COMMISSION

EUROPENNE

Bruxelles, le 7.4.2016
COM(2016) 148 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEN, AU

CONSEIL ET AU COMIT CONOMIQUE ET SOCIAL EUROPEN

concernant un plan d'action sur la TVA

Vers un espace TVA unique dans l'Union - L'heure des choix

FR

FR

Table des matires

Introduction: pourquoi un espace TVA unique dans l'Union? ........................................... 3

Initiatives rcentes et en cours ........................................................................................... 5

2.1 Leve des obstacles lis la TVA entravant le commerce lectronique au sein du
march unique ........................................................................................................................ 5
2.2

Vers un paquet TVA en faveur des PME .................................................................... 6

Mesures adopter d'urgence pour rduire lcart de TVA ................................................ 7

3.1

Amliorer la coopration administrative au sein de l'Union et avec les pays tiers ..... 7

3.2

Vers des administrations fiscales plus efficaces .......................................................... 8

3.3

Amlioration du respect volontaire des rgles ............................................................ 8

3.4

Perception de la taxe .................................................................................................... 8

3.5 Drogation temporaire permettant aux tats membres de lutter contre la fraude
nationale et structurelle .......................................................................................................... 9
4
Mesure moyen terme pour lutter contre lcart de TVA: vers un espace TVA unique
robuste dans l'Union ................................................................................................................. 10
5

Vers une politique des taux modernise ........................................................................... 12

5.1 Option 1: prolongation et rexamen rgulier de la liste des biens et services pouvant
faire lobjet de taux rduits................................................................................................... 13
5.2

Option 2: suppression de la liste ................................................................................ 14

Conclusion ........................................................................................................................ 14

Calendrier ......................................................................................................................... 15

INTRODUCTION: POURQUOI UN ESPACE TVA UNIQUE DANS L'UNION?

Le prsent plan d'action trace la voie pour la cration d'un espace TVA unique1 dans l'Union.
On entend par l un espace TVA capable de favoriser un march unique plus approfondi et
plus quitable et de contribuer stimuler l'emploi, la croissance, les investissements et la
concurrence, un espace TVA adapt au XXIe sicle.
Le systme commun de TVA est un lment fondamental du march unique europen. En
supprimant les obstacles qui faussent la concurrence et empchent la libre circulation des
marchandises, il a facilit les changes au sein du march unique. Il constitue une source
essentielle de recettes dans l'Union, qui gagne en importance et reprsentait en 2014 prs de
1 000 milliards d'EUR, soit 7 % du PIB de l'Union2. L'une des ressources propres de l'Union
est galement fonde sur la TVA. En tant que taxe sur la consommation large assiette, il
s'agit d'une des formes d'imposition les plus propices la croissance.
Mais le systme de TVA n'a pas t en mesure de s'adapter aux dfis de l'conomie actuelle,
caractrise par la mondialisation, le numrique et la mobilit. Le systme de TVA en
vigueur, qui devait tre un systme transitoire, est fragment, complexe pour le nombre
croissant d'entreprises exerant des activits transfrontires, et il laisse la porte ouverte la
fraude: les oprations nationales et transfrontires sont traites de manire diffrente et des
biens ou services peuvent tre achets en exonration de TVA au sein du march unique.
Ce systme doit prsent tre rform de toute urgence:

1
2
3

il est ncessaire de simplifier son utilisation pour les entreprises. Les cots de
conformit sont bien plus levs pour les changes transfrontires sur le march
unique que pour changes nationaux3, tandis que la complexit entrave les
activits des entreprises, surtout des petites et moyennes entreprises (PME)4;
il doit permettre de lutter contre le risque croissant de fraude. L'cart de TVA
entre les recettes attendues et les recettes effectivement perues est estim 170
milliards d'EUR5, tandis que la fraude transfrontire reprsente elle seule chaque
anne une perte de recettes de 50 milliards d'EUR6;
il doit tre plus efficace, en particulier pour ce qui est d'exploiter les possibilits
offertes par les technologies numriques et de rduire les cots lis la perception
des recettes;
il doit reposer sur une plus grande confiance, entre les entreprises et les
administrations fiscales, et entre les administrations fiscales de l'Union.

Taxe sur la valeur ajoute.

17,5 % des recettes fiscales nationales, y compris les cotisations sociales (Eurostat).
Ernst & Young, Implementing the destination principle to intra-EU B2B supplies of goods
Feasibility and economic evaluation study, 2015.
Selon les estimations, les cots de conformit supports par les entreprises sont compris entre 2 et 8 %
du montant de la TVA perue (Institute for Fiscal Studies, A retrospective evaluation of elements of the
EU VAT system, 2011).
La diffrence entre les recettes de TVA attendues et la TVA effectivement perue par les autorits
nationales. L'cart de TVA fournit une estimation des pertes de recettes dues la fraude et l'vasion
fiscales, aux faillites, aux cas d'insolvabilit ainsi qu'aux erreurs de calcul (CASE, Study to quantify and
analyse the VAT Gap in the EU Member States, 2015).
Ernst & Young, 2015.

En rsum, le systme de TVA doit tre modernis et faire peau neuve. Atteindre cet objectif
ne sera pas chose aise. Le systme en vigueur s'est rvl difficile rformer et l'unanimit
requise entre tous les tats membres pour y apporter la moindre modification pose un dfi
majeur. Pourtant, il est de plus en plus manifeste que le statu quo nest pas une solution
envisageable. Si l'on ajoute simplement de nouveaux niveaux d'obligations et de contrles
pour lutter contre la fraude, on ne fera qu'augmenter davantage les cots de conformit et
l'inscurit juridique pour l'ensemble des entreprises, y compris celles qui sont fiables, et
entraver un peu plus le fonctionnement du march unique. Il est galement peu probable
qu'une simplification au cas par cas fonctionne.
Il est prsent temps d'agir. Le moment est venu de crer un vritable espace TVA unique
dans l'Union, au bnfice du march unique.
cette fin, la Commission envisage actuellement de prsenter une proposition lgislative afin
de mettre en place un systme de TVA dfinitif7. Ce systme dfinitif reposera sur l'accord
intervenu entre les lgislateurs de l'Union selon lequel le systme de TVA devrait se fonder
sur le principe de la taxation dans le pays de destination des biens, ce qui signifie que les
rgles fiscales selon lesquelles le fournisseur des biens peroit la TVA auprs de son client
seront tendues aux oprations transfrontires. elle seule, cette modification devrait
permettre de rduire la fraude la TVA transfrontire de 40 milliards d'EUR par an8.
tant donn que la prparation et l'adoption d'une modification aussi importante du mode de
fonctionnement de la TVA prendront un certain temps, la Commission prsentera en parallle
plusieurs autres initiatives interdpendantes destines rsoudre les problmes poss par le
systme de TVA. Certaines de ces initiatives ont dj t annonces et seront compltes par
d'autres mesures visant contribuer une rsolution immdiate du problme de la fraude.
Le systme en vigueur a galement du mal s'adapter aux modles commerciaux innovants et
aux progrs technologiques dans l'environnement numrique actuel. La diffrence de taux de
TVA entre les biens et services physiques et numriques ne tient pas pleinement compte des
ralits actuelles. De plus, les tats membres ont l'impression de subir des contraintes
injustifies dans leur politique de fixation des taux. Le changement de paradigme intervenu
ces dernires annes en faveur du principe de la destination ncessite une rflexion plus
profonde sur les consquences qui en dcoulent pour le systme de TVA et les rgles de
l'Union rgissant les taux de TVA.
Globalement, le prsent plan d'action pose les jalons ncessaires pour parvenir
progressivement un espace TVA unique dans l'Union. Il dfinit des mesures immdiates et
urgentes pour rduire l'cart de TVA et adapter le systme de TVA l'conomie numrique et
aux besoins des PME. Il fournit galement des orientations claires long terme sur le systme
de TVA dfinitif et les taux de TVA. Il est prsent ncessaire de prendre des dcisions
concernant tous ces aspects. Avant tout, il convient de faire preuve de volont politique pour
surmonter les obstacles profondment enracins qui ont empch de raliser des progrs par le
pass et pour enfin adopter les rformes requises pour combattre la fraude, supprimer les
entraves administratives et rduire les cots rglementaires en vue de faciliter la vie des
entreprises en Europe.
7
8

Dans le cadre du programme pour une rglementation affte et performante (REFIT).

Ernst & Young, 2015.

INITIATIVES RECENTES ET EN COURS

La Commission appelle depuis longtemps une rforme du systme de TVA. Rcemment,

aprs un dbat public vaste et fructueux lanc par le livre vert sur l'avenir de la TVA en
dcembre 20109, elle a prsent ses conclusions dans une communication sur l'avenir de la
TVA en dcembre 201110 et dfini des actions prioritaires pour les prochaines annes.
cette occasion, aprs de nombreuses annes de tentatives infructueuses, la Commission a
abandonn l'objectif consistant mettre en uvre un rgime de TVA dfinitif fond sur le
principe de la taxation de toutes les livraisons de biens transfrontires dans l'tat membre
d'origine, selon les mmes conditions que celles applicables aux changes nationaux, y
compris en ce qui concerne les taux de TVA. Le Parlement europen11 et le Conseil12 ont
convenu que le systme dfinitif devrait reposer sur le principe de la taxation dans l'tat
membre de destination des biens.
Les initiatives qui ont t menes bien l'poque comprenaient:

le mcanisme de raction rapide visant lutter contre la fraude la TVA soudaine et

massive13;
l'application des nouvelles rgles relatives au lieu de prestation, qui, conformment
aux principes gnraux, est le lieu de destination pour les services de
tlcommunications, de radiodiffusion et de tlvision et les services lectroniques
fournis aux consommateurs finaux, avec la cration d'un guichet unique pour faciliter
le respect des rgles fiscales14;
un nouveau systme de gouvernance plus transparent pour la TVA dans l'Union, dans
lequel tous les acteurs participent plus activement15.

Par la suite, d'autres initiatives ont t lances en vue de lever les obstacles lis la TVA
entravant le dveloppement du numrique et des PME au sein du march unique, et de revoir
les rgles en matire de TVA dans le secteur public16.
2.1

Leve des obstacles lis la TVA entravant le commerce lectronique au sein du

march unique

Le systme de TVA actuellement applicable au commerce lectronique transfrontire est

complexe et onreux la fois pour les tats membres et les entreprises. Les cots moyens
9
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11

12
13
14
15

16

COM(2010) 695, document de travail des services de la Commission, SEC(2010) 1455 du 1.12.2010.
COM(2011) 851 du 6.12.2011.
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-20110436+0+DOC+XML+V0//FR
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ecofin/130258.pdf
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/138239.pdf
http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/vat/how_vat_works/telecom/index_fr.htm#new_rules
Le groupe d'experts sur la TVA et le Forum de l'UE sur la TVA ont t mis sur pied, et des notes
explicatives et des lignes directrices du comit de la TVA ont t publies.
Conformment des rgles particulires remontant aux annes 1970, certaines activits effectues par
les organismes du secteur public ou considres comme relevant de lintrt public ne sont pas
soumises la TVA. Depuis lors, ces activits ont t peu peu libralises ou ouvertes au secteur priv,
renforant les proccupations concernant la complexit de ces rgles et leurs ventuels effets de
distorsion sur la concurrence. La Commission a tudi les solutions envisageables.

annuels de la livraison de biens dans un autre pays de l'Union sont estims 8 000 EUR17. En
outre, les entreprises de l'Union sont en situation de dsavantage concurrentiel, tant donn
que les fournisseurs de pays tiers peuvent livrer des biens en exonration de TVA aux
consommateurs de l'Union au titre de l'exonration applicable aux importations de petits
envois (prs de 150 millions d'envois en exonration de TVA ont t imports en 201518). Le
systme tant complexe, il est difficile pour les tats membres d'assurer le respect des rgles,
ce qui entrane des pertes estimes environ 3 milliards d'EUR par an19.
Comme annonc en mai 2015 dans la stratgie pour un march unique numrique20, la
Commission prsentera au plus tard la fin de 2016 une proposition lgislative visant
moderniser et simplifier la TVA pour le commerce lectronique transfrontire, en particulier
pour les PME. Cette proposition concernera:

2.2

l'extension du mcanisme de guichet unique aux ventes en ligne de biens matriels

effectues par les entreprises des pays de l'Union et des pays tiers destination des
consommateurs finaux;
l'introduction d'une mesure de simplification commune l'ensemble de l'Union (par
exemple, un seuil de TVA21) pour aider les petites start-ups de commerce
lectronique;
l'autorisation de procder des contrles dans le pays d'origine, y compris un audit
unique des entreprises transfrontires;
la suppression de l'exonration de la TVA pour les importations de petits envois
provenant de fournisseurs de pays tiers.
Vers un paquet TVA en faveur des PME

De manire plus gnrale, les PME supportent des cots de conformit lis la TVA
proportionnellement plus levs que les grandes entreprises en raison de la complexit et de la
fragmentation du systme de TVA de l'Union22. Dans le cadre de la nouvelle stratgie pour le
march unique23, la Commission est donc en train d'laborer un paquet complet de mesures de
simplification en faveur des PME, dont l'objectif sera de crer un environnement propice
leur croissance et favorisant les changes transfrontires. Plus spcifiquement, le rgime
particulier des petites entreprises fera l'objet d'une rvision. Ce paquet de mesures sera
prsent en 2017.
La Commission tirera galement des enseignements du retrait de la proposition de dclaration
de TVA normalise24, qui demeure un domaine important de simplification, et elle continuera
rflchir la manire d'allger les cots de conformit pour les PME cet gard.

17

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24

Donnes chiffres prliminaires issues de l'tude en cours de la Commission sur les obstacles lis la
TVA entravant le commerce lectronique transfrontire.
Idem.
Idem.
COM(2015) 192 du 6.5.2015.
Dans le cadre duquel il n'est pas ncessaire de s'enregistrer dans un autre tat membre ou auprs du
guichet unique pour effectuer des oprations transfrontires.
Institute for Fiscal Studies, voir ci-dessus.
COM(2015) 550 du 28.10.2015.
COM(2013) 721 du 23.10.2013.

MESURES A ADOPTER D'URGENCE POUR REDUIRE LECART DE TVA

Les niveaux actuels de l'cart de TVA requirent l'adoption de mesures immdiates sur trois
fronts, savoir le renforcement de la coopration administrative, l'amlioration du respect
volontaire des rgles et l'accroissement collectif des performances des administrations fiscales
europennes. Par ailleurs, l'essor du commerce lectronique requiert une nouvelle approche en
matire de perception de la taxe.
3.1

Amliorer la coopration administrative au sein de l'Union et avec les pays tiers

Comme l'a reconnu la Cour des comptes europenne25, les instruments de coopration
administrative entre les administrations fiscales ne sont pas suffisamment exploits. De plus,
la mise en uvre d'Eurofisc26 manquait d'ambition. Il est ds lors ncessaire de s'carter des
modles de coopration existants fonds sur l'change d'informations entre les tats membres
et d'adopter de nouveaux modles consistant partager et analyser conjointement les
informations et mener des actions communes. Les tats membres devraient bnficier d'une
capacit de gestion des risques au niveau de l'Union, leur permettant de dceler et de
dmanteler rapidement et plus efficacement les rseaux de fraude.
Cela suppose d'explorer les possibilits de renforcer le rle et l'influence d'Eurofisc dans le
but de faire un saut qualitatif vers une structure plus dveloppe. Avec le soutien de la
Commission, les fonctionnaires comptents travaillant au sein d'Eurofisc devraient bnficier
d'un accs direct aux informations utiles dtenues dans les diffrents tats membres, leur
permettant d'changer, de partager et d'analyser des informations essentielles et de lancer des
audits conjoints. Une proposition lgislative visant mettre en uvre ces amliorations sera
prsente en 2017.
Il est galement ncessaire de renforcer l'assistance mutuelle aux fins du recouvrement des
dettes fiscales.
Afin de pouvoir lutter contre les rseaux de criminalit organise et la fraude la TVA sur les
importations, il est galement ncessaire de supprimer les obstacles une coopration efficace
entre les administrations fiscales et douanires ainsi qu'avec les services rpressifs et les
institutions financires au niveau national et l'chelle de l'Union. Dans ce contexte,
l'adoption de la proposition de la Commission relative la protection des intrts financiers de
l'Union27 pour couvrir la fraude la TVA dans l'ensemble de l'Union et de la proposition
visant crer un Parquet europen28 pourrait jouer un rle dcisif.
Enfin, une meilleure coopration avec les organisations internationales et les pays tiers en
matire de TVA devrait permettre d'tendre le systme de coopration administrative de

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28

Rapport spcial n 24/2015: lutte contre la fraude la TVA intracommunautaire: des actions
supplmentaires simposent, 3 mars 2016.
Eurofisc est un rseau de fonctionnaires nationaux cr aux fins de l'change rapide d'informations
cibles sur la fraude la TVA.
COM(2012) 363 du 11.7.2012, proposition de directive du Parlement europen et du Conseil relative
la lutte contre la fraude portant atteinte aux intrts financiers de l'Union au moyen du droit pnal.
COM(2013) 534 du 17.7.2013, proposition de rglement du Conseil portant cration du Parquet
europen.

l'Union aux pays tiers, en particulier pour assurer une imposition effective du commerce
lectronique.
3.2

Vers des administrations fiscales plus efficaces

Il incombe aux administrations fiscales des tats membres de faire appliquer la lgislation
fiscale. La perception de la TVA et la lutte contre la fraude dans un environnement
conomique mondial requirent des administrations fiscales robustes disposant des moyens
appropris pour se porter mutuellement assistance. De nombreuses recommandations du
semestre europen invitent les tats membres amliorer le respect des obligations fiscales et
renforcer les capacits de leurs administrations fiscales. Il convient donc d'aller plus loin
aux fins de l'change et de la mise en uvre des meilleures pratiques dans ce domaine.
La modernisation de la perception de la TVA pourrait aussi prsenter des avantages
considrables. La gouvernance en ligne et les comptes fiscaux numriques simplifieraient les
procdures pour les autorits fiscales et rduiraient les charges pour les entreprises, la fois
au sein des tats membres et par-del les frontires. En outre, ces initiatives pourraient
contribuer instaurer la confiance et lutter contre la fraude.
Le moment est venu d'laborer un programme commun pour les administrations fiscales afin
d'instaurer la confiance et de renforcer leurs capacits lutter contre la fraude et s'adapter aux
volutions conomiques, en troite collaboration les unes avec les autres. La Commission:

3.3

prvoira une discussion stratgique entre les chefs des 28 administrations fiscales, et
avec les administrations douanires, afin d'tablir un programme de ce type;
facilitera la conclusion d'accords sur les normes minimales de qualit applicables aux
fonctions essentielles dans l'administration fiscale et l'valuation;
fournira des plateformes pour le partage des connaissances et de l'exprience et pour
l'assistance technique en vue de soutenir les rformes29.
Amlioration du respect volontaire des rgles

Il est galement important d'amliorer le respect volontaire des rgles et la coopration entre
les entreprises et les autorits fiscales. La Commission facilitera ce processus en menant ou en
finanant des projets concrets tels que des mcanismes efficaces de prvention et de
rglement des diffrends dans le cadre du Forum de l'UE sur la TVA et encouragera la
conclusion d'accords entre les administrations fiscales et les secteurs conomiques.
3.4

Perception de la taxe

Le commerce lectronique, l'conomie collaborative et les autres nouvelles formes d'activits

conomiques constituent la fois un dfi et une occasion en matire de perception de la taxe.
Ce constat vaut tant au niveau national qu' l'chelle transfrontire. Les tats membres
doivent collaborer et, avec le soutien de la Commission, dfinir et changer les meilleures
pratiques permettant de relever ces dfis. Parmi les nouvelles approches en matire de
perception de la taxe peuvent notamment figurer: les nouveaux outils de dclaration, les

29

Le service d'appui la rforme structurelle (SARS) de la Commission pourrait jouer un rle.

nouveaux instruments d'audit et la dfinition de nouveaux rles pour certains intermdiaires

du march.
3.5

Drogation temporaire permettant aux tats membres de lutter contre la fraude

nationale et structurelle

La fraude la TVA ne touche pas tous les pays de l'Union de la mme faon; en effet, lcart
de TVA est compris dans une fourchette allant de moins de 5 % plus de 40 %. Certains tats
membres plus durement touchs ont demand l'autorisation de mettre en uvre un mcanisme
gnralis dautoliquidation temporaire, drogeant aux principes gnraux de la directive
TVA30. Ces demandes ont pour objectif de mettre un terme une fraude endmique la TVA,
en tenant compte des spcificits des tats membres concerns.
La Commission reconnat quil est ncessaire de trouver des solutions pratiques et court
terme pour lutter contre la fraude la TVA. Mme si elles vont au-del des possibilits de la
directive TVA actuelle31 et ncessitent donc une modification de la lgislation, la
Commission accorde une grande importance ces demandes et examinera en profondeur leurs
implications politiques, juridiques et conomiques avant de prsenter ses conclusions. Ces
drogations ne doivent pas entraver de faon disproportionne le bon fonctionnement du
march unique et requirent lunanimit au sein du Conseil. Cette valuation consistera en
une analyse dtaille visant comprendre de manire approfondie et prcise la situation et les
incidences possibles des drogations temporaires. Les effets ventuels sur les entreprises et
les administrations fiscales, en particulier pour ce qui est des cots dajustement, ainsi que du
dplacement de la fraude vers les pays voisins et vers la vente au dtail, seront un lment
essentiel prendre en compte.
En tout tat de cause, des mesures administratives satisfaisantes sont dj en place et ont
dmontr leur efficacit pour contenir la fraude dans de nombreux tats membres. Par
consquent, la Commission est galement dispose aider les tats membres concerns
amliorer leur systme de perception de la taxe et leur capacit de contrle. Des programmes
de rforme globale s'appuyant sur une analyse approfondie de lcart de TVA et des
mcanismes de fraude dans ces tats membres et reposant sur les bonnes pratiques pourraient
tre mis en uvre rapidement. Cette initiative pourrait bnficier de laide financire de la
Commission, ainsi que de lexpertise des administrations fiscales nationales ayant obtenu de
bons rsultats dans ce domaine. En outre, la participation d'Eurofisc une analyse de risque et
la ralisation de contrles conjoints, sur la base d'une participation volontaire des
administrations fiscales nationales, pourraient tre envisages.
Lvaluation de ces drogations se fera sans prjudice des propositions pour la mise en uvre
du systme de TVA dfinitif qui seront prsentes par la Commission. La Commission fera
rapport sur ltat davancement de cette question dici le mois de juin de cette anne.

30
31

Directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au systme commun de taxe sur la valeur ajoute.
Article 395 de la directive TVA.

MESURE A MOYEN TERME POUR LUTTER CONTRE LECART DE TVA: VERS UN ESPACE
TVA UNIQUE ROBUSTE DANS L'UNION

Le systme actuel, qui est en place depuis 1993 et tait cens tre transitoire, scinde toute
opration transfrontire en une vente transfrontire exonre et une acquisition transfrontire
imposable. Il fonctionne comme un rgime douanier, mais sans les contrles quivalents, ce
qui donne lieu des fraudes transfrontires.
Ces fraudes se produisent lorsquun fournisseur prtend avoir transport les biens vers un
autre tat membre, mais que ces biens sont en ralit consomms localement en exonration
de TVA, ou, en particulier, lorsquun oprateur dune opration transfrontire acquiert des
biens ou des services hors TVA et facture ensuite la TVA son client sans la reverser aux
autorits fiscales alors que ce client peut la dduire32.
Il est grand temps dadopter en matire de lutte contre ces fraudes une approche unifie qui
soit pleinement compatible avec les exigences du march unique. Mme les actions
administratives ambitieuses dcrites ci-dessus pour lutter contre lcart de TVA, malgr leur
utilit, ne seraient pas suffisantes elles seules pour mettre un terme la fraude transfrontire.
Dans un espace TVA unique robuste dans l'Union, les oprations transfrontires seraient
traites de la mme manire que les oprations nationales, ce qui permettrait de remdier la
faiblesse endmique du systme, et la gestion et lapplication de la TVA seraient assures au
moyen d'une coopration plus troite entre les administrations fiscales.
la suite des conclusions du Conseil de mai 2012, la Commission a entam un dialogue
transparent avec les tats membres et dautres parties prenantes33 en vue dexaminer en dtail
les options possibles pour appliquer le principe de destination dans les changes
transfrontires34 dentreprise entreprise (B2B35), et notamment la mise en uvre dun
mcanisme gnralis dautoliquidation.
Dans le cadre dun mcanisme gnralis dautoliquidation, la TVA est suspendue tout au
long de la chane conomique et est facture uniquement aux consommateurs. Cela signifie
que la perception de la TVA est reporte en totalit au stade de la vente au dtail. Un tel
systme n'a pas le caractre autorgulateur du systme de TVA actuel (en vertu du principe
des paiements fractionns), qui garantit quun petit nombre dassujettis fiables et de taille
relativement importante dans la chane conomique reprsente la plus grande partie de la
TVA.
En outre, dautres types de fraudes peuvent se produire, par exemple, des fraudeurs peuvent
prtendre tre des assujettis pour acqurir des biens destins la consommation finale en
exonration de TVA. Il existe donc un risque lev inhrent au systme que la fraude et la
consommation prive non taxe augmentent, en particulier au regard des taux de TVA levs
des pays de lUnion (jusqu' 27 %).
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33

34

35

Fraude intracommunautaire l'oprateur dfaillant et fraude carrousel.

Des reprsentants des entreprises et des fiscalistes, ainsi que des universitaires du groupe dexperts sur
la TVA.
SWD(2014) 338 du 29.10.2014 sur la mise en uvre du systme de TVA dfinitif pour les changes
transfrontires.
Business to Business.

10

Par consquent, la conclusion tire par la Commission partir de ces travaux est que la
meilleure option pour l'Union dans son ensemble serait de taxer les livraisons de biens B2B
au sein de lUnion de la mme manire que les livraisons nationales, ce qui remdierait la
faille principale du rgime transitoire tout en prservant les caractristiques intrinsques du
systme de TVA.
Un tel systme de taxation des oprations transfrontires permettra de garantir un traitement
cohrent des oprations nationales et transfrontires tout au long de la chane de production et
de distribution et de restaurer les caractristiques fondamentales de la TVA dans les changes
transfrontires, savoir le systme des paiements fractionns caractris par l'autorgulation.
Par consquent, ce changement devrait rduire la fraude transfrontire denviron 40 milliards
dEUR (80 %) par an dans lUnion36. La consommation intermdiaire et finale des biens
continuera tre impose lendroit o les biens sont achemins, qui est un substitut fiable
du lieu de consommation. Grce ce critre objectif, il serait difficile pour lassujetti de se
livrer des oprations de planification fiscale ou de frauder. Cela permettra aux
administrations fiscales de concentrer leurs ressources sur dautres problmes.
Dimportantes mesures de simplification devront tre prises pour accompagner ce
changement. Par exemple, le guichet unique, qui existe dj pour les services de
tlcommunication, les services de radiodiffusion et de tlvision et les services lectroniques
et qui doit tre tendu toutes les oprations de commerce lectronique37, sera dploy une
chelle encore plus large et radapt afin dexploiter pleinement les possibilits offertes par la
technologie numrique pour simplifier, normaliser et moderniser les procdures. Les
entreprises devront senregistrer aux fins de la TVA uniquement dans les tats membres o
elles ont t tablies. Dans l'ensemble, les entreprises devraient ainsi pargner en moyenne
environ 1 milliard d'EUR38.
Un tel systme ncessiterait une plus grande confiance et davantage de coopration entre les
administrations fiscales dans la mesure o ltat membre dans lequel les biens arrivent serait
tributaire de ltat membre de dpart pour percevoir la TVA due sur la livraison
transfrontire. Lefficience de la perception de la TVA et la lutte contre la fraude par les
administrations fiscales devraient par consquent tre assures de faon maximale. Un tel
systme impliquerait galement des changements significatifs pour les entreprises. La mise en
uvre devrait donc tre progressive afin dassurer une transition sans heurts pour les
entreprises et permettre tous les tats membres de parvenir mettre en place une
coopration accrue et d'amliorer les capacits administratives. Le systme devrait galement
tre facile dutilisation et reposer sur les toutes dernires technologies numriques
disponibles.
La premire tape lgislative consisterait rtablir le principe de la taxation des oprations
transfrontires et tendre le guichet unique aux livraisons de biens B2B transfrontires.
Cependant, les entreprises qui se conforment aux rgles, certifies par leur administration
fiscale, y compris les PME, continueraient tre redevables de la TVA sur les biens achets
36

37
38

En France, par exemple, la fraude serait rduite denviron 10 milliards dEUR. Pour d'autres pays, les
chiffres seraient les suivants: Italie: 7 milliards dEUR, Royaume-Uni: 4 milliards dEUR, Roumanie:
environ 17 % des recettes actuelles de TVA, Grce: 12 %, Ernst & Young (2015).
Voir la proposition lgislative venir qui est expose ci-dessus.
Ernst & Young, voir ci-dessus.

11

dans dautres pays de lUnion. Comme ces entreprises reprsentent la grande majorit des
assujettis effectuant des oprations transfrontires, les montants de TVA transitant par le
guichet unique seraient considrablement rduits et il serait plus facile pour les entreprises de
sadapter.
La deuxime tape lgislative serait d'appliquer la taxation toutes les oprations
transfrontires, ce qui signifierait que toutes les livraisons de biens et prestations de services
au sein du march unique, quelles soient nationales ou transfrontires, seraient traites de la
mme manire. cette fin, il serait ncessaire d'amliorer significativement la qualit de la
coopration et des outils communs de mise en uvre pour garantir l'tablissement d'une
confiance mutuelle entre administrations fiscales. L'intensification de la coopration par
lintermdiaire dEurofisc et l'amlioration des capacits des administrations fiscales
constitueront la premire tape vers la ralisation de cet objectif. Ce n'est que lorsque les tats
membres estimeront que la qualit requise a t atteinte que l'on pourra intgralement mettre
en uvre le systme dfinitif.
5

VERS UNE POLITIQUE DES TAUX MODERNISEE

La directive TVA dfinit les principes gnraux encadrant la libert des tats membres en
matire de fixation des taux de TVA. Ces rgles visent garantir, avant tout, la neutralit, la
simplicit et la faisabilit du systme de TVA. Le lgislateur a choisi dappliquer, comme
rgle par dfaut, un taux normal de TVA de 15 % au minimum pour toutes les livraisons de
biens et prestations de services imposables. Il a prvu deux taux rduits, fixs 5 % ou plus,
applicables uniquement certains biens et services numrs dans la directive TVA39. En
outre, un certain nombre de taux rduits, parfois infrieurs 5 %, sont autoriss dans certains
tats membres conformment des drogations de statu quo40.
Toutefois, les rgles actuelles ne tiennent pas pleinement compte de lvolution technologique
et conomique. Cest par exemple le cas pour les livres et les journaux lectroniques, qui ne
peuvent pas bnficier des taux rduits applicables aux publications papiers. Cette question
sera aborde dans le cadre de la stratgie pour un march unique numrique.
En outre, ces rgles ont t conues il y a plus de vingt ans dans le but de parvenir mettre en
place un systme dfinitif de TVA fond sur le principe dorigine. Depuis lors, la TVA a
volu vers un systme de plus en plus fond sur le principe de destination. Les rgles en
matire de taux nont toutefois jamais t modifies en adquation avec cette logique, qui
permet une plus grande diversit des taux de TVA. Les diffrences de taux de TVA peuvent
cependant avoir une incidence sur le fonctionnement du march unique dans un systme o
les consommateurs peuvent franchir les frontires pour acqurir des biens et des services.
Nanmoins, exception faite de ces cas, contrairement ce qui se passe dans le cadre du
systme fond sur l'origine, les fournisseurs et prestataires tablis dans un tat membre bas
taux ne retirent pas d'avantages significatifs de cette situation, de sorte que les diffrences de
taux de TVA sont moins susceptibles de perturber le fonctionnement du march unique.
Les rgles de la directive TVA visent prserver le fonctionnement du march unique et
viter les distorsions de concurrence. Conformment au principe de subsidiarit, la
39
40

lannexe III de la directive TVA.

Articles 109 122 de la directive TVA.

12

Commission rappelle que lUnion ne peut agir que si et dans la mesure o certains objectifs
ne peuvent pas tre atteints de manire suffisante par les tats membres et peuvent tre mieux
raliss au niveau de lUnion. Les rgles actuelles font que les tats membres se heurtent un
processus lent et difficile pour tendre l'application de taux rduits de nouveaux domaines,
tant donn que toutes les dcisions doivent tre prises lunanimit. En consquence, la
directive TVA devient obsolte, par exemple en ce qui concerne les produits bnficiant
d'avances technologiques.
Plus grave encore, compte tenu de la longueur des dlais dadoption des modifications de la
lgislation de lUnion, certains tats membres se trouvent en situation irrgulire. ce jour,
la Commission a d ouvrir plus de 40 procdures dinfraction lencontre de plus des deux
tiers des tats membres. Une rforme accordant davantage de libert aux tats membres leur
permettrait de prendre plus rapidement les dcisions qu'ils souhaitent en matire de politique
fiscale, tout en soulageant lUnion de litiges inutiles.
Nanmoins, le fait de laisser les tats membres fixer librement leurs taux aurait un cot et
serait assorti d'un certain nombre d'inconvnients, mme si le bon fonctionnement du march
unique ne s'en trouverait pas menac. Cela pourrait entraner une rosion des recettes de TVA
dans la mesure o certains secteurs revendiqueraient un traitement plus favorable. long
terme, cela pourrait diminuer lassiette fiscale, ce qui va lencontre des recommandations de
politique conomique de lUnion. En effet, lcart entre les taux rduits et les taux normaux a
eu tendance se creuser ces dernires annes, diminuant lefficacit de la TVA et multipliant
les distorsions. Par ailleurs, une plus grande dcentralisation est susceptible de rendre le
systme encore plus complexe, ce qui gnrerait des cots supplmentaires pour les
entreprises et crerait une situation d'inscurit juridique. Dans un systme fond sur le
principe de destination, dans lequel les entreprises dans chaque tat membre doivent facturer
la TVA selon les taux applicables dans dautres tats membres, il devient tout fait capital
que chaque ensemble de rgles nationales soit simple et repose, dans toute la mesure du
possible, sur des catgories de produits harmonises.
Le choix d'opter pour un systme plus dcentralis dpend en fin de compte des prfrences
politiques. Par consquent, la dcision de mettre en uvre un tel systme n'est pas une simple
question technique, mais ncessite un dbat politique. Il existe plusieurs sous-options au
niveau technique, mais il convient avant toute chose que se dessine un consensus sur les
grandes orientations de la rforme. Deux grandes options sont prsentes ci-aprs. Elles ne
sont pas contradictoires. Elles reprsentent diffrents degrs de flexibilit dont pourraient
jouir les tats membres.
5.1

Option 1: prolongation et rexamen rgulier de la liste des biens et services

pouvant faire lobjet de taux rduits

Le taux normal de TVA minimal de 15 % serait maintenu. La liste des biens et services qui
peuvent bnficier de lapplication dun taux rduit serait rexamine dans le contexte du
passage au systme dfinitif et ensuite intervalles rguliers, en tenant notamment compte
des priorits politiques. Les tats membres seraient en mesure de prsenter la Commission
leur point de vue sur les ajustements ncessaires.
La Commission, avec le soutien des tats membres, analyserait si de telles modifications
pourraient reprsenter un risque pour le fonctionnement du march unique ou engendrer des

13

distorsions de concurrence et rendrait compte de ses constatations avant l'adoption de tout

changement.
Dans le cadre de cette option, tous les taux rduits existant actuellement, y compris les
drogations, et lgalement appliqus dans les tats membres seraient maintenus et pourraient
tre inclus dans la liste des taux rduits facultatifs la disposition de tous les tats membres,
ce qui garantirait lgalit de traitement.
5.2

Option 2: suppression de la liste

Lapproche la plus ambitieuse en ce qui concerne l'octroi aux tats membres d'une plus
grande libert dans la fixation des taux serait de supprimer la liste et de leur accorder une
marge de manuvre accrue quant au nombre de taux rduits et leur niveau.
Mme si les tats membres resteraient soumis la lgislation de l'Union, notamment aux
rgles relatives au march unique ou la concurrence, et au cadre de gouvernance
conomique de lUnion, cette option supposerait la mise en place de garanties pour viter la
concurrence fiscale dloyale au sein du march unique, tout en garantissant la scurit
juridique et en rduisant les cots de conformit. La libert de fixation des taux de TVA
devrait par consquent tre assortie dun certain nombre de rgles de base qui encadrent les
cas o des taux rduits peuvent tre appliqus.
En particulier, les tats membres pourraient tre invits informer la Commission et les
autres tats membres de toute mesure nouvelle et en valuer les effets ventuels sur le
march unique. Afin dviter la concurrence fiscale dloyale pour ce qui est des acquisitions
transfrontires, une solution envisageable pourrait tre d'empcher lapplication de taux
rduits des biens et services haute valeur ajoute, notamment les biens facilement
transportables. Dans le but de garantir la cohrence globale et la simplicit du systme de
taux, le nombre total de taux rduits autoriss par les tats membres pourrait tre limit. Ces
lments limiteraient la possibilit daccorder des allgements fiscaux abusifs certains
secteurs bien cibls.
Il est noter galement que, dans le cadre de cette option, tous les taux rduits existant
actuellement, y compris les drogations, lgalement appliqus dans les tats membres
seraient maintenus et tous les tats membres pourraient avoir la possibilit d'y recourir. Le
taux normal de TVA minimal serait supprim.
6

CONCLUSION

Le plan daction a balis la voie suivre pour mettre en place un espace TVA unique dans
l'Union. Les initiatives rsultant de cette communication seront labores conformment aux
lignes directrices de la Commission pour une meilleure rglementation41.
La Commission appelle le Parlement europen et le Conseil, avec le soutien du Comit
conomique et social europen, fixer ds que possible un cap politique clair, en confirmant
leur volont d'appuyer les orientations nonces dans la prsente communication.

41

SWD(2015) 111 du 19.5.2015.

14

Afin dassurer un pilotage continu de la rvision du systme de TVA de lUnion entame en

2011, la Commission continuera de faire rapport intervalles rguliers sur ltat
davancement de ce dossier et dcidera de nouvelles actions en la matire.
7

CALENDRIER

Adapter le systme de TVA lconomie numrique et aux besoins des PME

Proposition relative la leve des obstacles lis la TVA entravant le commerce
2016 lectronique transfrontire (march unique numrique REFIT) Publications
lectroniques
2017 Paquet de mesures sur la TVA applicable aux PME
Vers un espace TVA unique robuste dans l'Union
Mesures visant amliorer la coopration entre les administrations fiscales, ainsi
2016 qu'avec les services des douanes et les services rpressifs, et renforcer la capacit des
administrations fiscales
Rapport dvaluation de la directive concernant lassistance mutuelle en matire de
2016
recouvrement des crances fiscales
Proposition visant amliorer la coopration administrative en matire de TVA et
2017
Eurofisc
Proposition relative au systme dfinitif de TVA pour les changes transfrontires
2017
(espace TVA unique dans l'Union Premire tape REFIT)
Vers une politique des taux modernise
2017 Rforme des taux de TVA (REFIT)

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