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MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

Tercer año de gobierno


de Álvaro Uribe Vélez
Los artículos que aparecen en
este libro son responsabilidad
de sus autores.

Plataforma Colombiana de Derechos Humanos,


© Democracia y Desarrollo
Carrera 5 No. 33A-08, Bogotá, D.C., Colombia
www.plataforma-colombiana.org
email: plataformaco@colomsat.net.co
Septiembre de 2005

Edición:
Camilo Borrero García
Natalia Paredes Hernández
Coordinación Editorial:
Helena Gardeazábal Garzón
Corrección de Estilo:
Fabio Acevedo
Concepto Gráfico:
Marcela Otero M.
Fotografía de Carátula:
Milena Amaya Izquierdo “Colombia: Imágenes y Realidades”.
Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Diagramación:
Sandra Patricia Sánchez D.
Impresión:
Ediciones Antropos Ltda
Las fotografías de este libro participaron en el con-
curso de reportaje gráfico sobre derechos humanos
ISBN: 958-644-098-2 “Colombia: Imágenes y Realidades”, organizado por
la Fundación Dos Mundos y la Oficina en Colombia
Impreso en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
Printed in Colombia los Derechos Humanos (OACNUDH).
CONTENIDO

Presentación
• Nuestro embrujo: una apuesta polifónica 9
Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo

1 Contexto
• El hechizo se rompió. Una visión andino-suramericana de lo que pasa en Colombia 15
Asamblea Permanente de Derechos Humanos, Ecuador • Alexis Ponce
• Colombia vista desde el patio latinoamericano 21
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Clacso • Atilio A. Borón
• La pobreza: ¿cuestión de medición? 27
Jorge Iván González • Jorge Enrique Sáenz • Santiago Grillo
• En deuda con los derechos 37
Campaña Nacional en Deuda con los Derechos
• El TLC: negociaciones excluyentes, beneficios ilusorios 45
Escuela Nacional Sindical, ENS • Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, Ilsa
• Transnacionales y derechos humanos 51
Observatorio Social de Empresas Transnacionales, Megaproyectos y Derechos Humanos
• Guerra química contra la población civil 57
Mesa Plan Colombia
• Corrupción: nos seguimos rajando 63
Observatorio de Derechos y Conflicto Urbano • Instituto Popular de Capacitación, IPC
• Reelección, oposición y democracia 69
Corporación para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Reiniciar

2 Necesidades y Derechos
• Desempleo: reducción de papel 79
Corporación Región - José Fernando Gutiérrez L.
• La educación: un derecho postergado 87
Corporación Compromiso, Alfonso Conde Prada, Corporación Humanidad Vigente - Arauca
• Salud en la Costa Atlántica: en estado crítico 97
Fundación La Paz • Funsarep • Foro Costa Atlántica
• Hambre, desigualdad y pobreza 107
Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI • Proyecto Aurora
• Pensiones: ni justicia ni equidad 115
• Libertades sindicales en el gobierno de Uribe 125
Escuela Nacional Sindical, ENS
3 Conflicto
• ¿Existe o no conflicto armado? 135
Rodrigo Uprimny Yepes
• Derechos civiles y políticos. ¿Democracia profunda ? 141
Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu
• Paramilitares: ¿de criminales a héroes de guerra? 155
Colectivo de Abogados ‘José Alvear Restrepo’ • Comisión Colombiana de Juristas
• Atención psicosocial: más que retórica, un imperativo 167
Fundación Dos Mundos • Fernando Jiovani Arias M.
• El Atrato: ¿arteria de vida o escenario de muerte? 173
Ascoba – Equipo Cinep Bajo Atrato
• Región nororiental. Conflicto armado, paramilitarización y pobreza 181
Observatorio Nororiental de Desarrollo y Derechos Humanos - Corporación para el Desarrollo del Oriente,
Compromiso Corporación Jurídica Humanidad Vigente
• La guerra en el Cauca (2002 – 2005) 191
Ruta Pacífica de las Mujeres Regional Cauca • Alejandra Miller Restrepo

4 Poblaciones
• Seguridad y niñez: reformismo legal y violencia real 199
Coalición contra la Vinculación de Niños y Niñas al Conflicto Armado en Colombia •
Corporación Jurídica Humanidad Vigente,
• Juventud: futuro incierto 205
Foro Nacional por Colombia,Capítulo Valle • Cruzando Fronteras • Corporación Juan Bosco
• LGTB: voces excluídas 211
Proyecto Colombia Diversa • Marcela Sánchez Buitrago
• ZO WANGÁ. El que niega al otro 219
Organización Indígena de Antioquia - OIA
• Tres años de espaldas al campo 227
Germán Bedoya, Coordinador Nacional Agrario
• Por caminos de libertad 233
Proceso de Comunidades Negras en Colombia, PCN
Foto: Carlos Walter Rojas. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH.

Nuestro embrujo:
una apuesta
polifónica

Plataforma Colombiana de Derechos


Humanos, Democracia y Desarrollo
Coordinación Nacional

L
a Plataforma Colombiana de Dere- Al igual que en los embrujos anteriores, se
chos Humanos, Democracia y De- busca una visión de conjunto, construida a par-

Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo


sarrollo presenta este nuevo informe tir de la diversidad de enfoques y énfasis temá-
de derechos humanos, titulado “Más ticos, manteniendo como eje común de análi-
allá del embrujo. Tercer año de go- sis el diseño y ejecución de políticas públicas
bierno de Álvaro Uribe Vélez”. Lo gubernamentales. De esta forma, se pasa revis-
hace, convencida de la importancia de exami- ta al contexto político y económico, a la situa-
nar la gestión de los gobiernos como un meca- ción de los derechos económicos, sociales y
nismo para garantizar la vigencia de los dere- culturales, a la evolución del conflicto armado
chos humanos. Además, consideramos que el interno y a los avances o retrocesos en la ga-
análisis crítico es un ejercicio esencial para cons- rantía de los derechos especiales de grupos
truir democracia en cualquier sociedad que se poblacionales como los indígenas, afrocolom-
precie de ser respetuosa de las diferentes opi- bianos, campesinos, niñas y niños, entre otros.
niones que en ella conviven. Sobre esta estructura común, avanzamos en
Adicionalmente, este tercer embrujo, como se nuevos retos y enfoques. Uno de ellos, la inclu-
conoce en nuestro círculo de lectores y en la sión de una visión de Colombia desde América
opinión pública a esta serie de documentos, Latina. Pensamos que es necesario que apren-
continúa simbolizando uno de los propósitos damos a mirarnos con relación a nuestros her-
centrales de la Plataforma: generar un espacio manos culturales y territoriales, cuyas dinámicas
plural, en el que tengan cabida no sólo las opi- sociales y políticas muestran signos recientes de
niones de sus miembros sino las de aquellos sec- transformación. Por ello, introducen el libro dos
tores igualmente interesados en proponer aná- ensayos - uno desde el Cono Sur y otro desde el
lisis y alternativas a la realidad social colombiana. mundo andino- en donde sus autores nos plan-
Por eso, ante todo, es un libro escrito a muchas tean temas que no aparecen inscritos en nues-
manos. tra coyuntura interna, pero que se discuten agu-

Presentación 9
damente en el concierto latinoamericano. En es- Sobresale en esta lectura el caso del depar-
pecial, el del aislacionismo colombiano, y sus po- tamento de Arauca, uno de los más golpeados
sibles consecuencias regionales. También, el de a nivel humanitario y escenario privilegiado del
la alianza incondicional de este Gobierno con los experimento de las zonas de rehabilitación, pos-
Estados Unidos de Norteamérica. Para la Plata- teriormente declaradas inconstitucionales. A la
forma, como parte integrante de una red conti- fecha, su crisis política y social no ha sido supe-
nental, propiciar la lectura de la situación colom- rada, y por el contrario tiende a agudizarse. Ello
biana desde una perspectiva regional resulta se evidencia en tres apartes del libro, relativos a
urgente, provocativo y sugerente. Entre otras la situación de conflicto y sus efectos sobre los
razones, por cuanto nos permite identificar ca- derechos humanos, la garantía del derecho a la
minos alternativos, que algunos países vecinos educación y el avance de las empresas multina-
ya han empezado a recorrer, tanto en la búsque- cionales en la región.
da de un desarrollo centrado en el ser humano, A tres años de gobierno, tanto el Presiden-
como en un progreso democrático articulado a te como sus escuderos siguen insistiendo en que
la multiculturalidad. no hay conflicto armado interno en Colombia.
Igualmente, la sección de contexto incluye Discusión no sólo retórica o semántica, sino fun-
una gama variada de análisis: qué está pasando damentalmente política, y que acarrea conse-
en Colombia con la medición de la pobreza, has- cuencias concretas a la hora de encontrarle sa-
ta dónde las diferencias metodológicas son las lidas al destino incierto de violencia que
que explican las variaciones en las cifras, cuáles caracteriza nuestra historia. Uno de los artícu-
son los resultados de la política de fumigaciones, los señala con claridad las falacias de esta posi-
cómo avanza la inserción de las empresas multi- ción insostenible.
nacionales en la economía y la explotación de Como red promotora de una ciudadanía
recursos naturales, qué ha ocurrido con la pro- basada en la garantía integral de todos los dere-
mesa de lucha anticorrupción del presidente Uri- chos humanos para todos y todas, no podía fal-
be y cómo están los derechos de participación tar una visión sobre la evolución de las violacio-
de la oposición política en el marco de la posible nes de los derechos civiles y políticos, como
reelección del candidato presidente, entre otros. tampoco la respuesta gubernamental frente a
Colombia es un país de regiones. Y un aná- las demandas de verdad, justicia y reparación
lisis que pretenda ser realmente nacional tiene de las víctimas, con un valor agregado novedo-
que incorporar sus miradas sobre las políticas so y poco reconocido por nuestra sociedad: el
gubernamentales. Por ello, diversos artículos impacto psicosocial de la violencia, y su necesa-
recogen lo que está ocurriendo con la salud en rio tratamiento.
la Costa Atlántica, la educación en Santander, A más de ser un país de regiones, somos un
el empleo en Ibagué, la movilización social en el país de diversidades, con necesidades particu-
Cauca, la dinámica del conflicto armado en el lares y propuestas diferenciadas. Por eso, el em-
Nororiente y en el río Atrato. De esta forma, brujo continúa visibilizando algunas de las pro-
adquieren renovada relevancia aspectos como blemáticas que en materia de derechos humanos
el establecimiento de megaproyectos regiona- tienen los niños y las niñas, los y las jóvenes, los
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

les, verbigracia el cultivo de la palma aceitera o grupos de lesbianas y gays, los campesinos y
la extracción maderera, con el consecuente des- campesinas, las comunidades indígenas y afro-
plazamiento de comunidades afocolombianas y colombianas, dejando ver su particular e impor-
campesinas, la “Propuesta de Acuerdo Humani- tante visión del mundo, sus aspiraciones y pro-
tario para el Chocó” o el “Mandato Indígena y puestas.
Popular de la Minga por la Vida, la Justicia, la La Plataforma quiere reconocer a los auto-
Alegría, la Libertad y la Autonomía” de las co- res, hombres y mujeres, miembros de institu-
munidades del Cauca. ciones y estudiosos independientes, por su em-

10 Presentación
peño en cumplir con los parámetros de la publi-
cación. Gracias a ello, las más de veintiocho
voces que nos acompañan no resultan altiso-
nantes, conservando siempre la diversidad y
autonomía que les son propias. También quere-
mos agradecer a la Fundación Dos Mundos por
recrearnos los ojos y el espíritu con las maravi-
llosas imágenes que aquí se presentan.
Esperamos que “Más allá del embrujo” cum-
pla con ser una opinión crítica y sustentada so-
bre la coyuntura nacional, y sirva a todos aque-
llos interesados en la transformación de
Colombia en un país incluyente, con justicia so-
cial, democrático, y respetuoso de los derechos
humanos. Porque estamos convencidos que éste
es el punto de partida necesario para alcanzar la
paz real que tanto deseamos y necesitamos.

Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo

Presentación 11
EL PODER DE LA IMAGEN
LA FOTOGRAFÍA: MEMORIA Y SIGNIFICACIÓN

Fundacion Dos Mundos


www.dos-mundos.org

La Fundación Dos Mundos es una entidad pionera en el uso de la imagen como herramienta de
sensibilización y formación respecto de las implicaciones emocionales de la violación de derechos
humanos en Colombia. Muestra de ello son los concursos de fotografía “Las Otras Huellas de la
Guerra” y “Colombia: Imágenes y realidades”. Con parte de esos trabajos, se han realizado dos
exposiciones, que llevan los mismos nombres. La fotografía es un aliado extraordinario, que permite,
más allá del impacto contundente que se desprende de la misma imagen, su empleo como un
potente dinamizador de reflexión y conocimiento acerca de las distintas maneras en que las
experiencias dolorosas, a las que son expuestos muchos de los ciudadanos de nuestro país, se
expresan. Con ella, de manera recursiva, se pueden promover compromisos de distintos sectores
sociales.

Colombia es escenario de múltiples violencias. Una de las cuales, el conflicto armado, destaca por
su imbricada naturaleza y degradación extrema de sus prácticas, así como por su inusitada
prolongación. Todo lo cual ha ido promoviendo un hondo impacto en el mundo subjetivo de
millones de colombianas y colombianos, en los significados que ellos construyen de sí y de las
relaciones de las cuales participan, y ha trastocado de manera importante los ámbitos de interacción
social, como resultado de daños emocionales que no han tenido la oportunidad de elaboración y
superación a nivel individual o colectivo.

La fotografía es un testigo incontestable de los rostros, lugares e historias presentes en los contextos
que ella recrea. Es un cómplice veraz en la difícil tarea de impedir la entronización de los olvidos.
Es, por tanto, un recurso importante al momento de establecer una memoria veraz alrededor de
aquellos hechos que, en medio de nuestras múltiples violencias, han victimizado a sectores
importantes de nuestra población.

Además de constituirse en un ejercicio de reflexión de nuestra realidad, las fotografías utilizadas en


este libro - las cuales hacen parte del trabajo “Colombia imágenes y Realidades”, realizado
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

conjuntamente con la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas Para los
Derechos Humanos - son también un llamado para la construcción de una ética de la memoria, que
debería permitir que el conjunto de la sociedad se pronuncie de manera más consistente a favor de
la construcción de una democracia garante, respetuosa y exigente de la observación de los Derechos
Humanos.

12 Presentación
Foto: Carlos A. Arias Ll. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

El hechizo se rompió
Una visión andino-
suramericana de lo que
pasa en Colombia

Asamblea Permanente de Derechos


Humanos - Ecuador
Alexis Ponce*

“Sin temor a equivocarnos, podemos decir que el misférica de Ministros de la Defensa, realizada
futuro de la nación depende en gran parte de que en Quito entre el 16 y el 21 de noviembre del
prime uno u otro camino; de que seamos capaces
año 2004, en lacónica respuesta a la iniciativa
de abrirnos al pluralismo o nos hundamos en la
presentada en aquella cumbre militar continental

Asamblea Permanente de Derechos Humanos - Ecuador • Alexis Ponce


intolerancia. Decisión que depende de nuestra
capacidad para asumir esta “vergüenza históri- por Jorge Alberto Uribe, entonces Ministro de
ca” que representa nuestro pasado autoritario, Defensa de Colombia, quien propuso —con el
para abrirnos sin temor a una refundación civil apoyo del Secretario de Defensa de los Esta-
donde el amor a lo mismo sea reemplazado por el dos Unidos, Donald Rumsfeld— que los minis-
amor a la diferencia”.
tros de defensa del hemisferio aprobaran la
Luis Carlos Restrepo**
Alto Comisionado para la Paz elaboración de una lista de las organizaciones te-
rroristas del continente y, de paso, apoyaran la
creación de una fuerza militar multinacional de
paz para intervenir en el territorio colombiano.
 Casi al finalizar el cónclave militar, a cuyo
acto de clausura ya no asistió el delegado es-
CUANDO UN ‘NO’ ES UN ‘NO’ tadounidense, ambas propuestas de los repre-
sentantes oficiales de Colombia y Estados Uni-
dos fueron sometidas a votación, y el resultado

N
o se puede perseguir al terrorismo
con terrorismo”1 . La frase no es de
algún defensor de derechos huma- * Vocero de la Asamblea Permanente de Derechos Humanos, APDH
nos u opositor político en Colombia. del Ecuador. Coordinador de la Plataforma Interamericana de Dere-
chos Humanos, Democracia y Desarrollo (Pidhdd) Capítulo Ecuador.
Fue expresada nada menos que por Articulista de varias revistas y periódicos de Ecuador, Colombia y
el jefe del gabinete militar ministerial América Latina.
** Restrepo 2002.
del Ecuador, capitán de navío Jorge Gross Al- 1 “Las FFAA dejan sin piso el discurso de Gutiérrez”, en: Diario El
bornoz, en el marco de la VI Conferencia He- Comercio, Ecuador, 19 de noviembre de 2004, sección A, p. 3.

Contexto 15
fue lapidario: tres votos en favor de las tesis de una nueva realidad continental y el asunto no
Bogotá y Washington, y dieciséis votos en con- es militar, sino político. Los militares pueden
tra. En esta conferencia se evidenció con niti- acordar cualquier cosa, pero deben tener el vis-
dez la emergencia de una nueva configuración to bueno de sus gobiernos. Entonces, en esa
geopolítica de las Américas: las peticiones de conferencia va a trascender el factor político.
Donald Rumsfeld de constituir otra “arquitectu- Conozco a los militares brasileños y tienen una
ra hemisférica de seguridad”, adecuada a la gue- gran habilidad de negociación política, además
rra global contra el terrorismo, y la reformula- de un pensamiento estratégico. Y con Brasil van
ción de la Junta Interamericana de Defensa (JID) a estar Venezuela y Argentina, y los tres son los
como eje operativo de las fuerzas armadas del países más fuertes de la región. Además estarán
continente, fueron igualmente derrotadas2 . Uruguay y Ecuador” (Apdh 2004).
Horas previas a la inédita votación, en diá-
logos informales con delegados de varios países
latinoamericanos asistentes a ese encuentro, CUANDO UN ‘S͒ ES UN ‘NO’
hallamos algunas claves de tan abrumadora vo-
tación. “Ha molestado profundamente a la ma- En aquella VI Conferencia Hemisférica, queda-
yoría de representantes militares que el delega- ron al desnudo dos errores de apreciación geoes-
do oficial de Colombia demuestre un tatal:
alineamiento activo con la agenda de seguridad
de los Estados Unidos, que es distinta a la nues- 1 El error de Bogotá, al no entender —en toda
tra, y que públicamente dijera que ‘exigirá a su complejidad y amplitud— que América
América Latina que deje la retórica y se defina Latina había cambiado vertiginosamente en
en favor de la propuesta de intervención’ en su los últimos tres años, no solo en política,
propio país, más aún cuando ni siquiera es un sino “en geopolítica”; y que varias naciones
militar, sino un civil, que se ha comportado con empezaban a erigir “nuevos centros de gra-
tanta soberbia”. vedad” en el hemisferio, distintos al invaria-
Preocupados por la probabilidad de que ble “centro” de la relación exterior de Co-
aquella cumbre militar aprobara esas y otras lombia.
propuestas peligrosas, que meses antes había 2 De Washington, al no entender que, en es-
publicitado la Secretaría de Defensa de los Esta- pacios colectivos de decisión —y no por
dos Unidos, entrevistamos en octubre del 2004, separado o en espacios bilaterales, donde
para varias publicaciones de América Latina, a ha tenido éxito— sus iniciativas en lo mili-
un conocedor de los mandos militares del he- tar (VI Conferencia), comercial (cumbres de
misferio, el general (r) René Vargas Pazzos, ex Cancún y Miami) y político (Asamblea de la
jefe del Ejército ecuatoriano, quien conoce lu- OEA), conducían a repetidas derrotas, in-
gares tan disímiles como West Point, el Pentágo- usuales en las pasadas décadas.
no en los Estados Unidos, la Academia de Gue-
rra para Oficiales en Brasil y también Bogotá, Y es que América Latina, por vez primera,
donde vivió mucho tiempo becado por las Fuer- configura un llamativo cuanto difuso y tempo-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

zas Armadas para la obtención de un título. ral bloque geopolítico, que es emergente sin
A nuestro interrogante: “¿No debería pre- duda, de nuevo tipo, en el que sus asimétricas y
ocupar a Latinoamérica que en la VI Conferen- heterogéneas puntas del iceberg son gobiernos de
cia Hemisférica de Ministros de Defensa, Esta-
dos Unidos logre aprobar sus tesis de ‘las nuevas
amenazas’ y ‘la nueva arquitectura de seguri-
2 “Propuestas de Colombia no obtuvieron respaldo”, en: Diario El Uni-
dad’?; el experimentado analista militar respon- verso, Ecuador, 19 de noviembre de 2004, sección A, p. 3; y Ponce
dió: “Se equivocan. Esa tesis va a fracasar. Hay (2004a).

16 Contexto
signo ‘progresista’, disímiles y a la vez concor- tiones del bloque geopolítico opuesto a aquel
dantes entre sí, que simultáneamente (y esa si- que pugnaba por consolidarse. Bogotá, Lima y,
multaneidad es el rasgo espacial que define aquel hasta abril de 2005, Quito, que conformaban
bloque) se ejercen en Brasil, Argentina, Uruguay, una suerte de triángulo de contención informal al
Chile, Venezuela, e incluso Ecuador, Panamá, “bloque del Atlántico”.
Paraguay y Bolivia. Pero esos fenómenos guber- El triángulo de contención intentaba sostener
namentales apenas son puntas del iceberg en tan- un rol distante de aquel vertiginoso desplaza-
to que —de sur a norte— responderían a fenó- miento geopolítico, pero no pudo resistir por
menos sociales y civiles más complejos, que nada mucho tiempo, pues la influencia externa limi-
tienen que ver con las vías armadas del siglo tada y la escasa capacidad de absorción de las tres
pasado, el XX; y cuya acción política y capaci- capitales, no permitía augurar victoria ante un
dad de movilización explican en parte el creci- Sur cada vez más vigoroso. La teoría del dominó3
miento de nuevos movimientos sociales y ciu- es, como nunca, una tesis geopolítica acertada.
dadanos en casi todos los países, y no solo en En octubre de 2004 escribíamos: “si cae uno
aquellos donde han emergido gobiernos por de ellos, pongamos por caso el Ecuador de
votación popular. Gutiérrez, ese bloque de contención sucumbe
Esta simultaneidad de fenómenos políticos o tiene que sumarse, a su pesar, al emergente
de nuevo signo, pudo observarse en América Sur” (Ponce 2004b). Es decir, a este proceso
Latina en una sola ocasión: a inicios del siglo que tiene en las principales potencias de la re-
XIX. En la actualidad, ha emergido con nuevos gión (por su peso geopolítico, extensión territo-
elementos continentales de acción gubernamen- rial, densidad poblacional, recursos naturales y
tal, civil, política, social y, en últimas, como refe- energéticos, cultura y experiencia política) su
rencia cultural, en un escenario mundial para- centro de gravedad estratégico y que, más temprano
dójicamente unipolar. Es decir, presuntamente que tarde, intentará absorber a la Bolivia que
adverso. emergería en diciembre de 2005, al Ecuador

Asamblea Permanente de Derechos Humanos - Ecuador • Alexis Ponce


Hace años empezó a alterarse el mapa so- pos-Lucio Gutiérrez, al Paraguay de Duarte, a
cial y político de la región. Levantamientos indí- Nicaragua y El Salvador en el mediano plazo, y a
genas y estallidos sociales en Argentina, Ecua- México en el norte, a través de un proceso elec-
dor, México y Bolivia, empezaron a vislumbrar toral con amplia probabilidad de desplazamien-
una nueva situación que, significativamente, la to político.
Colombia gubernamental —y añadiríamos: la
armada— no alcanzaba a vislumbrar, amarrada
como estaba a una visión del mundo que, en CUANDO UN ‘NO’ ES UN ‘S͒
parecida semejanza con los actores armados,
tiene fuerte connotación ideológica, mientras lo Atrapados por una ficción propagandística, los
político-pragmático avanza en sentido contra- líderes autoritarios convierten en conspiración
rio, en contravía de su lectura interna y de lo que cualquier divergencia de opinión, estructurando
ocurre en la arena regional. una mentalidad que somete a los miembros del
Desde el sur soplan, y hace años, nuevos vien- grupo. De allí el fenómeno de la autoinculpación
tos para América Latina y, por extraño azar, la y la aceptación pasiva, por parte de las víctimas,
correlación de fuerzas empezó a concentrarse y de su cruel destino (Restrepo 2002: 13).
desplazarse desde el Atlántico hacia el mar Cari-
be y el norte, con modalidades pragmáticas ja-
más antes vistas. Y, quizás también por azar, a 3 Teoría geo-estratégica aplicada por EEUU en la década del sesenta en
Los Andes sudamericanos tocó —a inicios del el sudeste asiático y retomada en la década del ochenta en los
conflictos centroamericanos, según la cual, si un país “cae” de la
siglo XXI— el reverso de esos vientos: en el Océano influencia de la potencia, los demás países del área seguirán su
Pacífico estaban localizados los principales bas- ejemplo.

Contexto 17
El analista Armando de Negri, en el Foro embrujo tuvo connotación supra-nacional, y
Social Mundial de Porto Alegre realizado en enero aquella dualidad (la soberbia/la víctima) estaría lle-
de 2005, señalaba en un panel titulado “Cómo vando a mayores niveles de soledad subregio-
miran a Colombia la nueva América Latina y la nal al Gobierno colombiano.
comunidad internacional”, que el gran país de Cuando el ex-ministro de Defensa, Jorge Al-
los Andes está colocándose aparte de la actual berto Uribe, delegado de Colombia en la citada
discusión sudamericana y que, quizá por estar VI Conferencia, exige “que el continente pase de la
tan cerca de Estados Unidos, se ha puesto a retórica a los hechos” y que se pronuncie en favor
contramarcha de esa discusión, porque tal vez de soluciones militares a priori, dejando de lado
es mayor su dependencia de ellos. temas básicos como la integración política, co-
El embrujo es un hechizo, añadía de Negri, y mercial y económica, o elementos nodales de
como la situación es tan compleja no se sabe por política interna y exterior como los derechos hu-
dónde salir. Ese hechizo no sería solo de la mayori- manos, su actitud deja traslucir un desconoci-
taria población colombiana, sino de una buena miento de la nueva realidad sudamericana que
parte de la sociedad civil y sus organizaciones, impide a Bogotá mirarse autocríticamente. Dicho
que no logran converger debido a su alto grado comportamiento, mitad osado, mitad de víctima,
de fragmentación; aunque hay niveles novedo- molesta a las diplomacias latinoamericanas y va-
sos de movilización indígena y de participación ticina derrotas evitables. Exigir, en el nuevo mar-
local en Bogotá y otras regiones. Cómo construir co sudamericano, que los otros países se involu-
políticamente un marco alternativo consistente, cren militarmente, es remar a contravía, porque
alrededor de un debate integrador, hacia aden- no va a ocurrir, porque Colombia no ha entendi-
tro y afuera de Colombia, es el desafío. do que el hechizo se deshizo.
Un reconocido investigador social colom- Ahora bien, el papel de Colombia sobre la
biano, en el marco de un taller de contrapartes región se percibe también como altamente sor-
de países vecinos, ejemplificó dolorosamente prendente y riesgoso. Asistimos a la construcción
las contravías. A pesar de sus conocimientos de pausada de un fenómeno que, no alejado de los
la realidad local y mundial, al rato de pasar re- impactos de la política exterior de Estados Uni-
vista a la región sudamericana, concluía en un dos, puede expandirse a la región: configura una
punto de vista idealmente positivo, mas poco pretensión de centrar en el tema de seguridad la
pragmático: “Sudamérica no podrá integrarse agenda de América Latina y de obrar hacia la pri-
sin antes arreglarse el conflicto de Colombia”, vatización de los conflictos y sus actores.
nos decía. La crudeza de la respuesta de un La contravía en el tema derechos humanos,
delegado del Cono Sur evidenciaba el aislamien- por ejemplo, es una señal inobjetable: mientras
to del colombiano, alimentado en gran parte se encaminan procesos de justicia, sanción o
por años de mirarse hacia adentro: “Acá en el reparación integral en Uruguay, Chile, Argentina
sur, el Plan Colombia y el conflicto colombiano o México, por citar los más visibles, en Colom-
ni siquiera existen. A pesar y por encima del bia avanza un polémico proceso de paz que en
conflicto de Colombia, Sudamérica ya empezó varias cancillerías latinoamericanas es visto como
a integrarse”. servicial a esa agenda centrada en la seguridad.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

Es cierto que en el plano regional sudame- Pero si se observan otros procesos, los que
ricano se ve con preocupación la tendencia cre- tienen que ver con los tratados de libre comer-
ciente de aislamiento que muestra Colombia, y cio, por ejemplo, la soledad de Los Andes en una
hay molestos tonos de arrogancia y victimiza- Sudamérica a contravía, alcanza rasgos de tragi-
ción diplomática a la vez, paradójica señal ofi- cómico patetismo. ¿Asistimos a la inmediatamente
cialista que, por contraste, ha puesto en eviden- futura soledad exclusiva de Bogotá (quizá con
cia la existencia de un fenómeno político regional Lima) a la hora de la firma de los TLC entre los
adverso: el hechizo se rompió, si alguna vez ese países de la CAN y los Estados Unidos?

18 Contexto
En el mismo sentido, es diciente la priori- estrictamente humanitarios, permitiría hallar fór-
dad de la mirada y las alianzas de las ONG y la mulas de reencuentro entre el subcontinente y
sociedad civil: durante años han mirado más a Colombia. 
Europa y a Estados Unidos que a América Lati- Adicionalmente, se perciben en ella nuevos
na, quizás porque el grado extremo del conflic- procesos y actores, como los surgidos de las
to impide ver los interesantes procesos que se marchas, mandatos y demandas indígenas y de
están dando a su alrededor. No se mira a Améri- los poderes locales, que apuntarían a la cons-
ca Latina lo suficiente, y la composición de las de- trucción positiva del escenario anterior.
legaciones civiles a la reunión oficial de la Mesa de La xenofobia es un proceso peligroso, y pue-
Donantes, realizada en Cartagena, entre Colom- de ser detenido en la medida en que se logre un
bia y la Unión Europea, permitió evidenciar aquel trabajo conjunto con toda la sociedad colombia-
déficit: el 70% de la delegación era europea, el 25% na, y en razón de que se trata de un fenómeno
colombiana, y el 5% latinoamericana. reversible, al ser sus rasgos nutricionales los pre-
juicios, las campañas mediáticas sostenidas en
el tiempo, etc.
CUANDO UN ‘S͒ ES UN ‘S͒:  Permítasenos concluir estas cuartillas con
una historia ocurrida años atrás, que parece tan
En el tapete, por lo menos sub-regional o bina- dolorosamente reciente.
cional, hay una peligrosa culpabilización a lo co-
lombiano; se han desencadenado señalamientos
injustos a partir del impune crecimiento del EL FLAUTISTA DE HAMELÍN 4
monstruo de la xenofobia. Hay una percepción
común en toda la región: la crisis humanitaria “¡Fuera los colombianos!” dicen varios carteles en
de Colombia es muy grande, grave, e incompa- la mayor marcha que haya visto Quito hace
rable en el continente; al mismo tiempo (fenó- mucho tiempo, luego de las masivas y usuales

Asamblea Permanente de Derechos Humanos - Ecuador • Alexis Ponce


meno contradictorio con las crecientes mues- protestas tumba-gobiernos de la última déca-
tras de xenofobia), es llamativa, conmovedora y da. Esta multitud, cincuenta mil almas según los
creciente la solidaridad subregional con el dra- organizadores, entre ellas colegiales obligados a
ma humano y humanitario de Colombia. marchar, grita en el navideño diciembre de 2002
Quizás los escenarios latinoamericanos por contra la inseguridad ciudadana que aumentó
venir prefiguran una salida política, dialogada y drásticamente en las urbes durante los últimos
negociada del conflicto colombiano antes del fin años. “Que se vayan los colombianos”, “Cierren la
de esta década, tanto por razones internas como frontera” gritan miles, equívocamente llevados por
externas. Una América Latina preocupada por un invisible y poderoso Flautista de Hamelín que
intervenir en este sentido, sería la expresión efi- ha sostenido en meses de publicidad mediática
caz y específica de esa solidaridad externa que la misma tesis de jefes y boletines policiales: “La
citamos como existente. Pero, también podría delincuencia y el crimen provienen de Colombia”.
ser la muestra de que ese aislamiento interno a Convocada abiertamente por canales de
que nos hemos referido, empezó a superarse. televisión, emisoras y periódicos del país, esta
Mirar a Latinoamérica y repensar una experien- Marcha Blanca, como la llamaron sus artífices
cia como la del “Grupo Contadora” —que per- (entre los cuales destacaban ciudadanos vícti-
mitió diseñar una salida dialogal, desde Latino- mas de la delincuencia común y gremios priva-
américa, a los graves conflictos centroamerica- dos) es —por sus orígenes, convocantes y obje-
nos en la década de los ochenta— tiende a vis- tivos— distinta a las que frecuentemente toman
lumbrarse cada vez más fuerte entre la socie-
dad civil colombiana y en válidos segmentos del
establecimiento; y por lo menos para los temas 4 Ponce, 2003.

Contexto 19
las calles de un país tan inestable: no es contra BIBLIOGRAFÍA
el Gobierno, sino para apoyar y endurecer sus
medidas en la frontera. No se enfrenta a la poli- Apdh (2004). “La necesaria integración militar hemisférica II”, en-
trevista al Gral. René Vargas Pazzos, en: Varios Autores, La
cía, ésta la escolta con patrulleros, bandas mu- integración militar del bloque regional latinoamericano. Im-
sicales, un helicóptero y —según el diario La prenta de la Alcaldía de Caracas, diciembre de 2004, pp.
Hora, que solitariamente denuncia el hecho— 147-149.
Ponce, Alexis (2004a). “Daño colateral”, en: revista La Esquina
con agentes policiales vestidos de civil, estraté- Regional, Nº 13. Colombia, diciembre 2004, pp. 6 y 7.
gicamente apostados para azuzar los destem- _______ (2004b). “La simultaneidad regional: rasgo del cambio en
plados gritos que gritan, sin matices, contra los América Latina”, en: quincenario Tintají, Nº 58. Ecuador,
diciembre de 2004.
colombianos y, costumbre ecuatoriana, contra
_______ (2003). “Que se vayan los colombianos”, en: revista La
“los defensores de los delincuentes”. Esquina Regional, Nº 5. Colombia, junio de 2003, pp. 36 y
Si en semanas no han llamado a las oficinas 37.
de las organizaciones de derechos humanos, Restrepo, Luis Carlos (2002). Prólogo a: Cuesta Novoa, Vergüenzas
históricas, Tacueyó el comienzo del desencanto. Intermedio–
esta vez, antes de la marcha, llaman por mon- Círculo de Lectores. Bogotá.
tones de diarios y canales. Quieren tener la ex-
clusiva: ¿asistiremos a la Marcha Blanca?
No. Porque rechazamos la xenofobia de sus
consignas; porque los medios han generado un
linchamiento mediático, sin derecho a la defen-
sa de los defensores de derechos humanos y de
todo lo que huela a colombiano. Si los organiza-
dores ofrecen garantías de que no habrá un lin-
chamiento real, estaremos ahí.
Ahora los queremos ver, dicen los pacíficos ora-
dores y renombrados políticos que apuestan su
futuro electoral a la primitiva xenofobia que se
encarna en Ecuador.
Los presentadores ya no anuncian la caída
de otro gobierno o de las cotizaciones en la Bol-
sa. Titulares enrojecidos abren los noticieros:
“colombianos asaltan bus”, “colombianas depor-
tadas por prostitución”, “tenían acento colom-
biano, dice testigo de robo”. Hamelín, hijo de una
gran flauta, como decimos en Quito, consigue lo
que desea: en la Marcha Blanca miles repiten las
consignas: ¡fuera los colombianos, deporten a los sin
papeles! Al poco tiempo, quienes descubren la
fiebre en las sábanas, sufren meningitis: la Unión
Europea, con igual espasmo febril, anuncia la
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

definitiva deportación de miles de ecuatorianos


sin papeles.
Son colombianos, al revés, sin derecho a la
defensa.

20 Contexto
Foto: Jorge Naín Rodríguez Núñez. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

Colombia vista
desde el patio
latinoamericano

Consejo Latinoamericano
de Ciencias Sociales, Clacso
Atilio A. Borón

Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Clacso • Atilio A. Borón


EL ENIGMA COLOMBIANO nato del dirigente político del Partido Liberal, Jor-
ge Eliecer Gaitán, quien había denunciado con

C
olombia representa un enigma para singular enjundia la corrupción administrativa y
muchos latinoamericanos. Si el siglo la naturaleza insanamente fraudulenta del pac-
XX se caracterizó en Latinoamérica to oligárquico; y con la revuelta popular que le
por la ocasional aparición del popu- sucedió, conocida como el “Bogotazo” y en la
lismo o del reformismo y la perma- cual se estima murieron unas mil quinientas per-
nente presencia de la intervención sonas. Por una de esas ironías de la historia, esta
militar —que, abierta o encubiertamente, do- formidable irrupción de las masas tuvo lugar
minó gran parte de la vida política de nuestros mientras se celebraba, precisamente en Bogo-
países— Colombia no tuvo ni lo uno ni lo otro, tá, la IX Conferencia Panamericana, de donde
sobrevolando por encima de tales avatares. Pero surgiría una institución tan estrechamente liga-
si en la superficie el pacto de las oligarquías pa- da a la hegemonía norteamericana como la Or-
recía estar dotado de una sorprendente vitali- ganización de Estados Americanos.
dad, contrastando vivamente con la generaliza- La descomposición del orden social que
da crisis de la dominación oligárquica que había subyacía a aquella forma estatal se manifestó,
acabado con esos regímenes en casi toda la re- poco después, a través de diversos procesos:
gión, al promediar el siglo XX el sistema crujía por una parte, con el inicio de ese período his-
cada vez con más fuerza y daba claras señales tórico, aún inconcluso, llamado “La Violencia”;
de su ineluctable descomposición. por la otra, con el golpe militar de 1953 que
En efecto, en 1948 esa engañosa estabili- instaló durante cuatro años en el poder al gene-
dad se resquebrajó violentamente con el asesi- ral Gustavo Rojas Pinilla, abriendo un transito-

Contexto 21
rio paréntesis a las formas políticas tradiciona- cias sociales latinoamericanas—, el poder políti-
les. Su gestión, marcada por una intensificación co ratificaba con su estolidez su condición de mero
de las protestas sociales y la represión, habría “comité que administra los negocios conjuntos
de culminar con otra suerte de levantamiento de la clase burguesa”, totalmente despreocupa-
popular hábilmente manipulado por los parti- do e indiferente ante la suerte de las grandes
dos tradicionales que, poco después, orquesta- mayorías nacionales y el destino de Colombia
rían la creación del Frente Nacional. Éste, y sus como nación.
herederos políticos, construyeron un simulacro El resultado de estas tendencias ha sido una
democrático que habría de extenderse por más abismal separación entre sociedad y política o,
de medio siglo, profundizando hasta niveles sin dicho con palabras de Gramsci, una crisis orgá-
precedentes la ruptura del vínculo entre repre- nica en la cual se produce una ruptura del vín-
sentantes y representados. culo entre representantes y representados. Cla-
Ni el surgimiento de la guerrilla, ni la apari- ro que, como lo anota este autor, no siempre
ción de la violencia, ni el Bogotazo y sus secuelas estas crisis se resuelven categóricamente, sea
y la crisis profunda de legitimidad de los partidos en favor de las clases contestatarias o bien en
tradicionales lograron conmover el rigor mortis del favor de los grupos dominantes. En algunos ca-
bipartidismo, una rémora decimonónica cuya lon- sos, y nos parece que Colombia es un ejemplo
gevidad en las tierras del Magdalena y del Cauca de esto, esas crisis se prolongan largamente en
todavía hoy asombra a los latinoamericanos. Un el tiempo, se cronifican; siempre a tenor de lo
claro indicio de este inmovilismo político lo brin- que señalaba el teórico italiano, dando lugar a
da el hecho de que hasta una fecha tan reciente todo tipo de anomalías y aberraciones políticas.
como 1991, teniendo en cuenta el tiempo histó- Pese a la solitaria presencia de una dictadu-
rico-social y no el de las biografías individuales, la ra militar a lo largo del siglo XX, los gobiernos
Constitución Política de Colombia partía de la oligárquicos colombianos han cumplido con cre-
premisa de que la fuente del poder político, y por ces las mismas funciones represivas de sus con-
ende de la soberanía estatal, procedía de Dios. trapartes armadas en el resto del continente.
Recién con la nueva Constitución de ese año se Algunos colegas colombianos estiman que el
completa un proceso de secularización política número de “desaparecidos” y muertos bajo es-
que, en otras latitudes de nuestra América —¡por tos gobiernos presuntamente “democráticos”
cierto no menos infelices que Colombia!— había supera con creces la cifra de las más feroces dic-
concluido al promediar la segunda mitad del si- taduras del Cono Sur. En otras palabras, para
glo XIX. consumar un verdadero genocidio no hubo ne-
Pero no hay que engañarse infiriendo que cesidad, en Colombia, de recurrir a las fuerzas
tales anacronismos (el bipartidismo decimonóni- armadas. Bastaba con los gobiernos civiles.
co y una teoría constitucional premoderna) refle- La historia y la literatura políticas colombia-
jan genuinamente a la sociedad colombiana. El nas han compilado un cuidadoso catálogo de
viajero que llega a Colombia espera encontrarse estas continuidades represivas, enhebradas en
con un paisaje social congruente con el ostensi- torno al largo proceso comúnmente conocido
ble retraso de sus instituciones políticas, pero se como “la Violencia”. Horrores de todo tipo que
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

lleva una sorpresa mayúscula al comprobar el di- desafían la más truculenta imaginación, sínto-
namismo y la vivacidad, manifiesta a cada paso, mas inequívocos del proceso de descomposi-
de su vida social. Lo que la supervivencia de aque- ción de un orden político-estatal que no reúne
llos arcaísmos denuncia no es otra cosa que la siquiera las mínimas condiciones que Max We-
creciente separación entre la sociedad y el orden ber planteara como definitorias de su propia
político. Mientras ésta ha venido cambiando ace- naturaleza: el monopolio de la violencia.
leradamente —modernizándose, para utilizar una De hecho, en Colombia se asiste a un oligo-
problemática categoría interpretativa de las cien- polio de la violencia, donde junto a los aparatos

22 Contexto
represivos legales del Estado colombiano convi- la defensa del medio ambiente y de la ciudada-
ven sus aparatos ilegales - los paramilitares -, que nía; hasta otras de corte más tradicional, como
sólo como producto de un extraviado formalis- sindicatos combativos y partidos de izquierda, que
mo podrían calificarse como ajenos a la dinámi- pugnan por la construcción de un poder alterna-
ca de la vida estatal. A lo anterior habría que tivo. Incluso, a pesar del dolor que entrañan, los
agregar el narcotráfico, cuyas ligazones con las frecuentes magnicidios o el aniquilamiento plani-
más diversas esferas de la vida política y social ficado y sistemáticamente ejecutado de miles de
han sido reiteradamente señaladas por los estu- cuadros de la Unión Patriótica, por ejemplo, son
diosos colombianos. Y, por último, la presencia testigos luctuosos de esta formidable capacidad
guerrillera, responsable de buena parte de la de lucha de los colombianos.
cuota de violencia política nacional. Dado el Segundo, porque en este país la lucha polí-
acendrado control territorial de que dispone tica se expresa, al menos en parte, en términos
cada una de estas formaciones sociales, tema de enfrentamientos armados, situación única en
que desafía uno de los principios constitutivos la América Latina contemporánea. Colombia es
del Estado nación y que aparece permanente- hoy el hogar de la más antigua guerrilla del mun-
mente como una fuente de preocupación en los do, la cual hace casi cincuenta años hostiliza,
informes de la CIA y el Departamento de Esta- con diversos grados de eficacia, a los poderes
do, no puede sino concluirse el grado extremo constituidos. Más allá de cualquier discusión
de debilidad de un orden estatal que, pese al sustantiva sobre el tema de la legitimidad de la
autoritarismo de algunos de sus gobernantes, guerrilla, sus tácticas y sus objetivos, lo que im-
no logra siquiera garantizar el control territorial presiona a los latinoamericanos es que ésta se
de la nación. ha convertido en un referente político ineludi-
ble en cualquier discusión sobre el futuro del
país. Nada siquiera remotamente similar ocurre
SOBRE LA “EXCEPCIONALIDAD COLOMBIANA”

Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Clacso • Atilio A. Borón


en otro lugar de nuestro continente.
En tercer lugar, la excepcionalidad colom-
Dados estos antecedentes, el caso colombiano biana se ratifica a la hora de aquilatar el especia-
adquiere en el contexto latinoamericano un sin- lísimo papel jugado por el narcotráfico. Los in-
gular relieve. Es difícil saber hasta qué punto flujos de esta actividad se dejan sentir, por una
podría hablarse de una “excepcionalidad colom- parte, en casi todas las facetas de la vida social
biana.” Más de uno podría decir que otras si- colombiana; por la otra, se proyectan sobre el
tuaciones nacionales también son, a su mane- escenario internacional, toda vez que desde
ra, excepcionales. Pero creemos que el caso de Colombia se abastece —según reiterados infor-
Colombia reúne ciertas especificidades que lo mes de la CIA— al 90 % de las necesidades del
sitúan en una posición muy especial en nuestro mayor consumidor mundial de estos productos:
continente. los Estados Unidos.
En primer lugar, porque por debajo de la ti- Cuarto y último, porque a nadie se le esca-
rantez de la máscara oligárquica hay una Colom- pa la centralidad que Colombia ha adquirido para
bia muy vital y batalladora, que opone terca re- la administración de George W. Bush Jr., a causa
sistencia al autoritarismo gobernante, cuyas de los tres factores anteriores. Esto hace que la
manifestaciones se ven por doquier en los más Casa Blanca contemple convertir a este país en
diversos frentes de lucha social. Esta militancia una suerte de Israel sudamericano, esto es, una
se traduce en la intensa actividad de toda una base de operaciones militares, de espionaje y de
pléyade de organizaciones populares, que enfren- control territorial, desde la cual monitorear los
tan las políticas gubernamentales en los más di- más diversos procesos políticos, económicos y
versos terrenos como los derechos humanos, el sociales en curso en el corazón mismo de Amé-
problema de los desplazados, el proceso de paz, rica del Sur. La estrecha relación establecida entre

Contexto 23
los presidentes Álvaro Uribe y George W. Bush planes que prácticamente constituyen un “re-
Jr., emblematizada en la reciente visita del co- trato hablado” de las necesidades norteameri-
lombiano al rancho del norteamericano en Texas canas en la región: el Plan Colombia y la Iniciati-
—un gesto sólo reservado para los íntimos de la va Regional Andina.
familia imperial— habla bien a las claras de la
profundidad de esta alianza y de la confianza
que la Casa Blanca tiene depositada en el presi- COLOMBIA Y AMÉRICA LATINA
dente Uribe para la materialización de sus pla-
nes de dominación mundial. Todo lo anterior sitúa a Colombia en un lugar
Dicho lo anterior, sería erróneo negar la exis- muy especial en el concierto latinoamericano.
tencia de vibrantes sociedades civiles en otros Algunas tendencias y orientaciones que prima-
países de la región. Sin embargo, lo que consti- ron en la región a lo largo del último siglo se
tuye la singularidad del caso colombiano es la expresaron con debilidad en ese país, constitu-
combinación multiplicativa de todas estas ca- yendo una importante anomalía que se desvía
racterísticas con su papel objetivo de punta de del patrón regional. Su ensimismamiento, por
lanza del imperialismo norteamericano en la re- otra parte, profundiza su aislamiento regional.
gión. Colombia es el mayor recipiente latinoame- Favorecidos por una prodigiosa y bellísima
ricano de la “ayuda militar” estadounidense y geografía, por la densidad de sus culturas popu-
uno de los cinco más importantes a nivel mun- lares, por la variedad de sus comidas y la musi-
dial, compartiendo este dudoso honor con paí- calidad de su gente, factores que exaltan sus
ses como Israel, Egipto, Afganistán e Irak. Entre espíritus pero que también los atrapa y encie-
1998 y 2004 Colombia recibió nada menos que rra. Pocos países manifiestan un desconocimien-
US$ 3.647 millones de dólares en “ayuda mili- to tan profundo de sus vecinos como Colom-
tar”; para el año actual espera recibir casi ocho- bia. Gran parte de la intelectualidad de izquierdas
cientos millones más. Después de Bagdad, Bo- de este país, una categoría social cosmopolita
gotá es sede de la mayor embajada norteameri- por excelencia, nos ha confesado con no disi-
cana en todo el mundo: toda clase de misiones mulada vergüenza jamás haber visitado Vene-
militares, amén del personal especializado del zuela, y ni se diga Ecuador o Perú. Tal descono-
FBI, la DEA y, por supuesto, la CIA, operan sin cimiento es impensable en este estrato social
tapujos en el territorio nacional en un proceso en cualquier otro país de América Latina. Si des-
que bajo el actual Gobierno se ha intensificado cendemos un poco más abajo en la pirámide
hasta el paroxismo. social, el aislamiento colombiano es casi com-
Es cierto que nada de esto es novedoso: pleto, sólo parcialmente horadado por los oca-
fueron muchos los gobiernos colombianos que sionales influjos ejercidos por la industria cultu-
manifestaron un irresistible deseo de servir sin ral norteamericana.
reticencias a la Casa Blanca. Fue uno de ellos el Pese a lo anterior, algunas tendencias pre-
que lideró la deshonrosa iniciativa de expulsar a dominantes en América Latina se han dejado
Cuba de la OEA, en 1961; y tal ocurrió bajo la sentir en Colombia. El creciente apoyo popular
presidencia de John F. Kennedy, cuando lanzara hacia las expresiones políticas de izquierda, que
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

la mal nacida Alianza para el Progreso. También ha caracterizado el comportamiento de los elec-
hoy el Gobierno colombiano es considerado torados de Venezuela, México, Brasil, Argenti-
como un socio preferencial de los Estados Uni- na, Uruguay, para no citar sino algunos casos,
dos. Tanta docilidad —expresada en los últimos también se ha revelado en Colombia, sólo que a
tiempos en las humillantes súplicas de las auto- nivel departamental o municipal. La resistencia
ridades para firmar un TLC con los Estados Uni- al Alca, y el fastidio popular ante la criminal pre-
dos, que motivaron la indignación de muchos potencia norteamericana, ha venido creciendo
en Colombia— ha sido recompensada con dos en este país al igual que en el resto de la región.

24 Contexto
Y las tendencias estructurales que marcan a los del presidente George W. Bush Jr., que logró su
capitalismos latinoamericanos: polarización y re-elección agitando el fantasma del terrorismo
exclusión social, profundización de la dependen- internacional.
cia y monopolización de la economía, se dejan Si los Estados Unidos subordinan por com-
sentir también en Colombia. pleto a Bogotá, gravísimos desafíos se plantea-
No podrá ser ajeno al destino de este país rían a la región en su conjunto, puesto que ex-
el rumbo que finalmente adopten las socieda- portaría hacia ella —comenzando por los ya de
des latinoamericanas en su lucha por la autode- en sí inestables vecinos del sur: Ecuador, Perú y
terminación nacional, la emancipación social, la Bolivia— las fatídicas consecuencias que se des-
justicia, la libertad y la democracia. Pensar que prenden de las posturas reaccionarias de los
Colombia podrá permanecer aislada frente a Estados Unidos, principalmente, la criminaliza-
estos cambios podrá ser una ilusión cultivada ción de la protesta social y la militarización de
por sus círculos gobernantes, pero carentes por las relaciones internacionales. Los continuos in-
completo de asidero. cidentes en la frontera colombo-venezolana y
Pero, ¿cuáles son los temores que suscita la colombo-ecuatoriana hablan bien a las claras de
actual situación colombiana? En primer lugar, la la fuerte vocación confrontativa del presidente
consolidación del narcotráfico como un factor Uribe. Esta actitud, en el convulsionado mundo
crucial de la vida social, económica y política; lo andino, equivale a pretender apagar un incen-
que daría por resultado un tipo de sociedad pro- dio arrojando gasolina a las llamas.
fundamente marcada por los efectos degradan- Todos los indicios señalan, sin embargo, que
tes y corruptores del narcotráfico, frustrando el Presidente colombiano está dispuesto a seguir
toda tentativa de construir una nueva sociedad. avanzando en esta dirección. La reciente gira del
No es necesario ser un profeta para pronosticar Secretario de Defensa Donald Rumsfeld por Perú
que más allá de cualquier caracterización que y Paraguay, exhumando el peor macarthismo de

Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Clacso • Atilio A. Borón


pueda ocasionalmente hacerse del narcotráfico, la Guerra Fría y haciendo un llamamiento en con-
éste juega un papel profundamente negativo y tra de los gobiernos de Cuba, Venezuela y la iz-
conservador en la vida nacional. Si en un futuro quierda en general, es un gesto confirmatorio de
más o menos cercano llegara a constituirse en que es ésta y no otra la dirección que alienta la
Colombia una coyuntura grávida de grandes Casa Blanca; dirección que, como es sabido,
perspectivas de cambio social no puede haber cuenta con las simpatías del actual Presidente
duda alguna de que las fuerzas de la reacción y colombiano debido a su firme decisión de asumir
la conservación social encontrarán en los nar- como propia la agenda y las prioridades de la
cos una ayuda inestimable —y tal vez decisi- política exterior norteamericana. Va de suyo que
va— para frustrar la posibilidad de una salida de semejante regresión política suscitaría, en caso
izquierda a la crisis. de producirse, la enérgica respuesta de amplísi-
La segunda fuente de preocupación es la mos sectores de la sociedad colombiana, exas-
posibilidad de que, como producto de su debili- perando los ya graves conflictos domésticos has-
dad y sus orientaciones ideológicas, el gobierno ta extremos insospechados.
del presidente Uribe termine convirtiendo al Es- Por último, e íntimamente relacionado con
tado colombiano en un simple protectorado de el punto anterior, preocupa la posibilidad de que
los Estados Unidos. Este peligro se agudiza ante esto se traduzca en una suerte de inédita —para
las tentativas del Presidente por lograr su re-elec- esta región, mas no para otras partes del plane-
ción, apelando para ello a toda clase de recur- ta— “israelización” de Colombia. Esto es, la con-
sos, entre los cuales sobresale la intensa mani- versión de este país en una gigantesca base mi-
pulación mediática a que ha sido sometida la litar norteamericana, equipada inclusive con
opinión pública colombiana so pretexto de la armas de destrucción masiva y bombas atómi-
“seguridad”, imitando la estrategia de campaña cas “tácticas”, que colocaría a este país y luego

Contexto 25
a toda América Latina en una situación de sumo
riesgo. Es evidente la decisión norteamericana
de avanzar, sin estridencias pero resueltamen-
te, en esta dirección; como lo comprueba el
ensayo realizado en Paraguay, donde el Congre-
so autorizó el establecimiento de tropas norte-
americanas dotadas de total inmunidad jurídica
para la realización de una extensa serie de “ejer-
cicios militares” que culminarán recién en di-
ciembre del 2006. Va de suyo que una iniciativa
de esta envergadura, desconocida en la historia
del Paraguay, conlleva el serio riesgo de que ta-
les tropas se asienten definitivamente en la re-
gión con el propósito de monitorear los proce-
sos políticos en curso en la región, y
eventualmente intervenir en ellos.
Si las sociedades latinoamericanas no re-
chazan vigorosamente esa iniciativa, los norte-
americanos seguirán avanzando. Conciente de
la necesidad de ratificar la orientación política
predominante en Colombia, a comienzos de
agosto de este año, la Secretaria de Estado, Con-
doleezza Rice, dictaminó que podía certificar ante
el Congreso de los Estados Unidos la mejoría
experimentada en la situación de los derechos
humanos en ese país. A su juicio, eran muy visi-
bles los progresos en el respeto a ciertos dere-
chos fundamentales y en la eliminación de los
vínculos oficiales con los paramilitares. Al paso
que Washington otorgaba “luz verde” al gobier-
no de Uribe, contrariando las opiniones de las
organizaciones humanitarias colombianas, la
Secretaria de Estado expresaba su condena so-
bre la situación de los derechos humanos en
Venezuela, confirmando una vez más la sinies-
tra doctrina del “doble standard” como princi-
pio moral de las administraciones norteameri-
canas.
Una cosa son los amigos, otra los enemi-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

gos. Colombia está entre los primeros. Lo cual


no augura nada bueno para su futuro, ni para el
de América Latina en general.

26 Contexto
Foto: Manuel de Jesús Santamaría. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

La pobreza:
¿cuestión de
medición?

Jorge Iván González*


Jorge Enrique Sáenz**
Santiago Grillo***

INTRODUCCIÓN gentes, conducen a un resultado inquietante: en


el 2003 por lo menos el 46% de la población co-
lombiana era pobre. Frente a esta cifra, que es

L
a medición de la pobreza es un tema
alarmante, ya no importa que la línea de corte
relevante, sin duda, pero mucho

Jorge Iván González - Jorge Enrique Sáenz - Santiago Grillo


esté uno o varios puntos por encima; lo que im-
más importante es diseñar políticas
porta es concentrar toda la atención en la bús-
que permitan romper la trampa de
queda de opciones de política económica que
la pobreza.
permitan luchar contra la pobreza.
El año pasado hubo una inten-
Proponemos dos caminos: la redistribución
sa discusión sobre la forma más adecuada de
del ingreso y la consolidación del mercado in-
medir la pobreza: entre las medidas alternati-
terno. La primera opción es compatible con las
vas, el Gobierno se apresuró a buscar una que
iniciativas de Kakwani, asesor de la Misión de
no fuera demasiado pesimista. En este ensayo
Pobreza; la segunda es de corte keynesiano, y
mostraremos que, desde el punto de vista téc-
permite enfocar la lucha contra la pobreza de
nico, esta medida puede tener la misma consis-
modo menos paternalista.
tencia que muchas otras. El Gobierno no debe
La ausencia de una política distributiva tie-
ser censurado porque utilice una medida de
ne impactos negativos en el crecimiento y en
pobreza menos exigente, sino por tratar de
la lucha contra la pobreza. Las razones por las
modificarla en la mitad del camino: una vez de-
finida, la línea de pobreza debe mantenerse.
Desde finales de los noventa, la incidencia * Profesor Universidad Nacional de Colombia, Director del Centro de
de la pobreza presenta una tendencia ascenden- Investigaciones para el Desarrollo (CID).
** Investigador del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), Unal.
te. Todas las medidas, incluyendo las menos exi- *** Investigador del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), Unal.

Contexto 27
que la distribución debe preceder al crecimiento cesidades, y relativo en el de los logros y realiza-
están relacionadas con la demanda (consumo) ciones1 . La pobreza, dice, “es una noción abso-
y la oferta (productividad): la previa distribu- luta en el espacio de las capacidades, pero es muy
ción del ingreso favorece el consumo de bie- frecuente que tome una forma relativa en el es-
nes y mejores salarios estimulan la productivi- pacio de las mercancías o de las características”
dad. (1983:161). Ello no significa que la medida abso-
Desgraciadamente, la distribución del ingre- luta esté por fuera del contexto histórico y social:
so y de la riqueza no está en la agenda del Go- el nivel absoluto cambia dependiendo de las ca-
bierno. Queda la esperanza de que, fiel a su nom- racterísticas de la sociedad. El punto de partida
bre, la Misión de Pobreza y Distribución básico es que ninguna persona debería morir de
realmente la lleve al primer plano; sin embargo, hambre o vivir en condiciones “infrahumanas”.
desde la Presidencia y el Ministerio de Hacienda Las sociedades, en cada momento del tiempo,
los mensajes van en otra dirección. En lugar de tienen relativa claridad sobre el significado de los
propender por una mejor distribución, el Presi- requerimientos mínimos que les permiten a las
dente y el Ministro insisten en que los nuevos personas solucionar necesidades básicas.
tributos favorezcan al gran capital. Y sobre la Las definiciones de la pobreza cambian. Y de
agudización de la concentración de la tierra, no todas maneras, cualquier aproximación cuanti-
se dice nada en Ralito. Nos parece ingenuo pre- tativa es incapaz de expresar la riqueza del con-
tender conseguir la paz sin tocar seriamente las cepto. Para Sen (1995: 16), la pobreza es el refle-
causas objetivas de la violencia, que cada vez jo de “capacidades inadecuadas”2 . El Programa
son más evidentes. de Naciones Unidas para el Desarrollo (Undp
Comenzaremos con una reflexión sobre las 1997), define la pobreza como la incapacidad de
aproximaciones absoluta y relativa a la pobreza. las personas para vivir una vida tolerable, inclu-
Posteriormente mostraremos las limitaciones yendo la posibilidad de llevar una vida larga y sa-
técnicas que existen para fijar la línea de corte, ludable, tener educación y disfrutar de un nivel
ya que siempre se requiere un principio norma- de vida decente, contar con libertad política, el
tivo. Presentamos diversas estimaciones de la respeto de los derechos humanos, la seguridad
línea de pobreza, y explicamos las razones por personal, el acceso al trabajo productivo y bien
las cuales no coinciden. Y terminamos llamando remunerado, y la participación en la vida comu-
la atención sobre la relevancia de las políticas nitaria. Para el Banco Interamericano de Desa-
distributivas y de las medidas que ayuden a con- rrollo (BID 1997), la pobreza es la falta de acceso
solidar el mercado interno. o dominio de los requisitos básicos (comida, edu-
cación, salud, agua potable, etc.) y reconoce que
la pobreza no se reduce a los aspectos económi-
LAS APROXIMACIONES ABSOLUTA Y RELATIVA cos. También incluye la falta de capacidades para
cambiar las condiciones adversas.
Las reflexiones sobre la medición de la pobreza La percepción que tiene la sociedad co-
remiten a dos temas. Uno tiene que ver con la lombiana sobre la pobreza, se expresa de di-
determinación de una frontera “absoluta”, que
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

permita establecer la distinción entre pobres y


no-pobres. El otro está relacionado con la per- 1 “En concreto, la deprivación absoluta en términos de las capacida-
des de las personas equivale a una deprivación relativa en términos
cepción social de la pobreza. de las mercancías, el ingreso y los recursos” (Sen 1983: 153).
El término absoluto aparece entre comillas 2 Sen (1978) propone una aproximación más operativa. “El primer
requisito para un concepto de pobreza es tener un criterio que nos
porque nunca es posible encontrar un principio permita definir quien debe estar en el centro de nuestro interés. La
externo totalmente neutro y desprovisto de cual- especificación de algunas normas de consumo o de una línea de
pobreza puede lograr parte de la tarea: los pobres son aquellas
quier consideración valorativa. Para Sen (1983), personas cuyos niveles de consumo caen por debajo de estas nor-
hay un criterio absoluto en el mundo de las ne- mas”. Ver, sobre todo, Sen (1976).

28 Contexto
versas maneras. Los indicadores más utilizados El NBI y la LP no son contradictorios, sino
son el Índice de Necesidades Básicas Insatisfe- que informan sobre realidades distintas. Las fa-
chas (NBI)3 y la Línea de Pobreza (LP)4 . El NBI milias colombianas cada vez tienen mejores ser-
y la LP establecen un punto de referencia “ab- vicios públicos (conexión a acueducto, energía
soluto”, evaluable y cuantificable; pero el pun- eléctrica, alcantarillado), su vivienda es de mejor
to de corte correspondiente a cada uno de los calidad y pueden acceder más fácilmente a la es-
indicadores expresa visiones diversas de la so- cuela primaria. Los avances que se han logrado
ciedad sobre la pobreza. Desde los noventa en estos campos se reflejan en una disminución
observamos que mientras la pobreza por NBI del porcentaje de pobres por NBI. Pero, al mismo
disminuye, aumenta por LP; esto se debe a que tiempo, también constatamos que las familias tie-
estas dos medidas no informan sobre los mis- nen mayor dificultad para adquirir bienes (alimen-
mos hechos: el NBI apunta a las necesidades tos, vestido, transporte, medicamentos, etc.),
básicas y a los bienes para satisfacerlas, mien- porque sus ingresos se han deteriorado. La pér-
tras la LP mira el ingreso monetario. La prefe- dida del poder adquisitivo de los hogares explica
rencia por uno u otro indicador depende de el aumento de la pobreza por LP.
los postulados normativos, y de los objetivos Es muy distinto tener conexión al acueduc-
de la política pública. to que disponer de la capacidad de pago. Este
Desde la óptica del NBI, Colombia va bien; conflicto lo describe muy bien el estudio del
y desde la perspectiva de la LP, el país va mal5 . Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID
La LP tiene ventajas analíticas, favorece la com- 2004b), sobre la capacidad de pago de los ho-
prensión de la coyuntura, facilita las compara- gares de Bogotá. En el 2004 las familias pobres,
ciones con la evolución del PIB y pone en pri- estrato uno, destinaron al pago de los servicios
mer plano el ingreso, que es el instrumento públicos el 11% de sus ingresos. Entre tanto, en
privilegiado en el mundo contemporáneo para los hogares del estrato 6, la proporción apenas
la adquisición de titularidades. Para Van Parijs fue del 5%. Los pobres tratan de pagar primero
(1995), la libertad real únicamente tiene sentido los servicios públicos porque no quieren que se
si las personas poseen los ingresos suficientes los corten, y para cumplir con este compromiso
para adquirir los bienes que consideran necesa- se ven en la obligación de reducir otros gastos,

Jorge Iván González - Jorge Enrique Sáenz - Santiago Grillo


rios. Por estas razones en el ensayo le damos como alimentos, vestido, transporte, medica-
especial importancia a la pobreza por LP. mentos, etc.
La línea de corte no se mantiene eterna- La fijación de una línea de corte “absoluta”
mente. Puede modificarse hacia arriba (abajo), siempre se presta a discusión, tal y como suce-
en función de criterios normativos más (menos) dió en el 2003 con la LP. Mientras que el Depar-
exigentes. La incidencia de la pobreza por NBI tamento Nacional de Planeación (DNP) decía
disminuye porque con el paso del tiempo se han que la incidencia de la pobreza era del 52%, la
ido cubriendo las necesidades incluidas en el Contraloría General de la República (CGR 2004)
indicador. Si con los componentes actuales del y el CID (2004) la estimaban en 66%. Esta bre-
NBI se llegase a una situación en la que el por- cha de 14 puntos porcentuales, equivale a cin-
centaje de pobres fuera cero, habría dos cami- co millones de pobres. La diferencia entre las
nos: 1) hacer más exigente la medida, de tal dos medidas se explica, entre otras razones, por
manera que personas que antes no eran consi-
deradas pobres, comiencen a serlo; y 2) decla- 3 Sobre la metodología y características del NBI, ver Dane (1989),
rar que la pobreza ha sido erradicada. Cualquie- Fresneda (1998), Garavito (1997), Kaztman (1995), Muñoz (1995),
Sarmiento y Duarte (1989).
ra de las dos opciones es plausible y depende 4 Sobre la LP, ver, Arcos, Becerra, Corredor, Muñoz y Rivera (2000),
de los propósitos colectivos de cada sociedad. Feres y León (1992), Muñoz (1991).
5 En el informe del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID
Desde el lado de la LP el panorama es pesimista 2004) se opta por la LP porque es una medida más apropiada para
porque la pobreza aumenta. evaluar la dinámica coyuntural de la economía.

Contexto 29
la forma como se calculan la canasta nutricional menor que los adultos para satisfacer las mis-
y el peso de los alimentos en el conjunto del mas necesidades de alimentación y vestuario. Y
gasto del hogar (coeficiente de Engel6 ). El mé- en el hogar se presentan economías de escala
todo de estimar el ingreso, que es un asunto en el consumo, porque las personas comparten
mucho más sustantivo, también influye en la he- “bienes familiares” o “bienes públicos” (vivien-
terogeneidad de las líneas de pobreza. da, nevera, teléfono, etc.)10 .
Los cálculos de la pobreza suelen realizarse
con las encuestas de hogares, que no tienen La LP es igual a
cobertura nacional, y que han sido concebidas
para medir la dinámica del empleo. Las aproxi-
 GT 
maciones metodológicas que se realizan con el LP = LI *  
fin de tener un valor del ingreso nacional, siem-  GA 
pre serán objeto de discusión. Debe tenerse en
cuenta, además, que en el país no existe un es- Tiene dos componentes: la línea de indigen-
tudio sobre ingresos y gastos en las áreas rura- cia (LI) que corresponde a la canasta nutricional
les. Por tanto, las estimaciones sobre el ingreso de alimentos (CNA), y el inverso de la relación
rural tienen que ser realizadas de manera indi- entre el gasto en alimentos y el gato total (GT/
recta y con muchas limitaciones. GA). GT es el gasto total; GA es el gasto en ali-
En el campo internacional las comparacio- mentos.
nes de pobreza son muy difíciles porque no hay La relación (GT/GA) es constante y se co-
criterios claros7 . Sin que haya mediado mayor noce como el “inverso del coeficiente de Engel”.
discusión, y simplemente por razones de con- El punto de partida de Engel es claro y tiene una
veniencia operativa, se ha dicho que una perso- gran fuerza intuitiva: los hogares pobres desti-
na está en extrema pobreza si su consumo es nan al consumo de bienes básicos un mayor
menos de un dólar diario (ajustado por la pari- porcentaje del gasto que los hogares ricos. Y a
dad del poder adquisitivo8 ). la inversa, los hogares ricos destinan al consu-
mo de bienes de lujo un mayor porcentaje del
gasto que los hogares pobres.
LA FIJACIÓN DE LA LÍNEA DE REFERENCIA

6 Engel (1895) observó que la participación de los bienes básicos


La definición del ingreso no es estándar. La pri- (como los alimentos) en el gasto del hogar tiende a disminuir a
mera dificultad radica en la determinación de la medida que los ingresos de la familia aumentan. Y la participación de
los bienes de lujo sigue el proceso contrario: crece a medida que la
unidad de referencia (el hogar o el individuo)9 . Y familia es más rica. En términos de alimentos, el coeficiente de
entre el individuo y el hogar hay una situación Engel es GA/GT, siendo GA el gasto en alimentos, y GT el gasto total.
El inverso del coeficiente de Engel es GT/GA.
intermedia: el ingreso per cápita del hogar. Esta 7 Esta situación marca un claro contraste con los de empleo que han
opción es intermedia porque supone que todos sido unificados por las normas estadísticas de la Organización Interna-
los miembros del hogar son iguales y que no es cional del Trabajo (OIT).
8 La paridad del poder adquisitivo trata de homogeneizar la capacidad
necesario buscar medidas de equivalencia entre de compra de un dólar a nivel internacional. Un dólar en Estados
adultos y niños. Tampoco se requiere precisar Unidos permite adquirir menos bienes que en la India. Estas homolo-
gaciones no son sencillas de hacer, y en la práctica siempre se
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

las economías de escala en el consumo. El in- prestan a confusión.


greso del hogar es un extremo porque no tiene 9 La unidad de referencia fue un debate clásico en los años cincuenta.
Samuelson (1956) considera que la función de utilidad es individual,
en cuenta su tamaño, ni las particularidades de pero estaría dispuesto a aceptar que se extienda a la familia. No está
sus miembros; y el ingreso por individuo es el de acuerdo con Scitovsky (1952), que pretende construir funciones
de bienestar y curvas de indiferencia sociales. La homogeneidad del
otro extremo porque supone que es factible di- consumo, argumenta Samuelson, difícilmente va más allá del hogar.
ferenciar el consumo de cada persona, y preci- Sobre esta discusión, ver, Serrano (2003).
10 Ver, Deaton (1997). La fijación de escalas de equivalencia se realiza
sar el uso individual de los bienes comunes. Los por diversos métodos. Los más usuales son los de Engel, Rothbart,
niños normalmente necesitan un presupuesto Prais y Barten. Ver, Muñoz (2004).

30 Contexto
El cálculo del inverso del coeficiente de En- el paso del tiempo la canasta se ha hecho más
gel tampoco es unívoco. La LP sube (es más se- exigente, tanto por el contenido de calorías
vera) si aumenta cualquiera de los dos compo- como por el número de bienes.
nentes; por ejemplo, la canasta de nutrientes La población de referencia incide en el nú-
puede hacerse más exigente. Y la relación GT/ mero de bienes incluidos, tal y como se observa
GA sube cuando los alimentos tienen un menor en el cuadro 1. Si se incluye el 90% de la pobla-
peso en el gasto total. Como GA/GT es diferente ción, la canasta tiene 51 bienes; pero si la po-
según el nivel de ingreso de la familia, la deci- blación de referencia es el 25%, el número de
sión sobre el grupo de referencia es crucial. El bienes se reduce a 39.
DNP hace el cálculo con los más pobres, ello se Si el número de bienes es distinto, el valor
traduce en que el denominador de GT/GA sea de la canasta también se modifica (cuadro 2). El
relativamente alto, puesto que los pobres dedi- costo de la canasta de 1984/1985 a precios de
can una parte importante de sus gastos al con-
sumo de alimentos. Si el denominador es alto, Cuadro 1
la relación GT/GA es baja y el punto de corte de Número de alimentos que
la LP disminuye. La CGR y el CID toman un gru- conforman la canasta
1984/1985
po de población más grande que el del DNP, y
ello hace que el denominador baje y que la rela- 90% 25%
ción GT/GA aumente y, por consiguiente, que la Bogotá 46 36
LP suba. Medellín 50 32
Si, por ejemplo, el decil uno, el más pobre, Cali 47 42
destina a los alimentos el 50% del gasto, la rela- Barranquilla 49 45
ción GA/GT es 0,5; y el inverso, GT/GA es 2. Al Bucaramanga 48 41
considerar como punto de referencia el 90% de Manizales 45 33
Pasto 53 38
los hogares, la relación GA/GT es 0,38 y el inver-
Cartagena 47 41
so GT/GA es 2,66. Así que la LP con un grupo Cúcuta 47 40
de referencia del 90% es más exigente que cuan- Neiva 51 43
do únicamente se toma el 25% de la población. Pereira 52 35

Jorge Iván González - Jorge Enrique Sáenz - Santiago Grillo


Una de las explicaciones a las diferencias que se Montería 42 34
presentan entre las estimaciones del DNP, por un Villavicencio 50 34
lado, y de la CGR y del CID, por el otro, tiene que 13 Ciudades 51 39
ver con el grupo de referencia que se escoge para Fuente: Los resultados de estos cua-
valorar el inverso del coeficiente de Engel11 . dros corresponden a los trabajos de
Muñoz (1990, 1991, 1995, 2004).

EL CÁLCULO DE LA LP

En Colombia la LI se ha calculado con las en- 11 En la metodología del CID (2004) el inverso del coeficiente de Engel
cuestas de ingresos y gastos de 1984/1985, y se calcula con el 90% de la población. Sólo queda por fuera el 10%
más rico. La CGR (2004) tiene criterios similares a los del CID. El
de 1994/1995. La canasta normativa de alimen- DNP lo estima con el 25% de la población más pobre.
tos de 1984/1985 incluye 2.209 calorías y 39 12 Los criterios que se tuvieron en cuenta para que un alimento sea
incluido en la canasta fueron los siguientes: i) que lo consuma por
bienes, el Dane la cuantificó en 13 ciudades; y lo menos el 30% de los hogares, ii) que represente por lo menos el
la canasta de 1994/1995 tiene 2.297 calorías y 1% del gasto en alimentos, iii) que aporte por lo menos el 1% de las
calorías o proteínas consumidas, iv) que represente por lo menos el
49 bienes, fue calculada para 23 ciudades12 . 0,5% de los alimentos adquiridos por los hogares. Estos criterios son
Es interesante observar que ambas canas- comunes para las dos estimaciones. En la de 1994/1995 se adicionó
otro criterio: v) que el gasto represente por lo menos el 5% del
tas corresponden a criterios “objetivos” y pro- grupo. Obviamente, la canasta de 1994/1995 es más costosa que la
ponen una medida “absoluta”. No obstante, con de 1984/1985 (Muñoz 1990, Muñoz, Ramírez y Rivas 1998).

Contexto 31
1994/1995 varía entre $1.004 y $1.050 diarios. Cuadro 3
Aunque esta diferencia no supera los $50 dia- Coeficiente de Engel (GA/GT)
canasta 1984/1985
rios, sí tiene un impacto importante en el cálcu-
lo del número de pobres. 90% 25%
De la misma manera que la LI, el coeficien- Bogotá 37,6 40,7
te de Engel que se utiliza en el cálculo de la LP Medellín 36,6 39,2
también está influenciado por el grupo de refe- Cali 38,5 41,0
rencia. Tal y como se constata en el cuadro 3, el Barranquilla 43,2 50,8
Bucaramanga 36,4 39,3
coeficiente de Engel es más pequeño cuando el
Manizales 30,4 34,3
Pasto 35,8 41,0
Cuadro 2 Cartagena 44,3 53,4
Valor diario de la línea de indigencia Cúcuta 39,4 43,6
canasta 1984/1985 Neiva 38,1 41,8
90% 25% Pereira 32,3 38,8
Bogotá 1.080,60 976,99 Montería 40,5 44,9
Medellín 1.170,40 1.096,74 Villavicencio 37,5 42,5
Cali 1.106,10 1.063,62 Fuente: Los resultados de estos cuadros corresponden a
Barranquilla 1.116,70 1.034,40 los trabajos de Muñoz (1990, 1991, 1995, 2004).
Bucaramanga 992,00 954,37 Los precios son los implícitos de la canasta 1994/1995.
Manizales 1.060,50 1.104,69
Pasto 829,60 757,59 tomar la canasta 1984/1985, con los precios
Cartagena 1.123,50 1.066,13 1994/1995, tal y como se hace en los cuadros 2
Cúcuta 948,20 885,90 y 3. También se podría utilizar la canasta 1994/
Neiva 1.003,30 1.086,21 1995 con los precios 1994/1995. Esta última
Pereira 1.111,20 1.086,00 combinación eleva el punto de corte, porque la
Montería 1.036,40 993,21 canasta 1994/1995 es más completa. Para llevar
Villavicencio 1.023,60 964,05 los precios de 1994/1995 al 2004 (cuadro 4) se
13 Ciudades 1.050,10 1.004,24 aplica la inflación por tipo de producto. Y en cada
Fuente: Los resultados de estos cuadros corresponden a opción siempre es posible obtener resultados dis-
los trabajos de Muñoz (1990, 1991, 1995, 2004). tintos dependiendo de la población de referencia
Los precios son los implícitos de la canasta 1994/1995.
(25%, 90% o cualquiera otra).
En el cuadro 4 presentamos, con fines ilus-
grupo de referencia es el 90% que cuando es el trativos, los valores mensuales de la LI y de la
25%. Por ejemplo, si tomamos a Bogotá con el LP, tomando como referencia el 25% de la po-
90% de la población de referencia, se obtiene blación, los precios y las canastas 1994/1995.
un Engel del 37,6, mientras que con el 25% el En Bogotá, en el 2004, la LI era de $85.672, y la
valor es 40,7. El inverso del coeficiente de Engel LP de $226.200.
(GT/GA) que es el valor utilizado para el cálculo
de la LP, es mayor con una población de refe-
rencia de 90%. Reiteramos que, a medida que la LA INCIDENCIA DE LA POBREZA
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

población de referencia aumenta, el punto de


corte es más alto y el porcentaje de pobreza tam- El cuadro 5 presenta la incidencia de la pobreza
bién es mayor. por LP para el año 2003 con la canasta 1994/
Los cuadros anteriores muestran que las 1995; comparamos los resultados obtenidos
combinaciones que se pueden hacer son muy cuando la población de referencia es 25% y 90%.
diversas. Es factible estimar una LP teniendo como En el primer caso, el porcentaje de pobres es 60%
punto de referencia la canasta 1984/1985, con (26,3 millones de personas pobres) y en el se-
los precios 1984/1985; pero también es posible gundo es 66% (28,9 millones de pobres). Ambas

32 Contexto
Cuadro 4 Cuadro 5
Valor mensual de las líneas de indigencia (LI) Número de pobres e incidencia de la pobreza
y de pobreza (LP). 25% de la población Año 2003
Canasta 1994/1995 Canasta 1994/1995
Precios corrientes 2004
25% 90%
LI LP Pobres Pobres
Resto 8.569.119 Resto 9.695.808
Bogotá 85.672,48 226.200,93
Urbano 17.734.850 Urbano 19.274.773
Medellín 97.485,92 274.070,03
Nacional 26.303.969 Nacional 28.970.581
Cali 86.924,01 214.797,40
Barranquilla 87.062,47 202.289,00 Incidencia Incidencia
Bucaramanga 83.364,73 233.878,68 Resto 20% Resto 22%
Manizales 98.077,07 287.379,82 Urbano 41% Urbano 44%
Pasto 72.962,15 194.553,08 Nacional 60% Nacional 66%
Cartagena 91.930,61 194.473,72
Cúcuta 82.529,20 191.752,41 Fuente: Cálculos de los autores a partir de la Encuesta de
Neiva 93.733,05 229.448,01 Calidad de Vida 2003.
Pereira 93.865,95 253.180,85
Montería 85.456,80 206.723,51
Villavicencio 81.419,75 215.862,17
CONCLUSIÓN
Fuente: Los resultados de estos cuadros correspon-
den a los trabajos de Muñoz (1990, 1991, 1995, 2004).
Los instrumentos técnicos se agotan y no son
suficientes para dirimir el conflicto entre líneas
alternativas de pobreza. La tensión se resuelve
en el campo político, que es la instancia que pone
cifras son preocupantes. Y es más inquietante que en evidencia las opciones normativas de la so-
entre 1997 y el 2003 el porcentaje de pobres haya ciedad. Se supone que la regla de decisión por
aumentado de 55% a 66%. Los datos prelimina- mayoría (el método de elección que predomina
res de la Misión de Pobreza llegan hasta el 2003; en las democracias) es expresión, siempre im-
los ejercicios de la Misión se están realizando con perfecta, de las preferencias colectivas. No obs-

Jorge Iván González - Jorge Enrique Sáenz - Santiago Grillo


las encuestas de hogares. Los primeros resulta- tante sus bondades, la regla decisión por mayo-
dos indican que el rango de la incidencia de la ría es un camino tortuoso y lleno de zonas grises.
pobreza por LP, dependiendo de la metodología Independientemente de la línea de pobreza
utilizada, oscila entre el 61,1% y el 45,9%. Ello que se adopte, sí es muy importante que una
significa que en el escenario “optimista”, la po- vez definida, no se modifique la medida todos
breza afecta al 45,9% de la población. los días y, sobre todo, que la preocupación pase
Entre el 66% y el 45,9% hay una diferencia de la metodología de medición a la búsqueda
considerable. Pero, cualquiera que sea el indica- de los mecanismos que efectivamente permitan
dor escogido, la pobreza alcanza niveles alarman- luchar contra la trampa de pobreza. La Misión
tes. En los informes del CID (2003, 2004) se de Pobreza creada por el Gobierno no puede
muestra que el crecimiento no es suficiente para quedarse discutiendo cuál es la línea más ade-
romper la trampa de la pobreza. Durante los cuada pues, como hemos demostrado, este
noventa el PIB per cápita alcanzó su máximo debate siempre es inconcluso: nunca podrá en-
nivel en 1997 y, no obstante, la pobreza se man- contrarse una línea óptima. La discusión sobre
tuvo en niveles muy elevados (55% según el CID el punto de corte debe colocarse en segundo
y en un rango que oscila entre el 46% y el 59% plano, de tal manera que los esfuerzos de la
de acuerdo con los datos provisionales de la política económica se dediquen efectivamente
Misión de Pobreza). a luchar contra la pobreza.

Contexto 33
Para romper la trampa de pobreza es nece- Es una paradoja que la pobreza sea tan alta
sario avanzar en dos frentes. Primero, mejorar en una coyuntura de bonanza. Nunca antes
la distribución de la riqueza: el crecimiento fa- Colombia había tenido tantas reservas (cerca de
vorece a los pobres (Kakwani, Khandker y Son US$14 mil millones), además, el ahorro finan-
2004) únicamente si está acompañado de una ciero ha crecido de manera notable, tal y como
mejor distribución del ingreso y de la riqueza. se aprecia en los informes de los fondos de pen-
Durante la administración Uribe los mensajes en siones. Estos recursos, que son de largo plazo,
contra de la mejor distribución han sido eviden- podrían utilizarse para apalancar proyectos de
tes: las reformas tributarias propuestas favore- impacto social y económico, como la financia-
cen la concentración de la riqueza, la dinámica ción de vivienda.
de los grupos armados ha empeorado la distri- Las discusiones sobre la medición de la po-
bución de la tierra y, además, la concentración breza llevan a callejones sin salida; de todas
se ha intensificado en numerosos sectores (fi- maneras, al final habrá que llegar a un acuerdo
nanzas, telecomunicaciones, televisión, radio, razonable sobre el indicador. Una vez aceptado
seguros, etc.) sin que el Gobierno muestre algu- y escogido, deben garantizarse dos principios.
na preocupación. Todo lo contrario, el Presidente En primer lugar, el indicador no debe modificar-
ha sido explícito en su intención de favorecer al se a discreción del Gobierno de turno, si la me-
gran capital. Mientras se mantenga esta lógica a dida cambia con frecuencia desvirtúa las com-
favor de la concentración, Colombia no logrará paraciones intertemporales. El Dane debe ser el
romper la trampa de la pobreza. responsable de llevar las estadísticas sobre po-
Hay un segundo frente en el que debe ac- breza. Y segundo, toda la atención tiene que
tuarse, se trata de la consolidación del merca- concentrarse en la búsqueda de los mecanis-
do interno. La lucha contra la pobreza debe mos que permitan luchar efectivamente contra
enmarcarse en un modelo de desarrollo que la pobreza. La discusión sobre las característi-
sea compatible con una política de ingresos y cas de la medida ahoga lo verdaderamente im-
empleo, que esté guiada por la consolidación portante: el diseño de políticas que logren com-
de la demanda doméstica. Durante el último batir la pobreza.
año, el Gobierno ha puesto todas las esperan-
zas en el tratado de libre comercio (TLC) con
los Estados Unidos; pero a medida que avan-
zan las negociaciones se hace más evidente la
necesidad de consolidar la infraestructura de
vías y de comunicaciones. Aunque se recono-
ce que la integración del país favorece la pro-
ductividad y la competitividad, el plan de de-
sarrollo de Uribe no hace explícitas las
potencialidades de la demanda interna. Este
desconocimiento se acentúa ahora, cuando se
le está dando toda la importancia al TLC. El
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

fortalecimiento de la demanda interna favore-


ce a la pequeña y mediana empresa, estimula
el empleo, aumenta el ingreso y contribuye a
la lucha contra la pobreza. Las personas de
menores recursos no solo mejoran su ingreso
sino que, además, encuentran en el mercado
una oferta adecuada de bienes básicos (alimen-
tos, vestido, utensilios del hogar, muebles, etc.).

34 Contexto
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Jorge Iván González - Jorge Enrique Sáenz - Santiago Grillo


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Contexto 35
Foto: José David Martínez M. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

En deuda con los


derechos

Campaña Nacional en Deuda


con los Derechos

Mi hermano usurero europeo me reclama el pago cación de políticas de ajuste estructural y refor-
de una deuda contraída por Judas, alguien a mas originadas por la deuda”, lo cierto es que
quien, en realidad, jamás he delegado1 . en nuestro país, no solo crece el endeudamien-
to —ya insostenible—, sino que su pago, en con-
diciones de creciente inequidad, desmorona

L
a Comisión de Derechos Humanos cualquier oportunidad de superación de la mi-
de la Organización de Naciones Uni- seria y, en consecuencia, las alternativas de sali-
das, reunida en su 67º período de da al conflicto político y social por el que atra-

Campaña Nacional en Deuda con los Derechos


sesiones, adoptó su Resolución viesa Colombia.
2000/82, mediante la cual constata En efecto, la política de endeudamiento del
la afectación que generan los pro- gobierno de Álvaro Uribe no se distancia de la
gramas de ajuste estructural y el pago de la deuda tendencia general de los gobiernos antecesores,
en el desarrollo económico, social, científico y en términos de incrementar la deuda pública y
técnico, y nivel de vida de los habitantes de los enfocar el problema de las finanzas del Estado
países endeudados, así como en la realización al déficit fiscal2 . El argumento actual insiste en
de los derechos humanos y en particular de los que el problema de déficit fiscal lleva al endeu-
derechos económicos, sociales y culturales. A
pesar de que se señala especialmente a los go-
1 “La verdadera deuda externa”. Carta de un jefe indio azteca a los
biernos que “los derechos básicos de la pobla- gobiernos europeos.http://www.uca.edu.sv/publica/cartas/ci449.html
ción como alimento, vivienda, vestido, empleo, #deuda.
2 Acuerdo Stand By de Colombia con el Fondo Monetario Internacio-
educación, servicios de salud y un medio am- nal, abril de 2005; Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Banco
biente saludable, no pueden subordinarse a la apli- de la República, p. 3.

Contexto 37
damiento, siendo que en realidad ha sido la ló- una serie de políticas orientadas a garantizar el
gica del endeudamiento la que ha expandido el pago de la deuda6. A ello responden la política
problema fiscal. Ahora bien, la propaganda en de privatización, así como las reformas labora-
materia económica3 es triunfalista, aunque el les, pensionales, tributarias y otras implementa-
manejo que se le ha dado a la deuda pública en das por los últimos gobiernos, las cuales afec-
Colombia se vuelve cada vez más insostenible. tan sensiblemente el pleno disfrute de los
Esta situación se presenta como resultado de derechos humanos por parte de colombianos y
un exceso de gasto del Gobierno Nacional. Por colombianas7 .
lo tanto, se afirma que debe llevarse a cabo un El manejo de la política económica sujeta al
ajuste desde el punto de vista fiscal4 . Es decir, pago de la deuda pública, fue reglamentado por
aumentar los impuestos y reducir los gastos, las condiciones expresadas en los sucesivos
especialmente los destinados al desarrollo de la acuerdos firmados desde 1999 por el Gobierno
política social. Nacional con el Fondo Monetario Internacional
Este panorama no muestra cuál ha sido la FMI. En el primer acuerdo, el de 1999, se plan-
lógica que genera este proceso de endeudamien- teó que para alcanzar un crecimiento económi-
to, originada en el aumento de flujos de capital co estable y reducir la pobreza en el largo plazo,
financiero a nivel mundial y el interés de los go- era necesario realizar ajustes estructurales en los
biernos por endeudarse. Dicho proceso promue- aspectos fiscal, externo, macroeconómico y fi-
ve un incremento de la oferta de inversiones y nanciero. Las reformas realizadas en ese perío-
créditos, que exige condiciones macroeconómi- do constituyeron la base institucional para con-
cas estables y tasas de interés altas, permitien- tinuar avanzando en el proceso de privatización
do su valorización en el corto plazo. En el país de la política social, mediante la transición de
esta situación se refleja, por un lado, en el dina- las responsabilidades, que antes eran asumidas
mismo del mercado de bonos y en los créditos por el Estado, hacia el mercado. Esta estructura
adquiridos con la banca comercial y multilateral ha sido mantenida por el gobierno Uribe, quien
y, por otro, en los ajustes de la política macroeco- ha firmado tres acuerdos más en 2003, 2004 y
nómica, que buscan mantener tasas de inflación 2005, en los cuales se ratifica el compromiso de
bajas, crecimiento económico estable y tasas de profundizar las reformas estructurales y cumplir
interés atractivas5 . con los criterios de desempeño acordados an-
teriormente.
Los mecanismos empleados para conseguir
AJUSTE ESTRUCTURAL este objetivo se concentran en la política fiscal.

El Pacto Internacional de Derechos Económicos,


Sociales y Culturales (Pidesc), establece la obli- 3 “En los últimos dos años la economía creció cerca del 4%, se
cumplió la meta de inflación de 2004 y ésta continuó reduciéndose
gación estatal de “formular políticas de desarro- hacia sus niveles de largo plazo. La inversión recuperó sus niveles
llo que mejoren el bienestar de la población, históricos y el empleo creció.” (Informe de la Junta Directiva del
Banco de la República al Congreso de la República, marzo de 2005).
sobre la base de su propia participación activa, 4 Acuerdo extendido con el FMI en 1999 y Acuerdos Stand By de
libre y significativa en el desarrollo y la distribu- Colombia con el Fondo Monetario Internacional, 2003, 2004 y abril
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

de 2005. Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Banco de la


ción equitativa de los beneficios del mismo”. República.
Bajo el concepto de ajuste estructural se desdi- 5 Esta situación puede ilustrarse con claridad en varios documentos
recientes: en el Informe presentado por la Junta Directiva al Congre-
bujan totalmente estos principios, ya que ade- so de la República en marzo de 2005 y en los informes financieros de
más de la importancia del monto de la deuda y la Contraloría General de la República de los meses de marzo y abril
del presente año, entre otros.
la consecuente priorización de su pago sobre el 6 Acuerdo extendido con el FMI en 1999 y Acuerdos Stand By de
gasto social en el PGN, los “acuerdos” suscritos Colombia con el Fondo Monetario Internacional, 2003, 2004 y abril
de 2005. Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Banco de la
por el Gobierno con las Instituciones Financie- República.
ras Internacionales IFI, implican la adopción de 7 Ibid.

38 Contexto
RESUMEN DE LOS CRITERIOS DE DESEMPEÑO Y REFERENTES
ESTRUCTURALES BAJO LOS PROGRAMAS 2003 – 2004 – 2005,
ADOPTADOS EN LOS ACUERDOS SUCESIVOS CON EL FMI

Compromiso Cumplimiento

Revisión de la Ley Orgánica de Presupuesto: incluir patrones Presentado al Congreso en diciembre de 2003, aún no
internacionales, información sobre rentas de destinación ha sido aprobado
específica y un reporte semestral al Congreso.

Decreto eliminando las vacantes existentes en el sector público Cumplido octubre de 2002

Aprobación de la ley de responsabilidad Fiscal Cumplido en junio de 2003

Reforma a los regímenes especiales de maestros y militares Cumplido en mayo y julio de 2003 respectivamente

Reestructuración de Bancafé y anuncio de la subasta de Cumplido en marzo de 2005 (Bancafé)


Granahorrar A cumplir en diciembre de 2005

Puesta en práctica de un Plan Conpes (Consejo Nacional de


Política Económica y social) para eliminar el déficit del sistema de Cumplido
salud del ISS (Instituto de Seguros Sociales)

Reforma constitucional para eliminar los regímenes especiales de


pensiones, eliminar la mesada 14 y poner un tope de 25 salarios Cumplido junio 2005
mínimos a las pensiones.

Aprobación de una estrategia para fortalecer el esquema de No cumplido. En diciembre de 2005 se publicará un
descentralización fiscal informe sobre el esquema de descentralización fiscal
Fuente: Acuerdos Stand by con el FMI 2003, 2004, 2005

Por un lado, se resalta la importancia de aumen- to de los requisitos para la jubilación y el recorte
tar los ingresos fiscales mediante reformas tri- de los pagos a los pensionados y la reforma de
butarias8 que permitan un mayor recaudo de la Ley Orgánica de Presupuesto.
impuestos, especialmente de tipo indirecto —
los cuales tienen un marcado efecto regresivo

Campaña Nacional en Deuda con los Derechos


sobre la población en general—, la venta y rees-
tructuración de las empresas manejadas por el
8 Las reformas tributarias realizadas en este Gobierno incluyen las si-
Estado, tanto de servicios públicos como las lla- guientes medidas (Ley 863 de 2003 y Ley 788 de 2002): sobretasa del
madas empresas sociales del Estado9 . Por otro 10% al impuesto a la renta (queda en 38,5%) hasta 2008, incremento
al 4 x mil al impuesto a transacciones financieras, creación de un
lado, se asume el compromiso de reducir el gas- impuesto de 0,3% a los patrimonios superiores a 3 mil millones de
to público a través de la eliminación de los lla- pesos, reducción al límite de patrimonio para pagar impuesto de renta
de 150 a 80 millones de pesos, eliminación del impuesto de 3% a las
mados subsidios a la oferta, lo que implica la remesas, devolución de 2% del IVA a las compras realizadas con
reducción de recursos para hospitales, colegios tarjeta, aumento del IVA al 16% y del 7 al 13% para los alimentos.
9 Entre las empresas privatizadas o liquidadas en los últimos años se
y universidades públicos, la progresiva disminu- encuentran: Telecom, Bancafé, Inravisión, Paz del Río, Granahorrar,
ción de las transferencias a los entes territoria- Emcali, EPM, hospitales públicos de Cartagena y Santander; adicio-
nalmente, se llevó a cabo la escisión de Ecopetrol, la negociación de
les (Ley 715 de 2001)10 , la reforma pensional OLA con capital público, se aprobó la Ley Forestal que permite la
aprobada el 20 de junio de 2005 (acto legislati- fumigación y privatización de los Parques Nacionales.
10 La última reforma aprobada estableció que las transferencias a los
vo 02 de 2005, por el cual se modifica el Artícu- entes territoriales están determinadas por el promedio de los ICN de
lo 48 de la Constitución), que implica el aumen- los últimos cuatro años, ajustados a la inflación.

Contexto 39
INSOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA tor llamado “Otros programas del gobierno na-
cional” (CGR, Movimiento de la deuda pública
externa, Sectores Económicos 1990-1993). Los
Antes de 1998, la situación de la deuda públi- datos muestran que en el año 2005 el GNC tuvo
ca colombiana era sostenible11 . Sin embargo, una deuda externa de US$23 millones, siguién-
en los últimos años el aumento de la deuda dole una de US$2 millones por parte de los en-
pública (en especial la contraída por el Gobier- tes territoriales (Metro de Medellín y Empresas
no Nacional Central GNC), así como el aplaza- Públicas de Medellín) y finalmente US$ 256 mi-
miento de los términos de vencimiento de la llones de las entidades públicas (ISA e Invías)
misma, las refinanciaciones y el insuficiente cre- (B.R. 2005).
cimiento económico en los sectores producti-
vos, han generado una situación de insosteni-
bilidad de dicha deuda. Según los informes del JUDAS Y LOS USUREROS
Banco de la República (Boletín 14, 2005), la deu-
da pública ha mostrado un comportamiento Pero, ¿quiénes son los prestamistas y los prestata-
creciente. La deuda del sector público total12 , rios de dichos créditos? El GNC tiene una deuda
avanza en el año 1995 a $25 billones (29% PIB), externa de US$ 22.412 millones, adquirida de la
en el 2000 a $102 billones (58% PIB), en el siguiente forma: con organismos multilaterales
2002 se consolidó en $147 billones (73% PIB) 38% (Birf y BID), con la Banca comercial 5% y
y en el 2003 en $160 billones. La mayor parti- en bonos 57%14 . Le sigue la deuda de EPM con
cipación de la deuda en el PIB, evidencia cómo US$ 381 millones adquiridos en su mayor parte
la deuda absorbe progresivamente la produc- con el BID y la Banca Comercial. De igual mane-
ción nacional. ra Bogotá D.C, Interconexión Eléctrica S.A., el
Desde el punto de vista del Presupuesto Fondo Vial Nacional y la Empresa de Acueducto
Nacional, los ingresos de la nación no han sido y Alcantarillado muestran un endeudamiento
suficientes para cubrir los gastos generales que externo alto especialmente con las entidades
asume el Gobierno. El presupuesto para el año multilaterales. Otro dato importante es el mon-
2005 corresponde a $93 billones, de los cua- to de intereses que el Gobierno ha pagado por
les $39 billones provienen de los Ingresos Co- deuda externa: el GNC pagó intereses por US$
rrientes de la nación, $11.5 billones se adquie- 596 millones en 1998; y en 2003, US$ 1.567
ren de “otros ingresos” y los $41 billones millones (B.R. 2005).
restantes se financian con recursos de capital13 ;
de éstos últimos, $30 billones corresponden a
nueva deuda (B.R. 2005). Se puede decir en-
tonces que “caímos en el roll over permanente 11 Ver estadísticas en: Banco de la Republica Subgerencia de Estudios
Económicos Sector Público, Estadísticas sobre Deuda Pública, Bole-
de la deuda, esto es, prestar para servir la deu- tin No.14 Bogotá, junio de 2005.
da ya contraída, tornándose cada vez más ex- 12 Según el Informe del año 2004 de la Contraloría General de la
República, la deuda del sector público corresponde a la suma de la
plosiva” (Acosta 2004). El caso de la deuda del deuda a nivel nacional y de la del nivel territorial. El nivel nacional
GNC es el más alarmante, pues desde 1998 — integra: el Gobierno Nacional Central y las entidades descentraliza-
das; el nivel territorial está integrado por: los gobiernos centrales,
especialmente a partir de 2002— ésta ha au-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

departamentos, capitales, no capitales y demás entidades descentra-


mentado exponencialmente. Así, hoy se en- lizadas. Hay que aclarar que la mayor parte de la deuda del sector
público la genera el Gobierno Nacional Central (107 billones de
cuentra en $89 billones, luego de ser pesos, es decir, el 53 % del PIB).
contabilizada en $24 billones para 1998 (Min- 13 Los llamados recursos de capital incluyen, entre otros, los rubros:
enajenación de activos, excedentes financieros de entidades des-
hacienda, 2005). centralizadas,
Por otro lado, el nivel de deuda externa se 14 Consultar estadísticas en: http://www.contraloriagen.gov.co/html/
control_macro/cmacro_estadisticas_fiscales.asp; Movimiento de la
incrementa especialmente en los sectores de deuda Pública Externa por tipo de agente prestamista (1990-2003);
energía y de transporte, con el adicional del sec- Fuente: CGR, CDEFP, Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales.

40 Contexto
En cuanto a la deuda interna, el principal Esta cifra comparada con la del llamado Gasto
mecanismo de contratación de deuda en la ac- Social (15% del PIB), nos revela el escaso com-
tualidad es a través de la oferta de bonos, los promiso del Gobierno con las políticas que po-
cuales se encuentran distribuidos entre los sec- drían fortalecer la garantía de los derechos so-
tores financiero, privado y público. El sector fi- ciales económicos, culturales y ambientales de
nanciero tiene el mayor monto ($39 billones), la población.
en especial los bancos comerciales ($20 billo- Una de las relaciones que evidencia preci-
nes), los fondos de pensiones ($10 billones) y el samente la perversidad del endeudamiento en
Banco de la República ($4 billones), entre otros el contexto planteado, es la díada deuda y guerra:
(B.R. 2005). En el sector privado los mayores la opción de “superación” del conflicto social y
tenedores de bonos son las personas jurídicas. armado por vía militar adoptada por este Go-
Finalmente, en el sector público las entidades bierno, además de generar una inversión en las
públicas tales como Ecopetrol, Sena, Invías, ISS, prioridades de asignación del PGN, alimentar la
y el Patrimonio Autónomo de Ecopetrol y Tele- grave crisis humanitaria y de derechos huma-
com, son las instituciones que tienen mayor nos, conlleva a condiciones de pérdida de sobe-
participación en bonos (B.R. 2005). Esta situa- ranía y empobrecimiento, por la ruta del endeu-
ción reafirma la tesis planteada, acerca de la damiento17 . Por esto, la deuda pública contraída
causalidad de la generación de deuda pública, para financiar el Plan Colombia puede ser califi-
en la medida en que el mecanismo empleado cada como odiosa18 , es decir, adquirida en con-
para colocar la deuda es la venta de bonos en el tra de los intereses del pueblo colombiano.
mercado financiero. La oferta de bonos se lleva A marzo de 2004, según el más reciente
a cabo a través del programa de Creadores de informe de la Contraloría General de la Repúbli-
Mercado para Títulos de Deuda Pública15 , que ca, la deuda pública para la financiación del lla-
determina la existencia de un grupo de once ins- mado Plan Colombia ascendía a US$1.302 mi-
tituciones (bancos, corporaciones financieras y llones, de los cuáles US$830 correspondían a
sociedades comisionistas de Bolsa) a las cuales créditos externos (US$355 con la CAF 19 ,
se les adjudica el monopolio de la contratación US$280 con el BID, US$183 BIRF, y US$12 con
de la deuda pública. De esta manera, los llama-
dos creadores de mercado se apropian de un
mayor porcentaje de los recursos del Estado y
15 Este programa se reglamentó en la circular 12 del 29 de diciembre
de los ahorros de los trabajadores, que se desti- de 1999 del Banco de la República
nan al pago de los intereses de la deuda. 16 Documento Conpes 3294, junio 28 de 2004.
17 Solamente en el presente año, el Consejo Nacional de Planeación

Campaña Nacional en Deuda con los Derechos


autorizó a la nación a contratar un nuevo empréstito externo con la
banca multilateral por el monto de US$86,4 millones para financiar
PLAN COLOMBIA Y GASTO MILITAR el llamado componente social del Plan Colombia (Documento Con-
pes 3359, junio 27 de 2005) y autorizó a la nación para contratar
operaciones de crédito externo hasta por US$36,50 millones con
El PGN mantiene una estructura que privilegia destino a la Fuerza Pública años 2005–2006 (Documento Conpes
3354, mayo 23 de 2005)
el pago de la deuda pública y el gasto militar 18 En el caso de Ruanda, el Comité del Desarrollo Internacional del
sobre el gasto social. En el caso del gasto en Parlamento Británico evocó esta noción para pedir su anulación: “Una
gran parte de la deuda externa de Ruanda fue contraída por un
defensa y seguridad, se pasó de 2,1% a 4,03% régimen genocida… Algunos argumentan que esos préstamos fue-
del PIB, entre 1994 y 2002, lo que representó ron utilizados para comprar armas y que la administración actual, y en
última instancia la población de Ruanda, no debería pagar esas deu-
un aumento de 92% en ocho años, duplicando das odiosas” (Toussaint 2002).
el promedio de la región16 . Esta tendencia con- 19 Para el 2004, la nación adquirió con la Corporación Andina de Fomen-
to (CAF) una nueva deuda por US$926 millones, convirtiéndose en el
tinúa (Bonilla 2004) y de acuerdo con las Cuen- principal destinatario de créditos de este organismo, los cuales as-
tas Nacionales, en los rubros de defensa, segu- cienden a US$3.700 millones, que representan el 26% del total del
monto aprobado por la Corporación. Fuente: Presidencia de la Repú-
ridad y justicia y servicio de la deuda, aparece blica, http://www.presidencia.gov.co/colpositiva/diciembre/col_
un gasto proyectado para 2005 del 45% del PIB. positiva17dediciembre(espanol).htm

Contexto 41
ICO de España), y US$472 millones correspon- financiamiento de las brigadas que protegen el
dientes a deuda interna, contraída a través de Oleoducto Caño Limón – Coveñas y para res-
los bonos de paz creados por la Ley 487 de paldar las operaciones del Plan Patriota22 .
1998 20 . En las condiciones actuales, el endeuda-
Este nivel de endeudamiento refleja una miento debilita la soberanía nacional, generan-
profundización de la tendencia de los últimos do mayor dependencia externa; profundiza ma-
años. El primer informe de evaluación al Plan yores iniquidades en la distribución del ingreso,
Colombia de la Contraloría (agosto 2001) seña- ya que la carga de su pago recae prioritariamen-
la que los recursos apropiados por vía de en- te sobre los hogares de menor ingreso; y se con-
deudamiento, para garantizar la financiación del vierte además en instrumento de profundización
Plan Colombia, se estimaban en un porcentaje de la guerra y, en consecuencia, ingrediente de
del 58% (US$1.191 millones), lo cual empeora- la masiva y sistemática vulneración de derechos
ba la crítica situación de la deuda pública nacio- humanos en Colombia. Lo que se evidencia es
nal. Los empréstitos aumentaron y en su tercer que aunque exista un gasto destinado a la polí-
informe (julio de 2002), este organismo registró tica social (salud, educación, empleo, saneamien-
un aumento de este porcentaje, dado que la to básico, seguridad social, etc.) éste se hace
deuda financió al Plan Colombia en un 61% cada vez más insuficiente en comparación con
(US$1.491 millones), correspondiendo un 22% el aumento de las problemáticas sociales y la
a deuda pública interna y un 39% a deuda pú- vulnerabilidad de los derechos. Este escenario
blica externa proveniente de créditos con la CAF, es paradójico, pues se contrata más deuda y se
el BID, el Birf e ICO (España). Para marzo de incrementan las obligaciones para pagarla, pero
2003, la financiación del Plan aumentó en a su vez los problemas sociales se intensifican
US$198 millones respecto de 2002, y la deuda en el tiempo junto con la necesidad de invertir
aumentó en US$31 millones más 21 . en gasto social.
Al respecto, la administración estadouni-
dense le presentó al Congreso un paquete de
asistencia para Colombia por US$700 millones, CONSIDERACIONES FINALES
que debe ejecutarse a lo largo del año 2006.
Cerca del 80% de tal ayuda se concentra en ru- El Derecho Internacional de los Derechos Hu-
bros para el fortalecimiento del Ejército y de la manos, en instrumentos como la Carta de la Or-
Policía Nacional y para apoyar la presencia de ganización de Naciones Unidas y la Declaración
personal militar estadounidense en nuestro te- de Viena, consagra la primacía de los derechos
rritorio. Se incluyen US$463 millones para la humanos sobre las normativas nacionales, tra-
Iniciativa Andina contra las Drogas, de los cua- tados y acuerdos de otro tipo. En consecuen-
les US$310 millones se destinarán a tareas rela-
cionadas con programas de interdicción de dro-
gas, entre los cuales están el mantenimiento de 20 Por su parte, entre marzo de 2002 y marzo de 2003 el acumulado de
los pagos por concepto de intereses y comisiones se triplicó, al pasar
aeronaves de la fuerza pública, construcción de de US$6,5 millones a US$20,6 millones. Ramirez, Maria Clemencia.
bases militares, inteligencia, comunicaciones y El Plan Colombia después de tres años de ejecución: entre la guerra
contra las drogas y la guerra contra el terrorismo. En: http://
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

apoyo para logística. US$124 millones se inver- www.mamacoca.org/Octubre2004/doc/EL_PLAN_COLOMBIA_


tirán en planes de desarrollo alternativo y de DESPUES_DE_TRES_ANOS_DE_EJECUCION.htm
21 Ello significa que cerca de 6,8% del total de los desembolsos
fortalecimiento de la democracia, lo que incluye recibidos ha tenido que retribuirse a la banca multilateral en forma de
programas de sustitución de cultivos ilícitos (es- intereses (3,2%) y comisiones (3,7%), las cuales en una cifra cercana
al 44% se debieron al incumplimiento de los compromisos pactados
pecialmente por plantaciones de palma africa- por la nación en contratos con el BID y la CAF. Cfr. Contraloría
na), actividades forestales y desarrollo de mer- Delegada para el sector de la Defensa, Justicia y Seguridad. Confor-
me a datos suministrados en respuesta a derecho fundamental de
cados para la comercialización de los nuevos petición elevado por nuestra oficina en octubre de 2003.
productos. US$ 90 millones más serán para el 22 El Tiempo, 10 de febrero de 2005.

42 Contexto
cia, el Gobierno Nacional debe abstenerse de BIBLIOGRAFÍA
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CGR, CDEFP, Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales. Movi-
los derechos humanos frente a los programas miento de la deuda Pública Externa por tipo de agente pres-
de ajuste estructural y servicio del pago de la tamista (1990-2003); http://www.contraloriagen.gov.co/
deuda. html/control_macro/cmacro_estadisticas_fiscales.asp;
DNP-DEE. Leyes de Presupuesto. Contranal-Informes Financieros.
Frente a ello, la ciudadanía y los movimien- DNP-Bases Bpi y UDS. Cálculos Ejecución del Presupuesto
tos sociales deben avanzar en la reivindicación General de la Nación por sectores. (Gastos totales. % del
y reclamo de la deuda ecológica y social; en pro- PIB). Cuadro 2.7.12.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2005). Detalle de la
cedimientos de monitoreo y auditoría que per-
Composición del Presupuesto de Rentas Del 2005. http://
mitan identificar el origen de las deudas y la res- www.minhacienda.gov.co/pls/portal30/docs/FOLDER/REPO-
ponsabilidad de acreedores y Gobierno Nacional SITORIO/PREPUPUESTONACIONAL/ENTIDADES/CUADROS/
en su adquisición; actores que se benefician di- DETALLE+COMPOSICION+DEL+PRESUPUESTO+DE+RENTAS.XLS
Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y
recta o indirectamente con los créditos; conse- Desarrollo y Centro de Derechos Económicos y Sociales —
cuencias para el desarrollo, la lucha contra la Cdes (2004).  ¿Dónde está lo que nos prestaron? Deuda
miseria, el medio ambiente y la satisfacción de externa, deudas ilegítimas y auditorías. Quito: Centro de
Derechos Económicos y Sociales, julio de 2004
los derechos humanos; así como en otros me- Santos, Juan Manuel y Urrutia Miguel (2001). Carta de Intención
canismos jurídicos y sociales de señalamiento 2001, Banco de la República, Ministerio de Hacienda y
de deudas odiosas, impagables e ilegítimas, y Crédito Público.
exigir su condonación y el redireccionamiento Toussaint, Eric y Zachaire Arnaud, comp. (2002). Salir del impase
Deuda y ajuste. Comité por la Anulación de la Deuda del
de los fondos públicos desde el servicio de la Tercer Mundo (Cadtm), junio de 2002.  Traducido al espa-
deuda hacia programas económicos que pro- ñol por el Centro de Derechos Económicos y Sociales (Cdes).
muevan la inclusión social, la equidad, el desa- Quito: Centro de Derechos Económicos y Sociales, marzo
de 2003
rrollo sustentable y la realización de los dere-

Campaña Nacional en Deuda con los Derechos


chos humanos, en particular los derechos
económicos, sociales y culturales.

Contexto 43
Foto: Gerardo Cháves Alonso. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

El TLC:
negociaciones
excluyentes,
beneficios ilusorios

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Instituto Latinoamericano de
Servicios Legales Alternativos, Ilsa

E
l plazo para firmar el Tratado de Li- las regiones la ha lanzado el Gobierno Distrital
bre Comercio (TLC) entre Estados de Bogotá, que solicitó ser parte en la mesa de
Unidos y Colombia se ha extendido negociaciones en ejercicio de su autonomía te-
a consecuencia de que las partes no rritorial, señalando los efectos que el TLC trae-
han llegado a acuerdo en puntos cru- ría sobre las telecomunicaciones, los precios de
ciales como el agrícola. Este factor medicamentos, entre otros temas; consideran-
ha servido para que el proceso de difusión y de do la posibilidad de entablar acciones de incons-
involucramiento de expresiones ciudadanas y gu- titucionalidad, cuando el tratado se firme, por
bernamentales en los niveles regionales y loca- no haber sido tomados en cuenta2 .
les se haya incrementado. Son ya numerosas A esto se ha contestado que las negocia-
las opiniones en el nivel regional que expresan ciones internacionales sobre los temas de inte-
desconfianza sobre los efectos que el tratado gración económica y de libre comercio son com-
pueda tener para las economías regionales. Di-
versos sectores manifiestan sus preocupaciones,
como los avicultores ante la invasión de peda-
1 “El TLC no está bien parado en las regiones”, El Tiempo, agosto 10
zos de aves, que ocasionarían la ruina del sec- de 2005, p. 1-11.
tor; o los cerealistas que se preparan a adelan- 2 Ponencia de Jorge Pulecio, consultor de la Alcaldía Mayor de Bogo-
tá, presentada en la conferencia: “Evaluando el Tratado de Libre
tar una consulta en el mes de septiembre. Comercio entre Estados Unidos y países andinos: promesas y posibi-
También comunidades indígenas y negras ven lidades”, 28 y 29 de julio de 2005, realizada en el Congreso de la
República y organizada por el Congreso de Colombia, Fundacion
amenazado el control sobre sus territorios y re- Buen Gobierno, Universidad de los Andes, Universidad de Miami y
cursos1 . Tal vez la vocería más fuerte a nivel de Centro de Estudios Latinoamericanos.

Contexto 45
petencia del Ejecutivo3 , pero nos preguntamos nistrados a particulares sin la autorización pre-
hasta qué punto esta característica puede con- via de dichos países.
vertirse en un obstáculo para el ejercicio de la Todo este tramado de confidencialidad se
transparencia. Es así como los posibles impac- ha erigido a través de un decreto, norma regla-
tos de los acuerdos comerciales sobre los dere- mentaria. Pero si revisamos la Constitución, la
chos sociales y colectivos, y medio ambientales ley o normas de mayor jerarquía, respecto al
no se han podido determinar con exactitud, por acceso a la información, no se deduce que los
cuanto falta información idónea, y se ha nega- documentos relativos a las negociaciones sobre
do el derecho de acceso pleno y democrático a libre comercio tengan el carácter de confiden-
la información. ciales o reservados. Y sólo la Constitución y la
Redes ciudadanas como Recalca han mani- ley señalan esa condición de reserva documen-
festado inquietud sobre la forma como se ha taria, ya que se supone que el principio de pu-
manejado el proceso, y han solicitado una ma- blicidad es uno de los fundamentos del estado
yor transparencia, mediante el ejercicio de de- de derecho7 .
rechos de petición4 al Ministerio de Comercio, De la misma manera se arguye, mediante
Industria y Turismo sobre la divulgación de do- un concepto que no es público, que la consulta
cumentos electrónicos, o impresos sobre las a las comunidades indígenas y negras no es obli-
materias tratadas. Pero el Gobierno ha expresa- gatoria, haciendo caso omiso de lo dispuesto
do que la información es confidencial conforme en la Constitución y en tratados multilaterales
a lo establecido en el Decreto 2314 de 20045 y como el 169 de la OIT.
que el proceso de socialización de ésta se surte Ante la negativa de consultar a los indíge-
a través de una serie de espacios como el cuar- nas (la razón es confidencial), el Ministerio de
to de lectura y las sesiones informativas y de Comercio ha lanzado una campaña de “sociali-
trabajo con representantes del sector privado y zación”8 , que no suple la consulta y que trata
la sociedad civil, entre otros. de subsanar el déficit democrático que acusa el
Si examinamos con detenimiento estas ins- proceso. Las comunidades indígenas del Cauca
tancias, vemos que la documentación se encuen- realizaron en el primer semestre una consulta
tra en el cuarto de lectura, pero los lectores que popular sobre el tema, la cual arrojó como re-
se dirijan al mencionado cuarto deben probar la sultado una votación de más de 51 mil voces de
calidad en la cual asisten, cargo o interés parti-
3 “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado,
cular, y en efecto, pueden leer, pero al salir de- Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 2. Dirigir
ben atenerse a las obligaciones derivadas del las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y
consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros
documento de compromiso de confidencialidad Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios
al momento de su ingreso. Es decir, pueden lo- que se someterán a la aprobación del Congreso” (Constitución de
Colombia: Artículo 189). “Los tratados, para su validez, deberán ser
grar un enriquecimiento personal y mantenerse aprobados por el Congreso. Sin embargo, el Presidente de la Repú-
informados pero no hacer aplicación ninguna de blica podrá dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza
lo allí leído. Con lo cual se configura una curiosa económica y comercial acordados en el ámbito de organismos inter-
nacionales, que así lo dispongan. En este caso tan pronto como un
imposibilidad intelectual, que es propia de con- tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al Congreso
fesiones religiosas, pero está lejos del ejercicio para su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba, se suspenderá la
aplicación del tratado” (Constitución de Colombia: Artículo 224).
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

ciudadano a estar debidamente informado. 4 Derecho de petición de febrero 1 de 2005 dirigido por Recalca al
Si examinamos cuáles documentos se en- señor Ministro de Comercio Industria y Turismo.
5 www.recalca.org.co
cuentran en dicho cuarto, allí no reposan to- 6 Artículo 136, numeral 2, Constitución Política de Colombia.
dos, ya que, por ejemplo, la estrategia de Co- 7 La Constitución establece que todo documento público es de libre
acceso “salvo los casos que establezca la ley”. En sentencia T-1268
lombia, definida por el Consejo de Ministros, es de 2001, la Corte indicó que la reserva de ley en esta materia implica
reservada. Y los documentos suministrados por que sólo el legislador puede establecer restricciones al acceso a
documentos públicos.
los países negociadores bajo la expresa condi- 8 Informaciones de grupos de líderes indígenas en mayo de 2005 en
ción de confidencialidad6 , no podrán ser sumi- Taller sobre conocimiento tradicional.

46 Contexto
rechazo al TLC, constituyéndose en la primera tud gubernamental, que continúa apostando al
derrota política del tratado antes de ser suscrito TLC con un país que se niega siquiera a conver-
(Acin 2005). sar acerca de subsidios, como Estados Unidos,
en vez de remitir el tema, como debiera ser, a
las negociaciones en la OMC.
FOCALIZACIÓN EN NEGOCIACIONES Esta bilateralización de las relaciones tiene
BILATERALES un punto crítico en el tema de la diversidad bio-
lógica, pues si se accede a la pretensión de con-
Resulta curiosa la tendencia del Gobierno de des- ceder patentes sobre plantas y animales tal como
montar lo que en pasadas administraciones fue están en la naturaleza, cuestión que no está
norte en materia de relaciones internacionales, permitida a la luz de la decisión 391 de la Co-
como la activa presencia en foros multilatera- munidad Andina de Naciones11 , y que ha sido
les, que en el caso del comercio tienen su ex- rechazada por Colombia en los espacios multi-
presión en las negociaciones de la OMC. Revisa- laterales de discusión del tema, como la Confe-
da la página electrónica del Ministerio de rencia de las Partes del Convenio sobre Diversi-
Comercio, Industria y Turismo, tenemos que a dad Biológica, podría verse afectada la
27 de junio no se encuentra cuál es la estrategia credibilidad del país. No resulta coherente so-

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frente a la próxima conferencia ministerial de meterse en esta materia a los requerimientos del
Hong Kong, ni hay actualizaciones de los infor- único país, Estados Unidos, que no ha ratifica-
mes nacionales que deben ser presentados a esa do este convenio; y pretender seguir con la mis-
instancia. Como es de público conocimiento la ma posición en defensa de los intereses nacio-
OMC tendrá una reunión ministerial en ese lu- nales ante los demás Estados.
gar y fecha, y los documentos para la reunión Asimismo, desde principios de los 90 Colom-
que están disponibles se encuentran en medio bia se lanzó, al igual que otros países de América,
electrónico, pero no se conocen posiciones del en una serie de tratados bilaterales de inversión,
país al respecto9 . Un indicador es revisar la pá- Bits (Tratados Bilaterales de Protección a la Inver-
gina del Ministerio de Comercio para deducir cuál sión), confundiendo y haciendo más prolijas las
es la importancia que se le concede a la nego- excepciones y tratamientos diferenciados respec-
ciación multilateral frente a la bilateral, en tér- to de determinados países, enrareciendo así la
minos de difusión de contenidos y de discusión posibilidad de seguimiento para la sociedad civil,
de los temas. y entrabando la posición negociadora del Gobier-
En materia ambiental, en el reciente debate no en el plano multilateral. Es decir que estos tra-
sobre el proyecto de ley forestal, una de las prin- tados se definen entre los ejecutivos y no son
cipales anotaciones se centraba en la no-inclu- objeto de debate parlamentario suficiente ni de
sión dentro del proyecto de los principios de socialización con la ciudadanía, que muchas ve-
desarrollo sostenible, a pesar de que Colombia ces ignora su existencia12 .
suscribió todos los compromisos de Río de Ja- Por encima de cualquier otra negociación
neiro, y de Johannesburgo10 . comercial, este Gobierno ha priorizado la firma
Se trata de conductas diferentes, que no se de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Esta-
influyen una a la otra. El país fue el anfitrión para
la reunión del Grupo Cairos, en marzo-abril de
este año, no obstante que Colombia abandonó 9 www.wto.org/
ese grupo de países que desafiaron la política 10 Comunicado de ONG de diciembre de 2004 dirigido a los Honorables
Representantes sobre el proyecto.
agrícola internacional, cuando junto a otros pa- 11 www.comunidadandina.org.
raron las negociaciones en Cancún en el 2003 12 Al respecto ver: www.oas.org, donde se encuentran relacionados los
Bits que han firmado los países latinoamericanos. De igual manera
debido a su rechazo de los subsidios agrícolas. ver en www.grain.org, el documento “Todos los caminos conducen
Ilsa

Pero estos hechos no parecen permear la acti- a la propiedad intelectual”, referido a esta clase de instrumentos.

Contexto 47
dos Unidos. Por su desespero colectivo de no mentos, como los granos, el azúcar y los lác-
perder los beneficios arancelarios que unilateral- teos. Mientras, Estados Unidos se ha negado
mente Estados Unidos concedió a través de la ley desde la primera ronda a negociar frente a sus
Atpdea —que vence en diciembre del 2006—, transferencias millonarias para el sector agrope-
Colombia, Ecuador y Perú se vincularon a este cuario norteamericano, afirmando que la única
proyecto del TLC. Las negociaciones ya se han instancia para abordar este tema sería la OMC
prolongado diez meses más de lo que el Gobier- (Álvarez 2004: 234). Estas transferencias alcan-
no originalmente tenía previsto, debido a la ratifi- zaron US$ 71.269 millones de dólares entre los
cación atrasada del Tratado de Libre Comercio años 2000 y 2002 (Vogt 2004: 3), lo que signifi-
entre Estados Unidos y los países centroamerica- ca que el Gobierno estadounidense regala casi
nos (Cafta) en el Congreso norteamericano. La 70 centavos a los productores norteamericanos
aprobación del Cafta, después de un maratónico por cada dólar que invierten, permitiendo la ex-
debate y por un margen minúsculo de solo dos portación de un producto esencial, como el
votos, en julio de este año, significa que hasta arroz en cáscara, a un precio 20% menor del
dirigentes de la Cámara de Comercio estadouni- costo de producción (Shaiken 2005).
dense caracterizan el clima actual para la nego- Una apertura total del mercado agropecua-
ciación del TLC andino como “difícil” (Hemlock rio colombiano a través del TLC, solo nos abru-
2005). Además, la toma de posiciones radicales mará aun más con comida barata estadouniden-
e intransigentes por parte de los negociadores se, de la cual ya importamos más de siete
estadounidenses, sin un diálogo real en las me- millones de toneladas al año (Vogt 2004: 5).
sas de trabajo (Silverman 2005:36), y el desacuer- Quedan profundamente damnificados los agri-
do activo de un sector de la sociedad civil andina cultores nacionales, que representan 4,8 millo-
en contra de un tratado que iría mucho mas allá nes de trabajadores, 12% del PIB nacional, y 26%
de un mero acuerdo comercial, afectando la so- de la población total de nuestro país (Acosta
beranía nacional y el cumplimiento de los dere- 2005). No obstante la disponibilidad del Gobier-
chos económicos, sociales, y culturales en temas no colombiano a abrir sus mercados a estos ali-
como las políticas de inversión, el fomento de la mentos subsidiados estadounidenses, al costo
industria y agricultura, y acceso a medicamentos de la economía rural y la soberanía alimentaria,
esenciales13 están complicando aun más el desa- Estados Unidos no está dispuesto a hacer lo
rrollo de este proceso de “negociaciones.” mismo, debido a sus barreras no-arancelarias,
Sin embargo, a pesar del endurecimiento conocidas como medidas sanitarias y fitosani-
de las posiciones estadounidenses, ejemplifica- tarias, que prohíben la entrada de productos
do por la proclama del jefe negociador (e) de extranjeros que no cumplan con estrictas reglas
Estados Unidos, Bennett Harman, que dijo “sólo de higiene (Álvarez 2004: 187). Para poder cum-
hacemos tratados que puedan ser aprobados plir con estas normas, un productor de banano,
en el Congreso” (Acosta 2005), el Gobierno co- por ejemplo, está obligado a fumigar sus culti-
lombiano todavía no se ha levantado de la mesa vos hasta veinte veces por cosecha con pestici-
y sigue con la esperanza de que Estados Unidos das y herbicidas, para asegurar la salubridad del
ablande sus posiciones en las últimas rondas, si producto en los mercados estadounidenses (Ca-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

Colombia hace los sacrificios suficientes. ballero 2004: 12). Los países andinos pidieron a
En la mesa agrícola se pueden ver claramen- Estados Unidos la creación de un comité per-
te los resultados de esta débil estrategia: Co- manente que ofrezca ayuda técnica a los pro-
lombia ya aceptó el desmonte del Sistema An-
dino de Franja de Precios (Recalca 2005), el cual
protege los productos más sensibles a los cam- 13 Ver, por ejemplo, la declaración “Los colombianos tenemos dere-
cho a decidir sobre el TLC con Estados Unidos”, firmada por más de
bios en los mercados internacionales, y que ade- 200 organizaciones sociales colombianas y publicada en El Tiempo,
más forman parte de la canasta básica de ali- 24 de julio de 2005.

48 Contexto
ductores que quieren acceder a los mercados de los seres vivos (una exhortación expresamen-
norteamericanos, pero éstos han negado repe- te prohibida por la normas de la CAN) a través
tidamente la solicitud, cerrando así el famoso de la cláusula de propiedad intelectual (Admi-
“acceso real” a sus mercados que, supuestamen- nistración Distrital de Bogotá 2005: 135).
te, el TLC nos abrirá. Hasta el presidente de la Asimismo, las reglas del TLC que prohibirán
SAC, Rafael Mejía López, ha admitido que Esta- el condicionamiento de las políticas de inversión
dos Unidos “no está dispuesto a abrir su merca- y cualquier forma de expropiación, regirán no
do y que con este hecho pretende impedir a solo para la inversión extranjera directa sino tam-
Colombia alcanzar un balance equitativo en la bién para la especulación financiera y hasta para
negociación agropecuaria en cuanto a costos y los bonos e instrumentos de deuda pública, lo
beneficios” (RCN 2005). que significa que el país tendrá que garantizar el
La política del Gobierno colombiano de en- pago de su deuda por encima de cualquier ne-
tregas innecesarias y dañinas en las negociacio- cesidad económica o social (Administración Dis-
nes, también está evidenciada en la mesa de trital de Bogotá 2005: 122).
propiedad intelectual. Estados Unidos busca en Colombia perderá su capacidad de promo-
esta mesa una ampliación de las protecciones ver el desarrollo nacional con políticas de in-
de patentes aun más allá de lo que está permiti- versión que exigen un porcentaje fijo de insu-

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do por la OMC (Álvarez 2004: 266). Colombia mos nacionales y una transferencia de
ya concedió la protección de los datos de prue- tecnología, entre otros requisitos de ingreso al
ba de medicamentos nuevos para tres años, lo capital, que hoy sirven para incrementar el va-
que significa que, por estos tres años, la infor- lor agregado de dicha inversión para el país
mación acerca de una sustancia química nueva (Álvarez 2004: 258-259). Estas reglas del capí-
está clasificada como privada, impidiendo la pro- tulo de inversiones del TLC chocan indiscuti-
ducción de medicamentos genéricos que en pro- blemente con la Constitución Política, que pro-
medio cuestan el 25% de lo que valen los medi- clama en el Artículo 58 que los derechos de la
camentos con patentes (Holguín 2004: 17). propiedad privada no pueden estar por enci-
Según un estudio de la Organización Pana- ma del interés publico y que las expropiacio-
mericana de Salud (OPS), esta protección ten- nes (con indemnización previa) están permiti-
drá un impacto económico de US$ 290 millo- das por motivos de utilidad pública y de interés
nes en el año 2010, y restringirá el acceso a social.
medicamentos a casi 500 mil colombianos (OPS Al fin y al cabo, hay muchas señales de que
2004). A pesar de esta capitulación, Estados el TLC no será ninguna panacea para la econo-
Unidos exige aun más, incluyendo una amplia- mía nacional y no generará más y mejores em-
ción de esta protección a cinco años en vez de pleos. Lo más probable es que con el TLC las pre-
tres (Administración Distrital de Bogotá 2005: ferencias arancelarias serán iguales (o peores) a
136). En la ronda de negociaciones que conclu- las que ya están consagradas en el Atpdea.
yó en junio de 2005 en Guayaquil, Ecuador, Es- Vale la pena mencionar un estudio de la
tados Unidos volvió a la misma propuesta que Sociedad de Agricultores de Colombia que de-
había presentado a los países andinos hacía más mostró que el país sólo ha podido sacar prove-
de un año, mostrando claramente la arrogancia cho de 39 de las seis mil subpartidas o catego-
de sus tácticas de negociación. rías arancelarias incluidas en esta ley (Mejía
Además, el TLC convertirá la profusa biodi- 2003). ¿Si Colombia ya no puede aprovechar
versidad del país, que equivale a más del 10% estos beneficios, cómo será capaz con el TLC
de la diversidad global, en solo 0,8% de la su- de expandir su producción a sectores nuevos y,
perficie mundial emergida (Suárez 2005), en sim- al mismo tiempo, competir con un mejor flujo
ple mercancía, debido a la voracidad de Esta- de importaciones de productos norteamerica-
Ilsa

dos Unidos para abrir la puerta al patentamiento nos? Además, desde la apertura económica de

Contexto 49
1990 hasta hoy, el sector agropecuario ha per- BIBLIOGRAFÍA
dido más de 150 mil empleos, y el sector indus-
trial ha perdido un asombroso número de 900 Acin -Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca (2005).
Más del 98% dijo no al TLC en la consulta popular del Cauca,
mil empleos (Recalca 2004: 9). Seguramente esta Santander de Quilichao, Colombia.
tendencia se incrementará con una apertura aun Acosta, Amilkar (2005), Perder es cuestión de método, Ensayo pu-
más profunda a través del TLC. Aun si el TLC blicado en www.recalca.org.co, Bogotá.
Administración Distrital de Bogotá (2005), "La posición de Bogotá
incluyera una cláusula laboral para —hipotéti- frente al Tratado de Libre Comercio que negocia el gobierno
camente— proteger los derechos laborales y de Colombia con Estados Unidos", en Concejo de Bogotá,
asegurar que los países firmantes no empeoran Bogotá frente al TLC. Editorial La Oveja Negra, Bogotá.
Álvarez Zárate, José Manuel (2004). Alca y TLC con Estados Unidos:
su legislación laboral para sacar ventajas comer-
La agenda de negociación, sus costos y beneficios frente a
ciales, el tratado desmontará las protecciones los intereses nacionales, Universidad Externado de Colom-
vitales que quedan para la industria y la agricul- bia, Bogotá.
tura nacionales. Violará así el derecho laboral Caballero Lían, Ángel María (2004). Pasado, presente y futuro de la
agronomía y el sector agropecuario en los Tratados de Libre
básico: el derecho al trabajo. Comercio, Asociación Nacional por la Salvación Agrope-
El Gobierno colombiano, en su deseo de fir- cuaria, Ibagué.
mar el TLC, sea mal negociado o no, restringe la Hemlock, Doreen (2005). "Work Begins On Another Trade Accord
With Andean Nations," en South Florida Sun Sentinel, 20 de
posibilidad de una participación ciudadana sig- julio.
nificativa en el proceso de negociación, porque Holguín Zamorano, Germán (2004). La bolsa y la vida: Impacto de la
limita el acceso del público a los textos borra- agenda norteamericana para el TLC y el acceso a medica-
mentos y a la salud pública, Misión Salud, Bogotá.
dores del tratado, en sus informes sobre el pro-
Mejía López, Rafael (2003). "Mitos y leyendas sobre el Atpdea y su
ceso usa un lenguaje casi indescifrable para cual- relación con el ALCA". Ponencia presentada en el panel
quiera que no sea economista, y no otorga un Alca-Atpdea, organizado por la Fundación Buen Gobierno,
acceso igual para sindicatos, minorías étnicas, Bogotá, junio 19.
OPS -Organización Panamericana de la Salud (2004). El impacto a la
ONG y otras organizaciones sociales, en com- propiedad intelectual sobre el acceso a medicamentos en
paración con el que cede a los grandes gremios Colombia, Fundación Ifarma, Bogotá.
empresariales como la Andi, que tiene una in- RCN Noticias (2005). "Negativa de EEUU a peticiones colombianas
en negociaciones del TLC preocupa a agricultores", 22 de
terlocución permanente con el Ministerio de julio.
Comercio. Red Colombiana de Acción frente al Libre Comercio y el Alca, Recal-
Por eso, las iniciativas populares que per- ca (2004). Las nueve mentiras acerca del TLC con Estados
miten a los ciudadanos expresar su punto de Unidos, Recalca, Bogotá.
_______ (2005). Otro episodio bochornoso, ensayo publicado en
vista frente al TLC, como las consultas que han www.recalca.org.co , Bogotá.
surgido desde las comunidades indígenas del Shaiken, Harley (2005). "¿Libre comercio o regalos?", en El Espec-
Cauca hasta los productores arroceros del Toli- tador, 19 al 26 de junio.
Silverman, Jana (2005). "Cuenta regresiva al TLC," en Cultura y
ma, y las acciones populares que diversas orga- Trabajo, No. 65. Medellín.
nizaciones están interponiendo para frenar la Suárez Montoya, Aurelio (2005). Nafta, DR-Cafta, y Afta: patas de la
amenaza que el TLC representa a nuestros de- misma vaca, ensayo publicado en www.recalca.org.co ,
Bogotá.
rechos humanos más básicos, son la única ma-
Vogt, Jeff (2004). "Agriculture And The Andean Free Trade Agree-
nera de democratizar este proceso tan crucial ment: What´s at Stake in Colombia?" en Rights and Deve-
en la vida económica y social del país. Porque lopment, octubre. Washington, D.C, EE.UU.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

no deberíamos permitir la implementación de


una integración económica que no representa
beneficios para la mayoría de la sociedad co-
lombiana.

50 Contexto
Foto: Oscar Ordóñez Matamoros. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

Transnacionales y
derechos humanos

Observatorio Social de Empresas


Transnacionales, Megaproyectos
y Derechos Humanos

Observatorio Social de Empresas Transnacionales, Megaproyectos y Derechos Humanos


E
n julio del 2005 el grupo Santodo- poder en nuestro país: todos los sectores eco-
mingo1 divulgó la noticia de la venta nómicos entran en una nueva dinámica, diferen-
de Bavaria, la primera empresa pri- te a la del mercado interno, en la que se tienen
vada del país, a SAB-Miller del grupo que someter a las reglas del libre mercado inter-
Altria, por un monto cercano a los nacional de mercancías y capitales, con las con-
ocho mil millones de dólares2 , el ne- secuencias que ha tenido y tendrá en todas las
gocio más cuantioso en la historia del país. La esferas de la vida de los colombianos. Pues la
venta de esta empresa hace parte del proceso defensa de los derechos humanos se empieza a
de “internacionalización” de la economía colom- hacer más ardua con la consolidación de una
biana, desencadenado desde inicios de la déca- nueva lógica global de la producción, el flujo de
da de los noventa. A esta compra se agrega la capitales y la acumulación de esas ganancias, en
venta de Avianca, la emblemática empresa ae- la que no existe ninguna institucionalidad multi-
ronáutica colombiana, al grupo Sinergy por cer- lateral que abogue por el cumplimiento de los
ca de 64 millones de dólares; la venta del Banco derechos humanos en su integralidad.
Ganadero al BBVA (Banco Bilbao Vizcaya Argen-
taria); Coltabaco a la Philip Morris, también del 1 El grupo Santodomingo es uno de los grupos económicos más
grupo Altria, y una larga lista de entidades pú- importantes del país, acumula empresas en casi todos los sectores
productivos: televisión, comunicaciones, financiero, entre otros.
blicas y privadas que han sido adquiridas por el 2 “SAB Miller y Bavaria anuncian importante transacción en Latino-
capital transnacional3 . américa”. www.bavaria.com.co.
“Desde hace 18 meses comenzó el cortejo entre Bavaria y SAB
Estos hechos, celebrados por algunos círcu- Miller”. El Tiempo, julio 19 de 2005
los de opinión como la inserción de Colombia en 3 “Colombia Inc.”, Revista Semana. Edición 1191. 25 de febrero de
2005.
la economía internacional4 , dejan al descubierto 4 “Fusión Cervecera. SAB Miller se queda con el 71,8 por ciento de
un factor estructural que cambia la lógica del Bavaria”. Diario Portafolio, julio 19 de 2005.

Contexto 51
El proceso de concentración de capital en dia hora para poder almorzar en una jornada de
el mundo se aceleró en la década del ochenta doce horas de trabajo continuo) a manos de
en la era Reagan-Tatcher, los capitales a nivel grupos paramilitares; o la Cocacola Company,
global en la actualidad se encuentran en manos demandada por el asesinato de nueve sindica-
de algunos grupos económicos, entre los que listas en Antioquia; o la responsabilidad de la
sobresalen los grupos estadounidenses JP-Mor- Oxy en el bombardeo a la vereda Santodomin-
gan Chase, Altria y el City Group, que después go, donde murieron 17 civiles, cuando una em-
de fusiones, adquisiciones y compras han logra- presa contratista de la petrolera ordenó el lugar
do controlar empresas en todos los sectores de del ataque perpetrado por la Fuerza Aérea Co-
la economía, llegando a concentrar sin prece- lombiana; o la Chiquita Brands, antes conocida
dentes el poder económico, político, ideológico como la tristemente célebre United Fruit Com-
y militar en el mundo. pany, que admitió sus vínculos con grupos pa-
En este marco, el gobierno de Uribe Vélez ramilitares en Colombia. Estos casos han tenido
ha manifestado su completo interés en abrir la procesos de judicialización, especialmente en el
economía a la inversión internacional y, espe- exterior ante la patética falta de garantías a los
cialmente, buscar las garantías legales y de se- procesos jurídicos en el país.
guridad para que la inversión fluya hacia el país5 . Los casos anteriores no son excepcionales,
Las garantías han pasado por reformar la Cons- se suman a una gran cantidad de casos que, ante
titución Nacional, para eliminar las posibilidades las amenazas a las demandas, la falta de garan-
de nacionalizar las inversiones del capital priva- tías para los demandantes y la inexistencia de una
do en el sector hidrocarburos, brindar condi- clara intención de la Fiscalía para desarrollar los
ciones de estabilidad y garantía a las rentas de procesos, pueden quedar en el olvido y la impu-
capital y a las inversiones que se hagan en el nidad a pesar de la Ley de Justicia y Paz8 .
país, a través de las negociaciones del Tratado Este documento trata, de manera breve, la
de Libre Comercio y, en especial, desatando una problemática del creciente poder de las empre-
política de seguridad democrática que busca eli- sas transnacionales en el país y sus perspecti-
minar la amenaza “terrorista” del abanico de in- vas, a través de dos enfoques complementarios:
versiones que pueda tener el capital transnacio- el papel que ha jugado el gobierno de Uribe en
nal en el país6 . el favorecimiento de estos intereses a través de
Contrario a la opinión de los medios masi- medidas legales, militares y políticas; y por otro
vos de comunicación, muchas organizaciones lado, una breve descripción del papel del Ejérci-
sociales se encuentran muy preocupadas por to, los grupos paramilitares y las empresas trans-
el papel activo que han tenido las empresas nacionales en una región específica del país como
transnacionales en el conflicto social político y impulsores de una política de seguridad que ha
militar de Colombia, y por protagonizar un dejado un largo historial de violaciones de los
modelo económico que ha dejado serios retro- derechos humanos, como es el departamento
cesos en el cumplimiento de los derechos eco- de Arauca, al oriente de Colombia, región en la
nómicos, sociales, culturales y ambientales de
los colombianos7 .
5 Dice Uribe a empresarios extranjeros en foro de Economist: “Uste-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

Sobre el papel de las empresas transnacio- des son nuestros socios, vengan e inviertan” 10 de junio de 2005.
nales en el conflicto social, político y armado, www.presidencia.gov.co
6 “El presidente de E.U., George Bush pedirá al Congreso de su país
pueden citarse los casos de empresas vincula- mantener el apoyo al Plan Colombia”. El Tiempo, agosto 4 de 2005.
das con grupos paramilitares para el favoreci- 7 Las inconformidades sobre los efectos del modelo económico neo-
liberal se han encausado a través de varias convergencias sociales,
miento de sus intereses, como la Drummond entre las que se cuentan el comité Colombia de lucha contra el
Company, demandada por el asesinato de tres Alca, y la Red colombiana de acción frente al libre comercio y el
Alca, entre otros.
líderes sindicales (que paradójicamente estaban 8 Jairo Pulgarín, “La Justicia cojea y cojea, pero no llega”. www.libertad-
exigiendo a la empresa, entre otras cosas, me- prensa.org. 9 enero 2003

52 Contexto
que se encuentran grandes yacimientos de pe- EL CASO DE ARAUCA
tróleo explotados por la Occidental Petroleum
Company y la Repsol.
En el departamento de Arauca, al oriente de
Colombia, se observa con claridad la correspon-
EL ESTADO CÓMPLICE sabilidad del Estado colombiano en la violación
sistemática de los derechos humanos, violacio-
nes surgidas en el interés de generar “seguridad
A partir de la huelga de los trabajadores del pe-
democrática” a los intereses petroleros de la re-
tróleo, en los inicios de la década del cincuenta,
gión, específicamente de Occidental Petroleum
se nacionalizaron las concesiones Cira-Infantas del
y Repsol.
Magdalena Medio y se creó la empresa estatal
Desde cuando fue creada una figura jurídi-
petrolera, Ecopetrol, en lo que ha sido la mayor
ca denominada como “zona de rehabilitación”
empresa del país y uno de los principales genera-
en la región circunvecina a la infraestructura
dores de recursos para el Estado9 . En la Consti-
petrolera14 , para someter a la población a un
tución Política de 1991 quedó especificada la
régimen militar y policivo extremo, que se ma-
posibilidad de nacionalizar los recursos del sub-
nifiesta en la imposición de autoridades milita-
suelo (Artículo 58, derogado por el Acto legislati-
res y el desarrollo de dispositivos judiciales ile-
vo Número 1 de 1999); esta medida continuó
gales, como las detenciones masivas que acu-
con la adopción de medidas destinadas a garan-
mularon cerca de 3.500 personas, la judicializa-

Observatorio Social de Empresas Transnacionales, Megaproyectos y Derechos Humanos


tizar los intereses del capital transnacional10 . Por
ción de dirigentes sociales sin procedimientos
ejemplo, la reciente extensión a perpetuidad de
jurídicos y, en general, institucionalizando todo
la concesión del campo Caño Limón a la Occi-
tipo de violaciones contra los derechos huma-
dental Petroleum implica la disminución de im-
nos de los habitantes de esta región15 .
portantes recursos para el Estado, recursos que
Aunque las zonas de rehabilitación fueron
serían utilizados en el gasto social o en el aumen-
declaradas inexequibles por la Corte Constitu-
to de coberturas de salud o educación. Igual su-
cional16 , porque evidentemente abrían la posi-
cede en la extensión de la concesión del campo
bilidad para que el Ejército y la Policía se atribu-
de gas de Chuchupa a la Mobil-Texaco, que ha
yeran facultades judiciales, los resultados netos
sido objeto de denuncias y oposición del movi-
de la zona de rehabilitación acumulan un largo
miento obrero11 ; o la venta de la contraparte
historial de procesos judiciales con vencimiento
colombiana en el complejo carbonífero del Ce-
de términos por falta de pruebas; además de la
rrejón en La Guajira, que le significa, de acuerdo
inexistencia de cualquier proceso contra grupos
con las proyecciones de precios y mercado, la
paramilitares, que son acusados por los habi-
imposibilidad de recibir cerca de diez mil millones
tantes de la región de trabajar de manera coor-
de dólares durante su operación12 .
En esta perspectiva, cabe preguntarse so-
bre los mecanismos que detrás de bambalinas
9 Informe anual Ecopetrol. Disponible en: www.ecopetrol.com.co
se movieron para promover la extensión de los 10 “Con esta Lógica no se le van a cobrar impuestos ni a los monopolios
contratos mineros en evidente contradicción ni a las transnacionales”. Jorge Enrique Robledo. XV Congreso de
Contadores Públicos de Colombia. 14 de agosto de 2004.
con los intereses de la nación, y que beneficia- 11 “El paro de Ecopetrol sigue sin solución”. Observatorio Colombiano
ron por unos cuantos miles de millones de dóla- de Energía. 27 de abril de 2004.
12 Cálculos hechos por Sintraminercol, en Las Ganancias del Extermi-
res a compañías petroleras y mineras. A los an- nio. 2003.
teriores casos se suman la modificación de la 13 Ibíd.
14 Resolución 129 sobre zonas de rehabilitación y consolidación.
ley de regalías, por la cual el Estado deja de reci- www.presidencia.gov.co
bir el 20%, en la mayor parte de los pozos, para 15 Informes de Derechos Humanos. Comité Regional de Derechos Hu-
manos “Joel Sierra”, Humanidad Vigente. 2002, 2003 y 2004.
recibir el 5%; lo que implica un duro recorte de 16 Sentencia C-1024-02 de 26 de noviembre de 2002. www.secretaria
las finanzas de los departamentos y municipios13 . senado.gov.co

Contexto 53
dinada con el Ejército, específicamente con la detrimento para las finanzas de la nación. En
Brigada Móvil Nº 517 . estas circunstancias, la petrolera estadouniden-
El papel de las transnacionales del petróleo se aumenta los pozos de exploración, y acumu-
no es pasivo en el país, la Oxy ha financiado de la grandes ganancias ante la impunidad que
manera directa contratistas de seguridad que acompaña sus acciones.
actúan de manera conjunta con el Ejército y la
Fuerza Aérea; entre sus resultados figuran el bom-
bardeo y la masacre en la vereda de Santo Do- PROFUNDIZACIÓN DE LA IMPUNIDAD
mingo18 . Las inversiones de la empresa no se
detienen en infraestructura, por el contrario, ha Todo este panorama de violación de los derechos
gastado de manera directa en el emplazamiento humanos y los medios que los garantizarían, tie-
de la Brigada XVIII y ha influenciado, en el Con- ne un factor común: la absoluta carencia de ver-
greso y la Presidencia de los Estados Unidos, para dad, justicia y reparación integral de las víctimas
la extensión del Plan Colombia y de la ayuda mi- y la impunidad total, profundizada mucho más
litar norteamericana19 . Por otro lado, llama la en el gobierno del actual Presidente, en beneficio
atención que algunas regiones en que aparecen especialmente de las multinacionales y de los
arremetidas paramilitares, coinciden con las áreas monopolios nacionales. No es casual esta coinci-
de interés exploratorio de estas empresas; casos dencia, si se tiene en cuenta que el Presidente, al
como el de Recetor en el Casanare, en el que la saludar la expedición de la norma protectora de
desaparición de 63 personas por parte de grupos la inversión extranjera, hizo énfasis en que iba li-
paramilitares20 , en el año 2003, precedió en seis gada a la seguridad física, a la estabilidad jurídica
meses a la exploración petrolera21 . y económica y a la garantía de que no se le cam-
El carácter altamente represivo de estas biaría a la inversión extranjera las reglas de juego
empresas hace que prácticamente se desconoz- tributarias ni laborales24 .
ca a las organizaciones sociales como interlocu- Simultáneamente, el nuevo vocero de las
tores válidos, concentrando su interlocución con autodenominadas AUC, Vicente Castaño, recal-
los entes gubernamentales, imponiendo una vi- caba en publicitada entrevista a la revista Se-
sión y perspectiva de “desarrollo” y de “demo- mana25 que la reparación a las víctimas sería sim-
cracia” que no se caracteriza por contar con los bólica, porque no contemplan devolución de
intereses y perspectivas de la sociedad civil. Re- tierras ni bienes apropiados, pues la perspectiva
cientemente, tres soldados y un teniente de la de esta organización es continuar y ampliar los
Brindada XVIII del Ejército, financiada por la Oc- proyectos productivos que vienen desarrollan-
cidental Petroleum, han sido sindicados por el do en amplias zonas donde tienen dominio.
asesinato de tres dirigentes sociales del movi-
miento campesino y obrero de la región22 , res- 17 De acuerdo a declaraciones de campesinos de la región que no
ponsabilidad que en un principio buscó ser jus- encuentran condiciones de seguridad para hacer denuncias públicas.
tificada por el comando del Ejército sindicando 18 La Masacre de Santo Domingo. Comite Regional de Derechos Huma-
nos “Joel Sierra”, Saravena, 2002.
a estas personas como insurgentes, obviando 19 Informe de Derechos Humanos Arauca. 2002. Comite Regional de
que fueron asesinados desarmados23 . Derechos Humanos “Joel Sierra”. 2002
20 Indicadores de Derechos Humanos en Casanare. Vicepresidencia de
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

A pesar de estos antecedentes, y con la la Republica. www.derechoshumanos.gov.co


cercana terminación del contrato de explotación 21 Declaraciones de campesinos desplazados de la región.
22 “Los sindicalistas no murieron en combate, fueron asesinados”. Com-
por parte de la Occidental en el campo Caño prensa, 7 de septiembre de 2004.
Limón, el Estado Colombiano le entregó la ex- 23 “Fiscalía ordenó captura de tres militares y un civil por muerte de
tres sindicalistas en Arauca”. El Espectador, 7 de septiembre de
plotación del campo hasta su agotamiento, y la 2004.
potencial entrega de una gran área de explora- 24 Dice Uribe a empresarios extranjeros en foro de Economist: “Uste-
des son nuestros socios, vengan e inviertan” 10 de Junio de 2005.
ción en el Magdalena Medio, en contrapresta- www.presidencia.gov.co
ción de un aumento pírrico de las regalías y en 25 “Habla Vicente Castaño”. Revista Semana, 6 de junio de 2005.

54 Contexto
Agregó que el Estado solamente se hace pre- global, nacional y regional. El tamaño de su po-
sente en los territorios donde los ricos hacen der se entiende desde la enorme concentración
inversión. de su riqueza: 500 de las grandes corporacio-
Si tenemos en cuenta la experiencia recien- nes producen el 47% del PIB del planeta, con-
te del accionar violatorio de los derechos huma- trolan el 65% del comercio global y originan el
nos de los grupos paramilitares y el Ejército co- 80% de las inversiones en el extranjero. En Co-
lombiano, en las zonas de interés para los lombia, entre 310 filiales de ETN y los cuatro
macroproyectos en que están involucradas las grandes grupos monopólicos colombianos, ge-
Empresas Transnacionales (ETN) y los grandes neran más del 60% del PIB y sus activos supe-
empresarios nacionales aliados a ellas, resulta cla- ran de lejos el 100% de éste28 .
ro que las organizaciones armadas de extrema
derecha están lejos de ser disueltas y que más
bien entran en formas más refinadas y discretas ALTERNATIVAS
de operar, en función de garantizar las ganancias
y el despliegue sin obstáculos de las inversiones Ante la ofensiva de las transnacionales y el im-
extranjeras y nacionales dirigidas fundamental- pacto de su política en los derechos humanos
mente a la extracción de los recursos naturales y de la población y el medio ambiente, vemos
la explotación de la biodiversidad. necesaria la facilitación de espacios que posibili-
Basta recordar cómo uno de los últimos ten su juzgamiento y condena por la violación

Observatorio Social de Empresas Transnacionales, Megaproyectos y Derechos Humanos


actos oficiales de la entonces embajadora de los sistemática de los mismos y la destrucción de
Estados Unidos en Colombia, Anne Patterson, las organizaciones sociales. La realización de un
fue asegurar los recursos económicos para el Tribunal Permanente de los Pueblos que devele
funcionamiento permanente de unidades de las ante la humanidad la atrocidad impulsada por
Fuerzas Armadas colombianas a lo largo del estas corporaciones para el apoderamiento y
oleoducto Caño Limón Coveñas, para así garan- explotación de los recursos naturales, es una
tizar el flujo del crudo en beneficio de la Oxy26 . necesidad que permitirá la reconstrucción de las
Por esa misma época se hizo evidente y cons- comunidades y la lucha por la reparación inte-
tante el avance paramilitar en el departamento gral de las víctimas.
de Arauca con un incremento en las violaciones La globalización del capital y la imposición
a los Derechos Humanos27 . de sus políticas a través de la violencia sistemá-
Ante este panorama la pregunta que se ha- tica, no solo afecta los derechos humanos, sino
ría cualquier persona es: ¿cuál es el papel del que atenta contra la soberanía de los pueblos.
Estado colombiano como garante de los dere- Generar un amplio movimiento por la autode-
chos y en general de los intereses de la nación? terminación y la integración internacional inde-
La contradicción entre un supuesto Estado pendiente atraviesa por el relacionamiento y
social de derecho, cuyo objetivo sería el bien coordinación de las luchas latinoamericanas,
común y la protección de los más débiles, y una pues son las mismas multinacionales quienes
realidad política y de derechos humanos en la expolian los recursos y violentan los derechos
que el poder público fomenta y tolera la viola- de todas nuestras poblaciones.
ción de ellos en aras de proteger los intereses Enfrentar de manera global estas políticas
de las ETN y de los capitalistas locales, tiene que contribuye inmensamente al fortalecimiento de
ver con las nuevas realidades del mercado mun-
dial en el que las ETN controlan el 70% del co-
26 Palabras de la embajadora estadounidense en Colombia, Anne Patter-
mercio global e influyen decisivamente en los son, ante la Conferencia: Colombia ante los ojos de Wall Street.
espacios multilaterales del comercio (OMC, Alca, Bogotá 25 de julio de 2002. http://bogota.usembassy.gov
27 Comité Regional de Derechos Humanos “Joel Sierra” 2003.
TLC), políticos (ONU, OEA), ambientales 28 Rueda la concentración de capital. Sintraicollantas, Instituto Nacio-
(Rio+10, Kyoto) y en todas las esferas del poder nal Sindical. 2004.

Contexto 55
las luchas populares y a la resistencia de los pue-
blos; las campañas mundiales contra transna-
cionales son una gran posibilidad de coordina-
ción de iniciativas y de confrontación al capital.
La movilización y la lucha popular a través
de la construcción de grandes movimientos de
los desarraigados y desposeídos es una necesi-
dad urgente. La lucha contra el hambre, contra
los crímenes de lesa humanidad y la impunidad
nos permitirá avanzar por los caminos de la uni-
dad y la conquista del bienestar, la paz con jus-
ticia social y la soberanía nacional.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

56 Contexto
Foto: Carlos Humberto Patiño S. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

Guerra química
contra la
población civil

Mesa Plan Colombia

“Mientras yo sea presidente no puedo dejar de Para convencer a los Estados Unidos y a la
luchar contra las drogas. Las fumigaciones se opinión pública nacional e internacional, el dis-
suspenderán el 7 de agosto del 2006, cuando ter- curso oficial hace afirmaciones no siempre sus-
mine mi mandato”1 . tentadas: que éstas son efectivas y rápidas para
lograr la disminución de las hectáreas cultiva-
das; que son seguras porque el glifosato “es me-

C
on estas palabras, la posibilidad de nos tóxico que la sal común, la aspirina, la cafeí-
revaluar la política de fumigación na, la nicotina y hasta la vitamina A”3 ; que
quedó aplazada hasta el momento aventajan al método manual de erradicación en
en que Álvaro Uribe Vélez abandone
1 “No suspenderé las fumigaciones”, El País, Cali, 30 de junio de 2003.
sus funciones como Jefe de Estado 2 Nos referimos a las solicitudes diplomáticas reiteradas que Ecuador
en Colombia. ha hecho a Colombia para que suspenda las fumigaciones en la zona
fronteriza en consideración a las afectaciones en materia de salud,
De nada han valido las quejas de los afecta- medio ambiente, alimentación y otros derechos que han sufrido los
dos por las fumigaciones ni las críticas de secto- ciudadanos ecuatorianos como consecuencia del “efecto deriva” de
las aspersiones realizadas en territorio colombiano. Para mayor infor-
res académicos, sociales, no gubernamentales mación sobre quejas de afectados por fumigaciones: Defensoría del
e incluso de entidades y funcionarios públicos Pueblo, Resolución Defensorial 04; Amicus Curieae Las fumigacio-
Mesa Plan Colombia

nes y los Derechos Humanos, junio de 2002; Contraloría General de


del mismo Estado y de países vecinos2 , que cla- la República, Informes sobre el Plan Colombia Nº 1-4 y textos varios
man por un viraje en la política de lucha contra de Ricardo Vargas, Maria Clemencia Ramírez, Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo, Comité Interinstitucional contra las Fumiga-
los cultivos de uso ilícito. Con oídos sordos, el ciones – Ecuador, Declaración del Movimiento Nacional de Víctimas
Gobierno Nacional no cede en su determinación de Crímenes de Lesa Humanidad, Genocidio y Violaciones a los
Derechos Humanos, junio 26 de 2005.
de continuar con las fumigaciones en todo el 3 “Qué es el programa de erradicación aérea”, Policía Nacional,
territorio nacional. www.policia.gov.co

Contexto 57
tanto evita riesgos a los agentes del Estado que En primer lugar, la discrepancia en las ci-
realizan dicha actividad en zonas de conflicto4 ; fras: una diferencia de 30 mil hectáreas pone en
pero sobre todo que las fumigaciones son la vía cuestión no sólo la legitimidad de los criterios
más firme para garantizar los éxitos de la seguri- con que se elaboran, procesan y divulgan los
dad democrática. resultados de la política antidrogas, sino tam-
bién la solidez de estrategias que se derivan de
“En la situación colombiana, terrorismo, droga, una realidad rural que se desconoce o se desvir-
violencia e inseguridad son una misma cosa (…). túa intencionalmente para favorecer los infor-
Nuestro problema es una amenaza internacio- mes de gobierno. En segundo término, el con-
nal. Si Colombia no destruye la droga, la droga traste entre la reducción de la siembra y la
destruye la cuenca amazónica. Si Colombia no cantidad de cocaína exportada, con calidades
frena el terrorismo, éste pondrá en dificultades a óptimas y precios a la baja en los centros de
la democracia de la región”5 . consumo, indicando pocos problemas de abas-
tecimiento desde los países de la oferta. Terce-
El Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Es- ro, la expansión de los cultivos a más de 245
tado Comunitario 2002-2006 planteó, por su par- municipios de 23 departamentos en regiones
te, una ecuación lineal entre drogas, terrorismo donde hasta hace poco era impensable la apari-
y siembra de cultivos de uso ilícito, donde la fu- ción del fenómeno y con un mayor número de
migación es el eje central de la política y los cam- familias campesinas involucradas. Cuarto, la
pesinos cultivadores su principal objetivo6 . Así ineficacia misma de la aspersión aérea que exige
se justificó la puesta en marcha del operativo más avionetas y litros de herbicidas para des-
militar contrainsurgente más ambicioso en la truir un número menor de cultivos cada año: es
historia colombiana, el llamado Plan Patriota, que así como en los cinco años de vigencia del Plan
abarca cuatro departamentos del sur del país: Colombia se lograron eliminar 83 mil hectáreas
Caquetá, Guaviare, Meta y Putumayo, y que pro- después de fumigar 595 mil9 . Una proporción
mete replicarse en otras zonas a propósito de la acumulada de 7 a 1 entre 2000 y 2004.
nueva doctrina operacional coadyuvada desde A pesar de las declaraciones en contrario,
Washington. Esta estrategia militar supone la los ribetes críticos de la política contra los culti-
participación de todas las fuerzas de seguridad vos de uso ilícito se evidenciaron en los dos últi-
del Estado con comandos militares conjuntos mos años del régimen de la seguridad democráti-
bajo una única dirección centralizada7 . ca. Si en el 2002 fue necesario fumigar 130.364
hectáreas de coca para erradicar 43 mil, en una

LAS FUMIGACIONES, UNA ESTRATEGIA INÚTIL


4 Ver: Expedientes Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, consejero ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda, 19 de
Pese a tal despliegue de recursos, tecnología e octubre de 2004, expediente IJ-25000-23.25-000-2001-00022-02;
infraestructura —principalmente bélicos—, los Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccion Segunda, Subsec-
cion B, Bogotá D.C., junio 13 de 2003, magistrada ponente: Dra. Ayda
resultados de las fumigaciones en el marco del Vides Paba, referencia: 01-0022; accionante: Claudia Sampedro y Héc-
Plan Colombia son precarios frente a sus objeti- tor A. Suárez; accionado: Ministerio del Medio Ambiente y otros.
5 Uribe Vélez Álvaro, Discurso pronunciado en la 58 Asamblea de las
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

vos discursivos. Aunque el gobierno Uribe des- Naciones Unidas, New York, octubre de 2003. www.derechos.org.
taca como todo un éxito la reducción, entre 6 Dado que resulta más fácil controlar la siembra que los subsiguientes
escalones del tráfico de estupefacientes. Lee Brown, primer zar
2000 y 2004, de 163 mil a 80 mil hectáreas, antidrogas del presidente Clinton había afirmado: “Es más fácil acabar
según el Sistema de Monitoreo de Cultivos Ilíci- con el panal que luego con las abejas volando” (Cano 2001).
7 “Plan Patriota, a corazón abierto” en El Tiempo, mayo 3 de 2005.
tos (Simci)8 o a 113 mil, según el Departamento 8 Oficina contra la Droga y el Delito (Unodc) Colombia. Monitoreo de
de Estado de los Estados Unidos, el examen Cultivos Ilícitos. Junio de 2005, p. 7. También ver en www.unodc.org.
9 Cálculos propios a partir de estadísticas históricas de cultivos y erra-
detallado de las estadísticas arroja un balance, dicación de la Dirección Nacional de Estupefacientes. Observatorio
por lo menos, contradictorio. de Drogas, www.dne.gov.co.

58 Contexto
relación de 3 a 1 (que confirmaba como correcta En desarrollo de la lucha contrainsurgente,
la consigna de superar la velocidad de la siembra la población soporta operativos militares a gran
con una mayor velocidad de la aspersión, pero escala, concentrados en el fuerte control terri-
solo en apariencia), la proporción varió drástica- torial, bloqueos al tránsito de alimentos, perso-
mente: 9:1 en el 2003, y 23:1 en el 200410 . nas y asistencia médica, detenciones masivas y
La Casa Blanca presenta un balance mucho de líderes sociales, y hostigamientos generaliza-
más negativo. El más reciente informe de certi- dos contra las comunidades que son acusadas
ficación por colaboración en la lucha contra el de apoyar o pertenecer a la guerrilla12 .
narcotráfico, reconoce 113 mil hectáreas sem- En este contexto se desarrolla la llamada
bradas y una reducción neta de mil hectáreas “guerra contra las drogas”, como parte integral
de coca en el 200411 , lo que significa que por del Plan Patriota y del Plan Colombia. Cuando
cada hectárea efectivamente eliminada se irri- las avionetas aseguran el área con ametrallamien-
garon con agrotóxicos 136 hectáreas de coca y tos y después asperjan las fincas de los campe-
vegetación circundante. sinos, indígenas y afrodescendientes, generan
Este nivel de incompetencia explica las pro- zozobra en las familias y afectan no sólo los cul-
puestas desesperadas del momento: el anuncio tivos de coca sino también el pancoger, las fuen-
de fumigación en parques nacionales naturales, tes de agua, los animales y la biodiversidad. An-
la introducción del hongo Fusarum Oxysporum cianos, mujeres en embarazo e infantes son los
presentada por el senador republicano Dan Bur- grupos de población que resienten con más fuer-
ton en junio de 2005, y las iniciativas presiden- za sobre su estado de salud la mezcla de Round-
ciales de incrementar la erradicación manual for- Up y Cosmoflux.
zosa con los contingentes de paramilitarismo y Las familias asperjadas se enfrentan a una
ex guerrilleros desertores; o el muy discutido pago crisis alimentaria insuperable en el corto plazo.
de recompensas por información de siembras o Obligados a consumir agua contaminada, con
depósitos de pasta básica que los campesinos sus cultivos de pancoger dañados, los pastos
suministren a las Fuerzas Militares, que no es otra de su ganado secos y el medio ambiente visible-
cosa que la institucionalización de la delación en mente deteriorado, su vulnerabilidad solo tiene
el corazón de las comunidades rurales. dos caminos: permanecer en su territorio a pe-
En conclusión, se opta por desgarrar aun sar de la enfermedad y la hambruna o despla-
más el tejido social, en lugar de diseñar estrate- zarse forzadamente.
gias de concertación social y desarrollo regional En el primer caso, se enfrentan al reto de
que conduzcan a la sustitución gradual de los recomponer su economía de subsistencia en
cultivos de coca y amapola, y sienten correlati- condiciones agroecológicas difíciles y sin contar
vamente las bases de una real gobernabilidad con apoyo alguno del Estado. Al militarizar el
democrática en el país. problema, tanto los Estados Unidos como el
Gobierno colombiano convirtieron al campesi-
no cocalero y amapolero en otro enemigo inter-
GUERRA CONTRA LOS CULTIVOS no13, a quien sus reclamos no se atienden ni se
Y LAS POBLACIONES solucionan, porque de antemano se ha decidi-
do que sus denuncias por los daños que causan
Si bien los resultados logrados frente a los obje-
Mesa Plan Colombia

10 Ibíd.
tivos declarados son exiguos, los impactos so- 11 Sergio Gómez Maseri “Los cultivos de coca no disminuyeron, pese a
bre la población expuesta a las aspersiones son récord de fumigación del 2004”, en El Tiempo, 30 de marzo de 2005.
12 Ver declaración hecha en el marco del seminario: Militarización e
de grandes proporciones. Es por ello que la po- Impacto Social del Plan Patriota en el Sur del País. Bogotá, Florencia
lítica debe evaluarse en un escenario particular: y Cartagena del Chairá, julio 29 de 2005.
el de la cotidianidad de las comunidades que 13 Informe Nacional de Desarrollo Humano, Colombia 2003. Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo Pnud. El Conflicto Callejón con
han sido fumigadas. Salida. Capítulo 13: Desnarcotizar el conflicto.

Contexto 59
las aspersiones carecen de toda credibilidad y implementado. Hoy está vigente lo que hace tres
fundamento. años concluía la Defensoría del Pueblo al verifi-
Así lo expuso Collin Powell ante el Congreso car la dinámica de las fumigaciones:
de los Estados Unidos en 2003, al afirmar que:
“Las autoridades de salud carecen de estudios,
“Estos informes se han basado en gran parte en estadísticas y datos que les permitan afirmar la
relatos no verificados ofrecidos por agricultores inocuidad de los químicos que se aplican dentro
cuyos cultivos ilícitos han sido rociados. Dado del programa de erradicación y por lo tanto, no
que sus medios de vida ilegales han sido afecta- tienen elementos técnicos para aportar al debate
dos por el rociado, estas personas no ofrecen in- nacional e internacional sobre sus efectos. Dicha
formación objetiva acerca del programa. Además, situación es inexcusable y demuestra la falta de
creemos que los grupos armados ilegales son la interés de las autoridades responsables, pues no
fuente de muchas de estas quejas”14 . es comprensible que, después de veinte años de
realizadas las primeras aspersiones en la Sierra
Nevada de Santa Marta y en el Guaviare y de diez
EL DIFÍCIL ACCESO A LA JUSTICIA años de iniciado “formalmente” el programa de
erradicación aérea con químicos, aún no se cuen-
Entre octubre de 2001 y abril 30 de 2005 las au- te con dichos estudios” 18.
toridades antinarcóticos recibieron 5.294 quejas
de afectados por las fumigaciones en 19 departa- Aunque estos hechos fueron llevados a la
mentos del país. De ese total, inferior en un 38% a justicia colombiana a través de varias acciones
las denuncias recibidas en la Defensoría del Pue- jurídicas (de tutela y populares) la respuesta fi-
blo, el 55% fueron rechazadas por no cumplir los nal dada por el Consejo de Estado19 fue que no
requisitos previstos para su admisión, mientras el existían suficientes pruebas para documentar el
resto se mantiene en espera de la verificación (que daño. Aunque “no se desconoce, porque así lo
generalmente no se realiza por motivos de seguri- evidencian las provanzas, que de todos modos
dad o se hace después de mucho tiempo, cuando hay afecciones que se causan, pero que no al-
es imposible cotejar los daños reportados). A la canzan la gravedad que señala la parte actora”.
fecha, solo el 0,2% de las quejas fueron compen- Las fumigaciones recibieron un espaldarazo por
sadas; es decir que sólo doce obtuvieron repara- vía jurisprudencial al tiempo que sus víctimas
ción de parte del Estado Colombiano15 . fueron despojadas de su derecho al acceso fun-
De otra parte encontramos 1.311.662 per- damental a la justicia.
sonas que fueron desplazadas forzadamente
durante los primeros cinco años de aplicación 14 La erradicación aérea de cultivos ilícitos: preguntas que se plantean
del Plan Colombia16 , de las cuales varios cien- con frecuencia. Apoyo de Estados Unidos a Colombia. Hoja Informa-
tiva publicada por la Oficina de Asuntos del Hemisferio Occidental
tos lo hicieron por operativos antinarcóticos en del Departamento de Estado de Estados Unidos, el 17 de enero de
sus veredas, y tuvieron que someterse poste- 2001.
15 Respuesta del Ministerio del Interior y de Justicia a la Proposición Nº
riormente a una burocracia ineficaz e insuficien- 057 del Senado de la República, relacionada con fumigación en
te que se niega a registrarlos, aduciendo que la Parques Nacionales Naturales, mayo 5 de 2005. Copia impresa. Ver
también en: http://www.cultivosilicitoscolombia.gov.co/
normatividad correspondiente17 no incluye a las aux_quejas.htm-.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

fumigaciones como factor de desplazamiento. 16 Codhes. Editorial 18 de mayo de 2005. Plan Colombia: fracaso anun-
ciado.
En todos los casos, los afectados no acce- 17 Ver Ley 387 de 1997, por la cual se adoptan medidas para la preven-
den a atención en salud apropiada por las enfer- ción del desplazamiento forzado y la atención, protección, consoli-
dación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos
medades de la guerra química. Pese a que uno por la violencia en la República de Colombia
de los requisitos para adelantar el Programa de 18 Defensoría del Pueblo, Las Fumigaciones y los Derechos Humanos.
Amicus Curiae, junio de 2002, p. 18.
erradicación de cultivos ilícitos con glifosato (Pe- 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Fallo del
cig), es la puesta en marcha de un plan de vigi- 19 de octubre de 2004. Consejero ponente: Nicolás Pájaro Peñaran-
da. Acción popular 00022 -02.
lancia epidemiológica, a la fecha éste no se ha

60 Contexto
SEGURIDAD VS. DERECHOS Todas ellas obedecen a la lógica de toleran-
cia cero que caracteriza al prohibicionismo nor-
teamericano, desarrollado por el Gobierno Na-
Varias son las estrategias mediante las cua-
cional al abordar la problemática de los cultivos
les la actual administración ha garantizado a
bajo el lente de una seguridad de Estado que
Washington el despliegue de las fumigaciones
prevalece sobre la protección efectiva y la ga-
hasta el final de su mandato:
rantía de los derechos humanos de los ciuda-
danos.
• El debilitamiento de las funciones de con-
Aunque se conocen los impactos “colate-
trol y evaluación de los impactos de las fu-
rales” de las fumigaciones, se cree que son cos-
migaciones en las entidades de salud, me-
tos aceptables para los fines de la seguridad
dio ambiente y agricultura20 .
democrática 27 . No se trata, entonces, de un
• El aumento de 8,4 a 10,4 litros de fungicida
gobierno mal informado que desconoce los
por hectárea, para mayor capacidad destruc-
impactos de su política sino de un gobierno que
tiva de la hoja de coca, que se realizó sin ma-
los promueve y los defiende con ahínco. En este
yor fundamento científico, mediante un cam-
punto cabe preguntarse, ¿por qué no quiere
bio al Plan de Manejo Ambiental vigente21 .
aceptarlos?, ¿por qué no acepta reformular la
• La autorización para fumigar cualquier par-
política?
te del territorio nacional con presencia de
Siguiendo la huella de sus beneficiarios en-
cultivos ilícitos, incluidos los parques nacio-
contramos la respuesta:
nales naturales22 .
• La eliminación, en la práctica, de las franjas
“La guerra colombiana —como tantas otras—
de seguridad que protegen los centros po-
bien sea contra las drogas como contra los gru-
blados y acueductos, las áreas de interés
pos alzados en armas, representa buenos divi-
socioeconómico, étnico y ambiental, los pá-
dendos políticos y económicos en el nivel de quie-
ramos y cuerpos de agua estáticos y co-
nes están tomando las decisiones”28 .
rrientes, al reducirlas desde los 200, 1.600
y 2.000 metros hasta los 10 y 100 metros 20 Consejo Nacional de Estupefacientes, Resolución 0013 de junio de
en el mejor de los casos23 . 2003.
• La contratación de estudios ambientales 21 Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, Resolución
0099 del 31 de enero de 2003.
complacientes con el método, tales como 22 Consejo Nacional de Estupefacientes, Resolución 0013 de junio de
el reciente estudio de la Comisión Intera- 2003.
23 El Plan de Manejo Ambiental impuesto en el 2001 establecía franjas
mericana para el Control del Abuso de Dro- de seguridad de 2000 y 1600 metros para la mayor parte de los casos,
gas – Cicad24 . y de 200 metros para cuerpos de agua corrientes y estáticos. Reso-
lución 1065 de 2001 del Ministerio del Medio Ambiente.
• La renuencia a aplicar el principio constitu- 24 Cicad concluyó que “los riesgos para el ambiente del uso del glifo-
cional de Precaución en materia ambiental, sato y el Cosmo-Flux en la erradicación de la coca y la amapola en
Colombia eran pequeños en la mayoría de las circunstancias. Ver:
que indica que “cuando exista peligro de Estudio de los efectos del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos
daño grave o irreversible, la falta de certeza mediante la aspersión aérea con el herbicida glifosato (Pecig) y de los
cultivos ilícitos en la salud humana y en el medio ambiente”, p. 106.
científica absoluta no deberá utilizarse como Este estudio ha sido fuertemente cuestionado, principalmente en
razón para postergar la adopción de medi- cuanto a su metodología; ver documento Observaciones al Estudio de
los efectos del programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante
das eficaces para impedir la degradación del la aspersión aérea con el herbicida glifosato (Pecig) y de los cultivos
Mesa Plan Colombia

medio ambiente”25 . ilícitos en la salud humana y en el medio ambiente. Universidad


Nacional de Colombia. Instituto de Estudios Ambientales Idea, en:http:/
• Finalmente, ha recurrido a la censura fren- /www.idea.unal.edu.co/public/docs/Observ_IDEA_a_doc_CICAD.pdf
te a quienes se oponen a las fumigaciones, 25 Ver expedientes citados.
26 Ver apelación del Ministerio del Interior al fallo del Tribunal Conten-
acusándoles de tener intereses criminales, cioso Administrativo de Cundinamarca.
o de querer favorecer a quienes se benefi- 27 Ver expedientes citados.
cian del tráfico de estupefacientes26 . 28 Ricardo Vargas Fumigaciones y política de drogas en Colombia: ¿Fin
del círculo vicioso o un fracaso estratégico?

Contexto 61
Como se ve, el asunto de las fumigaciones en la mesa de negociación y de un problema de
encierra complejidades políticas, militares, econó- garantía de seguridad humana que, como lo ha
micas y sociales que merecen análisis más profun- señalado Kofi Annan “incorpora el tema de los
dos. Por ahora, basta sentenciar que la seguridad, Derechos Humanos, el buen gobierno, acceso a
como valor absoluto entendido en su aspecto mi- la educación y a la salud, además de asegurar
litar o de defensa, no es un derrotero aceptable en que cada individuo tenga las oportunidades y la
el marco del Estado social de derecho, capacidad de elección necesaria para el cumpli-
miento de todo su potencial. Cada paso en esa
“No es cierto que los derechos fundamentales dirección es también un paso hacia la reduc-
deban estar supeditados a la Política de Seguri- ción de la pobreza, el crecimiento económico y
dad del Estado, pues el argumento de la seguri- la prevención de conflictos”30 .
dad ha sido siempre el argumento de las dictadu- El camino más largo y doloroso se recorre a
ras para acabar con la libertad de los través de la militarización del problema. El pre-
ciudadanos. En el Estado de derecho los dere-
sidente Álvaro Uribe se obstina en recorrerlo, a
chos fundamentales se protegen aun contra el
pesar de las dolorosas consecuencias que su
propio Estado, aun contra la seguridad del Esta-
do, aun contra la razón de Estado; pues de lo
decisión acarrea a la sociedad colombiana y a la
contrario se trata de una fementida protección institucionalidad democrática.
de las libertades de los ciudadanos”29.

El discurso de los Gobiernos colombiano y


estadounidense sobre las fumigaciones encierra BIBLIOGRAFÍA
múltiples falacias y se nutre de falsas expectati-
vas, como la de acabar el conflicto colombiano Cano, Gustavo (2001). “Desarrollo alternativo en la región andina:
una mirada a las experiencias y a sus lecciones”, en:
o derrotar al “terrorismo de los Andes” a través Memorias del Foro Desarrollo Alternativo en países andinos.
de una salida militar. Con razón, el Pnud en su Recinto del Senado de la República de Colombia, mayo 24
informe sobre desarrollo humano de 2003, ur- y 25 de 2001.
gía al Gobierno Nacional para “desnarcotizar el
conflicto”, como única vía para encontrar salida
al callejón en que estamos.
Resulta inadmisible, pues, seguir sometien-
do a la población civil a este método químico-
militar de lucha contra la insurgencia que va en
contravía de las disposiciones del Derecho In-
ternacional Humanitario, donde se advierte so-
bre la gravedad de tales métodos de combate.
Dañar cultivos, afectar el agua y la seguridad ali-
mentaria son actos violatorios de esta normati-
vidad internacional.
Si es insostenible fundamentar las fumiga-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

ciones en el difuso espectro de la seguridad be-


licista, urge redefinir en términos democráticos
el problema de la economía campesina orienta- 29 Fragmento del salvamento de voto del Magistrado Jaime Araujo a la
da hacia la producción de materia prima para sentencia de la Corte Constitucional T-383 de 2003 que resolvió la
tutela de la Organización de Pueblos indígenas de la Amazonía Co-
las drogas. Hablamos de un problema social y lombiana para la protección de sus derechos vulnerados por las
agrario que requiere reformas estructurales en fumigaciones.
30 Citado por Henry Salgado, “El Plan Colombia, una política de
la propiedad y la política económica, de un con- (in)seguridad humana para las poblaciones del Putumayo”, en Actua-
flicto social y armado que puede solucionarse lidad Colombiana, marzo de 2004.

62 Contexto
Foto: Wilson Eduardo Valderrama. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

Corrupción:
nos seguimos
rajando

Observatorio de Derechos y Conflicto Urbano


Instituto Popular de Capacitación, IPC

Observatorio de Derechos y Conflicto Urbano • Instituto Popular de Capacitación, IPC


“El poder corrompe y el poder absoluto electoral (compraventa de votos) y captura del
corrompe absolutamente” Estado (control de entidades públicas para favo-
Lord Atcon recer intereses particulares)

LUCHA ANTICORRUPCIÓN

L
a corrupción es entendida en este
artículo no sólo como la apropiación
y privatización de lo público, sino El concepto de corrupción del plan de desarro-
también como un abuso del poder llo: una de las interpretaciones más invocadas
mediante el cual se ejercen presio- es la de que Álvaro Uribe Vélez fue elegido Presi-
nes indebidas para el incremento del dente de Colombia como una respuesta a la de-
patrimonio, del poder o del prestigio de particu- cepción por el fracaso de las negociaciones del
lares en detrimento de los bienes públicos y de gobierno de Andrés Pastrana Arango con la gue-
los derechos de las personas. rrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
La estrategia anticorrupción hace referencia Colombia, Farc. Su segunda bandera fue la lu-
al conjunto de programas que tienen por objeto cha contra la corrupción y su rechazo a las ma-
“luchar” contra las diversas formas de corrup- quinarias políticas tradicionales. El Plan Nacio-
ción. Las formas de corrupción están referidas a nal de Desarrollo consagró un enfoque
sus modalidades: administrativa (peculado, con- administrativo de la corrupción y la definió como
cusión, cohecho, celebración indebida de con- un problema de Estado1 .
tratos), corrupción política (financiación de parti-
dos y campañas, tráfico de influencias), corrupción 1 Puntos 24 y 25 del Manifiesto Democrático de Álvaro Uribe Vélez.

Contexto 63
A la corrupción se le dará tratamiento de proble- moralización, los consejos comunales antico-
ma de Estado, entendida no solamente como sa- rrupción, el portal de contratación pública y la
queo del erario, sino también como un fenómeno formulación de una política nacional anticorrup-
asociado a aquellas decisiones públicas que no ción, son las metas del Programa.
consultan el interés general, para favorecer inte-
reses personales o de grupo. La lucha contra la Los pactos por la transparencia
corrupción tendrá como eje principal la reforma
de la contratación pública2 . Son pactos en los que se obligan a alcaldes,
gobernadores y directores de las corporaciones
Esto significa que el gobierno de Uribe Vé- autónomas a entregar información relacionada
lez define la corrupción esencialmente como un con el funcionamiento y la inversión social. Su
problema de la administración pública, de servi- fin es que las autoridades se comprometan a
dores públicos, de gestión pública, de procesos cumplir con la Constitución y la ley.
administrativos, en donde se saquea el tesoro Los pactos son un refuerzo convencional
público y se desconoce el bien común. La co- del derecho ciudadano al acceso a la informa-
rrupción es entendida como apropiación de lo ción; están más cercanos al deber de hacer visi-
público, como un abuso de autoridad de servi- ble que al deber de transparencia, pues miden
dores públicos en beneficio de intereses perso- más la información entregada que la gestión
nales o de particulares. transparentada. Las variables incorporadas es-
La anterior concepción estatal de la corrup- tán más relacionadas con la vigilancia de las
ción deja por fuera otras modalidades de corrup- transferencias de los ingresos corrientes de la
ción como: la captura del Estado por parte de gru- nación, que con el deber de hacer transparente
pos de poder, el tráfico de influencias, o las la gestión pública.
presiones indebidas sobre otros poderes públicos. Son un instrumento de control al cumpli-
Ante este enfoque, la estrategia anticorrup- miento de la Ley 617 de 2000 sobre eficiencia
ción que implementa la administración nacional de la gestión local y departamental y al cumpli-
es continuar el desarrollo del programa presi- miento del derecho de petición.
dencial llamado de “lucha contra la corrupción”,
con sede en la Vicepresidencia de la República y Comités de seguimiento
con una Dirección Nacional radicada en el De-
partamento Administrativo de la Presidencia de Son comités evaluadores de las obligacio-
la República. El Programa tiene cuatro compo- nes pactadas. La estrategia es débil en cuanto al
nentes: coordinación institucional, estrategia seguimiento de los pactos porque no cuenta con
regional, estrategia de control social y ciudada- funcionarios ni con una base social sólida que le
no, y estrategia de cultura de la legalidad3 . permita articular de manera permanente a los
El Programa se ha prodigado por los entes diferentes actores sociales en el seguimiento de
territoriales para la suscripción de pactos por la los compromisos adquiridos. Son comités oca-
transparencia, creación de comisiones de mo- sionales sin continuidad ni permanencia, tam-
ralización, de comités de seguimiento y conse- poco tienen información sistematizada que les
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

jos comunales anticorrupción. Los resultados han permita realizar una evaluación objetiva. Por lo
sido la formalización de 150 pactos por la trans- tanto, sus calificaciones se han convertido en
parencia con municipios, departamentos y cor- encuestas de percepción de la transparencia5 .
poraciones autónomas regionales, y la evalua-
2 Ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarrollo.
ción de 78 de ellos, 49 de alcaldías y 29 de 3 Se puede leer en http://www.anticorrupcion.gov.co
gobernaciones4 . 4 Informe de evaluación al cumplimiento de los pactos por la transpa-
rencia de alcaldías y gobernaciones, corte a 31 de diciembre de
Los pactos por la transparencia, los comi- 2004. Se puede consultar en el documento en http://
tés de seguimiento, comisiones regionales de www.anticorrupcion.gov.co/estrategia_reg/mapa/informe.htm

64 Contexto
Los consejos comunales LA CORRUPCIÓN NO PERCIBIDA

Son consejos consultivos con participación


Los altos riesgos de corrupción continúan en los
ciudadana cuyo objeto es generar espacios de
entes centrales sin que la estrategia presidencial
transparencia e integridad en las regiones. Debe
diseñada logre afectarlos. El informe de Trans-
existir y funcionar uno en cada capital de depar-
parencia por Colombia presenta un mapa de ries-
tamento. No existen, ni funcionan hasta el mo-
gos por incidencia indebida de grupos de pre-
mento.
sión y de otras ramas del poder público
(Transparencia por Colombia 2005).
Los comités de moralización

Integrados por los órganos de control mu- Colombia tiene un Congreso vulnerable
nicipal y regional para la coordinación interins-
Algunos de los riesgos de corrupción están
titucional para la prevención, investigación y
relacionados con la alta discrecionalidad del pre-
sanción de hechos de corrupción. Son un de-
sidente del Congreso para designar los ponen-
sarrollo de la Comisión Nacional de Moraliza-
tes, la excesiva personalización de las iniciativas
ción creada por la Ley 190 de 1995 o Ley Anti-
(inexistencia de bancadas), introducción de ar-
corrupción. Al igual que la Comisión Nacional,
tículos que rompen con la unidad de materia
no funcionan6 .
(micos), presencia activa en la discusión de con-
gresistas a quienes se les ha aceptado el impedi-

Observatorio de Derechos y Conflicto Urbano • Instituto Popular de Capacitación, IPC


Reforma de la contratación pública mento, toma de decisiones basadas en el “cole-
gaje” por encima de la argumentación y de la
Otra de las metas no cumplidas es la refor-
conveniencia pública, manipulación para disol-
ma a la contratación pública, que fue una de las
ver el quórum y entorpecer el desarrollo de los
iniciativas legislativas aplazadas por la prioridad
debates (Transparencia por Colombia 2005).
de trámite del Acto Legislativo de la reelección.
Solo el 20 de julio de 2005 se radicaron los pro-
yectos 1905 y 2005 para adelantar la reforma a Corrupción en la Fuerza Pública
la contratación pública estatal. Un resultado
Participación de miembros de la Fuerza Pú-
importante ha sido la promoción del portal de
blica en la venta de municiones y armas a gru-
contratación que permite a la ciudadanía cono-
pos paramilitares8 , participación de funcionarios
cer los procesos de contratación y realizar un
del Departamento Administrativo de Seguridad
seguimiento a los mismos7 .
(DAS) en tráfico de drogas9 , irregularidades en
La estrategia ha sido muy débil en relación
la contratación pública10 .
con la disminución de los riesgos de corrupción,
pues el programa alcanza a ser un ente presi-
dencial de mediación entre el ciudadano y los
órganos de control e investigación y está lejos
de realizar un control de la corrupción en el ni-
vel central. 5 El cuadro de evaluación por municipios se puede consultar en http:/
Esta estrategia ha sido cuestionada por los /www.anticorrupcion.gov.co/documentos/2005/mayo/alcaldias.pdf. Y
el cuadro de evaluación por departamentos en http://www.anticorrup-
alcaldes municipales, quienes manifiestan que cion.gov.co/documentos/2005/mayo/consolidado.pdf
el programa anticorrupción se fija más en los 6 Su descripción se puede conocer en http://www.anticorrupcion.
gov.co/estrategia_reg/mapa/regional.htm
municipios que en la nación. En efecto, aunque 7 Se puede conocer el portal en http://www.contratos.gov.co
se reconoce la corrupción como un problema 8 El Tiempo, 10 de junio de 2005. Editorial.
9 El Tiempo, 8 de julio de 2005.
estatal, su estrategia está dirigida sólo a las ad- 10 Revista Semana Nº 1.174, octubre de 2004. Informe realizado con
ministraciones regionales y locales. fundamento en el debate realizado por el senador Javier Cáceres.

Contexto 65
El fracaso de la meritocracia Sus principales manifestaciones son:

El acceso a la función pública por meritos y • La apropiación de cuatro millones de hec-


en contra de los criterios politiqueros se desfi- táreas de tierra (Uribe 2004).
guró con los nombramientos de los familiares • La captura de las rentas de la salud median-
de los congresistas pro-reelección en las emba- te el control de las aseguradoras del régi-
jadas y consulados. La llamada meritocracia su- men subsidiado12 .
cumbió al momento de organizar las coalicio- • La captura de las rentas de los juegos de
nes para obtener la aprobación de la reelección azar13 .
en el Congreso (Transparencia por Colombia
2005). El programa presidencial anticorrupción La corrupción en el Acto Legislativo
le hace seguimiento a la meritocracia por fuera Nº 2 de 2004
del Gobierno Nacional, en las corporaciones
autónomas regionales y en alcaldías y goberna- El trámite de la reforma constitucional para
ciones. Ver, por ejemplo, el caso de las alcaldías la reelección presidencial inmediata dejó ver una
locales de Bogotá. estrategia de corrupción que no contempla el
programa desarrollado por la Vicepresidencia. Se
Corrupción para la guerra o la captura de rentas trata del abuso de la estrategia del lobby o cabil-
por el paramilitarismo deo, mediante la cual se realizaron de manera
permanente presiones indebidas para lograr la
Es una forma de corrupción que, ade- aprobación de la reelección inmediata.
más de generar un detrimento patrimonial al El Acto Legislativo de la reelección es la sín-
Estado, sirve para financiar y mantener la gue- tesis de un abuso de poder manifestado en una
rra; una corrupción contra la paz. Una co- serie de presiones indebidas a los parlamenta-
rrupción que oxigena el conflicto armado, que rios que conforman el Congreso de la Repúbli-
genera daño patrimonial y daño moral, que ca. La aprobación de la reelección en el Congre-
intimida, que captura los espacios de orga- so de la República mediante el Acto Legislativo
nización social y los burocráticos de decisión Nº 2 de 2004 resume la corrupción del ejecuti-
del Estado. vo y del Congreso en un solo acto. La reelec-
Esta forma de apropiación de lo público ción aprobada fue la condensación del tráfico
ha sido inmune al programa presidencial de de favores políticos.
lucha contra la corrupción y ha escapado a Las diversas presiones ejercidas fueron: el
los órganos de control y a la Fiscalía General Presidente enfurecido llamó a una radioemisora
de la Nación. Es una forma de corrupción que para descalificar las acusaciones de tráfico de
blanquea los dineros del paramilitarismo y influencias que denunciaban el senador Héctor
ante la cual el programa anticorrupción es in- Helí Rojas y el ex presidente Andrés Pastrana
eficaz. Arango; se influyó la votación en las sesiones de
La captura de fondos públicos para la gue- las comisiones o de las plenarias mediante la
rra no es una acción exclusiva de combatien- oferta de inversión presupuestal en las regiones,
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

tes, es también un quehacer de los promoto- comprometiendo el otorgamiento de prebendas


res del conflicto armado que nunca han pisado
un campo de batalla, pero que tienen profun- 11 Casos como los de los alcaldes de Cúcuta en Santander, Yalí en
Antioquia o el gobernador del Casanare.
dos intereses económicos en la guerra. Estos 12 “Los tentáculos de las AUC”, en revista Semana, 23 de abril de 2005.
“decisores” son muchas veces los ordenado- 13 Alianza de Medios: El Tiempo, El Colombiano, Cambio, Colprensa,
El Espectador, Semana, El Heraldo, Hoy, Diario del Magdalena, El
res del gasto o incluso son legisladores, auto- Liberal, Meridiano de Córdoba, Meridiano de Sucre, El Nuevo Día, La
res de reformas tributarias, de recortes socia- Opinión, El País, La Patria, La República, La Tarde, El Universal y
Vanguardia Liberal.
les o de planes de desarrollo11 .

66 Contexto
particulares (casos Teodolindo Avendaño y Yidis Niveles de riesgo de corrupción de órganos
Medina), el reparto de cargos del cuerpo diplo- administrativos y de control en Colombia
mático entre familiares de los congresistas14 , con
la promesa de entrega de los órganos de con-
Niveles de Número de Porcentaje
trol y de investigación, más la Vicepresidencia Riesgo Órganos
de la República al Partido Conservador, como se
ha venido cumpliendo; o mediante la distribu- Riesgo bajo 0 0,0%
ción de obras de red vial en las regiones pro-
Riesgo moderado 12 12,5%
uribistas15 .
Riesgo medio 35 36,5
Alto riesgo 35 36,5
EVALUACIÓN
Muy alto riesgo 14 14,5
TOTAL 96 100%
La organización no gubernamental Transparen-
cia Internacional, en su informe anual de 2004, Fuente: Transparencia Internacional
calificó a Colombia con 3,8 en una escala de 1 a
10, donde diez es lo más transparente y uno lo
más opaco. Con esta calificación, Colombia ocu-
pó el puesto 60 entre 145 países evaluados. CONCLUSIONES

Observatorio de Derechos y Conflicto Urbano • Instituto Popular de Capacitación, IPC


AÑO PUNTAJE PUESTO PAÍSES La estrategia anticorrupción de la Presidencia de
la República opera un programa dirigido hacia
1995 3,4 31 41 los entes territoriales para la vigilancia del gasto
1996 2,7 42 54 de las transferencias y el acceso a la informa-
1997 2,2 50 52 ción. Su impacto es bajo porque no tiene un
sistema de información de riesgos de corrup-
1998 2,2 79 85
ción que le permita actuar preventivamente y
1999 2,9 72 99 por la debilidad de su estrategia de acción re-
2000 3,2 60 90 gional. Es un programa presidencial enfocado
fuera del poder central, que actúa como inter-
2001 3,8 50 91
mediario entre el ciudadano y los municipios,
2002 3,6 57 102 departamentos y corporaciones autónomas re-
2003 3,7 59 133 gionales.
2004 3,8 60 146 Es un programa al que se le escapa la co-
rrupción central y las nuevas modalidades de
Fuente: Transparencia Internacional. corrupción relacionadas con la captura del Es-
tado, las presiones indebidas y el tráfico de in-
fluencias.
Por otro lado, la corporación Transparen- La estrategia de transparencia y “lucha”
cia por Colombia informó que creció en un 17% anticorrupción quedó golpeada con el trámite y
el riesgo de que se registren hechos de corrup- aprobación de la reelección presidencial inme-
ción en las entidades del Estado. Rosa Inés Os- diata, en donde el Congreso y el Ejecutivo con-
pina, directora de esta ONG, calificó como pre-
ocupante la caída del 80% al 62% en los
esfuerzos de lucha contra la corrupción, fenó- 14 “Procuraduría investiga presunto tráfico de influencias”. Caracol, 26
de junio de 2004.
meno que afecta la eficiencia de los organismos 15 “El costo de la reelección”, revista Semana, edición No. 1.193.
oficiales16 . 16 Caracol, 4 de julio de 2005. www.caracol.com.co

Contexto 67
formaron las mayorías con los medios tradicio- BIBLIOGRAFÍA
nales de corrupción política.
Transparencia por Colombia (2005) Riesgos de incidencia indebida
de intereses particulares en la formación de las leyes. Bogo-
tá. http://www.transparenciacolombia.org.co
RECOMENDACIÓN Uribe López, Mauricio (2004). ¿Un campo para la paz? INDH. Citado
por Juan Camilo Restrepo en columna de prensa “Los em-
presarios de la coerción”, El Tiempo, abril 6 de 2005.
Se necesita una estrategia innovadora e inde-
pendiente de la Presidencia para obtener resul-
tados contra las modalidades emergentes de
influencia indebida en otros poderes públicos,
captura del Estado, y apropiación ilegal de ren-
tas sociales por el paramilitarismo.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

68 Contexto
Foto: Sharon Alviz Recio. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

Reelección, oposición
y democracia

Corporación para la Defensa y Promoción


de los Derechos Humanos, Reiniciar

Corporación para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Reiniciar


P
ese a que el régimen político colom- 1 Los diferentes gobiernos colombianos han intentado proyectar una
biano es presentado como uno de los imagen del país en el que la caracterización de su democracia como
estable y consolidada es el principal atractivo. En efecto, en los sitios
de mayor estabilidad institucional y web de las embajadas de Colombia en el extranjero y de otras
democrática de Latinoamérica1 , la entidades gubernamentales se describe al país con afirmaciones
como las siguientes: “Colombia es la democracia más antigua y
amplia trayectoria de prácticas elec- estable de América Latina, con elecciones democráticas consecuti-
torales no ha implicado un conjunto vas cada cuatro años durante los últimos 50 años. Sus gobernantes
han sido elegidos por la vía democrática. En Colombia existe libertad
de garantías que permita el ejercicio pleno de los de prensa” (en: http://www.embajada-colombia.de/paginas/
derechos políticos de sectores disidentes, oposi- c_colombia_es.htm); “Las instituciones colombianas, una vez supe-
radas, cien años atrás, las guerras civiles, han continuado consolidán-
tores, o simplemente críticos de las tendencias dose; tenemos una democracia estable, en la que, con poquísimas
predominantes2 . Todo lo contrario, nuestra his- salvedades, el poder político ha cambiado de manos como conse-
cuencia de procesos electorales transparentes” (en: http://
toria se caracteriza por la permanencia de condi- www.mincomercio.gov.co). Como se observa, ese tipo de opiniones
ciones de facto y de jure que han imposibilitado el alude a la existencia de elecciones populares periódicas como me-
canismo para la designación de los gobernantes, omitiendo la consi-
libre ejercicio de esos derechos3 . A esta ya tradi- deración de otros factores determinantes en la construcción de una
cional ausencia de garantías se suman las prácti- democracia real y no meramente formal.
cas y reformas regresivas adelantadas durante el
2 En palabras de Amnistía Internacional: “Colombia es conocida como
una de las democracias más estables de Latinoamérica, con una
gobierno de Álvaro Uribe Vélez. tradición de gobiernos civiles que solo se ha visto interrumpida
Tomando sólo una de las aristas del proble- brevemente por una dictadura militar en los años cincuenta. Sin
embargo, tras esta fachada de estabilidad y democracia se oculta un
ma, las siguientes líneas indagan por el panora- país asolado por los conflictos internos y unos niveles de violencia
ma de garantías para la oposición política4 lue- estremecedores. (…) Colombia se enorgullece de su democracia:
la oposición política es legal y se celebran elecciones democráticas.
go de aprobada la reforma constitucional que Sin embargo, aunque los partidos políticos y las organizaciones inde-
permite la reelección presidencial. La tesis que pendientes gozan teóricamente de libertad para actuar, hacerlo pue-
de suponer la firma de la propia sentencia de muerte. Miembros de
se sustenta es que dicha reforma limita consi- todos los partidos políticos, incluido el gobernante Partido Liberal,
derablemente las posibilidades de la oposición han sido asesinados a causa de sus opiniones políticas. La eliminación
sistemática de los dirigentes de la coalición de izquierda Unión
política de participar en el ejercicio del poder y Patriótica (UP) constituye la expresión más dramática de la intoleran-

Contexto 69
en la contienda electoral en condiciones equita- rios hechos respaldan esta afirmación: en primer
tivas, en un contexto político en el que conver- lugar, fueron funcionarios del alto Gobierno quie-
gen múltiples factores para el desconocimiento nes revivieron la iniciativa, planteando la necesi-
de las garantías democráticas. dad de dar una continuidad a la Política de Segu-
ridad Democrática8 . Aunque el Presidente se negó

LA CONSTITUCIÓN AL SERVICIO DEL GOBIERNO


cia política de estos últimos años”. Amnistía Internacional, Tras los
mitos, en: http://web.amnesty.org/library/Index/ESLAMR
En diciembre de 2004 el Congreso colombia- 230021994?open&of= ESL-COL
3 “Ya desde los años 40 Colombia vivió habitualmente bajo el régimen
no finalizó la aprobación del acto legislativo de Estado de Sitio , previsto en la antigua Constitución como ‘régi-
que permite la reelección inmediata del Presi- men de excepción’, pero que solo fue levantado por pequeños
períodos de meses, que en su conjunto no suman siete años com-
dente de la República5 . Lamentablemente, y pletos hasta 1991. Esto permitió que se fuera desarrollando una
por los motivos que se expondrán más ade- copiosa legislación represiva de ‘excepción’, sancionada siempre
lante, la discusión seguida en el Congreso no por el poder ejecutivo con el fin de combatir a su oposición política
y a los movimientos de protesta social, bajo la inspiración ideológica
abordó de manera prioritaria el análisis de las de la Doctrina de Seguridad Nacional”. Javier Giraldo, Situación
consecuencias que una reforma de tal magni- actual de los Derechos Humanos en Colombia, en: http://www.
javiergiraldo.org/article.php3?id_article=54.
tud tendría en el régimen político colombia- 4 El análisis aquí presentado se refiere a las garantías de los partidos
no, así como tampoco previó un paquete de políticos y movimientos sociales que se sitúan en el terreno de la
oposición al Gobierno. Lo anterior implica que se aborde especial-
reformas complementarias para mantener el mente el tema de las garantías electorales y de la participación en el
sistema de pesos y contrapesos que estable- ejercicio del poder político, dejando otras discusiones como la
situación de organizaciones y sectores de la sociedad civil que
ce la Constitución como salvaguardia al equi- realizan una labor de seguimiento y denuncia a las políticas estata-
librio de poderes. les. Éstas últimas, si bien demandan derechos de participación de-
mocrática, no realizan oposición política.
En cuanto a lo primero, una mirada al trá- 5 Acto Legislativo 02 del 27 de diciembre de 2004 “por el cual se
mite de la reforma muestra que la decisión del reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y
se dictan otras disposiciones”.
legislativo de modificar la Constitución estuvo 6 La mayoría de los críticos de la figura de la reelección revivieron los
determinada por los intereses partidistas para argumentos que llevaron a la Asamblea Nacional Constituyente de
1991 a excluir la figura del ordenamiento colombiano, prohibiendo
reelegir al actual mandatario, mas no por reflexio- también la reelección no inmediata. En ese sentido, citando los
nes reposadas sobre la conveniencia de instau- debates de la Constituyente, Jaime Castro afirma: “Las razones que
tuvo la Asamblea para prohibir la reelección fueron múltiples: inmu-
rar la figura de la reelección inmediata en el país. nizar al país ‘contra la instauración de dictaduras personalistas o la
En efecto, pese a que los opositores de la refor- prolongación inconveniente del mandato democrático’, permitir y
facilitar ‘mayor participación y rotación de las diferentes fuerzas
ma insistieron en evidenciar los peligros de un políticas en el ejercicio del poder’ y evitar que ‘el cáncer del
presidente-candidato y de la prolongación en el clientelismo siga haciendo estragos a través de las expectativas de
reelección’” (Castro 2004: 56).
poder de un solo grupo político6 , los promoto- 7 Como bien lo expone el analista Alejo Vargas Velásquez: “desafortu-
res de la reelección le cerraron el paso a tales nadamente, el contenido del debate se ha centrado en la figura del
críticas argumentando el amplio respaldo del que actual presidente, poniendo en un segundo plano el fondo de la
reforma. Más que ocuparse de la importancia y la necesidad de
goza el presidente Uribe y la voluntad mayorita- instaurar el mecanismo de la reelección en Colombia, con todo lo
ria de extender su mandato7 . El Congreso con- que ella implica, sus defensores han aludido al Presidente Uribe para
justificar la necesidad de la propuesta. Muchos de los defensores de
fío así la justificación de una reforma constitu- la reelección, la consideran necesaria, ya que según su criterio, el
cional de tanta envergadura a la valoración país ha tenido la ‘fortuna’ de encontrar un gran líder, trabajador,
carismático, dedicado, responsable, entregado, y capaz de conducir
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

positiva que los grandes medios de comunica- acertadamente el destino del país. La reelección de Uribe ha sido el
ción y los centros de poder económico tienen elemento dinamizador del cambio constitucional” (Vargas: 5)
8 En enero de 2001 la embajadora de Colombia en España, Noemí
de la gestión del presidente Uribe y de su Políti- Sanín, en un foro con empresarios españoles afirmó: “si aspiramos a
ca de Seguridad Democrática. la reelección del presidente hay que preguntarle ya a la gente si lo
quiere a través de un referendo o el Congreso debe tramitarlo a
En síntesis, en lugar de una reforma para per- través de una reforma constitucional porque el tiempo se agota” (El
mitir la reelección presidencial, lo que se aprobó Tiempo, enero 21 de 2004). Días después el consejero presidencial
Fabio Echeverri retomó el tema y le siguió el ministro del Interior y
fue una reforma —agenciada desde el mismo de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega, quien puso de manifiesto las
Gobierno— para reelegir al presidente Uribe. Va- bondades de reelegir a Álvaro Uribe. Luego de estas afirmaciones, y

70 Contexto
a aceptar la paternidad de la propuesta, sus ase- en el primer día de las sesiones ordinarias, un grupo de parlamenta-
rios uribistas presentó ante el Congreso el proyecto de acto legisla-
sores y ministros fueron los encargados de agen- tivo para la reelección presidencial. Como lo plateó la revista Sema-
ciar la reforma en el Congreso mediante el ofreci- na, “que la idea de la reelección se haya gestado en las entrañas del
gobierno no sólo es un craso error político (…), sino que muestra al
miento de un sinnúmero de prebendas y puestos Ejecutivo con unas desmedidas ambiciones de perpetuarse en el
diplomáticos a los parlamentarios que se com- poder. Se estaría confeccionando una constitución a la medida de un
presidente popular y una coyuntura política particular” (Revista Se-
prometieran con el proyecto9 . En palabras de mana, febrero 9 al 16 de 2004, p. 26).
Jaime Castro10 , el Gobierno pagó un “peaje bu- 9 Como lo afirma el senador Camilo Sánchez, en el trámite de la
reforma el Gobierno utilizó el clientelismo como su principal recur-
rocrático” a los congresistas que pusieron precio so, nombrando en más de 70 cargos a familiares de congresistas
a su voto, logrando incluso sorpresivos cambios como contraprestación del sí a la reelección inmediata. “¿Qué Uribe
no es el gobierno?”, en Portafolio, edición electrónica, en: http://
de posición de algunos parlamentarios que ha- www.portafolio.com.co/proy_porta_online/tlc/opi_tlc/ARTICULO-
bían anunciado votar negativamente el proyec- WEB-NOTA_ INTERIOR_PORTA-1870302.html). En el mismo senti-
do, el senador Antonio Navarro alertó sobre las concesiones del
to11 . Con tan intensa labor de lobby, el Gobierno Gobierno al Partido Conservador en aras de garantizar la aprobación de
logró de los congresistas la aprobación en tiem- la reelección, entre las cuales estaba la de preservarlos en “los
cargos que el ex presidente Pastrana les había repartido con genero-
po récord de la reforma, aun a pesar de dejar en sidad durante su gobierno”. “La volteada”, revista Cambio.
remojo la cargada agenda legislativa y a costa de 10 Jaime Castro, Juan Camilo Restrepo, Pedro Medellín Torres, Clara
restringir la amplitud de los debates por la pre- Rocío Rodríguez Pico y Fabio Velásquez Carrillo, Demanda de in-
constitucionalidad contra el acto legislativo 02 de 2004, Expediente
mura del tiempo12 . D - 5696 de 2005.
Si el Congreso hubiera pensado en una re- 11 Los casos más nombrados fueron los de la representante Yidis Medi-
na y el representante Teodolindo Avendaño. Ambos habían manifes-
forma con carácter abstracto habría aceptado tado públicamente su decisión de “hundir” el proyecto de reelec-
prorrogar la vigencia del acto legislativo hasta ción presidencial en la Comisión Primera de la Cámara, pero después
de recibir las visitas de los ministros del Gobierno cambiaron su
las elecciones del 2010, en aras de respetar las posición: Medina apoyó el proyecto con su voto y Avendaño no
reglas del juego político y de evitar convertir la asistió a la votación. La revista Semana se refirió al mentado cambio
de posición de los representantes con las siguientes palabras: “Las

Corporación para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Reiniciar


Constitución en una colcha de retazos al servi- trasnochadas en Palacio no fueron en vano: en esa última cena hubo
cio del gobernante de turno. También se habría dos Judas. Yidis Medina, quien justificó su cambio de voto a favor del
proyecto diciendo que ‘Dios la había iluminado’ en una especie de
preocupado por explicarle al país el giro radical acto de revelación divina. Y Teodolindo Avendaño, representante
que dio en menos de un año en relación con la conservador del Valle del Cauca, quien misteriosamente desapareció
el día de la votación. A algún uribista se le oyó decir ‘lo mandamos
iniciativa de la reelección inmediata13 . Por el pa’ Cali’”. “¿Imparable?” en revista Semana (versión electrónica), en:
contrario, el hecho de haber transformado la http://semana.terra.com.co/ opencms/opencms/SEMANA/articulo.
html?id=79418. Ver además, los siguientes reportajes: “El paso de
institucionalidad del país para favorecer la con- la reelección inmediata” en Portafolio (versión electrónica), miérco-
tinuidad del presidente Uribe, y lo vergonzoso les 22 de diciembre de 2004, en: http://www.portafolio. com.co/
port_secc_online/porta_gere_online/2023diciembre/ARTICULO-
del trámite en el Congreso, son muestras feha- WEB-NOTA _INTERIOR_PORTA-1928214.html; “Reelección superó
cientes de un total desconocimiento de los pro- en la Cámara su tercera prueba”, El País (versión electrónica), en:
http://www.elpais-cali.terra.com.co/paisonline/notas/Junio042004/
cedimientos democráticos y de los derechos de A404N1A.html
las minorías políticas. 12 Las demandas presentadas ante la Corte Constitucional contra la
reelección inmediata señalan como uno de los vicios de trámite la
ausencia de debates durante la aprobación del acto legislativo, dis-
cusiones que fueron omitidas para asegurar que el presidente Uribe
MENOS GARANTÍAS, MENOS DEMOCRACIA pudiera beneficiarse de la reforma. El Procurador General, verifican-
do la existencia de ese vicio, solicitó a la Corte que declara inexequi-
ble la reforma constitucional. En el concepto presentado en relación
Una reforma institucional para permitir la reelec- con la demanda del representante Wilson Borja, afirmó el Procura-
dor: “La plenaria de la Cámara de Representantes en la primera
ción inmediata del primer mandatario, exige el vuelta, incurrió en lo que la jurisprudencia constitucional ha denomi-
desarrollo de una normatividad que garantice la nado ‘elusión del debate’. Así, teniendo en cuenta que la falta de
uno de los ocho debates que exige la Constitución Política (en este
igualdad de condiciones en la contienda electo- caso el cuarto), vulnera el procedimiento de reforma constitucional,
ral y, por esa vía, que restringa las potestades se configuró un vicio en la formación del Acto Legislativo 02 de
2004, que tal y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional
del presidente-candidato. Pero más allá de lo es insubsanable”. Y continúa: “En las plenarias del Senado y de
estrictamente electoral, se requiere examinar Cámara, durante la segunda vuelta, se omitió el deber de debatir el
articulado conciliado, hecho que vicia el trámite de la reforma cons-
detenidamente las facultades que tendría el go- titucional en revisión de forma insubsanable” (Concepto del Procu-
bernante reelecto, y la necesidad de reforzar los rador General de la Nación, expediente D - 5656).

Contexto 71
límites al poder presidencial. No obstante, el lla- 13 Recuérdese que el 28 de octubre de 2003, la plenaria del Senado
mado de la oposición en ese sentido fue des- de la República negó el proyecto de acto legislativo para permitir la
reelección inmediata (Gaceta 586 del 13 de noviembre de 2003). El
echado en el Congreso por los afanes de dar vía 16 de marzo del siguiente año el Congreso conoció un nuevo
libre a la reelección, y la definición de dichos proyecto en el mismo sentido, que fue el finalmente aprobado.
límites y garantías quedó postergada para la ley 14 El artículo 4º del Acto Legislativo que autoriza la reelección, adicionó
al artículo 152 de la Constitución Política un nuevo literal y un parágra-
estatutaria que desarrolló la reforma14 . fo transitorio por el cual se ordena la expedición de una ley estatutaria
Pero muchos aspectos que debieron refor- que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia
(“Parágrafo transitorio: El Gobierno Nacional o los miembros del Con-
marse no pueden ser abordados por ley estatu- greso presentaran, antes del primero de marzo de 2005 un proyecto
taria, pues requieren modificar la Constitución. de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la
Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias:
Es el caso de los límites a las facultades del pre- Garantías a la oposición, participación en política de servidores públi-
sidente reelecto en temas como la designación cos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que
hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderan-
de miembros de corporaciones y entidades pú- temente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica
blicas15 . Otro tanto sucede con algunas facul- en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea
candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia
tades presidenciales que deben limitarse duran- de la República”). En virtud de esa disposición, los defensores de la
te la campaña electoral, por ejemplo, las que se reforma desestimaron algunas de las preocupaciones de la oposición
en materia de garantías para el ejercicio político, argumentando que
derivan de su condición de comandante supre- esos aspectos serían tratados por dicha ley estatutaria y no por la
mo de las Fuerzas Armadas16 y las facultades reforma constitucional. En este apartado se presentarán algunas con-
sideraciones sobre ese proyecto de ley estatutaria, conocido como ley
para declarar los estados de excepción17 y re- de garantías electorales.
bajar impuestos18 , entre otras. En virtud de esa 15 La reelección inmediata permitiría que el Presidente reelecto nom-
bre la totalidad de los miembros del Banco de la República y al
omisión legislativa, se abre paso para que el pre- Gerente de la entidad. Además, el mismo Presidente elaboraría en
sidente en campaña utilice operaciones y efec- dos ocasiones la terna para la elección del Fiscal. A los dos Fiscales
que sean nombrados les corresponderá investigar a los altos funcio-
tivos militares para neutralizar a sus adversarios narios del Gobierno que designó la terna.
políticos o declare estados de excepción para 16 Artículo 189, numeral 3 de la Constitución Política.
suspender las leyes dictadas por el Congreso y 17 Artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política.
18 Artículo 189, numeral 25 de la Constitución Política.
expedir decretos que las reemplacen. 19 Proyecto de ley estatutaria 216 de 2005 - Senado, 352 de 2005 -
El llamado proyecto de ley de garantías elec- Cámara, “por medio de la cual se regula la igualdad electoral de los
candidatos a la presidencia de la República y las demás materias que
torales19 , aprobado por el Congreso y pendien- establece el Acto Legislativo número 02 de 2004”.
te de revisión previa por la Corte Constitucio- 20 El ejercicio del derecho de réplica que contempla el proyecto de
garantías electorales se limita a las afirmaciones que realice el
nal, no podía ocuparse de esas reformas que Presidente o sus funcionarios “que atenten contra el buen nombre y
fueron obviadas durante el trámite del acto le- la dignidad de los candidatos presidenciales, partidos o movimientos
políticos con personería jurídica, movimientos sociales o grupos
gislativo. En efecto, dicho proyecto se circuns- significativos de ciudadanos que hayan inscrito candidato a la presi-
cribe al tema de la financiación de las campa- dencia” (artículo 29 del proyecto). Deja por fuera la posibilidad de
ejercer ese derecho frente al manejo oficial de la información sobre
ñas, el derecho de réplica 20 y el acceso asuntos de interés público que realice el Presidente en campaña o
equitativo a los medios de comunicación para cualquier otro funcionario del Gobierno, cuestión que había sido
propuesta por el partido liberal y fue obviada en el Congreso.
todos los candidatos. Las exiguas prohibiciones 21 El artículo 30 del proyecto de garantías electorales establece: “Pro-
que establece al presidente-candidato son, a hibiciones al Presidente durante la campaña presidencial. Durante
los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de votación en primera
todas luces, insuficientes21 , y las restricciones a vuelta, y hasta la realización de la segunda vuelta, si fuere el caso,
la contratación pública y a la vinculación a la el candidato que ejerce la Presidencia o la Vicepresidencia de la
República no podrá: 1. Asistir a actos de inauguración de obras
nómina estatal sólo aplican durante los cuatro públicas. 2. Entregar personalmente recursos o bienes estatales, o
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

meses anteriores a la votación en primera vuel- cualquier otra suma de dinero proveniente del erario o producto de
donaciones de terceros al Gobierno Nacional. 3. Referirse a los
ta, momento en el cual muy posiblemente ya se demás candidatos o movimientos políticos en sus disertaciones o
han concedido las dádivas y prebendas que ase- presentaciones públicas, como jefe de Estado o de gobierno, ex-
guren el triunfo electoral. cepto en situaciones que hagan referencia a asuntos de seguridad
nacional, seguridad de los candidatos o sus campañas políticas,
Finalmente, si bien la llamada ley de garan- soberanía, emergencias o desastres. 4. Utilizar o incluir la imagen,
tías electorales incluye algunas restricciones en símbolos o consignas de su campaña presidencial en la publicidad
del gobierno. 5. Utilizar bienes del Estado, diferentes a los propios
las materias de las que se ocupa22 , no contem- de sus funciones y aquellos destinados a su seguridad personal, en
pla un procedimiento especial que resuelva las actividades de su campaña presidencial”.

72 Contexto
quejas contra el presidente en campaña o sus 22 Además de las prohibiciones establecidas en el artículo 30 del texto
funcionarios de una forma ágil, cuando éste o aprobado por el Congreso (ver: nota al pie número 18), el Capítulo VII
de dicho proyecto incluye las siguientes restricciones: la prohibición
aquellos realicen actos que constituyan una ex- de aumentar los recursos destinados a la publicidad estatal durante la
tralimitación de poder con fines electorales, o campaña presidencial (artículo 31); la suspensión de cualquier forma
desconozcan las prohibiciones contempladas en de vinculación que afecte la nómina estatal en la Rama Ejecutiva
durante los cuatro meses anteriores a la elección en primera vuelta
la señalada ley23 . Así, las amplias potestades del (artículo 32); y la prohibición de la contratación directa por parte de
presidente-candidato y la fragilidad de las res- todos los entes del Estado durante el mismo lapso, exceptuando “lo
referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de
tricciones impuestas dejan en el limbo las posi- crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educati-
bilidades de una contienda electoral con garan- vas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la
reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energé-
tías para la oposición política, al tiempo que tica y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de
generan profundas preocupaciones sobre la atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza
mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias.
suerte de otras garantías democráticas en un Adicionalmente, se exceptúan aquellos gastos inaplazables e im-
país con fuerte arraigo del clientelismo y con una prescindibles que afecten el normal funcionamiento de la adminis-
tración” (Artículo 33).
tradición de concentración de poder en la figu- 23 Con el procedimiento actual, el Presidente que realice campaña
ra presidencial. política para reelegirse desconociendo las prohibiciones y limitacio-
nes sólo podría ser investigado, juzgado y sancionado por el Congre-
so de la República (en cuestiones de tipo penal) o por la Corte
Suprema de Justicia (en cuestiones de tipo disciplinario). Igualmen-
SIN GARANTÍAS PARA LA OPOSICIÓN te, la impugnación de los decretos u otro tipo de actos administrati-
vos que tengan fines claramente electorales deberá cursar un largo
camino ante la jurisdicción contenciosa antes de lograr una decisión
que los excluya del ordenamiento jurídico. En todos los casos, la
Tal como se ha planteado en los anteriores acá- ausencia de celeridad en ese tipo de procedimientos podría llevar a
pites, existen serios argumentos para asegurar que las denuncias contra el Presidente y sus funcionarios, y la im-
pugnación de sus actos, sean resueltas inoportunamente, incluso
que la autorización de la reelección presidencial después de la elección y eventual posicionamiento del Presidente

Corporación para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Reiniciar


inmediata restringe el ejercicio de los derechos reelecto. Pero más aún, el hecho de que la persecución y sanción
de la oposición política y las libertades demo- penal quede en manos del Congreso genera serias dudas sobre la
imparcialidad de éste órgano que en tiempos electorales tendría una
cráticas de la ciudadanía en general. No obstan- doble condición de juez y parte. Recuérdese que, en virtud de esta
te, echarle toda el agua sucia a la reelección se- misma reforma, el presidente-candidato estaría igualmente habilita-
do para participar activamente en las campañas que se adelanten para
ría una conclusión errada. En efecto, al lado de elegir a senadores y representantes cuyo período coincida con el
este vacío de garantías que crea la reelección en suyo.
24 Base de datos para el caso de la Unión Patriótica ante la CIDH,
el terreno jurídico e institucional, la realidad co- Corporación para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos
lombiana presenta un panorama crítico en ma- Reiniciar. Información en proceso de consolidación.
25 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe de Admisi-
teria de las salvaguardias para el desarrollo y la bilidad del Caso 11.227 (Unión Patriótica), párrafo 25.
defensa de un proyecto político alternativo. 26 Como concluye el Informe del Defensor del Pueblo sobre el caso de
la Unión Patriótica, “existe una relación directa entre el surgimiento,
Nuestra historia está plagada de tristes ex- la actividad y el apoyo electoral de la Unión Patriótica y el homicidio
periencias en las que el crimen y la persecución de sus militantes y dirigentes en regiones donde la presencia de ese
partido fue interpretada como un riesgo al mantenimiento de los
han sido utilizados desde el mismo Estado como privilegios de ciertos grupos” (Defensoría 1992: 216)
herramienta de la lucha política. Un caso alar- 27 En lo que va corrido del gobierno de Álvaro Uribe Vélez, se han
registrado 106 casos de ejecuciones extrajudiciales, 47 desaparicio-
mante y representativo es el genocidio de la nes forzadas y 27 intentos de homicidio cometidos contra los sobre-
Unión Patriótica (UP), movimiento político de vivientes de la Unión Patriótica. Fuente: Base de datos para el caso de
la Unión Patriótica ante la CIDH, Corporación para la Defensa y Pro-
oposición que sufrió el aniquilamiento físico de moción de los Derechos Humanos, Reiniciar. Información en proce-
más de tres mil de sus integrantes24 y con ello, so de consolidación.
28 Resultan en este sentido muy ilustrativas las descalificaciones que a
la dilución de su fuerza política25 , además de menudo lanza el presidente Uribe en contra de organizaciones socia-
otras violaciones y amenazas. Las organizacio- les, líderes políticos y sindicales y organizaciones de derechos hu-
nes, movimientos y personas que confluyeron manos. Sobre estas últimas, no sobra recordar la alocución presi-
dencial del 8 de septiembre de 2004, en la cual el Presidente señaló
en la UP fueron perseguidas, señaladas y paga- que a estas organizaciones “les da miedo confesar sus aspiraciones
ron una alta cuota de sacrificio luego de consti- políticas y entonces tienen que esconderse detrás de la bandera de
los derechos humanos”, y las acusó de “tratar de devolverle en
tuirse como una alternativa real de poder, que Colombia al terrorismo el espacio que la Fuerza Pública y que la
pretendió ampliar y fortalecer el espacio de la ciudadanía le ha quitado”. Frente a estos enemigos de la patria, dice

Contexto 73
oposición política en Colombia26 . Pese a las su- derechos humanos, y, sobre todo, de la imposi-
puestas bondades de la democracia colombia- bilidad de garantizarle al país que tales hechos
na, el caso de la UP continúa en la absoluta im- no volverán a repetirse. No repetición significa,
punidad y sus miembros siguen siendo víctimas en el tema que nos ocupa, plenas garantías para
del asesinato y los hostigamientos27 . el ejercicio de los derechos políticos, y esto no
Pero si bien la persecución a los movimien- será posible con la “legalización” de quienes vic-
tos y partidos políticos de oposición no es una timizaron a los opositores políticos.
estrategia surgida en el actual Gobierno, lo cier- Con todo, el Gobierno insiste en vanaglo-
to es que tal situación se ha exacerbado y ad- riarse de la democracia colombiana y de su es-
quiere nuevas dimensiones en el marco de la tabilidad institucional31 . La elección de algunos
llamada seguridad democrática de Álvaro Uribe mandatarios de izquierda en alcaldías y gober-
Vélez. La vinculación de civiles al conflicto me-
diante figuras como la red de informantes y el
programa de soldados campesinos, al lado de Uribe, oídos sordos: “no hay debilidad para asustarse al sonar de la
primera crítica. Aquí hay firmeza para reiterar la voluntad de derrotar
una constante y creciente campaña guberna- el terrorismo, aún en los peores momentos de la adversidad”. Todas
mental dirigida a polarizar la sociedad entre las citas de esta referencia fueron tomadas de: Álvaro Uribe Vélez,
“Palabras del Presidente Uribe en posesión de nuevo comandante de
amigos y enemigos de la patria, alimentan una la FAC”, 8 de septiembre de 2004, en: http://www.presidencia.gov.co/
peligrosa lógica de unanimismo mediante la cual discursos/discursos2003/septiembre/fac.htm
29 Así lo confirman las conversaciones reveladas por la prensa, entre el
tanto los críticos de acciones puntuales del Go- Alto Comisionado para la Paz y los comandantes paramilitares encar-
bierno como la oposición política son califica- gados de la negociación, en las que el jefe paramilitar Jorge 40
asevera que “reelegir al Presidente” es la opción para mantener el
dos como favorecedores del terrorismo28 . compromiso que ha asumido el alto mandatario de negar la extradi-
Estas reflexiones no pueden dejar de lado ción de paramilitares involucrados en el proceso (“Revelaciones
explosivas”, revista Semana, 27 de septiembre de 2004).
otros obstáculos que debe afrontar la oposición 30 Como bien lo ilustra Marco Romero, el referendo constitucional de
política al competir en el terreno electoral con un octubre 25 de 2003 “mostró las precariedades del sistema de garan-
tías en este campo. El presidente Uribe no sólo ocupó los medios
presidente-candidato que, además de sus vastas institucionales sino que desarrollo su campaña publicitaria con espa-
potestades institucionales, ha gozado del expre- cios privilegiados dentro de los medios privados, gracias a que los
principales grupos económicos se hallaban dentro de la coalición
so respaldo de los grupos paramilitares benefi- del Presidente. (…) El proceso del referendo también puso en
ciados con el llamado proceso de paz. En efecto, evidencia la actitud intolerante del Presidente de la República que
acusó a los partidarios de la abstención activa de “hacerle el juego al
muchos jefes paramilitares han manifestado co- terrorismo” es decir, que en el juego de suma cero que imagina el
incidencias y compromisos con el proyecto polí- gobierno, todos los opositores son calificados de agentes funciona-
les al terrorismo. (…) Pero la mayor expresión del clientelismo
tico del presidente Uribe (y con la tercera parte gubernamental fue la iniciativa de ampliar en un año el periodo de los
del Congreso), por lo que consideran pertinente alcaldes y gobernadores elegidos popularmente para un periodo de
otorgarle continuidad para favorecer dicho pro- tres años; en este caso el gobierno intentó situar a los gobiernos
locales regionales al servicio de la causa del referendo, a cambio del
ceso29 . privilegio mencionado. (…) En términos generales tanto el gobierno
La experiencia del fracasado referendo cons- como los demás sectores partidarios del referendo exhibieron toda
una pedagogía de la intolerancia que incluyó estigmatizaciones, clien-
titucional puede ayudar a ilustrar lo que se ave- telismo, premios y amenazas veladas de los empresarios a sus traba-
cina en las próximas elecciones: carrera de dá- jadores, amenazas de los grupos paramilitares en las regiones, etc.”
(Romero 2005).
divas y prebendas, estigmatizaciones contra los 31 En palabras del Gobierno “Colombia es la democracia más antigua y

opositores del gobierno, amenazas de los gru- estable de América Latina. Ha experimentado cambios pacíficos de
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

gobierno cada cuatro años desde la segunda mitad del siglo XX. Los
pos paramilitares, intentos de fraude electoral, líderes de Gobierno han sido elegidos por el pueblo a través de
entre otros30 . Pronóstico que se agravará con elecciones libres, justas y competitivas. Colombia goza de plena
libertad de prensa. El Referendo del 25 de octubre de 2003 fue un
las nuevas circunstancias creadas por la ley de acto participativo sin precedentes, un debate para la construcción de
impunidad (mal llamada ley de justicia y paz): la democracia. Durante el proceso electoral, las agencias guberna-
mentales protegieron a todos los candidatos de manera equitativa,
proselitismo público de los paramilitares, quie- sin importar sus tendencias políticas, acuerdos o desacuerdos con
nes ahora revestidos de un controvertido esta- respecto al Gobierno Nacional. En Bogotá, la capital, el candidato
del Polo Democrático, partido de izquierda opositor del Gobierno,
tus político, evidenciarán la negación de todos resultó elegido con plenas garantías”. En: http://www.embacol.com/
los derechos de las víctimas de violaciones a los positiva/.

74 Contexto
naciones ha sido exhibida por el Gobierno como BIBLIOGRAFÍA
un argumento de la amplitud y solidez de nues-
tra democracia, pretendiendo disimular las pre- Castro, Jaime (2004). Juicio a la Reelección, Planeta, Bogotá.
Defensoría del Pueblo (1992). Informe del Defensor del Pueblo para
carias garantías políticas para la oposición y los el Gobierno, el Congreso y el Procurador General de la Na-
movimientos alternativos que tienen vedado ción, Estudio de casos de homicidio de miembros de la Unión
cualquier ejercicio participativo en importantes Patriótica y Esperanza Paz y Libertad, Bogotá, octubre de
1992.
zonas del país. Romero, Marco (2005). “Garantías electorales: entre el unanimis-
En conclusión, tal como fue concebida, la mo, el clientelismo y la guerra”, en revista Foro, Nº 53,
reelección presidencial se une a un proyecto mayo de 2005, Bogotá.
Vargas Velásquez Alejo. “¿Qué tan profunda es la reforma del régimen
político que desconoce el pleno ejercicio de los
político colombiano?”, en: La reforma política del Estado y la
derechos políticos como uno de los pilares de- crisis del sistema político en Colombia, Fescol, Bogotá.
mocráticos de la Constitución, mediante la con-
dena de expresiones plurales de la sociedad. En
esta nueva coyuntura resulta esencial intensifi-
car la labor de veeduría y denuncia desde las
organizaciones sociales y de derechos humanos
en pro de la construcción de un escenario pro-
picio para que proyectos políticos democráti-
cos tengan reales posibilidades de constituirse
en alternativas de poder.

Corporación para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Reiniciar

Contexto 75
Foto: Manuel de Jesús Santamaría. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

Desempleo:
reducción de papel

Corporación Región
José Fernando Gutiérrez L.

EL TRABAJO: ENTRE EL DERECHO ción contra la explotación infantil, entre otros


Y EL MERCADO aspectos.
Por su parte, el modelo económico implan-
tado en los noventa riñe los planteamientos de

L
a Constitución de 1991 otorgó pro- Estado social de derecho plasmados en la Cons-
tección especial al trabajo. Según la titución de 1991, ya que mientras se buscaba

Corporación Región • José Fernando Gutiérrez L.


Carta, el trabajo es un derecho de modernizar los artículos con un énfasis garan-
todos los ciudadanos y por tal ra- tista, por otro lado se consideró al trabajo como
zón asume diferentes acuerdos in- una mercancía que debe comercializarse en un
ternacionales de los cuales el país mercado que se globaliza y que debe abaratarse
hace parte: la Declaración Universal de los De- a cualquier costo para ser comercializable. Bajo
rechos Humanos de Naciones Unidas, el Proto- esta óptica, la administración de Uribe Vélez, se
colo de San Salvador, el Pacto Internacional de propuso una meta ambiciosa en la reducción
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y de la tasa de desempleo (bajarla al 10% al final
varios convenios de la Organización Internacio- de su mandato) y generar más de dos millones
nal del Trabajo. de nuevos empleos en el mismo tiempo.
Con base en los anteriores acuerdos, la Al tercer año de la administración Uribe Vé-
Constitución de 1991 intentó cubrir con ampli- lez, los resultados del mercado laboral en el ám-
tud lo concerniente al trabajo y darle un trata- bito nacional evidencian una reducción de la
miento acorde a los lineamientos de Estado so- tasa de desempleo, comportamiento éste que
cial de derecho como: la igualdad entre hombres ha sido interpretado por el Gobierno y las au-
y mujeres, la igualdad de oportunidades para los toridades económicas como la muestra más fe-
trabajadores, el estatuto del trabajo, la protec- haciente de que en la actual administración se

Necesidades y Derechos 79
frenó la tendencia de crecimiento de desem- CAMBIOS EN LA METODOLOGÍA DE MEDICIÓN
pleo y que además se empezó a reducir, inclu-
so van más allá al afirmar que en lo corrido de
Cabe recordar que en el año 2000, el Dane cam-
la actual administración se han creado
bió la metodología de medición de los indicado-
1.339.000 nuevos empleos y que se ha mejo-
res del mercado laboral, lo que ocasionó varia-
rado la calidad del empleo existente, ya que
ciones en las definiciones de las poblaciones de
cerca de 2,5 millones de personas pasaron del
ocupados, desocupados, económicamente ac-
trabajo informal al formal1 .
tivos y económicamente inactivos; generando a
En efecto, hoy las cifras muestran una ten-
su vez cambios en los indicadores laborales.
dencia a lograr tal propósito, en lo que con-
Uno de los cambios en las definiciones afecta
cierne a la reducción del desempleo, pero no
los conceptos de desempleo (abierto y oculto)
por una transformación económica que amplíe
generando una disminución en dicha población
el consumo y reactive la demanda, con la con-
y aumentando la población económicamente
secuente generación de empleo, sino a través
inactiva (Lasso, 2002). Es decir, vía metodología
de un manejo ligero de cifras y una interpreta-
se ha presentado una reducción artificial de las
ción cuestionable de la dinámica laboral. En
tasas de desempleo a partir de la transforma-
efecto, a juicio de Sarmiento (2005) la reduc-
ción de los desempleados en inactivos (Bonilla,
ción del desempleo obedece a que la fuerza de
2005). Se entiende como inactiva a la persona
trabajo dejó de buscar ocupación. Situación
que no está disponible para trabajar y tiene al-
que es preocupante, ya que la caída del des-
guna relación de dependencia familiar, es el caso
empleo no obedece a una estrategia genera-
de los estudiantes y las amas de casa. Por des-
dora de empleo, que es el vínculo fundamental
empleado se entiende la persona que estando
entre el desarrollo económico y el desarrollo
dispuesta a trabajar, no encuentra en qué ha-
social. En lo económico, porque la fuerza de
cerlo. Entre una y otra condición hay claras di-
trabajo es uno de los principales factores de
ferencias, como la disponibilidad para trabajar;
producción, y su importancia va en aumento,
sin embargo, por metodología se asume que las
pues el capital humano es elemento clave para
personas que no encuentran trabajo y se can-
el crecimiento de la economía y de la producti-
san de buscar o se desalientan, pasan de des-
vidad. En lo social, el empleo es la principal
fuente de ingreso de la mayoría de los colom-
bianos, pues les permite el mínimo necesario
1 Comunicado de la Presidencia de la República. Gobierno ha creado
para mantenerse y a sus familiares; debido al un millón 339 mil nuevos empleos. 6 de febrero de 2005. Bogotá.
desajuste del mercado laboral que se ha ex- 2 Las políticas de empleo tienen que ver con todo el contexto econó-
mico y social de un país y están inmersas, implícita o explícitamente,
presado en altas tasas de desempleo, subem- en la conducción general de la política económica y social y en la
pleo e informalidad, las necesidades básicas de estrategia misma de desarrollo.
3 Las políticas laborales competen al Ministerio de la Protección So-
la población se incrementan y cada vez se re- cial y comprenden un conjunto de políticas que actúa en el entorno
duce el acceso al mínimo necesario. de la relación de trabajo entre el trabajador y el empleador, y que
influyen en el marco y en las condiciones en que se realiza el
La evolución del mercado laboral bajo la trabajo. Entre otras disposiciones, abarca garantías de derechos como
actual administración evidencia la ausencia el salario mínimo, prestaciones obligatorias, seguridad social, segu-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

ridad e higiene en el trabajo, seguridad en el empleo, no discrimina-


de una política de empleo 2 y la carencia de ción, restricciones al trabajo de menores, derecho de huelga, y todo
una política laboral3 , la estrategia por parte el cúmulo de aspectos normativos e institucionales que rigen esta
materia.
del Gobierno ha centrado en aplicar una po- 4 Las políticas de mercado de trabajo utilizan un conjunto de instru-
lítica de mercado de trabajo 4 como el cami- mentos y de programas a través de los cuales el sector público
interviene en dicho mercado, con objeto de combatir o evitar el
no más expedito para lograr un equilibrio en desempleo, mitigar sus efectos y apoyar a la población activa en
el mercado laboral y disminuir el desempleo riesgo de desocupación. Comprende políticas pasivas (que otorgan
prestaciones a la población desempleada, con objeto de aliviar la
de acuerdo a la interpretación neoclásica pérdida de su ingreso) y políticas activas (que pretenden ayudar a los
bajo la cual actúa. desempleados a encontrar empleo más rápidamente).

80 Necesidades y Derechos
Gráfico 1
Evolución de la población inactiva y la desempleada
Enero-Diciembre 2004, Enero-Junio 2005
Total nacional

Fuente: Elaboración propia con base en Encuesta Continua de Hogares (Dane). Datos al mes de junio de 2005.

empleados a inactivos5 . Al hacerlo, la tasa de LA CRISIS ECONÓMICA DE IBAGUÉ


desempleo se reduce (gráfico 1).
Este fenómeno fue persistente durante el En la presentación del Plan de Desarrollo 2004-
2004 y lo corrido de 2005, lo que evidencia que 2007 “Todos con todo por el Tolima” se reco-
la caída del desempleo no se debe a la genera- noce la profunda crisis social y económica que
ción de ocupaciones, sino que muchos desem- vive el departamento y se hace un llamado a la
pleados abandonan la búsqueda y son clasifica- unión de esfuerzos para “encontrar el camino

Corporación Región • José Fernando Gutiérrez L.


dos como inactivos; por tanto, el Gobierno al de la prosperidad y el desarrollo”6 . Tarea ésta
presentar la caída artificial de las tasas de desem- que debe ser un reto de las administraciones
pleo a partir de la transformación de los desem- municipal y departamental, ya que las cifras son
pleados en inactivos, incurre en una inexactitud bastante preocupantes. En efecto, el Plan en
y desconoce lo que la literatura económica de- mención reconoce que se recibió un “departa-
nomina el efecto del trabajador desalentado (dis- mento con unos indicadores de empleo, pobre-
couraged worker): aquellos miembros secundarios za, producción económica y desplazamiento por
que salen en busca de trabajo y ven frustradas efectos de la violencia bastante deteriorados”7 .
sus aspiraciones debido a la imposibilidad de en-
gancharse laboralmente, y en consecuencia de- 5 Las razones válidas de desaliento son: 1) no hay trabajo disponible en
sisten de su búsqueda generando un descenso la ciudad, 2) está esperando que lo llamen, 3) no sabe cómo buscar
trabajo, 4) está cansado de buscar trabajo, 5) no encuentra trabajo
en la oferta laboral y en la tasa de desempleo. apropiado en su oficio o profesión, 6) está esperando la temporada
En suma, el Gobierno asume que gracias a alta, 7) carece de la experiencia necesaria, 8) no tiene recursos para
instalar un negocio, y 9) los empleadores lo consideran muy joven o
la política del mercado de trabajo hay menos muy viejo.
desempleo debido al desconocimiento de la opi- 6 Introducción Plan de Desarrollo 2004-2007 “Todos con todo por el
Tolima”, p. 8. Documento extraído del portal web: www.gober-
nión pública sobre la dinámica del mercado la- tolima.gov.co.
boral. 7 Ibíd.

Necesidades y Derechos 81
Gráfico 2
Evolución de la población desempleada y subempleada en trece áreas metropolitanas
Segundo trimestre de 2005

Fuente: Elaboración propia con base en Encuesta Continua de Hogares. Datos al mes de junio de 2005.

Panorama que se ha agudizado con una pérdida mercado regional pueden beneficiar a las em-
de participación del PIB departamental del 30% presas grandes que aprovechan las economías
en el último lustro, según el mismo documento. de escala, permitiéndoles una mayor demanda
Además da cuenta de una reducción de la diná- en las grandes ciudades.
mica exportadora del 25% desde 1998, y mues- La ciudad de Ibagué10 y el departamento
tra que el sector “agropecuario es una sombra del Tolima ocupan el liderato de desempleo y
de lo que fue”8 ; entre otros apartes del delicado subempleo a nivel nacional, según la Encuesta
diagnóstico del sector productivo del departa- Continua de Hogares (gráfico 2). En efecto, la
mento9 . reducción del desempleo vía metodología no ha
La participación de la población ocupada logrado ocultar la gravedad del problema labo-
de cada una de las ciudades, dentro de la ocu- ral en la capital del Tolima, que se expresa en
pación total de las trece áreas y ciudades, pue- altas tasas de desempleo, subempleo, informa-
de considerarse como una aproximación al ta- lidad y empleos precarios como son los que se
maño de su mercado laboral. Es decir, las están generando en el país.
características y la evolución del mercado labo- Al realizar una lectura del comportamiento
ral es diferente según se trate de ciudades gran- laboral se observa que en la ciudad de Ibagué, en
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

des (Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla), inter- los últimos seis trimestres, se han mantenido ta-
medias (Bucaramanga, Cúcuta, Cartagena y sas de desempleo superiores al 20% y tasas de
Pereira) o pequeñas (Ibagué, Manizales, Pasto,
Villavicencio y Montería). Por tanto, el desajuste 8 Ibíd.
del mercado laboral puede sentirse con mayor 9 Para profundizar en la evolución del sector productivo del departa-
rigor en las ciudades intermedias o pequeñas, mento tolimense ver Bonilla (2003a) y Campos (2004).
10 Un análisis más detallado sobre la situación del mercado laboral en
ya que las ventajas que otorga el tamaño del la capital del Tolima se puede ver en Bonilla (2003a).

82 Necesidades y Derechos
subempleo por encima del 35%, llegando a supe- de vida, sino por la disminución de la autoesti-
rar el 40%. Situación de extrema gravedad que ma, la desesperanza y el descreimiento en la ins-
se mantiene de acuerdo a las cifras del segundo titucionalidad.
trimestre del año en curso, y que ubican a Iba- Es de anotar que el ambiente hostil que se
gué como la ciudad con mayor tasa de desocu- construye en una sociedad con cerca de
pación, con un índice del 20,9%. Tasa que es alta 126.500 ibaguereños por fuera del mercado la-
con respecto a la media de las principales trece boral, es decir, un 30% de la población total de
ciudades y áreas metropolitanas (14,1%) lo que la capital tolimense, imposibilita cualquier pro-
implica un desfase de 6,8 puntos porcentuales. ceso de mejorar los niveles de competitividad y
Igual comportamiento presenta el subempleo, ya cierra los caminos para encontrar rumbos de
que para el conjunto de las áreas en mención fue desarrollo.
de 31,3%, mientras en Ibagué alcanzó el 35,8%, Las cifras confirman la delicada situación en
con lo cual la capital del Tolima superó el prome- materia laboral, más si se tiene en cuenta que la
dio en 4,5 puntos porcentuales, pero es rebasa- informalidad, según la última medición, fue del
da en este indicador por Pereira, Dos Quebradas orden del 69,4% (Pérez, 2004). Desde los pri-
y la Virginia con un 37,2%. meros años de la década actual se observa una
Si el 56,7% de la población registra bajos clara tendencia creciente en la tasa de desem-
ingresos o carece en absoluto de ellos, es obvio pleo de Ibagué, lo que la cataloga como la ciu-
que la pobreza y la miseria crecen de manera dad con mayor proporción de personas sin ocu-
acelerada y se gesta un ambiente social enrare- pación, mientras que en el contexto nacional
cido y situaciones personales y familiares dra- ésta tiende a la baja, por las razones expuestas
máticas, no solo debido a la baja en la calidad en la primera parte de este texto (gráfico 3).

Gráfico 3
Evolución de la tasa de desempleo nacional y en Ibagué
Enero–Marzo 2002 a Abril–Junio 2005

Corporación Región • José Fernando Gutiérrez L.

Fuente: Elaboración propia con base en Encuesta Continua de Hogares. Datos al mes de junio de 2005.

Necesidades y Derechos 83
Desempleo y pobreza información correspondiente a la Línea de Po-
breza (LP) muestra que el porcentaje es de
Una política de reducción y erradicación de 61,4%, es decir, más de 806 mil personas que
la pobreza ha de tener a la vez presentes las ver- ven limitadas sus posibilidades de vivir digna-
tientes de la oferta y de la demanda del merca- mente. El desempleo ha afectado a la población,
do de trabajo que se materialicen en una efecti- en especial a las mujeres y jóvenes de Ibagué.
va política de empleo, así como configurar una Los jefes de hogar también se han visto afecta-
estrategia de crecimiento estable y sostenible. dos, lo que deteriora en mayor medida la cali-
Esta estrategia (empleo expansivo) reduce las dad de vida de las familias (Bonilla, 2003a), es-
privaciones familiares en gran escala, así, la eco- tableciéndose una relación de causalidad entre
nomía en su conjunto puede pasar a una espiral el desempleo y la pobreza.
virtuosa de crecimiento sostenible y de reduc-
ción de la pobreza. Desafortunadamente la rea- Las políticas de empleo
lidad es contraria, debido a que la pobreza es
un problema agudo en las ciudades con altas El Plan de Gobierno Municipal “Ibagué
tasas de desempleo, y se deteriora con la migra- Construyendo Futuro, 2004-2007” del alcalde
ción de pobres del campo al entorno urbano Rubén Darío Rodríguez Góngora, y el Plan de
donde esperan encontrar oportunidades de pro- Desarrollo departamental “Todos con todo por
greso que su ambiente rural les niega, debido a el Tolima”, del gobernador Jorge García Orjuela,
múltiples razones, incluyendo el conflicto inter- reconocen la crisis laboral que vive la ciudad y
no que ha incrementado el desplazamiento for- el departamento, por lo cual incorporan progra-
zoso. Tal es el caso de Ibagué, donde el fenóme- mas dirigidos a mitigar el flagelo en mención, tal
no afecta a más de 53 mil personas, según el Plan como se puede observar a continuación:
de Desarrollo departamental ya referenciado. El aparato productivo del departamento del
La realidad del Tolima, al igual que la de Tolima atraviesa una crisis estructural, y las polí-
otros departamentos, es dramática. Los diver- ticas nacionales para incentivar la generación de
sos indicadores de pobreza muestran un acele- empleo lejos de ayudar han agravado más la si-
rado y progresivo deterioro que se traduce en tuación, pues un departamento con vocación
una pesadilla para los individuos, un círculo vi- agrícola enfrenta una grave amenaza con el ac-
cioso de mala salud, capacidad de trabajo redu- tual curso de las negociaciones del TLC, tal como
cida, poca productividad y menor esperanza de lo reconoce el Plan de Desarrollo. Adicionalmen-
vida. Para las familias, la pobreza es una situa- te, la prolongada revaluación ha afectado a los
ción en la que están atrapadas. La pobreza trae sectores exportadores de la región, lo que se con-
consigo una escolarización inadecuada, falta de vierte en un obstáculo para tratar de mitigar el
calificaciones, inseguridad de los ingresos, una problema. Otro aspecto es que se esperaba que
maternidad precoz, mala salud y muerte tem- las ventajas del Aptdea en Ibagué impactaran
prana. Para la sociedad, la pobreza es un lastre:
coarta el crecimiento, fomenta la inestabilidad e 11 Los indicadores de Línea de Pobreza (LP) y Línea de Indigencia (LI)
impide a los países pobres progresar camino de están basados en los ingresos de las personas y no tienen relación
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

con el acceso a los bienes y servicios públicos, razón por la cual solo
un desarrollo duradero. dan cuenta de forma parcial sobre el comportamiento de la pobreza
Según datos de la Misión contra la Pobre- en el país. El concepto de Línea de Indigencia (LI) está asociado al
acceso que tenga la población a unos requerimientos nutricionales
za, los indicadores de la Línea de Pobreza11 y la mínimos, cuantificados a partir de un presupuesto que le permita la
línea de indigencia en el departamento del Toli- adquisición de una canasta de alimentos necesarios para subsistir. A
su vez, la Línea de Pobreza (LP) se determina sobre la base anterior,
ma son considerables. La población que se en- pues las carencias en materia alimentaria son proporcionales a la
cuentra por debajo de la Línea de Indigencia es disponibilidad de los restantes bienes y servicios básicos, de tal
de 26,3%, que equivale a más de 345 mil perso- manera que la Línea de Pobreza (LP) está determinada por el acceso
a un conjunto de bienes y servicios que cubran las necesidades
nas en esta penosa situación. Por su parte, la básicas.

84 Necesidades y Derechos
positivamente en la generación de empleo, pero laboral que sobrepasa la capacidad del aparato
tal parece que los resultados no han sido los es- productivo, incrementándose de esta manera el
perados (a juzgar por la crisis laboral). denominado desempleo estructural.
Como lo afirma Bonilla (2003a), el proble- En suma, Ibagué es el caso emblemático de
ma del desempleo en Tolima no es un problema un problema persistente y agudo en materia la-
de crecimiento económico desbordado, sino que boral que sigue siendo el principal mal que aqueja
es un problema simultáneo de destrucción de a la economía y en conjunto a la sociedad, ya
puestos de trabajo y de un acelerado crecimiento que debilita la integración social, coarta el desa-
de la participación. rrollo de las capacidades humanas individuales
Tampoco se deben dejar de lado las impli- y colectivas e incluso pone en peligro los princi-
caciones del margen de maniobra local para la pios democráticos.
generación de empleo, que depende en gran
medida del tamaño de los mercados; es decir,
no es igual la capacidad de una ciudad grande a COMENTARIOS FINALES
la de una pequeña. Máxime cuando, debido al
problema laboral de la capital tolimense, será El comportamiento del mercado laboral en Iba-
cada vez más difícil de reducir el problema, ya gué es dramático, debido al deterioro de los in-
que la demanda no alcanzará a cubrir la oferta dicadores laborales que se expresan en altas ta-

Plan de Gobierno Municipal Plan de Desarrollo del Departamento


“Ibagué construyendo futuro 2004-2007” “Todos con todo por el Tolima 2004-2007”

Propuesta de generación de empleo con mano de obra y para Se impulsarán iniciativas productivas con el fin de lograr desde
Ibagué. todos los escenarios y a través de todas las políticas del Plan de
Desarrollo, mejorar el perfil ocupacional en el departamento.
Ÿ Ibagué vitrina al mundo Como proyectos turísticos, las iniciativas agroindustriales y
agropecuarias, emprendimientos mineros y artesanales, progra-
Ÿ Venta de servicios de salud mas de capacitación y el respaldo a las cadenas productivas, son
esfuerzos que se harán con el fin de contribuir a la solución del
Ÿ Ibagué bilingüe y exportador problema de empleo y espera que allí confluyan los intereses de
los empresarios privados y del gobierno central, quien finalmente
Ÿ Construcción de la variante de San Isidro es el que debe liderar una macropolítica para enfrentar la situación.

Corporación Región • José Fernando Gutiérrez L.


Ÿ Ibagué ciudad peatonal: Andenes para Ibagué Subprogramas:

Ÿ Desarrollo del ecoturismo en Ibagué Ÿ Vincular al Tolima a la red pública de apoyo a las organizacio-
nes sociales y solidarias.
Ÿ Ibagué crucero de Colombia Ÿ Participar en la capacitación para microempresarios y Pymes
(20 organizaciones).
Ÿ Ibagué rural Ÿ Apoyo a las asociaciones de juventudes para la creación de
Pymes o proyectos productivos.
Ÿ Impulso a la creación de organizaciones estudiantiles que Ÿ Impulso al montaje de la Incubadora de Empresas de Base
produzcan elementos, muebles y enseres para el Tecnológica.
autoabastecimiento de los establecimientos públicos. Ÿ Fortalecer las cadenas productivas de algodón-fibras-textiles-
confecciones y cuero-calzado-marroquinería.
Ÿ Transformación agroindustrial Ÿ Modernización y diversificación artesanal utilizando la madera,
el oro, la plata, el cobre, la arcilla y las fibras (ocho organizacio-
Ÿ Creación y/o mejoramiento de empresas generadoras de nes artesanales).
productos terminados. Construcción de ciclorutas. Recupe- Ÿ Convenio con Sena y Cámara de Comercio para capacitar a
ración y mantenimiento de la malla vial concertada con la los ciudadanos en oficios (1.500 capacitados).
comunidad. Gestión de recursos para la canalización de las Ÿ Inscribir al departamento en el programa de Adaptación Laboral.
quebradas La Arenosa, Alto de la Virgen, Porvenir, Rió Ÿ Promover la vinculación de aprendices a las empresas.
Chipalo y otras que surten nuestro sistema de acueducto. Ÿ Acceder al Fondo Emprender para la creación de empresas.
Ÿ Respaldar el programa Jóvenes en Acción (capacitar a 500
jóvenes).

Necesidades y Derechos 85
sas de desempleo, subempleo e informalidad; BIBLIOGRAFÍA
más si se tiene en cuenta que este problema
Bonilla González, Ricardo (2005). ¿Seguridad económica frustrada?
golpea con más rigor a las ciudades pequeñas, en: revista Foro, Nº 52, p. 46.
afectando en gran medida a la economía y a la Bonilla González, Ricardo (2003a). El mercado laboral en Ibagué.
sociedad a través del empobrecimiento perma- Centro de Investigación para el Desarrollo, CID, Universi-
dad Nacional de Colombia. Bogotá.
nente y masivo de miles de personas. Bonilla González, Ricardo (2003b). Perfil del mercado laboral nacio-
La pobreza en el Tolima y su capital impi- nal. Centro de Investigación para el Desarrollo, CID, Univer-
den a la gente ampliar sus facultades, es decir, sidad Nacional de Colombia. Bogotá.
Campos Martínez, Álvaro; Quintero Carvajal, Pasto; Ramírez Her-
desplegar sus derechos económicos, sociales
nández, Álvaro (2004). Evolución y estructura económica y
y culturales, coartando las finalidades prima- social del Tolima 1980–2002. Consultado en agosto 7 de
rias del desarrollo e impidiendo el avance hacia 2005 en: www.banrep.gov.co.
el progreso. Lasso Valderrama (2002). Nueva metodología de Encuesta de Hoga-
res ¿Más o menos desempleados? Consultado en enero 17
Al tercer año de la actual administración, de 2003 en: www.dane.gov.co.
los derechos del trabajo contenidos en el Pacto OIT – Organización Internacional del Trabajo (2003). Superar la po-
Internacional de los Derechos Económicos, So- breza mediante el trabajo. Suiza: OIT. www.ilo.org.
_______ (2002). El trabajo decente es fundamental para el progreso
ciales y Culturales en sus artículos 6 y 7, se si- social. www.ilo.org.
guen desconociendo. El trabajo es considerado Pérez, Torres, Francisco José (2004). Informalidad laboral en las
como una mercancía y la política para el mismo trece principales áreas. Consultado en 19 de febrero de
2004 en: www.dane.gov.co
se reduce a eliminar las rigideces para que el tra-
Ramírez, Álvaro (2003). Impacto del Aptdea sobre el empleo en
bajo se adecue al mercado sin tener en cuenta Ibagué. Consultado en agosto 7 de 2005 en: www.banrep.
el grave costo económico y social. gov.co.
A pesar de lo anterior, se debe seguir insis- Samaniego, Norma (2002). Las políticas de mercado de trabajo y su
evaluación en América Latina. Serie macroeconomía del de-
tiendo en la necesidad de establecer una estrate- sarrollo, Cepal, Chile.
gia dirigida a promover el trabajo decente que Santamaría, Mauricio; Rojas, Norberto. La participación laboral: ¿qué
abarque las aspiraciones de los individuos, en lo ha pasado y que podemos esperar? Archivos de Economía
DNP. Documento 146. www.dnp.gov.co.
que concierne a sus vidas laborales: oportunida- Sarmiento Palacio, Eduardo (2005). “Los tres años de Uribe”, en El
des de obtener un trabajo productivo con una Espectador, 7 de agosto de 2005, p. 2b.
remuneración justa, seguridad en el lugar de tra-
bajo y protección social para las familias, mejores
perspectivas para el desarrollo personal y la inte-
gración social, libertad para que los individuos
manifiesten sus preocupaciones, se organicen y
participen en la toma de aquellas decisiones que
afectan sus vidas; así como la igualdad de opor-
tunidades y de trato para mujeres y hombres.
En suma, se debe enfatizar que el trabajo
decente “constituye la esencia de las estrate-
gias globales, nacionales y locales para lograr el
progreso económico y social” (OIT 2002).
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

86 Necesidades y Derechos
Foto: Christian Escobar Mora. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

La educación: un
derecho postergado

Corporación Compromiso
Alfonso Conde Prada
Corporación Humanidad Vigente - Arauca

Corporación Compromiso • Alfonso Conde Prada • Corporación Jurídica Humanidad Vigente - Arauca
“El país necesita una revolución educativa que El informe se basa en información estadís-
avance hacia la cobertura universal, la buena tica de la Secretaría Departamental de Educa-
calidad y acceso democrático” ción, del Ministerio de Educación Nacional y de
artículos de prensa regionales. El informe solo
Álvaro Uribe Vélez, analiza aspectos relacionados con las condicio-
Manifiesto Democrático. nes de accesibilidad y asequibilidad1 para el dis-
frute del derecho a la educación. No realiza el
análisis diferencial de las problemáticas educa-
lvaro Uribe Vélez planteó la revolu-

Á
tivas de los géneros, de las zonas rurales y de
ción educativa como eje importan-
las poblaciones étnicas, dado que no se tuvo
te de su programa de gobierno y de
acceso a información estadística diferenciada
la visión de país que propuso cons-
que posibilitara el análisis2 .
truir desde la Presidencia de la Re-
pública. 1 La accesibilidad es la obligación del Estado de asegurar que haya
Transcurridos 3 años de su Gobierno, este cupos escolares, número de escuelas y maestros suficientes para
todos los niños y niñas; y la asequibilidad es la obligación del Estado
informe realiza una mirada sobre el estado del de asegurar el acceso en condiciones de igualdad sin discriminación,
derecho a la educación en Santander y Arauca, garantizando la gratuidad en la edad escolar, incluso en condiciones
de difícil acceso por condiciones geográficas y de trasporte.
en tanto evidencia el impacto de las políticas 2 La Secretaría de Educación Departamental posee información de los
educativas nacionales en los avances departa- 83 municipios no certificados; la información de los cuatro municipios
certificados que representan el 51,09% de la matrícula total es nece-
mentales hacia la cobertura universal y el acce- sario ubicarla en cada municipio. El Departamento Nacional de Planea-
so democrático a la educación. Dos factores ción suministra por medio del Sistema de Indicadores Sociodemográ-
ficos SISD datos hasta el 2002 y el Ministerio de Educación Nacional
resaltan en el análisis: la desfinanciación de la los perfiles educativos departamentales con datos parciales de 2004.
educación (por la reducción de las transferen- El sector educativo no cuenta con datos suficientes y confiables para
el análisis de matrícula, deserción, repitencia, plantas docentes, pre-
cias nacionales) y la influencia del conflicto en la supuestos y financiación, igualmente la información no se presenta
vigencia del derecho a la educación. discriminada por sexo o zona, limitando el análisis.

Necesidades y Derechos 87
Gráfica 1
Matrícula total Santader, por sectores
1998-2004

389.306
400.000
320.565 331.015 344.085 344.966 353.983
375.000
350.000
325.000
300.000
275.000
250.000
225.000
200.000
175.000
150.000
86.029 84.191 79.335 75.933 75.421 68.157
125.000
100.000
75.000
50.000
25.000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003

Sector Público Sector Privado

AUMENTAN LOS CUPOS PERO… familias para asumir los costos educativos y
generaron su desplazamiento hacia la educa-
ción pública, demandando de ésta un esfuerzo
El departamento de Santander ha incrementa-
adicional en la generación de nuevos cupos: el
do la matrícula en el sistema educativo entre
35,05% del total de nuevos cupos creados en
1998 y 2004. De 406.584 estudiantes matricu-
los siete años.
lados en preescolar, primaria, básica secundaria
y educación media en el año 1998, pasó a
457.463 en el 2004, con una diferencia de SUEÑO INALCANZABLE
50.979 cupos escolares y un aumento del
12,54% en los últimos 7 años (gráfica 1).
La ampliación de cupos educativos no ha sido
De los nuevos cupos educativos en Santan-
suficiente para garantizar el acceso de todos los
der, 27.834 han sido creados en los municipios
niños y niñas al sistema educativo. En el 2002,
de Bucaramanga, Barrancabermeja, Floridablan-
de la población con edad entre 5 y 17 años
ca y Girón, en tanto en los 83 municipios res-
(552.861 niños y niñas) que debían estar estu-
tantes del departamento se crearon 23.145 cu-
diando, estaban matriculados en preescolar, pri-
pos. El sector educativo público ha realizado un
maria, básica secundaria, educación media, Sis-
esfuerzo importante en el 2003 y 2004 al gene-
tema de Aprendizaje Tutorial (SAT) y posprimaria
rar 28.059 nuevos cupos con un crecimiento
solo 429.464 niños y niñas, es decir, 123.397
del 6,53%.
niños y niñas (22,31%) estaban por fuera del sis-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

En contraste con la educación pública, la


tema educativo3 .
educación privada entre 1998 y 2004 dismi-
nuyó 17.872 cupos, es decir el 20,77% de la
3 Los cálculos de cobertura son polémicos por la ausencia de estadís-
matrícula, situación particularmente grave en tica precisa sobre la población en edad escolar, pues se trabaja con
el período 2003-2004 en el cual disminuyó el proyecciones del censo de población de 1993, también porque en
algunos casos se toma entre 5 y 16 años y en otros, entre 5 y 17 años.
10%. Esta reducción fue causada por la crisis Si consideramos que el preescolar obligatorio es de tres grados,
económica (desempleo alrededor del 20% y su- implica que la población en edad escolar estaría entre los 4 y los 17
años de edad, lo cual genera una baja significativa de todos los
bempleo del 35%) que restó capacidad a las índices actuales de cobertura del sistema educativo.

88 Necesidades y Derechos
La creación de nuevos cupos en los dos úl- Con base en esto se puede afirmar que en
timos años (2003–2004) redujo a 98.233 el nú- Santander se ampliaron los cupos educativos,
mero de niños y niñas por fuera del sistema, es pero el derecho a la educación continúa siendo
decir, que aún sigue sin acceso a la educación el negado y vulnerado para un número significati-
17,68% de niños, niñas y jóvenes entre los 5 y vo de niños y niñas, y que el Estado no ha pro-
los 17 años en el departamento de Santander. curado las políticas adecuadas y pertinentes para
De la matrícula total en Santander a 1998, hacer efectivo este derecho y garantizar la co-
35.738 cupos correspondían al preescolar, bertura universal para la educación básica, tal
208.695 a la primaria, 177.556 a la básica se- como lo establece el Pacto Internacional de De-
cundaria y 44.515 a la educación media. Es de- rechos Económicos, Sociales y Culturales y la
cir, el 70,3% de quienes realizan la primaria, con- Constitución Nacional.
tinúan la básica secundaria y el 53,25% realizan
la educación media.
Para el 2003, de la matrícula total en San- DESFINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
tander, 42.413 cupos eran de preescolar,

Corporación Compromiso • Alfonso Conde Prada • Corporación Jurídica Humanidad Vigente - Arauca
229.890 de educación primaria, 129.344 de la A partir de la Ley 715 de 2001, la financiación
básica secundaria y 45.312 educación media; de la educación pública se realiza por el Sistema
donde el 70,3% de quienes realizan la primaria General de Participaciones (SGP), que clasifica a
continúan la básica secundaria y el 49,27% es- las entidades territoriales a partir del número de
tudian la media (gráfica 2). estudiantes matriculados y del mayor índice de
Los datos evidencian que la deserción es- Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), y cal-
colar se mantiene en el mismo nivel en la edu- cula la planta de directivos, de docentes y ad-
cación primaria y la básica secundaria; y que ministrativos requerida para establecer la asig-
aumenta entre los años 1998-2002 en un 3,98% nación básica por alumno atendido. Para el caso
para la educación media (gráfica 3). de Santander es de $860.000 pesos por estu-

Gráfica 2
Matrícula preescolar y primaria en Santander, según sector
1998-2004

Necesidades y Derechos 89
Gráfica 3
Matrícula básica secundaria y media en Santader, por sectores
1998-2004

diante y para los municipios certificados (Barran- tos, formación de docentes, apreciamos la in-
cabermeja, Bucaramanga, Floridablanca y Girón) suficiencia de dichos recursos para verdaderos
es de $740.000 pesos. Adicionalmente, estable- programas de mejoramiento de la educación y
ce una asignación complementaria para reco- ampliación de las plantas físicas.
nocer los mayores costos de docentes en casos Las transferencias del Sistema General de
de que el promedio de escalafón sea superior al Participaciones de Santander y los cuatro muni-
promedio nacional. cipios certificados en el 2004, presentaron un
En el 2004 (cuadro 1) la suma total de las incremento de $8.066 millones de pesos, respecto
transferencias hechas a Santander y a los muni- de los recursos recibidos en el 2003. Sin embar-
cipios certificados sumaron $377.218 millones go, al departamento de Santander le recortaron
de pesos, de los cuales a la Secretaría de Educa- $8.359 millones y 800 millones al municipio de
ción departamental correspondió el 53,14% del Barrancabermeja. El cuadro 2 presenta el com-
total de recursos transferidos; a Bucaramanga, portamiento de las transferencias 2003 y 2004.
el 23,82%; a Barrancabermeja, el 8,69%; a Flori- La disminución de las transferencias al de-
dablanca el 9,32%; y a Girón, el 5,03%. partamento de Santander por $ 8.359 millones
Del total de transferencias del Sistema Ge- de pesos en el 2004, afectó a 72 de los 83 mu-
neral de Participaciones, el 93,3% correspondió nicipios. Sólo once municipios los aumentaron:
a asignaciones para gastos de funcionamiento Charta, Landázuri, Lebrija, Los Santos, Piedecues-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

(que incluyen el complemento por planta do- ta, Puerto Wilches, Sabana de Torres, San Gil, San
cente), en tanto la calidad recibió un monto de Vicente de Chucurí, Socorro y Zapatoca,
$17.140 millones de pesos representando el Es de resaltar que 43 de los 72 municipios
4,54%, suma que equivale a $37.468 pesos por presentaron reducción de las transferencias por
cada estudiante para todo el año 2004. calidad en niveles superiores al 50%. Los munici-
Si consideramos que este rubro incluye fac- pios de: La Aguada con una disminución del
tores como construcción y dotación de aulas 87,42%, Vetas del 80,38%, Cabrera el 79,37%,
de informática y laboratorios, bibliotecas, tex- California el 79,32% y Florián el 77,44%, obtuvie-

90 Necesidades y Derechos
Cuadro 1
Transferencias del Sistema General de Participaciones
Santander y municipios certificados, 2004*
Santander Bucaramanga Barrancabermeja Floridablanca Girón
Asignación Básica 167.127 67.015 29.302 26.582 15.083
Complemento Planta docente 21.681 13.924 1.062 6.007 2.943
Administración 1.671 670 293 269 151
Subsidios 4.846 429 753
Calidad 9.962 3.407 1.707 1.269 795
Ampliación coberturaEste valor se define en relación con los nuevos cupos creados en el 2004

TOTAL 200.441 89.862 32.793 35.150 18.972


F u e n t e : Perfil educativo de Santander y los municipios certificados. MEN, septiembre 2004. * Cifras en millones de pesos.

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ron los mayores porcentajes de reducción. Es de- no a $27.800 millones de pesos. A lo anterior se
cir, municipios que requieren mayores recursos suman $10 mil millones de pesos por ascensos
para inversión en educación, especialmente en de docentes en el escalafón, incrementando el
educación rural, salen castigados con las nuevas déficit a $37.800 millones de pesos. El Secreta-
formas y criterios impuestos para la asignación de rio de Educación argumentaba que con gestión
recursos y la financiación de la educación pública. se obtendrían los recursos faltantes.
Para el 2005 esta situación se agrava. El Igualmente, la Secretaria de Educación de
pasado 14 de junio ante la Asamblea Departa- Bucaramanga, Sandra Lucía León, en un informe
mental el Secretario de Educación de la Gober- presentado ante el Concejo Municipal en sesión
nación de Santander, Carlos Pinilla Castellanos, del pasado 24 de junio, exponía un déficit cerca-
informó que los ingresos presupuestados para no a los $20 mil millones de pesos, ocasionado
el 2005 alcanzan la suma de $170.871 millones por la diferencia entre los recursos asignados y
de pesos y los gastos ascienden a la suma de los requeridos para el funcionamiento. El déficit
$198.672 millones, existiendo un déficit cerca- se discrimina en los siguientes rubros: nómina de
Cuadro 2
Transferencias del Sistema General de Participación
Santander y municipios certificados 2003 y 2004

2003 2004
Funcmto Calidad Total Funcmto Calidad Total Diferencia 03-04

Santander 193.996 14.804 208.800 190.479 9.962 200.441 -8.359

Bucaramanga 78.797 2.540 81.337 86.455 3.407 89.862 8.525

B/cabermeja 32.592 1.001 33.593 31.086 1.707 32.793 -800


Floridablanca 26.427 938 27.365 33.611 1.269 34.880 7.515

Girón 16.363 629 16.992 18.177 795 18.177 1.185


Total 348.175 19.912 368.087 359.808 17.140 376.153 8.066

Fuente: Perfil educativo de Santander y los municipios certificados. MEN, septiembre de 2004.

Necesidades y Derechos 91
docentes y administrativos $9.660 millones, sub- tes. Al tiempo, se realizaron debates en la Asam-
sidios educativos $2.008 millones, pago de servi- blea Departamental y un cabildo abierto en el
cios públicos de establecimientos educativos $2 municipio de Bucaramanga para discutir la pro-
mil millones, mantenimiento de plantas físicas de blemática educativa5 .
colegios $495 millones, pago del arriendo de plan- Algunos de los problemas planteados se
teles $550 millones, provisión para ascensos de relacionan con la falta de recursos para garanti-
docentes $1.611 millones y $3.200 millones por zar el normal funcionamiento de las escuelas y
retroactivo ejecutado del 20044 . colegios: deudas de servicios públicos, carencia
Así mismo, informó la Secretaria de Edu- de servicios de aseo y celaduría, mantenimiento
cación que el municipio de Bucaramanga invir- y reparaciones locativas, dotación de pupitres,
tió en el 2003 en la construcción y manteni- material didáctico y hacinamiento (en las denun-
miento de plantas físicas la suma de $4.465 cias hechas en el cabildo abierto, se señalaron
millones de pesos, en el 2004 se invirtieron casos de aulas con promedios de 42 a 45 estu-
$2.334 millones, pero en el 2005, dada la es- diantes, en tanto lo deseable son 30 estudian-
casez de recursos sólo se podrán invertir $430 tes por aula), que mantienen a estudiantes y
millones y se necesitan con urgencia otros $495 docentes en condiciones inadecuadas para el
millones para atender las necesidades urgen- quehacer educativo y que afectan notablemen-
tes de reparación y mantenimiento de escue- te la calidad de la educación que desarrollan.
las y colegios. Otra razón de las movilizaciones es la falta
En consecuencia, en el 2005 se agudiza la de docentes en las instituciones educativas.
crisis financiera del sector educativo en el de- Transcurridas las primeras 20 semanas del ca-
partamento de Santander y no se dispondrá de lendario académico en Santander, se calcula
los recursos necesarios para garantizar el fun- que alrededor de 50 mil estudiantes no han
cionamiento adecuado con los actuales niveles tenido clases en algunas asignaturas por falta
de matrícula, tampoco podrá realizar mejoras de docentes, especialmente de matemáticas,
educativas y, menos aún, desarrollar programas español, ciencias, filosofía, informática y tec-
y alternativas para vincular a quienes están fue- nología, entre otros; situación que afecta a
ra del sistema. municipios como Bucaramanga, Socorro, Ci-
Es necesario modificar la actual estructura mitarra, Landázuri, Bolívar, San Andrés, Piede-
de financiación de la educación pública y de cuesta, entre otros, sin que las autoridades
transferencias del presupuesto nacional a los educativas hayan expresado con claridad de
departamentos y municipios, a fin de incremen- qué manera se recuperará el tiempo de estu-
tar los recursos destinados a la educación; re- dio perdido y, menos aún, sin que se discuta y
comendación planteada por la relatora especial se asuman las responsabilidades ante esta in-
del derecho a la educación, Katarina Tomasëvs- eficiencia administrativa.
ki, en su informe sobre el derecho a la educa- Esta problemática se origina en la política
ción en Colombia (2004). de racionalización de plantas docentes imple-
mentada por el Ministerio de Educación, la cual,
buscando mayor eficiencia del sistema educati-
DOCENTES: EN LA ENCRUCIJADA
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

En las últimas semanas de junio, docentes, es- 4 Vanguardia Liberal, junio 25 de 2005, Sección Metropolitana Pág. 8A
tudiantes y padres de familia de distintos plan- 5 También se han realizado movilizaciones, paros y protestas de estu-
diantes, docentes, padres y madres de familia a comienzos de mayo
teles educativos de Bucaramanga realizaron en el municipio de Barrancabermeja; a mediados de julio se realizó
movilizaciones y plantones en vías públicas para la toma de un colegio de Cimitarra; en Bucaramanga y Floridablanca
estudiantes han realizado 3 pre foros sobre la problemática y en
exigir al Gobierno municipal y a la Secretaría de defensa de la educación pública como preparación de un gran en-
Educación, soluciones a problemáticas urgen- cuentro estudiantil a realizar en el mes de septiembre.

92 Necesidades y Derechos
vo, se propuso elevar el promedio de estudian- Según el Banco de Datos de la ENS, duran-
tes por docente y frenó el nombramiento de al- te el año 2000 en Colombia se presentaron 336
rededor de 48 mil docentes en los tres últimos casos de violaciones en contra de docentes, en
años en el país. Además, la decisión ministerial el 2001 disminuyeron a 198 casos, y en el 2002
de proveer los cargos vacantes por el sistema a 120. En el 2003 volvieron a crecer, alcanzan-
de concurso de méritos, que desde diciembre do la cifra de 364 violaciones, y en el 2004, se
del 2004 convocó y estableció fechas para ins- registraron 421 casos. Es decir, durante el go-
cripción de aspirantes, pruebas, entrevistas, bierno de Uribe Vélez se recrudece la violencia
nombramientos y la posesión de los y las do- en contra de los maestros.
centes, provocó movilizaciones, demandas y En Santander, la oficina de escalafón de la
tutelas para lograr que bachilleres y tecnólogos Secretaría de Educación registró 87 docentes
pedagógicos pudieran participar en el concurso reubicados por motivos de orden público en los
y para exigir la vinculación preferencial de quie- años 2001 y 2002; 15 fueron reubicados en el
nes desde años atrás se desempeñan por con- 2003 y solo ocho docentes en el 2004. En lo
trato, lo que ocasionó un retraso de seis meses corrido del 2005, se han reubicado en munici-

Corporación Compromiso • Alfonso Conde Prada • Corporación Jurídica Humanidad Vigente - Arauca
en el nombramiento de docentes. pios diferentes a seis maestros y en tres casos
La reforma realizada por el Gobierno Nacio- se ha cambiado de establecimiento educativo.
nal al estatuto docente eliminó el requisito de for- Igualmente la Gobernación de Santander sus-
mación pedagógica de los docentes, para que pro- cribió convenio con el departamento de Arauca
fesionales titulados en otras disciplinas pudieran para reubicar a diez maestros de ese departa-
desempeñarse como maestros. Es así que me- mento que por amenazas debían abandonar su
diante el concurso, ingresan zootecnistas, veteri- sitio de trabajo.
narios, fisioterapeutas y administradores de em- También los niños y las niñas son afectados
presas, entre otros profesionales, que son por el conflicto armado, situación especialmen-
nombrados para la enseñanza preescolar o pri- te aguda en las zonas rurales de los departa-
maria; lo que se constituye en factor de deterio- mentos de Arauca y Norte de Santander. En
ro de la calidad de la educación, según denun- Saravena y Tame, la Gobernación de Arauca
cias planteadas por maestros, estudiantes y estima que alrededor de cuatro mil niños y ni-
padres de familia en el Cabildo municipal6 . ñas en zonas rurales no asisten a la escuela por
causa de las amenazas contra la vida de los y las
docentes de algunas escuelas rurales.
CONFLICTO ARMADO Y EDUCACIÓN En el Catatumbo, en Norte de Santander,
20 mil niños y niñas están fuera del sistema, aún
La educación es afectada por el conflicto arma- así corresponden 60 niños por cada maestro;
do interno que se vive en la región nororiental en El Tarra la proporción es de 100 niños por
de Colombia. Según el informe del Banco de maestro, problema causado por el desplaza-
datos de la Escuela Nacional Sindical (ENS 2004) miento de docentes amenazados. En el Cata-
sobre violación a los derechos humanos de los tumbo, además de la falta de docentes y dota-
sindicalistas colombianos en 2004, 48 docen-
tes fueron asesinados, 320 recibieron amena-
zas de muerte, 30 tuvieron que desplazarse para 6 La Ley General de Educación en el artículo 115 y siguientes, estable-
ce la exigencia del título de licenciado en educación o de postgrado
proteger sus vidas, cinco fueron desaparecidos, en educación para el ejercicio docente, promoviendo la profesiona-
uno secuestrado y tres maestros sufrieron aten- lización de maestros y maestras y la mejoría de la calidad de la
educación. La medida adoptada por el Gobierno modifica la norma
tados en su contra. Además de estos hechos, para que cualquier profesional pueda ser nombrado docente. En
14 maestros en el país fueron vinculados a pro- poco tiempo se necesitará realizar cursos de profesionalización du-
rante las vacaciones para la formación pedagógica de los profesiona-
cesos judiciales, acusados de rebelión y vincula- les–docentes que no la poseen; repitiendo los problemas que la ley
ción con grupos armados. promulgada en 1994 pretendía resolver.

Necesidades y Derechos 93
ción en las escuelas, la vinculación de los niños escolares, uniformes y servicios de salud, como
a la recolección de hoja de coca o en activida- también para desarrollar programas de cualifi-
des de apoyo en fincas y campamentos, y el re- cación e innovación pedagógica de docentes,
clutamiento de grupos armados, son factores entre otros aspectos.
de deserción escolar; según denunció el perió- La política educativa debe reorientarse para
dico El Tiempo7 . implementar las recomendaciones que hiciera la
Los niños y las niñas están siendo afecta- relatora del derecho a la educación, Sra. Katarina
dos por el conflicto armado, según informe pre- Tomasëvski, en el informe de su visita a Colom-
sentado por el Secretario de Educación de la bia. Especialmente la afirmación inmediata de la
gobernación de Santander, Carlos Pinilla Caste- obligación del Estado de garantizar el derecho a
llanos, alrededor de ocho mil niños han sido la educación mediante el incremento de la finan-
expulsados de las aulas por la situación econó- ciación de la educación, el estudio del perfil y al-
mica y el desplazamiento forzado8 . cances de la discriminación para definir estrate-
Según el mismo funcionario, en Barranca- gias y acciones de superación; además de tomar
bermeja la principal causa de abandono escolar medidas inmediatas para proteger la vida docen-
de alrededor de tres mil menores de edad ha tes y declarar las escuelas como territorios de paz
sido la vinculación con el comercio ilegal de la y espacios protegidos, entre otros aspectos re-
gasolina, en menor proporción también se da comendados (Tomasëvski 2004).
por vinculación con las autodefensas, aunque Debe insistirse en los acuerdos y compro-
señala que estos fenómenos han venido dismi- misos humanitarios para que se excluya a esta-
nuyendo en el último año. blecimientos educativos y personal docente de
la confrontación armada y para que no se reclu-
te a menores.
A MANERA DE CONCLUSIÓN También deben fortalecerse los espacios de
participación de las asociaciones de padres y
La educación es pilar fundamental de los proce- madres de familia, de estudiantes, de docentes,
sos de desarrollo, en tanto contribuye a generar de instituciones educativas, de agremiaciones del
niveles de equidad y constituir ciudadanías más sector educativo, de organizaciones sociales y
concientes y activas, por eso se debe asegurar comunitarias, de gremios económicos y profe-
el derecho a la educación de todos y todas sin sionales, de universidades y del sector público,
discriminación. Preocupa que las políticas ac- alrededor de la discusión sobre la situación ac-
tuales estén lejos de garantizar el acceso y goce tual del derecho a la educación y de la necesi-
del derecho a la educación y están contribuyendo dad de una política pública orientada a crear
a elevar los procesos de exclusión y marginali- condiciones de realización del mismo.
dad de niños y niñas de estratos socioeconómi- El uso de mecanismos de exigibilidad del
cos medios y bajos. derecho a la educación, permite a los sectores
Es notoria la disminución de recursos trans- excluidos reclamar y demandar del Estado su
feridos a departamentos y municipios para ase- derecho y acceso a la educación, por tanto, la
gurar una adecuada inversión en educación, para capacitación y la asesoría para la exigibilidad del
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

asumir la construcción de nuevas plantas físi- derecho a la educación es una tarea que las di-
cas, mejorar la dotación de aulas de informática ferentes organizaciones de la sociedad civil, ór-
y laboratorios de idiomas, física y química, mon- ganos de control social e instituciones de vee-
taje de talleres y equipamiento para escuelas y duría pública, deben promover para que la
colegios. Así mismo para desarrollar estrategias
frente a los factores causantes de deserción es- 7 “Niños van a la guerra por falta de escuelas”. El Tiempo Sección
colar, especialmente relacionados con subsidios Nación, p. 1-4, abril 24 de 2004.
de transporte, alimentación y nutrición, textos 8 Ibid.

94 Necesidades y Derechos
sociedad en su conjunto asuma la participación 5.090 a 2.086 cupos, presentando una re-
ciudadana hacia la protección universal del de- ducción de 3.004 cupos en el mismo perío-
recho a la educación por parte del Estado. do; por tanto, el aumento real de cupos
También es necesario impulsar la discusión escolares fue de 1.548.
y aprobación de la ley estatutaria del derecho a
la educación como estrategia de garantía y exi- La cobertura se ha afectado por la política
gibilidad del derecho. Así mismo, la Plataforma de racionalización, al buscar que en la zona ru-
Colombiana y la Interamericana de Derechos ral el promedio de estudiantes por docente sea
Humanos, Democracia y Desarrollo deben con- de 21,5 y en la zona urbana de 27. Mientras en
tinuar promoviendo en el sistema de Naciones la zona rural no se completan los cupos y se
Unidas el debate por el Protocolo facultativo del asignan dos grados a un mismo maestro, en la
Pidesc, que aporta herramientas para la presen- zona urbana, al superarse el promedio de 27
tación de casos ante la violación de los dere- estudiantes por maestro, la Secretaría de Edu-
chos económicos, sociales y culturales, y en cación plantea que “sobran 150 maestros”. Sin
particular del derecho a la educación. embargo, la situación es diferente: tal y como

Corporación Compromiso • Alfonso Conde Prada • Corporación Jurídica Humanidad Vigente - Arauca
sucede en el municipio de Saravena, donde fal-
tan cinco docentes en la zona urbana y seis en
¿Y LA EDUCACIÓN EN ARAUCA, QUÉ? la rural, según la Asociación de Educadores de
Arauca (Asedar 2003).
El derecho a la educación en el departamento Igualmente, no se tienen las condiciones
de Arauca presenta varias formas de vulnera- necesarias para garantizar el derecho a la educa-
ción (Ministerio de Educación Nacional 2004): ción: los establecimientos educativos no cuen-
tan con la infraestructura necesaria, se carece de
• El analfabetismo en Arauca alcanza el 12%, transporte para estudiantes de las zonas rurales,
en tanto el promedio nacional es del 7,5%. y los recursos para los restaurantes escolares no
• La población en edad escolar, de 5 a 17 son ejecutados por las administraciones.
años, es de 81.256 niños, niñas y jóvenes, El departamento de Arauca recibió en 2004,
de los cuales están vinculados al sistema por concepto del Sistema General de Participa-
educativo en los distintos niveles 59.597, y ción, la suma de $57.413 millones de pesos, con
de ellos 57.511 están matriculados en la una reducción de $13.711 millones respecto al
educación pública. Lo anterior indica que a 2003.
2003, 23.659 niños y niñas están fuera del El 98,24% de la reducción se presenta en
sistema educativo, es decir, la cobertura los gastos de funcionamiento, lo cual explica el
educativa es del 73,35%. déficit de maestros, la carencia de recursos de
• ·La educación pública generó en los años inversión en dotación y mantenimiento, y las
2001 y 2003, 4.552 nuevos cupos escola- deficiencias en infraestructura educativa. Para
res, en tanto la educación privada pasó de el 2005 se prevé mayor reducción y deterioro

Cuadro 3
Sistema General de Participación Arauca 2003 y 2004*

2003 2004
Funcmto Calidad Total Funcmto Calidad Total Diferencia 03-04

Arauca 67.576 3.548 71.124 54.106 3.307 57.413 - 13.711

Fuente: Perfil educativo de Arauca. MEN, septiembre 2004.


* Cifras en millones de pesos.

Necesidades y Derechos 95
de la financiación del sector educativo (Ministe- los colegios, e interrumpiendo la jornada esco-
rio de Educación Nacional 2004). lar convocó en tono intimidatorio a los estudian-
Las condiciones de conflicto que se viven en tes de último año de secundaria a desarrollar
Arauca afectan al sector educativo. Por una par- trabajo social —requisito de grado— en las ins-
te, los maestros enfrentan amenazas permanen- talaciones del Batallón. En consecuencia, jóve-
tes contra su vida, las cuales ocasionan despla- nes estudiantes son vistos frecuentemente en
zamiento forzado dentro del departamento de las instalaciones militares y transportándose en
Arauca e incluso fuera de éste. Hasta septiembre camiones del Ejército junto con personal unifor-
de 2003, 87 maestros habían sido reubicados mado y armado, hecho que pone en riesgo la
fuera de Arauca y 36 en el departamento por el seguridad personal y vida de los jóvenes estu-
Comité Especial de Docentes (Asedar 2003). diantes. Además, se han presentado casos de
En enero de 2004 los directivos de Asedar, agresión sexual de niñas por parte de militares,
Asociación de Educadores del Arauca, recibie- como lo denunciara la Comisión de Verificación
ron reiteradas amenazas telefónicas de muerte sobre la situación de niños y niñas en Arauca
y plazo de ocho horas para abandonar el depar- (Humanidad Vigente 2004).
tamento, fueron pintados letreros en las facha-
das de sus casas y de la sede sindical, y se les
envió un sufragio. Esto obligó al desplazamien-
to de algunos de ellos.
Leonel Goyeneche, maestro y reconocido
líder regional, fue amenazado en reiteradas oca-
siones, su domicilio fue allanado, afectado con
proceso judicial por rebelión y perseguido con
orden de captura que no se hizo efectiva. Fue
ejecutado el pasado 5 de agosto de 2004 en la
vereda del Fortul del departamento de Arauca,
por miembros del Batallón Reveiz Pizarro del Ejér-
cito Nacional, junto a Alirio Martínez y Jorge Prie-
to (ENS 2004: 46).
Maestros sindicalizados han sido acusados
de rebelión en procesos fundados en testimonios BIBLIOGRAFÍA
pagados: el 12 de noviembre de 2002, en medio
de la mayor detención masiva conocida (dos mil Asedar (2003) Impacto de la violencia socio política caso docentes
amenazados. Arauca, 26 de septiembre de 2003.
personas), en la Zona de Rehabilitación y Conso-
ENS (2004). Informe sobre la violación a los derechos humanos de
lidación, fueron detenidos dos maestros, uno de los sindicalistas colombianos, enero 1 a diciembre 31 de
ellos de la junta directiva de Asedar, que después 2004. Banco de datos de la Escuela Nacional Sindical.
de dos años fueron dejados en libertad. El 21de Medellín.
Humanidad Vigente, Coalición contra la vinculación de niños, niñas
agosto de 2003 fueron detenidas dos maestras, y jóvenes al conflicto armado en Colombia (2004). Infor-
quienes en la actualidad tienen restringida su li- me de la Comisión de Verificación sobre la situación de niños
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

bertad. El 5 de agosto de 2004, en medio de la y niñas en Arauca. Bogotá, septiembre 2004.


Ministerio de Educación Nacional (2004). Perfil educativo del de-
ejecución de tres líderes sociales (Leonel Goye- partamento de Arauca. Bogotá, septiembre de 2004.
neche, Alirio Martínez y Jorge Prieto), fueron de- Tomasëvski, Katarina (2004), Los derechos económicos, sociales y
tenidos Samuel Morales y Raquel Castro, quie- culturales. El derecho a la educación. Comisión de Dere-
chos Humanos 60º período de sesiones E/CN.4/2004/45
nes permanecen privados de la libertad.
Add. 2, de febrero de 2004. Puede verse el informe com-
Por otro lado, en medio de las campañas pleto en http://www.ohchr.org/spanish/issues/education/
cívico militares que promueve en Saravena el rapporteur. También en: http://www.plataforma-
Grupo Reveiz Pizarro, el Ejército armado visitó colombiana.org/campaeducacion.htm.

96 Necesidades y Derechos
Foto: Fredy León Solano. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

Salud en la Costa
Atlántica: en estado
crítico

Fundación La Paz
Funsarep*
Foro Costa Atlántica

Estremece y causa rabia imaginar a una madre que ro de trabajadores y la creciente privatización
ve que la vida de su hijo, de solo 18 meses, se le de los servicios; y marchitamiento progresivo de
escapa de sus brazos, mientras ella, presa de an- los programas de salud pública.
gustia, corre de hospital en hospital, en cuyas puer- Esta problemática presenta todas las carac-
tas es rechazada por falta de camas, por la consabi- terísticas de una crisis humanitaria, producto de
da falta de convenios. Lamentablemente, esto no las difíciles condiciones que presenta este sector
pertenece a la imaginación sino a la vida real y en todo el país1 . Tales políticas son violatorias de
ocurrió en Santa Marta. Y no fue un caso, fueron derechos fundamentales, económicos, sociales y
culturales de la población colombiana relaciona-

Fundación La Paz • Funsarep • Foro Costa Atlántica


dos. Niños, ambos, en una misma semana.
dos con la vida, la salud, la seguridad social, el
El Tiempo, Editorial, 9 de junio de 2005 trabajo y la asociación sindical, consagrados en
los artículos 11, 25, 39, 44, 46, 48, 49 y 50 de la

E
Constitución Nacional, y en los artículos 9 y 12,
n el sector salud, el tercer año de la
entre otros, del Pacto Internacional de Derechos
administración Uribe profundiza el
Económicos, Sociales y Culturales de Naciones
modelo impuesto a través de la Ley
Unidas, y contravienen varias recomendaciones
100 de 1993, reiterando sus princi-
de organismos internacionales, que velan por los
pales políticas: continuidad del mo-
derechos humanos2 .
delo de aseguramiento, mediante un
esquema de regionalización de los operadores
y la implementación de subsidios parciales; re-
estructuración de la red pública hospitalaria * Asociación Santa Rita para la Educación y Promoción - Funsarep
orientada a la liquidación de las principales uni- 1 “La salud pública colombiana se encuentra sumida en el más grave
deterioro de que se tenga noticia en los últimos 50 años”, en:
dades de servicio o a su reducción ostensible, “Salud: la agenda pendiente”, Editorial, El Tiempo, 16 de mayo de
mediante el despido de un considerable núme- 2005, p. 1-30.

Necesidades y Derechos 97
El estado actual de estas políticas a lo lar- quilla, en el que un 39% de los beneficiarios de
go de la Costa Atlántica muestra característi- la población contratada no habría estado car-
cas muy similares, con excepción del departa- netizada en la vigencia 2003-2004, a pesar de
mento del Atlántico y el distrito Barranquilla. que el Distrito esta pagando los respectivos sub-
Aunque existe poca información estadística sis- sidios a las Administradoras del Régimen Subsi-
tematizada, que permita análisis pormenoriza- diado (ARS) 7 , según se aprecia en el cuadro 1.
dos, este artículo busca ilustrar, con algunos
botones de muestra, lo que está ocurriendo,
con notorios agravantes, en el resto de la región. DEFICIENCIA EN LA CALIDAD DEL SERVICIO
Las consecuencias de la crisis hospitalaria,
causada por las políticas de reestructuración La calidad de los servicios de salud que se pres-
del sector público de salud, han generado en tan en la Costa Atlántica es deficiente. Aunque
el departamento de Bolívar una verdadera ca- no se dispone de mediciones óptimas, las princi-
tástrofe3 , a la que dedicamos un acápite espe- pales son las efectuadas por la Defensoría del
cial. También constituye un ingrediente muy Pueblo, que realizó la primera en el año 2003 y la
significativo y preocupante la presencia de gru- última a comienzos de 2005. Los resultados de
pos armados irregulares que vienen incidiendo este estudio, a nivel de la salud subsidiada para la
en el manejo del sector salud en esta parte del Costa Atlántica, se recogen en el cuadro 2.
país 4 . Finalmente, el balance se formula en
perspectiva, partiendo de la implantación del
aseguramiento en 1997, lo que permite enten-
der la situación actual.
2 El Comité por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ha
BAJA COBERTURA manifestado preocupación por la “extrema inequidad e injusticia
social prevaleciente en Colombia” y ha recomendado en diversas
oportunidades al Estado Colombiano, que tome medidas apropiadas
La meta de cobertura universal en seguridad para reducir las “extremas inequidades sociales” (ONU, E/C.12/1/
Add. 74, párrafos 8 y 29). Ver también: Comisión Interamericana de
social planteada por la Ley 100 no se cumplió ni Derechos Humanos (OEA/Ser.L/V/II.102, Doc.9 REV.1, Capítulo III,
a nivel nacional ni regional5 . La cobertura de D, Párr.1); Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Dere-
chos Humanos (E/CN/.4/1999/8, párr.178); Alta Comisionada de las
afiliación del régimen subsidiado en salud, en Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia (E/CN.4/
términos generales, ha sido baja. Aunque tuvo 2002/17, párr. 393).
3 “Con el cierre del Hospital Universitario de Cartagena y su proceso
un rápido crecimiento en los primeros años de de liquidación, que comenzó el 25 de julio, solo seis hospitales
la implantación del sistema (1996–1999), se es- permanecen en funcionamiento en esta ciudad”. El Tiempo, 9 de
enero de 200, p. 1–2a.
tancó en el segundo trienio (2000–2002), y vol- 4 “Cinco lugartenientes de los grupos paramilitares que operan en
vió a crecer en los dos últimos años, pero en la ocho departamentos y en Bogotá, captando dinero proveniente de
los recursos públicos destinados a la salud de la población más
modalidad de subsidios parciales6 . Tales subsi- pobre del país para las organizaciones armadas en las que militan,
dios cubren solamente cerca de un 40% de los están en la mira de las autoridades (...) tras año y medio de segui-
beneficios del Plan Obligatorio de Salud Subsi- mientos, llegaron a la conclusión de que estas personas controlan
24 de las 48 Administradoras del Régimen Subsidiado, ARS, que
diado (POS-S), y por su naturaleza restringida y prestan sus servicios en Huila, Chocó, Meta, Cesar, Atlántico, Mag-
poco explicitada han generado numerosas críti- dalena, Bolívar y Bogotá”. El País, 5 de septiembre de 2004, p. A14.
5 “De acuerdo con los parlamentarios, la incumplida promesa de
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

cas por parte de los usuarios. universalidad para el año 2000 y la negativa intención de igualar los
El comportamiento de la afiliación en la Cos- planes de beneficios para el 2001 contemplada en la actual Ley 100,
es lo que más les preocupa, en la medida en que hasta el momento
ta Atlántica es similar al promedio nacional, ra- no existe la viabilidad para creer que se cumplirá, cuando el soporte
zón por la cual el margen de exclusión en esta del sistema es el aseguramiento y la flexibilización laboral, el des-
empleo y el empleo de mala calidad aumenta progresivamente”. El
región sería de 3 millones de personas aproxi- Nuevo Siglo, 13 de septiembre de 2004, p. 12.
madamente. 6 Reglamentados por el Acuerdo 267/04, Consejo Nacional de Segu-
ridad Social en Salud (Cnsss)
No obstante, estas cifras aún deben depu- 7 Supersalud (Superintendencia Nacional de Salud), Informe de visita,
rarse, ya que existen casos como el de Barran- noviembre 5 de 2004, p. 74.

98 Necesidades y Derechos
Cuadro 1
Período contractual abril 2003 - marzo 2004

POBLACIÓN Régimen Subsidiado Régimen Subsidiado


contratados carnetizados
Proyectada 2004: 1.359.700 14,08% 8,72%
SISBEN: 745.409 25,69% 15,90%
NBI: 377.997 50,66% 31,36%
Régimen Subsidiado Contratados: 191.505 100% 61,89%
Fuente: Comisión visitadora Superintendencia Nacional de Salud8

Cuadro 2
Calidad de los servicios de la salud subsidiada en la Costa Atlántica
para régimen subsidiado, 2005

SEGUNDA ENCUESTA
Acceso a Libre Índice Índice
servicios Escogencia Oportunidad Percepción Global 2005 Global 2003

Sincelejo 76,51 31,71 91,94 91,46 72,58 53,52


Montería 77,97 32,43 91,73 89,89 71,08 63,56
Valledupar 63,15 45,22 84,99 85,27 70,98 -
Barranquilla 83,78 21,30 89,59 90,88 70,46 61,05
Cartagena 77,44 24,16 93,25 84,74 69,72 -
Total 71,67 32,47 86,18 86,58 68,87 57,70

Fuente: Defensoría del Pueblo, 2005:102.

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En este cuadro se registra un progreso en- 8 Ibid.
tre las calificaciones del año 2005, en relación 9 Los ítems del estudio los describe la Defensoría de la siguiente
manera:
con las del año 2003. Además, en todas las “El primer componente se refiere al “acceso a servicios” entendido
ciudades de la Costa Atlántica estudiadas, la este como la facilidad que tiene el usuario para acceder a los servi-
calificación está por encima del promedio na- cios que le presta la entidad aseguradora. En este componente se
agruparon las preguntas relacionadas con los derechos del usuario a
cional (68,87 para régimen subsidiado y 67,25 ser enterado amplia y suficientemente sobre la red de prestadores de
para contributivo), pero ninguna consigue ser servicios con que debe contar cada entidad aseguradora, a recibir
información sobre los derechos establecidos en su favor en los
excelente, mientras que en el ítem de libre es- diferentes servicios ofrecidos, a participar en cada uno de los progra-
cogencia de prestadores de servicios de salud mas de promoción y prevención que realizan las entidades, a recibir
atención en los diferentes servicios, información sobre lugar de
todas se rajan9 . entrega de medicamentos y, valor de cuotas moderadoras y copagos.
En el caso de Barranquilla, los resultados Su ponderación dentro del índice global es del 13,49%.
En el segundo componente “libre escogencia” se agruparon las
de la encuesta contrastan notoriamente con el preguntas relacionadas con la facultad que tiene el usuario de elegir:
volumen de quejas formuladas por los usuarios médico general, médico especialista, odontólogo, institución pres-
tadora de servicios de salud (IPS) para la atención de urgencias y
en varias asambleas convocadas por el propio realización de cirugías, exámenes de laboratorio e imágenes diagnós-
Alcalde distrital, cuya sistematización no ha sido ticas. Su ponderación dentro del índice global es del 26,70%.
El tercer factor “oportunidad” agrupa las preguntas concernidas con
divulgada, pero que han producido pronuncia- el tiempo que tardó el usuario en ser atendido en cada uno de los

Necesidades y Derechos 99
mientos del Distrito en el sentido de convocar 2000, que la condujo a su intervención y poste-
una veeduría por decreto10 y denominar el rior liquidación por parte de Supersalud, con el
próximo evento público de elección y traslado increíble resultado que en estos días asombra a
de ARS: “Feria del Descontento”. la ciudad15 .
En lo que respecta a la población “vincula- El caso de Barranquilla llama la atención
da”, prácticamente no hay juicios de calidad sobre las diversas formas de corrupción que
que hacer: los hospitales públicos que atien- genera el sistema de aseguramiento y la inter-
den esta población, cuando no están cerrados, mediación que conlleva16 . Es increíble cómo,
les falta poco para el cierre. En consecuencia, en el 2003, se detectó la apropiación indebida
sus condiciones de atención suelen ser lamen- de doce mil millones de pesos por parte de sie-
tables11 . te ARS no autorizadas por la Superintenden-
cia, pero que tenían afiliadas a 157.718 perso-
nas. Entre el 2003 y el 2004 fueron afiliadas
DESVIACIÓN DE RECURSOS 17.724 personas al régimen subsidiado, pero
ninguna se encuentra en los datos del Sisben,
En toda la Costa Atlántica la malversación de lo que supone que se están beneficiando per-
recursos del sector salud ha sido endémica, es- sonas no pobres. Entre otras de las 9.621 in-
pecialmente en materia de salud subsidiada12 . consistencias encontradas, 5.136 personas tie-
Últimamente se ha divulgado la alarmante nen el mismo documento de identidad, hay
presencia de los grupos armados irregulares en 1.168 homónimos y 4.822 personas aparecen
la desviación de recursos del régimen subsidia- con el mismo nombre pero diferente fecha de
do en salud, especialmente en esta parte del nacimiento. También se encontró una persona
país. Según algunos estimativos de la prensa, afiliada 650 veces17 .
cerca del 40% de los recursos del régimen sub-
sidiado estarían yendo a parar a las arcas de los servicios o en obtener la entrega de medicamentos. Su ponderación
grupos armados irregulares13 . dentro del índice global es del 29,51%.
El cuarto factor “percepción” se refleja en las respuestas relaciona-
En el distrito de Barranquilla ha sido evidente das con el deseo del asegurado de cambiar de EPS o de ARS,
y cuantiosa esta desviación. Al principio (años satisfacción con la red de prestadores de la entidad aseguradora,
satisfacción con la ubicación de la central de autorizaciones junto
1997–2000) se hizo de manera ostensible, tras- con las distintas calificaciones que el usuario dio a cada uno de los
ladando fondos de destinación específica a servicios prestados por su entidad aseguradora. Su ponderación den-
tro del índice global es del 30,30%” (Defensoría del Pueblo 2005:
cuentas distintas a las de destino. Así quedó re- 47).
gistrado en el proceso de reestructuración de 10 El Heraldo, edición digital, abril 18 de 2005.
11 “Radiografía de la crisis hospitalaria”, El Espectador, 10 de octubre de
pasivos que padece hoy la ciudad, donde cual- 2004, p. 2A.
quiera lo puede apreciar, al constatar acreen- 12 La Resolución Defensorial 005 de 2000 señala varios casos protube-
rantes.
cias por casi 50 mil millones de pesos a cargo 13 El Tiempo, julio 24 de 2004, edición digital.
del Distrito sobre partidas oportunamente gira- 14 Ver Supersalud , Informe de visita, noviembre 5 de 2004, p. 51–52
15 El Heraldo, edición digital, junio 20 de 2005.
das por la nación. Posteriormente (2001–2003), 16 “La salud en Colombia está convertida en un inmenso mercado de
se utilizaron mecanismos más sutiles pero no grandes sumas que pasan por infinidad de intermediarios, a los que
les abre la gana de quedarse con parte del botín, sin que el dinero,
menos dañinos ni cuantiosos que revisados cui- que con justicia le corresponde en derecho a los más necesitados,
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

dadosamente podrían arrojar una cantidad si- llegue a aliviar los males de los pobres. Todo eso con la mirada
milar o superior de dinero desviado14 . desdeñosa y hasta complaciente del Estado y los gobiernos que
tienen la obligación constitucional de proteger los derechos funda-
Todas estas irregularidades han conducido mentales de todos los ciudadanos. El informe de la Contraloría de la
a que tres pisos de la Alcaldía, incluyendo el que República destapa ahora la corrupción que ya se sentía en el ambien-
te oscuro del sistema de salud. Por lo menos 325 mil millones se
aloja a la Secretaría de Salud, estén empeñados han perdido por cuenta del desvío de fondos, dobles afiliaciones y
a los acreedores de una EPS distrital que en su registros de personas fallecidas que hacen aparecer las Administra-
doras de Régimen Subsidiado en sus bases de datos”. “La salud:
tiempo se llamó “Barranquilla Sana”, objeto de ¿derecho o mercancía?”, El Colombiano, 4 de mayo de 2004, p. 4A.
un festín de corrupción entre los años 1997 y 17 El País, 5 de septiembre de 2004, p. A14.

100 Necesidades y Derechos


Adicionalmente, todo el anterior cuadro de tuación de otros 470 pacientes no referidos,
inequidades es poco claro, pues el sistema de porque sus familiares resolvieron llevárselos
información es absolutamente funcional a la si- para la casa, posiblemente a morir allí. Se cal-
tuación. Las cifras, las estadísticas, los registros cula que 17 personas están muriendo mensual-
de datos y flujos de recursos cuantiosos no es- mente en Bolívar a causa de esta crisis19 .
tán completos ni son confiables, y no ha existi- La anterior situación no parece muy lejana
do autoridad que, del año 1997 para acá, haya al departamento del Atlántico. Según informe
logrado hacer que los gobiernos de turno orga- reciente de la Contraloría Departamental, los 26
nicen la información. hospitales del departamento, sin incluir los del
El círculo vicioso de la corrupción lo cierran distrito de Barranquilla, arrastran un déficit de
los organismos de control. Frente a toda esta 21 mil millones de pesos en la vigencia 200420 .
lamentable situación, en la que no sólo se han Entre ellos, el Hospital Universitario de Barran-
perdido verdaderas fortunas, sino muchas vidas quilla (HUB), actualmente cerrado y en proceso
humanas por carencia o mala calidad en la pres- de liquidación, presenta el déficit más grande,
tación de los servicios de salud, no se conocen con más de 8 mil millones de pesos. Su déficit
sancionados, no se han recuperado los recur- acumulado estaría por el orden de los 40 mil
sos malversados y ni siquiera se sabe a ciencia millones.
cierta qué fue lo que ocurrió. A estas alturas, El Decreto de cierre de ese hospital, ex-
Supersalud sigue preguntando con ingenuidad, pedido recientemente, vino a materializar la
por recursos desviados en Barranquilla; informa- parálisis funcional en que se encontraba la ins-
ción que debió haber recogido hace 4 años. Y si titución. De las 400 camas para las cuales fue
alguien pretende conocer las eternas investiga- concebido sólo funcionaban 140, y con casi
ciones, entonces se le dice que tienen reserva18 . total carencia de dotación e insumos. Este
desenlace tiene como causa el completo aban-
dono al que fue sometido este hospital por
CRISIS HOSPITALARIA: BOLÍVAR Y ATLÁNTICO parte de los gobiernos locales y nacionales, y
por la aguda corrupción de que fue víctima
Resulta escalofriante leer el texto de la acción por parte de sus directivas21. Paradójicamen-
popular interpuesta por el Defensor del Pueblo te, mientras el hospital se encuentra cerrado,
de Bolívar este año, por el absoluto desampa- continúan las obras de refacción física, en las
ro en el que se encuentran casi novecientas cuales se han feriado miles de millones de pe-

Fundación La Paz • Funsarep • Foro Costa Atlántica


mil personas de esa región, ante el cierre del sos, producto de una estampilla que se impu-
Hospital Universitario de Cartagena y la deba- so a los contribuyentes con el presunto fin de
cle del resto de la red pública: todas las unida- salvar al hospital.
des de cuidados intensivos existentes en Car-
tagena son privadas; no hay una unidad de
18 Como ocurrió con una investigación efectuada por la Fundación
quemados para adultos que cumpla con los Protransparencia del Atlántico, y en los casos de la Procuraduría, la
mínimos requisitos técnicos; las condiciones de Contraloría Nacional y Supersalud, a pesar de haberse vencido los
atención de los que consiguen acceso son la- términos probatorios, evento en el cual se debe levantar la reserva
en las investigaciones disciplinarias, fiscales o administrativas según
mentables e indignas; muchas IPS privadas nie- fallos de la Corte Constitucional Nº 038, de febrero 5 de 1996, M.P.
gan servicios de urgencias a pesar de tener ca- Eduardo Cifuentes. Reiterada mediante fallo C 477 de mayo 24 de
2001, M.P. Marco G. Monroy C.
mas disponibles, incluso a población 19 Acción Popular del Defensor del Pueblo de Bolívar contra Nación y
carnetizada. En el segundo semestre del 2003, otros, pp. 6, 7, 13 y 21.
20 El Heraldo, edición digital, junio 13 de 2005.
553 pacientes no fueron referidos, es decir, no 21 En junio de 2004, el secretario departamental de salud, señaló: “…
se les encontró cama; y de éstos, 83 fallecie- no es propósito de la Administración Departamental privatizar el
Hospital Universitario… lo que deseamos es que el HUB sea fuerte
ron esperando que les fuera ubicada una cama en la parte asistencial, administrativa y financiera”. El Heraldo, 25 de
hospitalaria. No se conoce cómo terminó la si- junio de 2004, p. 6A.

Necesidades y Derechos 101


La red hospitalaria distrital no presenta un de promoción y prevención en salud, en contraste
mejor panorama. A pesar del compromiso elec- con ejecuciones presupuestales que en numero-
toral del actual Alcalde de no cerrar hospitales, sos casos exceden el 100%; posible desviación
no se observan signos alentadores. La fusión de de recursos en numerosos contratos cuyo obje-
todos los hospitales y puestos de salud distrita- to parece no corresponder a la materia; carencia
les en una sola Empresa Social del Estado (ESE) física de información en muchos programas de
no ha conseguido otra cosa que magnificar el obligatorio cumplimiento; ausencia de análisis de
desorden: siguen proliferando las denuncias de la información recaudada, la cual se remite a las
corrupción en la contratación de suministros, autoridades nacionales sin mayores consideracio-
ahora centralizada, mientras crece a diario la nes ni definición de medidas correctivas; y peli-
precariedad en la atención a los usuarios. Por gro sanitario para la población especialmente en
otro lado, la clase política local ya impulsa otra materia de índices aédicos22 .
estampilla para esta red de hospitales. Dicen en En el citado informe de Supersalud23 se des-
la calle que se trata de otra “lápida de oro”. tacan algunos hechos llamativos:
El cierre del Hospital Universitario de Barran- De la entrevista con el responsable del Pro-
quilla, apenas iniciando el 2005, ha dejado a la grama Ampliado de Inmunizaciones y la revisión
región sin hospitales públicos de tercer nivel de de los documentos aportados por la Secretaría
atención. En estas instituciones la población pue- de Salud del Distrito, se pudo establecer que, a
de acceder a tecnología médica de tercer y cuar- noviembre 30 de 2003, había una ejecución del
to nivel cuando lo requiera. Allí deben ser atendi- 130% del recurso financiero, sin ninguna expli-
das un conjunto de patologías relativamente cación al respecto. Pese a esta “sobreejecución”
comunes, como el manejo de insuficiencia renal, presupuestal, el Distrito no aportó información
las cirugías cardiovasculares, complicaciones obs- sobre ejecución y evaluación de las actividades
tétricas y trasplantes, entre otras. Pero resulta aún regulares del programa.
más preocupante cómo se está respondiendo a La evaluación realizada por el departamen-
las urgencias de tercer nivel, que no admiten re- to del Atlántico, al cumplimiento de actividades
misiones a otras regiones, ya que situaciones re- y ejecución de recursos correspondientes a las
gulares, como una materna con parto complica- acciones obligatorias de Protección Específica y
do, que demanda tecnología de tercer nivel, puede Detección Temprana a cargo de las ARS, regis-
morir si su traslado se demora más de una hora. tró resultados deficientes de los indicadores de
De ahí que se hable del “paseo de la muerte”, las intervenciones, frente a una ejecución de los
famoso ya en Cartagena, y que ahora se puede recursos del 100%.
hacer también por el Puente Pumarejo sobre el Los veintiún (21) municipios sobre los que
río Magdalena, en ambos sentidos. se obtuvo información, incumplieron con las
acciones del Programa Ampliado de Inmuniza-
AGONÍA DE LA SALUD PÚBLICA ciones, pues solo uno, aplicó los diez biológicos
obligatorios; en Planificación Familiar, los resul-
Indudablemente, la perspectiva medicalizada, la tados fueron deficientes en todos los munici-
rentabilidad económica con la contención de pios; en Detección de Cáncer de Cuello Uterino,
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

gastos y recuperación de costos y la atomiza- con excepción de Galapa, todos registraron re-
ción de programas han ido en detrimento de la sultados deficientes. Estos resultados no guar-
salud pública y de su acción integral en la Costa
Atlántica. Las consecuencias saltan a la vista 22 El índice aédico representa la cantidad de vector (zancudo) presente
por casa y depósito de agua en una zona geográfica definida. Confor-
(Casnovas 1997). me al estándar establecido para el programa de enfermedades trans-
Tomando nuevamente como base el infor- mitidas por vectores, el índice aédico no puede ser superior al 5%;
no obstante, en el departamento del Atlántico se registra un índice
me de visita practicado por Supersalud, encon- promedio del 19% y en el distrito de Barranquilla del 30%.
tramos: pobreza de resultados en los programas 23 Supersalud, Informe de visita, noviembre 5 de 2004, pp. 137–157.

102 Necesidades y Derechos


dan relación directa con una ejecución de re- saludables perdidos, la emergencia de enferme-
cursos del 98,5%, sin evidencia de acción algu- dades transmisibles que estuvieron controladas
na de control por parte de la Entidad Territorial, en el pasado y la aparición de nuevas enferme-
frente al incumplimiento de los ejecutores de las dades transmisibles, tales como el Sida-VIH, que
acciones a través de la interventoría a los con- aportan su cuota a la mortalidad del país. Don-
tratos, ni por parte del departamento en cum- de la población en general se muere por enfer-
plimiento de su función de vigilancia y control medades crónicas y violencia, y la morbilidad
sobre la calidad en la prestación del servicio. está dominada por enfermedades transmisibles,
El resultado de cumplimiento de las activi- apareciendo problemas de salud relacionados
dades de Protección Específica y Detección Tem- con la calidad de vida, deberíamos hablar de un
prana a cargo del Distrito, que en promedio fue fenómeno de acumulación epidemiológica, y no
del 31,75%, evidencia ineficiencia en la gestión, de transición epidemiológica.
tanto de las IPS ejecutoras como del Distrito en El origen de esta vulneración permanente
su doble condición de contratante y órgano de del derecho a la salud está en el modelo de ase-
vigilancia y control. guramiento, implementado a través de la apli-
Esta situación de deterioro de la salud pú- cación de la Ley 100 de 1993, profundizado por
blica es, en gran parte, responsable de la epide- los sucesivos gobiernos de turno:
mia de fiebre amarilla ocurrida el año pasado en En la proclamación de su candidatura, Uri-
la Costa Atlántica, la cual está relacionada con be confirmó los ofrecimientos cuando señaló:
el desmonte de los procesos de control y vigi- “Habrá aseguramiento y no intermediarios. Pro-
lancia epidemiológica para estas enfermedades tegeremos a los hospitales públicos... Vigilaré
de transmisión vectorial, sin los cuales es impo- celosamente que las diferentes entidades de la
sible prevenir este tipo de epidemias24. salud no abusen de los profesionales médicos,
odontológicos o afines. No nos temblarán las
manos para expedir los decretos que fijen tari-
CONCLUSIONES fas equitativas y permitir que los tiempos y mo-
dalidades de atención a los pacientes se ajusten
El sector salud en Colombia, y especialmente al apostolado médico”25 .
en la Costa Atlántica, sufre la mayor crisis cono- Actualmente el Gobierno pretende, a través
cida en su historia. Ella se refleja en el desmonte de una reforma a la Ley 100 de 1993, concluir el
de la red hospitalaria, la escasa cobertura de la proceso de privatización y desmonte de la red

Fundación La Paz • Funsarep • Foro Costa Atlántica


prestación de los servicios de salud, el enjuicia- pública hospitalaria, mercantilizando el acceso a
miento creciente de la calidad de la prestación la atención, todo ello agravado con la posible
de los servicios de salud por los usuarios, el des- entrada en vigencia del TLC con Estados Unidos,
conocimiento de las ARS y EPS de los derechos que afectará gravemente el acceso a medicamen-
de los afiliados y derecho-habientes, los serios tos de la población de menores recursos.
problemas en la disponibilidad, utilización y con- La responsabilidad por esta situación es
trol fiscal y social de los recursos, particularmente consustancial al modelo impulsado por la admi-
de los financieros, desviados en gran cuantía nistración Uribe, que los gobiernos locales se
últimamente por grupos armados irregulares, el
desgreño administrativo en los diferentes nive-
les del sistema de salud y la explotación creciente 24 “La epidemia de fiebre amarilla es apenas una muestra de esta crisis
de los recursos humanos por parte de las EPS, y el número anual de los casos de malaria ya pasa de los 150.000,
con marcada tendencia al ascenso. En vacunación de menores,
ARS e IPS. donde Colombia era hasta hace poco país modelo, hoy solo está por
A lo anterior se suma la precaria condición encima de Haití y Paraguay”. En: “Salud: la agenda pendiente”,
Editorial, El Tiempo, 16 de mayo de 2005, p. 1-30.
de salud de la población, donde la violencia y 25 “Salud: la agenda pendiente”, Editorial, El Tiempo, 16 de mayo de
accidentes aportan el mayor número de años 2005, p. 1-30.

Necesidades y Derechos 103


encargan de agravar en las condiciones descri- gena, y el Central de Santa Marta, y el res-
tas. Tal situación dio lugar a la convocatoria del peto del derecho de los trabajadores y pro-
Segundo Encuentro Regional por la Salud, cele- fesionales de la salud.
brado en Barranquilla los días 7, 8 y 9 de julio de
2005, con participación de las universidades lo- • Rechazar la escisión del Instituto de los Se-
cales, el Gobierno Nacional y local, la Organiza- guros Sociales y los peligros de cierre de sus
ción Panamericana de la Salud (OPS), los gre- clínicas en la Costa Atlántica.
mios de profesionales y trabajadores de la salud,
las ONG y organizaciones comunitarias del sec-
BIBLIOGRAFÍA
tor salud, en el cual se aprobaron, entre otras,
las siguientes conclusiones26 : Casnovas Luís y Díaz Israel (1997). La reforma de la seguridad
Social, un motivo de análisis y reflexión para el trabajo de
• Promover el reconocimiento de la salud salud popular. Serie Educación y Comunidad Nº 1. Asocia-
ción Funsarep,.
como un derecho fundamental, como base Defensoría del Pueblo (2005). Evaluación de los servicios de salud
de un auténtico sistema integral de seguri- que brindan las empresas promotoras de salud. En Internet:
dad social, mediante la generación de una www.defensoria.org.co
iniciativa legislativa de naturaleza popular.

• Rechazar las reformas a la seguridad social


que se tramitan en el Congreso de la Repú-
blica, especialmente los proyectos de Ley
024 (sobre recursos humanos) y 052 (modi-
ficatorio de la Ley 100 de 1993), y las impli-
caciones perjudiciales de la firma del TLC, en
materia de medicamentos y posible adquisi-
ción de la red hospitalaria por parte del capi-
tal financiero internacional, por ser lesivos a
los intereses de las mayorías nacionales.

• Recuperar los valores humanos y principios


éticos en el ejercicio y enseñanza de la salud.
Por lo que la humanización de los servicios,
de la gestión y de la formación de los recur-
sos humanos debe ser una política pública.
• Promover la constitución de veedurías ciuda-
danas, para neutralizar los actos de corrup-
ción que afectan al sector salud, especialmente
los de los grupos armados irregulares y exigir
sanciones a sus responsables.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

• Promover la estrategia de atención prima-


ria en salud como alternativa al modelo me-
dicalizado y mercantilista actualmente im-
perante en el sector.

• Exigir la reapertura inmediata de los Hospi-


26 Ver memorias II Encuentro Regional por la Salud, Mimeo.
tales Universitarios de Barranquilla y Carta-

104 Necesidades y Derechos


IMPULSO A LA ATENCIÓN PRIMARIA EN SALUD PARA LA GARANTÍA
DEL DERECHO A LA SALUD

En 1978, en Alma Ata, ciudad de la extinta Unión Soviética, 134 países firmaron un pacto internacional
denominado “Declaración de Alma Ata de la Primera Conferencia Internacional sobre Atención
Primaria en Salud” (APS). La APS se entendió como la estrategia central para lograr el propósito de
Salud para Todos en el año 2000, en la medida en que permitía una articulación favorable entre
salud y desarrollo socioeconómico, y servía de puerta de entrada a los sistemas y servicios de salud
al acercar la atención sanitaria lo máximo posible al lugar donde viven y trabajan las personas,
constituyendo el primer elemento del proceso de atención sanitaria continuada.

El balance en el año 2000 no fue satisfactorio. La Organización Mundial de la Salud (OMS), tuvo
que aceptar que el cumplimiento de esos mínimos estaba lejos en muchas partes del mundo y que,
por el contrario, las distancias entre países ricos y pobres habían crecido de manera considerable.

Esta constatación llevó a la OMS a formularse una nueva meta referida a superar las desigualdades
injustas y evitables en materia de salud, para lo cual debía recuperarse la propuesta de la APS,
ahora más articulada a la construcción colectiva de condiciones de vida dignas para todos y todas.

En muchos países y municipios esta estrategia se ha impulsado adecuadamente y ha orientado las


políticas públicas hacia la garantía del derecho a la salud. Los casos de Canadá, Cuba, Costa Rica,
España, Inglaterra, Suecia, Brasil, entre muchos otros, son muestra clara de cómo a través del
impulso a la APS se garantiza el derecho a la salud de sus poblaciones. Los resultados muestran
mejoramiento en la calidad de salud, en la cobertura de salud, en la eficacia resolutiva del sistema
de salud, en la disminución de los costos de operación, en el crecimiento de la participación
comunitaria y en un mejor entendimiento de las realidades sanitarias y sociales.

Colombia no cuenta con una historia de desarrollo de APS. El Sistema Nacional de Salud avanzó
parcialmente en el cumplimiento del compromiso internacional de la SPT-2000. El Sistema General
de Seguridad Social en Salud creado por la Ley 100, tampoco ha logrado las metas de salud para
toda la población (como claramente lo muestra la situación de salud en la Costa Atlántica).

Fundación La Paz • Funsarep • Foro Costa Atlántica


En este sentido, vale la pena destacar el ejercicio que Bogotá ha empezado a liderar en Colombia,
con el impulso desde el año pasado de Salud a su Hogar, que busca desarrollar la APS basada en
la idea de integralidad de la atención según las necesidades de las personas y en el principio de
equidad como orientador de la acción comunitaria, impulsando un modo promocional de la calidad
de vida y la salud para superar las restricciones del enfoque de los servicios hacia la enfermedad y
la atención individual, y avanzar en una verdadera perspectiva colectiva de salud pública.

Por lo tanto, Colombia no puede ser sorda y ciega al clamor internacional liderado por OMS y OPS,
y por el conjunto del Movimiento Mundial de Salud de los Pueblos, que hacen el llamado de
retomar la estrategia de APS concertada en Alma Ata, como camino para garantizar efectivamente el
derecho a la salud en el país, en contraposición al modelo de Ley 100 que ha mercantilizado y
privatizado la salud, que ha puesto el énfasis en los aspectos administrativos y financieros de las
entidades aseguradoras y prestadoras, y no en las necesidades de salud de la gente, lo que ha
ocasionado un aumento de la exclusión y la inequidad sanitaria con un saldo devastador en la salud
de los colombianos y colombianas.

Necesidades y Derechos 105


Foto: Christian Escobar Mora. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

Hambre,
desigualdad y
pobreza

Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI


Proyecto Aurora

¿QUÉ ENTENDEMOS POR DERECHO A LA contenido del derecho. Estos factores son: dis-
ALIMENTACIÓN ADECUADA? ponibilidad, acceso físico y económico, calidad

Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI • Proyecto Aurora


y aceptabilidad cultural3 .

E
El término disponibilidad da cuenta de las
l derecho a una alimentación ade-
condiciones que permiten el mantenimiento de
cuada se encuentra reconocido en
una oferta sostenida de alimentos en cantidad
diversos instrumentos que hacen
parte del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos1 . Según el 1 Dentro de estos instrumentos podemos destacar la Declaración Uni-
Comité de Derechos Económicos, versal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos,
Económicos, Sociales y Culturales, la Declaración de los Derechos
Sociales y Culturales de Naciones Unidas: “el del Niño, la Convención internacional de los Derechos del Niño, la
derecho a una alimentación adecuada se ejerce Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, la Declaración sobre el
progreso y el desarrollo en lo social, la Declaración universal sobre
cuando todo hombre mujer o niño, ya sea solo la erradicación del hambre y la malnutrición, la Convención sobre la
o en común con otros, tiene acceso físico y eco- eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, y
la Declaración sobre la protección de la mujer y el niño en estados
nómico, en todo momento, a la alimentación de emergencia o de conflicto armado, entre otros.
adecuada, o a medios para obtenerla”2 . 2 Comité del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
observación general Nº 12 relativa al derecho a una alimentación
El propósito de este trabajo es hacer un adecuada, 20° periodo de sesiones, documento E/C.12/1999/5.
balance alrededor del nivel de garantía (y por 3 La delimitación de tales componentes toma como base la definición
del Comité de Desc de Naciones Unidas incorporando las considera-
ende del grado de violación) del derecho a una ciones estipuladas por instrumentos como el Convenio 169 de la
alimentación adecuada en el Distrito Capital. Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y
Tribales en Países Independientes, especialmente en lo relacionado
Para tal efecto tendremos en cuenta cuatro fac- con el componente de la Aceptabilidad Cultural. Ver además, Man-
tores que consideramos como componentes del tilla (2004).

Necesidades y Derechos 107


y calidad suficientes para satisfacer las necesi- DISPONIBILIDAD ALIMENTARIA: AMPLIAS
dades alimentarias de los individuos. FORTALEZAS, PROBABLES AMENAZAS
La accesibilidad se refiere a la posibilidad de
los individuos para acceder a los alimentos dis-
Puede decirse que, en lo relacionado con la dis-
ponibles en formas que sean sostenibles y que
ponibilidad alimentaria, la ciudad no afronta gra-
no dificulten el goce de otros derechos huma-
ves problemas, por el contrario, la producción
nos. En este aspecto, el Comité de Desc de la
campesina de los municipios y departamentos
ONU ha señalado que la accesibilidad entraña
circundantes a Bogotá, así como los diversos
tanto la accesibilidad económica como la física.
canales de transformación, distribución y comer-
La accesibilidad económica es la posibilidad de
cialización de alimentos han garantizado una
que los costos relacionados con la adquisición
oferta sostenida de bienes alimentarios que no
de alimentos necesarios para una nutrición ade-
ha ofrecido mayores inconvenientes. Según los
cuada estén a un nivel tal que no se vea en pe-
documentos que delinean la política de abaste-
ligro la satisfacción de otras necesidades bási-
cimiento alimentario para Bogotá, los niveles
cas. La accesibilidad física está relacionada con
fundamentales en el análisis son los de produc-
la posibilidad fáctica de que todos los individuos
ción, transformación y distribución (Uesp: 35).
tengan acceso cierto a la satisfacción de sus
En el primer nivel se ubican tres momentos o
necesidades. En este aspecto resulta crucial el
anillos productivos, el primero compuesto por
acceso de los grupos vulnerables a los alimen-
los diecinueve municipios de la Sabana de Bo-
tos, en particular, los lactantes y los niños pe-
gotá5 , el cual responde por aproximadamente
queños, los adultos mayores, los discapacitados,
el 33% del consumo de la capital; el segundo
las personas con problemas médicos persisten-
anillo comprende el resto del departamento de
tes, así como las poblaciones en alto riesgo de
Cundinamarca y los departamentos de Tolima,
sufrir desastres naturales y los pueblos indíge-
Meta y Boyacá, generando un volumen produc-
nas en peligro de perder sus territorios ances-
tivo acorde al 44% del consumo; por último, el
trales4 .
tercer anillo aporta el 23% restante en cuanto al
Por calidad alimentaria nos referimos al con-
consumo y tiene como fuente al resto del país y
sumo de alimentos sanos y equilibrados para
las importaciones (Uesp: 38).
satisfacer las necesidades de nutrición. Los dos
En cuanto a transformación se refiere, la
componentes relevantes en este aspecto tienen
industria de alimentos está compuesta por 231
que ver con el acceso a alimentos ricos en nu-
empresas legalmente constituidas en la capital
trientes para llevar una vida con dignidad, y en
(Uesp: 37). Para el acopio, la ciudad cuenta con
segundo lugar que los consumidores no obten-
21 bodegas en su área urbana y tres más en sus
gan alimentos que contengan sustancias tóxi-
afueras (Uesp: 38).
cas para la salud de los seres humanos.
A pesar de las fortalezas de la ciudad en
La aceptabilidad cultural tiene que ver con
cuanto a su disponibilidad alimentaria se refie-
el respeto de los hábitos alimenticios de los pue-
re, es importante tener en cuenta que la posible
blos y las comunidades. Este aspecto del dere-
firma y aprobación de un Tratado de Libre Co-
cho a alimentarse es muy importante, pues la
mercio con los Estados Unidos modificaría gra-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

diversidad cultural de los pueblos es un factor


vemente la situación aquí descrita, poniendo en
central en el desarrollo de las costumbres ali-
mentarias cotidianas de las comunidades.
El presente artículo hará énfasis en los tres
4 Comité del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
primeros elementos, la disponibilidad, la calidad Observación General Nº 12 relativa al derecho a una alimentación
y el acceso a la comida, considerando en parti- adecuada, Doc E/C.12/1999/5.
5 Bojacá, Cajicá, Chía, Cota, Facatativa, Funza, Gachancipá, La Calera,
cular el aspecto relacionado con el acceso eco- Madrid, Mosquera, Nemocón, Sibaté, Soacha, Sopó, Subachoque,
nómico a la alimentación. Tabio, Tenjo, Tocancipá y Zipaquirá.

108 Necesidades y Derechos


grave riesgo la producción local, en especial lo noventa, vivimos una primera experiencia en ese
relacionado con los anillos productivos 1 y 2. sentido, al producirse un elevado aumento en
Un estudio de la Cámara de Comercio y las importaciones de productos agropecuarios11 .
Fedesarrollo sobre el impacto del TLC en la re- En esa línea, resulta altamente probable que
gión Bogotá y Cundinamarca6 mostró que fren- tal tendencia repercuta negativamente en la dis-
te al sector lácteos, el cual genera el 4,6% del ponibilidad alimentaria de las regiones que abas-
PIB industrial de Bogotá y Cundinamarca y em- tecen a la capital del país. Puede constatarse en
plea al 2,9% de los trabajadores del sector in- los comportamientos recientes de la política
dustrial, Bogotá y la región actualmente cuen- pública agropecuaria (Salgado 2004; y Balcázar,
tan con un autoabastecimiento cercano al 98%7 . Orozco y Samacá 2003), que ante la aproba-
Sin embargo, resulta preocupante una situación ción del tratado resultarían más rentables y re-
de libre competencia entre los productos lác- cibirían mayor apoyo gubernamental determi-
teos de nuestro país con los provenientes de los nados monocultivos agroindustriales, en
Estados Unidos, dado que Colombia ocupa el desmedro de la pequeña producción familiar; la
puesto 22 entre los productores de lácteos y cual, como muestra Forero, sigue siendo funda-
ese país es el primer país productor de lácteos mental para el mantenimiento de la disponibili-
en el mundo. dad alimentaria nacional y local, ya que repre-
De acuerdo con el mismo estudio, el sector sentan entre el 60% y el 61% del valor de la
hortofrutícola de Bogotá y la región, correspon- producción agrícola del país, incluyendo los de-
de al 12,7% del PIB agropecuario nacional y al nominados cultivos ilícitos, o del 58% sin incluir
4,7% del PIB regional8 . Dado que los EEUU cuen- los llamados ilícitos (Forero 2002: 16), y siendo
tan con una oferta exportable a Colombia en además la fuente principal de abastecimiento de
37% de las partidas de productos agrícolas y en productos básicos para la dieta nacional, entre
33% de los productos hortofrutícolas del sec- los que se cuentan fríjol, maíz, yuca, tomate,
tor, la entrada libre de estos bienes y la no apli- habichuela, arveja y papa (Corpoica 2002).
cación de otros incentivos a la producción, sig- Dado tal comportamiento, puede esperar-
nificaría en el corto y mediano plazo, una se una reducción del área sembrada de cultivos
desestimulación de la oferta interna, con con- alimentarios básicos para la dieta de la ciudad,

Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI • Proyecto Aurora


secuencias obligadas en la disponibilidad de ali- de la mano con una posible ampliación de culti-
mentos para el consumo de bogotanos y bogo- vos no alimentarios (flores en la Sabana de Bo-
tanas, así como en las posibilidades de acceso a gotá, por ejemplo) que pueden insertarse de una
alimentos por parte de la población vinculada a mejor manera en el mercado estadounidense
esta actividad económica. (Mantilla 2005). Un ejemplo de esta tendencia
Como ya se mencionó, el volumen de ali-
mentos importados es bastante bajo en com-
6 Cámara de Comercio de Bogotá – Fedesarrollo (2004). Impacto del
paración con el monto de la producción local. TLC en la Región Bogotá Cundinamarca. Bogotá. Disponible en:
Sin embargo, en las condiciones actuales, es de http://camara.ccb.org.co/documentos/2004_12_16_12_7_0_sec-
tor_ lacteos.pdf. Y en: http://camara.ccb.org.co/documentos/2004_
esperarse que estos indicadores se modifiquen 12_16_12_4_47_sector_hortofruticola.pdf
de manera crítica a partir de la reducción aran- 7 Fuente Agrocadenas MAG en Fedesarrollo, 2004.
8 Fuente: Fedesarrollo a partir de las Cuentas Económicas de Bogotá
celaria que conlleva un tratado de libre comer- y Cundinamarca, 2004.
cio. La experiencia del Tlcan9 muestra el impac- 9 Tratado de Libre Comercio de América del Norte, firmado entre
Estados Unidos, México y Canadá. También se conoce por su sigla en
to que ocasiona la liberalización comercial en inglés Nafta (North American Free Trade Agreement).
contextos similares al colombiano. Tan solo en- 10 Ver al respecto: “El campo mexicano no aguanta más”, en
www.grain.org. Además: Mantilla Quijano (2004: 38 y ss), y Rangel
tre 1993 y 2001, las importaciones de alimen- Fonseca (2004).
tos en México aumentaron en un 40%10 . Cabe 11 Entre 1991 y 1998 se evidenció una caída en las exportaciones
resaltar que en nuestro país, durante la abrupta agropecuarias de 429 millones de dólares a 288 millones. En el
mismo periodo, las importaciones aumentaron de 230 a 1.150 millo-
reducción arancelaria de principios de los años nes de dólares (Sánchez 2002: 34).

Necesidades y Derechos 109


se muestra en el caso del Arroz, ya que algunos la falta de alimento sino en la falta de acceso a
analistas consideran que la firma del TLC traería los alimentos disponibles por parte de grandes
como consecuencia una drástica reducción del segmentos de la población del mundo, entre
área sembrada del grano en Tolima y Huila, así otras razones a causa de la pobreza”13 .
como en los Llanos Orientales, lo cual sin duda Por las razones anteriores, al analizar este
afecta la disponibilidad de un alimento funda- componente debemos tener en cuenta factores
mental para el consumo de las y los bogotanos tales como el nivel de pobreza de los individuos
(Garay 2005: 299-300; Ministerio de Agricultu- y los hogares, el nivel de ingreso de los mismos,
ra 2004: 125). así como lo relacionado con la variación en los
A pesar de que el impacto de la negocia- precios de los alimentos.
ción del TLC sobre Bogotá en sus condiciones De acuerdo con los cálculos del Centro de
actuales, es inminente, transcurridas once ron- Investigaciones para el Desarrollo hechos a par-
das de negociación, el Gobierno distrital ha sido tir de las encuestas de hogares del Dane, la po-
invitado a participar en el “cuarto de al lado” blación pobre en la capital equivale a un 52,93%,
junto con los agentes privados, empresarios, mientras la población en situación de indigencia
dirigentes gremiales, académicos, congresistas, es igual a un 16,48%14 . Como podemos ver, las
entre otros actores. El alcalde Garzón ha denun- cifras muestran que más de la mitad de las y los
ciado una falta de coordinación entre el Minis- habitantes de la capital de la República al en-
terio de Hacienda, el presidente Uribe y el Go- contrarse en situación de pobreza tienen un
bierno del Distrito Capital, en lo que se refiere a mayor grado de dificultad para satisfacer sus
la discusión y la toma de decisiones en torno a necesidades alimentarias. Pero lo más preocu-
la negociación. Ha expresado que el papel que pante tiene que ver con la línea de indigencia,
juega la autonomía regional en la negociación el pues esto referencia aquellas personas “cuyo
TLC, no ha sido suficientemente evaluado (Al- gasto total per cápita ni siquiera les permite cu-
caldía 2004b: 41). Además, ha enunciado que brir el costo de una canasta básica de alimentos
el seguimiento que el Gobierno de Bogotá ha que satisfaga necesidades nutricionales míni-
realizado a las negociaciones, la generación de mas”15 . Por ende, en la actualidad más de 16
propuestas y recomendaciones con respecto a de cada 100 individuos y hogares, sufren de in-
sus términos, se han dificultado debido al acce- mensas carencias en materia alimentaria en Bo-
so parcial a información sobre lo que se nego- gotá, en cuanto al acceso al alimento se refiere.
cia, la cual ha estado cobijada por criterios de En lo relacionado con el ingreso, en Bogotá
confidencialidad12 . uno de cada tres habitantes en edad de trabajar
cuenta con ingresos inestables o inadecuados,
mientras algo más de 13 de cada 100 no están
ACCESO A LA ALIMENTACIÓN: EL HAMBRE SÍ
TIENE ESTRATO
12 Garzón ha expresado sus preocupaciones en distintos foros sobre el
TLC realizados durante el año 2004. Resultados sobre el seguimien-
Como se resalta anteriormente, hablar de acce- to a la negociación desde el punto de vista de su impacto sobre
so a la alimentación implica tanto su alcance Bogotá y recomendaciones de acciones que redundarían en mejor
impacto para Bogotá D.C. la región y la nación, han sido publicados
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

efectivo en términos físicos, como la posibilidad por la Alcaldía en documentos tales como el que se mencionó
de obtener alimento en razón de su compra. La anteriormente.
13 Comité del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
cuestión del acceso económico se muestra observación general Nº 12 relativa al derecho a una alimentación
como uno de los problemas medulares en cuanto adecuada, 20° periodo de sesiones, documento E/C.12/1999/5, pá-
rrafo 5.
al derecho a la alimentación se refiere. El comité 14 Datos tomados de la Secretaría de Hacienda del Distrito, disponibles
de Desc de Naciones Unidas ha destacado tal en http://www.shd.gov.co/economica/estadisticas/siec/Interfase%
20Web/SiecI.htm
argumento al plantear que “Las raíces del pro- 15 Definición tomada del sistema de indicadores sociodemográficos del
blema del hambre y la malnutrición no están en Departamento Nacional de Planeación. Boletín Nº 16.

110 Necesidades y Derechos


vinculados a actividad laboral alguna. Si tene- El otro factor fundamental a tener en cuen-
mos en cuenta que en la ciudad alrededor del ta en materia de accesibilidad económica a los
68,7% de los ingresos son de origen laboral (Suá- alimentos es su precio. En junio de 2005, la in-
rez 2005: 18), el desempleo representa uno de flación de Bogotá fue la más alta de las trece
los principales obstáculos para el acceso eco- ciudades encuestadas por el Dane y el precio de
nómico a los alimentos16 . los alimentos se elevó en 1,09%, por encima de
Adicionalmente, de acuerdo con la Encuesta todos los bienes de consumo19 . En julio de este
Nacional de Calidad de Vida del año 2003, la mismo año, el Índice de Precios al Consumidor
disminución en el gasto en alimentos es la se- (IPC) para los alimentos en Bogotá, también fue
gunda alternativa más utilizada por los hogares el más alto de todos los grupos de la canasta de
colombianos para hacer frente a eventos catas- bienes de consumo (ver cuadro 2). El Informe
tróficos presentados en el hogar17 . De hecho, la de Coyuntura Económica del Banco de la Repú-
misma encuesta encontró que, por falta de di- blica, resaltó además que “la variación anual del
nero, en el 8,6% de los hogares bogotanos (al-
rededor de 165.826 familias) alguna persona dejó 16 Datos tomados de la Secretaría de Hacienda del Distrito, disponibles
en http://www.shd.gov.co/economica/estadisticas/siec/Interfase %20W
de consumir las tres comidas uno o más días de eb/SiecI.htm
la semana18 . Tal situación se muestra particu- 17 Dane, Encuesta Nacional de Calidad de Vida, Presentación de Resul-
tados Generales. Medidas tomadas para hacer frente a los eventos
larmente crítica en las localidades de Usme, Tun- presentados en el hogar entre 1998 y 2003. p. 46.
juelito y Ciudad Bolivar, donde más del 11% de 18 Dane, Encuesta Nacional de Calidad de Vida, Presentación de Resul-
tados Generales. Porcentaje de hogares donde por falta de dinero
los hogares presentan el mismo problema, mien- alguna persona dejó de consumir las tres comidas uno o más días en
tras en las localidades de Santa Fe, San Cristó- la semana. Total por regiones – ECV 2003. p. 59. http://
www.dane.gov.co/inf_est/calidadvida.htm.
bal y Candelaria la cifra asciende a más del 15% 19 Ver “Inflación del 3,93% en primer semestre de 2005”, disponible en
(Alcaldía 2004a). http://www.presidencia.gov.co/sne/2005/julio/01/14012005.htm

Cuadro 1
Tasas de desempleo, subempleo y empleo inadecuado
en total trimestres I-2003 a II-2005
Encuesta Continua de Hogares

Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI • Proyecto Aurora


90,0

80,0 77,5 77,6 77,7 77,7 77,8 77,8 77,9 78,0 78,1 78,1

70,0

60,0

50,0

40,0
33,9 32,8 33,4 32,7 33,7
32,1 32,3
30,3 30,3 29,8
30,0
25,5 25,3 24,7 25,3 25,4
22,5 21,6 21,6
20,8 20,7
20,0 17,5 17,4 16,9 16,9
14,9 15,4 14,3 15,0
12,9 13,3

10,0

0,0
I-03 II-03 III-03 IV-03 I-04 II-04 III-04 IV-04 I-05 II-05
% Población en Edad de Trabajar Tasa de Subempleo
Tasa de Desempleo Empleo Inadecuado por Ingresos

Fuente : Dane

Necesidades y Derechos 111


índice de precios por niveles de ingresos en la Cuadro 2
ciudad de Bogotá entre diciembre de 2003 y Índice de Precios al Consumidor. Variación
2004, evidenció un aumento del IPC en el gru- doce meses, total y por grupos de bienes
y servicios, según ciudades
po de ingresos bajos y un descenso del índice
Bogotá, 2003 – a julio de 2005
en los estratos medios y altos” (Banco de la Re-
pública, 2005, 22).
Es posible afirmar entonces que en Bogotá Grupos 200321 200422 Junio
de Consumo 200533
los precios de los alimentos tienden a mante-
nerse elevados en comparación con otros bie- Total 5,98 5,38 4,44
nes de consumo y además, que la inflación en
Alimentos 3,6 5,3 5.63
esos precios amenaza de manera crítica la ga-
rantía del derecho a la alimentación de los es- Vivienda 6,2 4,75 3,46
tratos pobres en la capital del país. Vestuario 1,59 2,64 1,56
Una reciente investigación auspiciada por
Salud 8,32 6,97 5,84
el Instituto Latinoamericano de Servicios Lega-
les Alternativos (Ilsa) mostró además que “el Educación 4,13 5,27 4,74
consumo de alimentos comprados se incremen- Cultura diversión 6,81 4,97 1,33
ta a medida que se asciende del estrato uno al Transporte 11,71 7,11 5,29
seis, de manera que el valor de este último es Otros gastos 5,48 5,36 3,75
3,5 veces el valor del primer estrato” (Suárez
Fuente: Dane-IPC
2005: 35-36). De acuerdo con estos datos es
posible afirmar que mientras se pertenece a es-
tratos más bajos, la variación de los precios de “El bien-estar de una persona puede entenderse
los alimentos resulta más determinante en la considerando la calidad (por así decirlo la “bon-
dad”) de su vida. La vida puede considerarse
intención de compra de los mismos, por lo cual,
como un conjunto de ‘funcionamientos’ interre-
el aumento en los precios de tales productos
lacionados, consistentes en estados y acciones...
redunda en una menor compra de comida y, Estrechamente relacionado con la noción de los
por ende, en un menor consumo por parte de funcionamientos es la capacidad de funcionar.
los estratos más pobres; mientras los estratos Representa las diversas combinaciones de fun-
más altos tienden a verse menos afectados por cionamientos (estados y acciones) que la perso-
la variación en los precios de los alimentos. na puede alcanzar... Por ello, la capacidad es un
conjunto de vectores de funcionamientos que re-
flejan la libertad del individuo para llevar un
LA CALIDAD ALIMENTARIA: tipo de vida u otro... El ‘conjunto de capacidad’
DESIGUALDAD EN EL CONSUMO en el ambito de los funcionamientos refleja la
libertad de la persona para elegir entre posibles
Cuando hablamos del derecho a alimentarse, no modos de vida” (Sen 2004: 53-54).
hablamos simplemente del derecho a comer, o
del derecho a obtener alimentos. El Derecho In- Al observar las dinámicas del consumo de
alimentos en Bogotá, encontramos que se ge-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

ternacional de los Derechos Humanos habla del


Derecho a una Alimentación Adecuada20 , lo cual nera de forma permanente una situación donde
implica que los hombres y mujeres deben acce-
der a una dieta rica en nutrientes y libre de tóxi-
20 Ver los Instrumentos Internacionales referenciados en la Nota 1.
cos, con el fin de llevar una vida digna que les 21 Variación doce meses, entre diciembre de 2003 y diciembre de
permita un ejercicio adecuado de sus funcina- 2004. Cifras Dane.
22 Variación doce meses, entre junio de 2004 y junio de 2005. Cifras
mientos y capacidades en el conjunto de sus ac- Dane.
tividades cotidianas. Según Amartya Sen: 23 Ver los Instrumentos Internacionales referenciados en la Nota 1.

112 Necesidades y Derechos


la desigualdad en el acceso a determinados ali- La principal amenaza para la disponibilidad
mentos conlleva importantes limitaciones en alimentaria de la ciudad radica en la posible fir-
cuanto a vida buena, funcionamientos, capaci- ma y aprobación de un Tratado de Libre Comer-
dades y libertad se refiere, para las personas con cio con los Estados Unidos, lo cual pondría en
menores ingresos. Si analizamos los resultados grave riesgo una oferta alimentaria sustentable
de los estudios recientes referidos a la calidad y permanente a mediano y largo plazo.
alimentaria en Bogotá (Suárez 2005) encontra- Los altos índices de pobreza y miseria en
mos que quienes se ubican en los grupos so- Bogotá, así como el desempleo y subempleo,
cioeconómicos más bajos consumen alimentos son indicadores de las principales causas del
de menor calidad en cuanto a nutrientes se re- hambre en Bogotá. La carencia de ingresos sufi-
fiere, mientras los estratos altos tienden a con- cientes para las familias es el principal obstáculo
sumir una alimentación con mayor calidad en para la plena garantía del Derecho a una Alimen-
ese sentido. tación Adecuada en el Distrito.
Una muestra de tal tendencia tiene que ver Un análisis de la calidad de los alimentos
con la desigual distribución en el consumo de que se consumen en la ciudad muestra una alar-
harinas frente al consumo de alimentos ricos en mante inequidad en la población de Bogotá.
proteínas. De acuerdo con el estudio de Ilsa, una Mientras los estratos altos tienden a consumir
persona del estrato seis compra alimentos con menos harinas y más alimentos con alto conte-
alto contenido proteínico 4,5 veces más que una nido proteínico, en los estratos pobres esta re-
persona perteneciente al estrato uno, y 2,2 ve- lación se invierte.
ces más que una del estrato tres (Suárez 2005:
38). Adicionalmente, frente a la relación consu-
mo de harinas-consumo de proteinas, el estudio en-
contró que “como tendencia general, el consu-
mo en proteinas se incrementa con respecto al
de harinas a medida que se asciende en la estra-
tificación social” (Suárez 2005: 39).

Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI • Proyecto Aurora


CONCLUSIONES

En la actualidad, Bogotá muestra fortalezas en


cuanto a su disponibilidad alimentaria se refie-
re, lo cual nos permite pensar que si las dinámi-
cas actuales del abastecimiento alimentario para
la ciudad continúan, la ciudad no tendrá pro-
blemas en ese aspecto a corto y mediano plazo.
Buena parte de la fortaleza reseñada en lo
relacionado con la disponibilidad de alimentos
para la capital se encuentra intimamente rela-
cionada con la economía campesina de los alre-
dedores de la capital. Son las y los campesinos
quienes en buena medida abastacen a la ciudad
de alimentos. Hoy, en términos comparativos,
las importaciones tienen un impacto bastante
pequeño en cuanto a alimentos para Bogotá se
refiere.

Necesidades y Derechos 113


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MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

114 Necesidades y Derechos


Foto: Jairo Ernesto Patiño G. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

Pensiones:
Ni justicia ni
equidad*

EL PUNTO DE PARTIDA gulación necesaria para administrar el ahorro


forzoso de las pensiones en Colombia. La capi-
talización individual como negocio fue asumida

E
n materia pensional el país sigue dan- por grupos financieros que gracias a su poder
do palos de ciego. La reforma de la influyen y determinan los requisitos contempla-
década pasada creó un sistema mix- dos por la legislación. Así, el poder financiero se
to que enfrentó un esquema de pen- trastoca en poder político, aspecto cuyo alcan-
siones de corte solidario, liderado ce explica la “confianza en el sistema”.
por el Instituto de Seguros Sociales El sistema garantiza, de tal manera, que una
(ISS), y un sistema de ahorro individual (en ca- herramienta fundamental para el manejo ma
beza de fondos privados) que no llenó las ex-
pectativas; más bien se viene replanteando, dado
que ha mostrado su ineficacia no solo para aten- * Para la elaboración del presente informe concurrieron las siguientes
instituciones: Mesa de Trabajo ‘Las Reformas Sociales que Colom-
der las pensiones de la población de bajos y bia necesita’, Centro de Estudios sobre Seguridad Social y Desarro-
medios ingresos (no necesariamente pobres), llo Cesde, Escuela Nacional Sindical (ENS), Confederación de Pen-
sionados de Colombia (CPC) y el Instituto Nacional Sindical CED-
sino para convertirse en una herramienta finan- INS.
ciera y fiscal apropiada para alcanzar el equili- 1 Según los datos disponibles, en agosto de 2005 en Colombia las
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) que se mantienen en
brio macroeconómico (Bonilla 2004). el mercado son seis y sus dueños son: Colfondos (Citibank), Hori-
El recaudo y la administración de los recur- zonte BVVA (Grupo Banco Bilbao Vizcaya Argentaria), Porvenir (Gru-
po AVAL), Protección (Grupo Empresarial Antioqueño), Santander
sos pensionales fueron entregados a las reglas (Grupo Santander Central Hispano) y Skandia (Skandia Group) (con-
del mercado, donde los fondos privados, pro- sultar: www.asofondos.org.co y www.superbancaria.gov.co). Ver cuadro
N° 1 y el apéndice: Movimientos para el control propietario de las
piedad de grandes conglomerados económi- AFP en Colombia mediante el instrumento de las fusiones y cesio-
cos1 , asumieron el control y moldearon la re- nes (1993-2003).

Necesidades y Derechos 115


Cuadro 1
Reservas, afiliados y cotizantes de
Los Fondos Privados de Pensiones Obligatorias

FONDO Valor Fondo Total Afiliados No Cotizantes


$ Millones % a Junio/05 % Cotizantes % a Junio/05 %
a Feb/05 a Junio/05

Porvenir 7’481.101 *26,84 1’521.773 **26,03 914.270 25,08 607.503 ***27,54


Horizonte 6’738.683 *24,18 1’189.023 **20,33 802.783 22,02 386.240 ***17,54
Protección 5’037.419 18,07 1’238.934 **21,19 714.587 19,60 524.347 ***23,81
Santander 4’271.178 15,32 943.050 16,13 637.255 17,48 305.801 13,89
Colfondos 3’418.735 12,26 908.559 15,54 556.344 15,26 352.215 15,99
Skandia 896.175 3,22 45.550 0,78 19.567 0,54 25.983 1,18
Skandia – Plan Alternativo 31.142 0,11 310 0,005 199 0,005 111 0,005
TOTAL 27’874.432 100,00 5’847.205**** 100,00 3’645.005 100,00 2’202.200 100,00
Fuente: Superbancaria.
* Se muestra una alta concentración en el manejo de las reservas por parte de las dos AFP más grandes, toda vez que manejan el 51,02% del
total.
** Así mismo, se verifica una alta concentración de los afiliados, porque las 3 AFP más importantes registran el 67,55% del total.
*** En la cantidad de cotizantes efectivos también se presenta alta concentración; las 3 prinicipales AFP registran el 68,89% del total.
**** El dato disponible del ISS a junio del 2002 el ISS tenía 4’532.623 afiliados: cotizantes 2’234.227 y no cotizantes 2’298.396.

croeconómico se transfiera al sector privado, lidad financiera e incluso social. Al respecto, es


dado que el “ahorro pensional” ahora encarna- menester plantear que en Colombia el esfuerzo
do en fondos financieros de naturaleza especula- del ahorro pensional recae en la población de
tiva (hedge founds), controla una tercera parte de ingresos medios y bajos, mientras las bondades
la economía colombiana (cuadro N° 2). El nue- asignadas a grupos de poder que disfrutan pen-
vo entramado que monopoliza el mercado de siones de alto ingreso se mantienen sin cambios
capitales, en términos neoinstitucionales, equi- significativos.
vale a la asunción del poder por los grupos fi-
nancieros.
El proceso no ha estado exento de tires y
¿EN QUÉ CONSISTE EL PROBLEMA?
aflojes, ajustes legales y grandes debates socio-
políticos. En efecto, durante la última legislatu- Cuando en 1993 se introdujo la reforma al sis-
ra la opinión siguió expectante el trámite de la tema pensional colombiano, como parte de
última reforma pensional, en la que el Gobierno toda una reestructuración al sistema de segu-
debió proponer y lograr la aprobación en el Con- ridad social, se argumentó que el esquema hasta
greso de una modificación —mediante al Acto entonces existente era demasiado heterogéneo
Legislativo N° 1 del 22 de julio del 2005— al y, como tal, inequitativo, en tanto existían más
Artículo 48 de la Constitución. De entrada, se de 1.046 entidades, la mayoría de ellas estata-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

desconoció el pronunciamiento del constituyente les, que garantizaban prestaciones diversas y


primario de rechazar el punto del referendo de operaban bajo parámetros y períodos distin-
2003 sobre el sistema de pensiones. Por tanto, tos de cotización. Además se consideró que ese
lo que hizo el Gobierno en connivencia con el conjunto de instituciones no llegaba a cubrir la
Congreso fue birlar una decisión soberana del mitad del empleo asalariado del país y excluía
pueblo colombiano. a la mayoría de la población de la posibilidad
El argumento central sobre la necesaria re- de contar con algún ingreso para subsistir en
visión al sistema pensional se basa en su inviabi- la vejez.

116 Necesidades y Derechos


Cuadro 2
Portafolio de inversiones de las AFP
(Pensiones obligatorias)
A febrero de 2005

Tipo de inversión Valor absoluto Participación


$ millones. porcentual %

Títulos de deuda pública 13’240.033 47,5


Títulos del sector financiero 4’496.667 16,18
Títulos del exterior 2’999.663 10,76
Títulos del sector real 5’762.714 20,67
Títulos de Fogafin 926.774 3,33
Otros 445.711 1,6
TOTAL 27’871.562 100,00
Fuente: Superbancaria.
Nota: Al tenerse en cuenta que el sector financiero invierte más de los $ 4,5 billones en TES, se debe adicionar
este valor como inversión en títulos del sector público. Así también se debe sumar el valor de títulos de FOGAFIN.
Así las cosas, el total de inversión en el sector público asciende a $18,66 billones, representando un 67,01% del
total del portafolio.

La reforma instituyó un sistema de carácter ciones opuestas: la contratación formal dismi-


dual, donde conviven en competencia mutua nuye a medida que el trabajo por cuenta pro-
por la afiliación un régimen de reparto de prima pia, la contratación sin prestaciones, el trabajo
media y prestación definida, administrado por a destajo y la actividad económica informal se
un fondo público (ISS) y un régimen de ahorro convierten en las principales formas de inserción
individual con cotización definida y prestación laboral y, en el caso de los grupos de menores
dependiente del ahorro y los rendimientos finan- ingresos, en la única manera de sobrevivir.
cieros, administrado en un esquema de fondos Después de introducida la Ley 100, más que
privados en competencia. Junto a estos dos re- un aumento de la cobertura, lo que se presentó
gímenes que entraron a cubrir a la mayoría de la fue una reconfiguración de la afiliación existen-
población afiliada, subsistieron varios regímenes te. En particular, el crecimiento inicial de la afi-
especiales y exceptuados, administrados por 15 liación por parte de los fondos de pensiones pri-
cajas y fondos públicos que, aún hoy, cubren vados se nutrió en gran parte de afiliados del
algunos grupos de trabajadores pertenecientes ISS y de una afluencia inicial de nuevos afiliados
al Estado. que pronto quedaron inactivos2 .
Transcurridos doce años, los problemas por La cobertura de la afiliación al sistema dis-
los cuales se introdujo la reforma, lejos de ha- minuyó como proporción de la población ocu-
berse solucionado se han agravado. El sistema pada y de la población económicamente acti-
pensional colombiano implementado mediante va, lo cual no se explica únicamente por el
la Ley 100 de 1993, fue concebido en la pers- desfavorable desempeño económico de los úl
pectiva de una extensión progresiva de la rela-
ción laboral a toda la población trabajadora, por
ello la afiliación gira fundamentalmente alrede- 2 En Colombia se estima que en la actualidad 11’338.500 personas se
encuentran afiliadas al sistema de pensiones. Esta cifra incluye tanto
dor del contrato laboral y el acceso a la pensión a los cotizantes como a los no cotizantes; los cotizantes representan
exige una mínima estabilidad en la contratación. cerca del 27% de la PEA, cifra similar a la que existía antes de la Ley
100. El 49,5% se encuentran en el sistema de ahorro pensional que
La realidad y el modelo económico imple- representa una cobertura aproximada al 24% de la población (Borrero
mentado desde 1990, han marchado en direc- 2004).

Necesidades y Derechos 117


timos años, sino porque el sistema no consul- estructura del mercado laboral no coinciden; en
tó la realidad estructural de la economía co- consecuencia, el primer problema es la cobertu-
lombiana, que al adoptar reformas en la vía ra: ocho de cada diez colombianos nunca ten-
de la apertura comercial, la liberalización fi- drán una pensión, como se informó en los deba-
nanciera, la flexibilización del mercado de tra- tes realizados en las comisiones del Congreso. La
bajo y la privatización de la provisión de los situación es particularmente escandalosa si se tie-
derechos sociales, arrojó un aumento progre- ne en cuenta que vastos sectores de la población
sivo de la informalidad y la desalarización de colombiana, están por definición excluidos del
la mano de obra, y debilitó los ingresos de derecho a la pensión; tal es el caso de los trabaja-
aquellos con menor posibilidad de acceder a dores informales urbanos o de los campesinos y
alguna calificación. trabajadores del agro.
Por el contrario, el sistema privilegia el ac- El sistema ha dejado de garantizar las pen-
ceso a la afiliación y, más allá, a la pensión, solo siones a los afiliados que logren alcanzar el be-
a quienes tienen ingresos estables, continuos y neficio, porque la estructura dual condujo di-
suficientes para cotizar. Es claro que en Colom- rectamente a la no financiación del ISS, al quitarle
bia una minoría de trabajadores tienen la fortu- más de la mitad de los afiliados activos y dejarlo
na de contar (hacia el futuro muchos menos) con la casi totalidad de los afiliados ya pensio-
con un contrato de trabajo formal. nados.
Por otro lado, la reforma no trajo mayor Los afiliados a los fondos privados tendrán,
sostenibilidad financiera al sistema, el ISS fue en caso de que alcancen el derecho, pensiones
objeto de una sustracción masiva de cotizantes muy inferiores a las expectativas. En el caso de
y el déficit de caja tuvo que ser cubierto con las aquellos de bajos ingresos, que son el 80%, el
reservas; hasta que éstas se agotaron. Por otro Estado deberá acudir a financiar la garantía de
lado, es altamente probable que los fondos pri- pensión mínima, lo cual agravará la crisis fiscal4 .
vados no logren pagar pensiones siquiera razo- Así, los únicos beneficiados del sistema han
nables a sus afiliados. Con base en la experien- sido los bancos y demás agentes financieros
cia chilena algunos analistas aseveran que con dueños de las administradoras de los fondos
las rentabilidades reportadas los fondos priva- privados de pensiones (AFP) que han registrado
dos se verán en dificultades para cubrir, incluso grandes ganancias, por efecto de la administra-
a los cotizantes de menores ingresos, la garan- ción de los recursos y su colocación en el mer-
tía de pensión mínima (Ruiz-Tagle 1999 y Mesa- cado de capitales, especialmente en el sector
Lago1999). Tales fondos constituyen, en la prác- público a través de los TES, con tasas de interés
tica, un riesgo bastante alto para la estabilidad que superan el promedio del mercado.
pensional de los afiliados.
Es así como el sistema pensional colombia-
no, lejos de paliar las iniquidades socio-econó- ALCANCES DE LA REFORMA URIBE
micas existentes e instituirse como un mecanis-
mo efectivo de redistribución de la riqueza, no El Congreso ha aprobado una nueva reforma pen-
hace cosa distinta que ahondar las ya protube- sional que más que beneficiar a la población co-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

rantes desigualdades del país. lombiana, representa para las finanzas públicas
El problema pensional colombiano se resu- un alivio de 46,7 billones de pesos (17,3% del
me en que la pensión sigue considerándose en la
práctica un derecho contractual, prestacional, li-
gado al pago de la cotización, posible únicamen- 3 Galindo, Jesús. “El sector informal en Colombia”. Disponible en:
te en el sector formal de la economía. En un país http://guajiros.udea.edu.co/politicas/documentos/informalidad%20
en%20colombia2.ppt
con dos terceras partes de población en la infor- 4 De acuerdo con cálculos efectuados por el Centro de Estudios sobre
malidad3 , la estructura del sistema pensional y la Seguridad Social y Desarrollo (Cesde).

118 Necesidades y Derechos


PIB), en valor presente, hasta el año 2050. Lo marco de la Organización Internacional del Tra-
que, en últimas, la convierte en una reforma tri- bajo (OIT), los convenios 87 de 1948 sobre li-
butaria5 . bertad sindical y 98 de 1949 referido a la nego-
El ahorro fiscal que generará la reforma, dis- ciación colectiva, al pretender que las
ta de ser el pretendido por el Gobierno; en efec- convenciones colectivas y otros pactos no pue-
to, mientras la primera iniciativa presentada al den establecer beneficios pensionales diferen-
Congreso significaba un ahorro de $78,7 billo- tes a los establecidos en la ley general.
nes de pesos (29% del PIB), el trámite y nego- En el otro extremo de la balanza, la reforma
ciación política de la propuesta hizo que el efec- elimina, a partir del primero de agosto del año
to fiscal disminuyera un 40,7%, lo que hace 2010, los regímenes especiales de Ecopetrol,
prever que el Gobierno volverá a intentar nue- Sena, las Cortes y el Congreso de la República,
vas reformas pensionales en el mediano plazo. pero declaró como excepciones, es decir dejó
Otro factor que hace prever nuevos pasos en intactos, los regímenes de la fuerza pública, el
esa dirección, es el alto pasivo pensional aún exis- presidente, el Inpec y el magisterio, de acuerdo
tente con la reforma aprobada. Así, mientras en el con la Ley 812 de 2003.
año 2002 el pasivo ascendía a 161,6% del PIB, la Adicionalmente, la reforma fija para las pen-
reforma sólo logra reducirlo al 123,2% del PIB. siones un límite de 25 salarios mínimos
De hecho, de acuerdo con el texto definiti- ($9’537.500 pesos de hoy), que sólo operará
vo, a partir del 31 de julio del 2011 los nuevos desde el primero de agosto del 2010. Esto es
pensionados y pensionadas no tendrán derecho parte del costo de aprobación de la reforma, ya
a la mesada 14 que fue dada como extensiva a que por otros cinco años se mantienen las pre-
todos los pensionados. Hasta esa fecha sólo po- ferencias de las altas pensiones y es en el Con-
drán gozar de esta mesada los pensionados que greso de la República donde se mantendrá la
devenguen menos de tres salarios mínimos. Este práctica del “carrusel”, ya que se mantuvo la
rubro representará un ahorro de $26,5 billones norma de tres meses de servicios en el Congre-
de pesos, es decir el 56,7% del ahorro presu- so para acceder a la pensión.
puestado. El rubro del régimen de transición, es decir,
La reforma traslada de esta manera a los la disminución del año 2014 al año 2010, excep-
pensionados la responsabilidad del problema fis- to para las personas que hayan cotizado más de
cal actual y futuro, restándoles calidad de vida y 750 semanas, le generará al Estado un ahorro de
posibilidad de consumo, cuando el problema 17 billones de pesos, el 36,4% del ahorro total.
mismo ha sido consecuencia del modelo eco- Como se ve, el 93,1% del ahorro logrado
nómico aplicado desde 1990: el neoliberalismo por la reforma, descansa sobre el régimen de
con un principio filosófico basado en el indivi- transición y la eliminación de la mesada 14, es
dualismo (ahorro en cuenta individual) desco- decir, el grueso de los pensionados y pensiona-
nociendo las ventajas comprobadas de los sis- das del país asumen el costo del esfuerzo nacio-
temas de solidaridad. nal para evitar el colapso del sistema, a costa
La reforma se involucró en el tema de las del detrimento de la capacidad de consumo de
convenciones colectivas al plantear la prohibi- quienes han sido y son la fuerza laboral del país.
ción para pactar condiciones diferentes al régi- A través de estos elementos, la reforma ter-
men general y fijó el 31 de julio del año 2010 mina por desconocer que el problema financie
como plazo límite para desmontar las actuales
reivindicaciones convencionales en materia pen-
5 El periódico Portafolio (ediciones del 21 y 22 de junio del 2005),
sional, violando de esta manera la normativa realizó un informe descriptivo de las reformas realizadas y de los
nacional e internacional sobre convenciones la- estudios y estadísticas efectuadas al respecto por parte del Ministe-
rio de Hacienda y Crédito Público.www.portafolio.com.co/port_secc_
borales. Desconoce, por tanto, los acuerdos in- online/ porta_econ_online/2005-06-21/articulo-web-nota_ interior_
ternacionales firmados por el país dentro del porta-2115681.html

Necesidades y Derechos 119


ro del sistema de pensiones colombiano, con gicos de un modelo de desarrollo que ha de-
consecuencias fiscales inocultables, es el resul- mostrado su impotencia ante los temas sociales
tado de la implementación, desde 1994, del ré- y de distribución del ingreso.
gimen de ahorro individual manejado por las El Gobierno insiste en que la reforma cons-
administradoras de fondos privados de pensio- titucional, especialmente por la eliminación de
nes, que año tras año genera un ahorro impor- la mesada 14 para los nuevos pensionados, lo-
tante para el país6 , pero creando en contrapar- grará disminuir el déficit pensional; pero no le
tida un déficit fiscal incluso de mayor magnitud. dice a los colombianos que el costo de los bo-
Es decir, a nivel macroeconómico, no se está nos pensionales y la garantía de pensión míni-
generando ningún ahorro neto; pero sí, en cam- ma, también le costará a las finanzas públicas
bio, se crea permanentemente un déficit fiscal —según cifras del Ministerio de la Protección
que, dada la situación estructural de las finan- Social en mayo de 2001— $46 billones a valor
zas del Estado, se convierte automáticamente del año 2000, por el desembolso durante los
en deuda pública, lo que a su vez hace aumen- próximos 50 años por los mencionados concep-
tar las tasas de interés y, por consiguiente, el tos, que en buena parte se podrían ahorrar si se
déficit fiscal. Todo un círculo vicioso que sólo modificara el mecanismo aplicado en Colombia
conduce a la pobreza. desde 1994 de entregar en forma anticipada
Otra forma de evidenciar la irracionalidad grandes capitales para el pago de las mesadas.
del sistema, es analizando si a nivel macroeco- ¿Por qué no modificar la forma como se
nómico, con lógicas consecuencias sobre el bien- reconocen estos dos beneficios en el sentido de
estar de toda la sociedad colombiana, se justifi- que el Gobierno asuma mes a mes el pago de la
ca que, como sucede actualmente, el déficit “cuota parte”, en lugar de anticipar esas enor-
fiscal que genera el pago a casi 600.000 pensio- mes sumas, las cuales, dado el serio problema
nados del ISS, se financie con el ahorro registra- fiscal, se convierten inmediatamente en mayor
do en las AFP, que actualmente sólo pagan pen- deuda pública?
sión a 3.000 colombianos. El mecanismo irracional con el que se en-
El régimen privado implementado mediante tregan en forma anticipada los recursos a los
la Ley 100 de 1993, crea ese ahorro disfrazado a Fondos Privados de Pensiones, solamente se
costa de disminuir la demanda agregada en la aplica a nivel mundial en Colombia, para el caso
economía, específicamente el consumo de los de la garantía de pensión mínima; y comparte
hogares colombianos y la inversión empresarial, esa “honrosa decisión” con Chile en la forma
representado en la tasa de cotización, la cual ha como se reconocen los bonos pensionales. Vale
ido aumentando en Colombia, del 6,5% en 1992 entonces la pena preguntarse si, en las actuales
al 15% de hoy, y que puede ascender en 2008 al circunstancias fiscales, se justifica mantener este
16,5% —según datos que suministra el Ministe- procedimiento o se le debe exigir al Gobierno
rio de la Protección Social—. Si se tiene en cuen- que reforme tal adefesio económico y financie-
ta que una de las causas más importantes de la ro que sólo ha servido para posibilitar recursos
recesión económica es la caída de la demanda y ganancias a los conglomerados financieros,
agregada, puede llegarse a la conclusión que apar- donde a través de los TES el Gobierno termina
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

te del problema fiscal generado por el régimen pagando los recursos que previamente les fue-
privado, también éste es causa importante de la ron entregados con los bonos pensionales.
recesión económica del país.
Las cifras que viene presentado el Gobier-
6 Un monto de 26 billones de pesos poseen las AFP a título de ‘ahorro
no sobre el llamado “pasivo pensional” o “bom- pensional’, informa El Tiempo, en su edición del 13 de junio del
ba pensional”, son originadas en un modelo de 2005 (cuadro N° 1). Si el PIB en el 2004 equivale a 79,5 billones de
pesos según DNP-Dane, las AFP controlan más de una tercera parte
proyección, basado en supuestos macroeconó- de la economía colombiana. Sobre el monto del PIB consultar:
micos que se sustentan en los principios ideoló- www.agrocadenas.gov.co/indicadores/documentos/pib_ra_ctte.pdf

120 Necesidades y Derechos


¿UN PROBLEMA SIN SOLUCIÓN? lo que no permite lograr la implementación de
un sistema sostenible y viable. Limitarse a un
análisis coyuntural genera reformas sucesivas en
El régimen pensional colombiano está atrave-
períodos muy cortos de tiempo, reforzando aún
sando una situación de crisis, su cobertura no
más la inestabilidad del sistema. Los administra-
ha mejorado notoriamente después de la refor-
dores del Estado no hacen un análisis estructu-
ma de la Ley 100 de 1993 y la crisis fiscal per-
ral del sistema para determinar las bases y princi-
manece en aumento. Según Cárdenas (2004)
pios generales que lo rigen y que permiten su
este problema se generó debido a
estabilidad y sostenibilidad a corto y largo plazo.
La visión meramente coyuntural del proble-
“la forma como se construyó el sistema pensional,
ma del sistema pensional impide generar solu-
en que los trabajadores del sector público no hi-
ciones que respondan no sólo a este aspecto,
cieron sus respectivos aportes; el incumplimiento
importante pero restringido, sino también al pro-
por parte del Estado del pago de los recursos con-
blema estructural del sistema. Un análisis con-
templados en la ley 90 de 1946 y los procesos de
junto de ambas perspectivas permitiría identifi-
corrupción al interior de las entidades públicas
car de manera más efectiva cuál es el problema
que generaron un factor de desajuste en las fina-
y las alternativas de solución.
zas públicas. En el contexto territorial, la cance-
En conclusión, la problemática pensional no
lación de las mesadas de los pensionados se hace
se delimita fácilmente pues son muchos los fren-
con cargo al presupuesto general, que se afecta
tes en que se manifiesta y que deben ser resuel-
aún más con la expedición de los bonos pensiona-
tos de forma paralela. Por un lado hay un pro-
les, teniendo0 como consecuencia un aumento en
blema de pasivo pensional que debe ser saneado
la crisis fiscal”. (Cárdenas 2004:131)
y por otro lado el problema es de cobertura del
sistema por falta de recursos para aportes de
El problema del sistema pensional ha sido los individuos y falta y mala distribución de los
tratado en diversas oportunidades pero siem- recursos del Estado para subsidio.
pre como un “problema técnico financiero de Para el Gobierno, el fracaso de las reformas
falta de recursos, por corresponder a un pro- anteriores hizo necesaria una reforma constitu-
blema creciente de déficit fiscal” (Macías 2003: cional que establece un campo de acción en el
187). El problema no ha querido ser identifica- que sea posible un desarrollo legislativo que logre
do de forma correcta y esto ha generado la im- acoplarse a la realidad colombiana. Con su refor-
plementación de sistemas que no solucionan el ma pensional a nivel constitucional, Uribe pre-
problema de raíz, y por el contrario han creado tende evitar que la Corte Constitucional cambie
mayores y más profundos problemas de soste- los procedimientos que se establecen por ley.
nibilidad y financiación. Las reformas pensiona- Las sucesivas contrarreformas han acentua-
les implementadas en Colombia7 han dejado de do el carácter regresivo, insolidario e inequitati-
lado el análisis de las condiciones reales de la vo del régimen pensional existente. Sale a des-
población laboralmente activa y su posibilidad cubierto el interés de los poderes económicos
de aportes al sistema según el nivel de ingresos. que han asegurado sus garantías y derechos, en
En el caso de la Ley 100, con la creación del medio de la pobreza y exclusión de las mayorías
fondos privados se creó la competencia entre el nacionales haciendo de paso que el sistema pen-
sistema de prima media, administrado por el ISS, sional sea financieramente inviable y claramen-
y el sistema de capitalización individual, admi- te regresivo en favor de unos pocos con ingre-
nistrado por los fondos privados de pensiones sos relativamente altos. Colombia alcanzó su
(Cárdenas: 131).
Las diferentes reformas han dado solucio-
nes coyunturales a la problemática pensional, 7 Incluyendo la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003.

Necesidades y Derechos 121


propia utopía: los pobres financian a los ricos BIBLIOGRAFÍA
como base de un sistema piramidal de injusticia
Bonilla, Ricardo (2004). “¿Que los pobres paguen los errores del
social. La punta de la pirámide son los fondos estado?”, en UN Periódico N° 60, Universidad Nacional de
privados de pensiones. Colombia.
Está demostrado que bajo el actual modelo Borrero Restrepo, Ligia (2004). El sistema privado de pensiones en
Colombia: Retos de la supervisión y la regulación. Documen-
no hay posibilidad de garantizar los derechos to disponible en: www.superbancaria.gov.co/comunicado-
sociales a la población. Las reformas solo han sypublicaciones/discursos/discursoOECDespanol.pdf
profundizado la iniquidad y la injusticia, lo que Cárdenas, Miguel Eduardo (2004). Justicia pensional y neoliberalis-
mo. Un estudio de caso entre la relación derecho y economía.
se refleja claramente en el problema pensional.
ILSA: Bogotá.
Aun desde una perspectiva paliativa, la tarea de Garay, Luis Jorge (2003). “La economía política de la exclusión
garantizar “salud y educación básicas y subsidio social en Colombia” en: Revista de Economía Institucional
pensional básico para la población más pobre N° 8, primer semestre de 2003.
Macías Marín, Luis Hernando (2003). “Régimen pensional colom-
del país, implica un monto de recursos relativa- biano ¿respuesta a la crisis?” en: Diez años del sistema de
mente equiparable con el de las exenciones, seguridad social colombiano: evaluación y perspectivas, Uni-
deducciones y privilegios tributarios que no son versidad Externado de Colombia, Bogotá.
Mesa-Lago, Carmelo (1999). “La privatización de los sistemas de
justificados socialmente —equivalente a un 2,0– pensiones de la seguridad social en América Latina: un
2,5 por ciento del PIB” (Garay 2003: 13) balance al final del siglo” en: Anuario Social y Político de
Pero ni los anteriores gobiernos ni mucho América Latina y el Caribe 1998” Año 2. Caracas: FLACSO/
Nueva Sociedad, pp. 136-148.
menos el de Uribe, han tenido la voluntad po-
Ruiz-Tagle, Jaime (1999). “Reformas a los sistemas de pensiones
lítica para llevarlo a cabo. Damos por descon- en los países del Mercosur y Chile” en: Revista Análisis
tado entonces la posibilidad de avanzar, des- Laboral N° 9, Santiago de Chile: Fundación Friedrich Ebert.
de el establecimiento, hacia un nuevo modelo
pensional y de seguridad social. La tarea de
construir otro modelo, este sí universal, equi-
tativo y justo, debe ser abordada por el movi-
miento social.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

122 Necesidades y Derechos


Apéndice
Movimientos para el control propietario de las AFP en Colombia mediante el
instrumento de fusiones y cesiones
(1993-2003)

Fuente: Superintendencia Bancaria (www.superbancaria.gov.co)


* Fechas tomadas con base en los primeros datos estadísticos publicados por la Superintendencia Bancaria
** Fechas tomadas con base en la fecha de inicio de operaciones del primer fondo administrado por la AFP
*** AFP: Administradora de Fondos de Pensiones y de Cesantía; FPO: Fondo de Pensiones Obligatorias;
FPV: Fondo de Pensiones Voluntarias; FCES: Fondo de Cesantías

Necesidades y Derechos 123


Foto: José Ramiro Giraldo S. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

Libertades sindicales
en el gobierno de
Uribe

Escuela Nacional Sindical, ENS

EL DERECHO A LA LIBERTAD SINDICAL compatible la ley laboral con la Constitución y


los convenios internacionales de trabajo. Segun-

P
ara este Gobierno, los derechos del do: para este Gobierno el sindicalismo no tiene
trabajo no son derechos sino privi- ninguna legitimidad ni constituye ningún actor so-
legios. Así se han expresado en mu- cial con el que haya que concertar absolutamen-
chas ocasiones el Presidente, sus te nada: ni las reformas laboral y pensional ni los
ministros y funcionarios, cuando se procesos de reestructuración del Estado, aunque

Fundación La Paz • Funsarep • Foro Costa Atlántica


han referido, por ejemplo, a conven- estén comprometidos derechos laborales y de li-
ciones colectivas como las de Ecopetrol, el ISS, bertad sindical. Y finalmente, estas reformas se
Telecom o Bancafé. Por ello, contrario a lo que han hecho para disminuir los ingresos de los tra-
debería ocurrir en un Estado social, democráti- bajadores, para restringir el derecho a la libertad
co y de derecho, donde la protección y promo- sindical y para hacer más difícil el acceso a dere-
ción de los derechos económicos, sociales y chos como el de la pensión.
culturales, entre ellos los derechos del trabajo, Así que el balance que le hacemos a este
hacen parte esencial de sus políticas, en el “Es- Gobierno respecto de los derechos del trabajo,
tado Comunitario” promovido por el actual Go- aquellos que han conducido a la humanidad a
bierno estos derechos o están desapareciendo mayores niveles de libertad, justicia e igualdad,
en la práctica o se encuentran gravemente vul- no puede ser, en ningún sentido, positivo.
nerados y amenazados.
Empecemos por decir que este Gobierno, así La contratación colectiva se marchita
como los anteriores, no ha tenido ninguna inicia-
tiva para darle concreción al mandato constitu- La negociación colectiva sigue siendo mar-
cional de expedir un estatuto del trabajo que haga ginal en nuestro país. En el año 2004, según in

Necesidades y Derechos 125


Cuadro 1
Convenciones, pactos y cobertura de la contratación colectiva

2000 2001 2002 2003 2004


Convención colectiva 491 328 492 173 434
Pacto colectivo 153 149 204 110 192
Contrato sindical 4 6 4 1 2
Total 648 483 700 284 628
Cobertura 186.963 115.153 176.774 72.264 134.244
Fuente: Cálculos del Ministerio de la Protección Social

formación del Ministerio de Protección Social, • La flexibilización en la contratación de traba-


solo 134.244 trabajadores y trabajadoras se jadores para reducir costos laborales, a través
beneficiaron de algún tipo de convenio colecti- de la implementación de contratos a término
vo de trabajo: 87.290 por convenciones colec- fijo, la subcontratación a través de terceros,
tivas, 46.842 por pactos colectivos y 110 por el uso de cooperativas de trabajo asociado o
contrato sindical. Si a esta cifra le sumamos la de contratos civiles para eludir las obligacio-
cobertura del 2003 y la comparamos con la nes que entraña el contrato laboral.
población ocupada, 17.578.000 personas en el
2004, la contratación colectiva sólo benefició La negociación colectiva en el sector
al 1,17% de esta población. público y privado
Como se observa en el cuadro anterior, el
número de convenios colectivos ha venido dis- Según la información del cuadro 2, aunque
minuyendo de manera grave en los últimos años. la mayor proporción de sindicalizados se en-
Aunque en el 2002 se firmaron 35 convencio- cuentra hoy en el sector público, la mayor parte
nes colectivas que vencen entre el 2005 y el de las negociaciones se presenta en el sector
2006, y la disminución de los convenios colecti- privado: 581, que representan el 92,51% del
vos en el 2004 respecto del 2002 fue sólo de total, frente a 47 que se dieron en el sector pú-
5,56%, de todas maneras esta disminución si- blico; es decir, el 7,48%.
gue pronunciando la tendencia hacia el debilita- En el sector público sólo negocian los tra-
miento de la contratación colectiva que se ha- bajadores oficiales, que disminuyen con la rees-
bía iniciado en la década del 90 a raíz de la tructuración del Estado. El artículo 416 del Có-
apertura económica y de la reforma laboral o digo Sustantivo del Trabajo establece que los
Ley 50 de 1990. sindicatos de empleados públicos no pueden
Esta baja cobertura está relacionada con presentar pliegos de peticiones ni celebrar con-
varios factores1 : venciones colectivas. Esta disposición es incons-
titucional, pues contraría el Convenio 151 de la
• La baja tasa de sindicalización (5,11%). OIT de 1976, ratificado por el Congreso de la
• La cultura y la práctica legal de sólo nego- República a través de la Ley 411 de 1997, que
ciar a nivel de la empresa y excluir la posibi- extiende el derecho de la contratación colectiva
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

lidad de acuerdos a nivel de rama o sector a los empleados públicos, convenio que el Esta-
económico. do colombiano se niega a aplicar, a pesar de que
• Las políticas antisindicales implementadas la Corte Constitucional declaró constitucional la
desde el Estado y por el empresariado. ley que ratificó el convenio.
• La violencia contra los sindicalistas.
• La existencia de una legislación laboral que
1 Informe de coyuntura laboral y sindical 2004 de la Escuela Nacional
restringe el derecho a la libertad sindical. Sindical

126 Necesidades y Derechos


Cuadro 2 cionario de conocimiento, la inscripción de
La negociación colectiva en el organizaciones sindicales. Se ha incremen-
sector público y privado tado la negativa de inscripción de organiza-
ciones invocando motivaciones arbitrarias,
Sector Convenios como la de señalar problemas en la redac-
Colectivos
Nacional 7
ción de los estatutos4 . Se pueden citar a
título de ejemplo algunos eventos en los
Departamental 11
cuales el funcionario administrativo objeta
Municipal 29 y finalmente rechaza la inscripción de un
Total Público 47 sindicato nuevo: que los fundadores o al-
Total Privado 581 gunos de ellos pertenecen a otro sindicato,
Gran Total 628 que los estatutos exigen condiciones o cali-
Fuente: Cálculos del Ministerio de la dades determinadas para ser directivo, que
Protección Social los estatutos prevén la creación de seccio-
nales y comités que abarquen afiliados que
Obstáculos a la formación de sindicatos2 trabajan en más de un municipio, que los
estatutos prevén la posibilidad de declarar
Aunque el derecho de asociación sindical huelgas cuando a juicio del funcionario no
hace parte de los derechos fundamentales, fun- están permitidas en el tipo de actividad que
dar un sindicato es una proeza que en la mayo- ejercen los miembros del sindicato, que el
ría de los casos termina con la pérdida del em- sindicato se constituyó cuando los trabaja-
pleo por parte de sus promotores (y en algunos dores supieron que se iba a reestructurar la
casos hasta con la vida). Y esto no es sólo con- empresa o entidad5 .
secuencia de la cultura antisindical de los em- • Oponerse a las reformas estatutarias de los
presarios, que hacen hasta lo imposible por im- sindicatos, interviniendo de manera abierta
pedir que en sus empresas se organicen los en la autonomía de éstos para darse su pro-
trabajadores. También en el Estado se presenta pia forma de organización y gestión, como
esta práctica antidemocrática e ilegal por parte en el caso de la Central General de Trabaja-
de muy importantes funcionarios públicos. dores (CGT).
Este Gobierno, que de acuerdo con los com- • Promover y admitir la injerencia del emplea-
promisos que ha asumido ante la OIT tiene la dor para interponer recursos gubernativos
obligación de proteger y promover el derecho tendientes a impedir la inscripción de nue-
de asociación y de negociación colectiva, ha vos sindicatos, revocar la inscripción de re-
estado especialmente activo en cuanto a políti- formas estatutarias o de nuevas juntas di-
cas antisindicales se refiere. Particularmente las rectivas.
instrucciones que tienen las direcciones regio-
nales del trabajo es la de imponer toda clase de
2 Aparte tomado del informe de las Centrales Sindicales de Colombia
Escuela Nacional Sindical • ENS
trabas a la conformación de nuevos sindicatos a la 93 Conferencia de la OIT, 2005: Colombia: el aniquilamiento del
e impedir que los existentes se fortalezcan a tra- sindicalismo por la norma y por la práctica.
3 En el primer trimestre de 2005, las autoridades administrativas “revo-
vés de reformas de sus estatutos que permitan caron” la inscripción de la personería jurídica de Sintrahosmil (Sindi-
una estructura más eficiente y articulada. En este cato de trabajadores civiles del Hospital Militar Central), bajo pretex-
to de conocer un recurso de apelación improcedente según el
sentido, las prácticas más habituales que se im- derecho administrativo colombiano, por cuanto ya se había agotado la
pulsan desde el Ministerio de la Protección So- vía gubernativa.
4 Caso del Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Relaciones
cial son las siguientes: Exteriores, al cual le fue negada la inscripción.
5 Ese argumento sirvió de fundamento a los funcionarios administrati-
vos para, al decidir recursos interpuestos por los empleadores, revo-
• “Revocar directamente”3 , a solicitud de los car la inscripción de un sindicato de trabajadores del Sena y otro de
empleadores o a iniciativa propia del fun- trabajadores del Hospital Militar Central.

Necesidades y Derechos 127


• Negar la inscripción de sindicatos de indus- nes de trabajo, eluden la obligación del pago
tria, mediante subterfugios que resultan in- de prestaciones sociales, la afiliación a la
aceptables de acuerdo a las disposiciones seguridad social y debilitan o eliminan el sin-
de los Convenios de la Organización Inter- dicato y la convención colectiva.
nacional del Trabajo, en particular del Con- • Persiste en negar el derecho de contrata-
venio No. 87 y a la luz de la Constitución ción colectiva a los empleados públicos, a
Política colombiana. pesar de que el convenio 151 fue ratificado
mediante la Ley 411 de 1997.
Además, contrariando sentencias de la Cor- • Incluye por vía legislativa numerosas y di-
te Constitucional6 , el Gobierno viene utilizando versas actividades económicas bajo la ca-
los procesos de reestructuración del Estado no tegoría de “servicios públicos esenciales”
sólo para disminuir su tamaño y desembarazar- para cercenar el derecho a la huelga, en
lo de algunas de sus funciones sociales, sino para contravía de lo expresado en la constitu-
acabar definitivamente con los derechos de sin- ción de 1991 y de la doctrina del Comité
dicalización y negociación colectiva: Libertad Sindical de OIT, como ocurrió en
el caso de la huelga de la Unión Sindical
• Ha liquidado artificiosamente empresas para Obrera del año 2004.
crearlas al otro día sin sindicato y sin con- • Despide dirigentes sindicales que participan
tratación colectiva (Telecom, ISS, Inravisión, en huelgas declaradas ilegales por pertene-
Bancafé)7 . cer supuestamente a sectores de servicios
• Numerosos hospitales públicos han sido públicos esenciales que en sentido estricto
sometidos a procesos similares de cierre y no lo son (Ecopetrol).
reapertura bajo nuevas condiciones, sin sin-
dicato y sin convención, entre los cuales se
puede señalar el Hospital Ramón González EL SINDICALISMO SE MOVILIZA
Valencia de Bucaramanga.
• En los decretos que ordenan tales proce- En 2004 los sectores sociales que más se movi-
sos de reestructuración, se desconoce la lizaron en Colombia fueron los sindicatos, que
continuidad laboral de los antiguos trabaja- realizaron 91 movilizaciones y protestas sindi-
dores vinculados a las empresas que sur- cales8 . El incremento de 9,63% con respecto a
gen del proceso para continuar con la pres- 2003, es indicativo de lo que viene sucediendo
tación de los servicios a cargo de las con los derechos laborales y sociales de las tra-
entidades transformadas, muchos de los
cuales son contratados a través de empre- 6 “El derecho de asociación sindical se infringe cuando el proceso de
reestructuración encubre una conducta abusiva del empleador que
sas de servicios temporales o de cooperati- excede los límites legales y cuya finalidad única sea la persecución
vas de trabajo asociado. de trabajadores sindicalizados”. Corte Constitucional, T-1178/04,
• En otras entidades, como el Servicio Na- Magistrado ponente Jaime Córdoba Treviño.
7 El 7 de marzo de 2005, el presidente del Banco Cafetero (Bancafé),
cional de Aprendizaje (Sena) y el Hospital en proceso de transformación, dijo al respecto: “que con la estruc-
Militar Central, la reestructuración ha con- tura arcaica del antiguo banco, con las costosas relaciones laborales y
las convenciones sindicales, si se inyectara un capital, el mismo se
ducido a una drástica reducción de la plan-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

iría a una estructura vieja que no era la óptima para competir en el


ta de personal que ha recaído fundamen- sector financiero”. Periódico El País, Cali, Edición del 8 de marzo de
2005. De acuerdo con la edición del semanario El Espectador de
talmente sobre los trabajadores Bogotá, correspondiente al 14 de marzo de 2005, “Según el presi-
sindicalizados, alterando la relación entre dente de Bancafé, Jorge Castellanos, lo que se hizo fue fortalecer a
la entidad con una capitalización de alrededor de $630.000 millones.
sindicados y no sindicados. Uno de los temas que más preocupa es el de los empleados –
• Estimula formas de contratación laboral 3.350– del banco. La pesada carga laboral, debido a la costosa con-
vención colectiva del banco, fue un factor decisivo a la hora de tomar
(cooperativas de trabajo asociado, contra- la decisión.” (resaltado nuestro).
tos civiles) que empobrecen las condicio- 8 Tomado del Sislab de la Escuela Nacional Sindical.

128 Necesidades y Derechos


bajadoras y trabajadores colombianos durante que tuvieron conflictos como el de USO y Eco-
el gobierno de Uribe. petrol, y Sintraemcali y la Empresa Municipal de
Las principales formas que asumió la movi- Servicios Públicos de Cali.
lización sindical fueron las jornadas de protesta
(35%) y el paro (27%), lo que es indicativo de la Los sectores más afectados y los motivos de la
ausencia de mecanismos probados y legitima- protesta
dos de diálogo social que permitan un tratamien-
to adecuado de las problemáticas que dan ori- Aunque cada sector vive una situación es-
gen a las acciones reivindicativas de los pecífica diferente, la mayor parte de los conflic-
sindicatos. tos laborales que ocurrieron en el 2004 se expli-
Las jornadas de protesta tuvieron la virtud can por las políticas del Gobierno encaminadas
de vincular a otros sectores sociales (estudian- a reestructurar el Estado, debilitando su función
tes, pensionados, madres comunitarias y comu- social. Esta política privilegia la inversión de los
nidades barriales y populares), lo cual es indica- recursos del presupuesto nacional para el pago
tivo, en primer lugar, del tipo de problemáticas del servicio de la deuda pública y para el finan-
que reivindicaron los sindicatos: TLC, la defensa ciamiento de la guerra; traslada al mercado y a
del Estado Social, las reformas tributaria, pen- los agentes privados la prestación de servicios
sional, judicial y laboral, la reelección presiden- públicos que tienen relación con derechos eco-
cial, las privatizaciones; en segundo lugar, evi- nómicos, sociales y culturales; acude al cierre o
dencia la preocupación cada vez más extendida la fusión de entidades públicas para ahorrar re-
en los sindicatos de establecer una clara política cursos; recurre a la privatización de empresas
de alianzas con otros movimientos sociales, lo estatales para subsanar o financiar el déficit del
que les permite tener una mayor incidencia so- presupuesto, trasladar al mercado funciones
bre las políticas públicas. sociales del Estado y favorecer al capital priva-
En cuanto a la cobertura: aunque el 90% de do; afecta los presupuestos de las entidades
las acciones sindicales tuvieron un carácter local, públicas que se encargan de la prestación de
el resto se produjo en todo el país, demostrando servicios esenciales para la población, lesionan-
con ello el avance en los procesos de articulación do derechos laborales y sociales. En el 2004 fue-
entre los sindicatos a nivel local, regional y nacio- ron desvinculados del Estado más de 24 mil tra-
nal. También se coordinó una protesta de las or- bajadores y trabajadoras.
ganizaciones sindicales de la subregión contra el Finalmente, gran parte de la agenda legisla-
TLC en los países del área andina. tiva promovida por el Gobierno trajo como con-
Dentro de las jornadas nacionales, destaca secuencia la afectación de derechos esenciales
la jornada del 12 de octubre de 2004, que tuvo para la población, como la reforma pensional,
como ejes fundamentales la oposición a la re- que recorta derechos y hace más difícil acceder
elección y la firma del TLC, la exigencia de una al derecho a la pensión; o la reforma al sistema
salida negociada al conflicto armado, la agenda judicial, que pretende restringir la utilización de Escuela Nacional Sindical • ENS
legislativa y la defensa del Estado social. la acción de tutela, limitar las funciones de la
La predominancia de la movilización de ca- Corte Constitucional y cercenar gran parte del
rácter local no significa en modo alguno la frag- contenido del Estado social y democrático dise-
mentación de la movilización ni la atomización ñado a partir de la Constitución Política de 1991;
de intereses, sino que refleja la importancia de o la reforma tributaria, que amplía el IVA y agre-
problemáticas locales y regionales y su impacto ga exenciones tributarias al capital .
en los derechos de estas comunidades. Aquí En el sector privado, los procesos de rees-
destacan los graves problemas que sobre el de- tructuración empresarial que tienen como ob-
recho a la salud afectaron a regiones como San- jetivo ganar competitividad sobre la base de dis-
tander, la costa Caribe y Caldas, y el impacto minuir costos laborales y empobrecer las

Necesidades y Derechos 129


condiciones de trabajo, están conduciendo a una nes contaron con un fuerte apoyo entre los ciu-
disminución acelerada de los ingresos de los tra- dadanos y ciudadanas y también de otros sec-
bajadores que incrementa las desigualdades en tores sociales (centrales obreras, estudiantes,
la distribución del ingreso, y han hecho más pre- madres comunitarias, padres de familia).
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

carias las condiciones para el ejercicio del dere- Aquí se haya el origen de conflictos como
cho a la libertad sindical. los que se presentaron en sectores como la sa-
En este contexto, los sectores sindicales lud (hospitales públicos departamentales, ISS),
más movilizados en el 2004 fueron los de salud educación (Sena, Fecode), servicios públicos
(23%), servicios sociales (23%), educación (20%) domiciliarios (Sintraemcali), sector energético
e industria (19%), otros (12%) y comercio (3%). (Ecopetrol, electrificadoras), bancario (Bancafe),
Por su contenido, muchas de estas movilizacio- comunicaciones (Adpostal, Inravisión) y otros.

130 Necesidades y Derechos


PERSISTE LA VIOLENCIA hostigamientos y persecuciones por activi-
dad sindical.
• Un incremento general del 160,5% en las
Según información registrada por la Base de
detenciones arbitrarias, pasando de 71 de-
Datos de Derechos Humanos de la Escuela Na-
tenciones registradas durante el periodo Pas-
cional Sindical, en el periodo comprendido en-
trana a 185 detenciones en el periodo Uribe.
tre el 7 de agosto de 2002 y el 1 de junio de
• Una disminución del 71,9% en los secues-
2005 se han cometido 1.761 casos de violacio-
tros: 59 casos menos registrados durante
nes a la vida, a la libertad y a la integridad de los
el gobierno de Uribe
trabajadores sindicalizados en Colombia, que
• Un incremento del 117,3% en los hostiga-
consistieron en: 265 homicidios, 984 amenazas
mientos contra trabajadores sindicalizados,
de muerte, 185 detenciones arbitrarias, 15 alla-
54 casos más registrados durante el gobier-
namientos ilegales, 35 atentados con armas de
no de Uribe.
fuego y elementos explosivos, 17 desaparicio-
• Una disminución del 56,4% en las desapari-
nes, 133 desplazamientos forzados, 100 hosti-
ciones forzadas de trabajadores sindicalizados,
gamientos, 23 secuestros y 4 casos de tortura.
lo que constituye 22 casos menos registra-
Este panorama general de violaciones nos
dos durante el ultimo periodo presidencial.
muestra que, comparando los tres últimos años
Estas violaciones revelan con contunden-
del periodo presidencial de Pastrana con los tres
cia la agravada situación en materia de derechos
primeros años de Uribe, la violencia contra los
humanos del movimiento sindical y reafirman la
trabajadores sindicalizados se ha incrementado
histórica y sistemática violencia selectiva contra
en 7,8%, reafirmando la sistemática y discrimina-
los trabajadores sindicalizados en el país, situa-
da violencia contra los trabajadores sindicaliza-
ción que adquiere un mayor recrudecimiento en
dos en el país y la agravada emergencia humani-
los contextos de conflictos laborales.
taria que enfrenta el movimiento sindical. De otro
lado, desestima la publicitada tesis del Presiden-
Simplificación de las cifras
te de la República que afirma que durante este
Gobierno la violencia contra los trabajadores sin- Con preocupación, la Escuela Nacional Sin-
dicalizados se ha reducido ostensiblemente9 . dical ha observado la forma como han sido pre-
De acuerdo con los registros de la Base de sentadas ante la opinión pública en los medios
Datos de la Escuela Nacional Sindical, las viola- de comunicación nacional las cifras sobre viola-
ciones presentan las siguientes características: ciones contra los trabajadores sindicalizados
• Una reducción del 43,6% de los homicidios durante los tres años del gobierno de Uribe. En
contra trabajadores sindicalizados, lo que dichos informes se ha señalado reiterativamen-
equivale a 205 homicidios menos que en el te que la situación de violaciones a los derechos
anterior periodo. humanos contra los trabajadores sindicalizados
• Un incremento del 49,8% en las amenazas ha mejorado notablemente, llegando a presen-
de muerte contra dirigentes y activistas sin- tar una disminución del 27% en los homicidios10 .
Escuela Nacional Sindical • ENS

dicales, lo que equivale a 327 amenazas más Para la Escuela Nacional Sindical esta infor-
que en el anterior periodo. mación presenta dos problemas centrales: de un
• Un incremento del 187,5% de la violencia lado, se han presentado las cifras de homicidios
contra las mujeres sindicalizadas, pasando de sindicalistas sin incluir los educadores sindica-
de 184 violaciones en el periodo presiden- lizados asesinados, lo cual obviamente ha redu-
cial Pastrana, a 529 violaciones en el perio-
9 Ver informe preliminar de la Vicepresidencia de la República para la
do Uribe. En este panorama es alarmante el mesa de donantes en Cartagena en febrero del 2005.
incremento del 229,4% en los homicidios, 10 Véase informe Vicepresidencia de la República, Resumen ejecutivo
el incremento del 471,6% de las amenazas del informe anual de Derechos Humanos 2005, 1 de febrero de
2005, www.presidencia.gov.co¿Disminución de la violencia o simpli-
de muerte y el incremento del 500% en los ficación de las cifras?

Necesidades y Derechos 131


cido el dato, pues históricamente los educadores bajadores sindicalizados, por lo tanto estos infor-
sindicalizados han puesto la mayor cuota de víc- mes desconocen el complejo y agravado panora-
timas en el panorama de violaciones contra sin- ma de otras violaciones, reducen y simplifican la
dicalistas. Y por otro lado, insiste la ENS en que gravedad de la situación dejando de lado viola-
reducir el fenómeno de las violaciones de los de- ciones como: el elevado número de amenazas
rechos humanos de sindicalistas a los asesinatos de muerte, detenciones arbitrarias, allanamien-
no revela la real dimensión del panorama dramá- tos, hostigamientos, secuestros, desplazamientos
tico de la violencia contra este sector. Los homi- forzados y desapariciones, violaciones que afec-
cidios no constituyen en modo alguno la única tan profundamente a los trabajadores y lesionan
violación contra los derechos humanos de los tra- con gran impacto la libertad sindical.

Cuadro 3
Violaciones a la vida, libertad e integridad de los
trabajadores sindicalizados.
Tres últimos años del gobierno Pastrana Vs.
tres primeros años del gobierno Uribe
Tipo de violación 7/ago/1999 a 7/ago/2002 a
1/jun/2002 1/jun/ 2005 Variación
No. casos No. casos
Allanamiento ilegal 3 15 +400%
Amenazas 657 984 +49,8%
Atentados 49 35 -28,5%
Desaparición 39 17 -56,4%
Desplazamiento forzado 229 133 -41,9%
Detención arbitraria 71 185 +160,6%
Homicidio 470 265 -43,6%
Hostigamiento 46 100 +117,3%
Secuestro 82 23 -71,9%
Tortura 4 4 0
Total de violaciones 1633 1761 7,8% (+)
Fuente: Banco de Datos de DDHH - ENS

Cuadro 4
Total de violaciones contra mujeres sindicalizadas
Comparativo con los periodos presidenciales
Tipo de violación 7/ago/1999 a 7/ago/2002 a
1/jun/2002 1/jun/ 2005 Variación
No. casos No. casos
Allanamiento ilegal - 4 +400%
Amenazas 60 343 +471,6%
Atentados 9 3 -66,6%
Desaparición - - -
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

Desplazamiento forzado 89 68 -23,5%


Detención arbitraria 1 26 +2.500%
Homicidio 17 56 +229,4%
Hostigamiento 4 24 +500%
Secuestro 4 5 -25%
Tortura - - -
Total de violaciones 184 529 187,5% (+)
Fuente: Banco de Datos de DDHH - ENS

132 Necesidades y Derechos


cido el dato, pues históricamente los educa-
dores sindicalizados han puesto la mayor cuota
de víctimas en el panorama de violaciones con-
tra sindicalistas. Y por otro lado, insiste la ENS en
que reducir el fenómeno de las violaciones de los
derechos humanos de sindicalistas a los asesina-
tos no revela la real dimensión del panorama dra-
mático de la violencia contra este sector. Los ho-
micidios no constituyen en modo alguno la única
violación contra los derechos humanos de los tra-
bajadores sindicalizados, por lo tanto estos infor-
mes desconocen el complejo y agravado panora-
ma de otras violaciones, reducen y simplifican la
gravedad de la situación dejando de lado viola-
ciones como: el elevado número de amenazas
de muerte, detenciones arbitrarias, allanamien-
tos, hostigamientos, secuestros, desplazamientos
forzados y desapariciones, violaciones que afec-
tan profundamente a los trabajadores y lesionan
con gran impacto la libertad sindical.

Escuela Nacional Sindical • ENS

Necesidades y Derechos 133


go del Menor, destacando sus principales go del Menor, destacando sus principales
propuestas y sus consecuencias para la plena propuestas y sus consecuencias para la plena
garantía de los derechos de los niños y las ni- garantía de los derechos de los niños y las ni-
ñas. En la segunda parte se aborda el tema de ñas. En la segunda parte se aborda el tema de
la violencia sexual contra las niñas en el marco la violencia sexual contra las niñas en el marco
de la política de seguridad, señalando casos em- de la política de seguridad, señalando casos em-
blemáticos y algunas consecuencias. Por último, blemáticos y algunas consecuencias. Por último,
se plantean las conclusiones.A LEY PENAL: EN se plantean las conclusiones.A LEY PENAL: EN
CONFLICTO CON LA NIÑEZ2 CONFLICTO CON LA NIÑEZ2
Durante su candidatura, Álvaro Uribe propuso Durante su candidatura, Álvaro Uribe propuso
“mayor severidad con el menor delincuente de “mayor severidad con el menor delincuente de
alta peligrosidad” (Uribe 2002: punto 34). Ya alta peligrosidad” (Uribe 2002: punto 34). Ya
como Presidente señaló que la reforma a la ad- como Presidente señaló que la reforma a la ad-
ministración de justicia debía incluir una dismi- ministración de justicia debía incluir una dismi-
nución de la edad de imputabilidad penal: de 18 nución de la edad de imputabilidad penal: de 18
a 15 años (Coalición 2005a). a 15 años (Coalición 2005a).

go del Menor, destacando sus principales go del Menor, destacando sus principales
propuestas y sus consecuencias para la plena propuestas y sus consecuencias para la plena
garantía de los derechos de los niños y las ni- garantía de los derechos de los niños y las ni-
ñas. En la segunda parte se aborda el tema de ñas. En la segunda parte se aborda el tema de
la violencia sexual contra las niñas en el marco la violencia sexual contra las niñas en el marco
de la política de seguridad, señalando casos em- de la política de seguridad, señalando casos em-
blemáticos y algunas consecuencias. Por último, blemáticos y algunas consecuencias. Por último,
se plantean las conclusiones.A LEY PENAL: EN se plantean las conclusiones.A LEY PENAL: EN
CONFLICTO CON LA NIÑEZ2 CONFLICTO CON LA NIÑEZ2
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

Durante su candidatura, Álvaro Uribe propuso Durante su candidatura, Álvaro Uribe propuso
“mayor severidad con el menor delincuente de “mayor severidad con el menor delincuente de
alta peligrosidad” (Uribe 2002: punto 34). Ya alta peligrosidad” (Uribe 2002: punto 34). Ya
como Presidente señaló que la reforma a la ad- como Presidente señaló que la reforma a la ad-
ministración de justicia debía incluir una dismi- ministración de justicia debía incluir una dismi-
nución de la edad de imputabilidad penal: de 18 nución de la edad de imputabilidad penal: de 18
a 15 años (Coalición 2005a). a 15 años (Coalición 2005a).

134 Necesidades y Derechos


Foto: Jhon Colmes Cardona Núñez. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

¿Existe o no conflicto
armado?

Rodrigo Uprimny Yepes*

E
n varias oportunidades, el actual tiene ciertos efectos sobre la realidad, en la
Gobierno ha defendido la tesis de medida en que define la manera como los ciu-
que en Colombia no existe un con- dadanos perciben y comprenden un determi-
flicto armado sino una amenaza te- nado problema. No es obviamente lo mismo
rrorista contra la democracia y la ciu- definir la situación colombiana como una gue-
dadanía1 . Múltiples comentaristas y rra que como una amenaza terrorista. Es pues
analistas han criticado esa tesis gubernamental, necesario, como dice Posada Carbó, abordar
ya sea por ser contradictoria, pues en otros dis- de manera abierta y franca la discusión sobre
cursos el mismo Gobierno parece reconocer la el lenguaje del conflicto, porque “cualquier con-
guerra2 , o por negar un hecho evidente, que es
la existencia y persistencia del conflicto armado
colombiano3 . * Director del Centro de Estudios de Derechos, Justicia y Sociedad
Esta discusión, a pesar de que parezca pu- DJS. Profesor de la Universidad Nacional
1 Para un planteamiento de esa tesis, ver el memorando del Alto
ramente semántica o bizantina, tiene gran im- Comisionado de Paz, Luis Carlos Restrepo, “Lineamientos para los
Escuela Nacional Sindical • ENS
portancia ya que, como lo han señalado acer- proyectos de cooperación internacional”. Para la sustentación de esa
tesis, ver el artículo del mismo funcionario “¿Conflicto armado o
tadamente analistas como Eduardo Pizarro amenaza terrorista?”, Semana.com, abril 22 de 2005. Para un mayor
Leongómez o Eduardo Posada Carbó4 , las di- desarrollo de la misma, ver Gaviria (2005).
2 Ver Rodrigo Uprymni: “Si no hay guerra ¿para qué un comisionado de
ferencias de diagnósticos sobre la situación co- paz?”, Semana.com, 26 de junio de 2005.
lombiana tienen implicaciones jurídicas o polí- 3 Ver, por ejemplo, la posición de la revista Semana del 6 de febrero
ticas. Por ejemplo, parece claro que no pueden de 2005, cuya portada decía: “Sí hay guerra, señor presidente”.
4 De Posada Carbó, ver su reciente artículo “Tomarse las palabras en
ser iguales las estrategias jurídicas o políticas serio”, Semana.com, 6 de agosto de 2005, y su libro ¿Guerra Civil?
para enfrentar una amenaza terrorista que para El lenguaje del conflicto en Colombia, accesible en: www.ideaspaz.org/
publicaciones/download/guerra_civil.pdf. De Eduardo Pizarro Leon-
superar un conflicto armado. Pero eso no es gómez: Una democracia asediada, en especial el capítulo 2, en
todo, el uso del lenguaje no es inocente, ya que donde discute cómo caracterizar el conflicto colombiano.

Necesidades y Derechos 135


cepto que se seleccione estaría definiendo la Sin embargo, la creación de un Comisionado
naturaleza del conflicto y condicionando así la de Paz para que negocie un inexistente conflicto
gama de posibilidades para enfrentar su solu- armado no es la única contradicción del Gobierno
ción” (Posada: xiv). en este campo. Existen otras inconsistencias, tal
Este artículo pretende contribuir a ese de- vez más importantes y protuberantes, como el in-
bate, por medio de un examen de la posición cremento del gasto en operativos militares y la pro-
del Gobierno en esta materia. Comenzaré por moción de la Ley de Justicia y Paz para facilitar la
adelantar una crítica interna de la posición gu- negociación con los paramilitares.
bernamental, para examinar su coherencia; De un lado, el Gobierno defiende el fortale-
plantearé en esa primera parte que el discurso cimiento de las Fuerzas Militares y destaca los
gubernamental es contradictorio, puesto que nie- éxitos del Plan Patriota, que ha costado millo-
ga y reconoce al mismo tiempo el conflicto ar- nes de dólares. Ahora bien, para enfrentar ame-
mado. Posteriormente realizaré una crítica ex- nazas terroristas se debe privilegiar el compo-
terna del planteamiento gubernamental, en nente policial y no la acción militar, pues se trata
donde estudiaré la validez empírica y normativa de desarticular bandas que no logran control
de los supuestos de los cuales parte; mostraré territorial y por ello operan en secreto. En cam-
en esta segunda parte que las tesis gubernamen- bio, el Ejército, la Armada o la Fuerza Aérea des-
tales carecen de sustento pues, conforme a las pliegan su fuerza de combate para preservar la
definiciones usuales de conflicto armado del integridad territorial en operaciones típicas de
Derecho Internacional Humanitario y de las cien- la guerra. En esas condiciones, si no existe con-
cias sociales, es claro que en Colombia existe flicto armado, ¿por qué la insistencia guberna-
conflicto armado. Otra cosa es que pueda exis- mental no sólo en destacar sus éxitos militares
tir polémica sobre la naturaleza de dicho con- sino en mantener esos esfuerzos bélicos? ¿No
flicto. Pero en todo caso, y tal es la conclusión es un poco esquizofrénico que el Gobierno se
esencial de este artículo, parece imprescindible preocupe tanto por el éxito de las operaciones
reconocer la existencia del conflicto armado de guerra en un país que supuestamente no
colombiano, si queremos superarlo. enfrenta ninguna guerra?
De otro lado, el Gobierno promovió y san-
cionó la Ley de Justicia y Paz, que debe dar piso
SI NO HAY GUERRA, ¿PARA QUÉ UN jurídico a la negociación con los paramilitares.
COMISIONADO DE PAZ? Esa ley concede enormes beneficios penales a
los actores armados ilegales que entren en un
El reciente memorando del Comisionado de Paz proceso de paz con el Gobierno. Eso significa
sobre los lineamientos para los proyectos de co- que se estarían adelantando negociaciones de
operación internacional, insiste en la tesis del paz con actores armados para superar un inexis-
Gobierno según la cual en Colombia no existe tente conflicto armado, lo cual no deja de susci-
un conflicto armado sino una amenaza terroris- tar perplejidad.
ta. Que el Comisionado de Paz reitere esa tesis Si en lugar de un conflicto armado existe
no deja de ser paradójico, pues uno no puede una amenaza terrorista ¿por qué todos estos
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

sino preguntarse si en ese mismo memorando esfuerzos para alcanzar la paz? Y en especial, ¿por
el Comisionado no debió haber renunciado a su qué negociar con esas organizaciones terroris-
cargo, o si al menos debió haber planteado un tas? ¿No es acaso lógico someter por la fuerza al
cambio de nombre para su función. Y la razón terrorismo y no negociar con él? En esas condi-
es obvia: los comisionados de paz en Colombia ciones, si el Gobierno asume que no existe con-
han existido para ayudar a superar el conflicto flicto armado sino una amenaza terrorista, todo
armado; pero si no existe conflicto armado, ¿para indica que no debería apoyar un proyecto que
qué un comisionado de paz? habla de procesos de paz con grupos ilegales. El

136 Conflicto
Gobierno debería, a lo sumo, plantear una es- que dista de ser ingenuo, incurre en esas pro-
trategia de sometimiento a la justicia, mas no fundas contradicciones?
una negociación de paz. La primera respuesta posible es que el Go-
En todo caso, resulta contradictorio con su bierno habría abandonado las tesis aristotélicas
discurso acerca de la inexistencia del conflicto para adherir a algunas teorías lógicas contempo-
armado que el Gobierno hubiera insistido en que ráneas, que admiten contradicciones en el dis-
se calificara de delincuentes políticos a los gru- curso. No creo que sea así, dado que el Gobierno
pos paramilitares, con el fin de dar mayor sus- no ha dicho nada al respecto y, además, esas ló-
tento jurídico a las negociaciones. En efecto, si gicas admiten contradicciones parciales periféri-
lo que existe es una amenaza causada por gru- cas, pero no en el corazón de una argumenta-
pos terroristas, ¿por qué calificar de delincuen- ción. La respuesta debe estar en otra parte.
cia política el fenómeno paramilitar? Todo indica que la posible respuesta es que
Pero eso no es todo. La definición de esa el Gobierno incurre en esas contradicciones, por-
ley acerca de los rasgos que debe tener un ac- que pretende obtener las ventajas jurídicas y
tor armado para poder entrar en negociaciones políticas de que exista conflicto armado y, a la
de paz con el Gobierno está basada en la Ley vez, de que no exista conflicto armado.
782 de 2002, la cual a su vez prácticamente Así, al negar discursivamente el conflicto
copia la regulación que trae el Protocolo II de armado y hablar de amenaza terrorista, el Go-
Ginebra sobre la aplicación del Derecho Inter- bierno no sólo busca quitar todo reconocimien-
nacional Humanitario a los conflictos armados to político a las guerrillas, sino que pretende
internos. De hecho, estos textos hacen referen- igualmente limitar la aplicación del Derecho In-
cia a organizaciones armadas que: 1) bajo un ternacional Humanitario, y en especial del lla-
mando responsable, 2) logran un cierto control mado principio de distinción, de acuerdo con el
o presencia en un territorio, y 3) tienen capaci- cual los actores armados deben respetar a la po-
dad de realizar acciones armadas sostenidas. blación civil. El Gobierno busca impedir cual-
Ahora bien, el Protocolo II incorpora esos tres quier asomo de neutralidad de cualquier sector
criterios precisamente para caracterizar un con- de la población, pues todos los ciudadanos de-
flicto armado interno. ¿Cómo puede el Gobier- berían alinearse contra la amenaza terrorista.
no defender esos mismos criterios en la Ley de Pero, de otro lado, al aceptar tácitamente
Justicia y Paz, lo cual supone aceptar el conflic- la existencia del conflicto, el Gobierno parece
to armado colombiano, para luego negar públi- buscar que la sociedad colombiana y la comu-
camente la existencia del mismo? nidad internacional acepten los costos de la bús-
La posición del Gobierno es entonces con- queda de la paz, tanto en términos de financia-
tradictoria, pues niega la existencia del conflicto miento del gasto militar para la guerra, como de
armado pero al mismo tiempo acepta su presen- aprobación de los enormes beneficios punitivos
cia, ya que promueve estrategias que necesaria- a los actores armados que se desmovilicen pre-
mente suponen el reconocimiento de dicho con- vistos en el proyecto de justicia y paz.
flicto, como la existencia misma del Comisionado Las contradicciones lógicas del discurso del
de Paz y el apoyo a la Ley de Justicia y Paz. Gobierno tendrían entonces una funcionalidad
Estas contradicciones gubernamentales son política y jurídica. Pero, incluso en el trópico, la
Rodrigo Uprimny Yepes

cuestionables. Desde Aristóteles sabemos que razón reclama sus derechos, y esas contradiccio-
un requisito mínimo de cualquier discurso que nes gubernamentales han llegado a límites insos-
aspire a la racionalidad es la consistencia. Un tenibles. Es muy indicativa, por ejemplo, la reac-
actor racional no debe violar el principio de no ción de Acnur de plantear su salida del país si el
contradicción, según el cual uno no puede afir- Gobierno insiste en negar el conflicto armado. Un
mar al mismo tiempo que algo es A y No A. Una mínimo de coherencia gubernamental resulta in-
pregunta obvia surge: ¿por qué este Gobierno, dispensable si queremos políticas de paz viables.

Conflicto 137
Ahora bien, obviamente, el Gobierno pue- combates, de los cuales 5) al menos un 5% fue
de alcanzar coherencia por dos vías diversas: ne- ocasionado por el actor armado más débil. Por
gando el conflicto armado en todos sus plan- su parte, el proyecto de Uppsala y PRIO consi-
teamientos o, por el contrario, reconociendo su dera que existe conflicto armado interno cuan-
existencia en todos sus discursos. Es pues in- do existen al menos 25 muertes por año rela-
eludible que entremos a examinar la validez de cionadas con enfrentamientos armados en el
los presupuestos de la tesis gubernamental. territorio de un Estado, en donde uno de los
actores es el Estado. Ese conflicto debe ser lla-
mado guerra cuando las muertes asociadas a
LAS DEFINICIONES DE CONFLICTO ARMADO los combates superan mil al año.
INTERNO Las definiciones propuestas por ambas ba-
ses de datos tienen algunas diferencias importan-
Para evaluar si la tesis gubernamental es o no tes, pero en el fondo coinciden en señalar que,
acertada, resulta ineludible comenzar por alguna para que pueda hablarse de conflicto armado en
conceptualización relevante sobre qué se puede un Estado, la violencia debe 1) superar una cierta
entender por conflicto armado, con el fin de de- intensidad, ya que debe ocasionar al menos un
terminar si la situación colombiana puede o no cierto número de víctimas; además, debe tratar-
ser caracterizada como tal. Según mi parecer, se de una violencia 2) relativamente organizada,
existen básicamente dos perspectivas que han pues deben existir combates; lo cual supone que
intentado definir un conflicto armado no inter- 3) el actor armado que se enfrenta al Estado debe
nacional: los análisis de las ciencias sociales, en contar con una estructura militar básica, y 4) ser
especial de los llamados estudios sobre la paz, y capaz de ofrecer una resistencia armada que per-
las aproximaciones del Derecho Internacional dure al menos un cierto período.
Humanitario (DIH). Brevemente examino ambas. Esas definiciones han sido objeto de impor-
En las últimas décadas, algunas organiza- tantes críticas; en especial, algunos analistas cues-
ciones académicas muy respetadas han desa- tionan la arbitrariedad de la cifra de muertos plan-
rrollado bases de datos destinadas a sistemati- teada, puesto que no es claro por qué escoger 25
zar la información existente sobre guerras muertos o por qué mil, ni por qué tener en cuenta
internacionales y guerras internas, con el pro- números absolutos y no cifras per cápita7 . Con
pósito de comprender mejor su lógica y poder todo, a pesar de esas objeciones, estas definicio-
así hacer recomendaciones más realistas para el nes siguen siendo las más aceptadas en la literatu-
logro de la paz. Como es obvio, esas bases de ra comparada sobre el tema, además de que tie-
datos requieren alguna definición de qué pode- nen una utilidad evidente, ya que suministran
mos entender por conflicto armado interno, por criterios para distinguir el conflicto armado inter-
lo cual son un referente útil en esta discusión. no de otros fenómenos semejantes, como las gue-
Tal vez las dos bases de datos más respeta- rras internacionales, las violencias delincuenciales
das en este campo son las desarrolladas por el (pues debe haber combates por actores armados
llamado “Correlates of War Project” (COW) de la
Universidad de Michigan en Estados Unidos, lle-
5 Para las definiciones del COW, ver Pizarro Leongómez (2004: 57). Ver,
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

vado a cabo por Small y Singer5 , y aquélla reali- igualmente, Eroll Henderson y David Singer, “Civil war in the Post-
zada por la Universidad de Uppsala en Suecia y Colonial Period”, Journal of Peace Research, Vol. 37, No. 3, p. 284.
6 Para la metodología del proyecto Uppsala PRIO, ver Nils Petter Gle-
por el PRIO en Noruega6 . Según el proyecto ditsch, Peter Wallensteen, Mikael Eriksson, Margareta Sollenberg y
COW, se debe hablar de conflicto armado inter- Håvard Strand, “Armed Conflict 1946–2001: A New Dataset”, Journal
of Peace Research, Vol. 39, No. 5, pp. 615 y ss, 2002. La base de
no cuando 1) existen combates armados en 2) datos se puede acceder en www.prio.no/cwp/armedconflict.
el territorio de un Estado, 3) que involucran al 7 Ver, por ejemplo, el análisis crítico de Nicholas Sambanis, “A note
on the Death Threshold in Coding Civil War Events”, Banco Mundial,
Estado y a otras fuerzas organizadas, y 4) exis- 2001, disponible en la red en www.duke.edu/web/licep/4/sambanis/
ten al menos mil muertos relacionados con esos sambanis.pdf.

138 Conflicto
que enfrentan al Estado), las insurrecciones falli- no, según la definición del Protocolo II, también
das o las erupciones momentáneas de violencia. es conflicto armado interno en los términos del
Las anteriores conceptualizaciones son, artículo 3º común8 . Conviene entonces analizar
entonces, un punto ineludible de referencia para la definición prevista por el Protocolo II, ya que si
el debate colombiano y es claro que, conforme concluimos que, según ella, la situación colom-
a ellas, Colombia conoce desde hace muchos biana es de conflicto armado, por consiguiente
años un conflicto armado interno. Así, es indu- también lo será para el artículo 3º.
dable que existen combates armados en donde El artículo 1º del Protocolo II establece que,
participan actores organizados que enfrentan al para que se apliquen sus normas, el conflicto
Estado, y que las muertes asociadas a esos com- interno debe ser más intenso que los disturbios
bates han superado, desafortunadamente, los interiores o las situaciones esporádicas de vio-
límites previstos por esas definiciones. lencia; debe ser realmente un conflicto armado
Sin embargo, el Gobierno podría muy bien que enfrente al Estado con “fuerzas armadas
argumentar que, a pesar del reconocimiento in- disidentes o grupos armados organizados que,
ternacional de esas bases de datos, no tiene por bajo la dirección de un mando responsable, ejer-
qué aceptar sus definiciones de conflicto arma- zan sobre una parte de dicho territorio un con-
do. Eso sería discutible, pues sería negar la rele- trol tal que les permita realizar operaciones mili-
vancia de un lenguaje que ha ganado un recono- tares sostenidas y concertadas y aplicar el
cimiento académico internacional; pero podría ser presente Protocolo”. Esto significa que, confor-
aceptable, porque es propio de la discusión aca- me al Protocolo II, para que pueda hablarse de
démica y política ofrecer conceptualizaciones al- conflicto armado deben existir 1) enfrentamien-
ternativas frente a una misma realidad. Lo que tos entre el Estado y actores armados disiden-
sucede, no obstante, es que los planteamientos tes, siempre y cuando éstos tengan 2) mando
gubernamentales no han explicado convincente- responsable y 3) control territorial suficiente para
mente por qué deberíamos desechar esas respe- realizar operaciones militares y 4) aplicar las nor-
tadas definiciones de la academia internacional. mas humanitarias.
Adicionalmente, existen otras definiciones de con- Un breve análisis es suficiente para concluir
flicto armado frente a las cuales resulta más difícil que esas condiciones existen en Colombia. Así,
que el Gobierno niegue su relevancia, puesto que en nuestro país existen enfrentamientos arma-
derivan de normas jurídicas obligatorias, y son dos entre el Estado y actores armados ilegales,
aquéllas del DIH. como las guerrillas o los grupos paramilitares.
El DIH, en la medida en que regula los con- Esos actores tienen una estructura jerarquizada
flictos armados, debe proveer una definición de que permite hablar de que tienen un mando res-
los mismos, con el fin de determinar la aplicabili- ponsable. Por ejemplo, las Farc tienen el Secre-
dad de sus normas. En el caso de los conflictos tariado, que es su comandancia superior, sin
no internacionales, las dos normas más impor- perjuicio de que muchos de sus frentes tengan
tantes son el artículo 3º, común a los Convenios una autonomía considerable.
de Ginebra de 1949 y el Protocolo II de 1977. Igualmente, estos actores armados tienen
El artículo 3º menciona y regula los conflic- un control territorial suficiente para realizar ac-
tos armados no internacionales, pero no los defi-
Rodrigo Uprimny Yepes

ne. Por su parte, como lo ha reconocido unáni- 8 Así, el Comité Internacional de la Cruz Roja (Cicr), en su comentario
del Protocolo II, señala que “en las situaciones en que se cumplen
memente la doctrina, el Protocolo II establece un las condiciones de aplicación del Protocolo, se aplicarán simultánea-
umbral más alto de aplicabilidad, pues establece mente el Protocolo y el artículo 3 común, ya que el ámbito de
aplicación del Protocolo está comprendido en el, más amplio, del
que los conflictos armados internos deben reunir artículo 3 común. En cambio, en un conflicto de poca intensidad en
cierta intensidad para que se aplique dicho Pro- el que la lucha no presente las características requeridas por el
Protocolo, se aplicará solamente el artículo 3 común”. Ver Cicr,
tocolo. Esto significa que si una situación puede Comentario del Protocolo adicional II a los Convenios de Ginebra de
ser caracterizada como conflicto armado inter- 1949, párrafo 4457. Disponible en Internet en www.icrc.org.

Conflicto 139
ciones militares y aplicar las normas humanita- grupos armados ilegales, ni con el apoyo al uso
rias. En efecto, el control territorial exigido por de la violencia; ése es otro asunto.
el Protocolo II no implica que el actor armado De manera similar, la aceptación de la exis-
deba tener la capacidad de impedir la entrada tencia del conflicto armado tampoco implica que
de las Fuerzas Armadas del Estado en la zona de la discusión sobre la naturaleza de dicho con-
influencia guerrillera o paramilitar, sino que esos flicto esté resuelta, pues subsisten discusiones
actores armados ilegales tengan una presencia importantes sobre su caracterización, como lo
territorial suficiente para realizar operaciones han señalado Pizarro Leongómez (2004) y Po-
militares y aplicar las normas humanitarias. De sada Carbó (2002). ¿Es realmente una guerra
esa manera, el Comité Internacional de la Cruz civil? ¿Es una guerra contra la sociedad? ¿Es una
Roja, en su autorizado comentario de estas nor- forma de las llamadas “nuevas guerras”? Son
mas, señala que “es la palabra ‘tal’ la que da la todas preguntas importantes que deben ser de-
clave de la interpretación. El control debe ser batidas. Pero lo que parece claro es que la nega-
suficiente para poder realizar operaciones mili- tiva gubernamental a reconocer la existencia del
tares sostenidas y concertadas y aplicar el Pro- conflicto armado es no sólo contradictoria y
tocolo, es decir, cuidar a los heridos y los enfer- equivocada, sino también desafortunada pues,
mos, por ejemplo, o recluir a los prisioneros y siguiendo los títulos de algunas importantes
tratarlos debidamente”9 . obras publicadas en años anteriores en el país,
Durante muchísimos años, las guerrillas en Colombia es necesario “reconocer la guerra
colombianas han tenido una presencia militar para construir la paz” (Deas 1999), ya que no
suficiente para realizar continuos ataques a las podemos “armar la paz” sin “desarmar la gue-
Fuerzas Armadas del Estado, por lo cual tienen rra” (Camacho 1999).
el control territorial necesario para realizar ope-
raciones militares concertadas y sostenidas.
Igualmente, las Farc han privado de la libertad
durante varios años a numerosos militares y ci-
viles secuestrados. ¿Puede entonces alguien
dudar que ese grupo guerrillero tiene control
territorial suficiente para aplicar las normas hu-
manitarias? Otra cosa, obviamente, es que efec-
tivamente aplique o no aplique esas garantías
humanitarias.

RECONOCER EL CONFLICTO PARA SUPERARLO


BIBLIOGRAFÍA

El análisis anterior ha mostrado que, conforme a Carbó Posada, Eduardo (2002). ¿Guerra Civil? El lenguaje del conflicto
las definiciones usuales de las ciencias sociales y en Colombia. Alfaomega, Libros de Cambio, Ideas para la
del DIH, Colombia enfrenta un conflicto armado Paz. Bogotá.
Camacho Guizado, Álvaro y Leal Buitrago, Francisco, eds. (1999).
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

interno, razón por la cual la tesis gubernamental Armar la paz es desarmar la guerra. Iepri, Descol, Cerec.
es equivocada. Ahora bien, el reconocimiento de Bogotá.
la guerra interna en Colombia no puede ser con- Deas Malcom y Llorente María Victoria, eds. (1999). Reconocer la
guerra para construir la paz. Uniandes, Cerce, Norma. Bogotá.
fundido con la legitimación de las acciones de los
Gaviria, José Obdulio (2005). Sofismas del terrorismo en Colombia.
Ed. Planeta. Bogotá.
Pizarro Leongómez, Eduardo (2004). Una democracia asediada. Ba-
lance y perspectiva del conflicto armado en Colombia. Ed.
9 CICR, Comentario del Protocolo adicional II a los Convenios de
Norma. Bogotá.
Ginebra de 1949, párrafo 4466.

140 Conflicto
Foto: Milton Díaz Guillermo. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

Derechos civiles y políticos


¿Democracia
profunda?

Observatorio de Derechos Humanos y


Derecho Humanitario de la Cceeu

En el mundo contemporáneo, autoritario tiene cias. El aceptar la existencia de un conflicto ar-


un significado especial. Se llama así al gober- mado interno, implica la negación de esos cana-
nante o al régimen que ejerce su poder para im- les democráticos”2 . Estas premisas son los fun-

Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu


poner la hegemonía política, pasando por enci- damentos actuales de la política de seguridad
ma del pluralismo democrático. Llámese también democrática.
autoritario al gobernante que aplasta los dere- Sin embargo, a la luz de la situación de los
chos fundamentales o desconoce los límites in- derechos humanos y del derecho humanitario,la
ternos del Estado de Derecho, en especial la se- gravedad de la realidad demuestra que Colom-
paración de poderes y la sujeción de sus acciones bia está lejos de ser una democracia ejemplar y
a la esfera de la ley. El autoritario aplasta cual- que es inocultable la existencia de un conflicto
quier tipo de crítica, e invade la esfera íntima de
las personas para impedir la aparición de ideas
divergentes. * “¿Es Uribe Autoritario?”, abril 10 de 2005
1 Ver, entre otros, el discurso del Presidente de la República el 24 de
Luis Carlos Restrepo* junio de 2004, en el lanzamiento de la Política de Seguridad en Cali
Alto Comisionado para la Paz (Valle), donde afirmó: “Ha sido la nuestra una democracia permanen-
te, profunda, pero hemos tenido la dictadura del terrorismo.”
www.presidencia.gov.co/discursos. También, el 8 de julio de 2005,
el Alto Comisionado para la Paz, Luis Carlos Restrepo, en una carta

E
enviada a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos como
l gobierno del presidente Álvaro Uri- respuesta a su informe sobre el proceso de desmovilización de las
be Vélez ha sido reiterativo en afir- Auc, señaló: “aunque existen grandes problemas sociales en Co-
lombia, se cuenta, también, con una democracia recia, sólida, parti-
mar que en Colombia vivimos en una cipativa, que permite que todos esos problemas puedan solucionarse
“democracia profunda”, y que no por las vías institucionales y democráticas”, www.altocomisionado
paralapaz.gov.co. Sobre la inexistencia del conflicto armado ver el
existe conflicto armado1 . El Alto Co- discurso del presidente Uribe en el foro “¿Amenaza terrorista o
misionado para la Paz, Luis Carlos conflicto interno?”, realizado en la Universidad de la Sabana, en
Restrepo, afirmó: “Colombia es una democra- Bogotá, el 26 de abril de 2005, www.presidencia.gov.co.
2 “¿Conflicto armado o amenaza terrorista?”, Luis Carlos Restrepo,
cia pluralista y garantista, donde se cuenta con Alto Comisionado para la Paz, 6 de marzo de 2005, http://www.alto
los cauces apropiados para dirimir las diferen- comisionadoparalapaz.gov.co/noticias/2005/marzo/mar_06_05.htm.

Conflicto 141
armado interno, degradado y sin asomo de so- En promedio, entre enero y marzo de 2005
lución desde perspectivas militaristas. Además, se desarrollaron 5,2 combates diarios, destacán-
la política de seguridad democrática y sus estra- dose la ofensiva de la guerrilla de las Farc (Fuer-
tegias son factores de escalamiento del conflic- zas Armadas Revolucionarias de Colombia), la
to, de violación de los derechos humanos y del cual ha concentrado sus ataques contra la fuer-
derecho humanitario, y de profundización de la za pública, aumentando el índice de letalidad4 ,
crisis de la democracia. principalmente en los departamentos de Arau-
La Política de Seguridad Democrática no so- ca, Guainía, Putumayo, Nariño, Norte de Antio-
lamente no es una política de derechos huma- quia, Meta y Tolima (tablas 1 y 2)
nos, como lo arguye el Gobierno, sino que su Son significativos los hechos de guerra co-
implementación, sus prácticas y estrategias, aten- metidos por las Farc durante 2005 contra las
tan y violan gravemente los derechos humanos Fuerzas Militares, la mayoría de ellos constituti-
(Banco de Datos Cinep 2004). Su profundización vos de crímenes de guerra y de lesa humanidad.
no solo genera inseguridad y expresa evidentes Las Farc “pretenden demostrar (con su nueva
rasgos antidemocráticos; también ha consegui- ofensiva) que están desarrollando en contra del
do por la vía de la polarización y de la negación Estado un conflicto armado, que son actores
del conflicto histórico político, social y armado, políticos y que conservan su capacidad militar para
sumir al país en una profunda crisis institucional llevar a cabo acciones de envergadura en varias
y del Estado de derecho, donde la diferencia de zonas al mismo tiempo y en forma continua” (Fun-
argumentos, visiones y opiniones, se asocian con dación Seguridad y Democracia 2005: 76).
el terrorismo y se persiguen y criminalizan.
El discurso de la “democracia profunda” Tabla 1
Combates y bajas
excluye varias interpretaciones de la realidad Enero- marzo 2005
histórica de Colombia, hegemonizando el ima-
ginario de la “amenaza terrorista”. Se prohíbe la Grupos en combate No. No. de
de combates bajas
divergencia a riesgo de caer en el espacio no
político del terrorismo. Quienes caen en él, ter- Fuerzas Militares – Autodefensas 56 94
minan silenciados por los mecanismos arbitra- Fuerzas Militares – ELN 93 141
rios de la institucionalidad, discursivamente de- Fuerzas Militares – Farc 288 433
Total 466 703
mocráticos pero abiertamente autoritarios.
Fuente : Fundación y Seguridad Democracia

Tabla 2
SÍ HAY CONFLICTO ARMADO Ataques de las Farc contra la Fuerza Pública
Comparativo 2004-2005
Tipo de ataque 2004 2005
En Colombia existe un conflicto armado porque
Ataque instalaciones Fuerzas Militares 2 8
la situación “presenta todos los elementos cons- Ataque instalaciones Policía Nacional 15 17
tituyentes de un conflicto armado no interna- Hostigamientos 73 86
cional”3 . Durante 2005, las acciones de los gru-
Fuente: Fundación Seguridad y Democracia
pos armados ilegales y de las Fuerzas Militares
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

han sido sostenidas. Aunque los combates dis- 3 Mensaje de Yves Giovannoni, Jefe de Operaciones para América
minuyeron en 14%, respecto al primer trimes- Latina y el Caribe del Comité Internacional de la Cruz Roja (Cicr), El
Tiempo, 4 de mayo de 2005. Los elementos particulares de un
tre de 2004 (de 542 en 2004 a 466 en 2005), conflicto armado de carácter no internacional son: 1) que los com-
son significativos los ataques contra las instala- batientes (partes) estén bajo órdenes de mandos responsables con
estructuras de control y disciplina; 2) porten símbolos y uniformes
ciones militares y de policía y contra la infraes- distintivos; 3) porten armas de manera visible; y 4) mantengan sobre
tructura energética y vial, por parte de los gru- porciones del territorio nacional un control suficiente para realizar
operaciones militares prolongadas y concertadas.
pos guerrilleros (Fundación Seguridad y 4 Como aumento del índice de letalidad se entiende el hecho del
Democracia 2005: 66). aumento de bajas militares por combate.

142 Conflicto
El 31 de diciembre de 2004, las Farc asesi- proceso (CCJ 2004). Entre 2002 y 2004, las AUC
naron 17 civiles en Puerto San Salvador, zona han realizado numerosas masacres8 (t0abla 3).
rural del municipio de Tame (Arauca): 4 niños, 8 Solo en las masacres reseñadas, que no son
mujeres y 5 hombres; 7 personas resultaron todas las cometidas, se contabilizaron 47 per-
heridas. El 3 de febrero de 2005, en Puerto Asís sonas asesinadas en 10 eventos. Sin tener en
(Putumayo), 8 militares y un civil murieron en cuenta los miles de asesinatos selectivos, des-
un campo minado de las Farc. El 7 de febrero, apariciones forzadas, desplazamientos forzados
las Farc atacaron las instalaciones de la Armada y demás acciones militares y criminales realiza-
Nacional en Iscuandé (Putumayo), 16 “soldados das contra la población civil en casi la totalidad
campesinos” murieron y 25 quedaron heridos. del territorio nacional, aún en vigencia del cese
Desde el 14 de abril las Farc han mantenido com- de hostilidades, con el agravante que ni el Go-
bates con el Ejército en los municipios de Tori- bierno ni la Misión de Apoyo a Procesos de Paz
bío, Cajibío y Caloto del departamento del Cau- en Colombia (Mapp/OEA) han exigido su cum-
ca, provocando la muerte y el desplazamiento plimiento efectivo en el proceso de desmovili-
de indígenas de la comunidad Nasa. Ha habido zación9 .
emboscadas, enfrentamientos y masacres en En abril de 2005, la Fiscalía encontró 70
Arauca, Casanare, Antioquia, Santander, Putu- fosas comunes donde presuntamente se encon-
mayo y Caquetá5 . trarían más de 500 cadáveres de personas ase-
El 25 de junio de 2005, las Farc atacaron el sinadas por los paramilitares que operan en los
Batallón Plan Especial Energético Vial N° 11, departamentos de Sucre y Córdoba10 . La finca
ubicado en el municipio de Teteyé (Putumayo), “El Palmar”, donde se encontraron las fosas co-
murieron 19 soldados6 . Desde entonces, la ac- munes, está ubicada en el municipio de San
tividad militar que el grupo insurgente mantiene Onofre (Sucre) y es de propiedad de Rodrigo
y la consecuente respuesta estatal, han genera- Peluffo, alias “Cadena” y administrada por alias

Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu


do desplazamiento forzado, presión militar a la “Diego Vecino”, actualmente jefes paramilitares
población, destrucción de la infraestructura ener- desmovilizados del Bloque Montes de María11 .
gética y desabastecimiento alimentario7 . Desde 1996, los grupos paramilitares habrían
Los grupos paramilitares, agrupados en las cometido más de 13.000 asesinatos políticos y
Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), a pe- desapariciones forzadas de personas12 .
sar de haber declarado un cese unilateral de
hostilidades para realizar la desmovilización de 5 Ver Diario El Tiempo: 1 de enero, 31 de enero, 3 de febrero, 7 de
sus bloques, han cometido 2.300 asesinatos y febrero, 12 de febrero, 13 de marzo, 24 de marzo, 6 de abril, 7 de
abril, 15 de abril, 24 de mayo, 25 de junio, entre otros.
desapariciones forzadas en lo que va corrido del 6 Comunicado público del Ejército Nacional, www.ejercito.mil.co/
index.php?idcategoria=81306.
Tabla 3 7 Diario El Tiempo, 21 de julio de 2005, “Por ataque de las Farc,
Algunas masacres realizadas por las Autodefensas Putumayo quedó incomunicado y sin luz”, www.eltiempo.com.
8 Revista Semana, archivo virtual, www.semana.terra.com.
Unidas de Colombia (AUC)
9 La Misión de Apoyo a Procesos de Paz en Colombia (Mapp/OEA) no
2002-2004 ha contribuido a garantizar la plena vigencia de los derechos huma-
Fecha Lugar No. víctimas nos durante el proceso Gobierno-AUC, Observatorio de Derechos
31/enero/2002 Santa Marta (Mag) 5 Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu, Bogotá, 2005.
30/agosto/2002 Soacha (C/marca) 6 10 Debate del Representante Gustavo Petro en la Plenaria de la Cámara
6/octubre/2002 Medellín (Ant) 5 de Representantes, “Paramilitarismo y política en Sucre”, 18 de
8/diciembre/2002 Medellín (Ant) 5 mayo de 2005. El diario Vanguardia Liberal, en su edición del 1 de
4/septiembre/2002 Timbío (Cauca) 4 agosto de 2005, señaló que “en las 10 mil hectáreas que componen
13/junio/2003 Viotá (C/marca) 4 el predio considerado hasta hace algún tiempo como un emporio de
20/agosto/2003 Soacha (C/marca) 5 poder, riqueza y terror [la finca “El Palmar”], yacen los restos de tres
7/diciembre/2003 Fusagasugá (C/marca) 4 mil personas”, según denuncias realizadas por los pobladores de San
6/enero/2004 El Tarra (Nte Stader) 4 Onofre, Sucre.
9/octubre/2004 San Pablo de Borbur (Boy) 5 11 Diario El Tiempo, “Estos son los bloques que hoy se desmovilizan”,
14 de julio de 2005.
TOTAL 47
12 Diario El Tiempo, “El Presidente colombiano absuelve a los paramili-
Fuente: Observatorio deDerechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu. tares, afirma el diario francés Le Figaro”, 26 de julio de 2005.

Conflicto 143
Según el Observatorio de Derechos Huma- Se conoció que muchas de las personas “des-
nos de la Vicepresidencia de la República, entre movilizadas” de los grupos armados ilegales son
enero y marzo de 2005, los grupos armados ile- utilizadas como “testigos pagados” en procesos
gales (Farc y AUC), habrían cometido 12 masacres judiciales, para declarar contra personas injusti-
con un saldo de 59 víctimas13 . La violencia sexual ficadamente sindicadas por el delito de rebelión.
continúa siendo una práctica frecuente de los Por ejemplo, en el proceso adelantado por la
grupos armados, quienes consideran los cuerpos Fiscalía 36 de Cartagena (Bolívar) contra el profe-
de las mujeres como “campos de batalla”14 . sor Alfredo Correa de Andreis, se utilizó como
prueba el testimonio de dos personas, supuesta-
mente desmovilizadas, quienes aseguraron cono-
DEL DICHO AL HECHO... cer al profesor Correa como ideólogo de las Farc.
La Fiscalía logró establecer que los testimonios
La acción militar del Gobierno ha sido conse- eran falsos y que fueron clonados. El profesor
cuente con la existencia de un conflicto arma- Correa fue asesinado días después de recobrar
do. El ex ministro de Defensa, Jorge Alberto Uri- su libertad al ser demostrada su inocencia por las
be, explicó el crecimiento de la fuerza pública autoridades judiciales (Cceeu 2005).
durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez: de La negación del conflicto armado y en es-
279 mil soldados se pasó a 373 mil; se aumentó pecial el desconocimiento del principio de dis-
de uno a 6 batallones de alta montaña; de 7 a 5 tinción, han conducido al hostigamiento siste-
brigadas móviles; de 25 a 55 Escuadrones Mó- mático de las comunidades de paz (San José de
viles de Carabineros; existen 598 pelotones de Apartadó, en Antioquia; y Jiguamiandó y Curva-
“soldados de mi pueblo”, que ascienden a 21 radó, en el Chocó) por parte de las Fuerzas Mili-
mil uniformados con presencia en 28 de los 32 tares y agentes del Estado, en connivencia con
departamentos; y se cuenta con 3,5 millones grupos paramilitares. Bajo la idea de que son
de cooperantes15 . Lo anterior, sin contar con
las cifras del Plan Patriota desarrollado en el sur
13 Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos, “In-
del país16 . dicadores comparados sobre la situación de los derechos humanos
Las políticas militaristas del Gobierno tam- en Colombia, marzo de 2005. www.vicepresidencia.gov.co.
14 Observatorio de derechos humanos y derecho humanitario, Coordi-
bién evidencian la existencia de un conflicto ar- nación Colombia-Europa-Estados Unidos, Las mujeres y las niñas en
mado interno: el Plan Patriota, con un desplie- Colombia: víctimas ocultas del conflicto armado, documento anexo
a la Declaración Conjunta de Organizaciones Colombianas de Dere-
gue de 17 mil soldados y apoyo logístico y chos Humanos, 61° período de sesiones, Comisión de Derechos
financiero de Estados Unidos, es una estrategia Humanos de Naciones Unidas, Bogotá, febrero de 2005. Ver: Mesa
Mujer y Conflicto Armado, “Mujer y conflicto armado. Informe sobre
de guerra solo realizable en un escenario de con- violencia sociopolítica contra mujeres, jóvenes y niñas en Colom-
flicto armado17 . Las detenciones arbitrarias, que bia”, cuarto informe, enero 2003-junio 2004, Bogotá, Mesa Mujer y
Conflicto Armado, 2004; y Amnistía Internacional (AI), “Colombia:
han criminalizado entre agosto de 2002 a agos- cuerpos marcados, crímenes silenciados”, Londres, AI, 2004.
to de 2004 a 6.332 personas, se caracterizan 15 Comunicado del Ministro de Defensa, Jorge Alberto Uribe, al Con-
greso de la República, 7 de junio de 2005, www.alpha. mindefen
por la persecución de personas y organizacio- sa.gov.co/index.php.
nes bajo el supuesto de la existencia de un ene- 16 El Ministerio de Defensa aspira a que el gasto en seguridad para 2005
migo interno que cuenta con auxiliadores de la sea del 5,3% del Producto Interno Bruto (PIB). La ayuda norteameri-
cana asciende a 110 millones de dólares y se incrementó la presen-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

población civil (Cceeu 2005). cia de los asesores militares y civiles (contratistas) que superan los
La institución de los “soldados de mi pue- 800. Revista Semana, “El año de la ofensiva”, archivo virtual,
www.semana.terra.com.co.
blo” y la red de informantes y cooperantes, ade- 17 El Espectador, “De Faluya al Plan Patriota”, Adam Isacson, Bogotá, 13
más de infringir el principio de distinción por la de febrero de 2005.
18 El Gobierno pretende incorporar durante 2005 más de 15 mil solda-
inclusión de civiles al conflicto armado, estable- dos campesinos para que cumplan labores propias del Ejército,
cen un escenario de economía de la delación, contando con un entrenamiento insuficiente en regiones donde el
conflicto armado es intenso. Solo la Policía Nacional reportó la
donde es necesaria la retribución en dinero para existencia de 246.339 cooperantes y 7.011 informantes, http://
incentivar la colaboración con las autoridades18 . www.presidencia.gov.co/cne/2003/abril/29/06292003.htm.

144 Conflicto
“auxiliadoras del terrorismo” se presiona para “En esta comunidad de San José de Apartadó
su involucramiento en el conflicto, negando cual- hay gente buena, pero algunos de sus líderes,
quier iniciativa de neutralidad frente a los acto- patrocinadores y defensores están seriamente se-
res armados, quienes han sido sus victimarios, ñalados, por personas que han residido allí, de
situación que les crea un evidente escenario de auxiliar a las Farc y de querer utilizar a la comu-
riesgo para sus vidas19 . nidad para proteger a esta organización terro-
Las cifras de infracciones al Derecho Inter- rista”21.
nacional Humanitario (DIH), resultado de las
acciones armadas de los combatientes, dimen- Señalamientos indiscriminados de este ta-
sionan la gravedad del conflicto y sus efectos en lante, provenientes del primer mandatario de
la población civil. Entre enero y diciembre de Colombia, justifican acciones igualmente indis-
2004 se registraron 2.218 infracciones al DIH, criminadas por parte de la fuerza pública o agen-
895 combates y 1.906 combatientes heridos o tes del Estado, quienes actúan desde la lógica
muertos en acciones bélicas20 (tabla 4). de que la población “auxilia” a grupos terroris-
La negación sistemática de la existencia de tas o que éstos se “camuflan” en ella. Además,
un conflicto armado interno restringe la posibi- ¿cómo exigir el cumplimiento de los principios
lidad de aplicar y exigir el cumplimiento real de del DIH a los miembros del Ejército y la Policía,
las normas del DIH a los grupos armados ilega- si el Presidente de la República sospecha de la
les y a las Fuerzas Militares. Por ejemplo, el pre- existencia de un “enemigo interno” indistingui-
sidente Álvaro Uribe afirmó sobre la comunidad ble de la población civil?
de paz de San José de Apartadó: Normas del DIH también se infringen cuan-
do la fuerza pública utiliza bienes civiles como
fortines militares, como sucedió en Toribío (Cau-
Tabla 4
ca) en abril de 2005. En los hechos, las Farc des-
Infracciones graves al Derecho Internacional Humanitario

Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu


Enero a diciembre de 2004 truyeron numerosas viviendas en su ataque con-
tra puestos policiales construidos en sitios de
concentración de civiles, a pesar del alto riesgo
Tipo de Infraccion No. Victimas
que supone para la población indígena que allí
Amenaza 484 habita22 . Se han denunciado numerosos casos
Civil herido en acciones bélicas 73 en los que las Fuerzas Militares utilizan escuelas,
Civil muerto en acciones bélicas 26 coliseos deportivos, iglesias y otros bienes civi-
Colectivo amenazado 1
Escudo 11 les como centros de operaciones militares.
Herida intencional en persona protegida 197
Heridos en ataque a bienes civiles 4
Heridos por métodos y medios ilícitos 242 19 “Las comunidades de paz, y el grupo de activistas nacionales e
Homicidio intencional en persona protegida 943 internacionales que mantienen frente al Estado una posición radica-
Muertos en ataque a bienes civiles 3 lizada, deben cesar en su empeño de reivindicar neutralidad frente a
Muertos por métodos y medios ilícitos 59 las autoridades legítimas. Está bien que reivindiquen autonomía, que
Tortura 159 le apuesten a la autodeterminación local y ostenten con orgullo
valores pacifistas. Pero que desconozcan la obligación de las autori-
Reclutamiento de menores 1
dades de velar por su seguridad y la atribución del Estado para
Violencia sexual 15 monopolizar el uso de las armas, resulta a todas luces un camino
Total 2.218 equivocado”. Comunicado del Alto Comisionado para la Paz, Luis
Carlos Restrepo, “La neutralidad de las comunidades de paz”, Bogo-
tá, marzo 23 de 2005, www.altocomisionadoparalapaz.gov.co.
20 Revista Noche y Niebla, No. 30, cifras de violencia, pp. 43-47.
Fuente: Revista Noche y Niebla No. 30, Banco de Datos Violencia Política 21 Intervención del Presidente de la República, Álvaro Uribe Vélez, en
del Cinep. * Aunque se registró una sola denuncia de reclutamiento de el Consejo Comunitario realizado en el municipio de Carepa, Antio-
menores por parte de los grupos armados ilegales, organizaciones como la quia, el 20 de marzo de 2005.
Coalición Contra la Vinculación de Niños y Niñas al Conflicto Armado, 22 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
Human Rights Watch y Naciones Unidas, han estimado que el número de para los Derechos Humanos (Oacnudh), Observaciones de la misión
menores pertenecientes a los grupos armados ilegales que operan en a Toribío, Cauca. Condena por ataques de las Farc-EP, 20 de abril de
Colombia, oscila entre los 11 y los 14 mil, ver www.coalico.org. 2005.

Conflicto 145
Es concluyente el concepto de la Defenso- Uribe Vélez las garantías democráticas se han
ría del Pueblo, institución que considera que visto vulneradas por el “talante autoritario” de
“Colombia vive un conficto armado interno a la sus políticas.
luz de las previsiones y de las normas del dere- En Colombia, la situación de los derechos
cho internacional de los conflictos armados” (De- humanos es crítica (Comisión 2005): son recu-
fensoría 2005: 42). rrentes las violaciones de los derechos a la vida,
la libertad y la integridad personales. Entre agos-
Si sólo hay terrorismo y no hay conflicto armado to de 2002 y diciembre de 2004, fueron repor-
interno, ello no implica que se dejen de aplicar o tados 1.437 hechos de amenazas de muerte
que queden sin vigencia las normas de protec- contra personas; 414 casos de desaparición for-
ción de los derechos humanos. Y, menos, que el zada; 3.127 ejecuciones extrajudiciales y 491
DIH ya no se aplique en las legítimas operacio- hechos de tortura, a manos de agentes del Es-
nes militares o policiales contra los grupos ar- tado25 [tabla 5 y gráficos 1 y 2]. También, entre
mados organizados al margen de la ley que co- agosto de 2002 y agosto de 2004, fueron re-
meten delitos, políticos o comunes, tipificados portadas 6.332 personas detenidas arbitraria-
en las leyes penales colombianas. mente, lo cual indica que las detenciones arbi-
El Estado colombiano está obligado, con base trarias son una práctica sistemática de la política
en los tratados internacionales que ha ratifica- de “seguridad democrática” [gráfico 3], orienta-
do o a los cuales ha adherido, a respetar y hacer da a la persecución y criminalización de secto-
respetar los estándares mínimos internacionales res de oposición, principalmente sindicalistas,
en materia de promoción y protección de los de- organizaciones sociales y defensores de derechos
rechos humanos y de aplicación del DIH. humanos.
(Defensoría 2005: 45). Aunque la Corte Constitucional declaró
inexequible el Estatuto Antiterrorista26 , conti-
Además, esta actitud obstruye las posibili- nuaron prácticas de hecho que vulneran dere-
dades para una salida política negociada, con-
sensuada con la sociedad colombiana y conse- Tabla 5
cuente con la historia de la violencia en Colombia. Violaciones de los derechos humanos a la vida,
El Gobierno “debe reconocer la imprecisión con- la libertad e integridad personales
(2002-2004)
ceptual en que ha caído, la cual ha sido una
fuente de constantes críticas por parte de la Amenazas 1.437
comunidad internacional”, a la vez que tal posi- Desaparición forzada 414
ción tiene implicaciones políticas, jurídicas y Detención arbitraria 6.332
militares de envergadura23. Ejecución extrajudicial 3.127
Heridos 817
Tortura 491
Violencia sexual 30
CRISIS DE LA DEMOCRACIA
Fuente: Banco de Datos, Cinep.

El presidente Álvaro Uribe Vélez señaló cinco


MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

variables para medir la democracia en la región 23 Eduardo Pizarro, “No es asunto de semántica”, diario El Tiempo,
y en Colombia: transparencia, respeto de las li- opinión, abril 25 de 2005.
24 “¿Amenaza terrorista o conflicto interno?”, foro realizado en la Uni-
bertades públicas, seguridad, respeto de las ins- versidad de la Sabana, Bogotá, el 26 de abril de 2005, www.presidencia.
tituciones y cohesión social24. La situación de gov.co.
25 Banco de Datos de Violencia Política, Revista Noche y Niebla n.° 28,
los derechos civiles y políticos aporta elemen- 29 y 30.
tos suficientes para desvirtuar los resultados po- 26 El 30 de agosto de 2004, la Corte Constitucional declaró inexequible
el Acto legislativo 02 de 2003, llamado “estatuto antiterrorista”, por
sitivos esgrimidos por el Gobierno en esos cam- medio del cual se modificaban los artículos 15, 24, 28 y 250 de la
pos. Durante el gobierno del presidente Álvaro Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.

146 Conflicto
Gráfico 1
Evolución temporal de la violación 2002-2004

Fuente: Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario CCEEU

Gráfico 2

Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu


Fuente: Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu.

chos fundamentales de la población: detencio- detenidas” (Cceeu 2005). Solo en 77 eventos


nes masivas y arbitrarias y la investigación por de detención fueron detenidas 5.535 personas,
parte de la justicia penal militar de casos de vio- lo que demuestra lo masiva e indiscriminada que
laciones de los derechos humanos a manos de resulta la estrategia28.
miembros de la fuerza pública, como sucedió
en las masacres de Cajamarca (Tolima) y Guai-
tarilla (Nariño)27 , en las cuales se evidenció que
27 Al respecto la Oacnudh señaló: “La poca claridad en versiones públi-
la justicia penal militar es un mecanismo efecti- cas sobre varios operativos, las apresuradas declaraciones de los
vo para evadir la sanción contra miembros de mandos para culpabilizar a personas civiles y exonerar de responsabi-
lidad a miembros de los cuerpos armados, y el traslado a la jurisdic-
la fuerza pública que cometan violaciones gra- ción penal militar de procesos por hechos constitutivos de graves
ves de los derechos humanos. violaciones de los derechos humanos o de crímenes de guerra (por
ejemplo, los procesos por los hechos de Guaitarilla, Cajamarca y
Entre el 7 de agosto de 2002 y el 7 de agosto Arauca), constituyen retos pendientes para el Estado en cuanto al
de 2004, 6.332 personas han sido víctimas de respecto y la garantía de los derechos humanos y la observancia del
derecho internacional humanitario”, informe 2004, Pág. 17, par. 45.
detenciones arbitrarias, en 507 eventos de de- 28 Se consideran detenciones masivas aquellas que involucran a diez o
tención, “equivalente a 8,7 personas diariamente más personas.

Conflicto 147
Gráfico 3

Fuente: Observatorio de derechos humanos y derecho humanitario CCEEU

Las detenciones son arbitrarias porque: a) “Hay una amistad con los políticos de las zonas
se realizan sin fundamento legal (sin orden ju- en donde operamos. Hay relaciones directas en-
dicial, sin que exista situación de flagrancia); b) tre los comandantes y los políticos y se forman
se viola el debido proceso (no hay juicio impar- alianzas que son innegables. Las autodefensas
cial, hay manipulación de pruebas, se utilizan les dan consejos a muchos de ellos y hay coman-
testimonios de encapuchados e informantes dantes que tienen sus amigos candidatos a las
como única prueba y hay clonación de testi- corporaciones y a las alcaldías (…) Creo que
gos; y c) las personas son sometidas a tratos podemos afirmar que tenemos más del 35 por cien-
crueles, inhumanos o degradantes (Cceeu to de amigos en el Congreso. Y para las próximas
2005). El Fiscal General, Luis Camilo Osorio, elecciones vamos a aumentar ese porcentaje de
ha destituido y procesado a los fiscales que han amigos”30.
dejado en libertad a las personas detenidas ar-
bitrariamente29. A pesar de la existencia de un proceso de
Las detenciones arbitrarias expresan falta de diálogo entre el Gobierno y algunos grupos pa-
transparencia, debido a la acción ilegal de la Fis- ramilitares agrupados en las AUC y de la exis-
calía, la cual realiza montajes judiciales, clona tencia de la Misión de Apoyo a Procesos de Paz
testigos y testimonios de informantes, violando en Colombia (Mapp/OEA) el fenómeno del pa-
gravemente el debido proceso y las libertades ramilitarismo se ha consolidado en muchas re-
públicas. La arbitrariedad desvirtúa la institución giones del país. La Alta Comisionada de las Na-
de la justicia y genera grave riesgo a la seguridad ciones Unidas para los Derechos Humanos, en
de las personas criminalizadas (Cceeu 2005). su informe del 2004, señaló que “los grupos pa-
ramilitares continuaron, a pesar del cese de hos-
¿UNA DEMOCRACIA MAFIOSA?
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

tilidades declarado por ellos (…), su expansión


y consolidación, incluyendo su inserción social
Es supremamente grave el proceso de consolida- e institucional a nivel local y regional, así como
ción e institucionalización paramilitar en medio
de una aparente desmovilización. La democracia
se encuentra en riesgo de sucumbir ante el po- 29 Casos: Elcida Molina; Orlando Pacheco Osorio y Ledy Parada (Cceeu
der mafioso del paramilitarismo. Vicente Casta- 2005).
30 Revista Semana, “Habla Vicente Castaño”, Bogotá, junio 6 a 13 de
ño, comandante supremo de las AUC, afirmó: 2005, edición No. 1.025, Pág. 34.

148 Conflicto
su estrecha vinculación con el narcotráfico.” (Co- tuación de derechos humanos y derecho humani-
misión 2005: 2). Señaló también, haber obser- tario38 . Por el contrario, ha realizado acciones en
vado un “mayor grado de infiltración e influen- contra de las mismas, profundizando la gravedad
cia de esos grupos en varios niveles de la de la situación de los derechos humanos.
administración departamental y local, así como Durante el proceso de seguimiento al cum-
a nivel social”, lo que implica un riesgo para el plimiento de las recomendaciones del Alto Co-
Estado de derecho (Comisión 2005: 61). misionado de las Naciones Unidas para los De-
Los grupos paramilitares han ampliado su rechos Humanos en Colombia, realizado entre
influencia social, económica y militar31 ; es no- el Gobierno Nacional y las organizaciones socia-
toria su injerencia sobre las administraciones de- les y no gubernamentales de derechos huma-
partamentales y municipales32 , los procesos de nos, con el acompañamiento de los países que
contratación pública y las empresas del régimen constituyen el G-24, se logró concluir:
subsidiado de salud33. En algunas regiones del
país, la consolidación del paramilitarismo ha sido Los encuentros han evidenciado el incumpli-
la consecuencia de operativos militares realiza- miento de las recomendaciones por parte del
dos en desarrollo de la Política de Seguridad Estado y particularmente por el Gobierno co-
Democrática34 . lombiano, pocos y limitados avances en algu
En los municipios de Consaca, Sandoná y
Tumaco (Nariño), se han conocido acciones de
31 Según el diario El Tiempo, “49 frentes en 382 municipios del país han
“limpieza social”, homicidios, extorsiones, inti- pasado del control militar al control social”. Ese control se expresa
midación y masacres, a manos del Bloque Cen- en “la compra de tierras baratas que han dejado baldías los campe-
sinos”, el montaje de “fundaciones y cooperativas para sacar adelan-
tral Bolívar de las AUC. En Tumaco, los grupos te proyectos productivos y hacer gestión social” y la influencia en
paramilitares, en connivencia con agentes del universidades. “El mapa de la influencia ‘para’”, diario El Tiempo,
Estado, controlan los cultivos de palma aceitera Bogotá, 26 de septiembre de 2004.

Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu


32 Según el diario El Tiempo, entre julio y septiembre de 2004, se tuvo
y en Pasto (Nariño) mantienen sus estructuras noticia de presuntos vínculos con paramilitares de los alcaldes de
de control social, económico y militar, a partir Cúcuta (Norte de Santander) y Riohacha (La Guajira), los asesores de
paz de La Guajira y Barrancabermeja (Santander) y la Directora de
de la acción de efectivos del Bloque Calima y el Fiscalías de Cúcuta. También se supo de nexos con esos grupos de
Bloque Cacique Nutibara, aparentemente des- las autoridades locales y departamentales en la Costa Atlántica,
Casanare y Meta.
movilizados35. 33 “Apropiación de recursos girados a las ARS para la salud de los más
¿Cómo garantizar transparencia, seguridad, pobres. Cálculos oficiales hablan de más 550 mil millones de pesos.
Cobran por afiliado entre 6.000 y 10.000 pesos y ‘vacuna’ de hasta
respeto por las instituciones y las libertades pú- 148 millones de pesos a las ARS que lleguen a su zona”. “La
blicas, en un escenario en el que la instituciona- paramilitarización de Colombia”, diario El Tiempo, Bogotá, 26 de
septiembre de 2004, Pág. 1-8.
lidad es factor de vulneración de esos principios? 34 La connivencia entre grupos paramilitares y Fuerza Pública es notoria
en los siguientes departamentos: Antioquia, Arauca, Bolívar, Chocó,
Córdoba, Cundinamarca, Meta, Nariño, Norte de Santander, Santan-
der, Sucre, Tolima y Valle. En el marco del desarrollo del Plan
COLOMBIA INCUMPLE Patriota, tal connivencia se ha hecho evidente en Guaviare y Caquetá.
35 Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos, Observatorio de De-
rechos Humanos y Derecho Humanitario, monitoreo regional.
El presidente Álvaro Uribe Vélez afirmó: “Colom- 36 Discurso del presidente Uribe en el foro “¿Amenaza terrorista o
conflicto interno?”, realizado en la Universidad de la Sabana, Bogotá,
bia, como parte de la comunidad internacional, 26 de abril de 2005.
tiene que entender que las obligaciones de la co- 37 Ver Declaración de Londres, Londres (GB), 10 de julio de 2003,
www.presidencia.gov.co/cne/2003/ y Declaración del Presidente de
munidad internacional hay que ejercerlas por to- la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 61°
dos los asociados, hay que cumplirlas por todos período de sesiones, Ginebra (Suiza), abril de 2005, www.hchr.org.co.
38 La Oacnudh señaló: “El proceso de implementación [de las reco-
los asociados”36. Sin embargo, el Estado colom- mendaciones] fue menos consistente de lo deseado y necesario,
biano no ha implementado las recomendaciones dada la gravedad de las problemáticas”. Comisión de Derechos Hu-
de organismos internacionales de protección — manos, Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos (Oacnudh), sobre la situación de los dere-
las cuales han sido aceptadas públicamente37 — chos humanos en Colombia, 61° período de sesiones, doc. E/CN.4/
de manera consecuente con la gravedad de la si- 2005/10, 28 de febrero de 2005.

Conflicto 149
nas de ellas y la persistencia de políticas y pro- sostenible, prevea incentivos y ofrezca beneficios
gramas gubernamentales que van claramente para que los grupos armados ilegales se desmo-
en contra de muchas de las recomendaciones, vilicen y cesen sus hostilidades, a la vez que ga-
cuya pronta implementación fue acordada en- rantice adecuadamente los derechos de las vícti-
tre el G-24 y el Gobierno desde el 10 de junio mas a la verdad, a la justicia y a la reparación.
de 2003 y cuyo cumplimiento también ha sido La ley ofrece muy generosos beneficios judicia-
un compromiso del Gobierno ante la Comisión les, como la fuerte reducción de penas de priva-
de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ción de libertad y amplias posibilidades de li-
durante las últimas dos sesiones. Las reunio- bertad condicional, a quienes hayan cometido
nes han dejado ver el consenso entre el Go- graves crímenes, sin una contribución efectiva
bierno y las organizaciones sociales y no gu- al esclarecimiento de la verdad y a la repara-
bernamentales sobre el grave y reiterado ción. Por estas razones, podría abrir paso a que
incumplimiento de las recomendaciones diri- haya impunidad”40.
gidas a las guerrillas y grupos paramilitares
(Plataforma 2005: 27). La Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (Cidh) afirmó que los mecanismos de
En febrero de 2005, durante la reunión sos- investigación establecidos en la ley:
tenida por el Gobierno y los países del G-24, el
Ministro de Defensa presentó un proyecto de “No poseen la fortaleza necesaria para afrontar
ley denominado de “verdad, justicia y repara- con perspectivas realistas de efectividad la tarea
ción”, el cual había sido concertado en muchos de esclarecer judicialmente las miles de masacres,
de sus contenidos con varios congresistas co- ejecuciones selectivas, desapariciones forzadas,
lombianos y se ajustaba relativamente a las exi- secuestros, torturas y graves daños a la integri-
gencias internacionales en materia de derechos dad personal, desplazamientos forzados y usur-
humanos y verdad, justicia y reparación para las pación de tierras, entre otros crímenes, cometidos
víctimas. Sin embargo, terminada la reunión, el por varios miles de desmovilizados durante los
Gobierno, en cabeza del Alto Comisionado para largos años en que las estructuras paramilitares
la Paz, presentó ante el Congreso otro proyecto han mantenido su vigencia en Colombia” 41.
de ley, denominado de “justicia y paz”, que fue
finalmente sancionado por el presidente Álvaro El incumplimiento sistemático, por parte del
Uribe, sin que defina elementos claros para ga- Estado, de las obligaciones internacionales en
rantizar los principios del derecho internacional materia de derechos humanos podría en el fu-
mencionados39 . turo activar la competencia de la Corte Penal
Esta acción del Gobierno, puso de presen- Internacional o de otros tribunales internacio-
te el poco interés existente para adecuar las nales como la Corte Interamericana de Derechos
políticas y leyes que se relacionan con la des- Humanos, debido a la implementación de nor-
movilización de grupos armados ilegales, a los
instrumentos internacionales en materia de de-
39 El proyecto sancionado por el Presidente de la República constituye
rechos humanos ratificados por Colombia. El la Ley 975 del 25 de julio de 2005. Para ver cuestionamientos de
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

Director de la Oficina en Colombia del Alto Co- fondo sobre los contenidos de la ley en materia de verdad, justicia y
reparación consultar, entre otros, www.coljuristas.org.co,
misionado de las Naciones Unidas para los De- www.hchr.org.co.
rechos Humanos, señaló, en relación con el pro- 40 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
yecto de ley aprobado, que: para los Derechos Humanos, “Consideraciones sobre la ley de “jus-
ticia y paz”, comunicado de prensa, Bogotá, 27 de junio de 2005.
www.hchr.org.co/publico/comunicados/2005/comunicados2005.
“...no logra reunir los elementos esenciales acon- 41 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, La Cidh se pronun-
cia frente a la aprobación de la ley de justicia y paz en Colombia,
sejables para establecer una justicia transicio- comunicado de prensa, Washington, D.C., 15 de julio de 2005,
nal que, en aras de ser un instrumento de paz www.cidh.oas.org/.

150 Conflicto
mas que no garantizan el respeto del derecho los derechos humanos y distorsionan las posi-
internacional de los derechos humanos y pro- bles soluciones prácticas y constructivas.
pugnan por la impunidad para los responsables Nada más expresivo del talante antidemo-
de delitos graves. crático y autoritario del Gobierno, que el hecho
Mientras que la comunidad internacional mismo de pretender borrar por decreto la exis-
sostiene que el cumplimiento de las recomen- tencia del conflicto armado pese a sus eviden-
daciones y la adecuación de la ley de justicia y cias y de señalar a quienes opinan lo contrario
paz a los principios de verdad, justicia y repara- como “cómplices” o “auxiliadores” del terroris-
ción, se expresarían en un mejoramiento sus- mo, mientras arguye el fortalecimiento de las li-
tancial de la situación de derechos humanos, el bertades democráticas en un escenario profun-
Gobierno envía mensajes de reprobación que do de arbitrariedades institucionales. La crítica
ponen en riesgo la cooperación internacional y es tildada de “obtusa”, “desinformada” y “radi-
el acompañamiento y apoyo de la comunidad cal”, en el peor de los casos “jihadista”43. ¿Es
internacional, como sucedió con el documento entonces esto una democracia?
denominado “Lineamientos para el enfoque de El escenario futuro, en la perspectiva de los
los proyectos de cooperación internacional para derechos humanos, de la democracia y del Es-
Colombia”, donde se condicionó el uso de tér- tado de derecho, es cuestionar activamente la
minos como zona humanitaria, comunidad de política de “seguridad democrática”, porque no
paz, conflicto armado y actores armados42 . es una política de derechos humanos. Por el
contrario, su implementación genera, y genera-
rá, riesgos evidentes para el disfrute de los dere-
DERECHOS HUMANOS Y DIH: chos fundamentales y profundizará la justifica-
EL CAMINO HACIA LA DEMOCRACIA ción de la violencia en medio de un escalamiento
del conflicto y del desgaste institucional.

Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu


No es un secreto que las medidas viables, rea- La continuidad de la política gubernamen-
les, necesarias y urgentes, para avanzar en la tal de “seguridad democrática”, sustentada en
solución del conflicto armado y mejorar la si- la inexistencia de un conflicto armado e impul-
tuación de seguridad y la democracia, son aque- sada en los principios del antiterrorismo mun-
llas ajustadas al cabal respeto y ejercicio de los dial, legitimando acciones de excepción frente a
derechos humanos –concebidos integralmente- las garantías ciudadanas, permitirá:
, y la aplicación de las normas del derecho hu-
manitario. No hay otro ejercicio de reconcilia- 1. La dilación de las arbitrariedades institucio-
ción más atinado que el de la verdad, la justicia nales y de las violaciones de las libertades
y la reparación, concebidos como valores éti- fundamentales, contemplando la consolida-
cos de la sociedad, más allá que como presu- ción, en ese tiempo, de un modelo estatal
puestos meramente jurídicos de un tipo de jus- autoritario y disminuido en sus garantías ju-
ticia, la transicional.
Sin embargo en Colombia, los canales insti-
tucionales para solucionar políticamente el con- 42 Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Lineamientos para el enfo-
que de los proyectos de cooperación internacional, Bogotá, junio 13
flicto social y armado se desvirtúan con la alu- de 2005, www.altocomisionadoparalapaz.gov.co.
sión a la existencia de una “amenaza terrorista”. 43 “Sin duda liderados por José Miguel Vivanco, de HRW, [las ONG]
están en una cruzada que nos parece jihadista, una actitud obtusa y
Y la reiteración de la existencia de una “demo- equivocada.”, 19 de julio de 2005, palabras del Vicepresidente Fran-
cracia profunda” esconde los problemas estruc- cisco Santos en su gira a Washington, D.C. “Los colombianos tene-
mos una democracia con instituciones legítimas, sólidas y respetadas.
turales de las instituciones y las condiciones in- A pesar de las dificultades, en Colombia hay un sólido Estado de
humanas en las que viven millones de Derecho. Contamos con un Gobierno transparente y existe la más
amplia libertad de expresión.”, 20 de julio de 2005, palabras del
colombianos. En todo sentido, las dos asevera- Vicepresidente Francisco Santos ante el Consejo Permanente de la
ciones desvirtúan la historicidad de la crisis de OEA, Washington, D.C.

Conflicto 151
rídicas y políticas como Estado de derecho. teriza históricamente la existencia del conflicto
En este escenario, no queda otra posibilidad social y armado, y la democracia y sus limitacio-
que el ahondamiento de la crisis de los dere- nes, como fenómenos de complejidad histórica
chos humanos, la deslegitimación del Esta- que compromete soluciones igualmente com-
do y el afianzamiento de la violencia como plejas y públicas. Ha aplastado los derechos fun-
expresión de la crisis de la política. damentales y la singularidad de las personas que
2. El escalamiento de la guerra, debido a la se atreven a disentir y plantear ideas divergen-
polarización armada por el cierre de los ca- tes: “apátridas”, “jihadistas”, “traficantes de de-
nales de solución dialogada del conflicto rechos humanos”. Ha intentado invadir la esfe-
armado. ra íntima de las personas, aludiendo la idea del
3. La legalización, institucionalización y con- auxilio social al terrorismo y planteando la insti-
solidación del poder político y económico tucionalización de la sospecha como elemento
de los paramilitares, con la subsiguiente estructural de la acción de la justicia. Ha infrin-
apropiación de las instituciones estatales, gido los límites de la ley con medidas represivas
debido al manejo inadecuado del proceso. y arbitrarias de su “seguridad democrática”.
4. La sujeción de las instituciones estatales a Aplasta la crítica con el unanimismo de su dis-
los designios personalistas, populistas y curso que es en sí mismo un mecanismo de si-
desinstitucionalizantes del poder ejecutivo, lenciamiento de la diferencia de opinión.
transgrediendo los principios democráticos La única salida viable y constructiva, positi-
de la separación e independencia de los va desde su inicio, es la estructuración de una
poderes públicos. Es el escenario de la política pública de derechos humanos, construi-
desinstitucionalización y la crisis de la de- da democráticamente a través de un diálogo
mocracia, el cual consolidaría los micropo- nacional y orientada a consolidar la seguridad
deres mafiosos locales afianzados por la vía integral del ciudadano desde el ejercicio de sus
militar y los dineros del narcotráfico, frente derechos. La legitimación de las instituciones
a la debilidad del Estado de derecho. estatales debe fundamentarse en el apego a la
Constitución y la normativa internacional de
En este escenario, los derechos humanos y derechos humanos. Un primer paso, fundamen-
su garantía institucional se verían truncados por tal y práctico, es el cumplimiento de las reco-
la imposición de una “democracia profunda”, mendaciones formuladas por organismos de
meramente discursiva, que escondería las reali- protección de la ONU y la OEA, cuya implemen-
dades traumáticas que padecen millones de tación contribuiría al mejoramiento de la situa-
compatriotas en todas las regiones del país. Las ción de derechos humanos en Colombia. No hay
reivindicaciones sociales y políticas de esos de- espacio para las salidas militares que descono-
rechos, solo existentes en la retórica de la “de- cen los principios de la democracia y los dere-
mocracia profunda”, se convertirían para el Go- chos humanos. La paz con guerra no es viable.
bierno en “amenazas terroristas”, sin
posibilidades reales de mediación política ni ins-
titucional. La violencia institucional y parainsti-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

tucional, esta última ya institucionalizada, sal-


daría cuentas con los “apátridas”, con los
“terroristas”, de una manera más cruel que la
hasta ahora vivida, bajo la mirada ciega de la
opinión pública.
El Gobierno ha pretendido imponer la he-
gemonía política de la “amenaza terrorista”, por
encima del pluralismo democrático que carac-

152 Conflicto
BIBLIOGRAFÍA

Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política - Obser-


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Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu


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dinación Colombia-Europa-Estados Unidos (2005). Segui-
miento al cumplimiento de las recomendaciones del Alto Co-
misionado de las Naciones Unidas para los Derechos Huma-
nos en Colombia correspondiente al informe presentado en
marzo de 2004. Bogotá.

Conflicto 153
Foto: Julián Alberto Lineros C. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH

Paramilitares:
¿de criminales a
héroes de guerra?

Colectivo de Abogados
‘José Alvear Restrepo’
Comisión Colombiana de Juristas

Colectivo de Abogados ‘José Alvear Restrepo’ • Comisión Colombiana de Juristas


D
urante el último año, uno de los in- ley es residual, pues se aplica a quienes no sean
gredientes principales del proceso beneficiarios ni del mencionado decreto ni de
de negociación con los grupos pa- la Ley 782 de 2002. La ley se aplicará a muy
ramilitares fue la discusión y apro- pocos desmovilizados, pues son muy pocos
bación, por parte del Congreso, de aquellos paramilitares que están siendo actual-
una ley que se aplicará a quienes mente procesados o que están condenados por
hayan cometido delitos no indultables ni amnis- ese tipo de actos2 . Además, los pocos que es-
tiables y estén siendo procesados o estén con-
denados por esos hechos; ley llamada por el Go- 1 Ley 975 de 2005.
2 Los combatientes que se someten a la desmovilización pueden
bierno de “Justicia y Paz”1 . estar en dos situaciones. En primer lugar, pueden no tener
Dada la impunidad en Colombia en materia procesos judiciales o condenas en contra. En segundo lugar,
de derechos humanos y derecho humanitario, pueden tener procesos o condenas judiciales. En el primer
caso, de acuerdo al decreto 128 de 2003, la persona tiene
la gran mayoría de paramilitares desmovilizados derecho a una inmunidad judicial con un certificado del Comité
no tienen procesos en curso por delitos no am- de Dejación de Armas (Coda) del Ministerio del Interior y de
Justicia (Artículos 2 y 13 del decreto). En el segundo caso,
nistiables ni indultables, aun cuando los hayan surgen dos nuevas posibilidades. De un lado, puede que la
cometido. Su situación se está resolviendo a tra- persona desmovilizada tenga abiertos procesos judiciales por
delitos amnistiables o indultables —que de acuerdo con la
vés del procedimiento establecido por el Decre- Constitución sólo pueden ser delitos políticos—. En tal caso,
to 128 de 2003, que les otorga una certifica- la persona tendrá derecho a que se cierre su proceso judicial,
sea cual fuere el estado en que esté, o se revoque su condena.
ción con la cual adquieren beneficios jurídicos. Esto es, puede recibir el beneficio de resolución inhibitoria,
Esto implica que la gran mayoría de los integran- cesación de procedimiento, preclusión o indulto, dependiendo
del estado del proceso (Artículo 13 del decreto). Por último, la
tes de los grupos paramilitares no serán investi- persona puede tener procesos o condenas por delitos no am-
gados ni juzgados por los delitos cometidos, ni nistiables o no indultables, es decir, por delitos comunes y por
violaciones a derechos humanos y derecho humanitario. Sólo
siquiera a través de la Ley de Justicia y Paz. Esta en este último caso se aplica la Ley de Justicia y Paz.

Conflicto 155
tán hoy privados de la libertad se acogerán a la rechos Humanos y la Comisión Interamericana
Ley de Justicia y Paz, con lo cual su condena se de Derechos Humanos, se manifestaron indican-
reducirá considerablemente y serán recluidos en do las razones por las cuales la iniciativa apro-
establecimientos especiales. bada es contraria a los derechos de verdad, jus-
El debate de la ley fue muy polémico, pues el ticia y reparación, y no brinda garantías de no
Gobierno presentó un proyecto que no respon- repetición5 . El análisis de Naciones Unidas se
día a las obligaciones del Estado en materia de refirió también a los inconvenientes de conside-
verdad, justicia y reparación, de acuerdo con lo rar el paramilitarismo como un delito político y
establecido en el Pacto Internacional de Derechos de no incluir inhabilidades políticas para los des-
Civiles y Políticos y la Convención Americana so- movilizados.
bre Derechos Humanos3 , que desconocía la res- La ley aprobada adolece también de una
ponsabilidad estatal en la conformación y conso- perspectiva de género, lo cual impedirá que se
lidación del paramilitarismo, y que, sumado a otras indaguen adecuadamente las violaciones a los
iniciativas gubernamentales, será un factor de derechos humanos de que han sido víctimas las
agravamiento de la crisis de derechos humanos mujeres6 .
en Colombia. Las víctimas no fueron invitadas a En este artículo se expondrá, aunque bre-
participar en la formulación del texto ni tuvieron vemente, por qué la ley aprobada no garantiza
oportunidad de plantear sus puntos de vista du- los derechos a la verdad, la justicia y la repara-
rante los debates. ción; se verá también cómo durante el proceso
Se radicaron otros proyectos, algunos de los de negociación no se ha afectado la actuación de
cuales pretendían de mejor manera honrar los las estructuras paramilitares, desde la perspecti-
compromisos que el Estado ha adquirido al ratifi- va de la responsabilidad estatal en la materia.
car los distintos tratados de derechos humanos4 .
Sin embargo, esos proyectos no fueron tenidos
en cuenta. La iniciativa gubernamental, fuerte- ¿DERECHO A LA VERDAD?
mente cuestionada por la Alta Comisionada de
Naciones Unidas para los Derechos Humanos La ley aprobada por el Congreso vulnera los de-
durante el trámite legislativo, así como por orga- rechos de las víctimas y de la sociedad en gene-
nizaciones de derechos humanos colombianas e ral a conocer la verdad acerca de las violaciones
internacionales, y por algunos congresistas de los a los derechos humanos y las infracciones al
Estados Unidos, fue debatida y finalmente apro- derecho humanitario cometidas por los grupos
bada por el Congreso el 22 de junio de 2005, sin paramilitares. El texto aprobado no fomenta la
que recogiera el consenso necesario entre los confesión plena y fidedigna, premia la mentira y
congresistas y la sociedad en general. el ocultamiento de la información, contempla
El proyecto tuvo trámite de ley ordinaria, a términos deliberadamente insuficientes para
pesar de que debió haber sido tramitado como adelantar la investigación y el juzgamiento, y no
ley estatutaria, pues regula materias relaciona- busca descubrir la verdad histórica sobre la con-
das con “derechos y deberes fundamentales de formación y los actos de los grupos paramilita-
las personas y los procedimientos y recursos para res y la responsabilidad estatal en la materia.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

su protección” (Artículo 152 de la Constitución).


Con esto, los promotores del proyecto lograron
3 Ver sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
que no fueran necesarias mayorías especiales en “19 comerciantes vs. Colombia” (5 de julio de 2004) y “Chumbipu-
el Congreso y se evadió el control previo y ofi- ma Aguirre y otros vs. Perú” (Caso Barrios Altos, 14 de marzo de
2001).
cioso de parte de la Corte Constitucional. 4 Proyectos de ley 180 de 2004 Senado / 288 de 2005 Cámara y 208
Una vez fue aprobado el proyecto de ley en de 2005 Senado / 290 de 2005 Cámara.
5 Ver www.hchr.org.co y www.cidh.oas.org
su último debate, la Oficina en Colombia del Alto 6 Documentos al respecto pueden ser consultados en www.mujeres
Comisionado de Naciones Unidas para los De- porlapaz.org

156 Conflicto
Para acceder a los amplísimos beneficios que control de garantías debe, a solicitud del fiscal,
ofrece la ley, debería ser requisito previo la con- realizar la audiencia de formulación de cargos
fesión plena de los delitos cometidos por quien en los diez días siguientes al vencimiento del
se desmoviliza, y no sólo la aceptación de unos período de investigación o antes, de ser posible.
cargos por los hechos respecto de los cuales el El magistrado que reciba la actuación del fiscal
fiscal o el juez tienen conocimiento. La ley apro- tendrá diez días para convocar una audiencia
bada no establece la confesión como requisito en la que se verifique si la aceptación de los car-
(Artículo 17); si el fiscal considera que puede gos fue voluntaria. Si durante la audiencia de
haber hechos adicionales no confesados, el verificación de la legalidad de la aceptación se
magistrado que ejerce el control de garantías solicita el incidente de reparación, por solicitud
dispone de 36 horas para realizar la audiencia de la víctima, el fiscal o el Ministerio Público, a
de formulación de imputación, en los 60 días instancia de ésta, convocará a una audiencia
siguientes deberá investigar y verificar los he- pública en los cinco días siguientes; diez días
chos, tanto los confesados como aquellos res- después se llevará a cabo la audiencia para la
pecto de los cuales el fiscal tiene información. adopción de sentencia, en la cual no habrá jui-
Como sanción por la no confesión plena, el cio. Si no se solicita el incidente de reparación,
descubrimiento de delitos no aceptados debería el término de diez días para llevar a cabo la au-
implicar la pérdida de los beneficios previstos en diencia de sentencia se contará desde la audien-
esta ley. Sin embargo, la ley aprobada dispone cia en que se examinó la legalidad de la acepta-
que si con posterioridad a la obtención de los ción de los cargos.
beneficios se descubre la participación del des- Las violaciones de derechos humanos, los

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movilizado en delitos que no confesó, se iniciará crímenes de guerra y de lesa humanidad come-
una nueva investigación y el desmovilizado po- tidos en Colombia de manera masiva y sistemá-
drá acceder nuevamente al beneficio de la pena tica requieren de unos términos mucho más
alternativa; para ello, debe colaborar en el escla- amplios para su esclarecimiento, a fin de evitar
recimiento de los hechos o aceptarlos, siempre y que queden reducidos a un formalismo que en-
cuando no se pruebe que la omisión “haya sido cubre la impunidad. Sesenta días son absoluta-
intencional”. ¿Cómo podrá un fiscal probar esa mente insuficientes para que tan sólo veinte fis-
intencionalidad? Si se descubre como hecho nue- cales, que son los previstos por la ley, investiguen
vo la participación en una masacre, ¿resulta acep- a fondo los crímenes cometidos por más de vein-
table que el desmovilizado manifieste que la omi- te mil desmovilizados, que es el número de pa-
sión de esa información no fue intencional? La ramilitares anunciado por el Gobierno. Los tér-
ley admite que no haber informado acerca de minos previstos y la imposibilidad de hacerse
graves delitos puede ser considerado como una parte en el proceso impedirán en la práctica que
omisión no intencional, pues prevé que “tenien- las víctimas puedan reclamar por los daños que
do en cuenta la gravedad de los hechos nuevos les fueron causados.
juzgados”, se amplíe en un veinte por ciento la De esta forma, la verdad histórica no saldrá
pena alternativa impuesta (Artículo 25). a flote. El proyecto de ley no contempla meca-
La ley prevé en sus Artículos 18 y 19 la re- nismo alguno para garantizar el esclarecimiento
ducción abrupta de los términos para que el fis- amplio y completo de los hechos de violencia
cal o juez adelanten respectivamente la investi- masiva. La verdad en el proyecto queda limita-
gación y el juzgamiento de los delitos por los da a los relatos parciales e incompletos en cada
cuales estén siendo procesados los desmovili- caso individual, ignorando la conexión entre unos
zados que se acojan a la ley. El fiscal dispondrá y otros. Ese esquema imposibilitará indagar por
de sesenta días para investigar y verificar tanto la responsabilidad estatal en la conformación y
los hechos admitidos como aquellos que conozca actuación de los grupos paramilitares, por las
el ente investigador; el magistrado que ejerce el condiciones fácticas y normativas que hicieron

Conflicto 157
posible la comisión de las atrocidades, y por la sabilidad en la comisión de los crímenes y ma-
identidad de los funcionarios públicos y los par- nejen el mayor cúmulo de información tendrán
ticulares que patrocinaron o encubrieron los entonces las penas más bajas.
crímenes de dichos grupos. Tampoco se esta- Como beneficio adicional, el tiempo que los
blecen disposiciones encaminadas a permitir el desmovilizados hayan estado en las zonas de
conocimiento público y la difusión de lo sucedi- concentración se computa hasta 18 meses como
do, como medida necesaria para prevenir la re- cumplimiento efectivo de la pena (Artículo 32),
petición de los hechos. a pesar de que las zonas de concentración no
Si se pretende una verdadera reconciliación son un régimen de privación de la libertad. Los
de la sociedad colombiana, la contribución sig- desmovilizados no están sometidos plenamen-
nificativa a la reconstrucción de la memoria his- te al control del Estado, y cuentan con comodi-
tórica a través del esclarecimiento de los hechos dades y libertades que no responden a la auste-
de violencia también debe ser un requisito in- ridad y restricción de derechos que deben
dispensable de cualquier beneficio jurídico. caracterizar un establecimiento carcelario.
En segundo lugar, el tiempo restante de la
pena va a ser cumplido en lugares que determine
¿DERECHO A LA JUSTICIA? el Gobierno Nacional pero que no necesariamen-
te hacen parte del sistema penitenciario adminis-
La ley desconoce las condiciones mínimas en trado por el Inpec (Artículo 31). Públicamente se
materia de justicia que deben sustentar toda ha dicho que las penas serán cumplidas en “co-
negociación de paz. Por una parte, no garantiza lonias agrícolas”, que es una modalidad prevista
investigaciones exhaustivas ni juicios serios, con en el Código Penitenciario y Carcelario, con me-
plena participación de las víctimas en las debi- nos control estatal, en terrenos muy amplios, sin
das condiciones de seguridad y asesoría jurídi- un claro cierre perimetral, y donde se desarrollan
ca. Por otra parte, contempla excesivos benefi- labores agrícolas. Es improbable que los benefi-
cios para los autores de graves violaciones a los ciarios de la ley se vayan a recluir en la única co-
derechos humanos e infracciones al derecho lonia agrícola que existe en Colombia (ubicada
humanitario, eludiendo la obligación estatal de en Acacías, Meta), porque está en una zona de
sancionar conforme a los principios de necesi- fuerte influencia guerrillera. La experiencia de lu-
dad, proporcionalidad y razonabilidad. Dado que gares de reclusión de paramilitares en negocia-
los derechos de las víctimas son materia de otros ción dista mucho de modelos de adecuado con-
puntos de este escrito, a continuación se hará trol estatal. Es el caso de las condiciones de
referencia a las penas alternativas. reclusión de Diego Fernando Murillo, alias “Don
La ley otorga un indulto encubierto, viabili- Berna”, que se encuentra en una finca donde el
zado a través de la aplicación de penas más be- Estado asume costosos gastos para atender sus
nignas para los mayores responsables, la valida- necesidades7 . El comandante paramilitar Salva-
ción del tiempo en la zona de concentración tore Mancuso propuso que la zona de Santa Fe
como tiempo efectivo de prisión y la privación de Ralito, en la cual los desmovilizados se encuen-
de la libertad en lugares que no serán definidos tran en condiciones muy distantes de aquellas
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

ni administrados por el Inpec (Instituto Nacio- de un centro de reclusión, sea uno de los esta-
nal Penitenciario y Carcelario) sino por el Go- blecimientos donde los desmovilizados cumplan
bierno Nacional. sus condenas una vez terminen las negociacio-
La “pena alternativa” oscilará entre 5 y 8 nes8 . El artículo 31 prevé también que las penas
años, y en ese margen será tasada en razón de
“la gravedad de los delitos y de la colaboración
7 “250 millones de pesos al mes cuesta cuidar a Don Berna”, El
efectiva en el esclarecimiento de los mismos” Tiempo, junio 17 de 2005, pp. 1-4.
(Artículo 30). Quienes tengan la mayor respon- 8 “Mancuso propone cárcel rural”, El Tiempo, julio 13 de 2005, pp. 1-3.

158 Conflicto
pueden cumplirse en el exterior, y hasta el mo- ferirá la sentencia, y no sobre todos los hechos
mento no hay claridad respecto de cómo se ha- de los que fueron víctimas (Artículo 23). Si la
ría efectiva esa modalidad de privación de la li- víctima no solicita la reparación por medio del
bertad. incidente (porque no supo o no pudo interve-
Como se anotó en la introducción de este nir), el desmovilizado no adquiere ningún com-
escrito, los pocos paramilitares que se encuen- promiso de reparar los daños que causó y reci-
tran hoy privados de la libertad en virtud de sen- be en todo caso la pena alternativa.
tencias condenatorias serán también beneficia- Los victimarios no tendrán que garantizar
rios de la ley, razón por la cual sus condenas se la reparación con todos sus bienes, pues las
reducirán notablemente y serán trasladados a personas responsables de los crímenes y bene-
los centros de reclusión que señale el Gobierno. ficiadas por el proyecto sólo entregarán, si los
tienen, los bienes de procedencia ilícita con mi-
ras a la reparación (Artículos 10.2, 11.5, 13.4,
¿DERECHO A LA REPARACIÓN? 17 y 45.1). Además de la dificultad evidente para
distinguir entre los bienes de origen lícito y aque-
Serán pocos, como se dijo, los paramilitares pro- llos de origen ilícito, la ley no dispone mecanis-
cesados en virtud de esta ley, pues en su gran mos para hacer efectivo el principio general se-
mayoría los integrantes de esos grupos se están gún el cual el deudor debe responder a sus
beneficiando del Decreto 128 de 2003 y la Ley acreedores con la totalidad de su patrimonio.
782 de 2002, con lo cual las víctimas de los de- Adicionalmente, el desmovilizado puede decla-
litos que esos desmovilizados hayan cometido, rar que no tiene ningún bien ilícito para entre-

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pero respecto de los cuales no se esté adelan- gar, y el proyecto no establece ninguna medida
tando un proceso, quedan desprovistas de cual- para enfrentar la insolvencia de los criminales,
quier mecanismo de reparación. La situación de cuando ésta se ha hecho en fraude de los dere-
las víctimas de los pocos paramilitares a quie- chos de las víctimas.
nes se aplicará la Ley de Justicia y Paz no es muy La ley prevé un fondo de reparaciones ad-
distinta, pues la ley presenta serias falencias al ministrado por la Red de Solidaridad Social, en-
respecto. tidad que se encargará de liquidar y pagar las
La ley incluye una generosa definición de indemnizaciones judiciales. El fondo estará cons-
reparación: reparación simbólica, indemnización, tituido por los bienes o recursos que entreguen
restitución y garantías de no repetición. Sin las personas beneficiadas por la ley, por recur-
embargo, no garantiza en realidad el derecho a sos provenientes del presupuesto nacional y por
la reparación de las víctimas de graves, masivas donaciones (Artículo 54), pero el proyecto no
y sistemáticas violaciones a los derechos huma- prevé una destinación fija del presupuesto na-
nos y al derecho humanitario. Por una parte, las cional para el fondo. La ley dispone que la liqui-
víctimas no son tenidas en cuenta para definir dación y el pago de las indemnizaciones queden
los hechos delictivos que deben repararse; adi- condicionados a la disponibilidad presupuestal
cionalmente, los victimarios no están obligados (Artículo 55). En caso de que el perpetrador haya
a garantizar la reparación. Esas reparaciones muerto, no habrá lugar a la reparación de las
serán pagadas por un fondo cuyos recursos son víctimas.
inciertos y precarios. Quienes se están desmovilizando actual-
Las víctimas no pueden hacerse parte en el mente pero no tienen procesos judiciales en
proceso judicial; únicamente pueden promover curso por delitos no amnistiables o no indulta-
el incidente de reparación, una vez se haya veri- bles, aunque los hayan efectivamente cometi-
ficado la voluntariedad de la aceptación de los do, no son objeto de la aplicación de la Ley de
cargos. Por lo tanto, tienen que limitarse a pedir Justicia y Paz. Esos desmovilizados se acogen a
la reparación de los hechos a los cuales se re- los beneficios del Decreto 128 de 2003, y las

Conflicto 159
víctimas de los delitos que hayan cometido no Plan Patriota que se está desarrollando en el sur
tienen una vía judicial para reclamar reparación. del país (en los departamentos de Meta, Caque-
tá, Guaviare y Vichada), con el apoyo militar de
Estados Unidos, es ilustrativa del fortalecimien-
¿DESMONTE DE LOS GRUPOS PARAMILITARES?
to de los grupos paramilitares en las zonas su-
puestamente recuperadas por las tropas guber-
El desmantelamiento del paramilitarismo en namentales 13 . En el sur del Caquetá se han
Colombia pasa necesariamente por varios aspec- realizado secuestros y homicidios conjuntos, y
tos: poner fin a los nexos entre agentes estata- miembros de las Fuerzas Militares han amena-
les y grupos paramilitares, garantizar que no se zado a la población anunciando futuros ataques
reeditarán estos grupos bajo otras formas, de- paramilitares14 .
volver las tierras que fueron usurpadas a sus Por otra parte, el Gobierno continúa pro-
dueños, reparar los daños causados a las vícti- moviendo mecanismos para involucrar a los ci-
mas y fortalecer la democracia. Los beneficios viles en tareas propias de los militares, además
que se otorguen en unas negociaciones deben de los programas de soldados campesinos y de
condicionarse a que se hagan desmovilizacio- redes de informantes que ya implementó. En
nes colectivas, pues las desmovilizaciones indi- agosto del año pasado expidió un decreto que
viduales no conducen al desmantelamiento de autoriza a las Fuerzas Militares para vincular por
las estructuras paramilitares. Lamentablemen- contrato a los combatientes desmovilizados a
te, el actual Gobierno dirige sus actuaciones en cambio de una bonificación económica a cargo
sentido contrario. del Ministerio de Defensa (Decreto 2767 de
Las negociaciones no están condicionadas 2004). Con este tipo de iniciativas pueden ree-
al respeto del llamado “cese de hostilidades”. ditarse los grupos paramilitares.
Las autoridades han tolerado el asesinato o la En cuanto a las tierras que han sido arreba-
desaparición forzada de por lo menos 2.339 tadas violentamente por los grupos paramilita-
personas por fuera de combate desde cuando res, Gobierno y Congreso se alejan también de
se iniciaron formalmente las negociaciones, el
1º de diciembre de 2002, hasta el 31 de diciem-
9 Base de datos de la Comisión Colombiana de Juristas.
bre de 20049 . A juicio del Alto Comisionado para 10 Declaraciones de Luis Carlos Restrepo durante una jornada de segui-
la Paz, el “cese de hostilidades es una metáfora miento al proceso de negociaciones con los paramilitares, adelanta-
da en Bogotá el 24 de febrero de 2005 en Residencias Tequendama.
que debe manejarse con mucha flexibilidad”10 . 11 En el más reciente fallo sobre Colombia, la Corte Interamericana de
Teniendo en cuenta que en la conforma- Derechos Humanos señaló la responsabilidad del Estado en la con-
formación y actuación de los grupos paramilitares (“19 comerciantes
ción de grupos paramilitares han estado involu- vs. Colombia”, sentencia del 5 de julio de 2004). A similar conclu-
cradas las fuerzas de seguridad del Estado11 , se sión han llegado la Oficina en Colombia de la Alta Comisionada de
Naciones Unidas para los Derechos Humanos (Informe de la Alta
debería reconocer esa realidad y destituir y san- Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre
cionar a los agentes estatales cómplices de los la situación de los derechos humanos en Colombia, Doc. E/CN.4/
paramilitares, como medida para la no repeti- 2005/10, 28 de febrero de 2005, párrafo 87), así como diversos
relatores especiales que han visitado el país (Informe de la Repre-
ción de las violaciones. Sin embargo, en este sentante Especial del Secretario General sobre los defensores de los
proceso de negociaciones, “aún no se detectan derechos humanos, señora Hina Jilani, documento E/CN.4/2002/
106/Add.2, 17 de abril de 2002, párrafo 280).
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO

esfuerzos destinados a establecer la verdad de 12 Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Cidh)
lo sucedido y los grados de involucramiento ofi- sobre el proceso de desmovilización en Colombia, Washington D.C.,
diciembre de 2004.
cial con el paramilitarismo”12 . Por el contrario, 13 Informe de visita realizada por la Comisión Colombiana de Juristas a la
en desarrollo de la Política de Seguridad Demo- ciudad de San José del Guaviare entre el 19 y el 22 de diciembre de
2004, Bogotá, mimeo, 2005. Informe de visita realizada por la Comi-
crática”, la Fuerza Pública ha llevado a cabo gran- sión Colombiana de Juristas a la ciudad de Villavicencio (Meta) entre el
des operaciones militares, y en muchos casos 15 y el 29 de enero de 2005, Bogotá, mimeo, 2005.
14 Informe de visita realizada por la Comisión Colombiana de Juristas al
esto ha significado el asentamiento de grupos sur del departamento de Caquetá, los días 10 y 11 de febrero de 2005,
paramilitares. Por ejemplo, la operación militar Bogotá, mimeo, 2005.

160 Conflicto
establecer medidas adecuadas para remediar mente del Alto Comisionado para la Paz y el Vi-
esta situación. Por una parte, como se anotó ceministro del Interior y Justicia”, en medio de
respecto de la Ley de Justicia y Paz, no se garan- “un triste espectáculo de intolerancia”17 . La pre-
tiza que los desmovilizados devuelvan todas las gunta que formuló en ese momento la repre-
tierras que tienen en su poder, pues la Ley 975 sentante resulta muy pertinente: “¿qué pasará
de 2005 tiene falencias que permiten, como se con los candidatos opuestos a los paramilitares
anotó en el punto sobre reparación, que los en algunas regiones del país?”18 .
desmovilizados no entreguen sus bienes y reci-
ban de todas formas los beneficios jurídicos.
Adicionalmente, la política gubernamental ha CONCLUSIÓN
continuado favoreciendo formas violentas de
obtención y tenencia de la tierra. Por ejemplo, La ley denominada de Justicia y Paz no cumple
en el departamento del Chocó, en las cuencas con los requisitos necesarios para garantizar
de los ríos Jiguamiandó y Curbaradó, lugar don- verdad, justicia y reparación; es un remedo de
de habitan comunidades afrocolombianas sobre justicia que, antes que acercarnos a la paz, nos
terrenos legalmente titulados (Ley 70 de 1993), alejará de ella. El manto que cubre la responsa-
los grupos paramilitares, con el apoyo de tropas bilidad del Estado en materia de conformación
del Ejército, han continuado apoderándose de y consolidación del paramilitarismo no será reti-
las tierras a través de asesinatos y otras viola- rado. Las estructuras paramilitares no serán des-
ciones a los derechos humanos. Las tierras así articuladas, pues persisten los nexos entre mili-
obtenidas están siendo destinadas al cultivo ex- tares y paramilitares, se estimulan nuevas formas

Colectivo de Abogados ‘José Alvear Restrepo’ • Comisión Colombiana de Juristas


tensivo de la palma africana y la ganadería. Los de “colaboración” con la Fuerza Pública, se man-
cultivos están siendo cuidados por el Ejército a tiene el poder económico de los grupos parami-
pesar de estar en manos de personas que no litares y se ataca a quienes se oponen a ellos.
son legalmente sus propietarias15 . Este tipo de De manera simultánea, se han llevado a cabo
actuaciones conduce a que, en la práctica, la tanto las negociaciones con los paramilitares
desmovilización sea sólo aparente. Los grupos como los más de 2.339 asesinatos fuera de com-
paramilitares mantienen su capacidad económica bate o desapariciones forzadas a manos de estos
para reponer sus armas y continuar reclutando grupos, entre diciembre de 2002 y diciembre de
combatientes, como efectivamente lo vienen 2004. Esto a pesar del supuesto “cese de hostili-
haciendo. dades”, definido con cínica precisión por el Alto
El fortalecimiento de la democracia es otro Comisionado para la Paz como “una metáfora que
de los aspectos descuidados deliberadamente debe manejarse con mucha flexibilidad”.
por parte del Gobierno Nacional. En Colombia, La ley aprobada afianzará la impunidad en
“la estabilidad de las instituciones democráticas que se han mantenido hasta hoy los funcionarios
está afectada por profundas desigualdades so- públicos y los particulares que han promovido,
ciales y altos índices de violencia”16 . El derecho financiado y apoyado a los grupos paramilitares.
de los ciudadanos colombianos a participar li- Los perpetradores directos de los crímenes más
bremente en 2006 en las próximas elecciones
se ejercerá en un ambiente hostil frente a quie- 15 Ver al respecto: Corte Interamericana de Derechos Humanos, 6 de
nes se oponen a las iniciativas gubernamenta- marzo de 2003, medidas provisionales solicitadas por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República de
les, y en particular frente a quienes se han opues- Colombia, caso de las comunidades del Jiguamiandó y del Curbara-
to a la desmovilización de los paramilitares y la dó; y Defensoría del Pueblo, Resolución Defensorial número 39 del
2 de junio de 2005.
llamada Ley de Justicia y Paz. Durante el último 16 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe so-
debate de esa iniciativa en la Cámara, fue expul- bre el proceso de desmovilización en Colombia, diciembre de 2004,
documento OEA/Ser.L/V/II.120, párrafo 58. En www.cidh.oas.org.
sada a gritos por sus colegas una representante 17 Periódico El Tiempo, Bogotá, 23 de junio de 2005, pp. 1-4 y 1-24.
que se opuso al proyecto, “con el apoyo vehe- 18 Ibidem.

Conflicto 161
atroces tampoco serán castigados por ello, y todo
esto ocurrirá ante la mirada inerme de las vícti-
mas, que no podrán reclamar de manera ade-
cuada por los hechos que las afectaron.
La Corte Constitucional tendrá a su cargo
la decisión, sobre la base de las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudada-
nos, acerca de si la ley se ajusta o no a la Cons-
titución. Queda también abierta la posibilidad