobierno, loc.cit.ip.t f Z. Para 1999 ver La Jornada, dic.15 de 1999.
Cf. Cuarto Informe de Gobierno., loc.cit., p.112.
"El aumento de la productividad del trabajo en la industria manufacturera a un ritmo superior al de las
remuneraciones reales por trabajador ha contribuido a reducir los costos de la mano de obra. fortaleciendo la
capacidad competitiva de las industrias mexicanas y, en consecuencia. el incremento de sus exportaciones."
INEGI. "Remuneraciones y Productividad de los trabajadores de Mxico y de otros paises", 1999. cit. por La
Jornada. 18 de octubre de 1999. p.25.

Roco Ctlalli Hemndez Olva

137

participacin extranjera ya los bajos salarios que pagan a sus trabajadores

que, en trminos reales, son inferiores a los que se pagaban antes del
TLC. Este modelo de desarrollo que propusieron los neoliberales de cara
a la globalizacin y la integracin econmica, no est en funcin de un
desarrollo endgeno que impulse a un mercado interno y un crecimiento
equilibrado y autosustentable, sino que se trata de un modelo orientado
hacia el exterior, esto es, produciendo para el mercado externo y cuya
eficiencia y competitividad se sustenta exclusivamente en los bajos sala
rios de los trabajadores mexicanos.
El supuesto de que nuestra integracin al mercado mundial mediante la
estrategia exportadora es condicin esencial para nuestro desarrollo eco
nmico y base para el bienestar social, se ha traducido en la
transformacin de nuestro pas en plataforma exportadora de las
empresas trans nacionales de Estados Unidos y en nuestra virtual
integracin subordinada con ese pas, menoscabando la capacidad
institucional del Estado y reduciendo sustancialmente al sector pblico
mediante la apertura, desregulacin y entrega de nuestros principales
recursos estratgicos y espacios territoriales a los capitales
transnacionales, proceso que se institucionaliza con el Tratado de Libre
Comercio.
La disputa por los mercados y las fuentes de materias primas y mano de
obra barata que conlleva la globalizacin y que conduce a los Estados
Unidos a construir un bloque de comercio con Canad y Mxico, as como
el estallamiento de la crisis de la deuda en 1982, se concreta en una
nueva forma de intervencin de Estados Unidos en nuestro pas. Esta
vez, mediante los organismos financieros internacionales (FMI y BM), los
que promovieron, con anuencia de los gobiernos mexicanos, el llamado
cambio estructural y la reforma del Estado como la estrategia idnea para
salir de la crisis y enfrentarnos a los cambios internacionales que re
presentan la globalizacin y regionalizacin.

Captulo VIII

PRIVATIZACiN Y REFORMA
DEL ESTADO: PROYECTO
SUPRANACIONAL

VIII. PRIVATIZACiN Y REFORMA DEL ESTADO: PROYECTO

SUPRANACIONAL.
Nuestra reinsercin al mercado mundial en calidad de pas maquiJador y
exportador de manufacturas intermedias y como abastecedor de petrleo
a Estados Unidos, plante el paso de una economa protegida a otra
esencialmente abierta y el trnsito de un modelo de fuerte intervencin
estatal con base en un Estado desarrollista, a otro donde se inici el
retraimiento del sector pblico y el ascenso de un Estado de corte
neoliberal. Este fenmeno debe visualizarse a partir de las posturas
neoliberales impulsadas por el FMI y el BM en el mbito del sector gu
bernamental mediante acuerdos firmados con estos organismos desde
finales de los aos setenta.
Estos acuerdos, junto con el TLCAN y el ascenso de una nueva clase
poltica de corte tecnocrtico, conducen al achicamiento del Estado y a la
reconversin de la administracin pblica en promotora del mercado,
mediante la instrumentacin de polticas pblicas que liberalizan y
desregulan la economa e introducen transformaciones profundas en el
Estado y el sector pblico en favor del mercado y la globalizacin de los
capitales bajo la modalidad de cambio estructural y reforma del Estado.
Aqu vemos cmo estas estrategias de origen supranacional han ido
consolidando el desmantelamiento del sector pblico y su entrega al capi
tal transnacional mediante los procesos que conforman y le dan sentido a
la llamada reforma del Estado: la privatizacin y la desregulacin.

8.1. Del intervencionismo estatal al intervencionismo

supraestatal: la injerencia del FMI y del BM.
La crisis de las formas de intervencin estatal que prevalecieron desde
los aos cuarenta hasta fines de los aos setenta, as como la crisis de la
deuda externa, provocaron una mayor intervencin del FMI y
posteriormente del BM en los asuntos nacionales. De hecho, aqu
consideramos que el declive del Estado desarrollista y la mayor injerencia
de instituciones financieras internacionales en el diseo de las polticas
pblicas, han sido el punto de inflexin que marca el trnsito de un
modelo de fuerte inter vencin estatal a otro donde prevalece el
intervencionismo supraestatal y supra nacional de autoridades localizadas
en Washington.
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Como dijimos en el tercer captulo, el aumento del intervencionismo estatal

como nico mecanismo para asegurar el crecimiento econmico y el
proceso de industrializacin, se tradujo en el deterioro de las finanzas del
gobierno y el consiguiente sobreendeudamiento externo del pas. Esta
expansin acelerada de la deuda externa durante los aos setenta, tuvo
como origen no slo la necesidad de financiamiento de la economa de
parte de un sector pblico debilitado y un sector empresarial estancado,
sino que se suscita debido a la existencia de crditos internacionales en
abundancia que los bancos comerciales en Estados Unidos, Japn y
Europa requeran urgentemente colocar. Esto lo hicieron canalizando can
tidades crecientes de recursos financieros a nuestro pas bajo condiciones
favorables de prstamo, sobre todo a partir del "boom" petrolero (entre
1973 y 1979). Debido a esto, Mxico lleg a adquirir con gran facilidad
enormes recursos que lo colocaron a la cabeza de la lista de los diez
mayores prestatarios mundiales del mercado europeo de 1975 a 1979, y
se transform, a principios de los ochenta, en la principal deudora del
mundo subdesarrollado con la banca norteamencana.!"

As pues, este enorme crecimiento de la deuda externa (que lleg a

dispararse de 6 mil millones de dlares en 1970 a 30 mil millones en 1976
y a cerca de 85 mil millones en 1982), fue propiciado por la propia banca
internacional la que, sin embargo, redujo y encareci drsticamente sus
crditos a partir de la dcada de los ochenta, con repercusiones desas
trosas para Mxico, marcando con ello el inicio del papel preponderante
de la banca internacional (fundamentalmente la estadounidense) en la
conduccin del pas y nuestra virtual sumisin a los requerimientos del
capital financiero internacional.
La razn es que frente al problema de la deuda externa, la estrategia estatal
se somete, a partir de 1977, a los programas de ajuste y estabilizacin
impuestos por las polticas monetaristas del Fondo Monetario Internacional
y del Banco Mundial como condicin para acceder a programas de re
negociacin de la deuda. Un problema fundamental es que la deuda externa
(a' la que recurrieron ampliamente el Estado y las empresas privadas
despus de 1972), as como la decisin de pagarla a toda costa, son "las
causas fundamentales que llevan a los pases a aceptar los programas
de ajuste del Fondo Monetario Internacional, que constituye hoy el brazo
financiero de mayor importancia del imperialismo que de est manera
interviene en las polticas econmicas de ms de 40 pases"!"
Estos y los ss. datos sobre la deuda ver en Rosario Green. La deuda externa de Mxico: 1973-1987. De la
abundancia a la escasez de crditos. Mxico, SRE-Ed. Nueva Imagen,1988.

Magdalena Galindo. "Mxico, campen mundial en el proceso de reprivalizaci6n". Revista Universidad Obrera de
Mxico, no.3, junio 15,1988, p.11.

"6

Roco Citlalli Hemndez Oliva

143

La intervencin de los organismos financieros internacionales se convierte

a partir de los aos setenta en condicin y exigencia de la banca
internacional acreedora para que los pases endeudados recuperen su
capacidad de crdito; esto, mediante la firma de un acuerdo con el FMI-en
calidad de aval de deuda-, por medio del cual tienen que cumplir con
compromisos verificables de poltica pblica: "La relevancia de los orga
nismos financieros internacionales surge de manera ms visible a partir
de que los acreedores privados exigen el establecimiento de convenios
con el FMI como una condicin para proceder a la renegociacin. De esta
manera, los programas de ajuste convenidos aseguraban la aplicacin
de programas econmicos que reestablecieran la capacidad de pago de
las naciones que haban padecido crisis de paqos"."?

y es que los bancos privados, antes de aceptar cualquier proceso de

renegociacin de la deuda, reclaman de los pases endeudados la
aplicacin de programas de ajuste avalados y supervisados por el FMI,
que garanticen el pago de la deuda. Estos programas de ajuste macro
econmico -que incluyen transformaciones polticas- estn estrictamente
diseados para que los pases ajusten sus sectores pblicos a un uso
ms racional de los recursos a fin de asegurar el pago de sus compromisos
externos. Esto significa trasladar a manos de los acreedores los recursos
pblicos sacrificando el desarrollo en aras de cumplir con el capital
financiero internacional. De aqu que los programas implementados por el
FMI pongan en prctica las recetas del neoliberalismo centradas en la
austeridad y el repliegue estatal, cuyos objetivos explcitos son: la eli
minacin del dficit del sector pblico, el abatimiento a la inflacin y la ge
neracin de un supervit en la cuenta corriente de la balanza de pagos.
El FMI Y el BM asumen el papel de organismos representativos de los
intereses del capital financiero de las grandes potencias occidentales,
sobre todo, de Estados Unidos, pas que cuenta con la mayora de votos
dentro de ambos organismos y, por lo tanto, su hegemona es definitiva:
"El tesoro de Estados Unidos tiene gran influencia sobre las polticas del
FMI. Los recursos, las polticas de ajuste y an el nombramiento del per
sonal dirigente del FMI han sido determinados en gran medida por el
gobierno norteamericano." De esta manera, Estados Unidos interviene
en las economas endeudadas a travs del Fondo, el cual " ... tiene un
Enrique Quintana y Janine Rodiles. "La influencia de los organismos financieros multilaterales en el diseo de
la poltica econmica". Revista Anlisis Econmico, UAM-A, vol.X, no.21, jul-dic,1992, Mx., pp.122.

Hctor Guilln Romo (1994), p.188 Y p.35.

144

GLOBALlZACIN y PRNATlZACIN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO.1982-1999

poder de control sobre la poltica econmica, financiera y monetaria de los

pases deudores que le permite imponerles la concepcin dominante o la

ms acorde a los intereses del gran capital en los grandes pases indus

trales".""
Con las polticas de ajuste y las reformas estructurales se asiste a una
prdida en la capacidad de control del Estado sobre sus principales ins

trumentos de intervencin en la economa, lo que es un requisito impuesto

por los organismos financieros

y Washington a fin de que predominen las

condiciones macroeconmicas favorables al capital financiero interna

cional. "Este proyecto -nos dice Coraggio en relacin a la poltica del FMI
impone su ritmo y condiciona brutalmente las polticas nacionales porque

cuenta con la fuerza que da el poder de condicionar crditos o ayuda

internacionales en una poca de crisis y erosin de las escasas bases de
autonoma y de estabilidad social en nuestros pases y, ms recientemente,

porque opera en el espacio de chantaje abierto por la deuda externa, que

aunque se la ha terminado por considerar impagable, es mantenida como
espada de Damocles para imponer determinada poltica de (ajuste) y
reforma del Estado".179
De aqu que el Estado, por imposicin externa derivada de la fuerza
adquirida por el capital financiero internacional en la globalizacin, as como
por los enormes requerimientos de entradas de capitales, se somete a
partir de entonces -y lo vemos claramente en el caso mexicano- a pro
yectos de largo plazo diseados por instancias administrativas suprana
cionales que le dejan poco o nulo margen de maniobra "para responder a

las demandas y reclamos de la poblacin que contrarresten los efectos

recesivos, de desempleo y desacumulacin de capital". Y no slo esto,
sino que ahora las polticas gubernamentales "actan para acentuar dichos
problemas", 180
As vemos que tanto el FMI como el BM adquieren la capacidad de exigir a

los pases con problemas de deuda la adopcin de polticas encaminadas

a reformar la economa y los Estados a favor del mercado y la globalizacin
con el propsito de que el capital privado desempee un papel hegemnico.
Lo cua l se ha lograd o con la anuencia y hasta el beneplcito de los propios
Hctor Guilln Romo (1994), p.188 Y p.35.
J.L.Coraggio. "La propuesta de descentralizacin: en busca de un sentido popular", cit. por Reynaldo Maia Muiz.
"Reforma del Estado en Amrica Latina: descentralizacin o decadencia del Estado-Nacin?, en Mauricio Merino
H.(coord) Cambio poIitico y gobernabilidad. Mx., Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica
CONACYT, 1992, p.119.
Ver Arturo Huerta. Carteras vencidas, inestabilidad financiera. Mxico, Ed. Diana, 1997, pp.10G-7.

Roco Citlalli Hernndez Oliva

145

gobiernos de las naciones endeudadas, quienes ansiosos de inversiones

extranjeras se someten a los designios de los organismos internacionales.
Esto beneficia al mercado financiero internacional, pues el repliegue del
Estado y la aplicacin de los programas de ajuste significan la apertura de
fronteras a las mercancas y capitales del exterior, la desregulacin de la
economa y la privatizacin de activos nacionales; mecanismos contem
plados dentro de lo que se ha dado en llamar la reforma del Estado. En
estos proyectos est centrado el inters del gran capital y a ellos los or
ganismos financieros dirigen cada vez ms su financiamiento.
Los organismos supranacionales consideran que estas reformas estruc
turales deben acelerarse en todo el mundo, por lo que en su informe anual
de 1985, el BM recomienda a los pases de Amrica Latina y el Caribe
"... el establecimiento de un sistema en el que se permita que acten los
incentivos apropiados del mercado, [ya que esto] puede contribuir a
asegurar que las inversiones privadas se encaucen hacia actividades en
las que haya una relativa ventaja comparativa." En su Informe de 1987
conmina a los pases endeudados a emprender las reformas de poltica
estructural que permitan la participacin ampliada del sector privado: "En
tre esas reformas se cuentan la racionalizacin de los incentivos y los
regmenes de comercio exterior, la modificacin total de los sistemas de
empresas pblicas y la ejecucin de reformas institucionales ... " [para lo
cual] " ... el Banco ha asumido un papel ms activo en la movilizacin
de recursos externos para los pases tatmoamerlcanos'.t"
Para el Banco Mundial, los cambios estructurales incluyen la modificacin
de las instituciones, de tal manera que puedan adecuarse y faciliten la
adopcin de las reformas. En este sentido es importante la reforma del
Estado, pues la "Reforma del Estado significa -dce el BM- no slo reforma
de las polticas, sino tambin institucionalizacin de buenas normas de
conducta para su acatamiento por los organismos estatales.!" En con
secuencia, el mismo organismo resuelve que" ... Para que el sector
privado desempee un mayor papel como motor principal del
crecimiento eco nmico son precisos marcos jurdicos y reglamentarios
adecuados para proteger los derechos de propiedad y los intereses de
los consumidores. El Banco est ayudando a los gobiernos a establecer
leyes y reglamente Banco Mundial. Informe Anual 1985. Washington, D.C., USA, p.93 Y B.M. Informe Anual 1987, loc.cn., pp. 83 Y
89.
'.2 Banco Mundial. Informe sobre el Desaffollo Mundial, 1997. "El Estado en un mundo en transformacin." B.M,
Washington, D.C.

146

GLOBAUZACINy PRNATlZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

taciones que aumenten la eficiencia y crear instituciones encargadas de

velar por su cumplimiento." Por lo que "... el Banco est proporcionando
asimismo asistencia tcnica y prstamos sectoriales con vistas a mejorar
o establecer marcos reglamentarios para el desarrollo de la infraestructu
ra." ... "Adems, el Banco patrocin una reunin de un grupo consultivo, a
la que asistieron encargados de la adopcin de polticas de todo el Caribe,
para examinar polticas relativas a las reglamentaciones laborales, el
sector
financiero y la poltica comercial".183
Por su parte, y en el mismo tono, el FMI instruye a los pases que acuden
a su ayuda a llevar a cabo "una reforma orientada al mercado", cuyas

caractersticas generales deben ser: reemplazo del sistema de planifi

cacin centralizada y reglamentacin de la actividad econmica por
sistemas de gestin y control macroeconmicos; reduccin del sector
pblico, que incluye la privatizacin de la mayora de las empresas pblicas;
reformas institucionales y jurdicas para dar mayor participacin al sector
privado; y la apertura comercial. En este sentido, el Fondo reconoce en
su Informe Anual de 1986, que .....tambin ha colaborado directamente
con los pases miembros en la concepcin de los programas de ajuste
que, adems, ha apoyado con recursos financieros".184
La intervencin del FMI y del BM en el diseo de la poltica econmica de
Mxico se da por partida doble: "Por un lado, la renegociacin de la deuda
externa implica la negociacin de programas de ajuste con el Fondo

Monetario Internacional y con el Banco Mundial. Por otra parte, la

presencia de estos organismos y su intervencin directa en la negociacin
se vuelven cruciales para lograr que se concreten los acuerdos con los
acreedores." Para concretar los procesos de renegociacin de la deuda,
Mxico se ha visto obligado a suscribir con el FMI una Carta de
Intencin y un Memo rndum Tcnico de Entendimiento, en el cual se
establecen objetivos gene rales de poltica econmica; a su vez, este
organismo interviene direc tamente en la supervisin y seguimiento de
los programas, para lo cual el Fondo recibe un informe trimestral sobre
el desempeo de la gestin
pblica.
185

,., Banco Mundial. Informe Anual 1998. Washington. D.C., USA. p.S8.
, FMI. Informe Anual 1990. Cil. por E. Quintana y J. Rodiles. op.cit . pp.141-142 y FMI. Informe Anual 1986.
Washington, D.C., USA, p.47.
Ver Enrique Quintana y Janine Rodiles, op. cit., p.122.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

147

Un dato que habla de la influencia de los organismos financieros multila

terales en el diseo de la poltica econmica de los pases endeudados, lo
encontramos en una carta dirigida en 1988 al director del organismo,
Michael Camdessus, de parte de uno de los miembros del staff del FMI
para Amrica Latina:
"Hacemos la evaluacin del desempeo econmico y financiero de un
pas (que debe ser aceptada como verdad indiscutible por nuestro Consejo
Ejecutivo y por la comunidad internacional); redactamos nuestras propias
Cartas de Intencin a nombre del ministro de finanzas a quien las damos
a firmar despus de concederle pequeas modificaciones. As, despus
de haber negociado un programa nos dedicamos a administrarlo; deter
minamos si el gobierno en cuestin cumpli con lo acordado y, por tanto,
si es elegible para recibir los recursos financieros y el apoyo ofrecido".l86
Cabe sealar que, en el caso especfico de nuestro pas, la responsabilidad
de los programas de ajuste no recae exclusivamente en los estrategas
del Fondo, sino que para su formulacin y seguimiento se requiri de la
participacin activa y decisiva, as como el apoyo irrestricto, de los miem
bros del aparato gubernamental. Un fuerte sector de este aparato, con
antelacin a los acuerdos ya se identificaba con las enseanzas mone
taristas de Friedman, por lo que coincida plenamente con las recomen
daciones de corte neoliberal de los organismos financieros: "As, la banca
privada internacional, las autoridades monetarias nacionales y los
organismos financieros internacionales se vuelven los principales de
fensores del dogma de la austeridad y de algunos otros viejos mitos del
liberalismo econmico" .187
Bajo la perspectiva neoliberal de estos organismos y sus seguidores, se
lleg a la conclusin de que los problemas de Mxico -como del resto de los
pases subdesarrollados- se deben a la creciente intervencin del Estado en
la vida econmica: "En la mayora de los pases en desarrollo -seala el BM
en un Informe sobre el Desarrollo Mundial-, la continua expansin de las
actividades del sector pblico ha generado sus propias limitaciones; muchas
administraciones se han convertido en burocracias grandes, poderosas y
defensoras de sus propios intereses". 188
'''Ibidem. p.128.
'.7 Hctor Guilln Romo (1994), pp.41-2.
1111Banco Mundial.
el Desarrollo Mundial, 1980. Washington, D.C. Banco Internacional de Reconstruccin
y Fomentol Banco Mundial, agosto de 1980. p.93.

148

GLOBALlZACIN y PRIVA11ZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

A su vez, el FMI "... suele hacer hincapi -nos dice en su Informe Anual de
1990- en la importancia de reducir el gasto pblico mediante la contencin
de los salarios y el empleo del sector pblico, la reduccin de las subven
ciones y la disminucin de las transferencias a las empresas pblicas" .169
En trminos generales, las recomendaciones de estos organismos tienen
que ver con el recorte de las funciones del Estado, esto es, con las finanzas
sanas, las bondades del libre mercado y las virtudes de la austeridad.
Esta ideologa de la austeridad se apoya en el principio de que el sector
pblico no debe vivir por arriba de sus medios, por lo que su dficit debe
ser combatido mediante la implantacin de planes de ajuste "sagaces"
que achiquen al Estado y vuelvan a Mxico digno nuevamente de crdito.
En los hechos, esta reduccin del tamao del sector pblico permite liberar
recursos que de esta manera se dirigen al pago de los adeudos con los
acreedores externos.

8.2. La privatizacin y el desmantelamiento del sector pblico

en el consenso de Washington.
Aunque Mxico tiene relaciones con el FMI desde 1947, es hasta 1976
que su relacin con este organismo adquiere relevancia, a raz de que el
gobierno mexicano suscribe por primera vez con este organismo un
convenio para hacer uso del "servicio ampliado". El carcter y contenido
de este convenio se conoci a finales de la gestin de Luis Echeverra,
cuando se suscribi con el organismo financiero un programa de
estabilizacin econmica, ratificado por el nuevo gobierno de Jos Lpez
Portillo en diciembre de 1976. Entre otros compromisos, el programa
acordado contena la reduccin del dficit del sector pblico, la contencin
de los salarios y el inicio de un proceso de liberacin comercial con el
exterior. La accin gubernamental tambin se encamin a una profunda
reforma administrativa y a una reestructuracin de la poltica de subsidios y
precios del sector pblico.
Sin embargo, es a partir de que estalla la crisis de la deuda en el ao de
1982 -cuando Mxico se convirti en la segunda nacin ms endeudada
del mundo subdesarrollado-, 190 que la intervencin del FMI y posteriormente
'lO

100

FMI. Informe Anual 1990. Washington. O.C., USA, p.13.

Slo superada ligeramente por la brasilea. Ver Rosario Green, op.cit., p.l01.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

149

del Banco Mundial se vuelven cruciales para nuestro pas. Desde entonces,
el gobierno mexicano se comprometi con las principales instituciones
internacionales a implementar una estrategia conocida como "cambio
estructura!", cuyo contenido est apegado a los lineamientos de austeridad
diseados por los organismos financieros supra nacionales y el Congreso
de Washington. Esto se conoce como el "consenso de Washington".
Por consenso de Washington, algunos autores entienden" ... una serie de
aspectos en los que los polticos del Congreso estadounidense y de la
Casa Blanca, as como los tecncratas de las instituciones financieras
internacionales, estn completamente de acuerdo a propsito de las
polticas econmicas que los pases fuertemente endeudados deben
seguir
... ", y que tienen que ver con la disminucin del Estado, la disciplina
fiscal
y la liberalizacin de la economa. Este consenso, que tambin apoyan de
manera incondicional la mayora de los economistas de las universidades
estadounidenses, incluye tres conjuntos de recetas. "Primero, los gobier
nos latinoamericanos deban apoyar al sector privado. Segundo, deban
liberalizar la poltica comercial. Tercero, y posiblemente ms importante,
deban reducir el papel econmico del Estado. Adems, tenan que ejercer
disciplina fiscal [ ... ] Deban desregular sus economas nacionales para
permitir que las fuerzas del mrcado operasen sin limitaciones polticas o
burocrticas. De hecho, el consenso de Washington peda el desman
telamiento del Estado desarrollista en Amrica Latina"!"
La premura por contar con recursos suficientes para pagar el costo de la
deuda externa condujo al gobierno mexicano a adherirse al consenso y a
sus exigencias de obtener finanzas sanas mediante los recortes al gasto
pblico, los topes salariales, la reduccin del empleo en el sector pblico
y la privatizacin y liquidacin de entidades del gobierno, adems de la
estricta liberalizacin de la economa. Como vemos, la privatizacin y el
desmantelamiento del sector pblico estn plenamente contemplados en
el consenso de Washington como mecanismos para entronizar al mercado
y suplantar al Estado como eje protagnico del desarrollo y crecimiento
econmicos. Para el consenso, la regla de oro a seguir por los pases
subdesarrollados es menos Estado y ms mercado.
Es indudable que a travs de los acuerdos firmados con el FMI, el gobierno
mexicano se fue alineando al consenso de Washington y fue relegando la
toma de decisiones en poltica econmica y social a estos centros
,., Hctor Guilln Romo (1997), p.90 Y Peter H. Smith. "Ascenso y cada del Estado desarrollista en Amrica latina",
en Menno Vellinga (coord.) El cambio del papel del Estado en Amrica Latina. Mx., Ed. S.XXI, 1997. pp.96-7.

150

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 19821999

financieros, fieles propagadores del neoliberalismo en los pases con

problemas de deuda. La poltica de austeridad impuesta a partir de
entonces se refleja en que el peso principal de la contencin del gasto
recay en aquellos renglones relacionados con los sectores populares, lo
que, junto con una acelerada privatizacin de las empresas estatales,
permiti destinar la mayor parte de los excedentes presupuestales al pago
puntual de la deuda externa.
As entonces, al iniciarse la administracin de Miguel de la Madrid Hurtado
y tras la Carta de Intencin suscrita entre el gobierno mexicano y el FMI en
noviembre de 1982, la poltica de austeridad como estrategia para salir de
la crisis puso entre los primeros objetivos el pago puntual de la deuda
externa mediante el achicamiento del sector pblico y a costa de un menor
crecimiento. A diferencia del auge intervencionista de los aos setenta,
en que el endeudamiento fue el expediente que permiti al sector pblico
el crecimiento de la economa, en la era del intervencionismo supraestatal
de la banca internacional" ... la opcin planteada a la nacin por parte de
los acreedores pareca ser la de dejar de crecer para poder pagar. ..," segn
nos dice en un estudio la secretaria de Relaciones Exteriores, Rosario
Green. 192
Para cumplir con los compromisos externos, el gobierno mexicano impone
los programas de ajuste contenidos en el "cambio estructural", cuyos
objetivos han sido reducir el dficit fiscal e incrementar los ingresos pblicos
mediante aumentos a los precios y tarifas de los bienes y servicios del
sector pblico. Tambin se comprometi a aumentar los impuestos y las
tasas de inters, a liberar los precios y disminuir los subsidios a la produccin
y el consumo, a estimular el mercado de valores y reducir el proteccio
nismo, a fin de abrir las fronteras a las mercancas del exterior. 193
Ya se seal que otra de las [neas del "cambio estructural" exigidas por
los acreedores internacionales y emprendidas por Miguel de la Madrid
fue, precisamente, la adecuacin del tamao del sector pblico mediante
la desincorporacin y venta de las empresas del Estado, que se inicia al
ao siguiente de la firma de la Carta. Segn se estableca en esta Carta
de Intencin, se pretenda "fortalecer el papel rector del Estado", pero en
la realidad slo deriv en una mayor dependencia subordinada con el ex'.2

Rosario
Green,
loe. cit. ,
p.102.
Cf. "Carta de Intenci6n de Mxico al FMI". Banco de Mxico. Boletin de Indicadores Econmicos Internacionales,
vol.Vtll, no.4, oct-dlc, 1982, pp.64-70.

Roco CitlaJli Hernndez Oliva

151

terior, al condicionar y comprometer la poltica econmica a estrategias

diseadas por instituciones imperialistas que poco daban de margen de
maniobra a la accin estatal y al despojarse el Estado de sus activos y
disminuir as su patrimonio.
En julio de 1986, nuevamente el gobierno de Miguel de la Madrid se
comprometi con el FMI mediante la segunda Carta de Intencin, a seguir
y profundizar los ajustes, es decir, a mantener la ruta neoliberal. Pero esta
vez las autoridades mexicanas prometieron reforzar el proceso de li
beracin comercial, dar mayor acceso a la entrada de inversin extranjera
(sobre todo cuando sta se orienta hacia los mercados de exportacin) e
... intensificar sus esfuerzos para instrumentar su poltica de cambio
estructural en el rea de gasto pblico en los renglones principales: la
'desincorporacin' y la reconversin industrlal.t" La privatizacin se
mantuvo as como instrumento fundamental para lograr el saneamiento
de las finanzas pblicas.
Los acuerdos de reestructuracin con los bancos extranjeros incluyeron
el mecanismo de cambiar deuda por acciones de compaas del sector
pblico, lo cual deja establecido que uno de los requerimientos por parte
de los acreedores de ampliar
injerencia en el sector pblico es
fielmente seguido por el gobierno mexicano: "Estos acuerdos de
reestructuracin -se dice en la Carta de Intencin- incorporan
estipulaciones que permiten el intercambio por parte de los acreedores,
de deuda del sector pblico por acciones de compaas del sector
privado, as como de compaas no prioritarias y no estratgicas del
sector pblico."
En abril de 1989, pero ahora bajo la administracin de Carlos Salinas de
Gortari, Mxico firm con el FMI el tercer convenio de la dcada de los
ochenta a travs de otra Carta de Intencin. En ella se hace nfasis en los.
siguientes aspectos: disminucin del tamao del Estado (que el presidente
Salinas emprende bajo la llamada reforma del Estado); facilidades a la
inversin extranjera directa; desregulacin econmica; apertura comercial;
y modernizacin (liberalizacin) del sistema financiero. Conjuntamente
con la estrategia privatizadora, que el presidente Salinas profundiz con
la venta de empresas estratgicas, se puso nfasis en la desregulacin
de la actividad econmica como medida para continuar con la disminucin
del tamao del sector pblico y ampliar los mrgenes al capital privado,
tanto nacional como extranjero.
,

Cf. Carta de Intencin que el gobierno mexicano entreg al FMI. El Da. 26 de julio de 1986. pp.8-9.

152

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL

S
E

CTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

Aunque en esta Carta se reconoce que a pesar de haber cumplido con el

programa de ajuste macroeconmico y cambio estructural la economa
se mantuvo estancada por siete aos, cayendo significativamente el
ingreso per capita y los salarios reales, en la siguiente Carta, enviada en
abril de 1991, las autoridades confiesan el "continuar perseverando en la
aplicacin de las polticas de ajuste estructural". Y es que, se dice, estas
polticas "... han sido respaldadas por el Fondo, el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo, los crditos de diversos acreedores oficiales
(principalmente Japn y los Estados Unidos) y por la reestructuracin del
servicio de la deuda con los acreedores del Club de Pars". 195
Es decir, desde el inicio de la terapia del FMI, el papel de este organismo, "
... del Banco Mundial y de las autoridades financieras de Estados Unidos
fue definitivo para lograr que ... se llegara al acuerdo en principio con los
acreedores privados." El apoyo del Banco Mundial al desempeo de la
administracin de Salinas de Gortari " ... no se expres solamente en el
desembolso de recursos que permitieran alcanzar el trato con los acre
edores sino en un apoyo continuo en las diversas reuniones internacionales,
en las que Mxico -junto con Chile- son citados como los ejemplos ms
exitosos de programas de reformas econmicas tendientes a la moder
nizacin" .196
La injerencia de los organismos supra nacionales se prolonga en el
gobierno de Ernesto Zedillo a travs de los convenios avalados por el
Fondo. Mediante las Cartas y un memorndum de polticas enviados al
director gerente del FMI, el gobierno mexicano se compromete -man
teniendo consultas frecuentes con el organismo- a "acelerar las reformas
estructurales" y a fortalecer sus polticas neoliberales con el propsito de
"restaurar la confianza del sector privado", que a fin de cuentas ha sido el
objetivo prioritario de la administracin zedillista. En el Memorndum de
Polticas Econmicas enviado el26 de enero de 1995 por Guillermo Ortiz,
Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, y Miguel Mancera, Gobernador
del Banco de Mxico, a Michael Camdessus, se sealan claramente los
mecanismos a seguir para alcanzar los objetivos del programa que, como
siempre, estn plenamente en concordancia con las metas y la ideologa
de los organismos financieros internacionales. A saber: una poltica de
restriccin salarial; la continuacin de los aumentos a los precios del sec
tor pblico; mayores reducciones de los gastos pblicos (excluyendo de
intereses); y la profundizacin de su ya extenso programa de priva
tizaciones.
Cf. Cartas de Intencin, ct por Enrique Quintana y Janine Rodiles, op.c., pp.137-140.
,.. E. Quintana y J. Rodiles, op.cit.,pp. 133-4.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

153

Con respecto a este ltimo punto, que se identifica con los intereses de
las transnacionales pues permite el traspaso a entidades extranjeras de
sectores fundamentales de la economa, el memorndum seala:
"El gobierno de Mxico ha decido acelerar las reformas estructurales en
los sectores de transporte, telecomunicaciones y bancario [ ... ] De esta
manera, el Presidente ha enviado al Congreso propuestas de enmiendas
constitucionales que permitan la inversin privada en ferrocarriles y comu
nicaciones va satlite. El gobierno tambin permitir la competencia na
cional y extranjera en el sector de comunicaciones, promover la inversin
privada en plantas de generacin de energa elctrica y ha propuesto al
Congreso modificaciones legales que permitan una mayor participacin
en el sistema bancario de lo considerado bajo los acuerdos del Tratado
de Libre Comercio. Tambin se acelerar el proceso ya iniciado para pri
vatizar otras empresas estatales (incluyendo puertos, aeropuertos y
plantas petroqumicas). En este contexto, las autoridades se comprometen
a llevar a cabo operaciones de privatizacin y concesin que se estima
generarn alrededor de 6 mil millones de dlares en 1995 y de seis a
ocho mil millones de dlares en los dos aos siguientes".197
Ms adelante (e15 de diciembre de 1995), el gobierno de Zedillo envi una
Carta de Intencin y otro memorndum al FMI por el cual se hace explcito
que se cumplieron las metas acordadas con ese organismo, y se insiste

en el compromiso con la comunidad financiera internacional, de acelerar

las reformas estructurales para el ao siguiente, con el propsito de seguir
fomentando la inversin privada. Entre estas, est la incorporacin de un
paquete de incentivos fiscales y medidas adicionales para reducir las
reglamentaciones a las empresas; adems, se prev dar prisa al despacho
de ..... reformas reglamentarias y legales pendientes y los procedimientos
administrativos necesarios para completar la desreglamentacin de las
frecuencias de los satlites y la generacin de la electricidad y privatizacin
del sector petroqumico. La privatizacin del sistema ferroviario y de los
puertos y aeropuertos est en marcha y deber terminarse en el primer
semestre de 1996." Por si no fuera suficiente, tambin" ... se envi al
Congreso de la Unin una ley para reformar los sistemas de pensiones y
de salud" a fin de que la administracin de estos fondos -sumamente
lucrativos- se traslade al sector privado, y se inicie un proceso de
privatizacin de algunos servicios de salud.!"
'.7 Ver "Memorndum de polticas econmicas al
lOO

El Mercado de Valores. ne.a, marzo de 1995. pp.5-8.

"Mxico enva memorndum de polticas econmicas al

El Mercado de Valores. no.z,

pp.6-9.

154

GLOBALlZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO,19821999

de 1996.

Si recurrimos a lo que dice el BM sobre la privatizacin de las pensiones y

servicios de salud, nos percataremos de que sus propuestas estn ple
namente en concordancia por lo realizado por el gobierno zedillista, el
cual incluso se adelant a lo que el organismo considera "una hazaa dif
cil de realizar": "Es evidente que la reforma de los programas de financia
miento pblico de pensiones y servicios de salud para las personas
mayores ... es una hazaa difcil de realizar, no obstante lo cual debe tener
carcter prioritario. An en los casos en que no es posible una reforma
nica y global, se puede reducir la oposicin introduciendo los cambios
en forma gradual. .. ".l99
La eliminacin gradual o rpida de los servicios pblicos como parte de
las reformas estructurales recetadas por el BM y el FMI y avaladas por
Washington, se convierte, evidentemente, en la concatenacin tctica para
su conversin en servicios privados y elitistas, y en el camino seguro al
desmantelamiento del sector pblico. Estas reformas emprendidas por la
administracin zedillista en el marco del consenso de Washington han
reforzado las estrategias de privatizacin, desregulacin y restriccin del
gasto en tanto la tercia encaminada a reducir al Estado y desmantelar al
sector pblico.
La privatizacin es una medida de ajuste econmico, al igual que la li
beralizacin, la desregulacin y los recortes al gasto pblico, pero que se
introducen en el pas como una exigencia para el otorgamiento de nuevos
crditos que permitan cubrir los vencimientos de deuda pendientes. Como
casos concretos tenemos el de la concesin de "crditos condicionados"
por el Banco Mundial a nuestro pas a partir de 1988, a cambio de adoptar
ciertas medidas, como fue la puesta en venta de empresas pblicas del
ramo siderrgico (Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas y Altos
Hornos de Mxico), establecida en un convenio mediante el cual se
consiguieron 400 millones de dlares para el sector siderrgico. Tambin
lo fue la implantacin de un programa de desregulacin interna del sistema
bancario establecido en el Financial Sector Adjustment Loan, firmado en
mayo de 1989 y que ampara recursos por 500 millones de dlares; as
como la desregulacin de la industria petroqumica, convenida en el In
dustrial Sector Policy Loan, que ampara recursos crediticios por un monto
de 500 millones de dlares. 2OO
,.. Banco Mundial. Informe Sobre el Desarrollo Mundial. 1997, loc.cit., p.166.
200 El Financiero, julio 19 de 1990.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

155

Asimismo tenemos la aceptacin del gobierno de privatizar sectores

clave de infraestructura en las reas de telecomunicaciones, transporte
yener ga, lo que form parte de los acuerdos para obtener en febrero
de 1995 un paquete de apoyo financiero por 50 mil millones de dlares,
aportado por el Tesoro de Estados Unidos, el FMI, el Banco Central de
Canad, el Banco de Pagos Internacionales, el Banco Interamericano de
Desarrollo y el BM. De las transferencias netas del Banco Mundial a
Mxico para proyectos de 1998, se encuentran dos prstamos con fines
de ajuste sectorial, uno, para la reforma de los sistemas de salud y de
asistencia tcnica, y el otro, para la reforma de los sistemas de salud. En
tanto que para 1999 y hasta el ao 2001, el BM canalizar 5 mil 200
millones de dlares en prstamos para fortalecer las reformas a las
instituciones pblicas, como la descentralizacin de actividades pblicas
hacia los es tados y la reforma bancaria, segn anunci James D.
Wolfensohn, presi dente del organismo. Este ltimo prstamo forma
parte de un programa del Banco Mundial para Mxico durante los
prximos tres aos denominado Estrategia de Asistencia de Pas (CAS,
por sus siglas en ingls), a cambio de que se amplen los esfuerzos de
privatizacin ya iniciados en los sec tores de ferrocarriles, aeropuertos y
telecomunicaciones, se incremente la participacin privada en los
sectores financiero y elctrico, as como para promover la privatizacin
en el sector petrolero.t"
Como consecuencia de los programas aplicados, que el BM consider
exitosos, Mxico recibi de esta institucin la mayor cantidad de recursos
prestados a cualquier otro pas del mundo: "Durante 1989 -dice un re
presentante del BM- otorgamos prstamos por 2 mil 600 millones de
dlares, lo que significa que antes de la crisis de la deuda de 1982 a la
fecha [septiembre de 1991], hemos triplicado los recursos crediticios [sin
considerar los ms recientes de 1995 a 2001 l... Eso significa que
Mxico
recibi la mayor cantidad de recursos prestados a cualquier otro pas del
mundo y refleja la creciente cooperacin como resultado del programa
econmico y social de Mxico".202 En relacin a esos crditos, el BM los
orient para apoyar los cambios estructurales en aquellos sectores en
los cuales est interesado el capital transnacional y que paulatinamente
se han ido privatizando, como son la siderurgia, la petroqumica, el sector
bancario, puertos, caminos y ferrocarriles, el sector agrcola, el sector sa
lud, telecomunicaciones, transporte y energa.
Ver La Jornada, abril 14, junio 25y 26 Y octubre 26 de 1999; Banco Mundial. Informe Anual 1998. tcc.ct., cuadro
2-15, p.57.
202 Entrevista realizada a Robert Stekan, Director de Operaciones del BM para Mxico y el Caribe, en Enrique
Quintana y Janine Rodiles, op. cn.. pp. 148-151.

156

GLOBALlZACINYPRIVATlZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

El papel activo que han jugado el Banco Mundial yel FMI en el proceso pri

vatizador de Mxico ha ido en aumento y est en consonancia con los

crditos otorgados a favor de los avances de la iniciativa privada en los
sectores estratgicos de la economa, avances que sin embargo son con
siderados limitados por estos organismos que insisten en una mayor
apertura yen la total privatizacin del petrleo y la electricidad, as como
de los servicios urbanos (el agua y la vivienda entre otros).
La poltica intervencionista de los organismos financieros y de Washing
ton en el desempeo del gobierno mexicano no se limita a los acuerdos
firmados con el FMI. Un mecanismo de intervencin supraestatal en los
asuntos internos del Estado mexicano de parte de Estados Unidos, y que

refleja tambin el grado de sometimiento de los gobiernos neoliberales a

los designios del poder de ese pas, lo constituyeron tanto el "Acuerdo
sobre.el Esquema de Ingresos Petroleros", as como el "Acuerdo de Garan
tas entre el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos de Amrica y
el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos", que la administracin de
Ernesto Zedillo firm con el gobierno de William Clinton en febrero de
1995 para negociar un prstamo por 20 mil millones de dlares.
Mediante estos acuerdos, el gobierno mexicano otorgaba en garanta los
ingresos petroleros por exportaciones, y tambin se comprometa a no
vender ni disponer de estos recursos que se consagraban bsicamente
al dominio y soberana del gobierno estadounidense, en violacin flagrante
de nuestra Constitucin y nuestra soberana. Adems, para asegurar que
Mxico cumplira con estas y otras obligaciones derivadas del crdito
obtenido, se oblig al gobierno mexicano a mantener un nivel mnimo de
exportacin de crudo, el cual es sancionado por el mismo Departamento
del Tesoro de Estados Unidos. Con lo que Mxico queda como abastecedor
seguro de petrleo a aqul pas y nuestro gobierno, como facilitador y
garante de tales disposiciones. "Por si hiciera falta -nos dice Manzo Yepes, ex
funcionario de PEMEX- el gobierno mexicano se comprometi a tomar
cualquier accin y proveer necesario a fin de que PEMEX y el Banco de
Mxico cumplan con tales acuerdos violatorios de nuestra Constitucin".203
Prescribiendo esos acuerdos, el TLCAN queda como garanta de que los
intereses de Estados Unidos se respetarn y se proseguir con el des
mantelamiento del sector pblico y la entrega de recursos pblicos al
mercado.
Jos Luis Manzo Yepes. op.cit . pp. 7478.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

157

A lo largo de la dcada de los noventa se puede observar que las lneas

de cambio estructural "recomendadas" por los organismos
supranacionales se fueron intensificando, y tan slo en el campo de las
finanzas pblicas se sigui con un proceso de reorganizacin con miras
a un saneamiento financiero drstico que contena, entre otros aspectos,
la disminucin del gasto fundamentalmente social, la disminucin del
gasto de capital, la disminucin de las transferencias y subsidios y el
incremento de las pri vatizaciones. Sin embargo, el aumento absoluto y
relativo del servicio de la deuda fue caracterstico de este cambio
estructural que sufrieron las finanzas pblicas.
La estrategia orientada al mercado promovida desde finales de la dcada
de los setenta por el FMI y el BM y aplicada al pie de la letra por sus por
tavoces locales, no se aparta de los conceptos que integran el cuerpo
doctrinario que acompaa a la globalizacin, esto es: la apertura comercial,
la privatizacin y liquidacin de empresas estatales, la mayor flexibilidad
en los salarios y en la organizacin del trabajo as como mayores
estmulos a la inversin extranjera. En este sentido, se observa que la
teraputica ofrecida por el Fondo gira en torno a la renuncia a ciertos
atributos fundamentales de la soberana nacional y al desmantelamiento
del sector pblico.
Como resultado de la perseverancia en el cumplimiento de los acuerdos
con el gobierno de Estados Unidos y los organismos supranacionales,
Mxico fue recompensado de parte del FMI con el ttulo de "alumno
modelo", mientras que del BM ha recibido la mayor cantidad de recursos
prestados a cualquier otro pas del mundo, ya que para este organismo el
programa econmico y social aplicado por el gobierno mexicano ha sido
"exitoso" y consistente al contemplar las lneas fundamentales de su
estrategia de largo plazo conocida como "cambio estructural". Sin
embargo, tales re cursos obtenidos slo han significado un mayor
endeudamiento y la continuacin de las polticas de liberalizacin
econmica y el achicamiento del Estado, con las implicaciones
colaterales que esto implica.
Si bien la intervencin de estos organismos ha permitido el saneamiento
de las finanzas pblicas y el abatimiento de la inflacin, lo cierto es que
estos logros han sido transitorios y se han obtenido a costa de hacer
depender la economa del capital externo y de un menor o nulo
crecimiento econmico, con efectos negativos en el desarrollo econmico
y social. La recesin y desindustrializacin, el desempleo masivo, el
incremento

158

GLOBALIZACIN y PRIVA11ZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 19821999

desmesurado en los niveles de miseria y los crecientes procesos de des

nacionalizacin y prdida de soberana, forman parte del costo econmico,
poltico y social al que se nos ha sometido con las recetas de ajuste
neoliberal. As, con todo y que Mxico ha sido un buen alumno al aplicar
durante casi dos dcadas y hasta sus ltimas consecuencias las recetas
monetaristas de los organismos financieros, la tan prometida recuperacin
econmica no ha llegado, echando abajo el mito de que la austeridad y las
finanzas sanas lograrn el crecimiento econmico y el bienestar de la
poblacin.
Lo que s se ha ido cumpliendo exitosamente han sido los objetivos impl
citos del "consenso de Washington", ya que los programas de ajuste -que
estn orientados hacia el exterior en detrimento del mercado interno- han
logrado el freno a la economa a costa del desarrollo para obtener un ahorro
fiscal que garantiza el pago de la deuda externa y han desmantelado pau
latinamente al sector pblico para abrirlo a los grandes inversionistas
privados. De aqu que para el FMI y el BM, Mxico ha sido un ejemplo a
seguir por los dems pases subdesarrollados. Como consecuencia, las
intervenciones de Estados Unidos y los organismos financieros interna
cionales han condenado al pas a un circulo vicioso al promover desem
bolsos cada vez mayores para el pago del servicio de la deuda y al restringir
la capacidad econmica del Estado para hacerse de recursos suficientes
tanto para este objetivo como para lograr un desarrollo sustentable.s?'
Como nacin prestataria, Mxico ha tenido una posicin conciliatoria y
dcil, limitndose a seguir las instrucciones de los organismos financieros,
la banca internacional y el gobierno de Washington en el sentido de sanear
su economa y su sector pblico, lo que significa mejorar la eficacia eco
nmica del Estado que le permita incrementar su capacidad de pago de la
deuda externa. Evidentemente la capacidad de pago del Estado me
xicano se ha venido deteriorando con la aplicacin sistemtica de las
polticas de ajuste, pues conducen a una cada en el crecimiento y la
inversin y conllevan la venta de sus principales activos pblicos, todo lo
cual incrementa los niveles de endeudamiento externo y restringe los
mrgenes de maniobra del Estado frente al capital financiero internacional.
Los respaldos a los procesos de liberalizacin, privatizacin y desregulacin
para promover la inversin privada por parte de estas entidades inter
nacionales , as com o las recetas dictadas a los gobiernos mexicanos
Ver Arturo Huerta. op.cit.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

159

tendientes a contrarrestar la intervencin estatal que no se dirija a la

apertura de los mercados, ha sido una constante en la re/acin entre los
gobiernos y estos organismos desde finales de la dcada de los setenta.
Lo que ha dado como resultado el retiro del Estado de su papel regulador
y rector as como e/ progresivo desmantelamiento del sector pblico, pro
cesos que se expresan en la estrategia conocida como reforma del
Estado.

8.3. La reforma del Estado y la privatizacin.

Segn establece el Banco Mundial, los pases que han optado por la
globalizacin han introducido procesos de reforma del Estado para la
modernizacin de sus instituciones. Para este y los dems organismos
internacionales, la globalizacin comienza en el "interior" de los pases,
por lo que stos deben aplicar sin prdida de tiempo polticas internas que
reformen o reinventen sus sectores pblicos con el propsito de mejorar
su eficacia, lo que les permitir dar el "salto" hacia la globalizacin y
ponerlos en la senda del desarrollo. Este sentido de la reforma del Estado,
plasmado en el consenso de Washington, exige un Estado que deje hacer
a los particulares pero que, al mismo tiempo, conduzca el proceso de
reforma. Esto es, se conmina a crear un gobierno pequeo pero eficiente
para la globalizacin.
As tenemos que, despus de la aplicacin de los programas de ajuste y
estabilizacin en la dcada de los ochenta, las presiones internacionales
se dirigieron a fomentar profundos cambios en los aparatos estatales de
todos los pases a partir de los aos noventa bajo una postura minimalista.
La reforma del Estado en Mxico responde a estas presiones de los
organismos multilaterales por ajustar los sectores pblicos consistente
con las reformas estructurales de la economa en favor del mercado, y se
ha convertido en mxima prioridad para los gobiernos neoliberales,
principalmente a partir de la administracin de Carlos Salinas de Gortar.
Desde su Primer Informe de Gobierno en 1989, Carlos Salinas dio impulso
a la reforma del Estado, concepto que supli al de cambio estructural
adoptado por el rgimen anterior. La estrategia de "cambio estructural" de
Miguel de la Madrid contemplaba, entre otros aspectos, la racionalizacin
de la participacin estatal impulsando y estimulando al sector privado,
con lo cual se inicia la reestructuracin del Estado y el achicamiento o

160

GLOBALlZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

modernizacin del sector pblico a travs de la liquidacin y venta de las

empresas estatales. En sentido amplio, ambos proyectos, el de cambio
estructural y
de reforma del Estado, encierran el mismo propsito:
"redimensionar el tamao del Estado para lograr un nuevo balance entre
los sectores pblico y privado en favor del sector privado".205 Lo que
significa reducir el tamao del Estado lo mismo que sus funciones para
ampliar las funciones y operaciones del capital privado, tanto nacional
como inter nacional.
La reforma del Estado en nuestro pas se ha definido como una "respuesta
a la necesidad de apertura, crecimiento con ms justicia y una ms eficaz
insercin de Mxico en el mundo de hoy", segn el secretario particular
del ex presidente Salinas, Juan Rebolledo, en un trabajo que resume el
pensamiento salinista sobre este proceso. 206 El mismo Salinas resaltaba
en un artculo que la reforma del Estado "es consecuencia de una nueva
situacin internacional", ante la cual el aparato estatal debe reformarse,
alegando razones tanto internas -"una honda demanda de la poblacin"
como externas -"un mundo que cambia sin mtramentos-.'?' Es decir, se
ha pretendido presentar la transformacin estatal como un imperativo ante
los grandes cambios del mundo, que imponan urgentemente al pas la
readecuacin de sus estructuras polticas y administrativas a fin de
aprovechar los retos de la globalizacin y acceder a capitales, mercados
y tecnologa que el mundo exterior nos "ofrece".
Otro destacado promotor de este proceso, Ren Villarreal, seala a su
vez que "la reforma del Estado es producto de la necesidad de adecuar
las instituciones polticas a las nuevas condiciones de la economa-mundo:
la globalizacin y la interdependencia".208 Esta adecuacin se ha logrado
con la desregulacin, desincorporacin y privatizacin, procesos que
ajustan al Estado a un tamao y funcionamiento adecuados para no
estorbar a los mercados y que comprenden en s la reforma del Estado.
La desregulacin de la vida econmica, como la depuracin y privatizacin
de las entidades del sector pblico, tienen el claro y llano propsito de
restringir la intervencin estatal para ampliar los mrgenes de la actividad
privada que, en los tiempos de la globalizacin, est capitalizada por las
grandes corporaciones transnacionales.
Jos Ayala Espino. "la reforma politica y econ6mica del Estado: modelos y estrategias. Elementos para un
marco conceptual", p.51, en Pedro L6pez Daz (coord.) Mxico: reforma y Estado. Mx., UNAM-IIEc-UAM, 1996,
pp.45-56.
Vase Juan Rebolledo. La Reforma del Estado en Mxico. Mxico, Ed. FCE, 1993.
207 Cartos Salinas de Gortari. "Reformando al Estado", en Nexos. no.148,
de 1990. pp.27-32.
Ren Villarreal. Liberalismo social y reforma del Estado: Mxico en la era del capitalismo posmodemo. Mxico,
NAFIN-FCE, 1993, p.206.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

161

En el caso de la desregulacin de la economa, su sentido es muy claro:

la supresin de funciones pblicas y/o de organismos e instituciones en
cargados de elaborar, aplicar o controlar las regulaciones al sector pri
vado, as como la abrogacin de normas que regulan la actividad econmica
y limitan los excesos del capital. Como para el neoliberalismo la regulacin
excesiva aumenta la incertidumbre de Jos mercados y es causa de ine
ficiencias, el gobierno de Salinas impuls a la par de la reforma del Estado
un profundo proceso de reformas desregulatorias plasmadas en la nueva
Ley Federal de Competencia Econmica, aprobada por el Congreso en
1992. 209 A travs de la Comisin Federal de Competencia encargada de
implementar esta ley, cada uno de los sectores de la economa se ha ido
desregulando y abriendo a los inversionistas privados.
Anteriormente a esta Ley, el gobierno de Salinas haba avanzado mucho
en el proceso de desregulacin con la expedicin del nuevo reglamento
de la Ley sobre Inversin Extranjera Directa, en cuanto a ".. .las condiciones
de apertura exigidas en concreto por Estados Unidos, ya que simplific
los trmites para autorizarla, liber permisos para aprobar automti
camente inversiones menores a 100 millones de dlares (asunto clave
para el desarrollo de las maquilas), aument las ramas en que se autoriza
ba la operacin con un 100% de capital extranjero, [ ... ] redefini a travs
de fideicomisos la posibilidad de que los extranjeros adquieran ms del
51 % de las acciones de empresas nacionales y tambin hizo posible la
colocacin de la lEO en las zonas fronterizas y en los puertos, con lo cual
prcticamente se dio la autorizacin para cubrir con maquiladoras todo el
territorio nacional y no slo la frontera norte, adems de que se abri la
senda para la inversin en turismo"."?
Otra contribucin a la desregulacin econmica lograda por el gobierno
de Carlos Salinas lo fue el cambio del reglamento que defina las activi
dades correspondientes a la petroqumica bsica (agosto de 1989) y que
corresponde en exclusiva al Estado. Mediante el nuevo reglamento, fueron
reclasificados 15 de los 34 productos petroqumicos bsicos existentes
como "secundarios". Esto" ... abri otro campo jugoso de inversiones y
ganancias para los grandes grupos capitalistas nacionales y extranjeros
(que pueden participar hasta con un 40% en la produccin de los secunVer la publicacin elaborada por la Comisin Federal de Competencia para los futuros inversionistas en Mxico:
Mxico: your partner for growth. Regulatory reform and competition policy:setting the incentives for an efficient
economy. Mxico, febrero de 1994, 20 pp.
210 Alejandro lvarez Bjar y Gabriel Mendoza P. Mxico 1988-1991: un ajuste econmico exitoso? Facultad de
Economa, UNAM, 1991, p.18.

162

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 19821999

darios) sobre la base de un criterio tcnico de muy dudosa consistencla"."!

La eliminacin de restricciones al capital extranjero, an en las reas
consideradas estratgicas y que son de alto riesgo para la seguridad na
cional, como las telecomunicaciones, el petrleo y la banca, es claro ejem
plo de que el Estado se est reformando a favor de la liberalizacin de los
mercados y de los grandes capitales. La privatizacin y la desregulacin,
que van de la mano, se conjugan en la reforma estatal para el desmante
lamiento y entrega de los recursos patrimoniales a manos privadas.
Si se argumenta que la reforma del Estado parte de la globalizacin, las
razones para emprenderla son, entonces, las actuales necesidades de
acumulacin del capital internacional que requiere nuevas reas y
mercados de inversin, mismos que el ensanchamiento del sector pblico
fue reteniendo y que la reforma estatal liberara a favor del sector privado.
Las palabras del ex presidente Salinas son bastante elocuentes al res
pecto: "La reforma que lo agilice y haga eficiente [al Estado], demanda
ampliar los espacios a la iniciativa de los grupos sociales
organizados y de los ciudadanos, liberar recursos hoy atados en
empresas pblicas y concentrar la atencin poltica en las prioridades
impostergables de justicia".212 Vemos que el objetivo central de la reforma
del Estado ha sido la ampliacin de las actividades y esferas privadas,
por supuesto que a costa de reducir las reas del sector pblico.
En su versin ms sencilla -nos dice el mismo Juan Rebolledo- lo que
implica la reforma es el cambio en el papel y criterios de funcionamiento
del Estado, pasando de un "criterio paternalista, patrimonialista, cerrado,
protagnico, a otro de autonomas corresponsables, regulado, abierto y
no discrecional." En fin, se busc un Estado menos propietario y ms
modesto, a la manera de Crozier, pues su dimensin extragrande -segn la
explicacin de Rebolledo-lo debilit y lo hizo menos justo en su cometido de
lograr el bienestar de la poblacin, en tanto que su expansionismo lo
volvi incapaz de defender los intereses nacionales en el contexto de la
globalizacin econmica y la nueva configuracin mundial. Menos Estado,
menos gobierno y menos administracin son los nuevos paradigmas que
desde el exterior importaron nuestros gobiernos neo/iberales para
adecuarnos a los tiempos modernos.

211
212

Ibidem.

Carlos Salinas de Gortari, loc.cit., p.30. (Subrayado mio).

Roco Ctlalli Hemndez Oliva

163

Efectivamente, para los neoliberales slo se pueden alcanzar tales

objetivos transformando al Estado propietario (Arnaldo Crdova nos aclara
que el Estado no es el propietario sino la nacin) y "avasallador" en un
Estado ms "justo" y "eficaz", esto es, empequeecido. Como para esta
ideologa lo grande es sinnimo de injusto, se deba resolver entre un
Estado ms propietario o un Estado ms justo, segn la tesis salinista.
"Si la crtica slo se ocupa del tamao del Estado -refiere Arnaldo Crdova
y no de su constitucin o de su estructura, la 'reforma' no puede postularse
ms que con relacin tambin exclusivamente al tamao del Estado." Por
lo tanto, "lo que se ofrece como 'reforma' resulta inequvoco: empeque

ecer o achicar al Estado, liberndolo de las empresas que ahora

administra, 'desincorporndolas' ".213
La senda privatizadora de los gobiernos reformadores slo ha demostrado
que la reforma del Estado "no es ms que simple eliminacin de las
instituciones pblicas", como bien dice Arnaldo Crdova. Si nos atenemos
a que el Estado como forma de estructuracin del poder pblico y poltico
no ha sido modificado y sigue respondiendo a los intereses cupulares del
gran capital financiero, caemos en la cuenta de que lo nico renovado del
aparato estatal es su dimensin, aunque reconocemos que tambin sus
criterios de funcionamiento se han visto modernizados en el sentido de
que el Estado reformado ha intensificado y especializado sus funciones a
favor.del mercado y del capital monoplico (segn veamos en el captulo
cinco, su nuevo papel es el de catalizador y facilitador de los mercados).
De esta manera, la reforma del Estado vino a reforzar los cambios y
ajustes estructurales de la economa implantados desde los aos ochenta
para redefinir una insercin eficiente en el mercado mundial y una nueva
relacin Estado-mercado a tono con las polticas neoliberales de apertura,
liberalizacin y desregulacin econmica y con la ideologa del Estado
mnimo. Consecuente con la apertura y las corrientes neoliberales y
enemigo de estorbar a los mercados, el gobierno de Carlos Salinas se
pronunci por abandonar los "nacionalismos arcaicos" y subvertir las
polticas nacionalistas propias de un modelo caduco y obsoleto y de un
Estado paternalista en retirada. La propuesta salinista -y que sigui el
gobierno de Ernesto Zedillo- era adecuar la soberana y el inters nacional
a las polticas posmodernas de la apertura comercial, la desregulacin y
privatizacin y el fomento a la inversin extranjera. Estas polticas se
213

Arnaldo Crdova."Un nuevo Estado?", en Nexos, no.145, enero de 1990, pp.36-37.

164

GLOBALlZACINYPRIVATlZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 19821999

ofrecieron y se impusieron como "polticas nacionalistas" acordes a

nuestro tiempo globalizado, bajo el criterio de que responden a una
"defensa contempornea de la soberana"!"
Las transformaciones que sufre la administracin pblica en este proceso
de reforma estatal son correlativas a los cambios en la vida estatal, nos
dice Ricardo Uvalle, ya que "la administracin pblica tambin
refor
mada mediante procesos de apertura, privatizacin, liberalizacin y con
cesin de los servicios pblicos"?" Procesos que en s son el centro y
meollo de la actual reforma del Estado. Chanes Nieto nos seala que
"seguramente con esta expresin [reforma del Estado] slo se pretende
sealar la necesidad de adecuar a la administracin pblica con las
exigencias del momento o, lo que es ms probable, favorecer ms am
pliamente los intereses hegemnicos." "Por lo tanto -nos dice ms ade
lante-, en la llamada reforma del Estado se est dirimiendo a quin debe
beneficiar la accin gubernamental. Para asegurar que sta sea favorable
al grupo econmicamente hegemnico, desde antiguo, se ha exigido
disminuir al aparato estatal y eliminar toda actividad pblica en la economa
que no sea para su beneficio".216
Los resultados de esta reforma del Estado son el incremento de la con
centracin de la riqueza en manos de los grupos monoplicos favorecidos
con las reprivatizaciones y el retiro paulatino del sector pblico de sus
obligaciones sociales al dejar ste de administrar y prestar los servicios
pblicos consagrados en la Constitucin. Y es que, nos dice Chanes Nieto
en el mismo ensayo,
llamada reforma del Estado ha propiciado, aliado
de la desincorporacin de instituciones pblicas y una mayor participacin
de los particulares en la prestacin de los servicios pblicos, el traslado
de mltiples quehaceres a los habitantes del pas." Ya sea como con
secuencia de los recortes al gasto pblico para dedicarlos al pago de la
deuda externa o debido al desvo de enormes recursos presupuestales
para rescatar a los capitalistas de la crisis, el Estado deja de prestar o
descuida su obligacin de prstar una serie de servicios y actividades
que ahora delega en los ciudadanos, hacindoles creer que la
autoadministracin es signo de democracia.
Las ideas principales de este apartado se encuentran contenidas en mi articulo "Globalizacin, Estado y
administracin pblica: del repliegue al debilitamiento del Estado", en Revista de/Instituto de Administracin Pblica
del Estado de Mxico, no. 38, abril-junio de 1998, pp.19-40.
Ricardo Uvalle Serrones. Las transformaciones del Estado y la administracin pblica en /a sociedad contempornea.
Mxico.IAPEM-UAEM,1997.
21. Jos Chanes Nieto. "La reforma del Estado y la dimensin deseable de la administracin pblica en Mxico", en
Octavio Rodriguez Araujo (coord.) Reflexiones al futuro. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y
Administracin Pblica. A.C.,1994. pp.73-110.

Roco Citlalli Hernndez Oliva

165

En resumen, las razones para hablar de una reforma del Estado han sido
bsicamente dos: aprovechar las oportunidades que brinda el nuevo
entorno internacional para acceder a la modernizacin del pas, y la razn
que tiene que ver con la propia estructura ensanchada del Estado y su
aparato pblico, que inhibe a la iniciativa privada y detiene el desarrollo.
En el primer caso hemos visto que la oportunidad de acceder a capitales,
mercados y tecnologa que ofertaba la reforma salinista del Estado, se ha
tornado en un incremento de nuestra dependencia a un solo mercado y
nuestra virtual transformacin en pas maquilador de Estados Unidos,
quebrantando la soberana del Estado nacional.
En el segundo caso, el retiro del Estado de muchas reas y sectores de
la economa para abrirlos al sector privado nacional y extranjero no slo
no ha significado un crecimiento y la mayor eficiencia de los mercados,
sino que se ha traducido en una cada en el crecimiento de vastos sectores
de la economa as como en serios problemas de ineficiencia y corrupcin
en el manejo de los recursos pblicos transferidos o vendidos al sector
privado (bancos y carreteras); en mayores niveles de concentracin de la
riqueza nacional; en un aceleramiento en el proceso de extranjerizacin
de los bienes nacionales; yen la drstica cada en los niveles de ingreso
de la poblacin.
El balance de la reforma del Estado es que "el Estado se ha reducido,
pero esto no es necesariamente sinnimo de mayor eficiencia. Las
implicaciones de esta cuestin son ms relevantes de lo que pareciera,
porque el achicamiento del Estado no ha ocurrido en un vaco social y
poltico, sino en un marco de necesidades sociales acumuladas y de
estancamiento productivo severo"?" De aqu se desprende que el propsito
y punto de partida de esta reforma del Estado fue la ampliacin y
fortalecimiento del sector privado mediante el adelgazamiento y repliegue
estatal surgidos de la privatizacin, liquidacin, fusin y extincin de parte
importante del sector pblico.

217

Jos Juan Snchez Gonzlez. Administracin Pblica y Reforma del Estado en Mxico. Mxico, Ed INAP, 1998,

p.151.

Captulo IX

EL PROCESO DE
PRIVATIZACiN Y
DESMANTELAMIENTO DEL
SECTOR PBLICO

IX. EL PROCESO DE PRIVATIZACiN Y DESMANTELAMIENTO

DEL SECTOR PBLICO.
Existen por lo menos tres mecanismos que conducen al desman
telamiento del sector pblico y que los planes de ajuste y la reforma del
Estado vienen aplicando: la desregulacin, la desincorporacin (donde la
privatizacin juega un papel predominante), y los recortes
gubernamentales. En el primer caso -que ya habamos mencionado- se
trata de la supresin de funciones pblicas y eventualmente de la
eliminacin de secretaras, subsecretaras, departamentos y otras
estructuras del aparato institucional encargadas de elaborar, aplicar o
controlar las regulaciones al sector privado, as como la abrogacin de
normas, requerimientos de calidad, reglas operativas de las
comunicaciones y el transporte, etctera, que regulan la actividad
econmica para abrir los cauces a la inversin privada.
En el caso de la desincorporacin, como su nombre lo indica, busca la
depuracin de las estructuras y entidades del sector pblico para reducirlo
a una mnima expresin. Esto se logra a partir de las fusiones,
liquidaciones o extinciones, as como con las transferencias de las
empresas y orga nismos del sector pblico. Pero fundamentalmente con
las privatizaciones, las que se han convertido en el elemento clave para
trasladar al sector privado empresas, activos y actividades pblicas. Por
su parte, los recortes presupuesta les conducen al deterioro y
descapitalizacin de las ins tituciones, empresas e infraestructura del
pas, esto es, contribuyen de manera importante al desmantelamiento
del sector pblico.
Los fenmenos de privatizacin y desmantelamiento del sector pblico
como resultado de las presiones de los acreedores internacionales requi
rieron de la participacin amplia y consecuente de un sector emergente
de la burocracia dirigente: la tecnoburocracia, la cual brind las
condiciones y elementos necesarios para la implantacin de la reforma
del Estado y los procesos de ajuste neoliberal que condujeron al
deterioro de las insti tuciones, empresas y organismos del sector
pblico y a su privatizacin.

9.1. La privatizacin y la tecnoburocracia.

La privatizacin y liquidacin o extincin de entidades del sector pblico

ha sido el instrumento fundamental de la reforma del Estado y, por ende,
170

GLOBALlZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

de la reduccin del tamao y alcance del aparato estatal. Pedro Aspe, en

su ya mencionado libro, nos adverta que "uno de los elementos ms
importantes de la estrategia de ajuste y cambio estructural en Mxico ha
sido la desincorporacin de empresas del sector pblico", hecho iniciado
en 1983 mediante la instrumentacin de cinco procesos: liquidacin,
extincin, fusin, transferencia y venta de empresas y organismos. De
las desincorporaciones, han sido las ventas y las liquidaciones o extinciones
las que ms peso tienen dentro del proceso global, pues se aplicaron
estos procesos a 9 de cada 10 entidades desincorporadas entre 1983 y
1993. 2 18 Mediante estos mecanismos, de un total de 1155 entidades
pblicas existentes a fines de 1982, el universo se redujo a tan slo 203
para el 31 de julio de 1999 (con 57 en proceso de desincorporacin), 219 lo
que significa que ms o menos un 83% desapareci como parte integral
del sector pblico.
La tercia para desmantelar al sector pblico y reducir al Estado -privati
zacin, desregulacin y recortes al gasto pblico- proviene, como hemos
visto, de las presiones de los acreedores internacionales emanadas de
un contexto de crisis y de creciente y acelerada globalizacin. Sin em
bargo, para la instrumentacin de estos procesos se requiri de la con
formacin de un nuevo bloque hegemnico dentro de la administracin
pblica identificado con los proyectos privatistas y aperturistas y con el
nuevo modelo de desarrollo orientado al mercado externo. Esta nueva
lite gubernamental que desplaza a la burocracia poltica tradicional
identificada con las tesis del proteccionismo y estatismo, es la tecno
burocracia.
El fortalecimiento de las posturas tecnocrticas dentrode la burocracia poitica
en la administracin de Miguel De la Madrid est asociado tanto a las
influencias de los organismos financieros internacionales y la hegemona
global alcanzada por la ideologa neoliberal, como a la nueva correlacin
de fuerzas al interior del Estado a favor de una oligarqua productivo
financiera asociada al capital transnacional y requerida de inversiones
extranjeras, as como a la falta de alternativas econmicas, polticas y
sociales promovidas desde la sociedad civil.
Las reformas neoliberales aplicadas desde 1982 en un contexto de rgimen
poltico centralizado y autoritario, permitieron el ascenso y consolidacin

are Pedro Aspa Armella, op.c., cuadro IV, p.184.

Datos de la SHCP. La Jornada, 1. de marzo de 1999, p.24.

Roco Citlal/i Hemndez Oliva

171

de los grupos tecnocrticos dentro del Estado, lo que dio lugar, a su vez,
a una "brutal centralizacin poltica, tanto horizontal como vertical; a la

subordinacin de la sociedad civil al Estado; y a una hipertrofia sin pre

cedentes del aparato tcnico-administravo'V" El que fuera un integrante
del equipo de MMH, Jos Ramn Lpez Portillo, explica que "la naturaleza
autoritaria del sistema yel rebasamiento de los nacionalistas, facilit a De
la Madrid rodearse de burcratas de antecedentes tericos y experiencia
similares, cuyas ligas eran con el sector financiero tradicional, y parti
cularmente el sector privado. Trece de 18 secretarios de Estado
pertenecan al sector financiero." As, Miguel De la Madrid incluy en su
gabinete a "jvenes tecncratas antipopulistas, la mayora de los cuales
haba estu diado en universidades privadas nacionales y extranjeras y
estaba a favor
de polticas ortodoxas en el contexto de la economa de libre

rnercaoo.s"

En efecto, la introduccin de las polticas neoliberales as como su conti

nuacin requiri de jvenes economistas de orientacin tecnocrtica
par ocupar los nuevos puestos clave dentro de la administracin
pblica que definieron desde entonces el modelo gerencial en el sector
pblico, as como otra modalidad de desarrollo de carcter eficientista
y orientado hacia las exportaciones. Esta nueva lite abandon la poltica
para adoptar un comportamiento gerencial y meramente tcnico en el
manejo guberna mental, con el expreso objetivo de modernizar el sector
pblico recortando el gasto y aplicando enfoques empresariales a las
organizaciones pblicas. As, la Secretara de Gobernacin le cedi el
paso a la Secretara de Ha cienda y el Banco de Mxico, y los polticos
formados en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico lo hicieron a
favor de economistas bilinges egresados de Harvard, Yale y Oxford. Lo
que el Banco Mundial ha venido recomendando ampliamente para
consolidar la reforma del Estado y que denomina "un pequeo grupo de
tecncratas competentes",
se expres en esta nueva lite
gubernamental que ha formado parte estratgica en las tres
administraciones neoliberales de los ltimos 18 aos a favor del mercado
y la privatizacin.
A partir del ascenso de la tecnoburocracia al poder, la correlacin de
fuerzas se orient ms a favor del sector empresarial, del capital financiero
transnacional y de las polticas del libre mercado, excluyendo a los nacionaReynaldo Maia Muoz, "Reforma del Estado en Amrica Latina: descentralizacin o decadencia del Estado
nacin?", en Mauricio Merino Huerta (coord). Cambio politico y gobernabilidad, op.ct., p.119.

Antonio Jquez. "Cuando los tecncratas alcanzaron el poder: el primer gabinete", en Proceso, no.1172. abril 18
de 1999, p.8.

221

172

GLOBAUZACINYPRIVATIZACIN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO, 1982-1999

listas y a los populistas del proceso de toma de decisiones. La formacin

de los principales cuadros de la tecnocracia de los gobiernos de Miguel
de la Madrid, Carlos Salinas y Ernesto Zedillo en universidades extranjeras,
permiti lograr esta comunidad de intereses entre los hacedores de la
poltica gubernamental y los organismos financieros internacionales encar
gados de disear las polticas privatizadoras y aperturistas. Tanto los
expertos financieros extranjeros como los tecncratas mexicanos "no slo
comparten las mismas perspectivas econmicas sino que -quiz lo ms
importante- hablan el mismo lenguaje, tanto literal como metafrica
mente ... Los ttulos de universidades estadunidenses ... permiten a esas
personas presentar argumentos que sus colegas, ex alumnos del Banco
Mundial [... ] entienden y consideran legtimos ... ".222
Esta comunidad de intereses entre los tecncratas autctonos y extran
jeros y su coincidencia en el carcter del proyecto modernizador, slo ex
presa el debilitamiento de las capacidades de formulacin de polticas
pblicas autnomas de que nos hablara Nuria Cunill, esto es, marca la
cada de la capacidad de gestin estatal soberana a travs de planes de
largo y mediano plazos sustituidos ahora por proyectos supranacionales
que nada tienen que ver con las necesidades de promover un desarrollo
sustentable y equilibrado y un reparto equitativo de la riqueza manteniendo
el control y decisin por parte del Estado de sus principales instrumentos
de intervencin en la economa.
Sin embargo, como buenos alumnos del Fondo y del BM nuestros
tecnoburcratas -desde Carlos Salinas, Pedro Aspe Armella, Jos Crdoba
Montoya, hasta Ernesto Zedillo, Jos ngel Gurra, Guillermo Ortiz y Luis
Tllez- se esfuerzan por aparentar que las reformas estructurales son
diseadas nada menos que por ellos solos y que cuentan con el apoyo
popular y no slo con la confianza de los inversionistas extranjeros. En
una clara instruccin del Banco Mundial a los gobiernos para que stos
obtengan consenso para las reformas, seala: "Los buenos dirigentes
consiguen que la poblacin se sienta identificada con la reforma, que se
convenza de que sta no es algo que viene impuesto desde el exte rior".
( ?!) Yuna forma de convencer -les dice- es hacer que la poblacin "vea
ms all de los sufrimientos inmediatos del ajuste", as como
indemnizand o a los grupos perjudicados por la reforma.?"
Miguel A. Centeno. "The new leviathan: the dynamics and limits of technocracy", cit. por Patricio Silva.
"Neoliberalismo. democratizacin y ascenso tecnocrtico', en Menno Vellinga (coord.) El cambio del papel del
Estado en Amrica Latina, op.cil., p.111.
223 Banco Mundial (1997), p.16.
222

Roco Citlalli Hemndez Oliva

173

Como vctimas de un desastre natural, a los damnificados por las polticas

neoliberales se les trata de resarcir con programas y proyectos de bene
ficencia tipo PRONASOL (Programa Nacional de Solidaridad) y PRO
GRESA (Programa de Educacin, Salud y Alimentacin), cuyo propsito
es el combate a la pobreza sin atacar realmente sus causas, adems de
que cumplen una funcin poltica clientelar para el partido en el poder,
pues como advirti uno de los paladines del libre mercado y gobernador
del Banco de Mxico, Guillermo Ortiz, la pobreza resta apoyo poltico al
proceso de reforma. 224
El impulso a la privatizacin requiri de la participacin decidida y ho
mognea de estos apstoles de fa mercadotecnia y la ingeniera financiera,
quienes no han tenido empacho en buscar de manera obsesiva la
desincorporacin y venta de las entidades del sector pblico en aras de
dos objetivos explcitos que han intentado alcanzar a lo largo de 18 aos
de tecnocracia y de convenios con el FMI: fa eficiencia y el fortalecimiento
de las finanzas pblicas. Como los tecncratas -influidos por el esprtu
empresarial- reducen la poltica a un problema de mercado y de costos y
beneficios, encuentran en la privatizacin el instrumento ideal para sanear
las finanzas pblicas e incrementar la eficiencia de los mercados. No
slo porque al desincorporar empresas se disminuye la presin sobre las
finanzas pblicas, sobre todo porque privatizando se ampla la influencia
de los grandes capitales, ambos aspectos contenidos en el consenso de
Washington.
La tecnoburocracia, al manejar al pas como a una gran empresa, decide
que slo se podr modernizar este pas-empresa abriendo los sectores
fundamentales y reas estratgicas a los inversionistas privados, pero no
para fortalecer nuestra industria, sino precisamente para lo contrario: que
deje de ser nuestra vendindola a los sectores privados nacionales, los
cuales estn cada vez ms subordinados a los grandes capitalistas
extranjeros.
Para sostener la poltica privatizadora, los tecncratas argumentan que la
privatizacin es una cuestin de soberana. En aras de un supuesto inters
supremo de la nacin y de una "defensa contempornea de la soberana",
los gobiernos tecncratas someten el patrimonio nacional a su desGuillermo Ortiz Miz, "Amrica Latina ante el proceso de globalizaci6n econmica". El mercado de valores, mayo
de 1997, p.4.
22'

174

GLOBALIZACIN Y PRIVATIZACiN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

mantelamiento al abrirlo y ponerlo a disposicin de los inversionistas

particulares. Resulta que la defensa de la soberana es abdicar a la
soberana -es decir, al derecho de decisin suprema que recae y reside
en el pueblo-, que es lo que han hecho los ltimos tres gobiemos al
someter la poltica nacional y los bienes pblicos al fallo de organismos
financieros internacionales y del capital transnacional. El inters supremo
de la nacin es suplantado por el inters supremo globalizador,
supraestatal y supra nacional de las fuerzas del mercado, y la naturaleza
del Estado y la sobe rana sobre sus recursos y polticas estn sufriendo
cambios profundos y vertiginosos, al grado de modificar nuestros
ordenamientos jurdicos en materia econmica, comercial, fiscal, laboral,
social e industrial a favor de las fuerzas aptridas del libre rnercado.s"
As, la poltica en torno a las entidades del sector pblico tuvo un viraje
contundente con la tecnocratizacin de la gestin pblica, pues de ser
consideradas un factor de desarrollo econmico y social fundamental para
el pas hasta la administracin delamadrilista, su existencia lleg a ser
denostada al juzgarlas un obstculo tanto al desarrollo econmico y la
globalizacin como a la justicia social. Para el Plan Nacional de Desarrollo
1983-1988, las entidades del sector pblico constituyen un importante
instrumento para el logro de los objetivos nacionales y para el
reforzamiento de la rectora del Estado en la vida econmica, pues son la
"base material con que cuenta el Estado para la regulacin e impulso
de la actividad econmica y social de todos los sectores", a su vez que
un "apoyo directo a la poltica econmica y social que toca instrumentar
al sector pblico". Adems, se deca, "para que las empresas
paraestatales desempeen adecuadamente este importante papel, es
necesario que se conduzcan como parte integral del sector pblico .. ." En
cambio, para el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, la fortaleza del
Estado dej de reposaren esta base material por lo que deber
modernizarse "eliminando el peso de su estructura", pues "su fuerza
econmica no radica en su tamao ni en los mbitos del quehacer
productivo que posee".226
Estamos de acuerdo en que la fortaleza del Estado no radica en su
tamao, pero s radica en el dominio y control que ejerza sobre las
reas estra tgicas y en el manejo directo que haga de los recursos y
bienes fun damentales de la nacin. Tales bienes y recursos estn
consagrados en
'25 Carlos

Montemayor. "El nuevo patriotismo globalizador". Proceso. no.1163, febrero 14 de 1999. pp.32-34.
Ver Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 y Plan Nacional de Desarrollo 1988- 1994. Poder Ejecutivo Federal.
Mxico.

Roco Citla/li Hemndez Oliva

175

la Constitucin como bienes de propiedad nacional y del dominio directo

de la nacin por la importancia estratgica que representan, tanto para la
seguridad nacional y la integridad de la nacin como para el desenvol
vimiento de la economa con un sentido social y no con propsitos
lucrativos particulares, segn nos explica el jurista Emilio Krieger. Este
autor nos seala entre estos bienes y recursos "los casos del dominio
areo nacio nal, de los recursos minerales del subsuelo, de las aguas
nacionales, del petrleo y los dems hidrocarburos, de la energa elctrica,
de los minerales radiactivos y combustibles nucleares y el de los
inmuebles ubicados en las zonas fronterizas y costeras". 227
El dominio de estos recursos le permite al Estado cumplir con los man
datos constitucionales y fortalecer su rectora y capacidad de conduccin
del desarrollo nacional. Un Estado no es fuerte ni puede ejercer su
potestad soberana de conduccin, planeacin, coordinacin, orientacin
y rectora de la actividad econmica nacional cuando transfiere a manos
privadas sus riquezas fundamentales sobre las que ha descansado el
desarrollo y dinamismo de la nacin. Omar Guerrero es muy claro cuando
explica que "el podero del Estado descansa, en buena medida, en las
proporciones de su patrimonio material, de sus recursos y sobre todo en
sus capa cidades ... EI Estado moderno puede ser tan poderoso como
slidas y fuertes sean sus empresas. Esto lo saben los estadistas y lo
entienden los estudiosos".228 Ms no as nuestros tecncratas
angloparlantes, cuyo discurso pretende demostrar lo contrario: que el
Estado se fortalece renun ciando a su patrimonio.
As, con estos criterios, uno de los primeros pasos dados por la tecnobu
rocracia para proceder a la privatizacin del patrimonio del Estado fue
cambiarle el nombre a la Secretara del Patrimonio Nacional por Secretara
de Energa, Minas e Industria Paraestatal -pues no sera correcto vender
el patrimonio pero s la energa, minas e industria pblicas-, para, poste
riormente a los remates de toda la industria y el sector minero, dejarla
como Secretara de Energa, en espera de mejores momentos para
enajenar tambin las entidades del ramo energtico.
Lo cierto es que la nueva lite gubernamental, al estar ms integrada al
gran capital industrial y financiero y coincidir en su visin antiestatista,
"7

Emilio Krieger, op. cit. , p.162.

Omar Guerrero. El Estado y la Administracin Pblica en Mxico. Mxico, Ed. INAP, 1989, p.785.

176

GlOBALlZACIN y PRIVATIZACIN: El
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

logr imponer un nuevo esquema que beneficia y fortalece al sector

empresarial reduciendo la propiedad pblica y enajenando el patrimonio
nacional para abrir espacios a la iniciativa privada. "Las virtudes que an
tes se vean en el intervencionismo y la regulacin estatal -nos dice Elvira
Concheiro-, lo cual fue denominador comn de todas las administraciones
gubernamentales hasta 1988, despus se atribuyeron al imperio del libre
mercado, lo cual implica una nueva relacin dominante basada en un
vnculo preferencial del Estado con la gran empresa privada. Para que
ello se produjera era necesaria la privatizacin, es decir, la disminucin
del poder econmico del Estado y el fortalecimiento del gran capital".229

9.2. La privatizacin como estrategia desmanteladora del sec

tor pblico.
Con el argumento de la modernizacin y la eficiencia, el nuevo bloque
hegemnico en el poder introduce los procesos de desincorporacin y
enajenacin de entidades pblicas, explicando que la modernizacin inte
gral de la administracin pblica requiere de un sector paraestatal ms
eficaz y eficiente en el sentido de no estorbar la participacin del sector
privado en la produccin de bienes y servicios. Recordemos que en el
TLCAN se establece que las empresas del Estado no afectarn desfa
vorablemente las inversiones del otro pas, disposicin que se ha atendido
desincorporando las entidades pblicas para impedir que inhiban o distor
sionen la participacin de los capitales privados, principalmente extranjeros,
abandonando al mercado las actividades que eran atendidas en forma
exclusiva por el sector pblico. Ya en el Plan Nacional de Desarrollo 1989
1994, se dejaba claro que modernizar era sinnimo de privatizar, pues
"para atender con eficacia sus funciones, la empresa pblica se sujetar
a un profundo proceso de modernizacin estructural", proceso que
comprende la desincorporacin y venta de entidades pblicas. Por lo tanto,
bajo esta visin, las entidades pblicas slo podan modernizarse y llegar
a ser eficientes ... dejando de ser pblicas.
Esta estrategia modernizadora -en los trminos de la tecnocracia guber
namental- lograra una administracin pblica eficiente, pero dejando de
ser pblica a fuerza de darle una solucin de mercado a la provisin de
Elvira Concheiro B6rquez.

\lEc -Ed. ERA.1996, p.74.

gran acuerdo. Gobierno y empresarios en la modernizacin salinista. Mxico, UNAM

Roco Citlalli Hemndez Oliva

servicios pblicos y enajenando empresas potencialmente eficientes y

rentables. Porque ciertamente, el Estado no se deshizo exclusivamente
de sus entidades poco productivas e ineficientes, sino que tambin lo
hizo con empresas de gran crecimiento y alta rentabilidad, como lo expresa
el propio encargado del programa de privatizaciones durante la admi
nistracin salinista, Jacques Rogozinski: " ... un porcentaje elevado de
empresas mexicanas sujetas a privatizacin posean gran potencial de
crecimiento, lo cual las presentaba atractivas para los lnverslonlstas'V"
Es el caso de SIDERMEX, TELMEX, Altos Hornos de Mxico (AHMSA),
Compaa Mexicana de Aviacin, Fertilizantes Mexicanos, entre otras, que
en los aos ochenta estaban entre las primeras quince empresas ms
importantes del pas, segn la revista empresarial Expansin.'?'
Es en este contexto en el que la tecnoburocracia procede a una amplia
reestructuracin de las entidades y empresas del sector pblico, utilizando
mecanismos de ingeniera financiera, as como creando un marco
normativo y jurdico que diera legalidad a las privatizaciones. Entre los
trabajos de ingeniera financiera para reestructurar y/o rehabilitar a las
empresas antes de venderlas est el mecanismo de la "quiebra", que
cumple con el propsito de destruir los contratos colectivos de trabajo y
sindicatos, as como liquidar trabajadores para sanear financieramente al
organismo y hacerlo ms viable a su adquiriente (AHMSA, FUMOSA, Dina,
Aeromex, Uramex). Otro mecanismo es la desintegracin o seqrnentacin
de las grandes corporaciones pblicas para facilitar su enajenacin y
entrega a los grupos empresaria/es privados. As se procedi con e/
complejo siderrgico Sidermex, con Ferrocarriles Nacionales, con los
aeropuertos, CONASUPO, la Comisin Federal de Electricidad y
PEMEX.232
Las reformas constitucionales y las profundas modificaciones del marco
jurdico y regulatorio de diversos sectores y actividades, permite al gobierno
abrir las reas de exclusividad estatal al sector privado, dndole un marco
normativo y jurdico a las privatizaciones as como aparentando
transparencia y legalidad al proceso. El presidente Miguel de la Madrid
introdujo las primeras reformas constitucionales en 1982 (artculos 25, 26
Y 28) que, junt o con la promulgacin de la Ley de Entidades Paraestatales
Jacques Rogozinski. La privatizacin de empresas paraestatales. Mxico, Ed. FCE, 1993, p.53.
El Grupo SlDERMEX ocup el 2 lugar de las 500 empresas ms importantes del pas en 1981; TElMEX ocup
la 48 posicin en 1988; AHMSA, la 6 8 en ese ao; CMA, la 8 8 y FERTIMEX, la 15 8 . Ver Expansin. Las 500 empresas
ms importantes de Mxico, no.322, 19 de agosto de 1981 y no.522, 16 de agosto de 1989.
Ver Elvira Concheiro Brquez, op. cit.

178

GLOBALlZACIN y
EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

de 1986, delimitaban sustancialmente la actividad estatal a las llamadas

reas estratgicas y prioritarias. De las primeras, se dijo (artculo 25):
sector pblico tendr a su cargo, de manera exclusiva, las reas estra
tgicas que se sealan en el artculo 28, prrafo cuarto de la Constitucin,
manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre
los organismos que en su caso se establezcan".
As, las reas estratgicas que el Estado ejercer de manera exclusiva
son: acuacin de moneda; correos, telgrafos, radiotelegrafa y la
comunicacin va satlite; emisin de billetes por medio de un solo banco,
organismo descentralizado del gobierno federal; petrleo y los dems
hidrocarburos; petroqumica bsica; minerales radiactivos y generacin
de energa nuclear; electricidad y ferrocarriles. En el prrafo quinto se
agregaba al servicio pblico de banca y crdito como monopolio exclusivo
del Estado, el cual no poda ser concesionado a particulares. En tanto que
en las nombradas reas prioritarias, la participacin estatal qued vaga,
con el fin de no limitar la privatizacin y darle mayor certidumbre de
actuacin a la inversin privada.
Sin embargo, el programa de privatizaciones no respet ninguna de estas
reas, siendo las primeras afectadas las prioritarias, cuando la
administracin de Miguel de la Madrid se decidi a vender y deshacerse
de empresas medianas productoras de bienes de capital, que re
presentaban encadenamientos productivos estratgicos en la siderurgia,
los energticos, el petrleo y la petroqurnlca.s" Tambin se desin
corporaron entidades en las reas de los fertilizantes, la produccin de
azcar, astilleros, automviles y autopartes, que Miguel de la Madrid
consider prioritarias en su Cuarto Informe de Gobierno. En total, se
desincorporaron 743 entidades del sector pblico entre 1982 y 1988,
retirndose el Estado de 16 ramas industriales de un total de 28, dejando
de intervenir definitivamente en las industrias de bienes de capital, bienes
de consumo duradero, textil y del vestido, automotriz y qumica bsica, y
empez a retirarse de la minera, la produccin de azcar, el comercio y
los servicos.>'
Para continuar con la poltica desmanteladora, que afect esta vez a las
ramas estratgicas, Carlos Salinas se vali de la modificacin en 1990 al
artculo 28 constitucional, derogando el prrafo quinto que consagraba el
servicio de banca y crdito como actividad estratgica y de exclusividad
Alejandro A\varez Bjar. Reestructuracin financiera y productiva: raices y resultados de la privatizacin en
Mxico. Mxico. Facultad de Economa. UNAM. mirneo, 1993. p.37.
Arturo Guilln. "Balance de la privatizacin en Mxico", en Revista Iztapalapa, UAM-Z. ao 16. no.38. 1996. p.21.

233

Roco Citlalli Hernndez Oliva

179

estatal, lo que le permiti a Salinas la reprivatizacin de la banca. Se

modific tambin el ttulo de concesin de Telfonos de Mxico a fin de
garantizar su privatizacin, lo cual se logr en 1990, siendo sta -junto
con la venta del sector bancario-la ms importante y cuantiosa operacin
privatizadora, concluida meses antes de proceder a la venta de los bancos.
Adems, ante la dificultad poltica para privatizar de lleno las empresas
estratgicas y como un prembulo para su posterior enajenacin, se
introdujeron diversos mecanismos de participacin del capital, tanto
nacional como extranjero, en las entidades estratgicas, adecuando a su
vez los marcos legales necesarios para ello.
En el caso de la industria petrolera, que es el campo ms asediado por
los inversionistas privados del pas y extranjeros, Carlos Salinas asegur
su participacin mediante el mecanismo de reclasificar un nmero
importante de petroqumicos bsicos corno secundarios, estrategia iniciada
por Miguel de la Madrid en 1986 y continuada por su sucesor en 1992, con
el objetivo de impulsar el reingreso del capital extranjero en nuestra indus-.
tria petrolera. Ya desde el rgimen anterior se inici el abandono, des
mantelamiento y desfinanciamiento en diversas reas como una poltica
encaminada al deterioro de PEMEX que justifique su privatizacin. La
poltica descapitalizadora de PEMEX se demuestra en un rgimen fiscal
que asfixia a la empresa, pues tan slo en 1998 sta pag impuestos y
derechos por un monto equivalente a1114% de sus utilidades, segn anun
ci el director general de PEMEX, Adrin Lajous. Esto, junto con los cons
tantes recortes presupuesta les y la poltica de derroche que en ocho aos
duplic los cuadros de personal de confianza (los que se llevan ms de la
mitad de la nmina), conducen finalmente al desmantelamiento de la
paraestatal para su entrega al capital transnaconal.e"
La paulatina privatizacin de la industria petrolera nacional se traduce
tambin otorgando numerosos contratos a compaas extranjeras en
actividades de perforacin de pozos petroleros, perforacin especializada,
desmantelamiento de la refinera de Azcapotzalco, administracin, mante
nimiento, limpieza y vigilancia, etctera, basndose en que el nuevo Regla
mento de la Ley de Inversin Extranjera (16 de mayo de 1989) permite la
participacin extranjera mayoritaria en este contratismo; as como dando
en concesin el proceso de refinacin de crudo mexicano a la empresa
estadounidense Shell Oil Co., para refinarlo en territorio de Estados Unidos
y devolverlo como combustibles y otros petrolferos a nuestro pas. 236
235

La Jornada, 19 de marzo de 1999.

23<1

Con respecto al desmantelamiento del sector petrolero, ver Alejandro lvarez (1993), J.L.Manzo Yepes, op.cit.

y Heberto Castillo, "La entrega de PEMEX", Proceso, no.854, marzo 15, 1993.

180

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

La estrategia para la privatizacin gradual de Petrleos Mexicanos y su

entrega a capitales estadounidenses se inici con la segmentacin de
PEMEX en cuatro subsidiarias para facilitar su venta: PEMEX Refinacin,
PEMEX Petroqumica, PEMEX Exploracin y Produccin y PEMEX Gas y
Petroqumica Bsica, separando la exploracin, la extraccin y la dis
tribucin y la comercializacin y la produccin de derivados del petrleo,
dando lugar a la privatizacin del mayor campo de operaciones de la
empresa, sobre todo de sus segmentos ms rentables, como la refinacin,
petroqumica y comercializacin nacional e internacional de los derivados.
La poltica privatizadora de los regmenes neoliberales pasa por alto que
el petrleo es un recurso no renovable altamente estratgico y vinculado
a nuestra seguridad nacional, por lo que acceder a intereses de las pode
rosas corporaciones transnacionales estadounidenses amparadas en el
TLCAN para abrir plenamente el sector petrolero, pone en riesgo no solo
la rectora del Estado, tambin la seguridad de la nacin.
El furor privatizador emanado de las presiones de los acreedores externos
y los organismos financieros internacionales, en el sentido de acelerar las
privatizaciones de las empresas pblicas, condujo asimismo a que se
modificaran los ordenamientos jurdicos que regulan al sector energtico
en el ramo de la energa elctrica. En 1992 se dieron las reformas a la Ley
del Servicio Pblico de Energa Elctrica, adecundola a lo previamente
pactado en el TLC, y que abrieron un espacio a la participacin privada
nacional y extranjera en la generacin de energa elctrica, preparando la
privatizacin de la industria elctrica.s"
Pero tambin se avanz en la desregulacin (o, como se dice en la jerga
de la mercadotecnia gubernamental, se "mejor" el marco regulatorio) de
los sectores de telecomunicaciones, petroqumica, ferrocarriles, puertos,
aeropuertos, recursos naturales como minerales, aguas, bosques, para
proceder a su privatizacin; as como tambin, en el ramo de comunica
ciones y transportes, se pusieron en prctica nuevos esquemas de
financiamiento y de concesiones para la construccin y operacin de carre
teras y otros proyectos de infraestructura por parte de particulares.
De esta manera, el gobierno salinista logr privatizar entidades estra
tgicas y sumamente rentables, tales como los 18 bancos comerciales,
231 Sobre la privatizaci6n de la industria elctrica, ver Arturo Huerta. "La privatizacin de la industria elctrica: una
consecuencia ms de la globalizaci6n". pp.39-45; Vctor Rodriguez. "Una propuesta de reforma elctrica cuestionable".
pp.46-54; Claudia Sheinbaum. "Anlisis de la propuesta de reestructuraci6n del sistema elctrico nacional". pp. 55
61; Y Luis Tllez. "Electricidad. Estado y desarrollo", pp.18-26, en Momento Econlnico.1D3. mayo-junio de 1999.

Roco Citlalli Hernndez Oliva

181

la empresa telefnica TELMEX; importantes empresas del ramo

siderrgico, como Altos Hornos de Mxico y Siderrgica Lzaro Crdenas
Las Truchas, que no solamente eran autofinanciables sino que aportaban
grandes recursos al erario pblico; la empresa Siderrgica Nacional; las
dos aerolneas: Aeronaves de Mxico y Compaa Mexicana de Aviacin;
las compaas mineras Mexcobre y Minera Cananea, cuya aportacin es
del 5% de la produccin mundial de cobre; la compaa de Real del Monte
y Pachuca; las cuatro empresas del Grupo DINA; las 11 unidades indus
triales de Fertimex; Aseguradora Mexicana; la Red Federal de Microondas;
el paquete de 13 empresas de medios de comunicacin, que junto con
TELMEX y comunicaciones va satlite, constituyen el sector estratgico
de las telecomunicaciones, adems de ser uno de los negocios ms
rentables.
Tambin las tres empresas de Almacenes Nacionales de Depsito; Ali
mentos Balanceados de Mxico; trece plantas de Industrias CONASUPO,
nueve de Leche Industrializada CONASUPO (Liconsa) y cinco de Miconsa,
ya que con la apertura comercial y la eliminacin total del control de
precios, el acopio, almacenamiento e industrializacin de productos
bsicos es hoy funcin del sector privado. Como parte de la estrategia
desmanteladora y desnacionalizadora de los recursos naturales de la
nacin, se puso a disposicin del sector privado nacional y extranjero
3.2 millones de hectreas de las Reservas Minerales Nacionales, lo
que asegura a los grandes inversionistas sobre todo estadounidenses el
acceso a nuestras materias primas estratgicas, condicin establecida en
el Tratado de Libre Comercio. 238
El agro mexicano tambin ha sido blanco de la poltica privatizadora de la
tecnocracia liberal. La reforma al artculo 27 de la Constitucin introducida
tambin por Salinas apunta a una mayor liberalizacin del campo con
tendencias a su privatizacin, pues se introducen cambios a la propiedad
agraria favoreciendo la privatizacin de los ejidos y tierras comunales y
propiciando la concentracin de la tierra en beneficio de los grandes lati
fundistas nacionales y las empresas transnacionales. Las reformas al
campo, como todas las dems reformas neoliberales, obedecen a los
sealamientos del BM, el FMI y el gobierno de Estados Unidos en el
sentido de orientar el sector agropecuario hacia el mercado sobre la
base de la ampliacin y diversificacin del comercio de tierras, la
mercantilizacin de las actividades agrcolas y el establecimiento de un
sistema agrario internacional nico que apalanque la globalizacin.
23ll

Alejandro Alvarez (1993). Elvira Concheiro. op.cit. y Jacques Rogozinski. op.cit.

182

GLOBAUZACINYPRIVATIZACIN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO,19821999

Ello exige derribar las trabas que impiden la incorporacin inmediata del
sector agrario en el comercio global, como los sistemas sociales de
propiedad, los subsidios y precios de garanta y todos los apoyos estatales
y protecciones legales al campesino. En este sentido, el secretario de

Agricultura de Estados Unidos, Dan Glickman, sealaba en 1998 que para

que la economa global alcance su pleno potencial y se logre un comercio
agrcola global "ms libre y justo", se requiere que los gobiernos dejen de
intervenir dejando a los productores correr los riesgos, esto
se
deba
alcanzar "una orientacin verdadera hacia el mercado [lo que] nos obliga
a la eliminacin de los precios de soporte, a los subsidios a la produccin
y la exportacin y a todos los apoyos al ingreso rural ligados a la pro
duccin".239
Por consiguiente, aunque la administracin salinista se deshizo de un
nmero menor de entidades pblicas que el anterior gobierno, el tamao

y la importancia de las mismas fue muy superior tanto por su naturaleza

estratgica y prioritaria como por el volumen de recursos que involucr su
compra-venta. Tan slo de la venta de los 18 bancos comerciales, el
gobierno de Salinas recibi ms de 37 billones de pesos lo que equivala a
casi el 58% de los recursos obtenidos por privatizaciones, segn
Rogozinski, el estratega de las privatizaciones. Por lo que podemos
sealar que en este periodo se profundiz el desmantelamiento del
sector pblico y, por ende, del poder econmico del Estado.
Para fines de 1993, el sector pblico ya solo comprenda las siguientes
actividades: petrleo y gas; generacin y distribucin de energa elctrica;

energa nuclear; organismos de investigacin y de fomento del sector

agropecuario, la minera y otras actividades productivas, participacin
parcial en el abasto y comercio exterior de productos bsicos; emisin de
moneda, banca central y banca de desarrollo; sistemas de seguridad so
cial y educacin; y combate de la pobreza extrema. 240 Pero tambin en
estos mbitos se preparaba la privatizacin.

9.3. Las reas estratgicas del sector pblico y su entrega al

gran capital.
El objetivo que persiguen nuestros gobiernos tecncratas y por el que
han trabajado a lo largo de las ltimas dos dcadas ha sido el
repliegue del
'''' La Jornada, 25 de febrero de 1998.
Cf.
Guilln. loc.cit., p.22.

Roco Citlalll Hemndez Oliva

183

sector pblico y el fortalecimiento de los mercados. La mejor manera para

lograrlo se expres con la privatizacin de los mejores activos y empresas
del Estado, como las siderrgicas, las aerolneas, la minera y la pe
troqumica, y la concesin a la iniciativa privada de servicios pblicos
sumamente lucrativos adems de estratgicos como los telfonos y la
banca. Gracias a ello, se fueron conformando y fortaleciendo importantes
grupos privados nacionales muy ligados al capital extranjero, como los
grupos Carso, Visa, Vitro, Minera Mxico y Alfa, que fueron los que con
centraron el grueso de las privatizaciones conformndose como nuevos
y poderosos grupos financieros e incrementando con ello su poder
econmico y el grado de monopolizacin de la economa.
As tenemos que el grupo Industrial Carso de Carlos Sfim Hel se benefici
con la adquisicin de Telfonos de Mxico y sus 20 subsidiarias en
asociacin con capital extranjero, que junto con el Grupo Financiero Inbursa
tambin de Carlos Slim y constituido en 1992 en torno a la casa de bolsa
Inbursa, lo colocan como el ms poderoso grupo empresarial y financiero
de Mxico. Este conglomerado cre el subholding Intercorporacin,S.A.
de C.V. para aprovechar las privatizaciones en petroqumica, ferrocarriles
y electricidad. Por su parte, con las privatizaciones el grupo VISA, de
Eugenio Garza Lagera, extendi sus actividades a la produccin de agua
mineral, la produccin de azcar y la comercializacin de aguas
envasadas, adems adquiri el segundo banco ms importante del pas,
Bancomer, integrando el Grupo Financiero Bancomer. El grupo VITRO,
considerado el cuarto grupo privado nacional ms importante y que
pertenece a Adrin Sada Gonzlez, se hizo de ocho empresas pblicas
del ramo de electrodomsticos, pero tambin pas a controlar el Grupo
Financiero Serfin, integrado por cinco filiales.
Grupo Industrial Minera Mxico (Grupo Mxico), de Jorge Larrea, compr,
en el proceso de privatizaciones, la compaa de cobre ms grande del
pas, la Minera Cananea, y la Mexicana de Cobre, con lo cual se convirti
en el dueo del 96% de la produccin total de cobre del pas hacindose
del control oligoplico del mercado del cobre y llegando a ser el grupo
minero ms importante de Mxico. Pero tambin su podero se fortaleci
con la privatizacin bancaria al adquirir Comermex. El Grupo Industrial
Alfa, cuyos giros fundamentales estn en los sectores siderrgico,
petroqumico y alimentos, adquiri tres empresas del rea metalmecnica
y est incursionando en la compra de la petroqumica secundaria.

184

GLOBALlZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

Adems, el Grupo Acerero del Norte se qued con 14 empresas del ramo
de la minera y la produccin de acero, entre las que est el paquete de
Altos Hornos de Mxico (AHMSA, la mayor siderrgica del pas), pero
tambin particip en la compra de Multibanco Comermex. El Grupo In
dustrial Durango, perteneciente a los hermanos Rincn Arredondo y
considerado el grupo papelero ms grande de Latinoamrica, adquiri
seis empresas del ramo forestal, incluido el Grupo PIPSA, el monopolio
papelero estatal; Siderrgica del Pacfico se qued con seis del ramo
siderrgico; Mexabre obtuvo cinco del sector pesquero; el Consorcio "G"
compr las cuatro empresas del Grupo Dina dedicado a la produccin de
autotransporte, adems del banco Cremi. Grupos industriales asociados
con empresas refresqueras transnacionales, adquirieron muchos de los
ingenios azucareros que eran del Estado, tales son los casos de Joaqun
Redo, Sucrum, Grupo Beta, Consorcio Industrial Escorpin, Grupo
Anermex y Grupo Veracruz.>'
De esta manera, importantes y estratgicas empresas y activos pblicos,
as como el sistema bancario nacional, fueron a engrosar los grandes
capitales privados permitindoles su mayor centralizacin y propiciando
la creacin de los llamados grupos financieros, que son los grupos indus
triales, comerciales y agroindustriales nucieados en torno a los bancos
reprivatizados en 1991-92. Es el caso -aparte de los mencionados- del
Grupo Financiero Banamex-Accival, producto de la adquisicin del princi
pal banco del pas por parte de Roberto Hernndez Ramrez y Alfredo
Harp Hel; del Grupo Financiero Invermxico, creado en 1991 a partir de
la compra del Banco Mexicano Somex; del Grupo Bita', que surge en el
mismo ao con la privatizacin del Banco Internacional; Grupo Financiero
Interacciones, en torno a Banco Interacciones creado en 1992 y
encabezado por Carlos Hank Rohn; y Grupo Financiero Mexival, que
encabeza Angel!. Rodrguez Sez y est integrado por Banpas.
No es casual que de entre sus dueos se encuentren los nuevos miembros
de la oligarqua, que en poco tiempo se convirtieron en los hombres ms
ricos de Mxico y tambin del mundo (Slim es el hombre ms rico de
Mxico y de Amrica Latina y ocupa el puesto 47 en la lista de la revista
Forbes de los hombres ms ricos del planeta para el ao 2000).242 En
Ver Carlos Morera Ca macho. El capital financiero en Mxico y la globalizacin. Limites y contradicciones.
Mxico, Ed ERA-UNAM-IIEc, 1998 y Alejandro lvarez Bjar. Las privatizaciones en Mxico, 1988-1994: economia
oounce de la fabricacin de millonarios. Mxico, Facultad de Economa, UNAM, mimeo, 1994.
Ver La Jornada. "Sigue Slim como el hombre ms rico de Amrica Latina", 16 de junio de 2000, p.22.

Roco Citlalli Hernndez Oliva

185

tanto que los activos de las empresas y grupos que encabezan los cien
hombres ms ricos del pas, entre los que estn los mencionados,
representan alrededor de 55% del PI S de 1997. 243
Este fenmeno concentrador de la riqueza derivado de las privatizaciones
ha contribuido en mucho a la cada vez ms desigual distribucin del
ingreso, pues prcticamente lo que han ganado los grandes empresarios
en la era de las privatizaciones y las polticas de ajuste, lo han perdido los
trabajadores, al grado de que si de 1980 a 1996 el ingreso de las empresas
con respecto al PIS se elev del 56 al 62%, el de los trabajadores se
desplom de un 36% a un 29% del PIS para los mismos aos, lo que
ratifica la gravedad de la polarizacin social que las polticas neoliberales
han profundizado para beneficio de los dueos del gran capital, nicos
beneficiarios de estas pollticas.t"
A su vez, la recomposicin del poder econmico en torno a una nueva y
ms poderosa oligarqua y que ha resultado de las privatizaciones, se
sustenta de manera creciente en su asociacin estratgica con el gran
capital transnacional mediante fusiones, adquisiciones o negocios com
partidos, lo que le permite a las grandes corporaciones transnacionales
irse posicionando de los sectores ms rentables y dinmicos de la
economa como parte de su estrategia globalizadora.
Por lo que constatamos, este proceso de fortalecimiento de una nueva
oligarqua a partir del desmantelamiento del sector pblico continu y fue
profundizndose en el periodo presidencial de Ernesto Zedillo, como
resultado de la firma del paquete financiero entre el gobierno de Estados
Unidos y el de Mxico en 1995 que exiga ms privatizaciones. Desde
entonces, el gobierno de Zedillo intensific los cambios en el marco legal
y administrativo en reas de evidente importancia estratgica como ferro
carriles, puertos y aeropuertos, telecomunicaciones, electricidad, petro
qumica y gas natural como prembulo a la siguiente fase privatizadora.
As, la administracin de Ernesto Zedill0 245 continu con la poltica
privatizadora de los sectores estratgicos, reflejando su apuro por cumplir
La Jornada, 27 de abril de 1998.

Ver David Mrquez Ayala. "La distribucin del ingreso en Mxico". La Jornada, 15 de noviembre de 1999. Para
conocer los avances en los procesos de desincorporacin en el periodo de Ernesto Zedillo, nos hemos

remitido al documento Desincorporacin de Entidades Paraestatales durante el Sexenio 1994-2000 de la SHCP

publicado en El Mercado de Valores, no.8, agosto de 1995 y no.2, febrero de 1996, as como al Cuarto y Quinto
Informes de Gobierno, 1 de septiembre de 1998 y 1999. Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la Repblica.
Tambin recurrimos a informacin periodistica: Reforma, 21 de julio de 1997.

186

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

con los compromisos externos de. trasladar a manos privadas los prin
cipales recursos y activos que an quedaban en el sector pblico y que
estn contemplados en la agenda del TLCAN.
El fervor por privatizar recay fundamentalmente en el ramo energtico,
pues en este periodo se transfirieron todos los petroqumicos bsicos a la
lista de secundarios, por lo que se despoj definitivamente a PEMEX de la
explotacin de la petroqumica bsica para favorecer a los grandes capi
tales extranjeros. Para asegurar la privatizacin de los activos del Estado
en materia de petroqumica, en 1995 se promulgaron los lineamientos
para la privatizacin de PEMEX Petroqumica, una de las subsidiarias en
que se dividi a la empresa, lo que permiti la venta de los complejos
petroqumicos de PEMEX a inversionistas extranjeros, como Tula, Escoln,
Cosoleacaque, Camargo, Morelos, la Cangrejera y Pajaritos, quedando
pendientes la desincorporacin de los complejos de Reynosa, Salamanca
e Independencia.
En el caso del gas natural, nuestros tecncratas se apresuraron a atender
las exigencias de Estados Unidos en el sentido de "conformar un mercado
de gas natural sin fronteras", toda vez que el secretario de Energa de ese
pas, BiII Richardson, urgi a los gobiernos del mundo a modificar sus
marcos legales vigentes para permitir y dar certidumbre a la participacin
de capital privado en el desarrollo de la industria del gas natural>", De
esta manera se dieron las reformas de 1995 a la Ley reglamentaria del
artculo 27 constitucional, lo que permiti la apertura a la inversin privada
al transporte, distribucin, almacenamiento y comercializacin de gas
natural, dando entrada a empresas estadounidenses que operan princi
palmente en la frontera norte.
Por su parte, el cerco privatizador contra la industria elctrica iniciado
desde 1992 se ha recrudecido con las propuestas zedillistas de hacer
nuevas modificaciones a la ley de Servicio Pblico de Energa Elctrica y
con su iniciativa de Ley de febrero de 1999 para reformar los artculos 27 y
28 de la Constitucin. Con ello se pretende cambiar el carcter de servicio
pblico de la industria elctrica nacional para proceder a la privatizacin
de los procesos de generacin, transmisin, distribucin y comercializacin
de este fluido, atendiendo as a las presiones del BM y del FMI, siendo que
al Fondo el gobierno de Zedillo prometi en 1995 acelerar la apertura de
La Jornada. 8 de diciembre de 1999.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

187

esta importante industria. Dentro de la estrategia para privatizar PEMEX y

la Comisin Federal de Electricidad, los gobiernos tecncratas las han
mantenido a lo largo de dos dcadas con una poltica de desfinanciamiento,
restriccin de recursos, tarifas de subsidio, aprovechamientos fiscales,
etctera. La continuacin de esta estrategia se demuestra con el recorte
presupuestal a ambas empresas por 2 mil 200 millones de pesos para el
ao 2000, segn anunci la Secretara de Haciendas", con lo que la
descapitalizacin en el sector energtico acelerar su apertura al capital
extranjero.
En este periodo destacan las nuevas reformas al artculo 28 constitucional
realizadas el 2 de marzo de 1995 a fin de eliminar ferrocarriles y
comunicacin va satlite de la lista de las actividades estratgicas, lo que
le dio sustento jurdico a las ventas de estos servicios altamente es
tratgicos. La participacin del capital privado en el sector ferroviario se
empez a dar con la privatizacin de Constructora Nacional de Carros de
Ferrocarril en 1992 y la realizacin de convenios con los principales clientes
de Ferrocarriles Nacionales para el establecimiento de trenes unitarios y
la aplicacin de servicios exclusivos sobre equipos reparados por los
inversionistas. En el rgimen zedillista se continu con la privatizacin del
sistema ferroviario mediante la segmentacin de Ferrocarriles Nacionales
en tres empresas regionales (noreste, pacfico norte y sureste), y una de
control de trfico y servicios en la zona metropolitana de la Ciudad de
Mxico, las que se licitaron a tres compaas de capital privado nacional y
extranjero (Transportacin Ferroviaria Mexicana, Ferromex y Ferrosur),
tras el despido del 70% de la plantilla laboral: 56 mil trabaiadores.s"
La privatizacin de este estratgico sistema de transporte, que es una
verdadera columna vertebral del desarrollo pues promueve y facilita las
actividades productivas del pas, significa trasladar a manos privadas (ex
tranjeras) el control de nuestro espacio vital geogrfico, que comprende
los recursos y centros de produccin y explotacin por donde atraviesa el
sistema ferroviario. La operacin privada del servicio ferroviario forma parte
de un proyecto integral de reorganizacin global de nuestro territorio en
funcin de los intereses de las transnacionales estadounidenses, en el
cual los ferrocarriles ex-nacionales "brindarn salidas cortas a las
mercancas norteamericanas ensambladas en su recorrido por Mxico
hacia el Pacfico", segn nos dice Mara Antonieta Zrate Toledo en un
trabajo sobre la importancia estratgica del Istmo de Tehuantepec.>" La
La Jornada, 1 de marzo de 2000.
Jornada, 16 de agosto de 1999.

'48 La

Ma. Antonieta Zrate Toledo. "La importancia estratgica del Istmo de Tehuantepec", en Qurum, op.cit., pp.125-141.

188

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 19821999

privatizacin ferroviaria es un proyecto paralelo a la privatizacin de toda la

infraestructura en comunicaciones y transportes, incluyendo a los principales
puertos del pas, "con el fin de hacer ms eficiente la movilidad de personas,
mercancas y materias primas hacia los principales centros de produccin
del planeta", contina diciendo Zrate Toledo, proyecto fundamental en la
actual configuracin del mercado global.
Con esto se plantea -y siguiendo a la misma autora-, la construccin de
"verdaderos corredores de ciudades industriales (maquiladoras) y de
servicios enlazados mediante redes de carreteras, ferrocarriles, hidrovas,
ductos, energa nuclear y tendidos de fibra ptica", que atraviesan el territorio
nacional en direccin este/oeste "dando salida al mar a todos los estados
sureos de Estados Unidos" y permitiendo a los grandes capitales transna
cionales el acceso a nuestros principales recursos y riquezas naturales. As,
por ejemplo, la privatizacin del ferrocarril del sureste entra dentro del proyecto
del estratgico corredor transocenico del Istmo de Tehuantepec -para el
cual tambin se licitaron los puertos y las carreteras del lstmo-, siendo que
ste es valorado, nos dice Zrate Toledo "como la puerta mundial de salida
de las inmensas reservas de recursos estratgicos del sureste mexicano y
tambin como la puerta de entrada de las mercancas y materias primas
orientales hacia Estados Unidos ya Europa misma." Es decir, las ventas de
las muy estratgicas empresas del petrleo, la petroqumica, el gas natural,
la electricidad, y las telecomunicaciones, de los puertos, aeropuertos y ferro
carriles, as como de las reservas acuferas, forestales y minerales, estn
incluidas en los grandes complejos econmico-territoriales, de enorme impor
tancia estratgica para Estados Unidos y sus corporaciones.
El carcter estratgico de las telecomunicaciones resulta un hecho evidente
en la actual configuracin del mercado mundial, donde los procesos de
globalizacin e integracin estn sustentados bsicamente en las teleco
municaciones, permitindole a los inversionistas particulares hacer grandes
negocios con los nuevos servicios que este sector ofrece con base en el uso
de las ms modernas tecnologas de punta. As es que el sector pblico de
las telecomunicaciones tambin se puso a disposicin de los grandes
capitales. Como todava se contaba -despus de la venta del servicio pblico
de telefona- con las comunicaciones va satlite y otros servicios, Zedillo se
apresur a deshacerse tambin de ellos.
En mayo de 1995 el Congreso aprob la Ley Federal de Telecomuni
caciones (recordemos que ya se contaba con las modificaciones a la
Constitucin de apenas dos meses antes) como un paso para acceder a

Roco Citlalli Hernndez Oliva

189

la siguiente fase de privatizaciones. Esta incluy a la empresa Satlites

Mexicanos (para el manejo de los satlites Morelos 1, los Solidaridad I y 11 Y
el Satmex V, as como la fabricacin de otros), la cual fue vendida a la
empresa extranjera Loral Space y Autrey, y el espectro radioelctrico para
su uso, aprovechamiento y explotacin por empresas privadas, como es
el caso de la explotacin de nuevos servicios de comunicacin inalmbrica
(servicios de radiocomunicacin, de radiolocalizacin mvil y de radolo
calizacin especializada de flotillas). Adems, se concesion el servicio
de telefona de larga distancia a diversas empresas transnacionales y na
cionales (Alfa-AT&T; Domo-Stel, Tricom, Unicom, Marcatel, Avantel y
lusacel).Con la venta de Telecomm (Telecomunicaciones de Mxico), el
sector pblico solo quedara como regulador y supervisor de esas acti
vidades.
Como parte del modelo global dominante para que todos los pases estn
comunicados a fin de facilitar el comercio internacional de las grandes
corporaciones, la privatizacin de los puertos ha sido un objetivo prioritario
de la administracin zedillista. Su privatizacin, como la de los aeropuertos,
carreteras y obviamente los ferrocarriles, requerida por las instituciones
financieras internacionales, impondr la presencia dominante del mercado
en el sistema de comunicaciones y transportes, lo que facilitar los
procesos de globalizacin del capital financiero internacional.
Con la privatizacin portuaria se resuelve tambin el imperativo neoliberal
de trasladar a manos privadas un sector estratgico que pertenece a los
recursos naturales de la Nacin y que es altamente lucrativo. Los puertos
ms grandes del pas (Veracruz, Altamira, Tampico, Manzanillo y Lzaro
Crdenas), y que estn privatizndose, "casualmente coinciden con las
ciudades ms industriales y con los corredores comerciales ms impor
tantes que van a Estados Unidos". nos dice Ojeda Crdenas en un estudio
sobre la privatizacin portuaria en Mxico,250 lo que nos advierte que las
tendencias a la concentracin econmica por regiones para favorecer los
procesos globales del capital incluyen la privatizacin acelerada de los
recintos portuarios clave para el comercio mundial.
La privatizacin de los puertos se inici en 1993 con la aprobacin de la
Ley de Puertos, crendose la figura de Administracin Portuaria Integral
(API ) com o Sociedade s Mercantiles encargadas de la administracin de
ase Ver Juan Ojeda Crdenas. Lecciones y enseanzas en torno a la privatizacin de los puertos en Mxico: el caso

del puerto de Salina Cruz (Oaxaca), en el marco de una estrategia de desarrollo (1994-1998). Mx., INAP-SEDESOL.
mimeo 1998.

190

GLOBALlZACIN y PRIVA11ZACIN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO, 1982-1999

cada puerto (22 en total: doce en el Pacfico y diez en el Golfo y Caribe),

sustituyendo la funcin que anteriormente desempeaba el sector pblico
y organizando los puertos bajo una ptica empresarial de costos y be
neficios. Las beneficiarias de las concesiones son lneas navieras nacio
nales y extranjeras que utilizan la infraestructura portuaria para captar los
ingresos que provienen de los grandes movimientos comerciales como
el petrleo de cabotaje. As por ejemplo, la API de Salina Cruz, que fue
concesionada a las empresas Transportes Martimos Mexicanos (TMM) y
NYK, obtiene el 90% de sus ingresos de la refinera de PEMEX en Salina
Cruz, segn nos seala Ojeda Crdenas.
Otras concesiones fueron otorgadas a empresas nacionales aliadas con
transnacionales: es el caso de la misma TMM y su asociada Stevedorng
Serviee ot America, Ine. o la empresa ICA junto con International Contai
ner Terminal Serviees, Ine. Tambin se concesion la construccin de
nuevas instalaciones, marinas y prestacin de servicios y se licitaron
internacionalmente los equipos de dragado. Este es un claro ejemplo de
cmo la administracin pblica se privatiza para que los particulares
realicen directamente las funciones de operacin de terminales e insta
laciones portuarias, as como la prestacin de los servicios portuarios,
con claros fines mercantiles, pero cuyo aprovechamiento, uso, explotacin
y beneficios son privados.
Siendo un segmento de la infraestructura estratgica codiciado por los
dueos del gran capital, las terminales areas tambin han sido sometidas
a su venta "para que stas respondan al dinamismo de la economa y
generen nuevas oportunidades de negocio", toda vez que cuentan con
"un potencial de rentabilidad y un creciente inters de los inversionistas
privados", segn anunci el secretario de Comunicaciones y Transportes,
Carlos Ruiz Sacristn, a los grandes industriales congregados en el
Consejo Coordinador Empresarial y la Cmara Mexicana de la Industria
de.la Construccin.>' Desde 1989 se ha ido abriendo la participacin del
sector privado en proyectos relacionados con la industria aeronutica con
la venta de las aerolneas Aeromxico y Mexicana de Aviacin, por lo que
la enajenacin de los aeropuertos constituye el ltimo eslabn para el
total desmantelamiento del sector pblico aeronutico.

Palabras de Carlos Ruiz Sacristn en la inauguracin del Seminario "El sector privado en la infraestructura".
Mxico. D.F., 24 de mayo de 1999. En http://www.sct.gob.mxldiscursos/archivos/27.htm. 18 de agosto de 1999.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

191

Aunque al final del sexenio salinista las aerolneas privatizadas en ese

mismo sexenio y que despus quedaron en manos de un slo dueo,
Gerardo de Prevoisin, estaban prcticamente en quiebra, el gobierno de
Zedillo continu con el programa privatizador del sector poniendo en venta
35 aeropuertos, cuyos activos se estiman en 7 mil millones de pesos,252 y
que adems representan jugosos negocios para los inversionistas privados.
La entrega de los aeropuertos a empresarios nacionales y extranjeros
contribuy, como en todos los casos de privatizacin, a la creacin y for
talecimiento de importantes monopolios privados. En esta ocasin, una
sola empresa, Triturados Baslticos y Derivados (Tribasa), que es la se
gunda empresa constructora ms grande del pas, se qued con el grupo
aeroportuario del sureste (para facilitar su venta, se dividi a la red de
aeropuertos en cuatro paquetes), que consta de nueve aeropuertos. Pero
adems Tribasa ya cuenta con infraestructura ferroviaria, carretera y
portuaria y pronto participar en la industria elctrica en coinversin con la
transnacional inglesa Enron, Engnerng and Constructon Company, el
mayor corporativo del mundo en infraestructura para la generacin de
energa elctrica y con fuertes intereses en Mxico, lo que convierte a la
primera en un autntico monopolio integral.
253
Por lo que hasta aqu hemos analizado, la definicin de las reas de
competencia de los sectores pblico y privado, as como los criterios de
lo que es prioritario y lo que es estratgico (y, por tanto, de exclusividad
estatal), son variables, pues derivan de los compromisos contrados con
el FMI y el BM y sus indicaciones de lo que deber privatizarse, incluyendo
los ingresos que se debern obtener con estas operaciones. Con esto,
las empresas y organismos que en principio estaba el sector pblico
obligado a retener en exclusiva en los trminos del marco constitucional,
son puestas a la venta o liquidadas, y todos los servicios pblicos y bienes
industriales en donde intervena el Estado pasan a ser "susceptibles de
concurrencia particular", y por lo tanto privatiza bies. Se observa que esta
tendencia privatizadora lleg a abarcar a todos los sectores estratgicos,
ya que modificaciones legislativas en reas como el petrleo, el gas, la
petroqumica, la electricidad, el campo, los ferrocarriles, las telecomu
nicaciones, la salud, el rgimen de tenencia de la tierra, reservas forestales
y mineras, puertos martimos, aeropuertos, han conducido hacia ello.
Guillermo Correa. "En 17 aos se desmantel la infraestructura paraestatal y casi 400 mil trabajadores Quedaron
en el desempleo", en Proceso 1164, 21 de febrero de 1999, pp.14-15.
La Jornada, 7 de abril de 1999.

192

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACIN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO, 1982-1999

Como buenos country managers locales, nuestros tecncratas han

seguido fielmente las indicaciones del FMI, siendo las ms recientes el
compromiso acordado en julio de 1999 para concretar en el ao 2000
privatizaciones con valor de 37 mil millones de pesos, as como a mantener
un estricto control sobre el gasto pblico. 254 En privatizaciones, se tienen
muy adelantadas las ventas de tres grupos aeroportuarios regionales. de la
Aseguradora Hidalgo, las administraciones portuarias integrales, los
servicios portuarios, aeroportuarios y las instalaciones de almacenamiento
agropecuario. Adems, en 1999 continuaron los procesos de desin
corporacin de el Peridico El Nacional y de El Nacional de Guanajuato y
finalmente se orden la extincin de CONASUPO (mayo de 1999). En el
caso CONASUPO habra que mencionar que su desaparicin signific el
desmantelamiento de la institucin reguladora de los productos bsicos,
dejando su comercializacin y abasto al libre albedro de las grandes
transnactonales comercializadoras que hoy sustituyen a CONASUPO:

Cargill y Continental. 255

En cuanto a mantener un control sobre el gasto pblico establecido por el

FMI, Hacienda orden los recortes presupuestales para el ao 2000 que
impactarn mas severamente los programas de PEMEX, la Comisin Fe
deral de Electricidad y la Compaa de Luz y Fuerza del Centro, pues se
previ un recorte de 7 mil 623.7 millones de pesos que incluyen ajustes
en los programas de inversin de esas empresas as como en la educacin
pblica, comunicaciones y transportes, el Instituto Mexicano del Seguro
Social y el ISSSTE. 256

y aunque no se ha podido avanzar en la privatizacin del sector elctrico,

la administracin zedillista no ceja en su intento por reformar la Constitucin
para entregar la industria elctrica nacional a empresas privadas, aten
diendo, como siempre. los sealamientos de los organismos financieros
internacionales en cuanto a promover la competencia y permitir que las
fuerzas del mercado establezcan los precios para facilitar la eficiencia.
Esto se est logrando mediante la segmentacin o fraccionamiento del
sistema elctrico nacional para la apertura y posterior venta de la in
fraestructura pblica que provee servicios. como la Comisin Federal de
Electricidad (CFE).
La Jornada,11 de mayo de 2000.

'55 La Jornada.15 de noviembre de 1999.

La Jornada. 1

marzo de 2000.

Roco Ctlalli Hemndez Oliva

193

Tanto los organismos financieros extranjeros como la tecnocracia y el

sector empresarial mexicanos acusan a las entidades pblicas de ser
altamente ineficientes y de ofrecer servicios pblicos "cualitativamente
inferiores" (el Banco Mundial dixit), olvidando que hace slo 30 aos se
nacionaliz la industria elctrica ante la ineficiencia de ms de 57 aos de
las empresas elctricas privadas para resolver las necesidades nacionales
en materia de suministro elctrico. La actual industria elctrica estatal ha
llegado a ser estructuralmente sana, competitiva y rentable a pesar de la
descapitalizacin a que ha sido sometida durante casi dos dcadas por
las polticas neoliberales, pues tan slo en 1997 la eFE obtuvo un
supervit operativo o ahorro por 15 mil 750 millones de pesos sin
recibir transfe rencias y con las tarifas elctricas ms bajas del
rnundo.s" por lo que no es gratuito el inters de las grandes empresas
para que este rentable y estratgico sector pase a su propiedad.
De esta manera, de las 1155 entidades existentes en 1982, para el ltimo
ao del periodo zedillista (31 de julio de 1999) slo quedaban 203, de las
cuales 74 son organismos descentralizados, 107, empresas de par
ticipacin estatal mayoritaria y 22 fideicomisos pblicos, segn el Quinto
Informe de Gobierno de Ernesto Zedillo. El sector pblico se retir de
sectores tan estratgicos como la petroqumica, la banca y el crdito, los
ferrocarriles, las telecomunicaciones incluyendo telfonos, aerolneas, la
minera, siderurgia y el campo, e inicia su retiro de puertos, electricidad,
gas y petrleo, educacin, salud y seguridad social. Por si fuera poco, en
el periodo de Zedillo fueron concesionadas 21 millones de hectreas de
las Reservas Minerales Nacionales, superando con creces la desnacio
nalizacin de nuestros recursos mineros estratgicos emprendida por
Salinas, por lo que slo quedan en poder del Estado 33 mil 168

hectreas.s"
Sin embargo, la decisin gubernamental de avanzar substancialmente en
la privatizacin incluye tambin a los servicios pblicos como la salud y
seguridad social y la educacin pblica, que tradicionalmente y con sentido
social prestaba el Estado y que ahora mediante la supresin o disminucin
del gasto pblico para su financiamiento estn siendo transferidos a
intereses privados para su mercantilizacin.

257

258

David Mrquez Ayala. "La privatizacin del sector elctrico", en La Jornada, 24 de marzo de 1999.
La Jornada. 20 de octubre de 1998.

194

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACIN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

9.4. El desmantelamiento de las reas sociales del sector

pblico.
Hasta aqu hemos visto cmo el grupo tecncrata gobernante se ha valido
de diversos mecanismos de ingeniera financiera para alcanzar sus
propsitos de reformar al Estado acorde a las necesidades de la globa
Iizacin mediante la intensificacin de sus funciones a favor del mercado
y desarticulando y desmantelando al sector pblico. Tanto la instrumen
tacin de un marco legal para abrir el sector pblico a los inversionistas
privados, como las liquidaciones de empresas, el desfinanciamiento de
entidades e instituciones pblicas, la desintegracin (segmentacin o
divisin) de corporaciones pblicas para facilitar su venta a empresarios
privados, y las privatizaciones, forman parte de las nuevas funciones del
Estado para "facilitar" la consolidacin de los sectores privados que se
suponen ms eficientes que el sector pblico.
Entre los trabajos de ingeniera financiera que ms rpidamente estn
conduciendo al desmantelamiento del sector pblico estn precisamente
las privatizaciones, pues en el afn de convertir al sector privado en el
motor y eje del desarrollo econmico y social, no slo las actividades pro
ductivas han pasado a manos privadas, incluyendo las estratgicas y
prioritarias, sino tambin el suministro de servicios de carcter pblico
como telfonos, los transportes, el servicio de banca y crdito, as como
la educacin, investigacin, salud y seguridad social, y ahora tambin hasta
los servicios culturales que brinda el Estado. En este ltimo mbito entra
el proyecto privatizador de nuestro patrimonio cultural, que pretende
eliminar su utilidad pblica para concesionar a particulares los monumentos
arqueolgicos, histricos y artsticos pertenecientes a la Nacin, a la vez
que promovera el desmantelamiento del Instituto Nacional de Antropologa
e Historia y el Instituto Nacional de Bellas Artes y la enajenacin del
patrimonio cultural intangible, como tradiciones, cultura popular e indgena.
Efectivamente, las "recomendaciones" del BM y del FMI para abrir todo al
mercado incluyen a la cultura, pero tambin a la educacin, salud y se
guridad social, reas en las que igualmente estn interesados los grandes
empresarios en su estrategia competitiva al permitirles la revalorizacin
acrecentada de sus capitales, proyecto fundamental en la actual etapa de
globalizacin. En el caso del sector salud, las compaas de seguros y
los productores de servicios (centros hospitalarios privados), son los direc
tamente beneficiados de la tendencia privatizadora del sector salud, toda

Roco Citlalli Hemndez Oliva

195

vez que el desmantelamiento de las instituciones pblicas de salud y

seguridad social les abre un enorme nicho para la acumulacin y con
centracin de capitales.
Las reformas neoliberales de la salud y seguridad social promovidas desde
el Banco Mundial y formalizadas en la nueva Ley del Seguro Social (1995)
yel Programa de Reforma del Sector Salud (1996), introducen un esquema
privatizante de la seguridad social y los servicios de salud, cuyo objetivo
es apuntalar al sector privado, principalmente el financiero. Por un lado
estn las reformas pensionales, que significan una real privatizacin del
fondo de pensiones al transferirse enormes recursos pblicos -el ingreso
de los trabajadores y las aportaciones del gobierno- al sector financiero
privado, tanto nacional como extranjero, para que ste los controle y
administre con fines particulares de lucro, esto es, para la propia capi
talizacin y rentabilidad de este sector, el cual los utiliza con propsitos
especulativos que le proporciona las tasas de ganancia ms elevadas.
Por el otro lado, estn las reformas a los servicios mdicos, que cons
tituyen una actividad econmica importante y codiciada por los inversio
nistas, adoptndose formas de administracin regidas por un principio de
competencia mercantil (las Organizaciones Administradoras de Salud).
Estas reformas han impulsado a los poderosos grupos financieros (Inbursa,
Bancomer, Banamex, Pulsar) asociados con transnacionales de la me
dicina, logrando que se apoderen de los fondos de pensiones y los servicios
mdicos ms rentables y dejando al sector pblico el manejo y adminis
tracin de aquellos servicios no rentables dirigidos a las capas ms
empobrecidas de la poblacin. "El primer blanco de la poltica de mer
cantilizacin-privatizacin de la salud y seguridad social -nos dice la
sociloga y mdico Cristina Laurell- son los fondos de jubilacin porque
representan enormes recursos financieros. El rgimen de capitalizacin
individual con administracin privada de estos fondos -la propuesta
neoliberal- permite a los grandes grupos financieros privados controlar
los fondos financieros ms importantes de un pas".259 Esto significa que
las compaas aseguradoras (que forman parte de los grandes grupos
financieros privados y extranjeros) podrn controlar, por medio de las
Administradoras de Fondos de Retiro (Afores), fondos pblicos financieros
equivalentes al 60% del Producto Interno Bruto, nos dice Laurell, con lo
que el poder econmico y poltico de estas corporaciones privadas se
increment a de manera desmesurada.
, .. Asa Cristina Laurell. La reforma contra /a salud y /a seguridad social. Mxico. Ed. ERA. 1997. pp.18-19.

196

GLOBALlZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO,1982-1999

La privatizacin del sector salud propiciada por la cada del gasto pblico
(la proporcin del gasto en salud cay del 2.9% del PIB en 1990 a 2.2% en
1997, cuando los pases de Amrica Latina gastan el 5% y nuestros
principales socios comerciales el
Y el consecuente deterioro de
las instituciones de salud, est encaminada a transformar el carcter
pblico solidario y redistributivo de la prestacin de los servicios que brindan
el IMSS y el ISSSTE a otro bajo un principio de equivalencia, que no es
sino la proporcin y venta del servicio a quien pueda pagarlo. As tambin
se abandona el rgimen de administracin pblica de los fondos colectivos
por uno privado. Lo cual denota que el sector pblico repliega sus funciones
en el sector de salud y seguridad social a las estrictamente necesarias
para paliar la pobreza, as como a facilitar y garantizar la accin de los
particulares en su objetivo de generar mayores ganancias con la mercan
tilizacin de los servicios mdicos y seguros.
Las consecuencias del desmantelamiento de las instituciones pblicas
en el sector salud y la introduccin de la va privada no han sido la mayor
eficiencia en los servicios mdicos y s ha demostrado ser ms costosa.
El modelo privado significa la individualizacin, la diferenciacin y la
restriccin de los derechos a la salud en detrimento del principio univer
sal, integral y de equidad que respalda el sistema pblico, por lo que el
aumento en la polarizacin y la mayor exclusin de la poblacin de los
servicios de salud y seguridad social ser una constante bajo el esquema
implantado con las reformas privatizantes para favorecer a los grandes
grupos financieros (compaas aseguradoras y grandes consorcios
mdicos).
Este mismo esquema lleva la tendencia privatizadora del sistema
educativo, pues mediante la reduccin del presupuesto en educacin se
impulsa a los agentes econmicos privados para que intervengan en el
financiamiento de la educacin que el Estado est obligado a impartir. El
adelgazamiento de las finanzas pblicas para favorecer el "libre" mercado
est conduciendo al desmantelamiento de las instituciones pblicas de
educacin bsica, media y superior, as como de los centros de inves
tigacin y, por lo tanto, a la ruina de los sustentos del Estado social. La
estrategia de contencin presupuestal a las universidades pblicas, las
cuales realizan ms del 70% de la investigacin cientfica en el pas,
impulsa la educacin privada y tecnolgica, con carreras diseadas a la
medida
Cf. Cuarto Informe de Gobierno, loc.cit, Los indicadores del gasto pblico en salud en el mundo se refieren a los
1990-1995 y estn en el cuadro 5.1, en Mxico SoeiaI1996-1998. Mxico, Divisin de Estudios Econmicos
Finenciero Banemex-Accival. 1998.

y Sociales,

Roco Ctlalli Hemndez Oliva

197

de las empresas -sobre todo las maquiladoras- que requieren tcnicos

ms que profesionistas.
Esto ha dado lugar a profundos rezagos en el sistema educativo y en el
desarrollo de la ciencia y la tecnologa. En este mbito, se han llegado a
cancelar proyectos de investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico para
sustituirlos por actividades rentables de servicio al sector privado. As como
tambin se ha propiciado la implantacin de las cuotas "voluntarias" en
los planteles pblicos bsicos y el aumento de las mismas en prctica
mente todas las universidades pblicas del pas, lo que no resuelve el
problema fundamental de la escasez de recursos y s propicia la orientacin
educativa y profesional a las necesidades mercantiles de las grandes
empresas, haciendo de las universidades e institutos de investigacin
centros maquiladores de conocimiento de los pases industrializados. La
privatizacin educativa tambin da lugar a la mayor exclusin de amplios
sectores de la sociedad que carecen de toda posibilidad de financiar de
manera individual su formacin educativa.
En respuesta a las crecientes presiones del Banco Mundial para que se
privatice este importante servicio pblico, los tecncratas mexicanos
reformaron el artculo 3 constitucional a fin de garantizar a los particulares
la prestacin de servicios educativos, imponiendo a la educacin pblica
una lgica empresarial, que significa que su financiamiento estar basado
en la demanda, de modo que slo el que tenga capacidad de compra
podr acceder a los servicios educativos. La mercantilizacin y traspaso
de la educacin -sobre todo la superior- a entidades privadas para su
financiamiento o provisin directa introduce el principio del mercado a un
bien pblico que, como la salud y seguridad social, es un derecho
ciudadano y una responsabilidad social del Estado.
Exactamente como el Banco Mundial adverta, el bienestar y los servicios
pblicos dejaron de ser responsabilidad pblica para convertirse en
responsabilidad individual y en productos mercantiles sujetos a las leyes
del mercado, revelando que los servicios pblicos como la educacin y
salud se ofertarn en funcin de la solvencia econmica individual y no de
las necesidades sociales y los derechos de la poblacin. No es extrao
que en este contexto la poltica social se transforma en una poltica
asistencialista, que se limita a cumplir programas mnimos sociales y de
beneficencia pblica dirigidos a los sectores ms vulnerables de la
poblacin y ms golpeados por las polticas neoliberales de austeridad,
desmantelamiento de las instituciones sociales y recortes al gasto social.
198

GLOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO,19821999

Es significativo que en el proceso de desmantelamiento del sector pblico,

los recortes al presupuesto programable y al gasto social en particular
como mecanismo para sanear las finanzas pblicas jueguen un papel
preponderante, pues ello descapitaliza y debilita a las empresas guber
namentales ya las instituciones y entidades que prestan un servicio bsico
a la sociedad, lo que justifica su desmantelamiento as como su priva
tizacin y mercantilizacin. As vemos que en los ltimos aos se han
registrado recortes importantes al presupuesto pblico programable, cuya
proporcin con respecto al PIS ha cado significativamente en los ltimos
aos de un 17.8% en 1988 a un 16.6 % en 1997, ya un 15.3% para 1999,
afectando negativamente reas como el desarrollo agropecuario, medio
ambiente, desarrollo social, comunicaciones y transportes y sector
energtico. 26 1
Los programas sociales que antes brindaba el Estado en forma universal,
con la puesta en marcha del modelo neoliberal se vuelven focalizados,
excluyendo a amplios y empobrecidos sectores de la poblacin de ellos,
por lo que la pobreza y desigualdad empiezan a profundizarse a partir de
1982. Los recortes al gasto social, junto con el debilitamiento y desman
telamiento de las instituciones sociales yel retiro indiscriminado de los
subsidios a los productos bsicos, han producido una cada sistemtica
en el nivel de vida de la poblacin y un incremento desmesurado del
nmero de pobres, que hoy abarca al 72% de la poblacin total, segn
Julio Boltvinik. El mismo autor aclara que la pobreza extrema alcanza,
para el ao 1999, al 54% de la poblacin nacional, esto es, a 54 millones
de mexicanos y que tan slo de 1994 a 1996 aument en 15 millones. 262
El aumento sustancial de la pobreza es resultado del desmantelamiento
del Estado desarrollista y social que dio lugar a la mercantilizacin de las
necesidades humanas, de los servicios como la salud, la seguridad so
cial y la educacin, lo que perjudica a las mayoras que se quedan sin la
posibilidad de acceder a sus beneficios.

9.5. La nueva funcin del Estado: de rector a "rescatista".

Las privatizaciones y el logro de un sector pblico disminuido no trajo
como contraparte un gobierno ms concentrado en lo social ni un sector
Para 1988 y 1997, ver Cuarto Informe de Gobierno, loc.cit.; para 1999 cf. Andrs Manuel L6pez Obrador.
FOBAPROA:
abierto. Mxico. Ed. Grijalbo, 1999, cuadro 5.1.
Ver Julio Boltvinik. "El error de Levy". La Jornada, 13 de mayo de 2000.

Roco Citlall Hemndez Oliva

199

privado ms productivo y eficiente. No se consigui que el Estado

respondiera con mayor eficiencia a las demandas de la poblacin y
cumpliera con sus obligaciones constitucionales, mejorando la calidad de
vida de los ciudadanos como haban prometido los gobiernos tecncratas
encargados del programa privatizador. Pero tampoco condujo a una mayor
eficiencia de los mercados ni a la mayor competitividad de los sectores
enajenados. A pesar de que las empresas se privatizaron en condiciones
preferenciales para los adquirientes, libres de adeudos y con previos
despidos para sanearlas as como vendindolas debajo de su valor,
muchas de ellas han entrado en profundas crisis financieras y problemas
de insolvencia y corrupcin, al grado que el gobiemo ha tenido que
intervenir en ellas para rescatarlas de posibles quiebras. Es el caso de las
aerolneas, los ingenios azucareros, Altos Hornos de Mxico (AHMSA), las
carreteras y los bancos, entre otras.
El caso de AHMSA, la siderrgica ms importante del pas, es ilustrativo
de la gran ineficacia del sector privado, pues a los siete aos de
adquirido el Grupo Acerero del Norte por 145 millones de dlares, para
1999 ya deba mil 800 millones de dlares, tanto al fisco como a
proveedores, entrando en una de sus crisis ms severas con prdidas en
sus acciones de 82% en un slo ao,263 por lo que es ya de las principales
empresas en el mundo con crisis de pagos, de acuerdo con un informe
de Moody's Investor Service de 1999. Otras empresas en crisis financiera
que han dejado de cubrir sus obligaciones de deuda o intereses, son el
Grupo DINA, el Grupo Azucarero Mxico (GAM) y el Grupo Tribasa, be
neficiarias tambin de las privatizaciones y hoy por hoy de las corpo
raciones ms morosas a nivel mundial. 264
El Grupo DINA por ejemplo, comprado por el Consorcio "G" en 1989 al
gobierno de Salinas en 213 millones de pesos, ha tenido que vender parte
de sus acciones (que representan el 80% de los ingresos de DINA) a un
grupo de inversionistas estadounidenses encabezado por Joseph Littlejohn
and Levy Fund 111 para hacer frente a sus pasivos, que suman ms de
700 millones de dlares. En el ramo azucarero, tanto el GAM, que opera 5
ingenios azucareros, como el Grupo Escorpin, que posee diez ingenios,
entre otros grupos azucareros, han sido beneficiados por diversos rescates
eea La Jornada. mayo 25 de 1999.

Departamento de Anlisis de Reforma con informacin de Moody's Investor Service. Reforma. 13 de mayo de

2000.

200

GlOBAUZACIN y PRIVATIZACiN: El
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

financieros, el ltimo de los cuales ha sido el de este ao 2000, ao en el

cual el gobierno destin recursos pblicos por un monto de 460 millones
de dlares a los empresarios de la industria, que en conjunto todava
adeudan a la federacin 2 mil millones de dlares por los 60 ingenios que
adquirieron desde 1992.265
En el caso de las aerolneas, el gobierno de Zedillo intervino en 1.995 para
salvarlas de la quiebra, absorbiendo las deudas para, ms tarde, intentar
su reprivatizacin. Otras empresas que demostraron ineptitud y graves
niveles de incompetencia y de improvisacin fueron las concesionarias
de carreteras, Tribasa, ICA y Grupo Mexicano de Desarrollo. Estas
importantes constructoras incumplieron sus compromisos en la cons
truccin, operacin y mantenimiento de 23 autopistas, pues aparte del
mal estado de las carreteras y lo alto de las cuotas que las volva intran
sitables, incurrieron en fuertes niveles de endeudamiento que las llevara
prcticamente a la quiebra, si no llega el Estado a salvarlas. De esta
manera, el sector pblico retom en septiembre de 1997 el control de las
23 autopistas rescatadas, asumiendo el gobierno pasivos por un monto
que lleg a 87 mil millones de pesos para 1999, argumentando que haba
que poner a salvo "bienes nacionales". Sin embargo, la incompetencia y
fracaso del sector privado en el manejo de carreteras no impidi que el
gobierno les devolviera siete de las autopistas rescatadas.s"
El programa de rescate carretero slo ha sido el prembulo de la mayor y
ms costosa operacin de salvamento realizada por el gobierno con cargo a
la nacin: el rescate bancario. Es un hecho que, como dice Andrs Manuel
Lpez Obrador, "los bancos privatizados operaron sin ningn tipo de
supervisin y control, lo que dio lugar al otorgamiento de crditos cruzados
o autoprstamos, a crditos quirografarios o sin garantas y a la entrega de
crditos por consigna o influyentismo, como los autorizados para financiar
las campaas electorales del PRI en 1994".267 La ineptitud de los
neobanqueros y el uso de la banca para operaciones irregulares y
fraudulentas orill a un colapso financiero y dio lugar a la peor crisis
bancaria que deton en diciembre de 1994. Sin embargo, el gobierno evit
la quiebra declarada de los bancos comerciales con un programa de
rescate a los banqueros que result ser mucho ms costoso que dejar
que quebraran o intervenir de manera directa retomando su control.
La Jornada, 16 de junio de 1999 y 28 de mayo de 2000.
Proceso no. 1149, 8 de noviembre de 1998, pp.12-16 Y Reforma, 21 de septiembre de 1999.
Andrs Manuel L6pez Obrador, op.cit., p,48.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

201

El costo fiscal del rescate bancario asciende, para 1999, a 98 mil 830
millones de dlares, segn datos de la firma calificadora estadounidense
Standard and Poor's, por lo que rebas a la deuda pblica externa (91 mil
055 millones de dlares) y a la interna (47 mil 872 millones de dlares),
enfrentando el gobiemo una deuda global de 237 mil 757 millones de
dlares para junio de 1999, en cifras de Hacienda y el Banco de
Mxico. Esto significa que durante la administracin de Zedillo la deuda
pblica se incre ment ms del 80% como resultado del rescate
bancario, pues al asumir la presidencia en 1994 el saldo de la deuda
pblica ascenda a 131 mil
323 millones de dlares, segn las cifras oficiales. As, la deuda total del
pas, que incluye los pasivos pblicos, privados, bancarios y los generados
por el rescate bancario, alcanz, al trmino del primer semestre de 1999,
la cantidad estratosfrica de 304 mil 398 millones de dlares. 268
La deuda de los banqueros y empresarios fraudulentos -algunos de los
cuales ya estn siendo procesados legalmente por corrupcin- pas a
ser deuda de todos los mexicanos con el rescate y su legalizacin, pues
fue asumida como deuda pblica por el Congreso en 1998. El gobierno
rescatista ha transferido a los bancos, a travs del programa para su
rescate, ms de ocho veces de recursos pblicos de lo que recibi por la
venta de los mismos (12 mil millones de dlares), que como dijimos
asciende a 98 mil 830 millones de dlares, mientras que al programa para
"rescatar" a 2 millones 298 mil familias pobres (PROGRESA) slo destina
7 mil millones de pesos,269 menos de la centsima parte de lo que han
recibido los oligarcas financieros a travs del Fondo Bancario de Proteccin
al Ahorro (Fobaproa) y el Instituto para la Proteccin al Ahorro Bancario
(IPAB). Sin embargo, dichos rescates exigen montos de recursos pblicos
crecientes, lo que atenta contra las finanzas pblicas y disminuye la
capacidad estatal para reactivar la economa y eliminar los rezagos
sociales acumulados.
Esto demuestra que el propsito gubernamental ha sido mantener el sec
tor financiero en manos privadas a costa de lo que fuera y sobre otros
objetivos econmicos y sociales, independientemente de que la banca
privada haya demostrado su incompetencia, insolvencia y debilidad,
adems de no haber cumplido con los propsitos de proporcionar crditos
a los sectores productivos. Esta situacin ha sido aprovechada por la
Cifras de SHCP. Banco de Mxico y Standard and Poor's. La Jornada. 2 de septiembre de 1999.
Al trmino de 1999. el PROGRESA estimaba atender a 2 millones 298 mil 600 familias con un presupuesto de
7 mil 171.1 millones de pesos. Ver Quinto Informe de Gobierno. loc.ct., pp.265 y 266.

202

G
L
O

BAUZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO,19821999

banca internacional, ya que "en el proceso de reestructuracin financiera

-nos dice el experto financiero Gabriel Mendoza Pichardo- ha destacado que
pese a su crtica situacin los grupos financieros locales han logrado imponer,
a travs del gobierno, la socializacin de las prdidas mientras que los
intermediarios financieros internacionales han aprovechado la situacin de
crisis y descapitalizacin para posicionarse en reas estratgicas del sistema
financiero mexicano"."? De esta manera, el proceso de privatizacin-rescate
de los bancos, as como la liberalizacin de los lmites de inversin extranjera,
han servido para que la banca transnacional se apodere rpidamente del
sector financiero mexicano bajo el argumento de capitalizarlo.
Sustituyendo deuda por acciones, hoy los bancos extranjeros participan en
todos los bancos mexicanos, siendo que algunos de ellos ya pertenecen en
su totalidad a extranjeros, detentando la banca transnacional casi el 50% de
los activos del sector bancario mexicano. As tenemos que el Citibank compr
el 100% del Banco Confa; el Banco Bilbao de Viscaya adquiri el 70% del
Probursa; el Bank of Montreal tiene un 20% de Bancomer; el Banco Central
Hispano (BCH) y Banco Comercial Portuges, conjuntamente, son dueos
del 17% de Bita!. Por su parte, el Banco Santander (que se fusion con el
BCH) tiene el 75% de Banco Mexicano mientras se hizo recientemente
de 2000) del tercer banco ms importante y el ms antiguo del pas, SERFIN,
convirtindose este banco espaol en el tercer banco ms grande del pas al
poseer el 18% de los activos nacionales. Los ms recientes rescates
bancarios, de SERFN (al cual le inyect el gobierno recursos fiscales por 13
mil millones de dlares para terminar vendindolo por mil 500 millones de
dlares) y Bancrecer, han servido para sanear con recursos pblicos los
quebrantos a que los sometieron sus dueos, en vista de lo cual sern
entregados a sus nuevos propietarios extranjeros: el Banco Santander Cen
tral Hispano y el Hong Kong Shangai Bank. 27 1
Con esto se ve que el capital nacional privado ha perdido control en el sistema
financiero, fenmeno que se extiende a las dems reas en donde se han
impulsado procesos de privatizacin y despus de rescate ante inminentes
quiebras. Como consecuencia, importantes empresas que fueron enajenadas
a inversionistas nacionales ya han pasado a manos de sus acreedores o
"socios" extranjeros, despus de ser rescatadas y saneadas por el gobierno,
reforzndose la tendencia a la desnacionalizacin de los sectores productivos
del pas mediante adquisiciones hostiles o fusiones estratgicas de parte de
capitales transnacionales.
270

Gabriel Mendoza Pichardo. "Financiamiento y crecimiento: la experiencia de Mxico en los aos noventa", en

Guadalupe Mntey de A. y Noem Levy O. (cornp.), op.cit., p.192.

271 Ve.r El Economista, abril 13 de 1999, La Jornada, abril 29 de 2000 y La Jornada, 9 de mayo de 2000.

Roco Citlalli Hemndez Oliva

203

Las polticas de repliegue estatal, privatizacin y desmantelamiento del

sector pblico, han resultado ms ineficientes y ms destructivas que la
poltica de fuerte intervencin estatal: "Las empresas y los bancos -nos
dice Arturo Huerta- no mejoraron su competitividad, ni sus condiciones de
acumulacin y crecimiento, sino por el contrario, ahora estn descapita
lizados, con altos niveles de endeudamiento y mayores socios extranjeros
en relacin al periodo anterior a la liberalizacin y desregulacin de la
economa"."?
La incapacidad del mercado para mejorar las condiciones econmicas y
sociales del pas ha quedado evidenciada con los programas de rescate
gubernamental. Pero adems, al socializarse las prdidas con la interven
cin de salvamento, los grandes prestatarios internacionales salen ga
nando y el Estado perdiendo, pues finalmente aquellos se quedan con las
empresas y bancos privatizados manteniendo el sector pblico una gran
merma en su patrimonio y recursos. Es decir, el gran capital financiero
transnacional es siempre el ganador en este torbellino globalizador.
Hemos observado que este proceso de privatizacin-desmantelamiento
del patrimonio material del sector pblico fue impulsado y dirigido direc
tamente por los grupos tecncratas en el poder, formados en las univer
sidades estadounidenses y representantes de los grupos financieros
hegemnicos aliados al gran capital transnacional. Esto est llevando a la
prdida de soberana estatal en trminos de control de los activos
nacionales y, por lo tanto, al derribo de la fortaleza del Estado, no tan slo
econmica sino poltca. Elvira Concheiro nos recuerda que "con el proceso
de venta de paraestatales se produjo -yeso es quiz lo ms importante
una transferencia de poder: el Estado mexicano, al reducir sustantivamente
su poder econmico, acercndose al ideario neoliberal de un 'Estado no
propietario', no slo ha reforzado a importantes corporaciones industri
ales y financieras sino que les ha abierto las puertas del poder poltico, es
decir, de la influencia privada directa en mbitos antes cerrados a los
grupos econmicos" .273 En el mismo sentido, Jos Chanes Nieto explicaba
en un ensayo ya mencionado que las privatizaciones conducen a la
apropiacin privada tanto de la riqueza y bienes pblicos que debieran ser
de inters social, como del poder pblico, pues el incremento del campo
de accin econmico de los grandes grupos financieros implica fortalecer
su poder poltico, necesario para conservar y acrecentar el primero.
272

273

Arturo Huerta. op.cit .. p.143.

Elvira Concheiro. op.cit .p.91.

204

GLOBAUZACINY PRIVATIZACiN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO, 1982-1999

As constatamos que, lejos de mantener la rectora sobre las reas fun

damentales de la economa y la sociedad, el Estado "pos ajuste" tiene
ahora un margen de accin menos amplio para atender las reas
socialmente prioritarias y resguardar la seguridad estratgica de los
recursos naturales de la nacin, as como para decidir soberanamente
sobre los destinos y rumbos del pas. Las funciones de rectora y planeacin
del Estado han sido suplantadas por las de guardin y garante de los
intereses globales del gran capital, que no es necesariamente nacional,
pues en la globalizacin de los mercados aqul ha ido perdiendo poder y
privilegios a favor del capital financiero intemacional. El Estado interventor
no ha desaparecido, sino que su intervencin se ha intensificado a favor
de los sectores capitalistas ms poderosos, no slo creando para ellos
un marco legal de apertura y liberalizacin, sino otorgndoles la propiedad y
renta econmica de los bienes y servicios pblicos ms lucrativos de la
nacin, y rescatndolos cuando stos tienen problemas. El Estado
propietario y rector es hoy simplemente "rescatista" y "facilitador" de los
mercados.

EPlOGO
En el ltimo cuarto del siglo XX yen el marco de la globalizacin, se fue
imponiendo la idea de la superioridad del mercado y la obsolescencia e
incapacidad de los sectores pblicos para organizar las sociedades y
sus economas. Se propuso volver a los tiempos en que los Estados slo
intervenan para garantizar el orden y la actuacin de los particulares,
dejando al libre albedro de stos la organizacin, regulacin y planeacin
de la produccin de bienes y servicios y el equilibrio econmico. Se deban,
pues, desmantelar los sectores pblicos privatizando y desregulando sus
funciones y actividades.
Esta visin est representada por el neoliberalismo, que es la corriente
terica que acompaa a la globalizacin y la que se ha encargado de de
nostar al Estado y descalificar el papel del sector pblico y sus interfe
rencias, rescatando de las escuelas clsica y neoclsica de los siglos
XVIII y XIX su abierto rechazo al Estado y la postulacin de que el mercado
es el mecanismo ms eficiente para la asignacin de recursos y la
maximizacin del bienestar social. Nada ms alejado de la realidad, pues
en casi veinte aos de hegemona de las teoras neoliberales y de reinado
del mercado, no se han verificado ni una mejor eficiencia en la utilizacin
de los recursos ni mucho menos se ha logrado aumentar los niveles de
bienestar de la poblacin, antes bien se ha retrocedido en este aspecto.
Pero tampoco los sectores privados han dejado de prescindir de los
sectores pblicos y sus "interferencias".
Efectivamente, el capitalismo siempre ha necesitado del Estado, de sus
inversiones e instituciones, de sus apoyos y regulaciones, de su inter
vencin directa e indirecta para su funcionamiento normal y desenvol
vimiento y hasta para su propia supervivencia. Y el capitalismo en su etapa
global no es la excepcin. La presencia del Estado y la ampliacin de sus
funciones en la vida econmica y social de un pas es un fenmeno
inherente y consustancial al desarrollo del sistema capitalista. Se justific
no tan slo porque consolid las formaciones capitalistas estableciendo
el control estatal sobre el territorio nacional y con la liquidacin poltica y
econmica de las oligarquas precapitalistas y el apoyo al surgimiento de
una burguesa industrial. La injerencia estatal tambin ha sido fundamental
ya entrada la etapa industrial, tanto para el desarrollo y subsistencia de
este modo de produccin como para su expansin y continuidad, sobre
206

GLOBAUZACIN Y PRIVATIZACiN: EL
SECTORPBLICO EN MXICO, 1982-1999

todo en el siglo XX. De hecho, la tercera dcada del siglo XX fue testigo de
un acelerado intertervencionismo estatal, tanto en los pases desarrollados
como en los dependientes, lo que se prolong hasta la dcada de los
setenta, intervencionismo que fue necesario para apuntalar al sector
industrial as como para enfrentar los crecientes desequilibrios que los
mecanismos del mercado originan y que la intemacionalizacin capitalista
agudiza.
As vemos que, conforme el capitalismo avanz a su fase monoplica y
las tendencias al desequilibrio y a las crisis se agudizaron, la presencia
del Estado se volvi ms necesaria como mecanismo para contrarrestar
las crisis y restablecer el equilibrio. Despus de la gran crisis de 1929 se
inaugur la intervencin creciente y sistemtica del Estado a travs del
gasto pblico y la ampliacin del aparato administrativo y poltico, la
fundacin de empresas y organismos pblicos para el desarrollo indus
trial, as como la instrumentacin de mecanismos y polticas que con
tribuyeron a la creacin y recreacin, pero tambin legitimacin, de las
condiciones de existencia de las sociedades capitalistas. El sector pblico
se fue diversificando con la consolidacin del Estado de bienestar en los
pases desarrollados y con el ascenso de los Estados desarrollistas en
los subdesarrollados, pues tanto en unos como en otros las tareas de
impulsar el desarrollo social y asentar el crecimiento industrial corrieron a
cargo de un extenso y complejo conjunto de instituciones y entidades
pblicas y una amplia burocracia administrativa.
Surge entonces la teora keynesiana como nuevo paradigma que sanciona
y justifica la accin estatal y su funcin distributiva del ingreso. En Amrica
Latina, la creciente participacin del Estado y la formacin de un amplio
sector pblico fue alentada e impulsada por la corriente terica de la
CEPAL, la cual hace nfasis en la necesidad de resolver los problemas
de atraso y dependencia de la regin con base en un fuerte
intervencionismo estatal, promotor y conductor de la industrializacin
sustitutiva de importaciones.
El expansionismo del sector pblico, que adquiri su mxima expresin
en las dcadas de los cincuenta a los setenta, al iniciar sta encontr
serios obstculos que desembocaron en la crisis fiscal del Estado. El
incremento de los gastos pblicos para la creacin de empleos e in
fraestructura. la multiplicacin de organismos y empresas pblicas, la
propagacin desmesurada de instituciones y entidades gubernamentales
para promover el desarrollo industrial, los crecientes subsidios y apoyos

Roco Citlalli Hemndez Oliva

207

a los inversionistas privados, no se compensaron con los escasos ingresos

que recibe el Estado, lo que, al conjugarse con la crisis estructural del
capitalismo, puso lmites a esta modalidad intervencionista.
En Mxico encontramos que el intervencionismo estatal y la ampliacin
del sector pblico consolidaron un crecimiento econmico y social estables
aunque profundamente desequilibrados y polarizados. El Estado
desarrollista mexicano permiti el trnsito a un modelo industrial y a una
sociedad urbana mediante la consolidacin de un extenso sector pblico,
el cual vino a suplir las deficiencias del sector privado y a impulsar,
reactivar y subsanar elementos que frenaban el desarrollo industrial.
Ante la ausencia de una clase empresarial fuerte y eficiente, el Estado se
convirti en pionero y rector del proceso de industrializacin a partir de
los aos cuarenta a travs del incremento de los gastos pblicos y con la
creacin de organismos y empresas de carcter industrial, comercial,
financiero y de servicios y con inversiones en grandes obras de
infraestructura y de fomento industrial. Este papel del Estado y del sector
pblico con fuertes
tendencias proempresariales, foment prcticas administrativas
c1ientelares y patrimonialistas dirigidas a permitir la capitalizacin de las
empresas privadas y la consolidacin de un sector industrial capitalista
cada vez ms monopolizado e integrado a los procesos de internacio
nalizacin, pero dependiente de las actividades y subsidios estatales y su
poltica proteccionista.
En este contexto, vemos que la ampliacin y diversificacin descontroladas
del sector pblico para subsanar deficiencias y apuntalar las actividades
del sector privado rebasando sus lmites financieros, as como las
intervenciones estatales -exoneraciones fiscales, subsidios, rescates- para
favorecer directamente a los grandes empresarios, contribuyeron de
manera definitiva al deterioro y declive del sector pblico y al incremento
en el dficit de las finanzas del Estado. La crisis financiera del sector
pblico, al conjugarse con la recesin internacional de los aos setenta,
min las bases de funcionamiento de esta modalidad intervencionista del
Estado e increment los niveles del endeudamiento interno y externo.
El carcter contradictorio de la injerencia estatal se explica por las
constantes y crecientes transferencias de recursos pblicos al sector
privado empresarial as prohijado y con el cual el aparato estatal haba
estrechado vnculos, al mismo tiempo que este aparato es incapaz de
hacerse de mayores ingresos reformando su sistema tributario y
208

GLOBALlZACIN y PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

mejorando la productividad de sus empresas. Esto desemboc en la crisis

del Estado desarrollista y del viejo patrn de acumulacin yen el inicio del
desmantelamiento del sector pblico, fenmenos impulsados con la
implantacin de las polticas neoliberales antiestatistas que la globalizacin
trajo consigo al iniciar la dcada de los ochenta.
La globalizacin se acompaa del paradigma neoliberal que supone la
primaca del mercado sobre el Estado, la superioridad del sector privado
y el fracaso del sector pblico como forma de organizacin de la vida
econmica y social. Aunque el argumento se sustenta en las recientes
crisis fiscales de los gobiernos, este supuesto en realidad est ocultando
que frente a la crisis del capitalismo que irrumpe en la dcada de los aos
setenta y la competencia feroz que desata en el mbito mundial, los
grandes capitales tienden a expandirse ms all de las fronteras
nacionales buscando mbitos de actuacin ms rentables y seguros, los
que encuentran en los sectores pblicos.
Los sectores pblicos comprenden reas de gran crecimiento y alta
rentabilidad para la valorizacin del capital, pues en gran parte de ellas se
centra el desarrollo tecnolgico y los recursos necesarios para enfrentar
los retos de la globalizacin, como las telecomunicaciones, los transportes,
los energticos, los qumicos y petroqumicos, minas, servicios financieros,
energa nuclear y biodiversidad; por lo que las empresas transnacionales,
en un esquema de recesin y fuerte competitividad, pusieron la mira en
los sectores pblicos alegando que las empresas y entidades pblicas
son altamente ineficientes y burocrticas, por Jo que deban privatizarse.
As vemos que, con el progresivo debilitamiento de los Estados y sus
bases de funcionamiento, a lo largo y ancho del planeta se fueron
imponiendo los intereses del mercado mediante mecanismos que
profundizaron el deterioro y desmembramiento de las instituciones,
empresas y organismos pblicos, acelerando con ello el desmantelamiento
de los Estados benefactor y desarrollista. Las fuertes tendencias a la
globalizacin, derivadas de la crisis internacional del capitalismo y la
exacerbacin competitiva por los mercados a partir del ltimo cuarto del
siglo XX, terminaron por desestructurar a los Estados, gobiernos y
administraciones pblicas de todo el mundo, en una ofensiva internacional
de los grandes capitales por apropiarse de los activos y funciones que
eran de la exclusividad de los Estados.

Roco Ctlalli Hemndez Oliva

209

Esta embestida neoliberal contra lo pblico se ha traducido en el retiro del

Estado de reas estratgicas y sectores productivos de inters nacional,
mediante procesos de desregulacin y privatizacin y con el recorte de
los gastos pblicos a dichas reas, mecanismos que imponen los orga
nismos financieros internacionales, sobre todo a las naciones endeudadas,
a fin de abrir espacios al crecimiento y movilidad de las grandes cor
poraciones transnacionales. La implantacin, a partir de los aos ochenta,
de proyectos como la llamada Reforma del Estado, la modernizacin
administrativa o Nueva Administracin Pblica (New Public Managment),
o lo que se conoce como "reinvencin" global del sector pblico o rein
vencin gubernamental, no es sino el intento por adoptar los instrumentos
mercantiles o empresariales en los procesos gubernamentales y la
administracin pblica para facilitar su desmantelamiento, lo que en la
prctica ha significado la venta, transferencia, subcontratacion, enajenacin
y desmantelamiento de empresas, activos y servicios pblicos en beneficio
de los grupos empresariales privados.
Se hace evidente que la actual estrategia de globalizacin conlleva
modificaciones sustantivas en el papel y funcionamiento de los Estados
nacionales acorde con las necesidades de la globalizacin de los
mercados, pues fija lmites a su actuacin y propicia el desmantelamiento
progresivo de reas completas de los sectores pblicos, principalmente
mediante la privatizacin de las empresas y organismos del Estado y con
la desregulacin y concesin de los servicios que presta la administracin
pblica. Globalizacin y privatizacin se convierten as en tendencias
mundiales que permiten la ampliacin y rectora irrestricta de los grandes
capitales en todos los procesos econmicos, polticos y sociales del
mundo, incrementando con ello el podero del mercado y debilitando y
desestructurando los Estados nacionales.
La tendencia mundial a la disminucin de la presencia del Estado y al in
cremento del poder del mercado no significa que el intervencionismo estatal
se vuelva superfluo. Ciertamente la renuncia del sector pblico de sus
reas poltica y econmicamente estratgicas de la sociedad con las
privatizaciones y desregulaciones debilit a los Estados y su capacidad
de conduccin de las sociedades y desvirtu el papel redistributivo de la
administracin pblica. Pero el intervencionismo estatal no se desmont
ms que en sus funciones sociales que le daban legitimidad y en sus fun
ciones desarrollistas que le daban fortaleza y soberana. Estas tareas tra
dicionales del aparato pblico y sus instituciones fueron suplantadas por

210

GLOBAUZACINY PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 19821999

otras ms especializadas y selectivas, como la privatizacin y desre

gulacin, dirigidas a "facilitar" la globalizacin de los mercados y a fortalecer a
los grandes capitales.
La actuacin de los Estados y administraciones pblicas en la globalizacin
se redefini en trminos neoliberales y a travs de los programas de
reforma, lo que significa que el Estado y la administracin pblica dejaron
de cumplir un papel protagnico para delegarlo en los sectores privados,
siendo ahora ellos agentes fundamentales de las transformaciones
econmicas y sociales en el marco de la globalizacin.
En la globalizacin, las privatizaciones se convierten en el mecanismo
idneo para la mundializacin de los mercados. El recorte sustancial de
las funciones y regulaciones estatales y la transferencia masiva de activos
productivos y financieros del sector pblico al privado, permiten la expansin
de los grandes capitales extranjeros en los sectores productivos nacio
nales, as como su interconexin, afianzando la conformacin de una
economa global. De esta manera, sectores estratgicos y de inters nacio
nal se fueron privatizando y desnacionalizando en prcticamente todo el
mundo a partir de los aos ochenta. Pero tambin se transfirieron a los
sectores privados servicios pblicos de inters social, como la educacin,
la salud, seguridad social, el abasto y la vivienda, pasando estos servicios
a regirse por los dictados del mercado, es decir, dejaron de responder a
las necesidades sociales para atender una demanda privada solvente y
elitista.
En Mxico, los procesos de globalizacin e integracin impulsaron igual
mente transformaciones en el funcionamiento y organizacin del aparato
estatal y del sector pblico as como en la estructura econmica del pas.
La forma de insercin de Mxico al proceso de globalizacin en calidad de
pas maquilador y exportador de manufacturas, con base en nuestra ventaja
competitiva de contar con una de las manos de obra ms baratas del
mundo, impuso un modelo de desarrollo donde los ejes dinamizadores
son el sector exportador -dominado por las empresas transnacionales y
que aprovecha esta mano de obra- y la apertura externa.
En este nuevo modelo, auspiciado por los organismos financieros in
ternacionales y el consenso de Washington, se transfiere a las fuerzas
del mercado transnacional un papel protagnico y supraestatal, por lo que
el Estado desarrollista y rector y la actividad planificadora de la admi-

Roco Ctlalli Hemndez Oliva

211

nistracin pblica venan sobrando. Sin embargo, las tendencias

autoritarias, centralistas y patrimonialistas del modelo burocrtico ante
rior permanecieron por ser congruentes con los criterios de funcionamiento
del Estado neoliberal, el cual reforz sus vnculos con los grandes grupos
financieros, desarrollando prcticas clientelares y discrecionales ms
sofisticadas y especializadas, las cuales se expresaron a travs de los
procesos de desregulacin y privatizacin, pero tambin con tareas de
"rescate" de los empresarios entrados en problemas.
La transformacin radical del estilo de desarrollo y de las formas de
intervencin y regulacin del Estado en la sociedad son resultado de las
presiones de los acreedores internacionales y de la fuerza adquirida por
el capital financiero internacional en la globalizacin. Mediante la firma de
los convenios con el FMI para reestructurar la deuda externa se impusieron
al pas programas de ajuste, que incluyen los recortes al gasto pblico, la
liberalizacin, desregulacin y privatizacin de la economa, as como
profundas reformas institucionales que eliminaban cualquier resabio del
modelo estatista y proteccionista e impulsaban la globalizacin del ca
pitalismo transnacional hegemnico. Con la puesta en marcha del TLCAN
en 1994, las grandes transformaciones del Estado y la administracin
pblica a favor del mercado se formalizan y ahondan, asegurando la
integracin y subordinacin de nuestro pas al torbellino globalizador
dirigido por Estados Unidos.
La introduccin de los mecanismos mercantiles en los procesos guber
namentales y en la sociedad mexicana tambin emana del ascenso de
una nueva lite poltica en el gobierno mexicano, identificada con los
esquemas antiestatistas y con los intereses de la burguesa financiera
ms poderosa, la que reclamaba ms mercado y menos gobierno. Bajo
esta lite dirigente, conocida como tecnoburocracia, se propicia la refor
mulacin de la administracin pblica y del Estado como agentes de la
globalizacin, impulsando la privatizacin de los recursos fundamentales
del pas con el fin de reforzar la presencia de los particulares en la
economa y conduciendo la administracin pblica bajo una ptica
gerencial-em presarial, ms como impulsora de los mercados que del
bienestar social y con la mira puesta en privatizar y mercantilizar los
servicios pblicos.
Fue la tecnocracia, que desplaza en 1982 a la burocracia poltica
tradicional, la que sent las bases del Estado neoliberal y de una
administracin pblica que potencia y organiza los intereses de este
nuevo Estado, afianzando

212

GLOBAUZACINY PRIVATIZACiN: EL
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

la instauracin de un modelo de desarrollo privatista y abiertamente favo

rable al sector ms poderoso en la actual etapa de globalizacin: la oligar
qua financiera internacional. A partir de entonces, la nueva administracin
pblica, a travs de esta clase poltica dirigente, somete al pas a proyectos
de largo plazo, diseados por instituciones administrativas supraestatales
(FMI y BM), que conducen a una prdida en la capacidad de control del
Estado sobre sus principales instrumentos de intervencin en laeconoma
y la sociedad ya la apertura y privatizacin de reas estratgicas y recursos
fundamentales de la nacin para su entrega a los grandes capitales, tanto
nacionales como extranjeros.
Con el llamado cambio estructural y el impulso de la Reforma del Estado,
los gobiernos tecncratas de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y Ernesto
Zedilla procedieron a transformar al Estado y la administracin pblica a
tono con las necesidades de globalizacin de los grandes capitales,
mediante la intensificacin de las funciones estatales a favor del mercado
y desarticulando y desmantelando al sector pblico. Esto ha sido posible
aplicando tres mecanismos bsicos que ya hemos mencionado: la
privatizacin, desregulacin y los recortes al gasto gubernamental. Tanto
la instrumentacin de un marco legal para desregular y abrir todas las
reas del sector pblico a los inversionistas privados, como las liquida
ciones de empresas, el desfinanciamiento de entidades e instituciones
pblicas, la desintegracin o segmentacin de corporaciones pblicas
para facilitar su venta a empresarios privados, y las privatizaciones, forman
parte de las nuevas funciones del Estado neoliberal que la administracin
pblica tecnocrtica consolida para facilitar e impulsar el fortalecimiento
de los sectores privados, pero que conducen invariablemente al des
mantelamiento del sector pblico y al debilitamiento de la capacidad de
gestin estatal.
Bajo estos criterios eficientistas y tecnocrticos, se han registrado en el
pas tres grandes olas privatizadoras impulsadas por las tres adminis
traciones neoliberales. La estrategia privatizadora de los gobiernos de
Miguel de la Madrid, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedilla incluy a
las ramas prioritarias y estratgicas consideradas por la Constitucin como
bienes de propiedad nacional y del dominio directo de la nacin. Miguel de
la Madrid inici el retiro gubernamental de las reas prioritarias y Carlos
Salinas hizo lo propio vendiendo empresas estratgicas de gran cre
cimiento y un potencial de rentabilidad muy alto, lo que continu Ernesto
Zedilla para beneplcito de los nuevos y poderosos grupos financieros

Roco Citlalli Hemndez Oliva

213

que se beneficiaron con las privatizaciones. De esta forma, para finales

del gobierno zedillista el sector pblico haba dejado de participar en ramas
tan importantes como la petroqumica, la banca y el crdito, las tele
comunicaciones incluyendo telfonos, los ferrocarriles, aerolneas, la
minera, la siderurgia, el abasto de productos bsicos yel sector del campo,
y empez a retirarse de puertos, electricidad, petrleo y gas, carreteras,
educacin, salud y seguridad social.
Las privatizaciones y desincorporaciones lograron disminuir el tamao
del sector pblico de manera considerable, pues de 1155 entidades que
existan en 1982, para 1999 ya slo quedaban 203. Aunque lo verda
deramente importante y que debilita al sector pblico no es la merma en
s, sino la mutilacin que se hizo de sus sectores estratgicos y realmente
productivos, que constituyen la base material y patrimonial de la nacin y
los que le permiten al Estado cumplir con los mandatos constitucionales
y fortalecer su rectora y capacidad de conduccin del desarrollo nacional
de manera soberana e independiente.
Con el argumento de que un Estado adelgazado es ms justo y eficaz y
que se debe hacer ms con menos (menos Estado, menos gobierno y
menos administracin pblica), la estrategia privatizadora-desmanteladora
enajena los sectores estratgicos y potencialmente ms rentables de la
economa y mercantiliza los servicios pblicos, ampliando, de manera
importante, la subcontratacin y provisin privadas de los mismos en
beneficio de los sectores empresariales que lucran con estos servicios
que debieran ser de inters social. Esto fortalece a los grupos monoplicos
y transnacionales, pues ahora tienen ms poder para influir e intervenir en
la estrategia econmica yen las polticas pblicas de la nacin, debilitando
a la administracin pblica y sus funciones reguladoras y conductoras del
crecimiento econmico.
Sin embargo, las privatizaciones y el achicamiento del sector pblico no
trajeron como contraparte una administracin pblica ms concentrada
en lo social ni un sector privado ms productivo y eficiente. Por el contrario,
observamos la reconversin de la administracin pblica en promotora y
"facilitadora" de los procesos del mercado, reemplazando su funcin so
cial redistributiva y su responsabilidad a favor del inters pblico nacional
por un papel acotado a la gestin y promocin del mercado y la
globalizacin.
214

GLOBALIZACIN y PRIVATIZACIN: EL

SECTORPBLICO EN MXICO,1982-1999

De esta forma, el carcter pblico, solidario y redistributivo de los servicios

que prestaba la administracin pblica como la salud y seguridad social,
el abasto y la vivienda y la educacin, es reemplazado por uno de
equivalencia y, en general, se elimina el carcter pblico de servicios como
el de la banca y crdito, la electricidad, el gas, el agua y la telefona, al
privatizarlos y mercantilizarlos, pues ahora la oferta de estos servicios,
bajo el principio del mercado y la lgica empresarial-gerencial, .est en
funcin de la demanda privada solvente y ya no de las necesidades de la
poblacin. Los derechos de los ciudadanos se suplantan por los derechos
del "cliente" y la "nueva administracin pblica" se rige ms por objetivos
rentables que por razones sociales y de justicia social. De esta manera,
un resultado ha sido el repliegue de las funciones sociales de la ad
ministracin pblica a programas mnimos de subsistencia, esto es, a
programas asistencialistas y de combate a la pobreza externa para paliar
su potencial conflictivo y compensar los efectos devastadores de las
polticas neoliberales de austeridad, desmantelamiento de las instituciones
sociales y de contencin salarial y del gasto social.
Derivado de esto, no se consigui que la administracin pblica respondiera
con mayor eficacia a las demandas de la poblacin ni que mejorara su
desempeo en loqrar aumentar la calidad de vida de los ciudadanos. Al
contrario, lo que se ha venido observando en los ltimos 18 aos es un
creciente retiro de las obligaciones sociales del Estado y un mayor descuido
y abandono de su funcin rectora, promotora y reguladora de un desarrollo
sostenido y equitativo. Esto ha trado como resultado la profundizacin de
las desigualdades sociales y una mayor concentracin de la riqueza. En
el periodo en que se aplicaron estas polticas, de 1982 a 1999, los salarios
contractuales perdieron 64% de su poder de compra y los mnimos cayeron
70%, situndose por debajo de la capacidad adquisitiva que tenan en
1956; el ingreso por habitante presenta un crecimiento cero (0.02%); ms
de cuatro millones de mexicanos emigraron a Estados Unidos buscando
empleo y ms de 20 millones de personas pasaron a engrosar las filas de
la pobreza y la indigencia. 274
Tampoco las polticas privatizadoras condujeron al desarrollo de mercados
eficientes ni a la mayor competitividad de los sectores enajenados frente
a los procesos de globalizacin. Importantes entidades privatizadas, como
Jos Luis Calva y otros economistas proporcionaron estos datos en el XVI Seminario de Economla Mexicana.
organizado por el Instituto de Investigaciones Econmicas de la UNAM del 22 al 29 de mayo de 2000. La Jornada.
23 de mayo de 2000.

Roco Ctlall Hemndez Oliva

215

AHMSA, las aerolneas, las carreteras, los ingenios azucareros y los

bancos, han cado en profundas crisis financieras y problemas de insol
vencia y corrupcin en manos de sus nuevos dueos, al grado que la
intervencin estatal para rescatarlas de la quiebra inyectndoles cuantiosos
recursos fiscales para despus trasladarlas a los socios extranjeros, se
ha manifestado como una constante de lo que es la funcin renovada del
Estado pos ajuste y neoliberal: socializa las prdidas para privatizar las
ganancias.
La omnipresencia del mercado yel repliegue del Estado estn provocando
mayores desequilibrios econmicos as como el relego del desarrollo de
sectores estratgicos y reas socialmente prioritarias y el incumplimiento
de los objetivos nacionales de un desarrollo sustentable con equidad y
soberana que fijan las normas constitucionales. Se est observando que
al trasladar la conduccin y rectora de los procesos econmicos y
sociales del Estado al mercado, se privilegian la maximizacin de las
ganancias y las condiciones macroeconmicas de estabilidad sobre los
objetivos de equidad y justicia social.
De la presente investigacin, se deriva que los cambios y
transformaciones del Estado y la administracin pblica a favor del
mercado a partir de
1982 y hasta 1999 (periodo de estudio), condujeron principalmente a los
siguientes resultados:
- El debilitamiento del sector pblico y la desarticulacin del inters
pblico nacional frente al fortalecimiento del poder monoplico de los
grandes capitales. Las privatizaciones de reas y activos pblicos
estratgicos, as como las polticas de "rescate" al sector privado,
ocasionaron una gran merma en el patrimonio y recursos del sector
pblico e impulsaron la conformacin de grupos industrial-financieros
corruptos e ineficientes; stos, al asociarse con el gran capital
transnacional, provocaron el
incremento de las prcticas monoplicas y el posicionamiento
extranjero de los sectores ms dinmicos y rentables del pas como
parte de su estrategia globalizadora.
- Un proceso de desnacionalizacin de los sectores estratgicos y
prioritarios que pone en riesgo la soberana del Estado, su capacidad
de negociacin frente a las grandes corporaciones transnacionales as
como la seguridad de la nacin.
- La desestructuracin del papel rector del Estado y la erosin de sus
funciones de planeacin, coordinacin y regulacin. La enajenacin de

216

GlOBAllZACIN y PRIVA11ZAClN: El
SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

importantes empresas pblicas debilita la capacidad del Estado para

estimular el crecimiento econmico-social pues disminuye el patrimonio
pblico, esto es. despoja al Estado de una fuente importante de obtencin
de ingresos, por lo que el Estado reformado tiene ahora un margen de
accin menos amplio para atender las reas socialmente prioritarias y
resguardar la seguridad estratgica de los recursos naturales de la
nacin, lo que le impide conducir y garantizar un desarrollo econmico
y social equilibrado, sustentable, equitativo y soberano.
- La reconversin de la administracin pblica en promotora y "facili
tadora" de los procesos del mercado, reemplazando su funcin social
redistributiva y su responsabilidad a favor del inters pblico nacional
por un papel acotado a la gestin y promocin del mercado y la globa
lizacin. Bajo la llamada Nueva Administracin Pblica, que se rige por el
principio del mercado y la lgica empresarial-gerencial, el carcter
pblico, solidario y redistributivo de los servicios que prestaba la admi
nistracin pblica como la salud, seguridad social y educacin, es
reemplazado por uno de equivalencia y, en general, se elimina el carcter
pblico de servicios como el de banca y crdito, la telefona, electricidad,
el gas, el agua, al privatizarlos y mercantilizarlos, pues ahora responden a
objetivos rentables y ya no a las demandas y necesidades de la
poblacin.
- La administracin pblica repliega sus funciones sociales a programas
mnimos de subsistencia, esto es, a programas asistencialistas y de
combate a la pobreza extrema para paliar su potencial conflictivo y
compensar los efectos devastadores de las polticas pblicas de
austeridad, desmantelamiento de las instituciones sociales, contencin
salarial y recortes al gasto pblico.
El fracaso de las polticas neoliberales y del mercado ha sido superior y
ms lamentable al fracaso del Estado desarrollista. Es urgente que la
administracin pblica retome su funcin reguladora y conductora del
desarrollo nacional de cara a los procesos de globalizacin. No que se
regrese al intervencionismo ineficiente y corrupto de dcadas pasadas,
sino que se replantee la injerencia estatal en trminos altamente productivos
y con un claro sentido social. La administracin pblica tiene un papel
fundamental que desempear frente a los procesos de globalizacin e
integracin, pero no a favor de los mercados que concentran la produccin y
el ingreso, sino para recuperar un desarrollo redistributivo de la riqueza y
conducir un crecimiento integral y autosustentable que permita al pas
mejores condiciones y mayor fortaleza para hacer frente a los procesos
de globalizacin.

Roco Citlall Hemndez Oliva

217

Slo con el desempeo ms relevante pero tambin ms eficaz del sec

tor pblico se podrn eliminar de manera importante los rezagos del
estancamiento y pobreza a que nos condujeron las polticas neoliberales.
El Estado debe asumir su tarea de rectora mediante el control, regulacin
y planeacin de la actividad econmica y social, la cual slo se logra con
el control directo de los principales bienes y recursos estratgicos de la
nacin y mediante el suministro de los servicios de carcter social como
la educacin, la salud y seguridad social.
El Estado y la administracin pblica deben desempear un papel ms
relevante en la conduccin de la sociedad y la economa, definiendo de
manera soberana la orientacin de las polticas pblicas que mejor
representen los intereses mayoritarios de la sociedad mexicana frente a
los intereses globales de las oligarquas y sus aliados. Para esto, el Estado
tiene que recuperar y mantener el dominio y gestin de los bienes pblicos
estratgicos, que como el petrleo, la electricidad, el gas, las comuni
caciones y transportes, puertos, telecomunicaciones, la banca, el campo,
aguas y bosques, pertenecen a la nacin y forman parte del sustento y
podero econmico del Estado as como de su soberana. En concordan
cia, la administracin pblica tiene que elevar la eficacia de las empresas
pblicas, volvindolas ms productivas y rentables y eliminando el subsidio
que stas otorgan a los empresarios privados. Mediante una mayor
autonoma en materia de financiamiento y gestin, las empresas pblicas
se convertirn en un poderoso auxiliar de las finanzas pblicas.
Se requiere de una administracin pblica que asuma la responsabilidad
social frente a la pauperizacin y la desigualdad social, poniendo al sector
social en el centro de su proyecto de nacin. Esto requiere nuevas formas
de gestin estatal que incrementen la eficiencia y eficacia del sector pblico
as como la competitividad de sus reas estratgicas, sin olvidar que una
prioridad de la funcin pblica es incrementar los niveles de bienestar de
la poblacin aumentando el empleo bien remunerado y proporcionando
bienes y servicios pblicos eficientes y competitivos.

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21 de enero de

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C.

Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

y
Polticas Pblicas
Presidente

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Vicepresidentes
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COORDINACIONES
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los Reyes
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CONSEJO DE HONOR
I

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Se termin de imprimir en julio de 2001 por
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La edicin en tiro consta de 1000 ejemplares y estuvo

al cuidado de la Subcoordnacin de Difusin.
Distribucin a cargo deIINAP.

Otros Prem ios INAP

Prem io INAP 1991

Lmites del mercado. Lmites del Es

tado, de Jos Luis Ayala Espino .
Premio INAP 1992

Reforma del Estado y empleo pblico,

de V cto r A lejandro Espinoza
Valle.
Premio INAP 1993
Modernizacin del Estado y empresa
pblica . El caso de Petrleos Mexica
nos , de Be njam n Garca Pez.
Premio INAP 1994
El control del Gobierno. Funcin del
"Poder Legislativo ", de Susan a Thala
Pedroza de la Llave.
Premio INAP 1995

Desarrollo regional y relacin trans

fronteriza. El caso Mxico-Ca lifornia
, de Jos Mara Ramos Garcia .
Premio INAP 1996
Hacia el federalismo fiscal: La reforma
del sistema de asignacin de parti
cipaciones federales a los estados , de
Jos Alberto Sauceda Snchez .
Premio INAP 1997

Administracin Pblica y Reforma del

Estado en Mxico, de Jos Juan
Snchez Gonzlez.
Premio INAP 1998

Federalismo y reforma del sistema

educativo nacional , de Osear Mauricio
Covarrubias Moreno .

Premio INAP 1999

La poltica social en Mxico hacia el fin

de siglo, de No rma Ruiz Velzquez .
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