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Edicin Nro 200 - Febrero de 2016

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SUMARIO N 200
EDICIN FEBRERO DE 2016
E DITO RIA L

PRIMER BALANCE

Por JosNatanson

NM E RO E S P E C I A L

200!

Por Le Monde diplomatiqueedicin


Cono Sur
DE V A L UA CI N , A P E R T U R A . . .

EL SHOCK
ECONMICO

Por ClaudioScaletta
NA RCO TR F I C O E
INCO MP E TE N C I A

LA FBULA

Por Marcelo FabinSain


M E DIO S

LA EXCUSA DE LA
CONVERGENCIA

Por NataliaZuazo

DE S P IDO S E N E L E S T A D O

EL EMPLEO PBLICO
EN DEBATE

Por VernicaOcvirk

Edicin 200 - Sumario completo...

Claudio Roncoli, OTAN, 2010 (Fragmento, Gentileza Galera Elsi del Ro)

LAS CESANTAS REABREN LA DISCUSIN SOBRE EL ROL DEL ESTADO

El empleo pblico en debate


Por Vernica Ocvirk*
Con el argumento de prescindir de los oquis, el gobierno orden miles de despidos en diferentes organismos
estatales, lo que gener crticas y polmica. Es tan grande el Estado? El anlisis de los datos y la comparacin
internacional aportan una mirada ms all de los preconceptos.
gual que un triler vertiginoso, el primer mes de gobierno de Mauricio Macri se vio desbordado de
sucesos de alto impacto. Ni 24 horas haban transcurrido desde el traspaso de mando cuando se
anunci que se dejara caer el memorndum con Irn por la AMIA. Tres das ms tarde se concret la
prometida quita y baja de retenciones al agro y la industria. El 15 de diciembre el presidente design
en comisin a dos jueces de la Corte Suprema y el 16 se desmantelaron los controles cambiarios. La
intervencin de la Afsca y la Aftic se conoci con las copas ya casi alzndose para el brindis del 24,
mientras la fuga de los tres condenados por el triple crimen de General Rodrguez mantena al pas en vilo

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durante dos semanas. A esa mesa de fin de ao se sum el plato que faltaba: el despido masivo de miles de
trabajadores estatales acusados de oquis.
El despidmetro
Los preanuncios de despidos en el Estado tomaron estado pblico ni bien asumi el nuevo gabinete, cuyo
flamante ministro de Modernizacin, Andrs Ibarra, seal en conferencia de prensa que se revisaran todas
las contrataciones y concursos de los ltimos aos con el nimo de detectar aquellos casos de empleados que
sin cumplir funciones estuvieran cobrando un sueldo. El 29 de diciembre ese adelanto tom forma en el
decreto 254/2015, por el cual se instruy a los ministros, secretarios, autoridades de organismos
descentralizados y a las empresas y sociedades del Estado para revisar tanto los contratos de sus empleados
como la continuidad de los que concursaron sus puestos en los ltimos aos. De acuerdo a los considerandos
de la norma, el nmero de concursos durante el mandato de Cristina Kirchner fue excepcional, circunstancia
que amerita que la nueva gestin de Gobierno proceda a la revisin de los procesos de seleccin y contratacin
de personal, con el propsito de que se hayan realizado conforme a derecho y respondan a necesidades
genuinas de gestin.
Los despidos comenzaron a sucederse no slo en el Poder Ejecutivo (al cual se circunscriba el decreto), sino
tambin en el Congreso, provincias y municipios. Casi 2.000 personas fueron echadas del Senado, 600 del
Centro Cultural Kirchner, 22 de Arsat, 450 del Ministerio de Seguridad, 290 del Municipio de Lans, 980 en
Quilmes, 1.000 en Morn, 900 en Malvinas Argentinas y 4.500 en La Plata, donde la polica bonaerense
dispar gases lacrimgenos y balas de goma contra un grupo de empleados municipales que se manifestaban
frente a la sede comunal. La iniciativa El despidmetro, creada para contabilizar la cantidad de despidos
ocurridos en el Estado desde la asuncin del nuevo gobierno, contabilizaba al cierre de esta edicin 24.094
casos confirmados y chequeados (1).
El tema cobr fuerza en las redes sociales con su correspondiente lgica binaria. De un lado se repeta que el
gobierno no est despidiendo trabajadores; est dejando de regalar sueldos, mientras del otro se ponderaba a
la totalidad del plantel del Estado como un conjunto de trabajadores intachables. Con argumentos vinculados
a la eficiencia de la gestin pblica, el gobierno insista en que se trataba de contratos vencidos o de
empleados a los que se les dibuja un recibo salarial por un trabajo que no hacen. A esos argentinos que
hemos encontrado escondidos, que no vienen pero cobran un salario, tienen que saber que van a tener un
lugar. Tenemos que salir de estos modelos de abuso de lo que es de todos. Yo sueo con un pas donde cada
uno encuentre el lugar donde ser feliz, declar Macri en su primera conferencia de prensa.
El gobierno en general, y el Ministerio de Modernizacin en particular que se excus de aportar su versin de
los hechos para esta nota-, continuaron recurriendo a una justificacin que, tal como est formulada, acab
por develarse injusta y engaosa. Injusta porque es cierto que muchos contratos pudieron efectivamente haber
finalizado o haber sido celebrados en el marco de convenios con universidades, un modo de contratacin
flexible al que suele recurrirse en diferentes reas del Estado para agilizar los procedimientos. Pero los
empleados no son responsables de una precariedad que no eligen. El discurso resulta adems engaoso, dado
que no es posible que en un lapso tan breve las nuevas autoridades hayan avanzado con el prometido anlisis
de tareas y presentismo sobre la totalidad de los trabajadores.
Ms all de las acusaciones, varias preguntas quedan flotando: es necesario relevar el empleo estatal?, hay
oquis en el sector pblico?, cuntos? Y ms en general, quines trabajan hoy en el Estado, qu tareas
realizan, bajo qu condiciones y por qu, por lo menos en apariencia, son tan criticados?
Ms que gigantesco, heterogneo
La mayor parte del empleo pblico est hoy en las provincias y se trata de una dotacin que en
aproximadamente un 70 por ciento est formada por docentes, mdicos y policas. La administracin pblica
nacional en realidad representa una cantidad de empleados bastante baja, seala Maximiliano Rey,
politlogo, co-profesor adjunto regular de la Universidad de Buenos Aires y autor, junto a Horacio Cao y
Arturo Laguado Duca, de El Estado en cuestin (2), una obra de publicacin reciente que analiza las
caractersticas de la administracin pblica argentina durante los ltimos cincuenta aos.
Es cierto que la cantidad de empleados pblicos creci en los ltimos aos. Pero tambin fue un perodo en el
que el Estado se agrand en el mejor sentido del trmino, ampliando su rol de regulacin, diseminando
delegaciones de distintos organismos por el territorio, creando universidades y recuperando empresas
pblicas. Aun as las cifras que indican la cantidad de empleados pblicos no son una locura. A mi entender
cuando se habla de oquis hay detrs una mirada ideolgica, porque si bien puede haber sectores del Estado
donde se trabaja de una forma ms flexible, no es la generalidad de los casos, advierte.
Una va para descubrir los hechos y desandar prejuicios es acudir a la frialdad de los nmeros, de modo de
intentar responder a dos preguntas: cul es hoy el volumen real de empleados pblicos?, el aparato estatal
est o no sobredimensionado?
Antes de meternos con los datos es necesario aclarar que hablamos de un conjunto extremadamente difcil de
medir, un poco por la propia frondosidad de la maquinaria pblica pero tambin por la ausencia de un sistema
unificado de estadsticas para las diferentes jurisdicciones. A eso se suma la decisin de incluir o no
determinadas reas (por ejemplo YPF, que es una empresa mixta), o la imprecisin de los datos referidos a los
empleados contratados va universidades, ya que una dependencia estatal puede establecer un convenio de
asistencia tcnica con una casa de estudios pero ser esta ltima la que al fin y al cabo decida a cuntas
personas tomar por ese monto. La consecuencia de esta dificultad metodolgica resulta obvia: como tantas

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veces sucede en estadstica, las cifras pueden inflarse o desinflarse al gusto de quien las elabora.
Hecha la salvedad vale la pena citar los datos que aporta el trabajo Metamorfosis del sector pblico nacional,
que llev a cabo el Cippec en base a los empleados de esa porcin de la administracin estatal (es decir,
Presidencia, Ministerios, Congreso Nacional, Poder Judicial, organismos descentralizados y empresas
estatales, sin considerar en cambio a los trabajadores provinciales y municipales). El estudio contabiliz en
2015 un total de 773.000 empleados, casi 290.000 ms que en 2003, cuando slo haba 484.000.
Cmo se desagrega esa cifra? El mayor incremento un 350 por ciento se registr en las empresas pblicas.
Entre las que ms emplean figuran YPF, con 22.000 empleados, la Administradora de Recursos Humanos
Ferroviarios, con 20.000, el Correo Argentino, con 17.000, Aerolneas Argentinas, con 10.700, y Aguas y
Saneamiento, con 6.000. Aunque pueden haber aumentado su dotacin de personal, se trata en general de
trabajadores que eran contabilizados como empleo privado y que se convirtieron en empleados pblicos a
partir de la estatizacin. En segundo lugar aparece la administracin central, que creci un 44 por ciento,
sumando unos cien mil trabajadores, con foco, principalmente, en el Ministerio de Desarrollo Social y en el
Poder Judicial. Por ltimo, la llamada administracin descentralizada (de la cual forman parte organismos
como la ANSES, la AFIP y el PAMI) se increment un 41 por ciento, incorporando cerca de 90.000 empleados
en doce aos.
La pregunta sigue pendiente: es demasiado grande la planta de empleados pblicos argentinos? Aunque no
hay una forma de saber cul es el tamao ptimo de un Estado, el ndice de trabajadores pblicos de acuerdo a
la poblacin econmicamente activa (PEA) puede ser un buen indicador para comparar con otros pases.
De acuerdo a diferentes estimaciones (3), la cantidad total de empleados estatales en Argentina (tomando en
cuenta, ahora s, tanto a la Nacin como a las provincias y municipios) se calcula en 3,7 millones, lo cual,
considerando una PEA de 22 millones, arroja que cerca de un 17 por ciento de los argentinos que hoy trabajan
lo hacen para el Estado. Esos valores demuestran que nuestro pas no escapa a la media de la regin, y que
est por debajo de los pases desarrollados como Noruega (donde la relacin entre empleo pblico y fuerza de
trabajo es del 34 por ciento), Dinamarca (32), Suecia (26), Francia (22), Canad (20) y el Reino Unido (18)(4).
Es posible que en Argentina exista un sndrome de sobre-falta de empleados pblicos, es decir: sobran en
algunos lugares mientras faltan en otros. Pero al contrario de lo que suele pensarse, y si nos comparamos con
los pases desarrollados, no hay un exceso de funcionarios. El foco debera estar puesto ms en la calidad que
en la cantidad, porque un Estado ms presente y ms visible naturalmente requiere de ms personal, refiere
Gustavo Blutman, secretario acadmico del Centro de Investigaciones en Administracin Pblica de la
Facultad de Ciencias Econmicas de la UBA.
Al observar la composicin del empleo estatal argentino puede notarse que son las provincias las que han visto
aumentar sus dotaciones de trabajadores de manera ms significativa, en general por transferencias de
personal de salud y educacin desde la Nacin en las ltimas dcadas. Esto afianz una tendencia que vena
insinundose desde mediados del siglo pasado: en 1950 el gobierno nacional contaba con 3 empleados por
cada 100 habitantes y las provincias con 1,25. En el 2000, el empleo pblico provincial superaba en ms de 5
veces al nacional, aunque con fuertes diferencias segn de qu provincia se trate (5). Respecto de estas cifras,
el politlogo Oscar Oszlak escriba ya en 2001 que Argentina se asemeja a los pases federales avanzados,
como Estados Unidos o Canad, donde las burocracias estaduales son abultadas, aun cuando las provincias
argentinas no hayan alcanzado niveles semejantes de autonoma fiscal y operativa.
Las diferencias entre Nacin y provincias y la disparidad entre estas ltimas dan cuenta de otra caracterstica
medular del empleo pblico: ms que gigantesco se presenta como heterogneo, lo que dificulta cualquier
generalizacin. No es lo mismo evaluar qu sucede con la gente de YPF, que tiene una gestin de tipo
empresarial, con lo que puede estar pasando al interior del Ministerio de Desarrollo Social. Y esas diferencias
se reproducen tambin a nivel nacional, provincial y municipal, porque se trabaja con pblicos diversos y con
lgicas diversas. Para poder afirmar que con los empleados pblicos pasa tal cosa habra que desagregar por
reas o incluso por organismos, aunque en ese caso terminaramos haciendo casustica, seala Rey.
Segn el especialista, en determinados sectores resulta adems problemtica la acumulacin de diversas
tandas de reclutamiento decididas por cada gobierno. Fueron sumndose una serie de capas que con el paso
del tiempo han sido caracterizadas como geolgicas y a las que tal vez cueste convencer de trabajar bajo la
lnea de una nueva gestin explica. Por diversos motivos se superpusieron con distintas normativas de
ingreso y de carrera, y su estabilidad hoy depende ms de una valoracin poltica que de un anlisis jurdico.
Eso tambin hace a la heterogeneidad del aparato estatal.
Los medios de comunicacin, las ancdotas puntuales en oficinas de atencin al pblico y hasta algunos
entraables personajes televisivos han venido agitando por aos una suerte de sentido comn acerca de que el
empleo pblico es malo, pese a que existe una abundante evidencia que da cuenta de la relacin positiva
entre el nivel de desarrollo de un pas y la mayor presencia del sector pblico. As lo explica un estudio de la
Corporacin Andina de Fomento (CAF) y el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la
Universidad Nacional de La Plata (Cedlas-UNLP), que analiza el papel central que el Estado ocupa en las
sociedades y economas nacionales: Provee servicios bsicos como defensa y justicia, ofrece servicios sociales
como educacin y salud y con frecuencia participa en sectores productivos a travs de empresas estatales. Para
realizar este vasto conjunto de actividades el Estado emplea un gran nmero de trabajadores: de hecho el
sector pblico es, tpicamente, el principal empleador en las economas modernas. La investigacin pondera
adems la alta formacin de los trabajadores del Estado de la regin, que en promedio tienen catorce aos de
estudio contra los doce del sector privado y los diez del informal.

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Con nmeros y todo, las dudas subsisten. Si se han capacitado, si llevan a cabo tareas vitales para el
funcionamiento del pas y si, al fin y al cabo, no son tantos: por qu entonces el desprestigio? Presentar la
idea de un Estado lento y supernumerario fue necesario para generar un clima de opinin que permitiera
llevar adelante determinadas medidas de ajuste. Hubo un Estado de Bienestar que posiblemente no tuvo el
cuidado suficiente para agilizar su administracin, lo que fue aprovechado por las corporaciones para hacer su
juego con el apoyo de los tanques en las calles en el pasado y el de los tanques mediticos en el presente
seala Claudia Bernazza, secretaria de Desarrollo Social de La Matanza y ex directora del Instituto de
Capacitacin Parlamentaria de la Cmara de Diputados.
Desde luego que el sector pblico tiene sus falencias. Pero tambin las tiene el sector privado, por caso, las
empresas de telefona mvil, y no son blanco de esas campaas de descrdito.
Alta tensin
Es normal que se d un cierto recambio en el plantel de empleados pblicos al iniciarse una nueva gestin,
incluso es habitual que algunos trabajadores se vayan y lleguen nuevos cuando dentro de un mismo gobierno
cambia un ministro advierte Blutman. Con Nstor Kirchner tambin se dieron despidos en determinadas
reparticiones, pero fueron microscpicos, no se conoci el caso de un funcionario que echara de pronto a mil
personas. Uno de los problemas, segn su mirada, es que hoy existe un grado mayor de flexibilizacin para
expulsar empleados, ya que hay una planta permanente muy chica y un enorme sector de contratos de
diferente ndole: planta transitoria, pasantas, becas, contratos de empleo pblico, locacin de servicio, de
obra, con organismos internacionales, con universidades y fundaciones, entre otros. Y cada uno con su propia
normativa salarial y laboral.
La famosa planta permanente del Estado suele ser la ms vapuleada por la opinin pblica. Se dice que estos
empleados estn atados a sus puestos y que despedirlos resulta casi imposible ms all de su desempeo, lo
que puede provocar con los contratados una tensin ms o menos sutil. Sin embargo refiere Blutman lo
cierto es que la gente de planta fue desapareciendo de los organismos pblicos. Hace 20 aos eran ms los
trabajadores de planta que los contratados, pero esa relacin fue desequilibrndose a favor de estos ltimos. S
me parece que debera existir una planta permanente con continuidad, pero tambin con cierto grado de
renovacin y sobre todo con evaluaciones y capacitaciones serias y acordes con las necesidades sociales.
Mientras pelean por la reincorporacin de sus afiliados, los dirigentes de la Asociacin de Trabajadores del
Estado (ATE) lanzaron la contracampaa Soy estatal, mi trabajo son tus derechos. La estabilidad del
empleo pblico no es un beneficio de los trabajadores sino un derecho de los ciudadanos, para que quienes
llevan adelante las polticas pblicas cuenten con la tranquilidad y la independencia de no estar presos del
gobierno de turno, expresaron a travs de una serie de spots.
El secretario general del gremio, Hugo Godoy, explica los despidos masivos por varias vas. Por un lado existe
una concepcin de que el Estado es mo, un coto de caza donde poner a los propios. Pero esto es tambin un
disciplinamiento de cara a la prxima discusin salarial. Si estuviramos hablando de oquis eso podra
detectarse con un simple control de asistencia; y si hay gente que cumpla tareas ligadas a la administracin
anterior, entonces habr que encontrarles una ocupacin nueva, sostiene. Y aade una paradoja: La
precarizacin laboral dentro del Estado, que aument durante el kirchnerismo, termin volvindose un
terreno frtil para estos despidos.
Desde el gobierno anterior discuten esta afirmacin marcando que se han realizado tanto avances en el marco
normativo que regula el empleo pblico nacional como esfuerzos por formalizarlo, y que de hecho los 13.000
concursos llevados a cabo desde 2009 (cantidad que el citado decreto calific de excepcional) tuvieron que
ver, precisamente, con blanquear a esos trabajadores informales que en muchos casos venan desde hace aos
trabajando para el Estado (6).
Cuando un gobierno toma decisiones se enfrenta a la necesidad de contratar gente con celeridad. Los
concursos deberan cambiar sus procesos, es cierto, desandando el camino reglamentarista de nuestros
Estados. Pero todo esto no se hace de la noche a la maana apunta Claudia Bernazza. Justamente porque
avanz con polticas transformadoras, el kirchnerismo tuvo problemas con las reglamentaciones del empleo
pblico, previstas en su mayora por administraciones conservadoras. Estas reglamentaciones de la relacin de
empleo son un problema tambin en los pases centrales. Despus de todo concluye los liderazgos
transformadores siempre estn al borde de cumplir las normas administrativas preexistentes, y eso sucede
tanto en el mbito pblico como en el privado.
1. https://infogr.am/despidos_pro-6274
2. Horacio Cao, Maximiliano Rey y Arturo Laguado Duca, El Estado en cuestin. Ideas y poltica en la
administracin pblica argentina 1960-2015, Editorial Prometeo.
3.
http://tn.com.ar/economia/crecio-un-80-el-numero-de-empleados-publicos-en-10-anos-cuantos-sonnecesarios_586156
4.
https://docs.google.com/spreadsheets/d/1-VhgFJo46NJ4K06LgN5ITWVXq9jRpx1bAz0dJY3a3Y/edit#gid=0
5. www.oscaroszlak.org.ar/images/articulos-prensa/El%20estado%20del%20Estado.pdf
6.
www.clarin.com/opinion/Administracion_Publica-Igualdad-JusticiaServicio_Publico_0_1505249533.html

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Tecncratas y grasas
Estado y militancia
El Estado no es una bolsa de trabajo, no tiene que pagarle a una cantidad enorme de militantes de algn
partido poltico, lanz Gabriela Michetti desde la presidencia del Senado. Sus declaraciones fueron coronadas
luego por las de Alfonso Prat-Gay, quien advirti que se espera una administracin pblica a la cual no le
sobre la grasa de la militancia. Nosotros no vamos a contratar militantes, sino a las mejores personas para
cada puesto, remat el ministro de Hacienda y Finanzas.
El paradigma burocrtico tradicional weberiano propiciaba una separacin categrica entre los funcionarios
que tienen a su cargo la faz poltica ejecutiva (presidente, ministros, secretarios, subsecretarios y sus asesores)
y los empleados pblicos propiamente dichos, quienes desempean funciones de soporte administrativo y
cuyo accionar siempre de acuerdo a esta visin no debera estar influido por la orientacin poltica. Lo
cierto es que este esquema tan dicotmico no se corresponde con las prcticas concretas, donde la poltica
termina impregnando cambios en la fisonoma del aparato administrativo que llevar a cabo sus objetivos.
Para la visin neoliberal el radio de accin de lo poltico debera limitarse a lo mnimo indispensable, dejando
libres a las fuerzas del mercado para que organicen a la sociedad conforme con un ptimo social que resultar,
precisamente, de ese libre juego. Entonces, toda poltica, toda regla que altere relaciones de fuerza dadas,
toda interferencia deliberada en las leyes del mercado ser vista como algo costoso, nocivo y, en ltima
instancia, ilegtimo. La sospecha se extiende as hacia cualquier tipo de accin poltica y hacia cualquier
vocacin manifiesta de hacer poltica. Por contraposicin, se exalta el componente tecnocrtico,
atribuyndole el lugar del saber calificado, pero como una reformulacin justificatoria de la separacin entre
poltica y administracin, escribe al respecto Mabel Thwaites Rey, profesora titular regular de la carrera de
Ciencia Poltica de la UBA (1).
Qu ocurre cuando la burocracia que vena trabajando bajo cierta impronta debe vrselas con un cambio de
gobierno y encarar sus tareas con una nueva orientacin? Los objetivos de gestin pblica estn siempre
orientados por una ideologa, y la administracin est al servicio de esos objetivos. Pero los proyectos de
gestin son proyectos en dilogo con las prcticas administrativas preexistentes afirma Bernazza. La
democracia trae ruido aade, pero ah est el arte de los conductores, de poder tomar la memoria, la
experiencia y el saber del proyecto anterior, buscando puntos de acuerdo para recorrer la transicin. A los
trabajadores del Estado hay que sumarlos a partir de una pasin que siempre es ideolgica y que tiene que ver
en el mejor sentido del trmino con una militancia por lo pblico. Sin esa grasa la maquinaria burocrtica
del Estado resulta impiadosa.
1. www.catedras.fsoc.uba.ar/thwaites/tec_v_pn.pdf
V.O.
* Periodista.
Le Monde diplomatique, edicin Cono Sur
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