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El impacto del sistema electoral en las cuotas de género

:
políticas comparadas entre Argentina y Perú
Presentada como parte del curso Investigación Académica, EEGGLL, PUCP

Oscar González Romero
20140753
680C
ogonzalez@pucp.pe

Resumen
Referirnos a igualdad política no solo se trata de que ambos sexos tengan derecho a voto, sino también
derecho y oportunidad a ser elegidos. En este sentido el sistema de cuotas de género funciona como un
mecanismo de discriminación positiva para promover el incremento de la representación femenina en los
parlamentos. La presente investigación pretende responder al cómo y de qué manera el sistema electoral, que
un país adopte, influye en la aplicación efectiva de las cuotas de género para partidos políticos. Creemos que
el tipo de sistema electoral que un país adopte es crucial para que las cuotas de género cumplan o no con sus
objetivos. Principalmente, las variables influyentes son: la magnitud del distrito electoral, el sistema de listas
que adopte el país, y la existencia o ausencia de mandatos de posición en la norma. Para demostrar la
hipótesis, se pretende analizar comparativamente la política de cuotas adoptada en Argentina y Perú; lo que
implica, un estudio previo de sus sistemas electorales y de los procesos históricos que han seguido las cuotas
para ser incluidas dentro del marco legal de ambos países.

Palabras clave: cuotas de género, mujeres y política, sistemas electorales, Argentina, Perú

 

Noviembre  2015  

Índice    
 
0. Introducción

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1. Sistema electoral: Argentina y Perú

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1.1. Sistema electoral argentino
1.2. Sistema electoral peruano

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2. El sistema electoral y su influencia en las cuotas de género

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2.1. Mujeres al poder: las cuotas de género
2.1.1. Los pioneros en Latinoamérica: el caso argentino
2.1.2. Mejor tarde que nunca: el caso peruano

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2.2. Juntos pero diferentes: ¿Cómo influye el sistema electoral argentino y peruano en la
aplicación efectiva de las cuotas de género?

3. Conclusiones

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Introducción

La ONU tiene entre sus principales objetivos “lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas
las mujeres y niñas”, y para lograr ello, tanto hombres como mujeres debemos tener los mismos derechos,
y esto incluye a los derechos políticos. Hoy nadie lo discute, es un hecho aceptado, pero esto no siempre
fue así.
Recién en 1948 la legislación internacional reconoce el sufragio femenino a través de la Comisión de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Sin embargo, este derecho político no se hace efectivo en el
Perú hasta 1955, mientras que en Argentina el derecho a voto para las mujeres existía desde 1947. En
ambos casos, son decenas de décadas que los hombres llevan de ventaja a las mujeres en el desarrollo de
su cultura política. Y referirnos a igualdad política no solo se trata de que ambos sexos tengan derecho a
voto, sino también derecho y oportunidad a ser elegidos.
En este sentido, y en la búsqueda de solucionar esta desventaja política, el sistema de cuotas de género
funciona como un mecanismo para promover el incremento de la representación femenina en los partidos
políticos. La presente investigación se propone estudiar sobre el cómo y de qué manera el sistema
electoral, que un país adopte, influye en la aplicación efectiva de las cuotas de género para partidos
políticos. Creemos que el tipo de sistema electoral que un país adopte es crucial para que las cuotas de
género cumplan o no con sus objetivos. Principalmente las variables influyentes son la magnitud del
distrito electoral, el sistema de listas que adopte el país, y la existencia o ausencia de mandatos de
posición en la norma. Para demostrar la hipótesis se pretende estudiar comparativamente la política de
cuotas en Argentina y Perú y se ha elegido a estos países como casos de estudio debido a que Argentina
fue el primer país latinoamericano en implementar las cuotas en su legislación y a Perú porque se trata de
evaluar la teoría política en base a nuestra realidad nacional.
Las cuotas de género son, en principio, una herramienta teórica y como tal, llevarla a la práctica no es
una tarea sencilla. Este sistema viene siendo aplicado en muchos países del mundo, en Argentina desde
1991 y en Perú desde 1997, y ha tenido diversos resultados. En algunos cumple con sus objetivos pero en
otros no. Si es que se lograra obtener cuotas efectivas en todos los países que las adopten, nos
acercaríamos más a una igualdad de género y política, tan necesaria para lograr un desarrollo sostenible y
crecer como sociedad. Y para lograr esto, se tiene que encontrar las fallas a la aplicación de las cuotas de
género para proponer soluciones. Este estudio las busca y allí radica su importancia.
Asimismo, el tema elegido también tiene relevancia académica. Si bien es cierto, las cuotas de género
ya han sido estudiadas, su problematización y estudio refiere a las cuotas en sí y sobre si estas son la

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herramientas más adecuadas para lograr el incremento de la representación política femenina. No
obstante, esta investigación tiene como eje fundamental estudiar cómo es que el éxito de las cuotas de
género no depende, en muchos casos, de las cuotas en sí, sino de variables inherentes a la política estatal
adoptada (como el sistema electoral). Se trata de un estudio de política comparada (entre Argentina y
Perú) y, al no haber muchos escritos académicos anteriores a la presente monografía, no se ha logrado
obtener posturas establecidas. Esta investigación no pretende alcanzar un consenso general; sino, por el
contrario, su refutación retroalimentará a la misma y permitirá ofrecer una mejor respuesta.
Es importante mencionar el valioso aporte que ha significado para la presente investigación los
estudios sobre cuotas de género y sistema electoral de las argentinas Nélida Archenti y María Inés Tula,
recogidos en su libro “Mujeres y política en América Latina: sistemas electorales y cuotas de género”.
Consideramos importante el enfoque combinado que dan estas investigadoras en su texto, la primera
desde la Sociología y la segunda desde las Ciencias Políticas, cada una de ellas desde su campo de acción.
Asimismo, fue crucial el trabajo de la organización feminista Movimiento Manuela Ramos plasmado en
su libro “Poder político con perfume de mujer: las cuotas en el Perú”, que recoge los textos de las
prestigiosas Ana María Yáñez y Rocío Villanueva, entre otros. De igual importancia es el informe
preparado por el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (International IDEA)
a partir del taller regional que organizaron en Lima en el 2002, donde discutieron las experiencias
latinoamericanas de la implementación de cuotas de género. Este taller está enmarcado dentro de un
proyecto global de investigación sobre la implementación y práctica del sistema de cuotas en todo el
mundo, que realiza IDEA en la actualidad en cooperación con el Departamento de Ciencias Políticas de la
Universidad de Estocolmo.
Como todo trabajo académico, esta monografía posee limitaciones. El estudio que se hace de los
sistemas electorales, de las cuotas de género, y de la influencia que ejercen los primeros sobre los
segundos es solo a nivel parlamentario. Esto quiere decir que estudiamos solo el Congreso argentino y
peruano; y del primero, debido a que es bicameral, la investigación que se hace es de la Cámara de
Diputados. Hacer esta precisión es relevante en el sentido de que, el sistema electoral de un mismo país,
muchas veces, tiene un diseño distinto dependiendo del nivel al que va dirigido (elecciones
presidenciales, parlamentarias, regionales, municipales).
Finalmente, la presente investigación esta dividida en dos capítulos. El primero estudia los distintos
tipos de sistema electoral que tienen Argentina y Perú. Precisamente, se explicará sobre la magnitud del
distrito electoral, los sistemas de listas adoptados y los mandatos de posición. Por otro lado, el segundo
capítulo, busca explicar sobre las cuotas de género y los diferentes procesos históricos que han seguido en
ambos países. Y dentro de esta explicación se pretende responder al qué, porqué y para qué de las cuotas.

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Seguidamente, se analizará la influencia del sistema electoral adoptado (propiamente de sus atributos:
magnitud de distrito, sistema de listas y mandatos de posición) en las cuotas de género, ya sea
positivamente o negativamente.

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Capítulo 1
Sistema electoral: Argentina y Perú
En el presente capítulo se estudiará los distintos tipos de sistema electoral que tienen Argentina y Perú.
Esta explicación cobra sentido cuando se entiende que estudiar la diferencia de ambos sistemas es
fundamental para comprender cómo es que el tipo de sistema electoral que un país adopte, influye en la
aplicación efectiva de las cuotas de género.
Para el presente capítulo, y la investigación en general, hemos limitado el estudio del sistema electoral
a tres atributos que posee el mismo, puesto que los consideramos, de entre todos, como las variables más
influyentes en la aplicación efectiva de las cuotas. Los atributos a los que nos referimos son: magnitud del
distrito electoral, sistema de listas y existencia o ausencia de mandatos de posición de la norma.
Es importante notar que el estudio que se hace del sistema electoral y sus atributos en Argentina y Perú
es solo a nivel de elecciones parlamentarias y no, por ejemplo, presidenciales. Esta precisión es relevante
en el sentido de que algunos de los atributos del sistema, como las listas electorales, pueden ser de
distinto tipo dependiendo del nivel al que están dirigidas.
Para cumplir con nuestros objetivos este capítulo está dividido en dos subcapítulos. El primero busca
explicar el sistema electoral argentino y el segundo, el peruano. En ambos subcapítulos la explicación
consiste, como ya se ha adelantado, en: determinar la magnitud del distrito electoral que se tiene en
Argentina y Perú, determinar el sistema de listas adoptado en ambos países y determinar si es que la ley
de cuotas de género, en ambos países, tiene contemplada o no mandatos de posición en la redacción de la
norma. Asimismo, se ofrecerá también un breve recuento histórico del proceso evolutivo que ha seguido
el sistema electoral para cada uno de los países en cuestión.
No obstante, antes de empezar a estudiar los atributos de un sistema electoral, debemos entender lo
que este significa. Un sistema electoral tiene múltiples conceptos asociados pero, para fines de esta
monografía, lo entenderemos como “aquel conjunto de reglas que permiten convertir los votos en puestos
de elección pública” (Tuesta 2005: 151). Esto significa todos los mecanismos que permiten traducir las
preferencias políticas del acto eleccionario (a quienes elegimos) en la adjudicación de puestos legislativos
o ejecutivos (escaños).
En suma, lo que determina un sistema electoral, es “la cuestión relacionada con la representación
política, el principio que la definirá y entre las diversas técnicas disponibles para alcanzar ese principio, el

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procedimiento que se prefiere aplicar” (Ministerio del Interior 2008: 10). Por representación política nos
referimos a los candidatos ganadores del proceso electoral y que serán acreedores del poder público.
Sobre el principio que defina el sistema nos referimos a los modelos de representación y, de estos, los
más extendidos son el mayoritario y el proporcional. En el primero, la representación le corresponde al
candidato o partido político que haya obtenido la mayor cantidad de votos; por otro lado, el segundo se
basa en el principio de que cada elector tiene derecho a ser representado y por ello este sistema busca que
la organización política, expresada en el cuerpo elegido, sea lo más proporcional posible con la
composición del cuerpo electoral (Ministerio del Interior 2008: 10-11). Mientras que Argentina posee un
sistema mayoritario, Perú cambió del sistema mayoritario al proporcional en 1931, en un marco de
reformas tanto en el derecho como en el sistema electoral (Tuesta 2005: 152).
Finalmente, por procedimiento nos referimos a la combinación de elementos (atributos) del sistema,
tales como el distrito electoral, las listas electorales y los mandatos de posición. El procedimiento que se
elija traerá consecuencias pues se debe entender que los sistemas electorales no son neutros y las
decisiones que se tomen originarán efectos, tanto positivos como negativos, dentro del sistema político
(Ministerio del Interior 2008: 10).
Una vez que hemos comprendido lo que significa un sistema electoral, podemos pasar a estudiar sus
atributos. En primer lugar, un distrito electoral, también llamado circunscripción electoral, corresponde a
las divisiones territoriales que se realizan para la elección de los representantes. En otras palabras, es el
área de votación. En nuestro país, por ejemplo, para las elecciones de congresistas, los distritos electorales
vendrían a ser los departamentos del Perú. Utilizar distritos en las elecciones es conveniente en el sentido
de que permite un conteo de votos más fácil y rápido y, además, permite realizar un seguimiento de los
candidatos (ganadores y perdedores) por área, y así ellos pueden evaluarse (Ministerio del Interior 2008:
11).
Pero la variable influyente es la magnitud del distrito y esta hace referencia a la cantidad de
representantes que se eligen por circunscripción. Según la disponibilidad de escaños por distrito, estos
pueden dividirse en uninominales o plurinominales.
Los distritos uninominales son aquellos donde se elige un solo candidato por circunscripción. En
cambio, en los plurinominales se elige más de un solo candidato por circunscripción y están divididos a
su vez en binominales (se eligen dos candidatos por distrito), trinominales (tres), tetranominales (cuatro),
pentanominales (cinco), entre otros. Todas estas distintas divisiones están agrupadas en tres grandes
conjuntos: las que constituyen las circunscripciones electorales pequeñas, circunscripciones medias (de

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seis a diez escaños) y circunscripciones grandes (de más de diez escaños) (Ministerio del Interior 2008:
11).
En segundo lugar, una lista electoral es un grupo de candidatos a un cargo electo de una misma
agrupación política. A través de esta expresamos nuestras preferencias políticas y dejamos constancia real
del voto. Las listas son de diversos tipos, existen las cerradas y bloqueadas donde el orden de los
candidatos es fijo, el elector tiene un voto y opta por una lista en su conjunto. Pero también, existen las
listas cerradas y desbloqueadas donde el elector puede elegir a los candidatos, dentro de una lista
determinada, según el orden de sus preferencias. En este tipo de listas, el votante puede modificar el
orden de candidatos preestablecido por el partido. Asimismo, también se encuentran listas abiertas donde
el elector puede elegir a los candidatos de su preferencia de entre todas las listas presentadas, es decir,
puede armar su propia lista (Ministerio del Interior 2008: 12).
La diferencia entre los dos últimos tipos de lista radica en que en una lista cerrada y desbloqueada la
movilidad es de tipo vertical, o de reordenamiento intrapartido, porque los cambios se permiten dentro de
una sola lista, la que el votante elija; mientras que, en una lista abierta, la movilidad es de tipo horizontal,
o de reagrupamiento interpartido, porque los cambios se hacen de entre todas las listas de todos los
partidos (Archenti y Tula 2008: 16-17).
En tercer lugar, los mandatos de posición se refieren a la existencia, en la legislación sobre cuotas, de
“mandatos que establezcan lugares expectables o salidores en la lista para ser ocupados por las mujeres,
ya sea sobre la base de un sistema de alternancia, o bien, indicando lugares preestablecidos” (Archenti y
Tula 2008: 18). En este sentido, los mandatos de posición ayudan a garantizar el acceso de las mujeres a
los cargos.
Una vez que hemos explicado lo que significa un sistema electoral y los atributos que tiene podemos
recién pasar al estudio del sistema argentino y peruano.

Subcapítulo 1.1.: Sistema electoral argentino
Argentina es uno de los diez países latinoamericanos que tiene un Congreso de la Nación bicameral.
Posee una Cámara de Senadores con 72 miembros y una de Diputados que consta de 257 diputados. El
Senado está compuesto por tres representantes de cada una de las provincias, más tres de la Capital
(Ciudad Autónoma de Buenos Aires), ellos son elegidos por votación directa de los habitantes de cada
distrito. Por otro lado, la Cámara de Diputados la conforma una cantidad variable de representantes que
está en función de la población que posee el distrito (ya sea una de las provincias o la capital), pero dicha
cantidad nunca puede ser menor a tres.

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El sistema electoral argentino tiene distritos plurinominales; es decir, por cada circunscripción se elige
más de un candidato. Para la Cámara de Diputados, mínimo son de 2 a 3 y máximo 35 diputados por cada
distrito, pero ello puede variar dependiendo de la cantidad de población electoral residente del distrito. El
sistema electoral empleado para la Cámara de Diputados incluye 24 distritos plurinominales. La provincia
de Buenos Aires es uno de ellos y tiene asignados 35 escaños, la Ciudad de Buenos Aires elige de 12 a13,
y los 22 distritos restantes eligen menos de 10 diputados por elección (y muchos de ellos son distritos
pequeños que eligen solo entre 2 a 3 legisladores) (Archenti y Tula 2007: 196-197).
En cambio, para la Cámara de Senadores se eligen tres representantes por distrito, dos por la mayoría y
uno por la minoría (Ministerio del Interior 2008: 163). Es decir, dos escaños serán para el partido ganador
y uno para el partido que quedó en segundo lugar.
Además, la estructura de la boleta de votación, nos referimos a las listas, es de tipo cerrada y
bloqueada (Archenti y Tula 2008: 19). Esto significa que el partido elige a los candidatos y determina el
orden de ellos, los electores deben votar por una lista en su conjunto y ya no por sus preferencias
personales. Además, los candidatos dependen más de su partido porque, al no poder ser elegidos de
manera individual, buscan estar entre los primeros lugares de la lista para tener mayores posibilidades de
salir electos. Todo ello permite la consolidación de los partidos.
Como ya es sabido, los mandatos de posición son aquellos que exigen lugares mínimos para mujeres
en las listas. Estas herramientas están pensadas para operar en los sistemas electorales que adoptan el tipo
de lista cerrada y bloqueada. Por el contrario, en países donde se aplican las listas abiertas o las listas
desbloqueadas, el voto preferencial actúa alterando el orden original y puede anular los efectos del
mandato de posición, como ya lo veremos más adelante (Archenti y Tula 2007: 192).
De los once países latinoamericanos que tienen leyes vigentes que establecen cuotas para el
legislativo, seis incorporaron en sus normas algún mandato de posición. Y entre ellos, Argentina.
En Argentina, la ley de cuotas, que entró en vigor a nivel nacional desde 1991, incluye en su texto la
cláusula de “expectabilidad”, es decir un mandato de posición. Esta ley de cuotas sostenía, en uno de sus
artículos, lo siguiente: “Las listas que se presenten deberán tener mujeres en un mínimo del 30% de los
candidatos a los cargos a elegir y en proporciones con posibilidad de resultar electas. No será oficializada
ninguna lista que no cumpla estos requisitos” (Archenti y Tula 2007: 193-194). El artículo dice “con
posibilidad de resultar electas”, en esa frase radica el mandato de posición, aunque impreciso porque se
prestaba a diversas interpretaciones.
Posteriormente, y para terminar con las ambigüedades, se precisaron los criterios de la aplicabilidad
del mandato de posición a través de tres decretos reglamentarios. Principalmente, estas normas establecen

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que un mínimo de 30% de los candidatos de las listas deben ser mujeres y deben estar ubicadas en lugares
donde estas puedan ser elegidas. A partir del Decreto 1246/00 se establece que de cada tres candidatos,
uno, como mínimo, debe ser mujer a partir del primer lugar en la boleta (Archenti y Tula 2007: 194).

Subcapítulo 1.2.: Sistema electoral peruano
“Varias de las democracias establecidas en la región a inicios de la década del ochenta y otras que
mantuvieron las suyas, pese a la corriente autoritaria que sacudía el continente, incorporaron cambios
normativos en las reglas de juego de representación política. Así se reformaron o escribieron nuevas
constituciones, se promulgaron leyes de partidos políticos, de elecciones y de organismos electorales. En
todos los casos se modificaron los sistemas electorales preexistentes” (Tuesta 2005: 151). Perú no fue la
excepción, nuestro país transitó por dos reformas: una bajo el régimen autoritario de Alberto Fujimori
(1990 – 2000) y otra iniciada en la transición democrática (del 2000 en adelante).
La primera reforma a la que nos referimos se dio durante el mandato del ex presidente Fujimori, a
través del Congreso Constituyente Democrático, en adelante CCD. Este elaboró la Constitución de 1993,
que es la que rige en la actualidad, que modificó sustantivamente la representación parlamentaria. Es así
como, a partir de julio de 1995, el Congreso de la República dejó de ser bicameral y se convirtió en
unicameral. De 240 parlamentarios en las dos cámaras (180 diputados y 60 senadores) se pasó a 120
congresistas. La consecuencia de esto fue una reducción significativa de los espacios de representación: si
para 1990 un parlamentario representaba a 41,718 electores, para 1995, ya con los cambios vigentes de
1993, había un congresista por cada 102,537 electores (Tuesta 2005: 154-155).
Como en Perú el sistema electoral se rige por el principio de proporcionalidad, desde 1931, la
distribución que se haga de los congresistas elegidos debe tratar de ser lo más fiel a la composición del
electorado. Por lo mismo, la distribución a nivel departamental se dificulta, debido a que el número de
estos es alto (25) y solo Lima concentra el tercio de la población electoral. Pese a ello, el CCD dispuso a
los distritos electorales de la siguiente manera: “22 circunscripciones pequeñas, con 72 escaños que
representaban el 60% del total; 2 circunscripciones medianas, con 13 escaños que representaban el 11%
del total; y 1 circunscripción grande (Lima), con 35 escaños que representaban el 29% del total de
escaños”. Dispuso además que ello se aplique bajo la forma de circunscripción única (variante de las de
tipo plurinominal), según la cual el electorado de todo el territorio estatal es considerado como parte de
un solo distrito electoral (Tuesta 2005: 156-157).
Este tamaño de circunscripción tiene aspectos positivos pero también negativos. Sabemos que
mientras más grande es el distrito (electoral), mayor es la proporcionalidad. En este sentido, gracias a la

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circunscripción única, el Perú se convirtió en un sistema de representación pura (la más alta
proporcionalidad entre votos y escaños). Pero, al mismo tiempo, este tipo de circunscripción permitió la
existencia de muchos partidos políticos en el Congreso, lo cual devino en un fraccionamiento de la
representación partidaria que hacía difícil el diálogo político (Tuesta 2005: 156).
Este hecho, fraccionamiento de representación partidario, sumado a las discusiones entre el gobierno y
la oposición, provenientes de la mesa de diálogo promovida por la Organización de los Estados
Americanos a fines del 2000, hicieron que el Congreso Nacional efectúe cambios a la Ley Orgánica de
Elecciones. Y uno de ellos fue dejar de lado la circunscripción única y regresar a la de tipo plurinominal a
nivel departamental (esta era la magnitud de distrito que se utilizaba hasta 1992, antes de la Constitución
de 1993). El regreso a los distritos plurinominales en el 2001 está enmarcado en la segunda reforma al
sistema electoral peruano durante la transición democrática (Tuesta 2005: 156-157).
Sobre los tipos de lista se debe anotar que hasta 1978, en el Perú se elegía bajo la forma de lista
cerrada y bloqueada. Esto significa, como ya se había adelantado, que el partido presentaba una plana de
candidatos de orden fijo y el electorado tenía un solo voto que debía darlo a una lista en su conjunto.
“Esta forma de candidatura privilegia una relación más estrecha entre votantes y partidos, favoreciendo a
estos últimos, quienes pueden planificar la composición de su bancada y, por lo tanto, que los
parlamentarios sean más dependientes de sus partidos políticos” (Tuesta 2005: 157).
Pero, en 1978, la forma de candidatura sufrió modificaciones y se pasó al formato de listas cerradas
pero no bloqueadas, que es el que tenemos en la actualidad. Según este, el partido sigue eligiendo a sus
candidatos y asignándoles un orden pero este no es definitivo puesto que el resultado electoral podría
reordenarlos. Adicionalmente a este tipo de lista se añadió que la votación sea bajo la modalidad del voto
preferencial que permitía no solo que el elector optara por una lista de partido, sino que además eligiera
de ella al candidato de su preferencia. Si bien esta modalidad fue suprimida para las elecciones de 1980,
se volvió a implementar para las de 1985 con una variante: voto preferencial doble y opcional. Así, el
elector votaba por el líder del partido y por otro candidato de su preferencia, o al menos esa era la idea
(Tuesta 2005: 158).
A diferencia de las listas cerradas y bloqueadas, las de tipo cerradas y desbloqueadas sumadas al voto
preferencial favorecen la relación entre candidato y elector, personalizando la elección y dando más
importancia al candidato que al partido. Por lo mismo, ello permite la competencia al interior de los
partidos. Este modelo está pensado para aplicarse con circunscripciones plurinominales por lo que,
actualmente, no debería haber problemas.

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Como ya se había visto anteriormente, los mandatos de posición en las leyes de cuotas permiten
garantizar no sólo porcentajes mínimos de género sino también posiciones mínimas a ser ocupadas en la
lista por mujeres. Cuando no se tiene mandatos de posición se corre el riesgo de que los encargados del
partido de hacer las listas electorales ubiquen a las mujeres en los últimos lugares de la boleta de
votación, dándoles menos alternativas de salir electas (Archenti y Tula 2007: 192).
La Ley de Cuotas peruana no contiene mandatos de posición, por lo que lo dicho anteriormente ocurre.
Ello fue demostrado por Nélida Archenti y María Inés Tula en un estudio que prepararon a partir de datos
extraídos de un balance sobre la aplicación de cuotas en el Perú que hizo Rocío Villanueva Flores para
Idea en el 2003. Según las autoras, para las elecciones al Congreso en el 2000, los diez partidos políticos
peruanos más importantes ubicaron a la mayoría de mujeres (93 mujeres, 30.3% del total de candidatas)
al final de la boleta (de los lugares 91º al 120º) y solo a muy pocas (18, 5.8%) en los diez primeros
lugares de la lista (2007: 192).
Pero incluso si se contara con mandatos de posición estos podrían verse anulados debido al tipo de
sistema electoral que Perú posee. Como se ha adoptado la modalidad de lista desbloqueada con voto
preferencial opcional, este puede actuar alterando el orden original y cancelando así los efectos del
mandato de posición.
Como hemos visto hasta el momento, son tres los principales factores (todos atributos del sistema
electoral) influyentes en la aplicación efectiva de las cuotas de género: la magnitud del distrito, los tipos
de lista y los mandatos de posición. El primer factor determina la cantidad de escaños que se asignará al
distrito (que puede ser una provincia, departamento, unidad territorial) en función de la composición y
magnitud del electorado. Para el segundo, las listas electorales, se encuentran diversas variantes pero,
básicamente estas determinan si es que el partido político puede designar a los candidatos que conforman
su lista y si es que el orden que les asignen en la boleta es fijo o no. El tercero y último consiste en
determinar si es que la legislación sobre cuotas de género incluye mandatos que exijan lugares mínimos
en la boleta a ser ocupados por mujeres para ayudar en su acceso a los cargos políticos.
La combinación de estos factores, en sus muchas variantes, constituye, en parte, el sistema electoral
adoptado por un país. Tanto en Argentina como en Perú se han adoptado distritos electores
plurinominales, esto quiere decir que se elige a más de un candidato por circunscripción. A nivel
parlamentario, en la provincia argentina de Buenos Aires, por ejemplo, se eligen 35 diputados; y, de la
misma manera, en el departamento peruano de Lima, se eligen 35 congresistas también. Además,
mientras que en Argentina se utiliza la modalidad de lista cerrada y bloqueada; en Perú, se utiliza la lista
cerrada y desbloqueada. La diferencia radica en que los partidos políticos argentinos pueden elegir a sus
candidatos y establecer un orden fijo en la boleta; por otro lado, los partidos peruanos eligen a sus

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candidatos pero el orden que les asignan puede cambiar, y esto porque, gracias al voto preferencial, los
peruanos podemos votar por los candidatos de nuestra preferencia sin importar el orden que estos tengan
dentro de la boleta. Finalmente, Argentina sí cuenta con una legislación de cuotas que incluye mandatos
de posición, mientras que Perú no.
En el siguiente capítulo, estudiaremos las cuotas de género y los distintos procesos históricos que han
seguido en Argentina y Perú. Seguidamente, analizaremos la influencia que tienen los factores que hemos
explicado, en el presente capítulo, en la aplicación efectiva de las cuotas.

SISTEMAS ELECTORALES
Argentina

Perú

Distrito electoral

Plurinominal

Plurinominal

Lista

Cerrada y bloqueada

Cerrada y desbloqueada

Mandato de posición

No

Fuente: Elaboración propia a modo resumen, a partir de Nélida Archenti y María Inés Tula (2008).

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Capítulo 2
El sistema electoral y su influencia en las cuotas de género
El presente capítulo busca cumplir con dos grandes objetivos, por ello se encuentra dividido en dos
subcapítulos. El primero pretende explicar las cuotas de género como una herramienta teórica general, lo
que implica responder al qué, porqué y para qué de las cuotas. Pero también, se pretende estudiar a las
cuotas como una herramienta ya aplicada en Argentina y Perú. Por lo cual, este primer subcapítulo está
dividido, a su vez, en dos sub subcapítulos. En el primero seguiremos los procesos históricos que han
seguido las cuotas argentinas para lograrse en la praxis, y en el segundo se hará lo mismo con las cuotas
peruanas.
Este acápite encuentra su justificación cuando se entiende que para lograr responder a la interrogante
sobre la influencia del sistema electoral, de un determinado país, en la aplicación efectiva de las cuotas de
género del mismo es fundamental conocer primero a las cuotas de ese determinado país y los procesos
históricos que ha seguido.
Una vez que ya conocemos los sistemas electorales en Argentina y Perú (estudiados en el primer
capítulo) y las diferentes cuotas de género que estos países tienen, podemos pasar a explicar la relación
que tiene un sistema electoral con la aplicación efectiva de las cuotas, utilizando los casos mencionados
(Argentina y Perú). Esta explicación constituye el segundo subcapítulo y es la interrogante que da sentido
a toda la investigación.

Subcapítulo 2.1.: Mujeres al poder: las cuotas de género
Desde la antigüedad, la política ha sido una esfera de la vida pública reservada a los hombres. Ello ha
implicado no solo que los cargos públicos –ejecutivos y de representación– fueran ocupados por varones,
sino que la política se leyera y comprendiera en códigos y pautas masculinas, marginando a las mujeres en
las deliberaciones y en los procesos de toma de decisiones sobre los asuntos de interés colectivo. No fue
sino hasta el siglo XX que la situación de exclusión e injusticia empezó a revertirse. […] Durante los
últimos tres decenios se evidenció la incorporación de las mujeres al espacio público, a través de su
participación en los movimientos sociales, y finalmente dio cuenta de su esfuerzo por acceder a esferas de
dirección y de responsabilidad política. (Peschard 2003: 22)

Justamente este esfuerzo por “acceder a esferas de dirección y de responsabilidad política” al que se
refiere la socióloga mexicana Jacqueline Peschard se tradujo en la implementación de cuotas de género

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para partidos políticos. Pero ello fue resultado de una larga y ardua lucha de hombres y mujeres por la
igualdad de género.
Es alrededor de la década de los ochenta que el movimiento femenino por la igualdad de género
empieza a adquirir importancia y presencia. Esta esperanzadora década comienza con la ‘Convención
para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW)’, organizada por
la ONU en 1979, y continúa con las posteriores ‘Recomendaciones y Plataformas de Acción de las
Conferencias Mundiales sobre la Mujer’ de Nairobi en 1985 y Beijing en 1995, siendo esta última crucial
para la lucha por la equidad de género (Archenti y Tula 2008: 9).
Esta última Conferencia Mundial (Beijing, 1995), que reunió a 30 mil mujeres de todo el mundo, pidió
a los gobiernos miembros de las Naciones Unidas que, respecto al tema de la participación política:
“busquen un equilibrio entre hombres y mujeres para los cargos públicos, no discriminen a la mujer
cuando se trata de cargos altos y examinen y reformen, si es necesario, la representación política de las
mujeres en los sistemas electorales” (Gonzáles 1998: 22).
“A partir del impacto que tuvieron estos instrumentos internacionales, en las agendas
gubernamentales, se desarrollaron tres tipos de estrategias institucionales para la promoción de las
mujeres en los procesos de decisión política: los Planes y Programas de Igualdad y Trato, las Oficinas
Mujer en los ejecutivos y la incorporación de Acciones Afirmativas (cuotas) en el sistema legal”
(Archenti y Tula 2008: 9).
La primera estrategia busca establecer políticas públicas con objetivos y prioridades orientadas a la
igualdad de oportunidades y trato entre hombres y mujeres. La segunda, implica la creación de
organismos gubernamentales especializados en lograr la equidad de género. Ahondar más en cualesquiera
de estas dos estrategias escapa a los objetivos de la investigación, pero basta con anotar que los planes y
programas constituyen, por lo general, medidas propositivas no vinculantes (son solo un plan, que debiera
ser cumplido) y que la efectividad de los organismos gubernamentales descansa en la escala jerárquica
que estos tengan en la organización estatal (Archenti y Tula 2008: 9-11).
Por el contrario, con “acciones afirmativas” nos referimos, como bien lo define el jurista español
Fernando Rey Martínez, a “todas aquellas medidas (vinculantes, agregaríamos nosotros) de impulso y
promoción que tienen por objeto establecer la igualdad entre los hombres y las mujeres, sobre todo
mediante la eliminación de las desigualdades de hecho” (Villanueva 1998: 33). Una de las medidas es la
implementación de cuotas en las leyes.
En este sentido, las cuotas son un mecanismo de discriminación porque obligan a los partidos
políticos a incluir un porcentaje mínimo (depende del país) de mujeres en su lista electoral, pero lo son

14

del tipo positivo porque el mecanismo “busca corregir desigualdades previas que afectan a las personas
que integran determinados colectivos situados históricamente en una situación de desventaja” (Villanueva
1998: 35). Esto quiere decir, que está orientado a nivelar las diferencias en materia política, que existen,
de facto, entre hombres y mujeres y que se han ido fortaleciendo y agrandando con el transcurso de los
años.
Es justamente por estas diferencias-desventajas en cultura política que “sufren” las mujeres frente a los
hombres, que debemos aceptar la discriminación (positiva) que implica las cuotas de género. Establecer
un sistema de cuotas permite a la mujer seguir un modelo de desarrollo integral, que incluye su
realización a nivel político y la consolidación de su ciudadanía. Asimismo, las cuotas buscan también que
se respeten y cumplan los derechos de las mujeres: ellas tienen derecho a elegir (a sus representantes),
pero también a ser elegidas, con oportunidades reales de serlo. Finalmente, no nos podemos referir a
democracias representativas (como lo son Argentina y Perú) si es que la mitad de la población no tiene
verdaderos representantes, mujeres que hablen por mujeres (Yáñez 2003: 124-127). Siguiendo esta línea,
adoptar cuotas permitirá “educar al público en cuanto a la igualdad de género y demostrar el compromiso
que tiene la sociedad con una democracia que se basa en la inclusión” (Jones 2000: 38). Son,
principalmente, estas las razones que justifican y validan las cuotas de género.
Además, existen diversos tipos de cuotas. Encontramos las de tipo constitucional cuando la cuota es
considerada una ley fundamental y se encuentra plasmada en la Constitución; las cuotas de partidos
políticos, cuando, para los procesos de elección de cargos internos, los partidos utilizan el sistema de
cuotas sin que el Estado les obligue a hacerlo; y, las de tipo legislativas, que son aquellas cuotas que están
contenidas dentro de las leyes electorales, como ocurre en Argentina, en Perú, y en Latinoamérica en
general. Por lo mismo, esta investigación limita su estudio al último tipo de cuota mencionado (Peschard
2003: 24).
Finalmente, las cuotas pueden ser obligatorias o indicativas. Son obligatorias cuando establecen un
porcentaje de la lista a ser ocupado por mujeres y lo asignan de una determinada manera (establecen
mandatos de posición, explicados anteriormente), tanto en la lista de candidatos titulares como de
suplentes. Por ejemplo, de cada tres candidaturas, una para mujeres. Asimismo, las cuotas obligatorias
prevén sanciones en caso no se cumplan los puestos de la manera establecida. Argentina utiliza este tipo
de cuotas (Peschard 2003: 25).
Por otro lado, las cuotas indicativas establecen el porcentaje pero no especifican la manera de
cumplirlo (no lo asignan). Ello deja al partido la suficiente libertad para colocar a las candidatas mujeres
en cualesquiera de los lugares de lista, cuando no en el espacio de los suplentes. Perú, por ejemplo, tenía

15

cuotas indicativas (Peschard 2003: 25), hasta que la Ley 28094 de Partidos Políticos incluyó su
obligatoriedad en octubre de 2003.
Lo cierto es que “las leyes de cuotas orientan su acción a la defensa del derecho que tienen todos los
ciudadanos a ser representantes por igual sin distinción de sexo. Y, en este sentido, abren oportunidades
institucionalizadas a las mujeres para el pleno ejercicio de este derecho obligando a los partidos políticos
a conformar sus listas partidarias con un porcentaje mínimo de candidatas” (Archenti y Tula 2008: 12).
Sub subcapítulo 2.1.1.: Los pioneros en Latinoamérica: el caso argentino
Las cuotas surgen cuando convergen condiciones óptimas tales como el regreso a la democracia en
1983 con el presidente Raúl Alfonsín. El retorno implicó el imprescindible funcionamiento de los partidos
políticos y un clima de participación, que fue aprovechado por las mujeres. De hecho, la mayoría de los
afiliados a todos los partidos políticos, salvo el Partido Justicialista, fueron mujeres (Lubertino 2003: 36).
Es importante mencionar que, en un inicio, los partidos políticos consideraban a las cuotas una
transgresión al juego democrático y, por lo mismo, las organizaciones feministas no las apoyaron
(Archenti y Tula 2008: 32).
El viraje de postura de las organizaciones feministas fue influido por la presencia de dirigentes
mujeres en la ‘Conferencia Mundial sobre la Mujer’ de Nairobi en 1985, la difusión de los documentos
allí producidos, el texto de la CEDAW, el debate sostenido con socialistas españolas en sus viajes a
Argentina en los primeros años de transición (democrática), el contacto con las mujeres políticas de Costa
Rica y la difusión de su proyecto de ley de la igualdad real de la mujer (marzo de 1988) y, finalmente, las
resoluciones del XVIII Congreso de la Internacional Socialista de junio de 1989 en Estocolmo (Lubertino
2003: 36-37).
Es en este sentido que, a fines de 1989, la senadora por Mendoza de la Unión Cívica Radical (UCR)
Margarita Malharo de Torres

presentó, en el Congreso Nacional argentino, un proyecto de ley

modificatorio del artículo 60 del Código Electoral Nacional. Este prohibía la oficialización de listas a
cargos electivos nacionales que no incluyeran un mínimo de 30% de mujeres en condiciones de resultar
electas (Archenti y Tula 2008: 33).
Sin embargo, es recién el 20 de septiembre de 1990 que el Senado aprueba el proyecto de la senadora.
La aprobación en esta cámara, considerada por tradición como la más conservadora de las dos que
integran el Congreso argentino, hacía pensar que el proyecto sería rápidamente aprobado en la Cámara de
Diputados. No obstante, ello no ocurrió y es por eso que a fines de 1990 se funda la Red de Feministas
Políticas en el marco de la convocatoria del V Encuentro Feminista Latinoamericano y del Caribe

16

(Archenti y Tula 2008: 33). Esta red estuvo conformada por mujeres de quince partidos políticos, quienes
se organizaron para lograr la aprobación de la ley. Es así como “se inició un intenso cabildeo por parte de
las activistas de los distintos partidos y de las pocas diputadas nacionales que, en ese entonces, estaban en
ejercicio” (Archenti y Tula 2008: 33).
Los esfuerzos de las lobistas rindieron frutos y, el 6 de noviembre de 1991, dieron lugar a una sesión
especial en la Cámara de Diputados donde finalmente –después de un extenso debate– se aprobó (con
142 votos a favor, 7 en contra y 3 abstenciones) la Ley 24.012, la Ley de Cuotas. Esta iniciativa contó con
el respaldo de los partidos mayoritarios (Unión Cívica Radical y Partido Justicialista) y también con la
aprobación del presidente Menem, quien envió al Ministro del Interior a que presenciara la sesión y
argumentara a favor de la ley. Una vez que el objetivo fue logrado, la Red de Feministas Políticas se
desintegró y sus integrantes reorientaron su accionar político hacia el interior de los partidos tanto para
controlar que la ley se cumpliera como para posicionarse en la competencia intrapartidaria por los nuevos
espacios de poder (Archenti y Tula 2008: 33-34).
Es importante mencionar que la ley 24.012 no tuvo una aplicación inmediata, sino que se empleó por
primera vez recién en 1993. Esto se debe a que mientras, por un lado, se obligaba a presentar candidatas
en las listas partidarias, por el otro, se seguía manteniendo un sistema de selección partidaria cerrado, en
donde ninguna norma garantizaba una mínima participación de las mujeres dentro de la organización
política. Es por ello que, el Poder Ejecutivo, con el fin de superar estos problemas, dictó el decreto
379/93, que reglamentaba a la ley de 1991. Este ponía énfasis en que la exigencia del 30% debía
interpretarse como una cantidad mínima de mujeres en las listas y no como un techo (Archenti y Tula
2008: 34).
Adicionalmente, en 1994, la reforma de la Constitución Nacional dio un respaldo muy importante a las
cuotas cuando las reconoció, en el artículo 37, y dispuso de una cláusula para que toda nueva medida que
se dictara al respecto, si es que modificaba el porcentaje de cuota, no podría ser inferior al ya existente
(30%) (Archenti y Tula 2008: 36).
Finalmente, en diciembre de 2000, el Poder Ejecutivo dictó un nuevo decreto (1.246/00) que incorporó
un mandato de posición más estricto al establecer que de cada tres candidatos uno, como mínimo, debe
ser mujer a partir del primer lugar en la boleta; excepto en aquellos distritos en los que se renuevan solo
dos cargos, donde obligatoriamente uno debe corresponder al sexo femenino. (Archenti y Tula 2008: 37).

17

Sub subcapítulo 2.1.2.: Mejor tarde que nunca: el caso peruano
El camino que siguieron las cuotas para logar ser incorporadas en la legislación peruana es largo y
nada fácil. Podemos decir que inició durante la segunda vuelta de las elecciones presidenciales en 1990,
cuando el Foro Mujer –grupo de ONG’s feministas– envía una carta abierta a los candidatos Mario
Vargas Llosa, del FREDEMO, y Alberto Fujimori, de Cambio 90. En ella pedía que se incluyan temas de
importancia para las mujeres, como las cuotas de género, en el debate televisado que tendrían.
Lamentablemente, los candidatos hicieron caso omiso al pedido y el asunto tuvo poca resonancia en la
opinión pública (Schmidt 2003: 46). Esta decisión hizo que representantes destacadas del movimiento
feminista como Victoria Villanueva y Maruja Barrig abrieran, mediante escritos1, un debate sobre la
equidad de género que, aunque ignorado por los hombres, sirvió para la consolidación del colectivo
femenino y el intercambio de ideas (Yáñez 1998: 15-17).
Como ya se ha explicado anteriormente, Argentina adoptó las cuotas de género en 1991 y este hecho
fue un gran estímulo para las feministas en toda Latinoamérica. Pero, aunque no se aprobó, en el mismo
año la Diputada Nacional por el APRA, Ana María Fernandini propuso el “establecimiento de cuotas que
normen la representación femenina en todas las instancias de decisión política, gremios sociales,
instituciones y poderes del Estado” (Yáñez 1998: 18).
En 1994, durante el Día Internacional de la Mujer, el Foro Mujer fue el primero en proponer
formalmente el establecimiento de una cuota femenina del 30% para las candidaturas en las elecciones
nacionales, regionales y municipales (Schmidt 2003: 46). Después de la Conferencia de Beijing (1995),
en 1996 se creó en el Congreso la Comisión Especial de la Mujer, con once congresistas mujeres y
algunos varones. La Comisión fue liderada por la parlamentaria Beatriz Merino, del Frente Independiente
Moralizador (FIM) y tuvo como punto principal en su agenda a las cuotas de participación política. La
discusión empezó en marzo de 1997 (Gonzáles 1998: 22-23).
Después de un arduo debate, el 13 de mayo de 1997, la Comisión de la Mujer recomendó al Pleno del
Congreso incorporar el tema de las cuotas en el Código Electoral. A partir de entonces, fue la Comisión
de Constitución la encargada de estudiar los proyectos del Código Electoral (también llamada Ley
General de Elecciones) que incorporen el sistema de cuotas. De los 39 proyectos presentados, solo tres las
incluían; los correspondientes a los congresistas Lourdes Flores Nano, Javier Diez Canseco, Luz Salgado
y Martha Hildebrandt, estas últimas en forma conjunta (Gonzáles 1998: 24).

1

Ambas representantes transmitieron sus ideas a través de la revista limeña VIVA en 1990. Victoria Villanueva escribió
“Cuando la política no es feminista” para la edición de junio y Maruja Barrig, “¿Qué es lo femenino en la Política?” para la
edición de diciembre.

18

El proyecto presentado por Lourdes Flores Nano, buscaba, como mínimo, que el 30% de los
candidatos al Congreso fueran de cada género. El proyecto de Javier Díez Canseco, congresista de un
partido pequeño de izquierda, fue similar a la propuesta del Foro Mujer (cuota femenina del 30%). Y el
propuesto por las congresistas Hildebrandt y Salgado, proponía el establecimiento de una cuota mínima
del 25% únicamente para las candidatas (Schmidt 2003: 47).
Finalmente, se optó por el proyecto de las congresistas Hildebrandt y Salgado pero, para evitar que se
califique a las cuotas de discriminatorias, se utilizó un lenguaje neutral con respecto al género, como
proponía Flores Nano. Y fue así como quedó establecido en la ley, que se publicó el 1º de octubre de
1997, en su artículo 116º, “la inclusión de un 25% de mujeres o de varones para las candidaturas que
presenten los partidos y movimientos políticos al Parlamento” (Gonzáles 1998: 26). Poco tiempo después,
se ampliaron las cuotas para elecciones municipales.
Es importante mencionar que la Defensoría del Pueblo jugó un rol muy activo brindando argumentos
que apoyaran la aprobación de las cuotas electorales en la legislación del país. Del mismo modo, fue
decisiva la intervención del entonces Presidente de la República, Alberto Fujimori, al afirmar
públicamente que enviaría al Congreso un proyecto de ley sobre el establecimiento de un sistema de
cuotas. Ello hizo que muchos congresistas cambiaran o terminaran de definir su opinión y aplaudieran la
iniciativa (Schmidt 2003: 47).
Es recién después de la huida de Fujimori del Perú que la cuota se elevó al 30% para las elecciones
legislativas, regionales y municipales (Schmidt 2003: 47).

Subcapítulo 2.2.: Juntos pero diferentes: ¿Cómo influye el sistema electoral argentino y
peruano en la aplicación efectiva de las cuotas de género?
En el capítulo anterior estudiábamos los tipos de sistema electoral adoptados en Argentina y Perú,
específicamente tres atributos del sistema: la magnitud del distrito electoral, el sistema de listas y la
existencia o ausencia de mandatos de posición. Por un lado, Argentina tiene distritos plurinominales,
listas cerradas y bloqueadas, y mandatos de posición. Esto quiere decir que por cada circunscripción se
eligen más de un candidato, el orden de los candidatos es fijo y el elector tiene un voto para optar por una
lista en su conjunto y, además, la ley prevé que por cada tres bancas, una debe ser ocupada por una mujer.
Por otro lado, Perú tiene distritos plurinominales también pero las listas son cerradas y desbloqueadas,
y la ley de cuotas peruana no cuenta con mandatos de posición. Esto se traduce en que el elector elige a
más de un candidato por circunscripción y, además, elige a los de su preferencia, gracias a la modalidad

19

de voto preferencial, dentro de una lista determinada, sin importar el orden previo asignado por el partido.
Pero ¿cómo influyen estos diferentes tipos de sistema en la aplicación efectiva de las cuotas?
En primer lugar, sobre la magnitud de distrito, se sabe que cuanto mayor sea la magnitud de la
circunscripción, mayor será la efectividad de las cuotas. Esto se debe a que, al tratarse de un distrito
plurinominal, se disponen de más bancas en juego por lo que los partidos tienen más incentivos para
conformar listas plurales que incorporen mujeres en la medida que hay más posibilidades de que éstas
resulten electas (Albaine 2015: 154).
Por el contrario, las circunscripciones (plurinominales) pequeñas tienden a limitar la efectividad de las
cuotas, ya que se eligen pocos escaños y los partidos políticos suelen obtener entre uno o dos, máximo,
por circunscripción. Siendo esta la situación, los partidos, generalmente, privilegian a los candidatos
hombres sobre las mujeres y los colocan en los primeros lugares de la boleta porque consideran que son
los hombres quienes tienen más posibilidades de ser elegidos (porque cuentan con una trayectoria política
más larga, porque el electorado los ve más profesionales, entre otras muchas razones pero cuya discusión
excede a los límites de la presente investigación) (Archenti y Tula 2008: 17).
Peor es la efectividad de las cuotas cuando los distritos son uninominales, puesto que, al elegirse solo
un candidato por circunscripción, los partidos prefieren a los hombres; pero, como están obligados a
cumplir con la cuota, les asignan a las mujeres distritos de poca importancia o distritos en los que
normalmente ese partido pierde. En este sentido, tanto Argentina como Perú no ven afectada la
efectividad de sus cuotas por este factor debido a que en ambos países se tienen distritos plurinominales.
En segundo lugar, cuando nos referimos a las listas son las de tipo cerrada y bloqueada las que tienen
el impacto más positivo en la aplicación efectiva de las cuotas debido a que impide la alteración posterior
del orden de los candidatos, evitando que se anule, si existe, el mandato de posición preestablecido por la
ley de cuotas y así, la alternancia y secuencia de los candidatos en términos de sexo (Albaine 2015: 155).
Por otro lado, cuando la lista es cerrada y desbloqueada, la efectividad es menor porque se “rompe con
los acuerdos o equilibrios que se intentan preservar en el ámbito político-institucional mediante leyes, al
abrir la posibilidad de alterar un orden predeterminado” (Archenti y Tula 2008: 17). Demás está decir que
la situación empeora cuando se trata de listas abiertas porque con ellas el reordenamiento y competencia
ya no está solo a nivel intrapartidario (entre candidatos de un mismo partido), sino también a nivel
interpartidario (entre candidatos de diferentes partidos), lo que hace que las candidatas tengan que
competir con los hombres de su partido y de los de otros, es decir, contra todos los candidatos masculinos.
Lo cierto es que, con cualesquiera de los últimos dos tipos de lista, la personalización de la campaña
electoral aumenta, como producto de la competencia intrapartidaria que se desarrolla simultáneamente a

20

la interpartidaria. Y ello hace que los sectores marginales o minoritarios sean los más afectados, porque
ahora requieren de mayores recursos económicos y de apoyos políticos importantes para competir en
igualdad de condiciones (Albaine 2015: 155).
Casi por regla general, “la combinación de los distritos plurinominales grandes con listas cerradas y
bloqueadas favorece el acceso de las mujeres a los órganos de representatividad por dos razones: primero,
según el desempeño electoral de los partidos políticos, estos pueden ocupar más bancas a diferencia de lo
que ocurre en los distritos medianos y pequeños donde los que tienen mayores posibilidades son los
partidos mayoritarios; segundo, porque al haber más bancas en juego, el acceso de las mujeres depende
menos de que estas ocupen los primeros lugares de la lista” (Albaine 2015: 156). Pareciera entonces que,
la efectividad de las cuotas argentinas debería ser mayor a las peruanas.
Finalmente, los mandatos de posición están íntimamente ligados a las listas electorales. Si la ley de
cuotas contempla un mandato de posición pero la lista es de tipo abierta o cerrada y desbloqueada, el
mandato queda prácticamente anulado, porque el orden se puede alterar y las cuotas no pueden asegurar
el incremento real de la representación política femenina. En cambio, cuando se tiene listas cerradas y
bloqueadas, los mandatos de posición funcionan óptimamente porque indican cómo distribuir el
porcentaje solicitado por la cuota sin la alteración del mismo por los electores.
Lo dicho hasta el momento constituye parte de la teoría de las cuotas, pero en la práctica ¿influye
verdaderamente la combinación de atributos del sistema electoral que se tenga en la aplicación efectiva de
las cuotas?
En el caso de Argentina, la coexistencia de las listas cerradas y bloqueadas con mandatos de posición
con los distritos plurinominales facilitó, en su mayoría, el acceso de las mujeres en las circunscripciones
medianas y grandes. Es así como, en las elecciones de 2005, por ejemplo, los distritos que más mujeres
aportaron a la Cámara de Diputados fueron la provincia de Buenos Aires (18 mujeres de 43
parlamentarios), la ciudad de Buenos Aires (3 de 7) y Córdoba (4 de 10); mientras que, en el resto de
provincias llegaron a salir elegidas dos mujeres como máximo y ninguna en el peor de los casos (Archenti
y Tula 2008: 43).
Además podemos observar que, a partir de la aplicación de la Ley de Cuotas, el porcentaje de mujeres
argentinas ha tenido un crecimiento sostenido en ambas cámaras del Congreso. Para la presente
investigación, solo estudiaremos la Cámara de Diputados del Congreso argentino. En 1991, año en el que
se aprueba la Ley 24.012, el porcentaje de mujeres en la Cámara de Diputados era de 5.4%; para 1993,
año en el que se aplica verdaderamente la ley, el porcentaje aumentó a 14.4%; dos años después, 1995,
fue de 28%; diez años después, 2005, ya se contaba con un 35.4% de diputadas (Archenti y Tula 2008:

21

43). La cuota solo pide el 30%, contar con un 35.4% de diputadas para el 2005 nos hace concluir que la
Ley de Cuotas argentina fue exitosa, bastando poco más de una década para consolidar la representación
política femenina en la Cámara de Diputados argentina.
Asimismo, el acceso a las cámaras, gracias a la Ley de Cuotas, les permitió, a las ahora legisladoras,
ocupar cargos de jerarquía al interior del Congreso a través de su participación en posiciones de liderazgo
de las comisiones parlamentarias. De igual manera, el crecimiento porcentual a favor de las
parlamentarias es considerable: de 38 comisiones que se tuvieron en 1994, un año después de las
elecciones de 1993, el 7.89% tuvieron presidenta mujer; diez años más tarde, para el 2004, año siguiente a
las elecciones de 2003, de 45 comisiones, 31.11% de ellas tuvieron presidenta mujer (Archenti y Tula
2008: 44-45).
No obstante, si bien la Ley de Cuotas argentina logró un importante aumento cuantitativo desde su
primera aplicación en 1993, su introducción no produjo paralelamente un impacto similar en los partidos
políticos. “En efecto, no logró [la ley] flexibilizar las estructuras de poder vigentes al interior de los
partidos, en particular de los más grandes y con mayor peso político, que siguieron reproduciendo
prácticas excluyentes de género” (Archenti y Tula 2008: 45). Si bien, las cámaras contaban con más
mujeres, el escenario era poco favorable al interior de los partidos. “Las mujeres tuvieron grandes
dificultades para generarse poder partidario, ya sea porque quedaban inmersas en las confrontaciones de
las distintas corrientes internas, porque pesaba más la lealtad hacia sus referentes políticos o por la tensión
generada por la propia competencia femenina” (Archenti y Tula 2008: 45-46).
Por otro lado, en el caso de Perú, un análisis de efectividad de cuotas es más complicado debido a que
entre 1980 y 1992 el país tuvo un Congreso bicameral, donde la Cámara de Diputados se elegía por
departamento, pero la de Senadores en un distrito nacional único. Es recién con la Constitución de 1993
que se establece un Congreso unicameral, “elegido en un distrito nacional único en los comicios de 1995
y el 2000 y en distritos electorales establecidos a nivel departamental durante los comicios de 2001”
(Schmidt 2003: 51).
Es así como, bajo la modalidad de lista cerrada y desbloqueada, con un Congreso unicameral y en el
marco de un distrito nacional único se producen las elecciones parlamentarias de 1995. La Ley de Cuotas
peruana recién se aprueba en 1997. Como resultado, 10.83% es el porcentaje de mujeres elegidas al
Congreso en estas elecciones (Schmidt 2003: 51).
Para los comicios del 2000, mientras estaba vigente una cuota del 25% para las listas electorales, se
obtuvo 21.67% de candidatas elegidas. El considerable incremento porcentual se explica porque las
cuotas de género ya eran parte de la ley peruana y, si bien las listas eran de tipo cerrada y desbloqueada

22

con ausencia de mandatos de posición, el distrito electoral era de nivel nacional (Schmidt 2003: 51). Esto
quiere decir que la magnitud de circunscripción era la más alta posible, lo que significaba que se
disponían de muchos escaños, teniendo las mujeres más posibilidades de salir electas.
Sin embargo, si bien se incluía mujeres en las listas, ellas no tenían los primeros lugares. De hecho, la
mayoría de mujeres estuvo ubicada en la mitad inferior de la lista. A manera de ejemplo, de los 10
primeros puestos del total de candidatos de las diferentes listas, solo el 17% eran mujeres. Además, una
encuesta a boca de urna de DATUM Internacional, encargada por el Consorcio PROMUJER y llevada a
cabo en abril del 2000 en 8 ciudades, reveló que la mayoría del electorado votó solo por varones: 70%
entre hombres y mujeres votó por uno o dos candidatos varones; mientras que, solo el 14% votó por una o
dos mujeres (Villanueva 2003: 60-61).
Para las elecciones de 2001, aunque se aumentó la cuota a 30%, se cambió la magnitud de distrito
nacional a distrito plurinominal a nivel departamental. Ahora se tendrían 25 circunscripciones y, de ellas,
22 pequeñas, lo que reducía significativamente la disposición de bancas. Y si a ello sumamos el tipo de
lista que se tenía más la modalidad de voto preferencial, las esperanzas por consolidar la representación
política femenina disminuyen. Las mujeres ya no solo competían por menos lugares por distrito; sino que
también, el lugar que les asigne su partido en la boleta, no era un garante de su elección como
parlamentarias, debido a que los votantes podían elegir a quienes quisiesen de la lista (según sus
preferencias), sin importar el orden preestablecido. Los resultados electorales comprueban lo dicho: de
casi 22% que se obtuvo en el 2000 de mujeres congresistas, se disminuyó a 18.33% (Schmidt 2003: 51).
En las elecciones para congresistas de 2006, el porcentaje de mujeres elegidas logró subir a 29%
aproximadamente, casi cumpliendo con la cuota impuesta del 30%. Pero, para el 2011, la cifra porcentual
cayó a 22%.
Lo dicho nos muestra que, a pesar de que ha pasado más de década y media desde que se aprobaron las
cuotas peruanas, estas no han logrado consolidar la representación política femenina debido a, entre otras
razones, el tipo de sistema electoral que Perú posee. Los distritos plurinominales pequeños, las listas
cerradas pero desbloqueadas y la ausencia de mandatos de posición han influido negativamente en la
aplicación efectiva de las cuotas de género, siendo incluso un obstáculo para las mismas. Por el contrario,
los distritos plurinominales, las listas cerradas y bloqueadas, y la existencia de mandatos de posición han
ayudado a la efectividad de las cuotas en Argentina, de tal manera que se ha logrado, verdaderamente,
aumentar la representación política femenina y acercarnos un poco más a la igualdad de género. Cierto es
que, aun falta mucho camino por recorrer.

23

Conclusiones
Como hemos visto a lo largo de la presente investigación, la inclusión de las cuotas de género en el
marco legal ha sido un proceso arduo, largo y evolutivo. En Argentina, el proyecto fue aprobado para
ambas cámaras del Congreso en noviembre de 1991; mientras que, en Perú, el Congreso votó a favor en
octubre de 1997. Para la aprobación de las cuotas, en ambos países, fue significativa la presencia de
dirigentes mujeres en la ‘Conferencia Mundial sobre la Mujer’ de Nairobi en 1985, pues hizo que el
movimiento feminista argentino y peruano se empaparan de experiencias europeas y decidieran su postura
a favor de estas acciones afirmativas de discriminación positiva (cuotas de género).
Es importante mencionar que las cuotas debieran darse cuando convergen condiciones favorables en el
acontecer nacional. Argentina regresó a la democracia en 1983, con el presidente Alfonsín, después de
haber estado sometida a muchos años de gobierno militar y, a fines de 1989, la senadora Margarita
Malharo de Torres presentó, en el Congreso Nacional, un proyecto de ley que imponía un sistema de
cuotas femeninas para las listas electorales. Por otro lado, Perú fue gobernado durante toda la década de
los 90’s por Alberto Fujimori y para 1997, año en el que se aprueban las cuotas, este lideraba un periodo
de acentuación de su régimen que le permitía lograr consenso en el Congreso para impulsar diversos
proyectos de ley, como el de las cuotas.
Las cuotas no se aprobaron solas, en ambos países hubo grupos que cabildearon a su favor. En
Argentina, el sistema de cuotas ya había sido aprobado por la Cámara de Senadores pero la de Diputados
se resistía y es por eso que, a fines de 1990, se funda a Red de Feministas Políticas, conformada por
mujeres de quince partidos políticos, quienes junto con las pocas diputadas nacionales se organizaron para
lograr la aprobación de la ley. Por otro lado, el debate sobre la equidad de género en Perú inició a través
de escritos académicos de representantes destacadas del movimiento feminista como Victoria Villanueva
y Maruja Barrig en 1990. Continuó con las actividades del Foro Mujer, grupo de ONG’s feministas,
quienes en 1994, durante el Día Internacional de la Mujer, propusieron formalmente el establecimiento de
una cuota femenina del 30% para las candidaturas en las elecciones nacionales, regionales y municipales.
Finalmente, en 1996 se creó, en el Congreso, la Comisión Especial de la Mujer, con once congresistas
mujeres y algunos varones, para discutir las cuotas de participación política y en mayo de 1997, la
Comisión recomendó al Pleno del Congreso incorporar el tema de las cuotas en el Código Electoral.
Pareciera ser que el debate peruano para lograr las cuotas de género fue un proceso arduo y de más larga
data que el argentino. Asimismo, queda evidenciado que la presencia de colectivos sociales fue
importante para la aprobación de las cuotas en el sentido en que estos buscaban abrir espacios para
nuevos actores en la política nacional, las mujeres.

24

Además, para la aprobación de las cuotas fue sumamente importante el apoyo que estas recibieron de
parte de los mandatarios, tanto de Argentina como de Perú. El presidente argentino Carlos Menem incluso
envió a su Ministro del Interior a la sesión de la Cámara de Diputados donde se debatía la ley de cuotas a
argumentar a favor del proyecto. Por su parte, el presidente Fujimori declaró públicamente que enviaría al
Congreso un proyecto de ley sobre el establecimiento de un sistema de cuotas, lo que hizo que muchos
congresistas cambiaran o terminaran de definir su opinión y aplaudieran la iniciativa.
Es un hecho que las cuotas discriminan, pero son discriminación de tipo positiva porque el mecanismo
está orientado a nivelar las diferencias en materia política, que existen, de facto, entre hombres y mujeres
y que se han ido fortaleciendo y agrandando con el transcurso de los años. Por ello, Argentina establece
un 30% de cuotas femeninas como requisito obligatorio para la inscripción de listas de partidos; pero,
Perú, por otro lado, establece primero un 25% que luego es aumentado a 30% de cuota para hombres y
mujeres, es decir se utilizó un lenguaje neutral con respecto al género para evitar que se calificara a las
cuotas de discriminatorias.
Sobre los sistemas electorales, hemos demostrado que son tres de sus atributos los principales factores
influyentes en la aplicación efectiva de las cuotas de género: la magnitud del distrito, los tipos de lista y
los mandatos de posición. La combinación de estos factores, en sus muchas variantes, constituye, en
parte, el sistema electoral adoptado por un país. Por un lado, Argentina tiene distritos plurinominales,
listas cerradas y bloqueadas, y mandatos de posición. Esto quiere decir que por cada circunscripción se
elige más de un candidato, el orden de los candidatos es fijo y el elector tiene un voto para optar por una
lista en su conjunto y, además, la ley prevé que por cada tres bancas, una debe ser ocupada por una mujer
(mandato de posición). Por otro lado, Perú tiene distritos plurinominales también pero las listas son
cerradas y desbloqueadas, y la ley de cuotas peruana no cuenta con mandatos de posición. Esto se traduce
en que el elector elige a más de un candidato por circunscripción y, además, elige a los de su preferencia,
gracias a la modalidad de voto preferencial, dentro de una lista determinada, sin importar el orden previo
asignado por el partido.
Consideramos como combinación más favorable, para la aplicación efectiva de las cuotas, la de
distritos plurinominales grandes y listas cerradas y bloqueadas con mandatos de posición. Mientras más
grande sea el distrito, más disponibilidad de escaños se tendrá, lo que significa más opciones para que
accedan mujeres al poder. Además, si la ley contempla mandatos de posición se puede lograr establecer
posiciones para las mujeres, desde los primeros lugares de la boleta, y si ello se combina con listas de tipo
cerradas y bloqueadas, estas posiciones quedan aseguradas, debido a que el orden que se establezca es
fijo. Todo ello permite un incremento real en la representación política femenina.

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Pareciera entonces que la efectividad de las cuotas argentinas debiera ser mayor a la de las cuotas
peruanas. Esto queda evidenciado en el incremento sostenido que ha tenido el porcentaje de mujeres en la
Cámara de Diputados del Congreso argentino desde la aplicación de la Ley de Cuotas. En 1993, año en el
que se aplica por primera vez la mencionada Ley, el porcentaje de mujeres en la referida cámara fue de
14.4%; para el 2005, doce años después, ya se contaba con un 35.4% de diputadas.
Por otro lado, el Congreso peruano ha sido inestable en cuanto a sus cifras porcentuales de mujeres.
Para los comicios del 2000, con una cuota del 25% para las listas electorales, se obtuvo 21.67% de
candidatas elegidas; para el 2001 se hizo un cambio en la magnitud, de circunscripción de distrito
nacional único a nivel departamental, y el porcentaje disminuyó a 18.33%; en el 2006, el porcentaje de
mujeres elegidas logró subir a 29% aproximadamente, casi cumpliendo con la cuota impuesta del 30%;
pero, para el 2011, la cifra porcentual volvió a caer a 22%.
Concluimos entonces que, en más de década y media, mientras la Ley de Cuotas argentina fue exitosa
y logró consolidar la representación política femenina en la Cámara de Diputados; la Ley de Cuotas
peruana, no logró ese objetivo, debido a, entre otras razones, el tipo de sistema electoral que Perú posee.
Los distritos plurinominales pequeños, las listas cerradas pero desbloqueadas y la ausencia de mandatos
de posición han influido negativamente en la aplicación efectiva de las cuotas de género, siendo incluso
un obstáculo para las mismas. Por el contrario, los distritos plurinominales, las listas cerradas y
bloqueadas, y la existencia de mandatos de posición han ayudado a la efectividad de las cuotas en
Argentina.

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