466 2011. Registro Oficial Edición Especial Nro. 184. Guía Metodológica de Planificación Institucional

EDICIN
ESPECIAL
Ao III - N 184
Quito, Martes 30 de
Agosto del 2011
SECRETARIA
NACIONAL DE
PLANIFICACIN Y
DESARROLLO
SUMARIO:
Pgs.
FUNCIN EJECUTIVA
465-2011 Expdese la Gua para la Formulacin de

Polticas Pblicas Sectoriales.....................
466-2011 Expdese la Gua Metodolgica de

Planificacin Institucional ..........................
39
467-2011 Expdese la Propuesta de Lincamientos

Generales para la Planificacin
Territorial Descentralizada........................
62
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--
Edicin Especial N 184 -
Registro Oficial
No. 465-2011
Rene Ramrez Gallegos
SECRETARIO NACIONAL DE PLANIFICACIN
Y DESARROLLO
Considerando:
Que, el Art. 3 de la Constitucin de la Repblica establece
entre los deberes primordiales del Estado, planificar el
desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el
desarrollo sustentable y la redistribucin equitativa de los
recursos y la riqueza, para acceder al buen vivir;
Que, la misma Carta Magna en su Art. 85 define a las
polticas pblicas como garanta de los derechos
reconocidos en la misma, en virtud de lo cual, su
formulacin, ejecucin, evaluacin y control se orientarn a
hacer efectivos tales derechos y el buen vivir, debiendo ser
formuladas a partir del principio de solidaridad y con la
participacin de las personas, comunidades, pueblos y
nacionalidades;
Que, el Art. 141 de la misma Constitucin de la Repblica,
seala que los Ministerios de Estado y dems organismos e
instituciones que integran la Funcin Ejecutiva, les
corresponde en el mbito de su competencia, cumplir con
las atribuciones de rectora, planificacin, ejecucin y
evaluacin de las polticas pblicas nacionales y planes que
se creen para ejecutarlas;
Que, el mismo texto constitucional en su Art. 279 establece
que el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin
Participativa organizar la planificacin para el desarrollo,
estar conformado por un Consejo Nacional de
Planificacin que integrar a los distintos niveles de
Gobierno, con participacin ciudadana; y, tendr una
Secretara Tcnica, que lo coordinar;
Que, el Art. 280 de la Constitucin de la Repblica
establece que el Plan Nacional de Desarrollo es el
instrumento al que se sujetarn las polticas, programas y
proyectos pblicos, la programacin y ejecucin del
Presupuesto del Estado, y la inversin y la asignacin de los
recursos pblicos, coordinar las competencias exclusivas
entre el Estado Central y los gobiernos autnomos
descentralizados, siendo su observancia de carcter
obligatorio para el sector pblico e indicativo para los
dems sectores;
Que, el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas
Pblicas, publicado en el Segundo Suplemento del Registro
Oficial No. 306 de 22 de octubre del 2010, tiene como
objetivo fundamental normar el Sistema Nacional
Descentralizado de Planificacin Participativa y el Sistema
Nacional de Finanzas Pblicas, y la vinculacin entre estos;
Que, el Art. 15 del Cdigo Orgnico de Planificacin y
Finanzas Pblicas seala que corresponde a la Funcin
Ejecutiva, la definicin de la poltica pblica nacional,
dentro del mbito de sus competencias. En este sentido, los
ministerios, secretaras y consejos sectoriales de poltica,
formularn y ejecutarn polticas y planes sectoriales con
enfoque territorial, sujetos estrictamente a los objetivos y
metas del Plan Nacional de Desarrollo;
- Martes 30 de Agosto del 2011
Que, el mismo Cdigo Orgnico seala en su Art. 16, que

los procesos de formulacin y ejecucin de las polticas
pblicas deben incorporar mecanismos de coordinacin que
garanticen la coherencia y complenientariedad entre las
intervenciones de los distintos niveles de gobierno;
Que, artculo 17 del antes referido Cdigo Orgnico
establece que la Secretara Nacional de Planificacin y
Desarrollo elaborar los instructivos metodolgicos para la
formulacin, monitoreo y evaluacin de las polticas
pblicas nacionales y sectoriales;
Que, el artculo 20 del aludido Cdigo Orgnico determina
como objetivo del Sistema Nacional Descentralizado de
Planificacin Participativa, contribuir a travs de las
polticas pblicas, al cumplimiento progresivo de los
derechos constitucionales, los objetivos del rgimen de
desarrollo y disposiciones del rgimen del buen vivir;
Que, el artculo 26 del Cdigo Orgnico ibdem establece
que la Secretara Tcnica del Sistema Nacional
Descentralizado de Planificacin Participativa ser ejercida
por la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, a
la cual entre otras atribuciones le corresponde, integrar y
coordinar la planificacin nacional con la planificacin
sectorial y territorial descentralizada, propiciar la
coherencia de las polticas pblicas nacionales, de sus
mecanismos de implementacin y de la inversin pblica
del gobierno central con el Plan Nacional de Desarrollo; as
como concertar metodologas para el desarrollo del ciclo
general de la planificacin nacional y territorial
descentralizada;
Que, mediante Acuerdo Ministerial No. 392-2010,
publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 95 de
2 de diciembre de 2010, se expidi el Reglamento Orgnico
de Gestin Organizacional por Procesos de la
SENPLADES, mismo que establece entre sus atribuciones,
a cumplirse a travs de la Subsecretara de Planificacin
Nacional, Territorial y Polticas Pblicas, disear las
metodologas e instrumentos en los procesos de formulacin
participativa de polticas pblicas nacionales en
concordancia con el rgimen de desarrollo y rgimen del
buen vivir previstos en la Constitucin, y con las polticas y
metas previstas en el Plan Nacional de Desarrollo;
Que, es necesario establecer la metodologa que permita
ejecutar los procesos de formulacin de polticas pblicas
sectoriales, para garantizar los derechos establecidos en la
Constitucin y las polticas y metas del Plan Nacional de
Desarrollo; y,
En ejercicio de las atribuciones que le confieren el numeral
1 del Art. 154 de la Constitucin de la Repblica del
Ecuador, el Art. 17 del Cdigo Orgnico de Planificacin y
Finanzas Pblicas, el Art. 3 del Decreto Ejecutivo Nro.
1372, publicado en el Registro Oficial Nro. 278 de 20 de
febrero de 2004; y, el literal w) del Estatuto Orgnico de
Gestin Organizacional por Procesos de la SENPLADES,
Acuerda:
Artculo 1.- Expedir la Gua para la Formulacin de
Polticas Pblicas Sectoriales, la misma que ser de
Registro Oficial - Martes 30 de Agosto del 2011
cumplimiento obligatorio para las entidades y rganos que

comprenden la Funcin Ejecutiva.
Artculo 2.- El presente Acuerdo entrar en vigencia a
partir de la fecha de su expedicin sin perjuicio de su
publicacin en el Registro Oficial.
Cmplase y publquese.
Dado, en el Distrito Metropolitano de la Ciudad de San
Francisco de Quito, a 20 de julio de 2011.
f.) Rene Ramrez Gallegos, Secretario Nacional de
Planificacin y Desarrollo.
SENPLADES.- Es fiel copia del original.- Lo certifico.- f.)
Ilegible.- Coordinacin General de Asesora Jurdica.
GUA PARA LA FORMULACIN DE POLTICAS

PBLICAS SECTORIALES EN LA
FUNCIN EJECUTIVA
1. Introduccin
En 2008, la poblacin ecuatoriana aprob, mediante
referndum, la nueva Constitucin de la Repblica del
Ecuador. Este nuevo pacto de convivencia establece que el
desarrollo se orientar a la realizacin del Buen Vivir,
definiendo al Ecuador, en el artculo 1, como un Estado
constitucional de derechos y justicia.
A partir de un enfoque que ya no ve al desarrollo como un
fin en s mismo, sino como un medio para alcanzar el Buen
Vivir de todos y todas, los ecuatorianos y ecuatorianas nos
hemos propuesto una nocin amplia, integral y ambiciosa
que supera el mero crecimiento econmico como fin ltimo
de la sociedad. La apuesta por el Buen Vivir rebasa la
nocin tradicional y plana del desarrollo. Bajo esta visin,
el ser humano, de forma individual y colectiva, como sujeto
de derechos, se convierte en el centro y fin ltimo. El Buen
Vivir promueve una visin basada en la dignidad humana y
en el libre ejercicio y disfrute de los derechos, en virtud de
lo cual las personas, de forma individual y colectiva
(comunidad, pueblo, nacionalidad o territorio), pasan a ser
actoras y protagonistas. Esta perspectiva demanda una
redefinicin de las polticas pblicas sectoriales, para el
largo, mediano y corto plazo, adems de proponer una
mirada nacional integral que considera las diversidades
sociales y territoriales.
El contexto actual del pas genera importantes desafos para
la accin pblica, y en particular requiere formas distintas
de definicin de polticas pblicas, que rompan con la
tendencia inercial y/o reactiva que caracteriz el pasado, a
la vez que quiebren, en definitiva, la tendencia de Estado
piramidal, que ha privilegiado la especializacin funcional,
jerrquica y fragmentada por encima del sustento de
instancias de inclusin y deliberacin ciudadana. En
consecuencia, se hace necesario armonizar criterios y
metodologas de formulacin de polticas pblicas, contar
con instrumentos adecuados a la nueva manera de ver el
bien pblico, y establecer flujos de procesos claros, que
respondan a esas exigencias.
En la Constitucin se crea el Sistema Nacional

Descentralizado de Planificacin Participativa y se le da un
carcter vinculante, para todo el sector pblico, a su
principal instrumento: el Plan Nacional de Desarrollo
(PND). Para el perodo de gobierno 2009-2013, el PND se
ha denominado Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV).
El PNBV es el instrumento mximo de la planificacin
nacional y de la poltica pblica, y aunque tiene
formulaciones y lincamientos definidos por el perodo de
gobierno, propone un horizonte de cambio en el largo plazo.
De acuerdo al artculo 141 de la Constitucin, a las
ministras y ministros de Estado les corresponde, entre otras
funciones, ejercer la rectora de las polticas pblicas del
rea a su cargo. Las polticas pblicas, en nuestro Estado
constitucional de derechos y justicia, y conforme establece
el artculo 85 de la Constitucin, se deben orientar a hacer
efectivos el Buen Vivir y todos los derechos de las y los
ecuatorianos. En el Ecuador, las polticas pblicas, junto con
las garantas jurisdiccionales y normativas, son un
mecanismo para garantizar y hacer efectivos los derechos de
todos y todas.
Sobre esta base, es necesario definir y explicitar cules son
las polticas pblicas de cada uno de los sectores. En el
mbito sectorial, las polticas nacionales definidas en el
PNBV se complementan, por un lado, con las polticas
intersectoriales contenidas en las Agendas Sectoriales de los
Consejos Sectoriales de Poltica y, por otro lado, con las
polticas sectoriales de los ministerios y secretaras de
Estado ejecutoras.
Con la finalidad de que las polticas pblicas sean el
instrumento efectivo para la construccin del Estado
constitucional de derechos y justicia que d sustento al Buen
Vivir, deben ser formuladas en consonancia con un Enfoque
Basado en Derechos Humanos (EBDH). El EBDH
constituye un marco comn para la aplicacin de los
enfoques
de
igualdad
(gnero,
generacional,
interculturalidad, de discapacidades y de movilidad
humana1), que permite complementar en la prctica los
enfoques con escaso desarrollo conceptual e instrumental. El
EBDH se enmarca en las definiciones constitucionales del
Buen Vivir, que hacen hincapi en la titularidad colectiva de
los derechos, y aade como principio la sostenibilidad
ambiental y define garantas sustantivas para el
cumplimiento de todos los derechos. En definitiva, se debe
actuar deliberadamente para propiciar cambios profundos en
los patrones socioculturales, polticos, ambientales y
econmicos, sobre los cuales gravitan las estructuras de
desigualdad, que de esta manera se reproducen y
profundizan.
Si bien es cierto que el PNBV tiene una vigencia de cuatro
aos, dentro del instrumento se ha incorporado una
Estrategia de Largo Plazo (ELP), la cual orienta la
planificacin nacional con un horizonte ms amplio (ver
PNBV, 2009: 91-133). La planificacin de largo plazo tiene
Al hablar del enfoque de movilidad humana, nos referimos al
mbito de las migraciones. En adelante, en esta Gua, se debe
tener presente este hecho, puesto que el enfoque de movilidad
humana har referencia a las problemticas asociadas con las
migraciones, tanto a nivel interno como externo, de
ecuatorianos y extranjeros.
el gran desafo de promover, de manera integrada, el

desarrollo
social
y
territorialmente
equitativo,
contribuyendo a la reduccin de las desigualdades y
brechas. En ese sentido, en el mediano y corto plazo se
deben sentar las bases para ese cambio a travs de, en
primer lugar, la generacin de capacidades de la ciudadana
para exigir y disfrutar sus derechos y, en segundo lugar, del
fortalecimiento de las capacidades del Estado para cumplir
su deber de garante de los derechos humanos y ambientales.
La generacin de capacidades de la ciudadana conlleva,
por un lado, la promocin de un entorno propicio que
asegure una participacin libre, activa e informada; y, por
otro lado, el fortalecimiento de las capacidades de la
poblacin, en particular de grupos tradicionalmente
excluidos, marginados y discriminados, para que esa
participacin sea efectiva, incluyente y tenga una incidencia
real en la toma de decisiones. Adicionalmente, la
generacin de capacidades promueve la cohesin y el
cumplimiento de las responsabilidades de las personas,
pueblos y comunidades, entre s y hacia la naturaleza.
En lo que respecta al papel del Estado, un enfoque basado
en derechos humanos contribuye al desarrollo de las
capacidades de funcionarios y autoridades para cumplir con
las obligaciones del Estado de respetar, proteger y hacer
efectivos los derechos humanos de todas las personas, sin
discriminacin, conforme lo establece la Constitucin y los
Instrumentos Internacionales.
En ese contexto, la planificacin sectorial debe establecer
los objetivos, polticas, lincamientos de poltica, metas e
indicadores, dentro de una determinada temporalidad. Debe,
tambin, tomar en cuenta la dimensin anual y plurianual de
la planificacin institucional, de modo que se propicie un
orden de articulacin de la planificacin con el ciclo
presupuestario.
La Programacin Plurianual de la Poltica (PPP) es el
instrumento de planificacin y de programacin de mediano
plazo en el cual se programa la estrategia de accin
institucional para un perodo de gobierno.
La PPP orienta la gestin institucional y tiene por objeto
asegurar la sostenibilidad intertemporal de los programas,
proyectos, acciones y actividades que se prev realizar. La
PPP busca establecer las finalidades y objetivos que tiene el
gobierno y vincularlos potencialmente a la programacin
presupuestaria. Asimismo, propone alinear las prioridades
de las instituciones nacionales con los objetivos de
planificacin nacional. Anualmente, la PPP se plasma en la
Programacin Anual de la Poltica (PAP).
consagrados en la Constitucin, y establece que el

contenido de los derechos se desarrollar de manera
progresiva a travs de las normas, la jurisprudencia y las
polticas pblicas.
El derecho internacional de los derechos humanos reconoce
algunos principios fundamentales como la universalidad e
inalienabilidad, la interdependencia, la igualdad y no
discriminacin, la participacin e inclusin y la rendicin
de cuentas e imperio de la ley. Estos principios deben
aplicarse y orientar todo el ciclo de las polticas pblicas:
formulacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin. El
enfoque basado en derechos humanos EBDH permite
aplicar estos principios en las polticas pblicas.
El Enfoque Basado en Derechos Humanos (EBDH)
apuntala el compromiso constitucional garantista del Buen
Vivir conforme al Art. 275 de la Constitucin del Ecuador.
El Buen Vivir requiere que las personas, comunidades,
pueblos y nacionalidades gocen efectivamente de sus
derechos, y ejerzan responsabilidades en el marco de la
interculturalidad, del respeto a sus diversidades, y de la
convivencia armnica con la naturaleza.
El EBDH es una herramienta metodolgica que se sustenta
en el principio de que solo es posible alcanzar el Buen
Vivir con el pleno ejercicio de los derechos humanos. En
otras palabras, los obstculos o las limitaciones para el
Buen Vivir no se expresan solamente en la privacin
econmica de medios de vida, sino en la privacin mltiple
del disfrute de todos los derechos humanos, sean estos
civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales, y
ambientales.
El marco conceptual y metodolgico del EBDH parte de la
aplicacin sistemtica de los estndares y principios de
derechos humanos en todas las fases del proceso de
planificacin para el Buen Vivir, con el fin de fortalecer las
capacidades del Estado como garante de derechos y de
generar capacidades en las personas como titulares de
derechos y responsabilidades.
Con el fin de promover, proteger y hacer efectivos los
derechos fijados en la Constitucin, el EBDH integra los
estndares y principios de derechos humanos en las
polticas, planes, programas y proyectos pblicos. Los
estndares de derechos humanos estn codificados en los
distintos instrumentos legales de mbito internacional, y
regional y nacional, y constituyen el contenido mnimo
normativo de cada uno de los derechos.
2. Fundamentos de las polticas pblicas sectoriales

2.1
Enfoque Basado en los Derechos Humanos
La Constitucin del Ecuador est a la vanguardia mundial

en una serie de aspectos. Uno de los principales es la
garanta de derechos humanos. En su artculo 3, la
Constitucin establece como uno de los deberes
primordiales del Estado garantizar sin discriminacin
alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la
Constitucin y en los instrumentos internacionales. Del
mismo modo, el artculo 11 seala que el ms alto deber del
Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos
El Plan Nacional del Buen Vivir, en concordancia con el

mandato Constitucional vigente, es muy avanzado en tanto
contempla objetivos y metas ms ambiciosos que los
establecidos en algunos compromisos internacionales. Pero
estos contenidos del PNBV se pueden tambin respaldar en
el nivel de detalle y la amplitud de temas que se abordan en
los instrumentos internacionales, que resultan tiles porque
contemplan reglas mnimas, estndares, mecanismos para
alcanzar los objetivos y recomendaciones de polticas. Es
decir, ayudan a complementar el marco constitucional para
definir el contenido y alcance de las obligaciones del Estado
en poltica pblica como garanta de derechos.
Los instrumentos internacionales pueden denominarse

convenios, tratados, declaraciones o acuerdos. Para que
sean de obligatorio cumplimiento, deben ser aprobados por
la Asamblea Nacional, ratificados por el Presidente de la
Repblica y entran en vigencia luego de la publicacin en el
Registro Oficial.2
mayor sostenibilidad y equidad de estos ltimos. En este

sentido, promueve como principios de accin: la
participacin, la igualdad y no discriminacin, la
sostenibilidad ambiental, la transparencia y rendicin de
cuentas. Estos principios aportan criterios objetivos de
calidad a travs de su aplicacin sistemtica en todas las
etapas del ciclo de la poltica sectorial.
Las obligaciones en materia de derechos humanos incluyen:

Obligacin de respetar- Ninguna persona ni entidad
pblica ni privada, independientemente de sus funciones y
en cualquiera de sus niveles, puede violentar los derechos
humanos, por accin u omisin.
Obligacin de proteger- Las entidades estatales, en
concordancia con sus atribuciones de control, deben evitar
que cualquier persona natural o jurdica gubernamental y no
gubernamental violen los derechos humanos y del Buen
Vivir. Si estos fueran violentados, las entidades
gubernamentales tienen la obligacin de investigar y, de ser
el caso, aplicar a los infractores la sancin -judicial y/o
administrativamente, segn corresponda- y de reparar el
dao causado a las personas individuales o colectivas
agraviadas,
asegurndoles
una
compensacin,
restituyndoles en el ejercicio de sus derechos y aplicando
las garantas del caso.
Obligacin de realizar o satisfacer- Las entidades del
Estado deben emprender acciones de poltica pblica
tendientes a la realizacin progresiva de los derechos
humanos y del Buen Vivir. En este sentido, el Estado tiene
la obligacin de velar por que se hagan efectivos los
derechos de todas las personas que, de forma individual y
colectiva, se encuentran en situaciones especiales de
exclusin,
vulnerabilidad,
privacin
de
libertad,
desproteccin u otras que les impidan acceder por s mismas
al ejercicio de los derechos humanos.
2.1.1 Valor agregado del EBDH en las polticas

sectoriales:
- Confiere un grado adicional de legitimidad normativa y
social a las polticas pblicas, al basarse en valores
universales referidos a la libertad, igualdad y dignidad
humanas, y que estn garantizados por medio de las
obligaciones establecidas en instrumentos legales
nacionales e internacionales.
- Permite aplicar los enfoques de igualdad y ambiente
porque ofrece un marco comn de actuacin, a la vez que
hace posible la complementariedad con instrumentos de los
enfoques con amplio desarrollo (como el de gnero). El
EBDH puede considerarse una puerta de entrada a la
aplicacin de los enfoques de igualdad.
- Los estndares de derechos humanos y ambientales

ayudan y contribuyen a la definicin el contenido de las
polticas y los resultados esperados, y establecen unos
criterios mnimos a tener en cuenta, tanto en la priorizacin
de lincamientos de poltica pblica cuanto en el seguimiento
a la implementacin y la medicin de impactos.
- Define los problemas de desarrollo como derechos
insatisfechos, colocando en el centro del anlisis y de las
propuestas de polticas pblicas a las personas,
comunidades, pueblos y nacionalidades; as como al
ambiente. Esta perspectiva garantiza que los grupos
marginados o excluidos del disfrute de derechos humanos
sean identificados y que se formulen polticas que cierren
brechas y desigualdades sociales para garantizar la
realizacin universal de los derechos.
- En lugar de ser beneficiaras pasivas, las personas,
individuales y colectivas, pasan a ser protagonistas de su
propio desarrollo
y titulares de derechos
y
responsabilidades, legalmente vigentes y exigibles como
garantas. A su vez, el Estado, como principal portador de
obligaciones en materia de derechos humanos y
ambientales, pasa a tener la correspondiente obligacin de
respetar, proteger y hacer efectivos esos derechos. El EBDH
fortalece la relacin constructiva entre los ciudadanos y
ciudadanas como titulares de derechos y responsabilidades,
y los ejecutores de las polticas pblicas como garantes del
marco normativo del Buen Vivir.
- Promueve, por una parte, el desarrollo de las capacidades
en las entidades pblicas para que puedan garantizar todos
los derechos de las personas y el ambiente; y, por otra parte,
el fortalecimiento de las capacidades de las personas,
individuales y colectivas, como titulares de derechos, para
que puedan ejercerlos y exigir su cumplimiento.3 Si bien el
Estado a travs de sus funcionarios pblicos constituye el
principal portador de obligaciones respecto de la garanta
de los derechos humanos y de la naturaleza, tambin las
personas, comunidades, pueblos y nacionalidades son
protagonistas corresponsables del xito de las polticas
pblicas. En este marco, las campaas sobre lactancia
materna o ahorro de energa en el mbito domstico, por
ejemplo, contribuyen al xito de las polticas de desarrollo
infantil y a las de manejo sostenible de los recursos
estratgicos.
- Concede igual importancia al proceso de planificacin de

la poltica pblica como a sus resultados, con miras a una
El Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio e integracin
y el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos, as
como las Agencias de Naciones Unidas, tienen archivos con la
informacin sobre los instrumentos internacionales ratificados
por el Ecuador.
En el Art. 83 de la Constitucin constan un conjunto de

responsabilidades o deberes generales de los y las ecuatorianas,
sin embargo en cada campo de la poltica sectorial es posible
identificar distintas responsabilidades ciudadanas e integrarlas
a los programas o proyectos.
Fuente: SENPLADES-OACDH
Elaboracin: SENPLADES
2.2 Polticas pblicas sectoriales: definicin y justificacin4
Las polticas pblicas son concebidas como:
Un conjunto de decisiones y estrategias adoptadas por una
autoridad legtima para resolver problemas pblicos complejos
(Aguilar, 1993). En tal sentido, una poltica pblica es una
directriz general que refleja la prioridad y voluntad poltica del
gobierno para modificar una situacin determinada. En la
prctica, las polticas pblicas funcionan como instrumentos
que permiten al Estado garantizar los derechos humanos y
ambientales, vinculando las necesidades sociales a corto plazo
una visin poltica a mediano y largo plazo, para as eliminar
inequidades (ver Art. 85 de la Constitucin). La interrelacin
de las decisiones de los distintos actores pblicos.5
Entonces, al ser las polticas pblicas procesos deliberadamente
diseados y planificados, con objetivos, cursos de accin y
lineamientos establecidos, que demandan una variedad de recursos
y requieren la interaccin entre actores polticos y sociales,
podemos afirmar: la poltica pblica se define como un curso de
accin de la gestin pblica que institucionaliza la intervencin
pblica en respuesta a un problema social identificado como
prioritario, y que se convierte de esta manera en materia de
poltica de Estado.
La presente seccin toma como base a diferentes autores, cuyas

obras pueden ser consultadas para mayor informacin: Oszlak
y O'Donnell (1984), Aguilar (1993), Nelson (1993), Majone
(1997), Tamayo (1997), Moro y Besse (2006).
Tambin hay posiciones que hablan de las polticas pblicas
como enunciados que conciernen a la seleccin de medios para
alcanzar metas que se planteen; todo aquello que las entidades
pblicas tienen intencin de hacer, pero tambin lo que eligen
no hacer; o, como una secuencia de acciones que se expresan a
travs de leyes y regulaciones, as como en el conjunto de
programas, proyectos y actividades de las instituciones
pblicas.
En esa medida, las polticas pblicas son un instrumento que

permite al Estado cumplir con sus obligaciones de respetar,
proteger y realizar los derechos humanos y de la naturaleza,
eliminar inequidades y transversalizar enfoques tradicionalmente
marginados o minimizados, a la vez que vinculan las necesidades
de corto plazo del Estado con una visin poltica a mediano y largo
plazo.
Como se mencion anteriormente, de acuerdo al artculo 154 de la
Constitucin, a las ministras y ministros de Estado les corresponde,
entre otras funciones, ejercer la rectora de las polticas pblicas
del rea a su cargo. Al hablar de polticas pblicas sectoriales, nos
referimos a las polticas del nivel de ministerios y secretaras
ejecutoras, a travs de las cuales se expresa su rectora.
Como parte de la recuperacin del papel del Estado frente al
fracaso del modelo anterior, marcado por la discrecionalidad y la
falta de voluntad poltica, la formulacin, ejecucin, evaluacin y
control de polticas pblicas sectoriales son responsabilidad
principal de las entidades rectoras sectoriales, con participacin de
actores sociales y de los Consejos Nacionales para la Igualdad
(CNI).
En el caso de los enfoques de igualdad, los CNI emiten polticas
para la igualdad, luego de un proceso de construccin conjunta con
las entidades rectoras. En este proceso de construccin se busca
transversalizar los enfoques de igualdad. Es decir incorporar las
polticas para la igualdad y las consideraciones ambientales
pertinentes en todo el ciclo de las polticas pblicas. Dichos
enfoques deben ser incorporados en todas las fases del ciclo de
planificacin: en el diagnstico y la formulacin de polticas, en el
diseo de planes y programas, en los sistemas de gestin, en los
modelos de atencin, en el campo administrativo y presupuestario,
y en la ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas. La
aplicacin de un EBDH garantiza que los grupos tradicionalmente
marginados, excluidos y discriminados alcancen el Buen Vivir. En
este sentido, el EBDH coincide con las Agendas para la Igualdad,
aportndoles como valor aadido la nocin normativa de igualdad
y no discriminacin que obliga a los gobiernos a combatir la
discriminacin de iure y de facto, a remover los obstculos que
impiden el acceso a
servicios sociales bsicos en condiciones de igualdad, y a

visualizar y priorizar a esos grupos en las polticas,
programas y presupuestos a travs de la accin afirmativa.
Es importante considerar el papel central que juega el
Estado para llevar a cabo las polticas pblicas
enmarcndolas en los siguientes fines especficos:
Lograr la integracin y el equilibrio, en trminos

sociales y territoriales;
Incidir en la conformacin plural de la sociedad;
Intervenir de manera coherente, complementaria y

solidaria para la consecucin del Buen Vivir de la
poblacin; y,
--
Garantizar el respeto inmediato de los derechos

humanos y ambientales, para su realizacin
progresiva.
2.3 Instrumentos de poltica sectorial
La recuperacin y fortalecimiento del rol de planificacin
del Estado implica, en su nivel ms bsico, la apropiacin y
conocimiento de los principales instrumentos que orientan
los distintos niveles de planificacin, como procesos que se
desarrollan en diferentes niveles, pero que se articulan y
retroalimentan entre s.
Fuente y Elaboracin: SENPLADES, 2011.

2.3.1 Bloque de Constitucionalidad
El Bloque de Constitucionalidad incluye a la Constitucin y
a los instrumentos internacionales de los cuales Ecuador es
signatario, y que tambin son mandatorios.6 Cabe recordar
que uno de los elementos claves en la concepcin del Buen
Vivir es la integralidad de los derechos, es decir que todos
son fundamentales, sin excepcin, para una vida digna. Por
ello, la Constitucin enfatiza el carcter integral de los
derechos,
al
reconocerlos
como
indivisibles,
interdependientes y de igual jerarqua (artculo 11, numeral
6).
Las bases conceptuales de la Constitucin y del PNBV
reconocen la dimensin normativa basada en las garantas
universales de derechos mediante polticas pblicas. En el
PNBV se menciona que: Si el objetivo son los derechos,
las polticas no pueden ser selectivas sino universales, por
lo cual el objetivo en la produccin y distribucin de bienes
pblicos debe ser la ampliacin de las coberturas y la
mejora de la calidad de las prestaciones. La focalizacin
puede reflejar una prioridad ante emergencias
El Ttulo IX de la Constitucin (en particular los artculos 424

y 425) establecen la supremaca de la Constitucin y la
jerarqua normativa de la Constitucin y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado.
momentneas, pero el principio rector de la estrategia

econmica y social de mediano y largo plazo debe ser la
universalidad solidaria (PNBV, 2009: 38).
El Bloque de Constitucionalidad est en la cspide de la
pirmide normativa nacional porque, conforme a la propia
Constitucin, adems de tener precedencia jerrquica sobre
cualquier otra norma, constituye el mandato que define los
deberes del Estado ecuatoriano en cuanto a la garanta de los
derechos humanos, individuales y colectivos, de los y las
ecuatorianas, as como los derechos de la naturaleza. Por
ende, el Bloque de Constitucionalidad es la gua
fundamental de las polticas de Estado (ver los artculos 3 y
11 de la Constitucin).
El Estado ecuatoriano dispone de un marco normativo muy
comprehensivo y. avanzado, en la medida en que ha
ratificado todos los tratados fundamentales de derechos
humanos y ha propuesto nuevas dimensiones de
normatividad vinculante (como en el caso de los derechos de
la naturaleza). Para el avance en el cumplimiento de los
compromisos internacionales asumidos, mediante dichos
tratados tambin se crearon organismos de proteccin y
seguimiento, de mbito regional (interamericano) y mundial
(Naciones Unidas), ante los que el Estado ecuatoriano rinde
cuentas de forma peridica y desde donde recibe tambin
informes y recomendaciones de especial utilidad para la
formulacin o ajuste de polticas pblicas.
Sobre esta base, las polticas sectoriales deben estar

orientadas a dar contenido a los derechos para el Buen Vivir
de forma progresiva, conforme al mandato constitucional,
los instrumentos internacionales y las recomendaciones
emanadas de los sistemas de proteccin de derechos
humanos a nivel regional y mundial, en todo el ciclo de la
poltica pblica.
2.3.2
Estrategia de Largo Plazo
Si bien es cierto que el PNBV tiene una vigencia de cuatro

aos, se ha incluido una Estrategia de Largo Plazo (ELP),
denominada Estrategia Endgena Sostenible de
Acumulacin y (Re)distribucin de la Riqueza para el Buen
Vivir. La ELP apunta a la construccin de una nueva forma
de generacin de riqueza para su distribucin y
redistribucin equitativa, social y territorialmente. As se
sustenta el nuevo pacto de convivencia celebrado con la

aprobacin de la Constitucin de 2008 por referndum
popular.
La ELP busca, a travs de una mirada prospectiva, que el
Ecuador deje de ser un pas extractivista primarioexportador y se convierta en una sociedad del
bioconocimiento sustentada en una matriz productiva
terciaria, exportadora de biodiversidad y servicios con alto
valor agregado, orientada por el Buen Vivir de sus
habitantes. Con ello en mente, se ha trazado un camino en
cuatro fases de transformacin, en el curso de las cuales se
buscar la satisfaccin de las necesidades bsicas de la
poblacin ecuatoriana, la consolidacin de la industria
nacional y una insercin estratgica y soberana del Ecuador
en el mundo.
Figura 3: Fases de la estrategia endgena sostenible de acumulacin y (re)distribucin de la

riqueza para el Buen Vivir
Fuente y elaboracin: SENPLADES, 2009.

En la primera fase de transformacin, denominada Fase 1:
Transicin, y en la que actualmente debemos trabajar, se
requiere la consolidacin de una economa endgena
encaminada hacia el Buen Vivir. Esto es, enfatizar la
generacin e incremento de capacidades y oportunidades,
as como la movilizacin, acumulacin y distribucin de
capital en los distintos sectores y actores del sistema
econmico. En esta fase tambin se plantea mantener
fuentes de acumulacin tradicionales, pero orientando la
inversin de los recursos a la transformacin de la
economa, priorizando la (re)distribucin y la transferencia
tecnolgica. Esto es fundamental para dar un impulso de
partida a las industrias nacientes, para el cual tambin es
necesario transformar la educacin superior y apoyar a la
consolidacin de las empresas pblicas.
En este contexto, para la Fase 1 se ha planteado un listado

de Proyectos Estratgicos Nacionales (PEN). Los PEN son
aquellos proyectos que responden al inters nacional,
posibilitan el cumplimiento de las previsiones del Rgimen
de Desarrollo de la Constitucin vigente, apoyan la
consecucin de la ELP, apuntan a generar las condiciones
para el Buen Vivir, estn previstos en el PNBV y generan
recursos para el Estado. As, los PEN adquieren gran
importancia para transformar la matriz econmica en el
largo plazo.
Con este antecedente, las Polticas Sectoriales deben
considerar, de forma prioritaria, la consecucin tcnica de
los PEN y las acciones intersectoriales necesarias para
garantizar los derechos de la poblacin en las reas de
influencia de los PEN, en todos sus momentos: antes,
durante y despus de la actividad productiva. En esa
medida, no se deben descuidar la educacin, la salud, la

seguridad social y otros derechos fundamentales, para que
las actividades extractivas no vayan en desmedro del Buen
Vivir de la poblacin de la zona.
I.
Acciones inmediatas, mediante programas

sociales itinerantes, que permitan recuperar la
presencia del Estado.
II. Acciones tcticas, mediante obras identificadas

en la planificacin nacional y en la
planificacin local, que permitan incrementar
la presencia del Estado.
III. Acciones permanentes, mediante agendas a largo
plazo, que permitan mantener una presencia
permanente y estructurada del Estado.
La ELP prev 4 fases. Para la primera de estas, y en la cual
nos empeamos en trabajar en la actualidad, se han
identificado 12 estrategias, mismas que en adelante
denominaremos Estrategias 2009-2013. Estas ltimas
responden a la pregunta de qu no podemos dejar de hacer,
como Estado ecuatoriano, durante los prximos cuatro aos
si queremos sentar las bases para las siguientes fases de la
ELP. Los PEN son parte principal de este esfuerzo, pero las
Estrategias 2009-2013 no se limitan a los PEN.
Las Estrategias 2009-2013 son:
I. Democratizacin de los medios de produccin,
(re)distribucin de la riqueza y diversificacin
de las formas de propiedad y de organizacin.
II. Transformacin del patrn de especializacin de
la economa a travs de la sustitucin
selectiva de importaciones para el Buen Vivir.
III.
Aumento de la productividad real y

diversificacin
de
las
exportaciones,
exportadores y destinos mundiales.
IV.
Insercin estratgica y soberana en el mundo

e integracin latinoamericana.
V. Transformacin de la educacin superior y

transferencia de conocimiento en ciencia,
tecnologa e innovacin.
VI. Conectividad y telecomunicaciones para construir
la sociedad de la informacin.
VII.
VIII.
Cambio de la matriz energtica.

Inversin para el Buen Vivir, en el marco de
una macroeconoma sostenible.
IX. Inclusin, proteccin social solidaria y garanta

de derechos en el marco del Estado
constitucional de derechos y justicia.
X. Sostenibilidad, conservacin, conocimiento del

patrimonio natural y fomento al turismo
comunitario.
XI.
Se han definido tres fases para la presencia del Estado en

las zonas de influencia de los PEN, que las Polticas
Sectoriales deben considerar:
--
XII.
Desarrollo y ordenamiento territorial,

desconcentracin y descentralizacin.
Poder ciudadano y protagonismo social.
2.3.3 Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013.

El Plan Nacional para el Buen Vivir contiene las
orientaciones poltico-programticas para el perodo de
mandato, aprobadas por el Consejo Nacional de
Planificacin. Cada ao el Presidente o Presidenta de la
Repblica debe presentar a la Asamblea Nacional el informe
sobre el cumplimiento de las metas del PNBV, as como los
objetivos que el gobierno se propone para el ao siguiente.
El PNBV tendr como eje orientador la consecucin del
Buen Vivir, a travs de la consolidacin del Rgimen de
Desarrollo y del Buen Vivir, tal como lo establece la
Constitucin. El proceso de actualizacin del PNBV debe
ser participativo, descentralizado, desconcentrado y
transparente.
El PNBV 2009-2013 propone una estructura y unos
contenidos encaminados a la satisfaccin de las necesidades
(no solo mnimas, sino bsicas e, incluso, mximas) de la
poblacin ecuatoriana. Establece 12 Objetivos Nacionales
para el Buen Vivir, cada uno de los que cuenta con un
fundamento y un diagnstico que dan paso a un conjunto de
polticas y de lincamientos de poltica (consultar Anexo 01
del PNBV 2009-2013); adems, los 12 Objetivos se
complementan con un listado de metas e indicadores para
dar seguimiento y evaluar su cumplimiento (consultar
Anexo 02 del PNBV 2009-2013).
Los 12 Objetivos sirven como principal directriz para la
concertacin de las acciones sectoriales con la planificacin
nacional. Antes que responder a una lgica sectorial,
responden a una lgica transversal que estimula la
articulacin de los diferentes sectores en lugar de dividirlos
en parcelas autocontenidas. As, todos los sectores aportan y
contribuyen a los 12 Objetivos Nacionales.
Los Objetivos Nacionales para el Buen Vivir son:
Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesin e integracin
social y territorial en la diversidad.
Objetivo 2. Mejorar las capacidades y potencialidades de la
ciudadana.
Objetivo 3.
Mejorar la calidad de vida de la poblacin.
Objetivo 4. Garantizar los derechos de la naturaleza y

promover un ambiente sano y sustentable.
Objetivo 5. Garantizar la soberana y la paz, e impulsar la
insercin estratgica en el mundo y la
integracin latinoamericana.
Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su
diversidad de formas.
10
Registro Oficial
Objetivo 7.
Construir y fortalecer espacios pblicos,

interculturales y de encuentro comn.
Objetivo 8.
Afirmar y fortalecer la identidad nacional,

las
identidades
diversas,
la
plurinacionalidad y la interculturalidad.
Objetivo 9.
Garantizar la vigencia de los derechos y la

justicia.
Objetivo 10. Garantizar el acceso a la participacin

pblica y poltica.
Objetivo 11.
Establecer un sistema econmico social,

solidario y sostenible.
Objetivo 12.
Construir un Estado democrtico para el

Buen Vivir.
2.3.4 Agendas Sectoriales y Territoriales

Las Agendas Sectoriales son instrumentos de coordinacin
intersectorial que definen las polticas pblicas, programas
y proyectos clave a mediano plazo, y funcionan como nexo
entre el PNBV y las polticas de los ministerios y secretaras
ejecutoras. De esta manera, establecen la direccionalidad
del proceso de transformacin y las prioridades de gobierno
para los cuatro aos de cobertura del PNBV 2009-2013,
dentro del marco constitucional, y en concordancia con la
visin est atgica de largo plazo plasmada en la ELP. Las
Agendas Sectoriales, elaboradas por los Ministerios
Coordinadores en conjunto con sus entidades coordinadas,
contienen la visin de desarrollo para el rea de su
competencia, determinan las directrices de poltica
intersectorial para las entidades coordinadas y presentan el
conjunto de acciones de la gestin pblica en dicha rea.
fragmentado. Adems, es un esfuerzo de partida para

comenzar a ver el territorio ecuatoriano de manera integral,
tal como lo exige la Constitucin, sin descuidar los espacios
martimos ni los derechos que el Estado ecuatoriano ejerce
sobre los segmentos correspondientes de la rbita sincrnica
geoestacionaria y la Antrtida.
Las Agendas Zonales buscan coordinar la presencia del
Estado, sus acciones e intervenciones en cada una de las
zonas de planificacin, jerarquizando los principales
programas y proyectos sectoriales para hacer ms eficiente
la accin del Estado. Una parte importante de este trabajo, y
que sirve de vinculacin con la ELP, son los PEN. En
definitiva, lo que se busca son sinergias multinivel con otras
iniciativas territoriales, articulando el Gobierno Central con
los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD),
siempre observando las necesidades y potencialidades
especficas del territorio.
La ETN se despliega en torno a siete temticas:
I. Propiciar y fortalecer una estructura nacional
policntrica, articulada y complementaria de
asentamientos humanos.
II. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y
la soberana alimentaria.
III.
Jerarquizar y hacer eficiente la infraestructura

de movilidad, energa y conectividad.
IV.
Garantizar la sustentabilidad del patrimonio

natural mediante el uso racional y responsable
de los recursos naturales renovables y no
renovables.
V. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural.

El PNBV hace una importante apuesta por concertar la
tradicional dimensin sectorial con una menos explorada,
pero no menos importante, dimensin territorial. Se debe
recordar que, de acuerdo al artculo 4 de la Constitucin:
VI. Fomentar la insercin estratgica y soberana en

el mundo, y la integracin latinoamericana.
VIL
El territorio del Ecuador constituye una unidad

geogrfica e histrica de dimensiones naturales,
sociales y culturales, legado de nuestros antepasados y
pueblos ancestrales. Este territorio comprende el
espacio continental y martimo, las islas adyacentes, el
mar territorial, el Archipilago de Galpagos, el suelo,
la plataforma submarina, el subsuelo y el espacio
suprayacente continental, insular y martimo. Sus
lmites son los determinados por los tratados vigentes.
Como otra de sus principales innovaciones, el PNBV 20092013 incorpora la Estrategia Territorial Nacional (ETN) y
las Agendas Zonales. La ETN, de acuerdo a lo que establece
el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas
(COPFP), es el instrumento de la planificacin nacional que
forma parte del Plan Nacional de Desarrollo y orienta las
decisiones de planificacin territorial, de escala nacional,
definidas por las entidades del Gobierno Central y los
Gobiernos Autnomos Descentralizados. Propone una
mirada a nivel pas de los impactos de la accin pblica en
los territorios, propiciando la construccin de un modelo
deseado que revierta las tendencias inequitativas que se han
expresado en un modelo territorial excluyente y
Consolidar un
modelo
de
gestin
descentralizado
y desconcentrado, con
capacidad de
planificacin y gestin
territorial.
2.3.5 Agendas para la Igualdad

La Constitucin consagra el principio de la igualdad y no
discriminacin. El artculo 11, inciso 2, establece que todas
las personas, tanto individuales como colectivas
(comunidades, pueblos, nacionalidades y territorios), son
iguales ante la ley, que gozan de los mismos derechos,
deberes y oportunidades, y que no pueden ser discriminadas
por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo,
identidad de gnero, identidad cultural, estado civil, idioma,
religin, ideologa, filiacin poltica, pasado judicial,
condicin
socioeconmica,
condicin
migratoria,
orientacin sexual, estado de salud, portar VIH,
discapacidad, diferencia fsica, ni por cualquier otra
distincin, personal o colectiva, temporal o permanente.
Las Agendas Sectoriales y Polticas Pblicas, en
observancia de lo expuesto, deben incorporar y
transversalizar, en el marco normativo del Buen Vivir, un

EBDH que comprenda, si bien no se limite, a los enfoques
de igualdad y de ambiente, reconociendo la importancia de
corregir las inequidades estructurales del pasado que han
marginado o puesto en situacin de desventaja a individuos,
sectores, grupos y colectividades de la sociedad
ecuatoriana, entre ellos a mujeres, a personas con
11
identidades de gnero y orientaciones sexuales diversas

(gays, lesbianas, bisexuales, transexuales, transgnero,
intersex y queer - GLBTTIQ), a los pueblos y
nacionalidades, a las personas con discapacidad (fsica,
visual, auditiva, mental, etc.), a las personas inmigrantes
irregulares, asiladas o refugiadas, a nios, nias,
adolescentes, jvenes y adultos mayores, entre otros.
Figura 4: El EBDH y los Enfoques de Igualdad
Elaboracin: SENPLADES.
Esta Gua toma al EBDH como puerta de entrada para
abordar los enfoques de igualdad puesto que ofrece un
marco comn de actuacin y tiene como base los principios
de igualdad y no discriminacin, sostenibilidad ambiental,
participacin y rendicin de cuentas que comparten todos
los enfoques. Adicionalmente, el EBDH pone en el centro
del proceso de planificacin a los seres humanos como
titulares de derechos, lo cual permite identificar las
inequidades de gnero, edad, discapacidad, etnia y origen
nacional. El enfoque de derechos humanos es abarcador y
permite hacer operativos enfoques con menor desarrollo
conceptual, a la vez que resulta flexible para la aplicacin
de criterios y herramientas de enfoques que han tenido un
mayor desarrollo en el pas.
Las normas y estndares de derechos humanos establecidos
en los instrumentos internacionales ratificados por el pas,
constituyen orientaciones para la formulacin de polticas
orientadas por la igualdad de gnero, ciclo de vida,
discapacidad, origen nacional y tnico, y sostenibilidad
ambiental.
En el nuevo diseo constitucional, segn establece el
artculo 156, los Consejos Nacionales para la Igualdad son
rganos responsables de asegurar la plena vigencia y el
ejercicio de los derechos consagrados en la Constitucin y
en los instrumentos internacionales de derechos humanos,

para lo cual estos Consejos ejercern atribuciones en la
formulacin, transversalizacin, observancia, seguimiento y
evaluacin de las polticas pblicas, y tambin coordinarn
con las entidades rectoras y ejecutoras y con los organismos
especializados en la proteccin de derechos en todos los
niveles de gobierno.
De esa manera, las dimensiones sectorial y territorial deben
estar transversalizadas por los enfoques de igualdad en lo
concerniente a:
Gnero,
Generacional,
Discapacidades,
Interculturalidad, y.
Movilidad humana.
As, el proceso de formulacin de polticas pblicas debe

apuntar hacia la inclusin en igualdad de condiciones. Su
formulacin debe contemplar la perspectiva de gnero, para
fomentar cambios profundos de patrones socioculturales,
polticos, econmicos, que inciden en las estructuras que
sostienen la desigualdad y gravitan sobre el orden de
gnero. Asimismo, deben considerar la dimensin etaria
12
Edicin Especial N 184 - Registro Oficial - Martes 30 de Agosto del 2011
para asegurar una perspectiva generacional que vele por las

personas a lo largo de su vida, y por las generaciones
futuras.
Las polticas pblicas deben siempre orientarse a las
garantas de derechos que se desprenden de la Constitucin,
y los instrumentos internacionales procurando el Buen
Vivir en los diversos escenarios y mbitos de la vida. Por
ello, las polticas no pueden descuidar el velar porque las
personas con discapacidades puedan ejercer plenamente sus
derechos, ms all de su condicin particular. El
reconocimiento de los derechos colectivos de pueblos y
nacionalidades es tambin un componente transformador
para consolidar la condicin plurinacional del Estado
ecuatoriano, conforme al artculo 1 de la Constitucin.
No menos importante es que en las polticas pblicas se
recuerde la obligacin para con las personas inmigrantes
especialmente respecto de aquellas en condicin de
irregularidad o refugio, as como de la poblacin
ecuatoriana que reside fuera del pas, para garantizar y
proteger sus derechos.
Adems, teniendo en cuenta que la Constitucin ecuatoriana
es la primera del mundo que consagra los derechos de la
naturaleza, es una tarea imprescindible que las polticas
pblicas incorporen consideraciones ambientales para el
Buen Vivir de los y las ecuatorianos. Se apunta, de este
modo, a un orden distinto en el que no se trate diferente
cuando se deba tratar igual, y en el que, simultneamente,
no se trate igual cuando se deba tratar diferente.
Este esfuerzo reconoce la importancia de contar con
polticas pblicas que enfrenten los patrones estructurales
de exclusin que atraviesan todo el entramado social,
transformndolos para replantear, redefinir y reinventar las
relaciones sociales. Integrar los enfoques de igualdad al
anlisis de la sociedad y de las intervenciones pblicas
implica considerar la situacin diferenciada de las personas
conforme a sus diversas identidades y expresiones.
Alcanzar la igualdad de oportunidades y la igualdad real o
material requiere visualizar las diferencias discriminatorias,
de manera que se pueda intervenir para erradicarlas,
afianzando el camino hacia el Buen Vivir.
2.3.6
Planificacin Institucional
La Planificacin institucional es el nivel ms cercano a la

ejecucin misma de los recursos. Su debida articulacin con
los dems instrumentos de planificacin garantiza que la
programacin de los recursos pblicos responda a las
directrices emanadas de la Constitucin, los principios y
estndares de derechos humanos derivados de los
instrumentos internacionales vinculantes, la ELP, el PNBV,
las Agendas Sectoriales, Territoriales y para la Igualdad, y
las Polticas Sectoriales. De esta forma, la Programacin
Plurianual de la Poltica (PPP) y la Programacin Anual de
la Poltica (PAP) de cada institucin deben plasmar la
accin pblica en consonancia con la planificacin
nacional.
La PPP es el instrumento de planificacin institucional de
mediano plazo de todas las instituciones del sector pblico,
que incorpora la programacin de los gastos permanentes y
no permanentes, conducente al cumplimiento de los

objetivos estratgicos institucionales atados al PNBV (para
el perodo de mandato). La programacin plurianual es
referencial e indicativa para la programacin anual.
Por su parte, la PAP es el instrumento en el que se concreta
la programacin de los gastos permanentes y no
permanentes para el cumplimiento del PNBV, desde cada
institucin. Su vigencia es anual, y se ajusta a los recursos
del Estado.
2.4 Igualdad y no discriminacin en las polticas
sectoriales
La igualdad y no discriminacin por razn de gnero,
edad, origen nacional, etnia, discapacidad u otras es el
principio comn a los enfoques de igualdad y es el pilar
fundamental del EBDH. Todos los instrumentos de
planificacin arriba descritos deben incorporar, de forma
transversal y no facultativa, el principio en cuestin.
La discriminacin y exclusin se expresa en las
desigualdades o brechas sociales, culturales y econmicas,
y se reproduce mediante mecanismos y prcticas
profundamente arraigados en la sociedad. La desigualdad en
el trato, en los procedimientos y en las leyes, permite que se
mantengan jerarquas sociales y patrones culturales que
impiden la construccin de una sociedad horizontal, con
igualdad de oportunidades y resultados. Las polticas, que
no distinguen los rostros de las personas a las que van
dirigidas, no reconocen los distintos intereses e impactos
sobre, por mencionar algunos ejemplos, mujeres y hombres,
con sus diversas orientaciones sexuales e identidades de
gnero, personas con discapacidades, pueblos y
nacionalidades indgenas; menos an suelen considerar la
cuestin ambiental. Esta es una forma de discriminacin
indirecta, pues aunque no haya ningn nimo
discriminatorio contra las mujeres, por ejemplo, estas han
quedado en buena medida al margen o excluidas de los
procesos de desarrollo.
Para que las polticas pblicas contribuyan eficazmente a
cerrar brechas o desigualdades por razn de gnero, edad,
discapacidad, origen tnico o nacional, condicin
econmica o rea de residencia, es necesario fortalecer el
conocimiento de las y los planificadores y servidores
pblicos sobre estos temas e incluir criterios como:
Informacin desagregada por sexo, edad, discapacidad,

origen nacional y tnico, considerando tambin
informacin desagregada en funcin de condiciones
econmicas, reas de residencia (urbano/rural) para
determinar el grupo social con mayores niveles de
exclusin;
Anlisis causal de los patrones culturales que

reproducen
la
discriminacin,
exclusin
y
subordinacin;
Mapeo de actores que incluya a organizaciones de los

grupos excluidos, para promover su participacin y
representacin directas;
Anlisis del impacto de las polticas sobre las

desigualdades existentes, y formulacin de objetivos,
polticas y metas que apunten a cerrarlas;
Edicin Especial N 184
Adoptar medidas normativas y procedimentales que

eliminen barreras para la igualdad de oportunidades,
tanto al interior de las instituciones cuanto en los
servicios que prestan;
Planificar y presupuestar programas o proyectos

focalizados, y eventuales medidas de accin afirmativa
para grupos especficos que se encuentran en una
posicin de desventaja.
Incluir, en el seguimiento, la evaluacin y la rendicin

de cuentas, los resultados efectivos en cuanto al cierre
de brechas y los recursos que se han invertido para el
efecto.
Entre otras, las medidas que se pueden tomar para la

igualdad de los grupos con mayores inequidades pueden
ser:
Medidas tendientes a la igualdad de oportunidades,

focalizadas en grupos con mayores desigualdades;
Medidas de accin afirmativa que incluyen, pero no se

limitan a, cupos, cuotas o ventajas para los grupos
humanos con mayores desigualdades;
Medidas para eliminar las barreras normativas y de

procedimientos en el acceso a beneficios y recursos;
Medidas para erradicar patrones culturales y prcticas

institucionales discriminatorias.
13
2.5 Ciclo de las polticas pblicas

Las polticas sectoriales de los ministerios y secretaras
ejecutoras operan en armona con la Constitucin, los
instrumentos internacionales en materia de derechos
humanos, la ELP, el PNBV y las Agendas Sectoriales. Las
polticas sectoriales orientan el ejercicio de la facultad de la
rectora ministerial, definen las prioridades sectoriales y
facilitan los procesos de priorizacin de la inversin pblica.
Las polticas sectoriales son adems instrumentos para la
retroalimentacin con la Agenda Sectorial correspondiente.
Estas polticas,, deben considerar la dimensin territorial y
la igualdad y no discriminacin y la sostenibilidad
ambiental.
Se pueden considerar tres grandes etapas en el ciclo de las
polticas pblicas: formulacin, implementacin (o
ejecucin), seguimiento y evaluacin. Con la evaluacin, se
entregan elementos para el control, reformulacin,
actualizacin, terminacin o supresin de una poltica
determinada. En ese sentido, el proceso es continuo y
flexible, y permite peridicamente reiniciar un nuevo ciclo.
En el caso ecuatoriano, se puede considerar la jerarqua de
objetivos, polticas y metas, en la que en el nivel superior
est el Bloque de Constitucionalidad (derechos y garantas),
que es la fuente principal del porqu. Las polticas
sectoriales establecen los qu, y los lincamientos de poltica
establecen los cmo. En el grfico siguiente se ilustra el
ciclo de la poltica pblica, que pone al centro a las personas
y la naturaleza como titulares de derechos.
3. Pasos para la formulacin de la poltica pblica
sectorial
Para poner en marcha el proceso tcnico-poltico
participativo de formulacin de polticas pblicas, se
requiere contar con insumos y recursos institucionales,
informacionales, metodolgicos y tcnicos. Todo el proceso
se inicia con una necesidad socialmente percibida y una
decisin poltica, que detona sinergias institucionales y
sociales para lograr un producto integral, factible,
consensuado y concretado en lneas de accin priorizadas,
interiorizadas por la administracin pblica y la sociedad
civil.
En forma simplificada, las etapas del proceso de

formulacin de polticas pblicas sectoriales son: etapa
preparatoria y de diagnstico, etapa de formulacin de
lincamientos y definicin de polticas, y etapa de aprobacin
e incorporacin al sistema para su implementacin.
El ciclo contina con la ejecucin, seguimiento y
evaluacin. No obstante, el presente documento se refiere
especficamente al proceso de formulacin de polticas
pblicas en el mbito sectorial, en tanto que la formulacin
de programas o proyectos, su implementacin, seguimiento
14
Registro Oficial
y evaluacin tienen guas y formatos particulares. Las

referencias a estos procesos conexos se hacen para tener la
visin integral del ciclo de las polticas pblicas. El anexo 1

contiene el proceso de formulacin de polticas pblicas.
ETAPA PREPARATORIA Y DE DIAGNSTICO
Integracin de equipos poltico y tcnico.

Identificacin de la necesidad de poltica pblica.
Conformacin de espacios de participacin de actores sociales.
Recoleccin de informacin desagregada y recomendaciones de mecanismos internacionales, regionales y
nacionales de derechos humanos, e informes de la sociedad civil elaborados bajo el marco normativo de
participacin.
Anlisis de situacin y caracterizacin de la problemtica u oportunidad de desarrollo, incluyendo problemas de
exclusin, discriminacin o desigualdades en el ejercicio de derechos.
Formulacin de alternativas de accin.
Costeo de alternativas de accin.
Jerarquizacin de alternativas y seleccin de alternativa de accin.
ETAPA DE DEFINICIN DE POLTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS
Formulacin de los lincamientos generales de la poltica pblica.

Espacios de participacin ciudadana que aseguren la incorporacin y anlisis de las polticas para la igualdad.
Incorporacin y anlisis de las polticas para la igualdad.
Anlisis desde la dimensin territorial.
Formulacin de polticas, lincamientos, metas, indicadores, programas y proyectos.
Territorializacin de las intervenciones.
Elaboracin de documento de poltica.
Definicin de programas y proyectos articulados a las polticas.
Costeo aproximado de programas y proyectos.
APROBACIN DE POLTICA SECTORIAL E INCORPORACIN EN EL SISTEMA
Ajustes y validacin de la propuesta a nivel del equipo tcnico.

Ajustes de los contenidos aportados en los espacios de participacin ciudadana.
Ajustes y validacin de la propuesta a nivel del equipo poltico.
Presentacin de la propuesta de poltica para revisin de la SENPLADES.
Presentacin de la propuesta para revisin y aprobacin del Consejo Sectorial respectivo.
Incorporacin en el sistema.
Concrecin en la planificacin institucional correspondiente (PPP y PAP).
DIFUSIN DE LA POLTICA, PROGRAMAS Y PROYECTOS A LA POBLACIN

3.1
Etapa preparatoria y de diagnstico
En los siguientes puntos presentamos elementos

metodolgicos para la organizacin y ejecucin de cada
etapa en la formulacin de polticas pblicas sectoriales.
3.1.1 Identificacin de la necesidad de la poltica
pblica
El primer paso para la construccin de una poltica pblica
consiste en asegurar que la situacin problemtica u
oportunidad de desarrollo a que se refiere sea incluida en la
agenda poltica. La agenda poltica marco es el PNBV. Por
ende, la mayora de problemas y oportunidades de
desarrollo ya constan en este instrumento7.
Situacin problemtica: situacin caracterizada por ausencia o

dficit en relacin a un estndar de derecho reconocido por el
marco constitucional y legal vigente y alineado con un objetivo
de desarrollo.
En este contexto, el trmino agenda indica el conjunto de

la situacin problemtica u oportunidad de desarrollo que,
segn se define, necesita un debate pblico o la
intervencin activa de las autoridades pblicas legtimas.
Para la construccin de un problema de atencin poltica,
distinguimos varios criterios y condiciones:
1. Se necesita que haya, efectivamente, una condicin
objetiva que afecte de manera diferenciada a grupos o
sectores sociales o al conjunto de la poblacin.
2. La distancia entre el deber ser y el ser resulta
suficientemente acentuada como para exigir una accin
poltica.
Oportunidad de desarrollo: situacin caracterizada por una
potencialidad o diferenciacin que puede aprovecharse en pos
del Buen Vivir de la poblacin, con responsabilidad ambiental
y social.

3. Es indispensable considerar que el tema tiene que ser de
competencia de las autoridades pblicas respectivas, las
cuales son capaces y estn obligadas a hacer algo frente
a l. Esto nos remite a las respectivas Matrices de
Competencias de los Ministerios Sectoriales. Al hacer
un anlisis holstico de un problema/situacin, se
detectarn muchas causas que escapan de la
competencia de un ministerio o secretara. En este caso,
es pertinente un anlisis para que se genere un nivel de
intersectorialidad con liderazgo de los Ministerios
Coordinadores.
4. La situacin problemtica u oportunidad de desarrollo
tiene que ser formulada y presentarse bajo un cdigo o
lenguaje adecuado (tcnica, ideolgica y polticamente)
para que la autoridad pblica pueda tratarlo.
5. La inscripcin de la situacin problemtica u
oportunidad de desarrollo en la agenda pblica proviene
de dos fuentes: una es externa al Estado y a sus
instituciones, es decir desde la demanda social o los
compromisos internacionales; y la otra es interna al
Estado y a sus instituciones, es decir sobre la base de
diagnsticos de situacin e instrumentos analticos,
incluyendo la identificacin de dficits en materia de
derechos humanos y ambientales. El paso de un
problema privado a un problema pblico necesita
que personas, grupos, comunidades, pueblos y/o
nacionalidades tengan la capacidad (y el inters) de
llevar la vocera del problema, le den una definicin y lo
expresen en un lenguaje comn. La demanda social
expresada a travs de, entre otros, grupos organizados,
sectores productivos, redes y plataformas sociales,
medios de comunicacin, autoridades locales, la
academia, plantea temas de prioridad, necesidades
sociales a tomar en cuenta, y problemticas que deben
ser estudiadas. Esto remite a la exigibilidad de los
derechos por parte de la ciudadana y la garanta de los
mismos por parte del Estado.
6. Quienes inscriben la situacin problemtica u
oportunidad de desarrollo en la agenda anticipan
propuestas o alternativas de respuestas. La problemtica
identificada debe reflejar cmo esta afecta de forma
diferenciada a distintos grupos de titulares de derechos.
7. La problemtica, la responsabilidad y las alternativas
deben ser territorializadas, para saber el alcance y las
prioridades bajo una ptica espacial y considerar la
sensibilidad cultural, es decir la aceptacin de las
comunidades, pueblos y nacionalidades a las que va
dirigida.
En el caso de las polticas sectoriales, la necesidad de dar
respuesta a una problemtica por medio de una poltica
sectorial puede provenir de distintos actores: de las
demandas sociales identificadas por el ministerio o
secretara rectora; del Consejo Sectorial de Poltica
correspondiente; de los Consejos Ciudadanos Sectoriales;
de los Consejos para la Igualdad; o directamente del
Consejo Nacional de Planificacin, al establecer los
lincamientos estratgicos nacionales y los objetivos
nacionales que demandan concrecin en polticas pblicas
sectoriales.
3.1.2
--
15
Integracin de equipos polticos y tcnicos

REVISAR EL ORDEN
La formulacin de la poltica sectorial representa el

producto de un ejercicio serio y responsable de planificacin
y toma de decisiones, con el uso de herramientas de anlisis
cientfico de la realidad y de mecanismos participativos. La
participacin en la planificacin sectorial es de dos tipos: la
participacin poltico-institucional y la participacin social
y ciudadana.
Debido a la importancia del diseo de polticas sectoriales,
se propone que las propuestas sean de autora de los propios
servidores pblicos ministeriales, el ms alto nivel de
gobierno, quienes debe estar involucrados directa y
activamente en un trabajo en equipo con las otras instancias
del Estado, como los Consejos para la Igualdad y con la
sociedad civil. Este proceso participativo de deliberacin y
construccin colectiva permite lograr el objetivo de
formular la propuesta de polticas pblicas sectoriales,
conforme el mandato constitucional, a la vez que genera el
fortalecimiento de las capacidades institucionales.
Resumimos la funcin de cada uno de estos organismos
respecto a las polticas pblicas sectoriales.
El Consejo Nacional de Planificacin
Es el organismo superior del Sistema Nacional
Descentralizado de Planificacin Participativa. El Consejo
Nacional de Planificacin aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo (denominado, para el perodo 2009-2013, Plan
Nacional para el Buen Vivir) y sus actualizaciones,
determina los lincamientos y las polticas de corto, mediano
y largo plazo, fija los estndares de calidad, cantidad y
efectividad de las polticas pblicas nacionales en los
mbitos del desarrollo y ordenamiento territorial, valida
polticamente las metas y resultados alcanzados por el
PNBV anualmente, y establece los correctivos necesarios en
las polticas pblicas para optimizar el logro de los objetivos
nacionales. Tambin debe conocer los instrumentos
complementarios de planificacin y poltica pblica.
La Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo
(SENPLADES)
Es la Secretara Tcnica del Sistema Nacional
Descentralizado de Planificacin Participativa. Prepara la
propuesta de Plan Nacional de Desarrollo (denominado,
para el perodo 2009-2013, Plan Nacional para el Buen
Vivir) para la consideracin de la Presidenta o Presidente de
la Repblica, quien la remite para conocimiento y
aprobacin del Consejo Nacional de Planificacin. La
SENPLADES tambin se encarga de integrar y coordinar la
planificacin nacional con la planificacin sectorial y
territorial descentralizada, con la participacin del Gobierno
Central. Asimismo, propicia la coherencia de las polticas
pblicas nacionales, de sus mecanismos de implementacin
y de la inversin pblica del Gobierno Central con el Plan
Nacional para el Buen Vivir. Tambin concierta
metodologas para el desarrollo del ciclo general de la
planificacin nacional. Se debe mencionar adems que la
SENPLADES dirige el Sistema Nacional de Informacin y
realiza el seguimiento y evaluacin del cumplimiento del
Plan Nacional de para el Buen Vivir.
16
Registro Oficial
El Ministerio Coordinador
El equipo de trabajo poltico. Se refiere a la instancia

mxima de la formulacin de la propuesta de poltica,
que tiene la responsabilidad de proponer los
lincamientos generales, las polticas sectoriales y sus
lincamientos de poltica, y avalar polticamente la
propuesta elaborada por el equipo. Este equipo debe
estar conformado por el Ministro o Secretario, apoyado
en su Viceministro y su Coordinador General de
Planificacin.
El equipo de trabajo tcnico. El equipo poltico crear

un equipo tcnico responsable de la elaboracin del
documento de propuesta, de establecer los mecanismos
para levantar el diagnstico, aplicar las herramientas de
planificacin participativa para proponer las alternativas
y decisiones viables. Se encargar, tambin, de preparar
el portafolio de programas y proyectos, y dems
insumos que requiere el equipo poltico para decidir
sobre la propuesta final. Es muy conveniente que la
responsabilidad de este equipo resida a nivel de la
Coordinacin de Planificacin del Ministerio o
Secretara Ejecutora, y lo conformen adems otros
personeros de nivel decisorio en las reas ms
directamente relacionadas con la formulacin de la
poltica. La Secretara Tcnica del Ministerio
Coordinador y la SENPLADES acompaarn al equipo
tcnico en el proceso, desde sus funciones especficas.
Adicionalmente, el equipo tcnico puede apoyarse en
expertas y expertos internos o externos en temas
especficos.
En la nueva estructura del Estado, es la entidad de la

Funcin Ejecutiva encargada de: 1) proponer, articular y
coordinar poltica intersectorial; 2) concertar las polticas y
acciones de las entidades integrantes de su rea de trabajo.
En este sentido, los Ministerios Coordinadores monitorean
y apoyan a los Ministerios Sectoriales para el cumplimento
del PNBV y las Agendas Sectoriales, entre otras funciones.
El Ministerio Sectorial
Es la entidad de la Funcin Ejecutiva encargada de la
rectora de un sector, de la formulacin de polticas, planes,
programas y proyectos, y de su ejecucin desconcentrada.
Los Consejos Nacionales para la Igualdad
Los antecesores de los Consejos Nacionales para la
Igualdad (CDT, CNNA, CONADIS, CODENPE, CODAE,
CODEPMOC) se crearon como instancias para la
proteccin de derechos de ciertos sectores sociales. Su
aparicin, en algunos casos, se dio a travs de decretos y, en
otros casos, mediante ley. La Constitucin vigente establece
que estos antecesores se constituirn en Consejos
Nacionales para la Igualdad.
Los Consejos Nacionales para la Igualdad tienen
atribuciones en la formulacin, transversalizacin,
observancia, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas,
a partir de enfoques de igualdad: de gnero, generacional,
de discapacidades, interculturalidad y de movilidad
humana.
Los Consejos Ciudadanos Sectoriales
Son instancias sectoriales de dilogo, deliberacin y
seguimiento de las polticas pblicas de carcter nacional y
sectorial; constituyen un mecanismo para la discusin de los
lincamientos y seguimiento de la evolucin de las polticas
sectoriales.
Intervienen como instancias de consulta en la formulacin e
implementacin de las polticas sectoriales de alcance
nacional, proponen
al ministerio o
secretara
correspondiente lneas de polticas pblicas sectoriales,
monitorean que las decisiones de las polticas y los planes
sectoriales ministeriales se concreten en las partidas
presupuestarias respectivas y se implementen en los
programas y proyectos gubernamentales sectoriales, y
hacen seguimiento y evalan participativamente la
ejecucin de las polticas pblicas sectoriales en las
instancias estatales correspondientes. Por otra parte,
generan debates pblicos sobre temas nacionales, coordinan
con las diferentes instituciones pblicas y privadas en el
tema de su responsabilidad para la concrecin sectorial de
la agenda pblica, y eligen a la delegada o delegado del
consejo ciudadano sectorial a la Asamblea Ciudadana
Plurinacional e Intercultural para el Buen Vivir.
Una vez definidas las responsabilidades de los actores
institucionales y sociales, se deben establecer niveles de
trabajo
multidisciplinarios
e
interinstitucionales,
conformando los equipos respectivos:
Estos equipos deben establecer un plan de trabajo, con su

correspondiente hoja de ruta para hacer operativas todas las
etapas del proceso. Este plan de trabajo definir plazos,
responsabilidades, mecanismos de trabajo y recursos. Si
bien el proceso es iniciado y decidido en el equipo poltico,
las tareas de los equipos poltico y tcnico son paralelas y
coordinadas, de modo que los sucesivos componentes de la
propuesta sean avalados polticamente para ser
desarrollados tcnicamente; y sean, a la vez, validados
tcnicamente para proceder a la deliberacin poltica. La
hoja de ruta fijar tambin los momentos y mecanismos
para la participacin social y las y los actores sociales
responsables.
3.1.3 Conformacin de espacios de participacin de
actores sociales
El Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin
Participativa posibilita y garantiza la participacin social en
todas las etapas del ciclo de la poltica pblica, y tambin
en sus diferentes instancias, incluido el Consejo Nacional
de Planificacin. En lo sectorial, la Ley Orgnica de
Participacin Ciudadana establece Consejos Ciudadanos
Sectoriales como instancias de deliberacin y dilogo entre
los ministerios y secretaras con la sociedad. Por su parte,
los Consejos Nacionales para la Igualdad tambin tienen
atribuciones constitucionales para participar en el ciclo de
las polticas pblicas. La participacin debe ser
sistematizada, con nfasis en la metodologa y estrategias
de participacin, los resultados y las y los responsables
involucrados en cada etapa. La sntesis de este proceso debe
ser incluida en el documento de poltica sectorial y puede
incluir una memoria del proceso de formulacin, validacin
y aprobacin; el listado de los actores involucrados en el
proceso y sus roles; y los respaldos de los eventos

participativos institucionales y sociales, entre otros.
3.1.3.1 Valor agregado de la participacin ciudadana
en el ciclo de las polticas pblicas8
Para el Estado Ecuatoriano la planificacin estatal tiene
varias caractersticas que configuran un nuevo paradigma
en la administracin de lo pblico. El diseo y puesta en
marcha de un Sistema Nacional Descentralizado de
Planificacin Participativa implica hacer efectivas normas,
polticas, instituciones y tecnologas al servicio de una
formulacin de polticas ligadas a la percepcin, intereses y
cosmovisin de la diversidad humana que constituye la
ciudadana ecuatoriana, en concordancia con lo establecido
en la Constitucin del 2008 respecto al Estado ecuatoriano
como intercultural y plurinacional.
Planificar participativamente, con el Estado y la sociedad en
estrecha colaboracin, implica la construccin de una
democracia participativa que complemente la democracia
representativa, tal como plantea la Constitucin.
Para que la participacin sea efectiva es necesario
establecer reglas orientadoras en varios sentidos:
Las demandas sociales deben ser procesadas y, para ello,
hay que contar con procedimientos bsicos que respeten la
diferencia poblacional segn sexo, edad, nacionalidad o
etnia, condicin de movilidad social, orientacin sexual e
identidad de gnero, o discapacidad;
Es necesario manejar grados de coherencia entre los
conflictos que puedan aparecer en el planteamiento de las
demandas legtimas por parte de varios sectores de la
poblacin, afectadas adems en forma diferenciada por la
poltica pblica (o por su carencia);
17
participarn de manera protagnica en la toma de

decisiones, planificacin y gestin de los asuntos pblicos,
en el control popular de las instituciones del Estado, en un
proceso permanente de construccin del poder ciudadano.
En el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin
Participativa se remarca y enfatiza la preponderancia de la
participacin en todos los mbitos sectoriales y territoriales.
As considerada, la participacin preserva las percepciones
y necesidades estratgicas de cada uno de los grupos de
poblacin segn edad, nacionalidad o pueblo de origen,
discapacidad, sexo, orientacin sexual e identidad de
gnero. En este sentido, es importante mantener en las
metodologas y convocatorias del proceso participativo
estos enfoques de igualdad.
La posibilidad de que la ciudadana est en capacidad de
aportar en cualquiera de las etapas de formulacin de una
poltica sectorial tambin debe partir de la voluntad poltica
de sortear la falsa dicotoma entre conocimiento cientfico y
saber popular. Desmontando esta falsa diferencia, tcnicos,
tcnicas y actores sociales podrn sumar sus esfuerzos para
analizar los problemas y sistematizar propuestas de polticas
pblicas sectoriales en el marco de un dilogo de saberes.
Esta Gua se concentra en la etapa de formulacin de las
polticas sectoriales, no obstante lo cual es necesario
entender el valor agregado que ofrece la participacin en
todo el ciclo de la poltica:
Diagnstico y formulacin:
La recuperacin de las percepciones sobre los

problemas y carencias de la poblacin, as como las
alternativas o soluciones culturalmente sensibles,
teniendo en cuenta siempre los enfoques de igualdad;
Se debe determinar, dentro de esta nueva concepcin de

complementariedad de democracia representativa y
democracia participativa, qu calidad de participacin
existe y cmo se implementan espacios, articulaciones,
tiempos e instituciones para que la participacin ciudadana
conduzca a una planificacin que responda a las demandas
sociales.
La manifestacin de las preferencias ciudadanas

respecto de las alternativas u objetivos a alcanzar;
La identificacin de problemas particulares o los efectos

diferentes de los problemas sobre las personas,
comunidades, pueblos y nacionalidades, de acuerdo al
gnero, edad, discapacidad, origen nacional o tnico;
El hecho participativo, encauzado de este modo, no solo

transforma al Estado, sino que pone en marcha un proceso
de transformacin interno de la sociedad, en tanto las
personas aprehenden y conocen mejor la gestin pblica, y
por ende pueden fortalecer sus capacidades como titulares
de derechos, exigir su cumplimiento mediante garantas y
mejorar el nivel de cumplimiento de sus responsabilidades
ciudadanas.
El aprendizaje de las personas participantes del proceso

de formulacin de polticas sectoriales y de los
programas y proyectos gubernamentales, lo que permite,
a su vez, que la poblacin cuente con informacin
pertinente para la etapa de seguimiento y evaluacin.
La programacin de recursos teniendo en cuenta las

diversas opciones de preferencia de la poblacin;
El principio de participacin no se agota en una mera

consulta o validacin puntual, sino que debe aplicarse
sistemticamente en todas las fases del ciclo de las polticas
sectoriales, en concordancia con el mandato constitucional
de varios artculos, entre los cuales se destacan el 61, 85, 95
y 102. Estos artculos consagran el derecho a la
participacin en los asuntos de inters pblico, para lo cual
las ciudadanas y ciudadanos, incluidos aquellos
domiciliados en el exterior, en forma individual y colectiva,
El reconocimiento de los distintos intereses de la

poblacin y la resolucin de conflictos;
La inclusin, particularmente durante ciertos momentos

clave del proceso, como en el establecimiento de
prioridades de los segmentos de la poblacin que han
sido histrica y tradicionalmente marginados y
excluidos; por ejemplo, las y los pobres y otros grupos
Adaptado de OACNUDH (2009).

18
--
Edicin Especial N 184 - Registro Oficial
de poblacin en situacin de mayor marginalidad, que

no han tenido suficiente poder poltico o econmico
para hacer valer sus propuestas;
La informacin a la ciudadana sobre las repercusiones

o efectos de las polticas en el ejercicio de los derechos
de los diversos segmentos de poblacin; y
La inclusin de medidas para eliminar barreras y

ofrecer igualdad de oportunidades para los grupos
tradicionalmente excluidos y/o marginados, as como
formular polticas sectoriales culturalmente sensibles.
Implementacin:
Para justificar su inclusin como poltica, esta situacin u

oportunidad debe afectar al menos a un segmento de la
poblacin, teniendo en cuenta en particular a grupos
marginados, excluidos y/o tradicionalmente discriminados.
Esta carencia, potencialidad, exceso o discrepancia deben
ser presentadas mediante indicadores verificables, de ser
posible cuantitativos.
La definicin del problema u oportunidad de desarrollo
consiste, entonces, en determinar la naturaleza, las causas,
la duracin, la dinmica, los efectos y las consecuencias
posibles del problema u oportunidad de desarrollo. Es decir,
el levantamiento de datos para identificar problemas y
oportunidades permitira responder a preguntas como:
En qu consiste el problema u oportunidad?
Qu est pasando, a quines y dnde?
Cul es la poblacin ms afectada?
A cuntos afecta y desde cundo?
Qu derechos se estn vulnerando/promoviendo?
En qu condiciones surgi, cules son sus causas y sus

efectos?
La situacin es duradera o pasajera?
Es posible observar una

regularidades, agravacin)?
Si no se interviene, qu sucedera a las y los afectados?
Conocer los efectos diferenciados sobre la poblacin y

el cierre de brechas en relacin a las desigualdades por
razn de pobreza, regin, gnero, edad, discapacidad,
nacionalidad y etnia. Estos insumos permitirn
reformular polticas o formular unas nuevas.
Cul es la gravedad o urgencia?
Existe oferta para alguna accin? Si no existe, qu

capacidades faltan en el Estado para atender esta
situacin?
3.1.4 Anlisis de situacin y caracterizacin del

problema u oportunidad de desarrollo
Existen capacidades de cumplir con el papel regulador

de la iniciativa privada para la proteccin de los
derechos? Si no, cules son las limitaciones?
Existen recomendaciones sobre el sector"especfico de

mecanismos internacionales de derechos humanos,
organizaciones de la sociedad civil u organismos
internacionales?
En qu medida la normativa y/o polticas, programas y

proyectos existentes sobre el tema han sido eficaces?
El aprovechamiento de las capacidades y talentos de la

poblacin; y
La articulacin con las redes sociales existentes para la
prestacin de servicios.
Seguimiento y evaluacin:
La participacin requiere que el Estado rinda cuentas
con respecto al nivel de cumplimiento de sus
obligaciones sobre la base de un acceso transparente a
la informacin;
Un aspecto esencial de la integracin de los derechos
humanos es que las personas beneficiadas o afectadas
por las polticas puedan participar en el seguimiento y la
evaluacin de su xito o fracaso, y acceder a
mecanismos reales de reparacin de sus derechos en
caso de que hayan sido conculcados; y
evolucin
(ciclos,
a) Identificacin
La definicin de polticas requiere, en primer lugar, una
etapa analtica de identificacin de las principales
situaciones problemticas u oportunidades de desarrollo que
sern incluidas en la agenda pblica, junto con la toma de
decisiones sobre las alternativas de accin.
La formulacin de una problemtica debe hacerse como un
derecho no realizado, o como una brecha entre el estndar
legal y la situacin de hecho. De ser posible, la formulacin
debe reflejar la situacin de aquellos grupos de poblacin
que experimentan el problema con una mayor severidad.
Alinear un problema de desarrollo con un derecho humano
o ambiental insuficientemente realizado nos permitir
integrar el contenido del estndar normativo en cuestin en
el anlisis de dicho problema.
Para responder a estas preguntas es necesario contar con

datos adecuados, certeros y precisos.
Parte de la informacin necesaria consta en el PNBV y en
las Agendas Sectoriales, Zonales y para la Igualdad. El
PNBV incluye informacin de diagnstico sobre distintas
problemticas. A partir de esta informacin, se formularon
los objetivos del Plan con sus polticas. Por tanto, un primer
paso en la etapa del diagnstico es el anlisis de la
informacin del PNBV para:
Rescatar la informacin de diagnstico pertinente al

sector;
Profundizar en la informacin de diagnstico cuando la

que consta no es suficiente; y,
Realizar diagnsticos sobre una problemtica ausente en

el PNBV.
Por su parte, las Agendas Sectoriales, Zonales y para la

Igualdad tambin contienen informacin relevante de
diagnstico sobre distintos temas. Esta informacin debe
tomarse como insumo para la formulacin de las polticas
sectoriales. Las Agendas para la Igualdad resultan
sumamente tiles para identificar grupos prioritarios de
atencin de acuerdo al sexo, la edad, la etnia o
nacionalidad. Para retomar la informacin de los tres tipos
de Agenda se recomienda:
Rescatar de las Agendas la informacin de diagnstico

pertinente al sector;
Profundizar en la informacin de diagnstico cuando la

que consta no es suficiente;
Realizar diagnsticos sobre una problemtica, cuando

esta no est en las Agendas.
Adicionalmente, se puede extraer informacin cuantitativa

relevante del Sistema Nacional de Informacin (SNI) o de
los subsistemas de informacin sectorial. Asimismo, se
debe recabar informacin de las observaciones y
recomendaciones
de
mecanismos
internacionales,
regionales y nacionales de derechos humanos. Se
recomienda considerar tambin, en el caso de haberlos,
informes de organizaciones de la sociedad civil sobre el
sector9.
En las condiciones actuales, para muchos temas se carece
de informacin adecuada, por lo que se torna necesario, en
esta etapa preparatoria (aunque es tarea permanente),
construir informacin pertinente. Para ello, es preciso
trabajar con el SNI para observar sus parmetros, formatos
y estndares, de modo que la informacin que se genere
cumpla con los niveles de rigor exigidos para integrarse al
sistema. En este sentido, se recomienda construir o, en el
caso de existir, fortalecer las fuentes de informacin
sectorial como los registros administrativos, de modo que se
logre construir informacin pertinente y desagregada
territorial (urbano/rural y por divisin poltico
administrativa) y socialmente (por quintiles, sexo, edad,
pertenencia tnica, discapacidad y origen migratorio). De
forma complementaria, se pueden realizar estudios de
campo, investigaciones cualitativas, sondeos y otros
mecanismos que permitan consolidar informacin
descriptiva adicional. Es recomendable que los sectores
tambin consideren la informacin geogrfica del SNI.
El Sistema Nacional de Informacin (SNI) constituye el

conjunto organizado de elementos que permiten la interaccin
de actores con el objeto de acceder, recoger, almacenar y
transformar datos en informacin relevante para la
planificacin del desarrollo. La informacin que genere el SNI
debe coordinarse con la entidad responsable del registro de
datos.
19
Al ser un proceso dinmico el de formulacin de polticas

pblicas, la tarea de construccin de informacin se har,
parcialmente, en paralelo con las dems tareas que demanda
la identificacin de alternativas. El equipo tcnico debe
entregar al equipo poltico la mejor informacin posible en
cada momento, partiendo de una sistematizacin de
informacin existente y evaluando los resultados de los
programas y proyectos terminados o en curso, para ampliar,
en sucesivas etapas de profundizacin y mejoramiento, el
anlisis de la situacin.
b) Diagnstico sectorial
El diagnstico sectorial es un documento de apoyo a la tarea
de establecer prioridades de poltica, lincamientos de
poltica y metas. Constituye el producto final de la
caracterizacin de la problemtica u oportunidad de
desarrollo, conteniendo la lnea de base de la situacin con
los indicadores respectivos. Brinda elementos de anlisis
para: a) la toma de decisin sobre cul problemtica es
priorizada para la inclusin como poltica; y b) brinda
informacin para el diseo detallado de programas y
proyectos.
La sntesis de esas situaciones problemticas, transformadas
en prioridades de accin, es la que pasar a formar parte del
Documento de Poltica Sectorial.
El diagnstico sectorial es considerado tambin como un
insumo que muestra la situacin al inicio del proceso, y por
tanto da sustento tcnico a las polticas y programas que
pasan a formar parte de la accin pblica.
Los componentes del diagnstico dependen de la naturaleza
del sector y del nfasis que se quiera dar a aspectos
particulares segn el enfoque de desarrollo.
El anlisis de problemas u oportunidades de desarrollo es
una indagacin de la situacin actual, aquello que se
pretende modificar. A travs del diagnstico, se puede
identificar la discrepancia o brecha existente entre una
situacin actual y una deseada, que garantice plenamente los
derechos consagrados en el Bloque de Constitucionalidad,
as como las restricciones y potencialidades que se deben
considerar para mitigar o eliminar la brecha. El conocer y
comprender cmo se relacionan los elementos del contexto
ilustra sobre la accin ms adecuada a la situacin.
Desde el inicio del diagnstico se deben hacer esfuerzos
para caracterizar los problemas y oportunidades de
desarrollo, considerando los enfoques de igualdad y con una
lectura territorial.
Adicionalmente, la transversalidad ambiental debe incluirse
en los diagnsticos de los diversos sectores, en la medida en
que es un eje de preocupacin fundamental en el modelo de
desarrollo sustentable para el Buen Vivir. En la Constitucin
del Ecuador, se considera a la naturaleza como sujeto de
derechos. Al respecto, el artculo 71 seala que la
naturaleza o Pacha Mama, donde se reproduce y realiza la
vida, tiene derecho a que se respete integralmente su
existencia y el mantenimiento y regeneracin de sus ciclos
vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos,
agregando que toda persona, comunidad, pueblo o
20
Registro Oficial
nacionalidad podr exigir a la autoridad pblica el

cumplimiento de los derechos de la naturaleza. Para aplicar
e interpretar estos derechos se observarn los principios
establecidos en la Constitucin, en lo que proceda.
Consiguientemente, el diagnstico debe mostrar, por un

lado, cmo el contexto ambiental se relaciona con la
problemtica del sector o su potencialidad, y, por otro lado,
cmo las posibles alternativas afectan o no al ambiente.
Esto aportar a la decisin en funcin de las alternativas de
accin ms sustentables ambientalmente.
Sobre esta base, el diagnstico y anlisis con un EBDH

puede resumirse en cuatro simples preguntas:
Un aspecto importante del diagnstico es explicar las causas

que producen el problema. Los problemas deben estar
enunciados de manera que expresen la situacin anmala
que ocasiona la insatisfaccin o malestar, descrita a partir
de hechos verificadles (en lo posible a travs de
indicadores) y sealando las causas que la originan y las
consecuencias que produce. Las causas del problema
suponen explicarlo no por sus sntomas, sino por sus
fundamentos (causas principales o profundas). La
identificacin de las causas sirve para saber por dnde hay
que aproximarse al problema. Las consecuencias son tiles
para determinar los efectos del problema, es decir, el dao y
malestar que causa y las limitantes para la plena realizacin
de los derechos que estn en cuestin.
Una vez descartados los problemas u oportunidades de
desarrollo fuera del crculo de influencia del sector, estos
deben ser priorizados, aplicando criterios para su
ponderacin, tales como su extensin e intensidad,
gravedad y urgencia, obstculo para otras acciones, relacin
estructural e importancia para la visin estratgica de
desarrollo y la medida en que cada problema afecta el
disfrute de los derechos humanos, especialmente de grupos
de poblacin en situacin de mayor marginacin y
exclusin.
3.1.4.1 Valor agregado del Enfoque Basado en
Derechos Humanos en el diagnstico y
anlisis de problemas de desarrollo:
Identifica las brechas de capacidad de los titulares de

derechos para reclamarlos, y los vacos institucionales y
de capacidad de los portadores de obligaciones para
tomar accin.
Quines se han quedado rezagados del proceso de

desarrollo? Por qu?
Cules son sus derechos no realizados?
Quin debe hacer algo respecto del problema y de los

derechos no realizados?
Por qu las y los titulares de derechos no exigen estos

derechos y por qu los reclamen y los portadores de
obligaciones (El Estado) no ha podido tomar accin?
3.1.4.1.1 Herramientas para el diagnstico
Cada componente o dimensin incluida en el diagnstico

requiere un proceso y un diseo de investigacin particular,
acorde al propsito, el contexto particular, el alcance y nivel
de desagregacin requerida, la disponibilidad de
informacin y el tipo de datos a emplear, y finalmente la
disponibilidad de tiempo y talento humanos capacitados.
Es indispensable el mejor uso de la informacin estadstica,
sectorial y geogrfica, combinada con herramientas de
planificacin, decisin y modelaje de situaciones, sin
perjuicio de las herramientas participativas que sean
posibles, en razn del tiempo y esfuerzos que requieren
estas ltimas. La produccin de nueva informacin debe
estar concentrada en productos de sntesis, como mapas,
coremas y modelos de anlisis prospectivo.
A continuacin, se enuncian algunas herramientas tiles
para el diagnstico:
Para el contexto:
Permite explicar los problemas de desarrollo como de

derechos humanos insatisfechos.
Permite identificar a las y los titulares de derechos

afectados por el problema, enfocndose en aquellos que
padecen el problema con mayor severidad (enfoques de
igualdad).
Investigacin documental para contextualizacin

histrica. Uso de estudios temticos sobre el impacto de
los problemas sobre los distintos segmentos
poblacionales.
Anlisis de comparacin y contraste del contexto

interno y del contexto externo.
Identificacin de la normativa internacional de derechos

humanos aplicable al sector.
Construccin de indicadores de sntesis en el nivel

macro, curvas de comportamiento de las variables,
tendencias temporales, comparadas frente a la meta.
Anlisis de informacin estadstica disponible en el

SNI: poblacionales, econmicos, sociales, ambientales,
desagregada
por
segmentos
poblaciones
en
concordancia con los enfoques de igualdad.
Uso de herramientas estadsticas descriptivas y

analticas: demogrficas, economtricas, para variables
sociales, con los niveles de desagregacin exigidos.
Permite visualizar en el anlisis de los problemas las

interconexiones causales y la interrelacin entre
distintos mbitos de derechos. Es decir, nos permite
entender que un problema de desarrollo es el efecto de
la no realizacin de varios derechos.
Permite identificar las causas profundas de los
problemas que habitualmente estn relacionadas con
patrones histricos de discriminacin, exclusin y
subordinacin de ciertos grupos sociales.
Identifica a las entidades y servidores pblicos como
portadores de obligaciones respecto al problema y sus
causas. Es decir con facultades y atribuciones para
actuar en el mbito de sus competencias a nivel central
y local.
Evaluacin de impactos, incluyendo impactos sociales,

de derechos humanos y medio ambientales, anlisis
cuantitativo de cumplimiento de metas, anlisis de
consistencia de resultados de polticas.
Algunas herramientas para la identificacin de actores:

mapeo de actores que muestre sus relaciones mutuas,
matriz de involucrados con grados de incidencia,
anlisis de las fortalezas generales del sector, anlisis de
potencialidades
y
debilidades,
matrices
de
competencias, matriz de marco legal, entre otras.
Anlisis de competencias, que incluye el mapeo de los

portadores de obligaciones del sector pblico tanto
horizontalmente (en el mbito de las distintas funciones
del Estado) como verticalmente (en el mbito del
rgimen de competencias de los distintos niveles de
gobierno). Esta identificacin debe atender a sus
relaciones mutuas, competencias exclusivas y
concurrentes (quin hace qu) y las capacidades
institucionales y/o individuales de accin con que
cuentan.
Tcnicas cuantitativas de recopilacin de informacin

primaria: censos, encuestas, sondeos.
Estudios territoriales que pueden contemplar

representaciones cartogrficas del comportamiento de
las variables cualitativas o categorizadas, construccin
de mapas de sntesis, anlisis de planes subnacionales
de desarrollo, problemas territoriales y demandas
locales.
Modelo explicativo causal, el cual parte de las

manifestaciones o descripciones ms importantes del
problema y busca los argumentos que expliquen
sucesivamente: por qu se producen estas
manifestaciones? Y, por qu se producen las causas?
Se representan las respuestas en una red causal que
identifica las causas que generan el problema y las
consecuencias sobre otros problemas.
Anlisis estructural, como un modelo matemtico de

variables internas (controladas) o externas (no
controladas) en un sistema, por categoras o
dimensiones.
Estructura de las relaciones que caracterizan a un

sistema, para lo cual se puede identificar el ndice de
influencia de una variable sobre las dems y viceversa,
el ndice de dependencia (subordinacin) de una
variable respecto de las dems, para identificar
combinaciones ptimas de influencia y baja
dependencia.
Anlisis de poder e intereses dentro de un sector, como

una herramienta que puede servir para identificar los
obstculos y las oportunidades que, en muchas
ocasiones, limitan o promueven el ejercicio igualitario
de los derechos humanos.
Flujo grama situacional, mediante el cual se identifica

los descriptores (vectores) de definicin del problema,
precisando los resultados negativos o sntomas que
evidencian la existencia y relevancia del problema. Se
explica el problema precisando para cada uno de los
vectores o descriptores, las causas inmediatas, las causas
de fondo y sus interrelaciones. Estos elementos se
establecen considerando el escenario internacional, la
situacin inicial del problema, el escenario nacional y
los factores endgenos, cuya combinacin en el flujo
grama confluye en los vectores descriptores del
problema. Su utilidad es lograr una explicacin
sistmica de causas y efectos de los problemas.
Anlisis de brechas de capacidad, que implica identificar

tanto las debilidades y obstculos que tienen los
portadores de obligaciones, es decir las y los servidores
y entidades pblicas para enfrentar una problemtica
especfica, as como las debilidades y obstculos de las y
los titulares de derechos para exigir sus derechos. La
herramienta llamada Anlisis de Brecha de Capacidad
(CPA, por sus siglas en ingls) permite identificar
problemas de responsabilidad (debera), de autoridad
(podra) y de recursos (puedo).
Identificacin de problemas y sus causas con visin de los

enfoques de igualdad:
Identificacin de problemas: tcnicas participativas que

incluyen diagnsticos participativos que involucren a
grupos focales, talleres, mesas, foros, con el propsito
de identificar problemas y soluciones posibles,
demandas sociales, intereses, expectativas ciudadanas,
problemas poco conocidos o insuficientemente
estudiados y registrados.
rbol de problemas/soluciones, como una conocida

tcnica que identifica por consenso entre las y los
participantes (miembros de los equipos polticotcnicos, actores sociales), el problema central a
enfrentar, la esencia de la situacin insatisfactoria. De
aqu se desprenden sus efectos, en niveles de
especificidad, y sus causas.
Anlisis de causas-efectos estructurales, para realizar el

anlisis desde los sntomas del problema hasta sus
causas estructurales, y de ah a las soluciones posibles;
pueden emplearse herramientas como el rbol de
problemas/soluciones o el diagrama piramidal. Este
ltimo identifica en la cima el factor clave que responde
a la interrogante del qu?; de la cual derivan respuestas
a los por qu?, que dan cuenta de la estructura del
problema; y para cada una de esas respuestas contestar
los interrogantes de cmo?, es decir, identificar
soluciones posibles. De estas soluciones posibles, se
marcan las soluciones factibles.
21
Lnea de base de la problemtica:
3.1.4.1.2 Herramientas o tcnicas de priorizacin:
Matriz de relacin entre problemas, la cual muestra la

relacin entre problemas y su categora de dependencia
(alta/media/leve), como insumo para priorizacin de
problemas.
Identificacin y seleccin de opciones que permitan dar

cumplimiento a los compromisos de los instrumentos
internacionales vinculantes del pas en materia de
derechos humanos y la implementacin de las
recomendaciones realizadas por los organismos
internacionales pertinentes.
22
Registro Oficial
de derechos y ampliacin de capacidades, adems de la

identificacin de avances en trminos de nuevos
productos, procesos, conocimientos y tecnologas.
Informacin
sobre
reas
de
decisin,
sus
interconexiones, necesidad de intervencin (urgencia,
importante),
informacin
sobre
incertidumbres
institucionales, sobre el campo de decisin y los valores
que guan la toma de decisin.
Seleccin de opciones estratgicas bajo incertidumbre y
presin, mediante lo cual se identifica las que
corresponden al foco del problema, ponderndolas en
funcin de los criterios de valoracin de alternativas, en
la combinacin ms factible. Permite identificar,
tambin, las opciones de corto y de mediano plazo.
3.1.5 Formulacin de alternativas de accin
Con la informacin del diagnstico, los

son: la formulacin de las alternativas,
jerarquizacin de las alternativas, y la
alternativa a implementar.
siguientes pasos
la evaluacin y
seleccin de la
Conforme lo expuesto anteriormente, el diagnstico debe

estar concebido de tal forma que permita detectar las
posibles alternativas de accin pblica. A ms del
diagnstico, insumos importantes a considerar son los
criterios de especialistas en el tema y la sistematizacin de
otros estudios o acciones relacionadas. La inclusin de las
distintas percepciones de las y los diferentes actores en la
formulacin de alternativas de accin otorga mayor
legitimidad al proceso.
3.1.7 Jerarquizacin de alternativas y seleccin de

alternativa de accin
Elegir una alternativa involucra desechar otras. Para el
efecto, es necesario jerarquizar las alternativas. Por lo tanto,
se recomienda establecer un ndice de jerarquizacin de
alternativas, sobre la base de parmetros como
sostenibilidad, sustentabilidad, eficiencia, eficacia,
viabilidad poltica, viabilidad social, viabilidad legaladministrativa,
recursos
econmicos,
recursos
institucionales, por nombrar algunos ejemplos.
Con la determinacin y jerarquizacin de las alternativas, el
equipo tcnico presentar su propuesta al equipo poltico, el
cual seleccionar la alternativa de accin por cada problema
u oportunidad de desarrollo a ser considerados en la
construccin de poltica pblica.
Considerando que se debe dar una aproximacin desde el
EBDH, hay que tomar en cuenta las siguientes pautas sobre
cmo priorizar entre diversos programas sectoriales, tanto
en lo que se refiere al aspecto sustantivo como al proceso de
priorizacin:
Un criterio fundamental para priorizar entre diversos

programas y proyectos que afecten a los derechos
econmicos, sociales y culturales es que estos
programas y proyectos garanticen, con carcter
prioritario, como mnimo la satisfaccin de niveles
esenciales de cada uno de los derechos enunciados en el
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales, buscando siempre alcanzar las metas ms
altas planteadas en los 12 Objetivos Nacionales del
PNBV;
El proceso de determinacin de un orden de prioridad

debe dar lugar a la participacin efectiva de todas las
partes interesadas, en particular las personas en
situacin de pobreza y otros grupos de atencin
prioritaria o que han sido excluidos y marginados, para
que expresen su opinin acerca del orden de prioridad;
La determinacin de las variables causales del problema u

oportunidad de desarrollo, mediante cualquier modelo
causal de relaciones, facilita la tarea de establecer
alternativas coherentes y factibles de implementar.
3.1.6.1
Costeo de alternativas de accin
Durante el proceso de formulacin de alternativas de

accin, es fundamental estimar los costos esperados de cada
una de las alternativas para tener una idea clara sobre la
magnitud de los fondos necesarios para implementar cada
una de ellas.
Esto permitir tomar decisiones informadas acerca de qu
poltica, programas y proyectos adoptar e implementar,
sobre la base de un anlisis de costos-beneficios de cada
alternativa, comparando los costos de las distintas opciones
y tomando en consideracin los resultados esperados.
As, el costeo de varias opciones intenta asegurar que
ninguna poltica se adopte sin antes responder la pregunta:
Cul es el costo-beneficio de cada una de las alternativas
propuestas?
El costeo de cada alternativa debe incluir la estimacin
financiera del gasto corriente o permanente y el de
inversin.
3.2
Tambin implica el establecimiento de mecanismos

institucionales eficaces para que eventuales opiniones
aparentemente contradictorias puedan conciliarse de
manera justa y equitativa, y que el resultado del proceso
implique la concertacin de distintas posiciones.10
Etapa de formulacin de lincamientos
3.2.1 Lincamientos generales
Herramientas
Proyecciones economtricas de mediano y largo plazo.
Tcnica de rbol de problemas.
Perspectivas sociales con logros e impactos esperados

en trminos de equidad social, recuperacin de igualdad
Las polticas pblicas sectoriales del Estado deben propiciar

la realizacin de los derechos humanos para la consecucin
del Buen Vivir. La imagen de pas futuro y la visin de
Para ms detalle sobre mtodos para medir los niveles mnimos
esenciales de ejercicio de los derechos econmicos, sociales y
culturales, vase Felner (2008).
largo plazo se expresan en la ELP, mientras que las polticas

y metas que se deben cumplir en el perodo de gobierno
(mediano plazo) estn contenidas en los 12 Objetivos
Nacionales del PNBV.
a) Enfoque estratgico del sector
Corresponde a la poltica sectorial establecer el enfoque
estratgico del sector, es decir, las orientaciones de largo
plazo que guiarn las acciones en el mediano y corto plazo.
La formulacin del enfoque estratgico debe responder a la
pregunta: Cul es la correspondencia de la propuesta
nacional de desarrollo con la poltica sectorial? Esto es,
argumentar los principios, enfoques y definiciones generales
que definen la visin de desarrollo para el rea de
competencia de la poltica sectorial y cmo las polticas del
sector favorecen la concrecin del Buen Vivir propuesto por
la ELP y el PNBV.
La visin del Buen Vivir para el sector puede
complementarse con los lincamientos establecidos en otros
documentos conexos vigentes, en particular los de largo
plazo y los que tienen apoyo importante de plataformas
sociales y redes institucionales que los validan.
En la etapa de definicin de lincamientos generales, las
estrategias generales caracterizan los caminos, las formas de
hacer, para dar sentido y contenido a las polticas pblicas
sectoriales. Se refieren, bsicamente, a la manera de: a)
incorporar a los actores y actoras sociales en la
planificacin, toma de decisiones, puesta en marcha y
control de los cursos de accin definidos; b) establecer
cmo se relacionarn los diferentes niveles de gobierno de
manera que cumplan con los principios de colaboracin,
complementariedad y subsidiariedad en la accin pblica; c)
definir qu lneas generales se adoptarn para propiciar la
inclusin de los enfoques para la igualdad y el mbito
territorial en las polticas, metas, programas y proyectos; d)
discutir cmo se lograrn los acuerdos con los distintos
actores y actoras pertinentes; y e) otras cuestiones
relevantes para el caso.
23
b) Objetivos de la poltica sectorial

Para asegurar la secuencia lgica entre la planificacin para
el desarrollo a nivel nacional con la poltica sectorial, es
necesario identificar el Objetivo Nacional del PNBV al que
la poltica sectorial se articula.
El PNBV 2009-2013 incluye 12 Objetivos Nacionales para
el perodo de gobierno, los cuales se traducen en polticas,
lincamientos de poltica, metas e indicadores para su
cumplimiento.
Los objetivos nacionales del PNBV son fines estratgicos
acordados para lograr el desarrollo endgeno, sustentable,
equitativo y garantizar los derechos de la poblacin y de la
naturaleza, conforme al mandato constitucional de alcanzar
el Buen Vivir de todos y todas.
Estos objetivos constituyen las directrices estratgicas para
la planificacin sectorial. Sobre la base de estos objetivos se
formulan polticas intersectoriales y polticas sectoriales
especficas, que sern ejecutadas por los Ministerios y
Secretaras de Estado respectivos. Con esta orientacin, la
formulacin de polticas sectoriales est a cargo de los
Ministerios y Secretaras, as como el desglose de acciones
para su puesta en accin (planes, programas y proyectos).
En tal sentido, se requiere un ejercicio de correspondencia
del sector con el Bloque de Constitucionalidad, la ELP y el
PNBV, para establecer los ejes de accin, de tal manera que:
Se recuperen los objetivos y polticas pertinentes que

constan en el PNBV para responder a los problemas y
alternativas identificados en el diagnstico;
Se formulen polticas y lincamientos sectoriales que no

estn contemplados en el PNBV y que son necesarios
para responder a los problemas y alternativas
identificados en el diagnstico.
Las figuras siguientes tienen elementos gua para definir la

pertinencia de los objetivos nacionales con los temas de
competencia de la poltica sectorial.
24
Registro Oficial
Cuadro 2: Correspondencia de Objetivos del Rgimen de

Desarrollo (Constitucin) con Objetivos del PNBV 2009-2013
Plan Nacional para el buen vivir 2009-2013
Articulacin
Objetivo 1.-
1,2,3,8
OBJETIVOS RGIMEN DE DESARROLLO

Objetivo 1 .-
Auspiciar la Igualdad, la cohesin y la integracin social y
Mejorar la calidad y esperanza de vida, y aumentar las
territorial en la diversidad.
capacidades y potencialidades de la poblacin en el marco de los

principios y derechos que establece la Constitucin.
Objetivo 2.-
Objetivo 2.-
Mejorar las
ciudadana.
capacidades
potencialidades
de
la
1,2,3,6, 11
Objetivo 3.-
Construir un sistema econmico, justo, democrtico,

productivo, solidario y sostenible, basado en la distribucin
igualitaria de los beneficios del-desarrollo, de los medios de
produccin y en la generacin de trabajo digno y estable.
Mcjorar la calidad de vida de la poblacin.

Objetivo 4.-
Objetivo 3.-
Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un

ambiente sano y sustentable.
Fomentar
1 , 2 , 7, 8 , 10
la
participacin
el control
social,
con
reconocimiento de las diversas identidades y promocin de su

representacin equitativa, en todas las fases de la gestin del poder
pblico.
Objetivo 5.Garantizar la soberana y la paz, e impulsar la integracin

latinoamericana.
Objetivo 4.Recuperar y conservar la naturaleza y mantener un ambiente
Objetivo 6.-
sano y sustentable que garantice a las personas y

colectividades el acceso equitativo, permanente y de calidad
al agua, aire y suelo, y a los beneficios de los recursos del
subsuelo y del patrimonio natural.
Garantizar el trabajo estable, justo y digno, en su diversidad

de formas.
1,2,3,4,8
Objetivo 7.Construir y fortalecer espacios pblicos interculturales y de
Objetivo 5.-
encuentro comn.
Garantizar la soberana nacional, garantizar la soberana

latinoamericana e impulsar una insercin estratgica en el
Objetivo 8.-
contexto internacional, que contribuya a la paz y a un sistema

democrtico y equitativo mundial.
Afrmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades

diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad.
Objetivo 6.-
Objetivo 9.-
Promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo
Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia.
que integre y articule las actividades socioculturales,

administrativas, econmicas y de gestin, y que coadyuve a la
gestin del Estado.
1,5, 11
Objetivo 10.Garantizar el acceso a la participacin pblica y poltica.
Objetivo 7.-
Objetivo 11.-
Proteger y promover la diversidad cultural, respetar sus
Establecer un sistema econmico social,

sostenible.
solidario y
espacios de reproduccin e intercambio; recuperar, preservar

y acrecentar la memoria social y el patrimonio cultural.
Objetivo 12.-
1, 11, 12
Construir un Estado democrtico para el Buen Vivir.
1,7,8, 10, 11
Fuente: Constitucin 2008 y PNBV 2009-2013.

25
Fuente: Constitucin 2008.

Una vez identificada la articulacin entre la Constitucin y

el PNBV, la poltica sectorial debe sealar las polticas,
lincamientos y metas del PNBV a las que contribuye.
Asimismo, la poltica sectorial debe sealar su aporte al
cumplimiento de los compromisos internacionales sobre
derechos humanos relevantes al sector especfico.
Finalmente, conviene incluir observaciones de concordancia
con otras polticas del PNBV, de la Agenda Sectorial del
Consejo Sectorial de Poltica al cual pertenece, y, de ser el
caso, de las Polticas Sectoriales de otros Ministerios o
Secretaras que tienen relacin con la poltica que se
propone.
3.2.2 Formulacin
proyectos
de
polticas,
programas
a) Enunciados preliminares de polticas

A partir de la identificacin de las prioridades, se deben
establecer las polticas y lincamientos de poltica que se
activarn para alcanzar el objetivo, la poltica y la meta; es
decir, responder a cmo las acciones del Ministerio
asegurarn o contribuirn al logro de esos postulados.
En el diagnstico se seleccionaron las alternativas de accin

ante problemas u oportunidades de desarrollo. A partir de
esos planteamientos iniciales, estas alternativas deben ser
enunciadas en forma de polticas para el desarrollo del
sector. Como ya se mencion en la primera parte de este
documento, las polticas sectoriales constituyen las polticas
de Estado en determinado sector.11
La poltica sectorial debe cumplir, tanto en su proceso de
formulacin y decisin como en su implementacin y
gestin, con la obligacin de garantizar los derechos que
constan en la Constitucin y en los instrumentos
internacionales. De igual manera, la poltica sectorial debe
explicar cmo aportar a la disminucin de la inequidad
La poltica sectorial responde a un curso de accin de la gestin
pblica frente a una situacin problemtica u oportunidad de
accin priorizada. Explcita e institucionaliza la intervencin
pblica sobre un problema social identificado como prioritario
o una oportunidad de desarrollo.
La poltica se enuncia como una oracin en infinitivo, con
frases cortas (de preferencia alrededor de 100 caracteres y no
ms de 250 caracteres).
26
territorial y propiciar el desarrollo de los territorios, a

travs de las acciones en el sector. As tambin, se deben
incluir los modos en que la poltica sectorial velar por que
las acciones garanticen la sustentabilidad ambiental. En

suma, las polticas sectoriales deben orientarse a las
personas y la naturaleza como titulares de derechos.
Cuadro 3.
Matriz de seguimiento a las recomendaciones de mecanismos internacionales de derechos
humanos en el mbito de las eolticas sectoriales
Mandato
Mecanismos Internacionales de
Derechos Humanos
Constitucional
Artculos
Recomendaciones de relevancia
relevantes
para el sector
Fuente y Elaboracin: SENPLADES.
Correspondencia con el
PNBV
Objetivo
Poltica
Meta
Las acciones de los Ministerios, Secretaras y otras

entidades del sector pblico sectorial pueden tener
diferentes manifestaciones y alcances, tales como: planes,
programas y proyectos; normativas o regulaciones; acciones
directas de prestacin de servicios; acciones administrativas
derivadas de su orgnico funcional, entre otras. De estas
acciones debemos distinguir las que corresponden a las
polticas sectoriales de desarrollo, de las dems acciones
institucionales. Las primeras sern incluidas en el
Documento de Poltica Sectorial.
A nivel constitucional est plasmada la sujecin del
presupuesto a la planificacin nacional del desarrollo, por lo
cual la planificacin institucional y la priorizacin de
inversin se deben alinear al PNBV. Los instrumentos
respectivos de la Planificacin Institucional como la
Programacin Plurianual de la Poltica (PPP) y la
Programacin Anual de la Poltica (PAP) deben reflejar
esta coherencia y visibilizar el nexo entre las polticas y la
inversin pblica.
Poltica Sectorial
Obj ticos
sectoriales
Metas
sectoriales
Cumplir con la obligacin de satisfacer los niveles

esenciales mnimos de cada uno de los derechos
reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, buscando siempre
alcanzar las metas ms altas planteadas en los 12
Objetivos Nacionales del PNBV;
Respetar el principio de progresividad en los derechos,

lo que implica que una vez alcanzado un cierto nivel de
realizacin de un derecho, un retroceso es
inconstitucional;
Usar en forma eficiente los recursos disponibles para

dar efectividad a los derechos, lo que implica, entre
otras cosas, erradicar la corrupcin dentro del sector
correspondiente;12 y
Tomar en cuenta evaluaciones de impacto y de

sensibilidad cultural de polticas anteriores o similares
para incluir estrategias que corrijan los problemas
generados en su implementacin.
3.2.3 Proceso de toma de decisin

En trminos de polticas pblicas, esto implica decidir sobre
cunto abarcar el conjunto de las polticas en el sector,
cuntas polticas y de qu magnitud sern. Sin duda, el
abanico de situaciones problemticas o de oportunidades de
accin que merecen atencin y tienen alternativas factibles
podra ser amplio. De ah que sea necesario hacer un
cuidadoso anlisis de prioridad antes de la decisin final.
En conclusin, es preciso formular un nmero pequeo de

polticas en cada sector, seleccionando las acciones de
mayor significacin e impacto, polticas emblemticas, que
puedan ser asumidas por la poblacin e identificadas sin
dificultad como expresin de la intencin del Estado en ese
campo, y que sirvan como marco para la planificacin
institucional plasmada en programas y proyectos.
La disponibilidad de recursos es un dato adicional a

considerar, en la medida en que, segn la situacin fiscal, se
dispondr de mayores o menores recursos. En caso de
escasez de recursos para nuevas inversiones, las polticas
pblicas precisamente deben enfocarse a hacer efectivos los
recursos disponibles, antes que multiplicar las
intervenciones en numerosas acciones de poco impacto
futuro.
Herramientas para la decisin
En forma prctica, el principio de la realizacin progresiva

de los derechos sociales, de acuerdo a los recursos
disponibles, implica que el Estado ecuatoriano debe:
Adoptar polticas, programas y proyectos de forma

coherente con la disponibilidad de recursos, bajo el
principio de solidaridad conforme manda la
Constitucin, para dar efectividad a todos los derechos;
Se dispone de algunas tcnicas que facilitan el proceso de

formulacin de soluciones a un problema inscrito en la
agenda pblica, y para seleccionar cul de las distintas
alternativas existentes para disminuir la tensin entre el ser
(la situacin presente) y el deber ser (la situacin deseada)
es la ms apropiada o factible:
Anlisis de indicadores. La reduccin de la
incertidumbre implica el conocimiento previo de la
situacin, y por tal razn requiere estudiar el
comportamiento de los indicadores macro y especficos.
Adaptado de Felner (2010). NB: Todo o solo este ltimo

punto?
Evaluacin ex ante. Esto debe incluir una evaluacin de

impacto de los derechos humanos cuyo objetivo es
prevenir los impactos negativos y maximizar los
impactos positivos de polticas, planes, programas o
proyectos en consideracin. Es importante llevar a cabo
estos anlisis de impacto durante la etapa de
formulacin de las polticas y los programas, para que el
resultado pueda ser incorporado en la toma de
decisiones sobre dichas polticas y programas.
Anlisis de escenarios. Tcnica para precisar las

preguntas clave sobre ambientes alternativos futuros
que podran influir en la magnitud del impacto de la
poltica. Para la construccin de escenarios se parte de
la enumeracin de los principales factores de
xito/fracaso de la decisin. Esto requiere un amplio
conocimiento
sobre
las
tendencias
en
los
comportamientos de las y los actores claves o las
variables microeconmicas, entre otras. Mediante la
tcnica Delphi se puede obtener opinin de expertos
sobre la probabilidad de ocurrencia de tales eventos y
seleccionar los eventos ms probables mediante la
Matriz de Impactos Cruzados. Seguidamente, se
requiere identificar las tendencias o fuerzas motrices
macrosociales que puedan incidir en dichos factores
(cules son las fuerzas que estn detrs de los factores
microsociales principales?). La idea es identificar los
factores y tendencias ms importantes e inciertas, para
seleccionar los escenarios ms relevantes, sus
interrelaciones e implicaciones mutuas. Este anlisis
arroja elementos sobre las vulnerabilidades que surgen
en cada escenario, de modo que se puedan establecer
estrategias para reducir esa precariedad.
Tcnicas para anticipar las medidas de aceptacin o

rechazo a una propuesta como el Abaco de Regnier: a
partir de una escala de valoracin (entre favorable y
negativa), que asignan los actores sociales o expertos a
los enunciados de la estrategia. Los mismos expertos y
actores pueden emitir opiniones sobre posibles cambios
a la propuesta en los aspectos sobre los que no estn de
acuerdo. Puede reiniciarse otro ciclo de valoracin con
las nuevas propuestas.
Mtodo multicriterio para la evaluacin y eleccin de
las opciones estratgicas, combinando acciones,
criterios de evaluacin previamente acordados y
combinaciones de acciones en polticas posibles y,
finalmente, escenarios. El proceso asigna valoraciones
en una escala numrica a las acciones, en distintos
sistemas de ponderaciones, permitiendo identificar
combinaciones estables para las polticas y
clasificaciones de estas acciones en los escenarios.
Mtodo de jerarqua y prioridades. Permite ordenar las
evaluaciones multicriterio para alcanzar un objetivo
final, de acuerdo a criterios de prioridad y a niveles
jerrquicos establecidos. En el Nivel 1 identifica el
objetivo y la meta a nivel general. En el Nivel 2
establece los objetivos y metas que contribuyen a
definir el objetivo final. Como efectos, en el Nivel 3
determina y caracteriza los criterios de evaluacin sobre
el logro de los objetivos generales. Por ltimo, en el
Nivel 4 identifica los conjuntos de programas,
proyectos, metas, indicadores y expectativas para cada
efecto esperado.
--
27
Tcnicas de proyeccin y simulacin matemtica de las

variables claves, que permiten simular las relaciones
entre las variables de un sistema y proyectar sus
posibles estados futuros, en el marco de determinados
conjuntos de hiptesis probables sobre las variables no
controladas
y
las
opciones
poltico-tcnicas
correspondientes (identificadas, por ejemplo, mediante
el anlisis de escenarios).
3.2.4 Descripcin de las polticas para el sector
Tomada la decisin sobre las polticas especficas, otros
pasos son el diseo detallado de los elementos
estructurantes de la alternativa (metas, indicadores,
responsables y articulacin sectorial) y sus componentes
(planes, programas, proyectos y presupuesto).
Enfoques transversales
Cada una de las polticas y programas debe definir los
lincamientos, criterios y mecanismos concretos que
establecer para incluir los enfoques de igualdad y tomar en
consideracin lo ambiental. Es conveniente aplicar los
lineamientos de las temticas de igualdad en la planificacin
como parte de la evaluacin ex ante para identificar la mejor
estrategia. Adicionalmente, el criterio de sustentabilidad
ambiental debe ser evidente y guiar cualquier poltica de
desarrollo, aun en los sectores que no tienen una aparente
relacin directa con, ni impactos evidentes en el ambiente,
la integridad de los ecosistemas naturales o la biodiversidad.
En esta Gua se aportan criterios del EBDH como un marco
de actuacin comn; sin embargo, cada uno de los enfoques
de igualdad contribuye, de acuerdo a su nivel de desarrollo
conceptual y metodolgico, con criterios y herramientas
tiles en la etapa de formulacin de la poltica sectorial.
Territorializacin de las polticas
La descripcin de las polticas pblicas debe especificar la
manera en que el enfoque de equidad territorial guiar sus
acciones para aplicar los planes, programas y proyectos en
los territorios.
El principio de equidad territorial demanda que cada etapa
de la formulacin de la poltica incluya la consideracin de
los mecanismos de territorializacin, enfocados a reducir
las asimetras y brechas territoriales del pas.
En la identificacin de actores y actoras involucradas, se
debe tomar en consideracin las competencias exclusivas y
complementarias de los niveles del sector pblico
desconcentrados y descentralizados, que confluyen en el
territorio. La ejecucin en el territorio de las polticas
pblicas sectoriales del Ejecutivo es responsabilidad de los
niveles desconcentrados de gobierno, los cuales se pueden
articular en espacios como gabinetes zonales y gabinetes
provinciales.
Las acciones y proyectos a ejecutar por los niveles
desconcentrados deben disearse tomando en consideracin
las caractersticas y necesidades de los territorios, las
particularidades de su tejido social y de su entramado
poltico. Para el efecto, las entidades pblicas localizadas en
el territorio pueden incluir en sus documentos de referencia
28
Registro Oficial
los diagnsticos locales, los planes de desarrollo regionales, provinciales,

cantonales, parroquiales-, as
como otros elementos como planes de vida de
nacionalidades y pueblos.
El diagnstico socio espacial es una herramienta
indispensable para la identificacin de prioridades y la
definicin de acciones.
Se espera que los Ministerios y Secretaras activen
estrategias de planificacin participativa con redes sociales
e institucionales de representacin territorial, y que abran
canales de dilogo y coordinacin con los GAD y el
entramado social existente en el territorio, de conformidad
con el mandato constitucional y legal.
Para la priorizacin de acciones, el criterio territorial
adquiere, en los actuales momentos, un peso muy
significativo, al ser/uno de los pilares fundamentales del
desarrollo equitativo y endgeno. Este principio
determinar que la localizacin de los programas aporte al
desarrollo territorial de zonas actualmente desfavorecidas
por el modelo de mercado, que se diversifique la
localizacin en sentido inverso a la tendencia concentradora
del modelo espacial actual, que se potencien las
capacidades de los territorios a travs de los programas y
proyectos, que las acciones se contextualicen y adapten
conforme las particularidades de los territorios, entre otros
aspectos.
a) Lincamientos de poltica
Los lincamientos de poltica deben permitir realizar las
acciones previstas en la poltica de la manera ms eficiente
en el uso de los recursos y con la mejor alternativa social y
poltica.
Su identificacin supone, por tanto, establecer acuerdos
previos con las y los actores involucrados, e inclusive
espacios de negociacin, previos a la definicin de opciones
o para aspectos concretos de ejecucin del curso de accin
definido.
Se debe asegurar la existencia de una secuencia lgica en la
cual, para implementar la poltica propuesta, sean
suficientes las estrategias concebidas.
Los lineamientos de poltica corresponden a las grandes

lneas de accin necesarias para implementar la poltica
propuesta. Se formulan en frases cortas relativas a vas o
caminos de accin; por ejemplo, ampliar la cobertura,
establecer mecanismos, aumentar la oferta, generar redes,
entre otras. Los lineamientos de poltica deben ser
especficos, medibles, alcanzables, relevantes y temporales.
La formulacin de los lineamientos debe tomar como base
el contenido normativo de los derechos humanos, que se
traducen en caractersticas de las polticas sectoriales.
Si las polticas pblicas tienen como orientacin el Buen
Vivir mediante la garanta de derechos, deben tener un
conjunto de estndares derivados del contenido normativo
de estos derechos. Es decir, los servidores y servidoras
pblicas deben cuestionarse qu se debe hacer en trminos
de polticas pblicas para garantizar un derecho. En el
marco del EBDH, estos estndares se refieren, sobre la base
de normas internacionales, fundamentalmente, a
disponibilidad, accesibilidad, calidad y adaptabilidad.
Disponibilidad: la poltica debe garantizar la disponibilidad
de bienes, servicios e infraestructura adecuada, y suficiente
talento humano capacitado para la prestacin de servicios
pblicos esenciales para el ejercicio de los derechos
humanos y ambientales.
Accesibilidad: la poltica debe garantizar que los programas
y proyectos que ofrecen servicios bsicos sean accesibles a
todas las personas (fsica, econmicamente), especialmente
a grupos de atencin prioritaria o tradicionalmente
excluidos o discriminados;
Calidad: garantizar estndares de calidad para la
satisfaccin de las necesidades de la poblacin incluyendo
las consideraciones ambientales pertinentes;
Adaptabilidad: garantizar que las polticas se adapten a los
contextos culturales y sociales relevantes en el pas, de
manera que sean concertadas con nacionalidades y pueblos.
La adaptabilidad tambin incluye la incorporacin de
criterios de pertinencia por razn de gnero, para que los
programas y proyectos que se derivan de las polticas
pblicas tomen en cuenta las necesidades e intereses
particulares de hombres y mujeres de acuerdo a su ciclo de
vida, condicin de discapacidad, quintil de pobreza,
orientacin sexual, identidad de gnero, zona de habitat,
etnia y origen nacional.
29
Fuente y Elaboracin: OACNUDH-SENPLADES.

Una vez diseadas las polticas e identificados sus
responsables, para la mejor definicin de lineamientos de
poltica y la priorizacin del diseo de los planes,
programas y proyectos, conviene evaluar la viabilidad
sociopoltica de la accin, con algunas de las herramientas
adecuadas.
priorizar. Este mismo anlisis puede ser aplicado a nivel

macro (de poltica pblica) o micro (de programa o
proyecto concreto), bajando al nivel ms especfico de
responsabilidades.
Determinacin del grado de aceptacin o rechazo de una

poltica (aplicable a nivel de programa o proyecto
tambin). Matriz de valoracin (puntaje) en la escala de
aceptacin a rechazo, por segmentos o sectores
poblacionales afectados positiva o negativamente por la
accin. La aceptacin se incluye como extremo positivo
de la escala, y el rechazo como extremo negativo, no
obstante lo cual se debe tener en cuenta el contexto para
evitar imposiciones autoritarias. Tambin hay que
asignar ponderacin (%) de los segmentos o sectores
poblacionales, segn su capacidad de incidencia (poder
o importancia para la accin). Se calcula el rechazo
ponderado para cada actor o actora, y el ndice de
rechazo conjunto como sumatoria de los niveles de
rechazo de todos los actores.
Viabilidad sociopoltica. El ndice de viabilidad puede

ser calculado como resultado de la eficiencia ponderada
menos el rechazo ponderado. Esta es una herramienta de
anlisis y construccin de la viabilidad final de las
acciones.
Anlisis sociopoltico de actores y actoras. Sobre la base

del mapeo de actores y actoras, se determina la
Herramientas para anlisis de viabilidad:

Anlisis de eficiencia. Se debe construir una matriz de
asignacin de responsables, importancia relativa y
capacidades tcnica, financiera, etc., para cada subaccin o componente concreto en que se desglosa la
accin. La capacidad se mide por la asignacin de una
calificacin (cuantitativa) de las y los responsables para
cumplir su asignacin concreta en la accin, en cada
una de las dimensiones acordadas. Se debe insertar
tambin una valoracin cuantitativa de la motivacin
para la accin. La matriz permite calcular la eficiencia
por responsable, como promedio ponderado de
calificaciones y motivacin, as como la eficiencia
conjuntare la institucin para la accin como sumatoria
de las eficiencias parciales de las y los responsables. Si
la eficiencia no presenta un nivel aceptable, es posible
tomar decisiones sobre incluir o no la accin, o
proponer mecanismos para mejorar la eficiencia de las y
los responsables. Inclusive permite identificar reas de
intervencin que la planificacin institucional debe
30
Registro Oficial
posicin de los mismos respecto de la propuesta:

aliados/oponentes, tcticos/estratgicos. Confrontados
estos supuestos y percepciones con la propuesta
preliminar de acciones, pueden identificarse los
aspectos y reas de encuentros/desencuentros, para
establecer lincamientos especficos.
Herramientas para consensuar lincamientos de poltica:
Negociacin sobre principios. Centra el proceso sobre los
intereses, no sobre las posiciones; sobre los problemas
y sus alternativas, no sobre las personas, buscando
generar alternativas de beneficio mutuo. Insiste en
criterios en buena medida objetivos y en un proceso
sistemtico de identificacin del problema para
analizarlo, con enfoques estratgicos para su solucin y
con una definicin de acciones concretas para
enfrentarlo. En este proceso, frente al acuerdo deseado,
se establecen opciones de acuerdos posibles,
transformndolos en opciones reales o prcticas para
seleccionar la mejor alternativa de acuerdo negociado.
Ejecutores
Para cada poltica debe indicarse el organismo final
responsable de la ejecucin, y el nivel en la estructura
ministerial. Es preciso sealar claramente los casos en que
la responsabilidad de la ejecucin reposa en el nivel

desconcentrado y en manos de qu organismo.
Se busca tambin que se identifiquen las articulaciones con
otros sectores; por ejemplo, con otros Ministerios o
Secretaras. Un plan, programa o proyecto puede requerir la
coordinacin o la colaboracin de esas instituciones, lo que
debe ser sealado, de suerte que se procure establecer
sinergias entre las entidades pblicas. La articulacin de la
poltica sectorial con la Agenda Sectorial correspondiente al
Consejo Sectorial al que pertenece facilita las relaciones de
trabajo conjunto, potenciando el trabajo ms all del mbito
sobre el cual tiene competencia el Ministerio respectivo. De
esa manera, se facilitan las acciones articuladas, rompiendo
los esquemas de trabajo compartimentado.
b) Metas e indicadores
Este paso consiste en determinar los logros e impactos
esperados de las polticas sectoriales. Para la poltica
sectorial en su conjunto, se debe construir un sistema de
metas e indicadores de impacto. Este sistema debe dar
cuenta de la integralidad del sector, comprendiendo que
deben existir sinergias y complementariedades entre las
metas. Hasta las metas e indicadores ms marginales de los
planes, programas y proyectos deben jugar un rol para el
cumplimiento de las polticas.
Cuadro 4. Niveles de metas en las polticas

sectoriales
Nivel
Responde a:
Tipo de Meta
EBDH
Meta(s)
Nacionales para el
Buen Vivir
Objetivos y polticas del

Plan Nacional para el
Buen Vivir
Aportes sobre el impacto

macro de la accin del Estado
en el cumplimiento nacional
del PNBV
Incremento sostenido y equitativo en el

Buen Vivir de las personas y en la
realizacin de los derechos humanos
sin discriminacin.
Meta
de
la
Poltica
Intersectorial 1, 2,
3,...
Poltica
intersectorial
(Agenda Sectorial) 1, 2, 3,
Meta de impacto que refleja el

carcter intersectorial de
accin de conjunto del
Consejo Sectorial 1, 2, 3.
Incremento en el uso y grado de

satisfaccin de las y los titulares de
derechos respecto de los productos y
servicios ofertados en un mbito
intersectorial.
Meta
de
la
Poltica Sectorial
Polticas
contenidas
dentro del documento de
Poltica Sectorial
Meta de impacto, a nivel de

poltica, que mide los avances
en las reas sobre las cuales
ejerce rectora el Ministerio o
Secretara
Incremento en el uso y grado de

satisfaccin de las y los titulares de
derechos respecto de polticas y
servicios pblicos, en el mbito de las
reas sobre las cuales ejerce rectora el
Ministerio o Secretara
Metas
programas
proyectos
Programas y proyectos
contenidos dentro del
documento de Poltica
Sectorial
Incremento en los productos y

servicios entregados como
resultado del programa o
proyecto.
Incremento en la disponibilidad,
accesibilidad,
aceptabilidad,
adaptabilidad y calidad de productos y
servicios
pblicos
(sociales,
econmicos, legales, regulatorios, de
seguridad, de informacin, etc.).
de
y
Fuente y Elaboracin: SENPLADES-OACNUDH.

Del cuadro anterior se colige que cada poltica sectorial

debe estar construida sobre la base del PNBV, sus objetivos,
polticas y metas nacionales. Solo de esta manera se
cumplir el precepto de la planificacin de que las acciones
concretas que se ejecutan por parte de las entidades pblicas
contribuyen a alcanzar los grandes objetivos nacionales y
construir la visin de pas acordada.
Las metas indican el logro que se pretende alcanzar en los
cuatro aos de perodo gubernamental. En tal sentido, deben
estar construidas de forma que sea posible alcanzarlas con
las acciones que se van a emprender en ese perodo (planes,
programas y proyectos). La planificacin institucional se
articular para el cumplimiento de las polticas y metas del
sector.
A su vez, el seguimiento y la evaluacin de cumplimiento ' de
las metas trazadas brinda indicadores para proponer cambios
oportunos y sugerir inclusiones o modificaciones al PNBV.
Una poltica sectorial determinada puede responder a una
sola poltica y meta del PNBV. En este caso, esta ser la
meta de poltica, siempre que est formulada de manera que
permita medir el logro de la poltica especfica.
Esto no obsta para que las polticas sectoriales puedan
aportar a otras polticas y metas del PNBV que estn en ms
de un objetivo. Esto puede suceder porque la formulacin
de los Objetivos del PNBV tiene una lgica intersectorial.
A ms de las metas de impacto, los documentos de poltica
sectorial pueden incluir metas e indicadores de resultado
que sean relevantes, siempre recordando la importancia de
desagregarlos por sexo, rea de residencia, edad, condicin
de discapacidad, situacin econmica y origen nacional.
En el Documento de Polticas Sectoriales, la informacin de
metas e indicadores se incluye en la matriz completa de
polticas.
c) Diseo de programas y proyectos
Esta Gua no incluye criterios y metodologas detalladas
para la formulacin de programas y proyectos, sino
nicamente nociones generales que permiten mantener el
alineamiento y la coherencia en la planificacin entre las
polticas pblicas a los programas y proyectos.
Los programas y/o proyectos constituyen las acciones que
posibilitarn y concretarn la poltica sectorial. Se trata del
componente operativo de las polticas. El diseo de
programas y proyectos de accin constituye un proceso
definido y sistemtico para establecer el perfil y su
aplicacin.
Los programas y proyectos incluidos sern aquellos
considerados como claves y necesarios para el
cumplimiento de las polticas sectoriales respectivas. Cada
programa y proyecto debe indicar el costo referencial
respectivo. De esta manera, el sector puede dimensionar los
costos de ejecucin de sus polticas.
Debe estar explcita, adems, la manera cmo el programa o
proyecto aplica los enfoques de igualdad y cmo
beneficiar a los grupos de atencin prioritaria y otros
31
segmentos poblacionales excluidos, marginados o

discriminados; del mismo modo, debe mostrarse cmo
favorecer a la equidad territorial. Esto es fundamental para
contribuir a la construccin de polticas incluyentes y
sustentables de desarrollo para el Buen Vivir.
En tal sentido, se inscribirn en una poltica sectorial
definida, y deben por tanto responder a sus lincamientos de
poltica y metas de desarrollo, as como a los lincamientos
estratgicos para el sector.
Los programas y proyectos deben tener viabilidad tcnica y
financiera en el corto y mediano plazo. Deben ser
priorizados los programas y proyectos que permiten definir
claramente metas de impacto, para involucrar a actores y
actoras en la inversin, con mejor aprovechamiento de las
capacidades internas y las potencialidades del territorio
(naturales, sociales, de infraestructura, productivas, etc.).
Asimismo, los programas y proyectos deben apuntar a la
generacin de nuevas capacidades para atender las
situaciones identificadas y/o diagnosticadas.
Los programas y proyectos deben ser diseados de manera
que propicien las alianzas sociales, dinamicen la economa y
mejoren las capacidades tecnolgicas del sector y de
sectores afines.
Adems, se recomienda considerar ciertos criterios relativos
al diseo y ejecucin del programa y proyecto; entre otros,
deben ser eficientes en el uso de los recursos disponibles,
eficaces en el logro de las metas, deben incluir la
participacin ciudadana, mostrar equidad en el gasto,
vincular a la iniciativa privada cuando sea del caso, y
establecer mecanismos de control interno y de control
social. Los programas y proyectos deben contar con
objetivos claramente definidos y alineados con los 12
Objetivos Nacionales del PNBV.
Adicionalmente, se deben tomar en cuenta criterios relativos
al impacto del proyecto, como son, por ejemplo, la
gobernabilidad (capacidad de los organismos pblicos de
responder satisfactoriamente a las demandas, garantizando
representatividad y legitimidad en las decisiones), la
productividad del y en el territorio, la reduccin de la
pobreza y de las inequidades sociales y territoriales, la
sustentabilidad para el desarrollo, y la participacin y
control social.
d) Proceso de inclusin de los programas/proyectos en la
planificacin sectorial
El proceso de inclusin de los programas y los proyectos en
la planificacin institucional del sector debe considerar un
momento inicial en el que se realizan los perfiles de
programas y proyectos, los cuales pueden formar parte del
banco de proyectos, y un segundo momento en el que los
perfiles se convierten en programas y proyectos a ser
ejecutados, para lo cual deben tener un diseo detallado y de
conformidad con las directrices, metodologas, formatos y
estndares creados para el efecto. Se debe tomar en cuenta
los tiempos y plazos del ciclo presupuestario, por lo cual se
vuelve fundamental planificar con la debida antelacin.
32
Registro Oficial
3.3 Aprobacin y aval

Una vez formuladas las polticas, deben ser aprobadas y
avaladas por las autoridades pertinentes, mediante el acto
administrativo que corresponda. El acto de formalizacin
atribuye a la nueva decisin fuerza particular y la convierte
en oficial. Esto es fundamental en un Estado constitucional
de derechos y de justicia que busca explicitar sus polticas
pblicas, pues estas son garantas sujetas a control.
Podemos distinguir en esta etapa la validacin social y
poltica, y la aprobacin por parte de la autoridad. La
validacin poltica es realizada por los equipos poltico y
tcnico, en los cuales estn el Ministerio o Secretara
Sectorial, el Ministerio Coordinador y la SENPLADES.
Este proceso es dinmico, por cuanto estas entidades
participan en los equipos poltico y tcnico asesor que
elabora la poltica sectorial.
La legitimacin social se da desde la sociedad civil, a travs
de los mecanismos participativos de consulta y
deliberacin, previstos a nivel constitucional y legal. Entre
otros, es importante el papel del Consejo Ciudadano
Sectorial. En este proceso de legitimacin se deben retomar
los insumos recolectados en la fase de diagnstico, y se
debe dar cuenta a la sociedad civil de los criterios para optar
por una u otra poltica, de tal forma, que su participacin en
la fase de diagnstico cobre sentido.
El Documento de Poltica Sectorial final, en el que se han
incorporado las polticas, lincamientos de poltica, metas e
indicadores, debe ser presentado al Consejo Sectorial que
corresponda y a la SENPLADES, para lo cual se deben
incorporar las observaciones y recomendaciones surgidas en
ambas instancias. Es importante recordar que siempre se
debe observar la rectora que tiene un Ministerio o
Secretara ejecutora sobre su sector.
El Ministerio Coordinador incorpora en el campo de su
Agenda Sectorial las polticas sectoriales y la
SENPLADES, en su calidad de Secretara Tcnica del
Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin
Participativa, lo hace a nivel del PNBV. La puesta en
marcha pasa por alinear la planificacin institucional a las
polticas.
El Estado debe difundir la poltica sectorial de manera
pblica y amplia, por aplicacin del principio de
transparencia y para lograr que la sociedad y el propio
sector se apropien crticamente de la propuesta y la apoyen.
Es importante considerar varios mecanismos para la
difusin de la poltica:
Es conveniente que el Documento de Poltica Sectorial

cuente con un listado de polticas no demasiado
extenso, para que resuma la accin del sector y sea fcil
de recordar para las y los servidores pblicos y para la
poblacin en general.
Publicar el Documento de Poltica Sectorial en un
diseo dirigido a la poblacin en general, considerando
que es un documento pblico de incidencia nacional.
Difundir a las y los servidores pblicos de la institucin

y las oficinas desconcentradas, para que se apropien
crticamente de los contenidos del Documento.
Difundir el Documento a travs de medios de

comunicacin, foros y otros medios, segn sea
necesario.
4. Evaluacin
Si bien esta Gua se focaliza en la etapa de formulacin de
polticas sectoriales, se detallan a continuacin algunos
aspectos sobre evaluacin y rendicin de cuentas con la
finalidad de que se comprenda el ciclo completo de la
poltica pblica, en concordancia con el mandato
constitucional del Art. 85.
Las entidades pblicas, sean Ministerios o Secretaras que
ejecutan las polticas, deben contar con sistemas internos de
seguimiento de los programas y proyectos, que les permitan
informar de forma permanente a las autoridades y a la
ciudadana, en concordancia con lo que establecen las
normas nacionales sobre transparencia, acceso a la
informacin, rendicin de cuentas y control social.
Si entendemos que las polticas se orientan a cumplir
derechos, los derechos implican obligaciones, y las
obligaciones, para ser efectivas, requieren mecanismos de
rendicin de cuentas.
La incorporacin de mecanismos efectivos para la rendicin
de cuentas es fundamental para detectar y corregir fallas
sistmicas en la ejecucin de polticas pblicas, as como
mejorar los servicios pblicos. Por ejemplo, en varios pases
a menudo la desigualdad en el acceso a esos servicios, su
baja calidad, el ausentismo crnico de las y los proveedores
de primera lnea, la corrupcin endmica, son
circunstancias que estn relacionadas con la debilidad en los
mecanismos de rendicin de cuentas.
La rendicin de cuentas debe ser concebida como un
proceso de dilogo interactivo que permita a las personas,
comunidades, pueblos y nacionalidades, como titulares de
derechos, a las instituciones del Estado con atribuciones
para el control y la fiscalizacin, y a las entidades pblicas
ejecutoras, la oportunidad de comprender los logros,
obstculos y deficiencias de las polticas pblicas.
Para que este proceso sea posible, la informacin facilitada
al pblico por los ministerios o secretaras ejecutoras debe
incluir, pero no limitarse a, un informe de labores que
detalle las actividades realizadas por dicha institucin en un
periodo determinado. Debe apuntar a constituir un proceso
permanente en el que se articulen los distintos mecanismos
de participacin ciudadana establecidos en el marco
normativo del pas.
Los resultados del seguimiento y la evaluacin, con
participacin ciudadana, permiten a activar las garantas
constitucionales que constan a partir del artculo 84 de la
Constitucin y que son de tres tipos: normativas, de
polticas pblicas y jurisdiccionales.
Para ser efectivo, el principio de rendicin de cuentas en el

mbito sectorial requiere de los ministerios y secretaras
ejecutoras:
33
a) Instrumento de la planificacin del desarrollo:
Para aprobacin de las autoridades respectivas;
Adoptar procedimientos y mecanismos para que las

personas, a nivel individual y colectivo, tengan acceso a
la informacin sobre los servicios a los que tienen
derecho, sus costes (si corresponde) y sus derechos con
respecto a proveedores de servicios pblicos
(incluyendo informacin fcilmente accesible sobre los
mecanismos de queja o denuncia sobre estos servicios);
Como documento de trabajo para el Ministerio o

Secretara respectiva, y en forma inmediata a su
aprobacin, como base para la planificacin
institucional;
Para establecer canales de articulacin con las

dems entidades involucradas;
Reforzar mecanismos de seguimiento y evaluacin en

cada ministerio o secretaria, incluyendo sus capacidades
de recoleccin de datos, anlisis e informes; y
Como soporte para la Agenda Sectorial

correspondiente y para el PNBV, en el marco del
Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin
Participativa.
Crear y facilitar un entorno propicio para que los Consejos

Nacionales para la Igualdad, los Consejos Ciudadanos
Sectoriales, organizaciones de la sociedad civil e
instituciones nacionales de derechos humanos puedan
llevar a cabo veeduras y otros mecanismos de rendicin
de cuentas dentro del sector.
5. Estructura del Documento de la Poltica Sectorial
5.1 Contexto General
En el Documento de Poltica Sectorial se debe establecer los
objetivos, polticas, lincamientos de poltica y metas a ser
ejecutadas en el mbito sectorial de competencia del
Ministerio o Secretara respectiva. En tal sentido, este
documento es el instrumento de poltica pblica que
concreta las directrices de largo plazo y los objetivos
nacionales del PNBV, en planes, programas y proyectos de
accin de la Funcin Ejecutiva central y desconcentrada, a
ejecutarse en el perodo de gobierno.
El Documento debe ser una sntesis corta y precisa de las
caractersticas de la poltica sectorial, elaborado con el
propsito mltiple de servir como:
b) Difusin pblica y amplia a la poblacin y a las

instituciones pblicas, a travs de los portales de
internet institucionales, de la distribucin del
documento impreso y otros medios de difusin.
Para cumplir esos propsitos, el Documento debe ser
estructurado y elaborado en un formato que provea a las
y los decisores con todos los elementos y argumentos
necesarios, a la vez que cumpla con el objetivo
comunicacional de posicionar la poltica en la opinin
pblica.
5.2 Contenido del documento de poltica sectorial
A continuacin se presenta una gua de contenidos mnimos
para el Documento de Poltica Sectorial, con el fin de
homogeneizar y armonizar los instrumentos que se
presenten. El contenido del documento incluye dos matrices
que resumen los elementos sustanciales de la propuesta de la
poltica, cuyo formato se presenta despus de la tabla de
contenido.
En su contenido sustantivo, excluyendo anexos y apoyos
grficos, se sugiere un material de alrededor de 40 pginas.
34
--
Cuadro 5: Contenidos mnimos del

Documento de Poltica Sectorial
1. Introduccin
- Presentacin: Justificacin, marco global del sector, perodo de referencia, marco constitucional y legal,
evaluacin del perodo anterior.
- Entidades involucradas: mbito de competencia.
- El sector y la planificacin nacional: Aporte del sector a la consecucin de la ELP, con nfasis en la
primera fase y en los PEN, concertacin con el PNBV, transversalizacin de los enfoques de igualdad,
consideraciones ambientales y territoriales.
- Proceso de construccin y aprobacin
- Proceso de particigacin ciudadana
2. Diagnstico del sector
- Situacin problemtica y oportunidades de desarrollo de inters pblico priorizadas.
- Alternativas de accin seleccionadas, lnea de base.
_ - Argumentacin y criterios de priorizacin, mapeo de actores sociales e institucionales.

Lineamientos de la poltica sectorial
- Enfoque estratgico para el sector.
- Objetivo del sector.
- Principios rectores.
- Lineamientos generales.
- Estrategias de transversalizacin, que se refieren a los mecanismos especficos para cerrar las inequidades i
conforme a los enfoques de igualdad.
- Sistematizacin del proceso participativo en el que consten los y las actoras sociales que participaron,
haciendo nfasis en las representaciones de los grupos de atencin prioritaria, el nmero de participantes y 1
_ los momentos en que participaron.
Polticas pblicas
- Explicitacin de polticas sectoriales: enunciados de poltica, articulados al Bloque de
Constitucionalidad y al PNBV.
- Descripcin de las polticas: Lineamientos de poltica, metas e indicadores, articulaciones i
intersectoriales, mecanismos de transversalizacin, as como de territorializacin de la poltica.
Resumen en Matriz 1
_ Determinacin de Programas y Proyectos por Polticas

Perfil de los Programas y/o Proyectos: Vinculacin con las poltica sectorial, nombre y breve resumen.
Costeo por polticas y programas: Costo referencial total y por programas y/o proyectos e identificacin
de fuentes.
Resumen en Matriz 2: Polticas y Programas
_ Mecanismos de seguimiento y evaluacin

Sistema de informacin con cuadro de metas e indicadores generales, anuales, a nivel de polticas.
Identificacin de mecanismos de informacin, participacin ciudadana y transparencia.
_ Anexos:
- Documento de diagnstico ampliado.
- Glosario.
- Bibliografa
- Documentos de planificacin, marco conceptual, insumos, listado de participantes en el proceso.
- Otros.
Fuente y Elaboracin: SENPLADES

6. Anexos Anexo 1: Proceso de formulacin de polticas pblicas

sectoriales
35
36
Registro Oficial
Anexo 2. Mecanismos e informes del sistema internacional de derechos

humanos
Lista de los tratados internacionales relevantes:
Declaracin Universal de Derechos Humanos
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
Convencin Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San Jos de Costa Rica"
Convencin internacional de derechos Econmicos, Sociales y culturales
Declaracin de Viena y programa de Accin
Carta Andina para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos
Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer (CEDAW)
Convencin Interamericana para Prevenir, sancionar y erradicar la Violencia contra la mujer
Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio
Convencin Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
Convencin Interamericana para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra las personas con
Discapacidad
Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales
Convencin Internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familias
Los convenios sobre trabajo digno, seguridad social y derecho a la sindicalizacin suscritos en el marco de la OIT
Mecanismo
Origen y
Cobertura
Periodicidad
composicin
rganos creados en
Tratados
virtud de Tratados
(Comits)
internacionales
Expertos
Procedimientos
Carta de NNUU-
Especiales
(Relatores especiales,
grupos de trabajo ...)
Consejo de
Derechos
Humanos
Expertos
Examen Peridico
Carta- Consejo
Universal (EPU)
de Derechos
Humanos
Representantes
de los Estados
Comit de Expertos
Convenios de la
de la OIT sobre la
Aplicacin de
Convenciones y
Recomendaciones
OIT
Expertos
Estados Parte
Universal
Universal
4 aos
Variable
4 aos
Productos
Productos
generales
especficos para
cada pas
Observaciones
Observaciones
generales para
definir mejor el
contenido de las
normas
finales con
recomendaciones
especficas
Informes
Informes de
temticos que
incluyen estudios
interpretaciones
doctrinales y
buenas prcticas
misin que
incluye
recomendaciones
especficas
N/A
Recomendacin
es del EPU
Estados Partes
2 aos
Observaciones
Observaciones y
generales/y
estudios
generales/resumen de las
decisiones
solicitudes
directas/Conclusiones
--
37
Enfoques de igualdad
7. Glosario
Agenda Sectorial
Instrumento de poltica pblica que contiene la visin de
desarrollo para el rea y define los lincamientos, los
principios, las polticas prioritarias y las acciones que en
conjunto permitirn el logro de esas polticas de desarrollo
en los sectores coordinados.
Brechas de capacidad
Expresan tanto las dificultades y vacos que tienen los
titulares de derechos para ejercerlos y exigir su
cumplimiento, cuanto las dificultades y vacos de las
instancias correspondientes para garantizar el cumplimiento
de los derechos.
Competencias
Conjunto de acciones o actividades institucionales que, en
forma exclusiva o concurrente, le corresponden realizar
legtimamente a uno o varios niveles de gobierno. Son los
componentes de un sector en los cuales una institucin o
nivel de gobierno tiene capacidad o potestad de ejercicio.
Competencias Exclusivas
Son aquellas cuyo ejercicio es de responsabilidad nica de
un solo nivel de gobierno.
Competencias Concurrentes
Son aquellas de responsabilidad compartida por dos o ms
Coordinacin
Proceso de armonizacin y sincronizacin entre los
esfuerzos individuales, institucionales y colectivos para
alcanzar los objetivos gubernamentales y estatales, evitando
duplicaciones y retrasos en el cumplimiento de las metas.
Descentralizacin
Transferencia de competencias, atribuciones, funciones,
responsabilidades y recursos desde el nivel de Gobierno
Nacional hacia los otros niveles de gobierno
(subnacionales). El proceso de descentralizacin se sustenta
en tres mbitos: administrativo, poltico y fiscal.
Desconcentracin
Por enfoques de igualdad se entienden los desarrollos

conceptuales e instrumentales que posibilitan anlisis de la
realidad y la formulacin de polticas pblicas que
reconocen la diversidad de titulares de derechos, as como
las desigualdades en el ejercicio de los derechos. Los
enfoques de igualdad tienen como principio fundamental la
igualdad y no discriminacin por razn del gnero, la edad,
la etnia, la discapacidad y la condicin migratoria o de
movilidad humana.
Enfoque de gnero
Presta atencin no solo a las mujeres sino a las relaciones
entre los gneros. Se utiliza para disear, ejecutar y evaluar
programas y polticas pblicas, y permite la formulacin de
polticas orientadas a alcanzar la autonoma econmica,
social y poltica con equidad para mujeres y hombres. Hace
nfasis en la necesidad de considerar los efectos e impactos
diferenciales y desiguales de las polticas y estrategias de
desarrollo sobre hombres y mujeres.
Estndares de derechos humanos
Los estndares de derechos humanos estn codificados en
los sistemas e instrumentos jurdicos nacionales,
internacionales y regionales, y constituyen el contenido
normativo
mnimo
en
trminos
de
derechos,
reivindicaciones y obligaciones, sobre el que deben rendir
cuentas los titulares de deberes a todos los niveles de la
sociedad, pero sobre todo el de los rganos del Estado. Este
es el nivel mnimo o el contenido necesario para poder
afirmar que un derecho se est cumpliendo. Un estndar
nacional debera ser siempre igual o de contenido ms fuerte
que el nivel de una norma internacional. Si el estndar es
inferior al internacional, entonces el estndar internacional
prevalecer (definicin tomada de OACNUDH,2010).
Evaluacin
Proceso que determina, de manera sistemtica y objetiva, la
pertinencia, eficacia, eficiencia, efectividad e impacto de
actividades en relacin a los objetivos programados. Proceso
mediante el cual se rene y analiza informacin para
determinar si un programa lleva a cabo las actividades que
plante y evaluar el contexto en que est logrando sus
objetivos (por medio de estas actividades). La evaluacin es
una herramienta que se utiliza para conocer si el programa
es lo ms efectivo posible o si deben realizarse
modificaciones.
Impacto
Transferencia de competencias de una entidad

administrativa del nivel nacional a otra jerrquicamente
dependiente (nivel regional, provincial o distrital), siendo la
primera la que mantiene la rectora y asegura su calidad y
buen cumplimiento.
Desigualdades o brechas
Expresan la diferencia en el acceso y ejercicio de derechos
por razn de sexo, edad, discapacidad, origen nacional y
etnia.
Grado en que una poltica pblica ha hecho un cambio a

largo plazo en las condiciones de inicio, a travs de las
acciones implementadas.
Indicadores
Un indicador es una magnitud asociada a una caracterstica
y permite, a travs de su medicin en periodos sucesivos y
por comparacin con el estndar establecido, evaluar
peridicamente dicha caracterstica y verificar el
cumplimiento de los objetivos y polticas.
38
--
- Registro Oficial - Martes 30 de Agosto del 2011
Inversin pblica
Es el gasto que realizan las entidades del sector pblico en
la ejecucin de proyectos orientados a apoyar la produccin
y el desarrollo de la infraestructura bsica productiva, as
como para lograr una mayor y mejor accesibilidad de la
poblacin a los servicios pblicos de salud, educacin y
saneamiento bsico; incluye gastos destinados a mejorar el
desarrollo urbanstico y tambin programas, proyectos y
actividades orientadas a apoyar el desarrollo humano.
Lnea de base
Es el punto de partida o estado inicial de una problemtica
determinada, antes de la ejecucin del PNBV. La lnea de
base se determina en funcin del indicador de gestin del
objetivo. Las entidades que ejecutan las polticas deben
obtener indicadores clave, que describen el estado de una
situacin dada para analizar cmo evolucionan los
problemas. Se trata de un diagnstico que se realiza al
inicio del programa para establecer los datos con los cuales
se compararn los resultados obtenidos.
-
partir de los cuales se genera conocimiento. La generacin,

seguimiento y evaluacin de compromisos de accin son el
fundamento de la planeacin participativa.
Planificacin institucional
Consiste en la preparacin de insumos tcnicos necesarios y
la gestin requerida para la promulgacin de actos
administrativos que establezcan polticas de Estado,
polticas sectoriales, programacin operativa y planes de
inversin. La planificacin institucional debe establecer
lincamientos de poltica de largo plazo, que permitan
orientar el accionar de la institucin, as como la
programacin operativa de corto plazo en detalle que
permita el monitoreo del desempeo del Ministerio.
Planificacin operativa
Proceso mediante el cual una institucin u organizacin
decide qu actividades se llevarn a cabo, qu departamento
o persona las realizar, los recursos que requerirn y el
tiempo en el cual se realizarn. La planeacin del trabajo
generalmente cubre un perodo de un ao o menos.
Metas
Plazo
La meta constituye la expresin cuantitativa del objetivo, es

decir, de lo que se pretende lograr al concluir la poltica y se
expresa en trminos relativos o absolutos. La meta es el
compromiso de la gestin de gobierno. Se puede entender
entonces como el valor de los indicadores al que se quiere
llegar. Es el nivel de resultado o impacto que se desea
alcanzar con el objetivo planteado, expresado en unidades
del indicador verifcable, en un plazo determinado. Expresa
la solucin del problema que se ha identificado. Las metas
deben ser medibles, apropiadas, temporales, especficas y
realistas, y pertenecer a un componente especfico de la
poltica.
Portadores de obligaciones
Son las personas naturales y jurdicas de derecho pblico y
privado, obligadas a garantizar o cumplir derechos. En el
campo de la poltica pblica los portadores de obligaciones
son las autoridades, funcionarios y organismos estatales de
los niveles central y local.
Tiempo designado en el que se llevarn a cabo las

actividades y su secuencia cronolgica. Corto plazo (1, 2
aos), mediano plazo (4, 5 aos), largo plazo (10 o ms
aos). Corresponde al perodo de vigencia del Plan.
Poblacin objetivo (beneficiarios)
Poblacin especfica beneficiara de una poltica, programa
o proyecto, definida en trminos de cantidad y
caractersticas de personas, grupos o sectores; y cobertura
social y geogrfica.
Pro forma presupuestaria
Clculo o estudio anticipado de los ingresos probables y del
nivel a que podran llegar los egresos o gastos que con
cargo a ellos deben efectuarse dentro de un perodo
determinado, denominado ejercicio fiscal, que generalmente
es de un ao.
Prospectiva
Planificacin
Proceso en el cual se disean y establecen objetivos,
polticas y acciones para lograr un resultado esperado,
previniendo las situaciones o escenarios que se puede
presentar y los obstculos que puedan evitar o demorar
dicho resultado.
Planificacin participativa
Proceso mediante el cual se integra al ciudadano en forma
individual o colectiva en la toma de decisiones,
fiscalizacin, control y ejecucin de las acciones que
afectan algn mbito de la esfera pblica, sea en lo poltico,
econmico, social o ambiental. Supone construir una visin
de futuro que cada sociedad desea alcanzar, ordenando las
acciones que permitan o conduzcan el logro de dicha visin.
Implica una dinmica de interaccin, de informacin, de
deliberacin, de construccin de consensos y disensos a
Ejercicio de planificacin que consiste en imaginar

escenarios futuros, no necesariamente deducibles de la
proyeccin de las tendencias actuales.
Rectora
Es una facultad del Estado para establecer polticas y
mecanismos de ejecucin que encaminan las actividades de
los agentes al logro de los objetivos y metas del desarrollo.
Regmenes especiales
Se refiere a la existencia de regmenes de administracin
territorial especial por consideraciones histricas,
econmicas, demogrficas, ambientales u otras. Estas
condiciones inciden fundamentalmente en tres mbitos de la
vida nacional: i) desarrollo sustentable y preservacin
ecolgica (regin amaznica y Galpagos); ii) desarrollo

especfico de conglomerados tnico-culturales (indgenas,
montubios y negros); iii) desarrollo de zonas urbanas
densamente pobladas (Quito, Guayaquil y sus zonas de
influencia).
Sectores
Sectores de la administracin pblica integrados por
instituciones decisorias caracterizadas por la semejanza de
las funciones que desempean, de los fines que persiguen y
de los patrones de comportamiento.
Sector estratgico
Es aquel en el cual la definicin de polticas pblicas y
modelos de gestin le corresponden exclusivamente al nivel
de Gobierno Nacional por sus caractersticas especiales.
Ejemplo:
Petrleo,
Minas,
Energa,
Agua,
Telecomunicaciones, Transporte.
Seguimiento
Mecanismo para evaluar regularmente la situacin de una
poltica, programa o proyecto, observando si las actividades
se llevaron a cabo como fueron planeadas y si dieron los
resultados esperados.
Titulares de derechos y responsabilidades
Segn la Constitucin los titulares de derechos son las
personas y la naturaleza. Los sujetos titulares de derechos,
son las personas que poseen derechos: hombres, mujeres,
nios, nias, adolescentes, adultos mayores, personas
discapacitadas, integrantes de pueblos y nacionalidades.
8. Bibliografa
__Aguilar Villanueva, Luis (1993). Estudio Introduc
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No. 466-2011
RENE RAMREZ GALLEGOS
SECRETARIO NACIONAL DE PLANIFICACIN
Y DESARROLLO
Considerando:
40

nacionalidades;
Que, el Art. 280 de la Constitucin de la Repblica
establece que el Plan Nacional de Desarrollo es el
instrumento al que se sujetarn las polticas, programas y
proyectos pblicos, la programacin y ejecucin del
Presupuesto del Estado, y la inversin y la asignacin de los
recursos pblicos, coordinar las competencias exclusivas
entre el Estado Central y los gobiernos autnomos
descentralizados, siendo su observancia de carcter
dems sectores;
Que, el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas
Pblicas, publicado en el Segundo Suplemento del Registro
Oficial No. 306 de 22 de octubre del 2010, tiene como
objetivo fundamental normar el Sistema Nacional
Descentralizado de Planificacin Participativa y el Sistema
Nacional de Finanzas Pblicas, y la vinculacin entre estos;
que la Secretara Tcnica del Sistema Nacional
Descentralizado de Planificacin Participativa ser ejercida
por la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo,
misma que tiene entre sus atribuciones, integrar y coordinar
la planificacin nacional con la planificacin sectorial y
territorial descentralizada, as como concertar metodologas
para el desarrollo del ciclo general de la planificacin
nacional y territorial descentralizada;
Que, el artculo 54 del aludido Cdigo Orgnico seala que
las instituciones sujetas al mbito de dicha norma,
excluyendo los Gobiernos Autnomos Descentralizados,
reportarn sus instrumentos de planificacin institucionales
a la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo para
verificar que las propuestas de acciones, programas y
proyectos correspondan a las competencias institucionales y
los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, para lo cual,
la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo
mediante normativa tcnica, establecer las metodologas,
procedimientos, plazos e instrumentos necesarios, que sern
de obligatorio cumplimiento;
Que, mediante Decreto Ejecutivo No. 1011, publicado en el
Registro Oficial No. 324 de 25 de abril del 2008, se
establece que los ministerios de la Funcin Ejecutiva
realizarn su planificacin institucional sobre la base de los
objetivos nacionales de desarrollo determinados por la
SENPLADES, las polticas de Estado pertinentes a su sector
y los lincamientos determinados por el Ministerio al que
pertenecen, y de acuerdo con los lincamientos
metodolgicos que la SENPLADES apruebe para el efecto;
publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 95 de
2 de diciembre de 2010, se expidi el Reglamento Orgnico

de Gestin Organizacional por Procesos de la
SENPLADES, mismo que establece entre sus atribuciones,
a cumplirse a travs de la Subsecretara de Planificacin
Nacional, Territorial y Polticas Pblicas, establecer las
normas tcnicas de planificacin institucional, con carcter
nacional y desconcentrado, y coordinar con las entidades
del sector pblico la formulacin y reporte de sus planes
institucionales;
Que, es necesario establecer una metodologa comn que
permita la ejecucin de la planificacin institucional de las
diferentes entidades sujetas al mbito del Cdigo Orgnico
de Planificacin y Finanzas Pblicas, con excepcin de los
gobiernos autnomos descentralizados, para garantizar los
derechos establecidos en la Constitucin y las polticas y
metas del Plan Nacional de Desarrollo; y,
Ecuador; el Art. 54 del Cdigo Orgnico de Planificacin y
Finanzas Pblicas, Art. 3 del Decreto Ejecutivo Nro. 1372,
publicado en el Registro Oficial Nro. 278 de 20 de febrero
de 2004; y, el literal w) del Estatuto Orgnico de Gestin
Organizacional por Procesos de la SENPLADES,
Acuerda:
Artculo 1.- Expedir la Gua Metodolgica de Planificacin
Institucional, que deber ser observada por las entidades
sujetas al mbito del Cdigo Orgnico de Planificacin y
Finanzas Pblicas, con excepcin de los Gobiernos
Autnomos Descentralizados.
Artculo 2.- El presente acuerdo entrar en vigencia a partir
de la fecha de su expedicin sin perjuicio de su publicacin
en el Registro Oficial.
Francisco de Quito, a 20 de julio del 2011.
GUA METODOLGICA DE PLANIFICACIN
INSTITUCIONAL
1. Introduccin
La Constitucin de 2008 posiciona a la planificacin y a las
polticas pblicas como medios para lograr los objetivos del
Buen Vivir. Adems, establece como objetivos de la
planificacin propiciar la equidad social y territorial,
promover la igualdad en la diversidad, garantizar derechos
y concertar principios rectores de la planificacin del
desarrollo.
La Carta Magna seala que el Plan Nacional de Desarrollo
constituye el instrumento al que se sujetarn las polticas,
programas y proyectos pblicos, as como la programacin
y ejecucin del presupuesto del Estado.
Estas directrices llevaron a la formulacin del Plan Nacional

para el Buen Vivir 2009 -2013 (PNBV), que es de
observancia obligatoria para el sector pblico e indicativo
para el sector privado del pas. Es alrededor de los grandes
Objetivos Nacionales y Polticas definidos en el PNBV que
las entidades del Estado deben desarrollar sus planes
institucionales y dirigir sus esfuerzos hacia la obtencin
eficiente de resultados y la implantacin de una nueva
cultura organizacional.
El PNBV tiene un carcter profundamente humanista,
persigue ante todo el desarrollo de las capacidades y
potencialidades de la poblacin, mediante el principio de
igualdad de oportunidades y derechos para todos y todas sin
discriminacin alguna, como tambin busca desmontar
patrones culturales que inhiben la autonoma y
empoderamiento de grupos y sectores sociales tradicional e
histricamente marginados y/o excluidos, entre ellos las
mujeres, las personas con diversas orientaciones sexuales e
identidades de gnero, los nios y nias, las personas con
discapacidad, las personas en situacin de movilidad
humana, las personas privadas de libertad, entre otros. La
ruta trazada en el PNBV, se orienta a la consolidacin de,
una nueva sociedad sobre la base de la solidaridad, la
justicia y la paz.
Desde esta perspectiva, el presente documento aporta
conceptos y la metodologa para la elaboracin de planes
institucionales. No pretende ser un manual estricto.sobre el
mtodo de la planificacin, sino ms bien un conjunto de
consideraciones enfocadas hacia la prctica y desde la
prctica, a fin de que cada entidad, conforme a su rol y
competencia, cumpla su papel en la consecucin de los
objetivos nacionales del PNBV.
La metodologa permite a las instituciones contar con una
gua simple para la formulacin de la planificacin
institucional de forma consensuada al interior de cada una
de las entidades del Estado y su articulacin con el
presupuesto. Esto ltimo es de gran importancia, pues
mientras los objetivos, polticas, programas y proyectos
identificados en el proceso de planificacin pblica no se
traduzcan en compromisos financieros contemplados en el
presupuesto del Estado, no dejan de ser propsitos o buenas
intenciones sin ninguna garanta de ejecucin.
Finalmente, cabe mencionar que a lo largo de la
metodologa se propone, una serie de instrumentos y
formatos para el desarrollo de los documentos de
planificacin, que servirn de insumo para en lo posterior
alimentar el Sistema Informtico de Planificacin de la
SENPLADES, cuya funcionalidad permite consolidar la
planificacin institucional de las entidades del sector
pblico, as como realizar el seguimiento y evaluacin de
las polticas pblicas nacionales y sectoriales.
2. Marco Legal
La Constitucin de la Repblica constituye el marco
fundamental que posesiona la planificacin del
desarrollo como un deber del Estado para la
consecucin del Buen Vivir.
Art. 1. El Ecuador es un Estado Constitucional de
derechos y justicia, social, democrtico, soberano,
independiente, unitario, inter-cultural, plurinacional y
laico.
41
Art. 3. Es deber primordial del Estado planificar el

desarrollo sustentable y la redistribucin equitativa de
los recursos y la riqueza para acceder al Buen Vivir.
Art. 11.2. Todas las personas son iguales y gozarn de
los mismos derechos, deberes y oportunidades.
Nadie podr ser discriminado por razones de etnia, lugar
de nacimiento, edad, sexo, identidad de gnero,
identidad cultural, estado civil, idioma, religin,
ideologa, filiacin poltica, pasado judicial, condicin
socio-econmica, condicin migratoria, orientacin
sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad,
diferencia fsica; ni por cualquier otra distincin,
personal o colectiva, temporal o permanente, que tenga
por objeto o resultado menoscabar o anular el
reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. La ley
sancionar toda forma de discriminacin.
Art. 35. Las personas adultas mayores, nias, nios y
adolescentes, mujeres embarazadas, personas con
discapacidad, personas privadas de libertad y quienes
adolezcan de enfermedades catastrficas o de alta
complejidad,
recibirn
atencin
prioritaria
y
especializada en los mbitos pblico y privado. La
misma atencin prioritaria recibirn las personas en
situacin de riesgo, las vctimas de violencia domstica
y sexual, maltrato infantil, desastres naturales o
antropognicos. El Estado prestar especial proteccin a
las personas en condicin de doble vulnerabilidad.
Art. 70. El Estado formular y ejecutar polticas para
alcanzar la igualdad entre mujeres y hombres, a travs
del mecanismo especializado de acuerdo con la ley, e
incorporar el enfoque de gnero en planes y programas,
y brindar asistencia tcnica para su obligatoria
aplicacin en el sector pblico.
Art. 156. Los Consejos Nacionales para la Igualdad son
rganos responsables de asegurar la plena vigencia y el
ejercicio de los derechos consagrados en la Constitucin
y en los instrumentos internacionales de derechos
humanos. Los consejos ejercern atribuciones en la
formulacin,
transversalizacin,
observancia,
seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas,
relacionadas con las temticas de gnero, tnicas,
generacionales, interculturales y de discapacidades y
movilidad humana, de acuerdo con la Ley. Para el
cumplimiento de sus fines se coordinarn con las
entidades rectoras y ejecutoras y con los organismos
especializados en la proteccin de derechos en todos los
Art. 280. El Plan Nacional de Desarrollo es el
instrumento al que se sujetarn las polticas, programas
y proyectos pblicos; la programacin y ejecucin del
presupuesto del Estado; y la inversin y la asignacin de
los recursos pblicos; y coordinar las competencias
exclusivas entre el Estado central y los gobiernos
autnomos descentralizados. Su observancia ser de
carcter obligatorio para el sector pblico e indicativo
para los dems sectores.
42
--
Art. 293. La formulacin y la ejecucin del Presupuesto

General del Estado se sujetarn al Plan Nacional de
Desarrollo. Los presupuestos de los gobiernos
autnomos descentralizados y los de otras entidades
pblicas se ajustarn a los planes regionales,
provinciales,
cantonales
y
parroquiales,
respectivamente, en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo, sin menoscabo de sus competencias y su
autonoma.
Los gobiernos autnomos descentralizados se sometern
a reglas fiscales y de endeudamiento interno, anlogas a
las del Presupuesto General del Estado, de acuerdo con
la ley.
Art. 341. El Estado generar las condiciones para la
proteccin integral de sus habitantes a lo largo de sus
vidas, que aseguren los derechos y principios
reconocidos en la Constitucin, en particular la igualdad
en la diversidad y la no discriminacin y priorizar su
accin hacia aquellos grupos que requieren
consideracin especial por la persistencia de
desigualdades, exclusin, discriminacin o violencia, o
en virtud de su condicin etaria de salud, o de
discapacidad.
El Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas
Pblicas, cuyo objetivo es organizar, normar y vincular
el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin
Participativa con el Sistema Nacional de Finanzas
Pblicas, establece:
Art. 4. Se sometern a este Cdigo todas las entidades,
instituciones y organismos comprendidos en los
artculos 225, 297 y 315 de la Constitucin de la
Repblica.
planificacin territorializada del gasto pblico y

conformarn espacios de coordinacin de la funcin
ejecutiva en los niveles regional, provincial, municipal
y distrital.
Art. 14. Enfoques de igualdad.- En el ejercicio de la
planificacin y la poltica pblica se establecern
espacios de coordinacin, con el fin de incorporar los
enfoques de gnero, tnico-culturales, generacionales,
de discapacidades y movilidad. Asimismo, en la
definicin de las acciones pblicas se incorporarn
dichos enfoques para conseguir la reduccin de brechas
socio-econmicas y la garanta de derechos.
Art. 17. La Secretara Nacional de Planificacin y
Desarrollo elaborar los instrumentos metodolgicos
para la formulacin, monitoreo y evaluacin de las
polticas pblicas nacionales y sectoriales.
Art. 54. Las instituciones sujetas al mbito del Cdigo
Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas,
excluyendo
los
Gobiernos
Autnomos
Descentralizados, reportarn a la Secretara Nacional de
Planificacin y Desarrollo sus instrumentos de
planificacin institucionales, para verificar que las
propuestas de acciones, programas y proyectos
correspondan a las competencias institucionales y los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
La Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo
definir el instrumento de reporte. Mediante normativa
tcnica
se
establecern
las
metodologas,
procedimientos, plazos e instrumentos necesarios, que
sern de obligatorio cumplimiento.
El Decreto Presidencial No. 1011-A establece:
Art. 5.1. La programacin, formulacin, aprobacin,

asignacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin del
Presupuesto General del Estado, los dems presupuestos
de las entidades pblicas y todos los recursos pblicos,
se sujetarn a los lincamientos de la planificacin del
desarrollo de todos los niveles de gobierno en
observancia a lo dispuesto en los artculos 280 y 293 de
la Constitucin de la Repblica.
Art. 5.3. Las entidades rectoras de la planificacin del
desarrollo y de las finanzas pblicas, y todas las
entidades que forman parte de los sistemas de
planificacin y finanzas pblicas, tienen el deber de
coordinar acciones para el efectivo cumplimiento de sus
fines.
Art. 9. La planificacin del desarrollo se orienta hacia el
cumplimiento de los derechos constitucionales, el
rgimen de desarrollo y el rgimen del Buen Vivir, y
garantiza el ordenamiento territorial. El ejercicio de las
potestades pblicas debe enmarcarse en la planificacin
del desarrollo que incorporar los enfoques de equidad,
plurinacionalidad e interculturalidad.
Art. 11. La funcin ejecutiva formular y ejecutar la
planificacin nacional y sectorial con enfoque territorial
y de manera desconcentrada. Para el efecto, establecer
los instrumentos pertinentes que propicien la
Art. 4. DE LA COORDINACIN CON SENPLADES.El Subsecretario de Planificacin de cada uno de los

Ministerios de la Funcin Ejecutiva, deber elaborar la
planificacin institucional en estricta coordinacin con
la SENPLADES; para ello deber realizar la
planificacin institucional de acuerdo a los lincamientos
metodolgicos que la SENPLADES apruebe para el
efecto.
3. Fundamentos de Planificacin
Para introducirnos en el proceso de planificacin es
primordial unificar los principales conceptos, que nos
permitirn homogenizar los procedimientos y la
construccin
de
herramientas
e
instrumentos
metodolgicos.
3.1 Plan
Segn varios autores, se tiene:
a) Plan es la toma anticipada de decisiones destinada a
reducir la incertidumbre y las sorpresas, y a guiar a la
accin hacia una situacin deseada, mediante una
instrumentacin reflexiva de medios. (Ossorio,
2003:16).
d) El plan es el parmetro tcnico-poltico en el que se

enmarcan los programas y proyectos, es decir, se
convierte en el marco de referencia direccional de la
entidad o dependencia. Si bien un plan agrupa
programas y proyectos, su formulacin se deriva de
propsitos y objetivos ms amplios que la suma de los
programas y proyectos (UNAM, 2008: 5).
Se puede concluir entonces, que planificacin es disear

una hoja de ruta que permita construir un futuro deseado,
que propenda al desarrollo para el Buen Vivir y la
reduccin de las desigualdades y brechas de gnero, tnico
culturales, intergeneracionales, sociales y territoriales,
previendo los recursos necesarios para el efecto.
3.3 Ciclo de la planificacin
El ciclo de la planificacin comprende tres fases: la
formulacin, la implementacin y el seguimiento y
evaluacin.
De los conceptos anteriores podemos deducir que plan es un

conjunto de orientaciones tcnicas y polticas que conducen
las acciones hacia la consecucin de objetivos y metas de
mediano, corto y largo plazo. El plan incorpora la
respectiva asignacin de recursos.
Formulacin del plan

Este proceso contempla el diagnstico y anlisis de
la realidad en la que opera la entidad y la propuesta
de acciones orientadas a modificar el entorno y
solucionar los problemas y necesidades identificados.
Implementacin del plan

Es la ejecucin de las acciones propuestas en el plan
conforme a la programacin plurianual y anual
elaboradas.
Seguimiento y evaluacin
Consiste en la verificacin oportuna del
cumplimiento de las acciones programadas y el
anlisis de los resultados obtenidos a fin de conocer
si el plan, los objetivos y los resultados se
corresponden con las necesidades identificadas en la
fase de diagnstico y con la misin de la institucin.
3.2 Planificacin
a) La planificacin es un mtodo de intervencin para
producir un cambio en el curso tendencial de los
eventos. Por ello, cuando se la aplica a la conduccin de
la sociedad, est influida por las ideas que orientan tal
sociedad y est limitada por las condiciones en que esta
sociedad se desarrolla (Lira, 2006: 1).
b) La planificacin del desarrollo supone la
formulacin de un programa de accin a cargo de las
autoridades polticas y econmicas de un pas que tiene
por objeto cumplir metas nacionales concretas dentro de
un plazo especificado (Downes, 2001: 9).
c) La planificacin es un proceso que pretende
racionalizar y regular parcial o totalmente la
organizacin del esfuerzo de una sociedad por lograr
sus objetivos de desarrollo econmico y social
(Timbergen, cit. por Muoz, 2005: 14).
d) La planificacin es un curso intencionado de accin,
que pretende arribar a un orden democrtico en el que
la orientacin del desarrollo plasme la voluntad de la
mayora y haga posible la concurrencia de todos los
actores tambin responde al valor de la igualdad
(CEPAL, 2010: 6-8).
Se aplica con visin de mediano, corto y largo plazos y
tiene como propsito la reduccin de las brechas en
43
materia de logros efectivos. Apunta hacia la igualdad

potenciando las capacidades humanas y movilizando
energas desde el Estado, para remediar las disparidades,
afincar sociedades ms integradas en torno a dinmicas
productivas con sinergias sociales y territoriales
positivas. Propone fortalecer la proteccin de las
personas mejorando los mercados laborales como las
transferencias y gestin pblicas. Busca la igualdad de
derechos y oportunidades, la solidaridad con las
generaciones venideras, que se respete el principio de
responsabilidades comunes pero diferenciadas
b) Ortega define al plan no solo como un documento de

perspectivas y previsiones, sino como el instrumento
ms eficaz para racionalizar la intervencin (Ortega, cit.
por Biblioteca de Economa y Enciclopedia Multimedia
Interactiva de Economa, 2006: 1).
c) Miguel conceptualiza el plan como la gestin
materializada en un documento, con el cual se proponen
acciones concretas que buscan conducir el ituro hacia
propsitos predeterminados. Es un documento donde se
indican las alternativas de solucin a determinados
problemas de la sociedad y la forma de llevarlo a cabo
determinando las actividades prioritarias y asignando
recursos, tiempos y responsables a cada una de ellas. El
contenido bsico de un plan es: justificacin del plan,
visin del plan, diagnstico, prospectiva, objetivos,
estrategias, polticas, programas y proyectos del plan
(Miguel, cit. por Biblioteca de Economa y
Enciclopedia Multimedia Interactiva de Economa,
2006: 1).
4. La Planificacin Institucional
La planificacin institucional es el proceso a travs del cual
cada entidad establece, sobre la base de su situacin actual,
del contexto que la rodea, de las polticas nacionales,
intersectoriales, sectoriales y territoriales, y de su rol y
competencias, cmo debera actuar para brindar de forma
efectiva y eficiente servicios y/o productos que le permitan
garantizar derechos a travs del cumplimiento de las
polticas propuestas y sus correspondientes metas.
El proceso de planificacin institucional permitir a cada
entidad:
Lograr coherencia y racionalidad de las acciones, a

travs del enlace entre las polticas nacional y sectorial,
y los medios propuestos para alcanzarlos.
Enfrentar los principales problemas, proporcionando un

marco til para tomar decisiones en forma coordinada.
44
Registro Oficial
Introducir nuevas y mejores formas del quehacer

pblico, a travs del reconocimiento de las
competencias y responsabilidades de cada entidad.
Ubicar un mecanismo al ms alto nivel para la

sostenibilidad de los enfoques transversales.
Mejorar su desempeo a travs del establecimiento de

un sistema de seguimiento permanente.
Crear un sentido de pertenencia a la institucin.
Mejorar las relaciones entre las y los servidores de la

institucin, a travs del dilogo y la construccin de una
visin compartida.
Comprometer a las y los directivos a impulsar el logro

de los objetivos planteados y evitar que el proceso de
planificacin quede en buenas intenciones.
Optimizar dinero, tiempo y esfuerzo.
Trabajar con una visin integral del desarrollo orientada

hacia el Buen Vivir y la igualdad entre actores/as
diversos/as.
Planificar para modificar modelos anacrnicos, que

mantienen injusticias, pobreza, desarraigo, y
desempoderamiento de segmentos significativos de la
poblacin.
intervenciones deben revisarse, retroalimentarse y, de

ser el caso, modificarse si lo planificado no est
cumpliendo con las metas establecidas para el perodo.
Jerrquica: requiere de voluntad poltica, es promovida

y validada por las autoridades de las entidades. La
planificacin de cada institucin iniciar con el aval de
la mxima autoridad de la entidad, que emitir un
conjunto de directrices y prioridades que orientarn el
proceso.
Dinmica y flexible: es un ejercicio continuo, se
desarrolla con una frecuencia determinada. Las
Participativa: involucra a actores y actoras internos/as

de las entidades, tanto del nivel central como del
desconcentrado. En el caso de ios Ministerios, de
considerarlo pertinente, se incluir a actores externos,
como pueden ser los Consejos Ciudadanos Sectoriales
establecidos en la Ley Orgnica de Participacin
Ciudadana.
El proceso de planificacin institucional debe ser
participativo e inclusivo ya que cada servidor o
servidora, desde su campo de accin, tiene una
percepcin distinta de los problemas y de las posibles
soluciones. En el caso de instituciones con estructuras
desconcentradas es fundamental que la planificacin
institucional involucre tanto a las y los servidores del
nivel central como del desconcentrado, pues esto
permitir que todos conozcan el trabajo de los dems y
la problemtica existente en los otros espacios, que
posiblemente son causas o efectos de la realidad de
otras unidades.
La participacin de las servidoras y los servidores de la
institucin brindar, entre otras cosas, sostenibilidad a
la planificacin. Es decir, lograr que, pese a
situaciones de cambio, esta guarde vigencia y
continuidad.
4.1 Caractersticas
De las mltiples definiciones de planificacin existentes se
han extrado las principales caractersticas:
Realista: recopila las necesidades de la institucin para

la consecucin de sus metas y toma en cuenta los
recursos disponibles. El plan debe tener un carcter
eminentemente prctico, orientado a la accin y, en
ltima instancia, a la transformacin de la realidad en
un futuro ms o menos inmediato.
Incluyente: a partir de un enfoque basado en derechos,

incorpora los enfoques territorial y de igualdad (de
gnero, tnico-cultural, generacional, de discapacidad y
movilidad), as como el enfoque ambiental.
4.2 Instrumentos de Planificacin
Fuente: Gua de Formulacin de Polticas Pblicas Sectoriales.

A fin de que exista una verdadera articulacin entre la planificacin nacional, la planificacin institucional y el presupuesto, la
planificacin institucional debe incorporar a partir de sus elementos orientadores (misin, visin y objetivos estratgicos
--
45
institucionales) las directrices provenientes de la Constitucin, del Plan Nacional para el Buen Vivir, de las Agendas y Polticas
Sectoriales, as como de las Agendas Zonales y las Agendas para la Igualdad; y concretar la accin pblica en la Programacin
Plurianual de la Poltica Pblica (PPPP) y la Programacin Anual de la Poltica Pblica (PAPP).
A continuacin se define cada uno de los instrumentos enunciados:
Cuadro 1.1: Instrumentos de planificacin

Agendas Sectoriales:
Las Agendas Sectoriales constituyen instrumentos de coordinacin sectorial que definen las polticas pblicas,
programas y proyectos emblemticos a mediano plazo y se establecen como el nexo entre el PND y las polticas de
los Ministerios ejecutores y entidades coordinadas.
Polticas sectoriales:
Las polticas sectoriales de las entidades coordinadas operan en armona con la Constitucin, la Estrategia de Largo
Plazo (ELP), el Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV) y las Agendas Sectoriales. Las polticas sectoriales
orientan el ejercicio de la facultad de la rectora ministerial, definen las prioridades sectoriales y facilitan los procesos
de priorizacin de la inversin pblica. Son adems, instrumentos para la retroalimentacin con la Agenda Sectorial
correspondiente. Estas polticas deben considerar la dimensin territorial y los enfoques para la igualdad y ambiental.
Agendas Zonales:
Las Agendas Zonales buscan coordinar la presencia del Estado, sus acciones e intervenciones en cada una de las
zonas de planificacin, jerarquizando los principales programas y proyectos sectoriales para hacer ms eficiente la
accin del Estado.
Agendas para la Igualdad:

En base a un diagnstico especfico a cada enfoque, formulan polticas y lincamientos para la igualdad, a ser
transversalizados en la dimensin sectorial y territorial de la planificacin, identificando programas y proyectos para
la reduccin de brechas, as como vacos en la accin pblica.
Fuente: Gua de Formulacin de Polticas Pblicas Sectoriales.

4.3 Pasos para la formulacin de la planificacin

institucional
El proceso de planificacin institucional involucra el
desarrollo de los siguientes pasos:
a) Descripcin y diagnstico institucional
Comprende el anlisis de las competencias y
atribuciones otorgadas a la institucin as como tambin
conocer la realidad en la cual opera;
b) Anlisis situacional
Consiste en el conocimiento y anlisis del ambiente
externo (nacional e internacional) y principalmente del
sector al cual pertenece.
c) Declaracin de elementos orientadores
La misin, visin, los valores y los objetivos
estratgicos institucionales constituyen elementos
orientadores para el accionar de la entidad. Los
objetivos estratgicos institucionales son los puntos
futuros adonde la organizacin pretende llegar y cuyo
logro contribuye al cumplimiento de las polticas
sectoriales y, a travs de estas, al Plan Nacional para el
Buen Vivir.
d) Diseo de estrategias, programas y proyectos
Las estrategias constituyen los medios que permiten
plantear los cursos de accin factibles y necesarios para
el logro de objetivos y metas institucionales y, por ende,
para el cumplimiento de la poltica pblica. Esta fase
permite identificar el conjunto de acciones destinadas al
cumplimiento de los objetivos y la determinacin de
recursos requeridos para este fin.
e) Programacin Plurianual y Anual de la poltica
pblica
La vinculacin de los objetivos estratgicos
institucionales de cada una de las instituciones a las
polticas pblicas definidas por las entidades rectoras de
cada sector, y su proyeccin en el tiempo de acuerdo al
plan formulado, constituye la Programacin Plurianual y
Anual de la poltica pblica. En este instrumento se
plasman las metas esperadas para cada uno de los
objetivos definidos, las lneas de accin para un perodo
de gobierno (4 aos) y la inversin prevista para el
mismo lapso de tiempo. Adicionalmente, se desglosa en
ciclos anuales.
46
Registro Oficial
El desarrollo de la planificacin institucional y su

sistematizacin a travs de la formalizacin de una serie
de pasos, que deben estar transversal izados por el
enfoque de gnero, tnico cultural, intergeneracional, de
movilidad humana y ambiental, permitir a cada una de
las entidades pblicas contar con una herramienta que
clarifica la orientacin y el rumbo futuro de la
institucin, proporcionando una base slida para la
definicin de lneas de accin estratgicas y la toma de
decisiones.
Como resultado de este proceso, se espera que las
organizaciones del sector pblico estructuren un
documento de planificacin institucional cuyo alcance
llegue hasta la identificacin de proyectos, recursos y su
programacin plurianual y anual. La estructura del
documento se describe ms adelante.
5. Formulacin del Plan Institucional
usuarios y/o beneficiarios considerados en su diversidad de

gnero, tnica cultural, intergeneracional, movilidad
humana, capacidades diferentes, de los bienes o servicios
que la entidad genera, a fin conocer sus apreciaciones
respecto a la organizacin y cmo califican la oportunidad y
la calidad de los productos y/o servicios que reciben.
5.1 Descripcin y diagnstico institucional

5.1.1 Descripcin de la institucin
La descripcin de la institucin nos permitir conocer la
razn de ser de cada entidad e identificar su papel en el
desafo de alcanzar los objetivos del Plan Nacional para el
Buen Vivir. Para ello, es fundamental partir de su historia,
marco legal, rol, competencias y atribuciones.
Breve descripcin histrica de la institucin
La planificacin institucional no ser posible si no se cuenta

con el liderazgo y apoyo irrestricto de la mxima autoridad
institucional. Adems debe convocar al mayor nmero de
personas de la entidad. De esta forma, la estrategia
formulada durante el proceso de planificacin ser conocida
y entendida por los y las servidores/as facilitando su
empoderamiento y compromiso para alcanzar los objetivos
planteados.
Es recomendable desarrollar un taller de trabajo en el que
todas las unidades administrativas de la institucin tengan
representacin. Es importante adems contar con los
La recopilacin de la historia institucional, requiere

investigar y reunir toda la informacin sobre el marco
legal que ha regulado y regula el funcionamiento de la
institucin.
As,
tambin
los
instrumentos
(leyes/decretos/resoluciones) que hayan variado esta
creacin a lo largo del tiempo y los actores clave,
especificando el papel que desempearon o desempean
en el proceso.
Con la informacin obtenida se construir una lnea de
tiempo tal como muestra el ejemplo:
Figura 1.2: Lnea histrica de la descripcin de

la institucin
Fuente y elaboracin: SENPLADES
Competencias, facultades, atribuciones y rol

Para ministerios o secretaras de Estado, deben incluirse sus competencias, facultades, atribuciones y roles, que sern tomados
de la matriz de competencias trabajada conjuntamente con la SENPLADES (Subsecretara General de Democratizacin del
Estado).
--
47
Cuadro 1.2: Competencias,

facultades, atribuciones y rol
por parte de un nivel de gobierno. Por ejemplc
Facultades:
Son las capacidades para el ejercicio de una competencia
Nivel
Facultad
Planta Central
Rectora, regulacin y planificacin
Subsecretaras Regionales
Regulacin, coordinacin
Direcciones Provinciales
Coordinacin, control y gestin
Direcciones parroquiales
Gestin
Competencias:
Son el conjunto de acciones o actividades que, en forma exclusiva o compartida, realizan legtimamente uno o I
varios niveles de gobierno. Son componentes de un sector en los cuales una institucin o nivel de gobierno tiene
capacidad o potestad de ejercicio. Por ejemplo, en el caso de salud podran ser:
Vigilancia de la salud pblica.
Gestin de la salud.
Provisin de servicios de salud.
Atribuciones:
Son las actividades que los Ministerios Sectoriales desarrollan para la ejecucin de sus competencias, en funcin de
sus productos y servicios. Ejemplo: para el Ministerio de Salud, una de sus atribuciones ser: "Formular y ejecutar la
poltica integral de salud del pas".
Rol de la institucin:
Es el papel que cumple cada entidad para orientar su gestin hacia el cumplimiento del mandato constitucional y las
polticas nacionales.
Fuente y elaboracin: SENPLADES.
ministerial asignado; incorpora un mecanismo al ms

alto nivel para que se trabaje de manera articulada y d
sostenibilidad al enfoque de derechos.
5.1.2 Diagnstico institucional

El diagnstico de la institucin nos permitir conocer la
situacin actual de la entidad, sus capacidades y
limitaciones y la forma en la que opera la entidad.
Talento humano
Analizar si la entidad cuenta con el personal suficiente;
es personal competente para desempear su funcin;
existe compromiso con la institucin; las polticas y
procedimientos de seleccin, capacitacin y manejo del
personal son adecuados, incluyentes e incorporan
enfoques para la igualdad de gnero, tnico-cultural,
generacional, de discapacidad y movilidad).
Tecnologas de la informacin y comunicaciones

Identificar si se dispone de infraestructura tecnolgica
adecuada; se dispone de sistemas de informacin para
los procesos agregadores de valor; si los sistemas
informticos de soporte a los procesos de apoyo son
adecuados.
Procesos y procedimientos
Evaluar si la gestin se desarrolla por procesos; existen
manuales de procesos y procedimientos; los procesos
son giles y simplificados; los procesos de apoyo
administrativo y financiero funcionan adecuadamente.
Este anlisis considera aspectos como:
Planificacin
Determinar si la entidad tiene planes (estratgico,
operativo, etc.) y si estos son claros y adecuados; las
estrategias y servicios institucionales son consistentes
con las polticas pblicas; existen mecanismos y/o
procesos de seguimiento y evaluacin en base a
objetivos
y
metas
que
permiten
evaluar
permanentemente la eficacia, eficiencia y calidad de los
servicios de la entidad; y, de existir planes, se cuenta
con financiamiento.
Estructura organizacional
Evaluar si las unidades administrativas responden a los
procesos que la entidad ejecuta; existe adecuada
cooperacin intrainstitucional; cmo es su operatividad:
desconcentrada, descentralizada, etc.; su modelo de
gestin implementado est acorde al tipo de estructura
48
Registro Oficial
5.1.3 Insumos
Documentos relacionados con los reglamentos,
estatutos y personera jurdica.
Planes institucionales (ltimo formulado).
La historia de la organizacin (si la hay).
Evolucin del presupuesto institucional.
Esta documentacin debe obtenerse con anterioridad a la
reunin o taller de planificacin, pues es uno de los insumos
a emplearse.
5.1.4 Procedimiento
Para elaborar la descripcin de la institucin, es
recomendable formar un equipo tcnico liderado por el rea
responsable de la planificacin institucional, y conformado
adems por otros personeros, principalmente servidores que
han permanecido mayor tiempo en la institucin, ya que
ellos son quienes guardan la memoria institucional.
El diagnstico de la entidad puede obtenerse mediante la
aplicacin de instrumentos como entrevistas, encuestas y/o
grupos focales. Con toda esta informacin es conveniente
realizar un anlisis sistmico, distinguiendo los sntomas de
causas ms profundas y los efectos que producen.
5.2 Anlisis situacional
5.2.1 Anlisis de contexto
Para alcanzar concreciones respecto al estado actual de la
entidad y del sector al que pertenece, el mtodo puede ser
distinto en funcin del nivel de madurez en los anlisis de la
realidad disponibles y de la disponibilidad de informacin
en este mismo sentido.
El anlisis de los factores externos a la institucin permitir
conocer los aspectos polticos, econmicos, sociales,
tecnolgicos, culturales, laborales, entre otros, que
determinarn las intervenciones de las instituciones.
S Poltico
Contextualiza el entorno poltico en el que la institucin
desarrolla sus acciones. Este anlisis es fundamental, ya
que la situacin poltica y jurdica permite dar
continuidad a las intervenciones e incide en el
desarrollo nacional. Asimismo, influye en la
consolidacin de las capacidades institucionales.
S Econmico
Caracteriza el entorno econmico que le rodea y la
situacin de la institucin en cuanto a fuentes de
fnanciamiento, la disponibilidad de recursos para
desarrollar las acciones, programas y proyectos que le
permitirn cumplir con lo establecido en las polticas
nacionales y sectoriales.
S Social
Incluye el anlisis de la poblacin tomando en cuenta la
diversidad de gnero, etaria y tnico cultural, entre
otras, a la que la institucin encamina sus acciones. En
este punto es fundamental considerar que la Carta
Magna establece que los grupos de atencin prioritaria

(mujeres embarazadas, personas con capacidades
especiales, nios, nias, adolescentes, adultos mayores,
personas privadas de la libertad, emigrantes y
refugiados) recibirn atencin prioritaria y especializada
en los mbitos pblico y privado.
S Tecnolgico
El acelerado desarrollo de las tecnologas de la
informacin y las comunicaciones (TIC) abre un
abanico de oportunidades que las instituciones deben
identificar para aprovecharlas e incorporarlas en la
gestin como medio para una administracin pblica
ms eficiente que ofrezca productos y servicios de
calidad para la sociedad ecuatoriana.
S Cultural
Considerando que la Constitucin establece que el
Estado ecuatoriano es plurinacional e intercultural, con
identidades diversas, las instituciones deben incluir un
anlisis minucioso de los factores culturales y del
mbito de accin de la misma, que le permitan aportar
al mandato constitucional y reducir las brechas
existentes de gnero, generacionales, tnico-culturales,
sociales y econmicas, y orientar la gestin institucional
hacia el fortalecimiento de la interculturalidad, como
principio bsico para el afianzamiento de la democracia
inclusiva y la garanta de derechos.
5.2.2 Anlisis sectorial y diagnstico territorial
Es muy importante que la institucin realice un anlisis a
profundidad del sector al que pertenece. Este anlisis
comprende la identificacin y cuantifcacin de las
principales variables que permiten determinar las
condiciones del sector en el nivel territorial ms
desagregado.
Por lo tanto, es necesario examinar los problemas y las
variables relativos a cada sector, puesto que ello favorece a
la mejor compresin de la realidad. Todo esto posibilitar
determinar el accionar que cada uno de los sectores
incorporar para dar respuesta a la problemtica, la misma
que debe ser desglosada y detallada priorizando y
asignando los recursos necesarios para su solucin.
5.2.3 Mapa de actores y actoras
Los actores y actoras sociales son las diferentes personas e
instituciones que actan e inciden en el medio en que se
desenvuelve la institucin. Estos pueden influir la inercia de
la institucin, tanto en el logro de transformaciones como
en la permanencia del statu quo. El anlisis e identificacin
de actores permitir a la institucin planificar tomando en
cuenta los efectos de las relaciones con otros actores, as
como definir las medidas necesarias para desarrollar con
xito sus acciones. Algunos tipos de actores sociales son:
instituciones y empresas pblicas, empresas privadas,
comunidad, contratistas, personas naturales, entre otros.
5.2.4 Anlisis FODA (Fortalezas, Oportunidades,
Debilidades, Amenazas)
La exploracin de los factores positivos y negativos,
internos y externos que tienen efectos sobre la institucin
permitir elaborar un estudio estratgico en el que se
--
49
identifiquen las fortalezas, oportunidades, debilidades y

amenazas de la entidad.
S Debilidades: son deficiencias internas de la institucin, en

las que se debe trabajar para cambiar o eliminar.
S Fortalezas: son las caractersticas positivas internas que

deben potenciarse para lograr una gestin eficiente e
impactos nacionales positivos.
S Amenazas: son situaciones negativas externas, que inciden

en el accionar de la institucin, que si bien no pueden
cambiarse, deben tomarse en cuenta para minimizar su
impacto.
S Oportunidades: son caractersticas positivas externas. Son

factores del medio que deben aprovecharse para el
beneficio de la institucin.
La figura 1.3 muestra un ejemplo de aspectos identificados

en el anlisis FODA.
Figura 1.3
Anlisis FODA

5.2.5 Insumos
a) Descripcin y diagnstico institucional (resultados
de las encuestas, entrevistas y grupos focales);
hacia los objetivos y polticas del Plan Nacional para el

Buen Vivir, las Agendas Sectoriales, Zonales y para la
Igualdad, y las Polticas Sectoriales.
Son EOI: la visin, la misin y los valores institucionales.
b) Anlisis del entorno: interno y externo; y,

5.3.1.Visin
c) Anlisis sectorial y diagnstico territorial.
5.2.6 Procedimiento
A partir de este componente se recomienda trabajar en un
taller, el que debe ser participativo e incluyente.
Es importante contar con el anlisis situacional (interno y
externo) como insumo para iniciar el desarrollo del FODA.
El equipo responsable del proceso de planificacin debe
preparar previamente esta informacin y socializarla en el
pleno del taller antes de iniciar la identificacin de
fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas.
Se conformarn grupos de trabajo, cada uno de ellos
identificar un aspecto: fortalezas, oportunidades,
debilidades y amenazas. Concluido el tiempo asignado, los
equipos procedern a presentar en plenaria los resultados
del trabajo en grupo, analizndose un tema a la vez.
El equipo de planificacin debe consolidar y redactar los
enunciados finales que reflejarn el trabajo de todo el
personal.
Es una imagen proyectada del futuro deseado por la

organizacin, es una declaracin general que describe la
situacin a la que la institucin desea llegar dentro de los
prximos aos.
La construccin y formulacin de la visin se nutre de los
distintos puntos de vista de las y los servidores, y determina
cmo debe ser la institucin para cumplir con el marco
constitucional y el Plan Nacional para el Buen Vivir.
Debe cumplir con las siguientes caractersticas:
o
Es positiva, alentadora y comunica entusiasmo.
Apela a valores e intereses comunes.
Proyecta sueos, persigue un futuro mejor.
o Dimensiona el tiempo, propone un tiempo para alcanzar el

futuro deseado.
o
Es realista, en la medida de lo posible.
5.3 Elementos orientadores de la institucin
Para su elaboracin, se deben responder las siguientes

preguntas bsicas:
Los Elementos Orientadores de la Institucin (EOI)

permiten determinar a dnde queremos ir como institucin,
y hacen posible as direccionar la accin de cada entidad
o Qu polticas nacionales se desea y se debe implementar

como institucin (Plan Nacional para el Buen Vivir,
Agendas y Polticas Sectoriales)?.
50
Registro Oficial
o Qu contribuciones especficas brindaremos a la

sociedad desde nuestro mbito de accin?.
Qu ventajas ofrece la forma en la que hacemos

nuestro trabajo?.
o Qu cambios queremos propiciar con las acciones

institucionales,
para
superar
inequidades
y
desigualdades, para fomentar sociedades justas y
democrticas, y para desmontar patrones culturales que
perennizan exclusin y marginacin de amplios sectores
de la poblacin?
Al interior de la institucin, se perciben relaciones de

igualdad de oportunidades y trato para todos y todas?.
La gestin institucional se realiza con liderazgo,
compromiso y con el propsito de garantizar los
derechos de la poblacin en su diversidad?
5.3.4. Insumo
5.3.2. Misin
Es la razn de ser de la institucin, y parte del rol y las
competencias de la misma. El consenso y la participacin
son elementos fundamentales a la hora de definir la misin,
ya que permiten el compromiso y la motivacin necesaria
para movilizar a las y los integrantes de la organizacin.
La misin abarca al mbito de accin de la institucin y a
todos sus niveles. Responde a la naturaleza de las
actividades institucionales y a la poblacin a la que sirve. Y
se caracteriza por:
a. incorporar valores de la institucin;
b. Identificar el mbito de accin de la entidad;
c. Transmitir lo que define a la institucin, lo que le
diferencia de otras entidades que trabajan en las mismas
temticas;
a) Descripcin de la institucin, breve revisin de los

contenidos obtenidos de la recopilacin de informacin
histrica de la entidad; y,
b) Rol, competencias, facultades y atribuciones o funcin
principal y funciones secundarias.
5.3.5. Procedimiento
Se estructurar grupos de trabajo, cada uno de los cuales
trabajar en la definicin de misin, visin y valores,
respectivamente. Los resultados obtenidos se expondrn en
una plenaria a fin de enriquecer las ideas y propuestas
elaboradas en los grupos.
El equipo de planificacin, debe consolidar y redactar los
personal.
5.4 Objetivos Estratgicos Institucionales
d. Ser clara y positiva; y,

e. Atraer la comprensin y el apoyo de entidades externas.
Para su formulacin se debe responder cuatro preguntas
bsicas:
Quines somos?.
Qu buscamos?.
Qu necesidades satisfacer?.
Cmo se satisfacen estas necesidades?.
5.3.3. Valores
Son un conjunto de normas y creencias consideradas
deseables, que guan la gestin de la entidad; representan su
orientacin y cultura institucional. Toda organizacin tiene
un conjunto de valores, que pueden estar implcitos o
explcitos, y deben ser analizados y, si fuera el caso,
ajustados y redefinidos. Los valores de una institucin
deben ser conocidos por los miembros de la misma, pues
son los pilares fundamentales para el desarrollo de una
cultura organizacional y promueven un cambio de
pensamiento en las personas. Estos, una vez definidos y
explicitados, se convierten en la inspiracin y su pauta de
comportamiento.
Describe los resultados que la institucin desea alcanzar en

un tiempo determinado, hacia dnde deben dirigirse los
esfuerzos y recursos. Los objetivos estratgicos
institucionales (OEI), deben responder al Plan Nacional
para el Buen Vivir, a las Agendas y Polticas Sectoriales, as
como a las Agendas Zonales y Agendas para la Igualdad, en
base al rol, competencias o funciones que le fueron
asignadas a la institucin.
Para elaborar un OEI se observarn las polticas que la
entidad debe implementar desde su accionar, dependiendo
de la naturaleza de la institucin. As:
Los Ministerios Sectoriales y Secretaras deben

elaborar sus documentos de poltica sectorial y, en caso
de tener la responsabilidad de su ejecucin, estas sern
estructuradas como OEI.
Las entidades que no son ministerios y pertenecen a la

Funcin Ejecutiva, debern formular sus OEI sobre la
base de sus competencias y al anlisis de los siguientes
instrumentos:
S Constitucin de la Repblica.
S Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013.
S Agendas y Poltica Sectorial.
S Agendas Zonales y para la Igualdad.
Cul es la forma en la que hacemos nuestro trabajo?.

Cul es la forma en la que deberamos hacer nuestro
trabajo?.
Aquellas entidades que pertenecen a otras funciones del

Estado deben formular sus objetivos estratgicos

institucionales directamente alineados a la Constitucin
de la Repblica, al Plan Nacional para el Buen Vivir, y
en funcin de sus competencias.
Se debe recordar que los OEI son de mediano y largo plazo.
Estos deben partir de las siguientes preguntas bsicas:
Qu es lo que se desea o se debe lograr para alcanzar un
cambio sustancial en el sector? (Considerando la visin de
la institucin.)
--
51
Qu debe ser resuelto con urgencia?

Los objetivos estratgicos institucionales deben ser un
desglose de la visin y guardar consistencia con la misin.
Adems, deben cumplir ciertas caractersticas como: estar
claramente definidos, ser medibles, realistas y coherentes.
Para redactar los OEI se debe considerar que estos siempre
se formulan en infinitivo.
A continuacin se ejemplifica la formulacin de los OEI a
partir del alineamiento a los instrumentos de poltica:
Cules son las prioridades de la institucin?
S Ministerio de Educacin
PLAN NACIONAL PARA EL BUEN VIVIR
OBJETIVO
2.
MEJORAR LAS CAPACIDADES Y
POTENCIALIDADES DE LA CIUDADANA
POLTICA
22
Mejorar progresivamente la calidad de la educacin, con
un enfoque de derechos, de gnero, intercultural,
inclusiva para fortalecer la unidad en la diversidad e
impulsar la permanencia en el sistema educativo y la
culminacin de estudios
AGENDA SOCIAL
2009-2011
POLTICA SECTORIAL
Mejorar progresivamente la calidad de la educacin en todos los niveles
de Desarrollo Social, 2010: 39).
y modalidades (Ministerio de Coordinacin
PLAN DECENAL DE EDUCACIN

POLTICA SECTORIAL
Mejorar la calidad y equidad de la educacin e implementacin de un sistema nacional de evaluacin
de cuentas del sistema educativo.
y rendicin social
El objetivo estratgico formulado es:

Mejorar la calidad y equidad de la educacin e implementar un sistema nacional de evaluacin y rendicin social de cuentas.
S Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
PLAN NACIONAL PARA EL BUEN VIVIR
OBJETIVO
POLTICA
3.
36
MEJORAR LA i CALIDAD DE VIDA DE LA j Garantizar vivienda y habitat dignos,
POBLACIN
saludables, con equidad, sustentabilidad y eficiencia.
seguros y
AGENDA SOCIAL
2009-2011
POLTICA SECTORIAL
i Garantizar el acceso universal a un habitat seguro y saludable y a una vivienda adecuada y digna en el marco de un !
modelo territorial policntrico, equilibrado y equitativo; que considere la funcin social y ambiental de la propiedad,
estableciendo estrategias diferenciadas de apoyo a los distintos grupos sociales, priorizando los estratos de menores
ingresos (Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social, 2010: 43)
52
Facilitar los
atencin prior
POLTICA
SECTORIAL
mecanismos para el acceso universal a la vivienda adecuada y
itaria (MIDUV1, 2010: 1).
El objetivo estratgico correspondiente es:

Facilitar las condiciones que hagan posible que las
familias con menores ingresos puedan acceder a una
vivienda digna, o mejorar la vivienda precaria que poseen
(MIDUVI,2010: 1).
5.4.1 Indicadores
Los indicadores resultan de la definicin de variables
crticas1 para cada OEI, por lo que una vez definido el
indicador, se establecern las metas con las que se podr
evaluar si el objetivo se cumpli o no.
Los datos obtenidos mediante los indicadores nos permiten
estudiar la evolucin de la meta, y pueden ser medidos en
valores absolutos, tasas etc. Siempre que sea posible, los
indicadores deben territorializarse (p. ej. urbano/rural o por
divisiones poltico-administrativas del pas), desagregarse
por sexo, pueblos y nacionalidades, edades, etc.
Para determinar el avance de los objetivos estratgicos
institucionales se definirn indicadores intermedios o de
resultado, que son aquellos que nos permiten medir los
resultados obtenidos (directos o indirectos) de las
actuaciones. Mide los efectos directos o inmediatos, la
calidad y el rendimiento de la realizacin de una accin
(SENPLADES y Ministerio de Finanzas, 2011: 32)
Los indicadores deben ser explcitos, confiables,
comparables, replicables; por ello deben contar con fuentes
peridicas de informacin.
servicios bsicos co nfasis e grupos de

n
n
Las metas deben desglosarse con enfoque territorial y de

igualdad, siempre que sea aplicable. Ejemplo:
-
Disminuir el hacinamiento estudiantil en el rea rural a

17 alumnos por aula hasta diciembre de 2015.
Disminuir la sobrecarga de trabajo en las mujeres,

incrementando en 5% la cobertura de la poblacin
menor de 5 aos que asiste a los servicios de cuidado
infantil que presta el Gobierno.
Tabla 1.1
Zonas crticas del hacinamiento estudiantil en
el rea rural
Parroquia
Alumnos
Aulas
Alumnos
/Aula
Nuevas
Aulas
Rurales
Tena
Anconcito
Rocafuerte
San Jos de
Ancn
Puna
San Carlos
El Rosario
Huachi
Grande
Uyumbicho
Salinas
La Tola
Chillogallo
5.783
2.427
2.005
2.003
195
71
64
64
30
34
31
31
36
26
16
16
1.848
1.089
1.526
1.383
58
28
46
41
32
39
33
34
16
16
15
14
1.219
701
998
1.345
36
16
30
44
34
44
33
31
13
12
10
10
Ejemplos:
Fuente: AMIE, 2009 - MINISTERIO DE EDUCACIN.
Nmero de alumnos por cada aula en el rea rural,
desagregado por sexo.
Nmero de familias beneficiadas con bono de vivienda
o titulacin, por provincias.
Nmero de mujeres con ttulo de propiedad de la

vivienda.
Nmero de hogares con jefatura femenina.

5.4.2 Meta
5.4.3 Lnea de base
Es la situacin actual, una foto de la realidad. La lnea base
puede ser medida en porcentaje, nmero, tasa, etc.,
convirtindose en una primera medicin o punto de partida.
Tiene un carcter cuantitativo, y nos servir como punto de
comparacin con los logros alcanzados en funcin de las
metas propuestas por la institucin.
Es la expresin concreta y cuantificable de las variables

crticas de los Objetivos Estratgicos Institucionales.
Es importante crear una cultura de estudio, anlisis y

recopilacin de la informacin que la institucin procesa,
como insumo para la creacin de sus lneas de base propias.
Las metas deben ser alcanzables, cuantificables, realistas,

cronolgicamente limitadas y reflejar los compromisos
adquiridos por la institucin. En el caso de los Ministerios,
las metas de los OEI sern las de la poltica sectorial
dependiendo de la entidad.
La lnea de base debe levantar informacin desagregada por

sexo, edad, pueblos y nacionalidades, entre otros, e
incorporar un anlisis de las zonas o puntos crticos (en caso
de ser aplicable).
Ejemplo:
Se consideran variables crticas aquellas que permitan
corroborar el logro de los objetivos.
Alumnos por aula en el rea rural - Ao 2009

Alumnos en
el rea
rural
Aulas en el
rea rural
Promedio
nacional de
alumnos por aula
en el rea rural
1.146.952
69.372
25-45
Fuente: AM1E, 2009.

53
identificada en el anlisis del diagnstico institucional y

territorial, as como del sector al que se pertenece la
institucin, del direccionamiento estratgico o prioridades
establecidas por la mxima autoridad para el perodo de
gobierno, y principalmente, a la implementacin de las
polticas constantes en los instrumentos de planificacin
existentes (PNBVy Agendas).
Para formular las estrategias se emplearn las siguientes
interrogantes, empleando los resultados obtenidos en el
FODA:
5.4.4 Insumos
a) Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013;
Con nuestras fortalezas o capacidades positivas, cmo

aprovechamos las oportunidades para cumplir los OEI?.
b) Agendas y Poltica Sectorial;

c) Agendas Zonales y para la Igualdad; y,
d) Misin y Visin institucional.
Se estructurarn grupos de trabajo, en los que se analizarn

las polticas del PNBV, las polticas intersectoriales de las
Agendas y las Polticas Sectoriales, a las que debe alinearse
la entidad con su misin y visin, y se propondrn objetivos
que luego sern expuestos en una plenaria, a fin de
consolidar las propuestas y que estas sean validadas por la
mxima autoridad.
Fortalezas/Amenazas:
Con nuestras fortalezas, cmo neutralizo o disminuyo
al mnimo las amenazas para reducir su impacto?
5.4.5 Procedimiento
Es recomendable que el desarrollo de los OEI se trabaje en
un taller, que debe ser participativo e incluyente.
Fortalezas / Oportunidades:
Debilidades / Amenazas:
Cmo fortalecemos la institucin para neutralizar las
amenazas y disminuir nuestras debilidades?
Debilidades / Oportunidades:
Cmo mejorar las debilidades internas, aprovechando
las oportunidades externas?
Tabla 1.2 Matriz de
El equipo de planificacin debe consolidar y redactar los

personal.
5.5 Diseo de estrategias, programas y proyectos
estrategias / Lneas de accin

Objetivo
estratgico
Institucional
Estrategia
propuesta para
alcanzarlo
Relacin con la
problemtica
Detectada
5.5.1 Estrategias
A partir de la elaboracin de los Objetivos Estratgicos
Institucionales y las metas esperadas, el debate vuelve a
entrar en una fase abierta donde se identifican cules son las
estrategias y las medidas que las entidades deben
implementar para llegar a los objetivos formulados.
Todas las propuestas de intervenciones que se formulen
deben orientarse a solventar un problema o carencia
Las lneas de accin propuestas sern realizables e incluirn
proyectos de inversin o acciones a desarrollarse con gasto
corriente.
54
--
5.5.2 Identificacin de programas y proyectos
Las intervenciones (programas y proyectos) que se definan
sern una respuesta a las causas del problema identificado,
y cuando se ejecuten en el territorio debern responder a las
caractersticas y particularidades del mismo. As, las
decisiones de dnde y en qu invertir respondern a las
necesidades reales de cada lugar, a fin de reducir brechas
territoriales e impulsar la equidad territorial en la
diversidad, de tal forma que se maximicen los impactos
positivos y se optimicen los recursos pblicos
Proyecto de Inversin Pblica

Un proyecto de inversin pblica constituye un
conjunto de actividades organizadas y estructuradas
dentro de una misma lgica secuencial, afinidad y
complementariedad, agrupadas para cumplir un
propsito especfico y contribuir a la solucin de un
problema. (SENPLADES, 2011: 13)
Fuente: SENPLADES
Cuadro 1.3
Definicin de programas y proyectos
Programa de Inversin Pblica
; Constituye un conjunto de proyectos organizados y
! estructurados dentro de una misma lgica temporal,
; afinidad y complementariedad, agrupados para
; alcanzar un objetivo comn. El programa de inversin
! constituye una categora superior al proyecto, que
i permite la organizacin flexible y la inclusin de
! proyectos de inversin de acuerdo a necesidades
! cambiantes y/o situaciones contingentes.
| En la ejecucin de un programa podrn intervenir
| varias instituciones; sin embargo, los programas
| estarn liderados por una institucin ejecutora
j responsable de su gestin.
I Los proyectos que conformen el programa podrn ser
I incluidos, excluidos o reemplazados nicamente
| cuando no se desven del objetivo al que est orientado
I el programa (SENPLADES, 2011:13).
5.5.3 Implementacin de la poltica pblica con

enfoque territorial
El enfoque territorial de la poltica pblica se concibe como
la estrategia metodolgica alternativa a las polticas
pblicas de corte universalista en el momento de destinar y
concentrar recursos o de disear programas especficos y/o
proyectos puntuales tomando en cuenta las caractersticas
locales (socioeconmicas, demogrficas y de salud) de la
poblacin sobre las que se quiere incidir directamente
(Massot, 2008: 9).
La implementacin de polticas pblicas orientadas al
territorio, con una visin inclusiva y articulada, promueve
procesos de gobernabilidad multinivel (Fundacin
DEMUCA,2011).
En cualquiera de los casos anteriores, las decisiones de
accin e inversin para la concrecin de la poltica deben
registrarse, de tal forma que se cuente con informacin
precisa de cunto, en qu y dnde se planifica invertir; y al
momento de evaluar, cunto se invirti y en qu medida
esto transform la realidad de la poblacin diversa asentada
en los territorios.
55
educacin bsica y al nmero total de nios(as) por cantn

que no acceden a educacin bsica.
Es importante, adems, que las decisiones de inversin

consideren las limitaciones establecidas por las
caractersticas territoriales: zonas protegidas y de riesgo.
Para ejemplificar, tomaremos el caso del Ministerio de
Educacin en cuanto a la cobertura de la educacin bsica
de primero a dcimo grado. Para ello, se deber identificar
el dficit, entendido como la diferencia entre la poblacin
que debe ser atendida y la poblacin actualmente atendida.
Se tomar la poblacin de 5 a 14 aos existente en cada
cantn, y se contrastar con la poblacin que actualmente
est matriculada en educacin bsica, desagregada por sexo
para identificar brechas. As, se identificar en qu lugares
existen condiciones deficitarias, y de ellas en dnde estn
las condiciones ms crticas.
De preferencia, el anlisis debe realizarse en el nivel
territorial ms pequeo, y los indicadores se deben
considerar en trminos relativos y absolutos. Es decir, se
trabajar con el porcentaje cantonal (que para el ejemplo es
la unidad territorial ms pequea de la que se dispone
informacin) de nifos(as) de 5 a 14 aos que no acceden a
As, se identificarn las zonas en donde se concentra la

problemtica o que tiene condiciones ms crticas.
Cuando se cuente con esta informacin se debe hacer un
anlisis de las causas para -la condicin actual, que difieren
de territorio a territorio.
En algunos casos el dficit es consecuencia de la ausencia de
infraestructura, en otros de docentes; en otros, de la
presencia de barreras de entrada, como por ejemplo:
distancias, uniformes, libros, preferencias de los padres para
que los hijos estudien, quedando las nias y adolescentes sin
acceso; entre otras causas. Existirn casos en que una
sumatoria de causas sern las que den a lugar la condicin
actual.
Por lo tanto, se debe identificar tambin los indicadores que
reflejan las causas: por ejemplo, el dficit de aulas que se
presenta a continuacin.
Mapa 1 Mapa de dficit de

aulas en las zonas crticas
Adicionalmente, se deben definir las caractersticas de cada

intervencin asociadas a las condiciones biofsicas de cada
lugar. Por ejemplo, si la causa del dficit de educacin
bsica se debe a la ausencia de infraestructura educativa, se
debe definir la localizacin exacta de la intervencin,
tomando en cuenta que no se encuentre en zonas de riesgos

naturales y antrpicos. Por otro lado, la infraestructura debe
ser adecuada a condiciones tales como las climticas; el
diseo de la escuela no puede ser igual si se localiza en el
cantn Colta o en el cantn Cuyabeno.
56
Registro Oficial
Los programas y proyectos que se identifiquen debern

plasmarse en la Programacin Plurianual de la Poltica
Pblica y en la Programacin Anual de la Poltica Pblica,
especificando el grupo meta y su localizacin territorial.
5.6 Programacin Plurianual y Anual de la Poltica
Pblica
Metas y programacin plurianual

La institucin debe establecer por Objetivo Estratgico
Institucional las metas que se propone alcanzar para los
cuatro aos de gobierno, como resultado esperado de una
determinada poltica, programa y/o proyecto de orden
pblico.
5.6.1 Programacin Plurianual de la Poltica Pblica

Es un instrumento orientador de la gestin institucional que
incluye tanto a la planificacin como a la programacin de
mediano plazo, en el que se plasma las metas esperadas
para cada uno de los objetivos definidos, las lneas de
accin para un perodo de gobierno (4 aos) y la inversin
prevista para el mismo lapso de tiempo. La Programacin
Plurianual de la Poltica Pblica (PPPP) asegurar la
sostenibilidad en el tiempo de los programas, proyectos y
actividades de la institucin.
Para su elaboracin se debe realizar un anlisis entre las
polticas de la entidad y las lneas de accin de la
Planificacin Institucional.
Cada una de las metas deben plantearse temporalizadas por

perodos anuales, desglosadas a nivel territorial, por
enfoques de igualdad (siempre que sea posible) y
formularse en funcin de la lnea de base (ver tabla 1.2).
Para cada una de las metas plurianuales se definirn
indicadores intermedios o de resultado.
Las metas cuatrianuales programadas en la PPPP no se
modificarn. Este es un documento referencial para el
perodo. Los ajustes de las metas de cada ao se realizarn
en la Programacin Anual de la Poltica Pblica.
Tabla 1.2: Matriz de desglose de la meta

Provincial
Cantonal
Meta del indicador Nro. Alumnos
Azuay
Chordeleg
Cuenca
Girn
Guachapala
Nabn
Oa
San Fernando
Santa Isabel
Sevilla de Oro
Sgsig
Todos los cantones
Todos los cantones
20
100
50
30
30
20
25
15
10
200
700
2.800
4.000
Desglose
4.000
0
4.000
0
0
0
0
0
800
200
2000
500
500
4.000
0
0
0
0
0
0
0
0'
0
0
Desglose
Territorial
Bolvar
Galpagos
TOTAL
Enfoque
Sexo
Etario
Discapacidades
Desglose por enfoques de

igualdad
Pueblos y Nacionalidades
Movilidad
Descripcin
Hombre
Mujer
Total
Menores de 15 aos
De 15 a 29 aos
De 30 a 64 aos
De 65 y ms
Total
Fsica
Psicolgica
Mental
Auditiva
Visual
Total
Indgenas
Mestizo
Blanco
Afroecuatorianos
Montubios
Otros
Total
Ecuatorianos en el extranjero
Extranjeros en el Ecuador
Total
Fuente y Elaboracin: SENPLADES.

57
Los programas, con sus respectivos proyectos de inversin,

deben orientarse a alcanzar la meta propuesta y tienen que
cuantifcarse en trminos monetarios para los cuatro aos y
desglosarse por ao.
La PAPP y su evaluacin permitirn realizar ajustes de la

programacin de los programas y proyectos. De esta forma,
la entidad podr adaptarse a las condiciones y circunstancias
que se presentan cada ao, y a los cambios no previstos.
La Programacin Plurianual de la Poltica Pblica

registrar en la pgina web de la SENPLADES, en
Sistema Informtico de Planificacin, dispuesto con
objeto de proveer a las instituciones de un instrumento
reporte de su planificacin y de los logros alcanzados.
La PAPP se debe formular tomando en cuenta los

instrumentos
metodolgicos
presentados
por
la
SENPLADES, las disposiciones legales que existen al
respecto y el presupuesto asignado a la institucin por el
Ministerio de Finanzas en el ao en curso.
se
el
el
de
Las matrices para la elaboracin de la PPPP son

instrumentos de planificacin interna que recogen la
planificacin de las unidades administrativas de la
institucin as como de sus unidades desconcentradas (ver
anexo 1).
5.6.2. Programacin Anual de la Poltica Pblica
La Programacin Anual de la Poltica Pblica (PAPP) es la
desagregacin anual de la Programacin Plurianual de la
Poltica Pblica (ajustada por la coyuntura, ya que esta
ltima es indicativa), con un desglose a nivel semestral
tanto en la programacin de las metas como en su
presupuestacin.
Adems, la PAPP refleja los Objetivos Estratgicos
Institucionales, que en el caso de los Ministerios y
Secretaras de Estado tendrn correspondencia con aquellas
polticas sectoriales que la entidad debe ejecutar, y para
cuyo cumplimiento se asignarn los recursos. As mismo,
tendr correspondencia con las metas anuales y trimestrales,
y con los respectivos programas y proyectos que se
impulsarn en el perodo anual. La PAPP debe contener
tanto la planificacin del nivel central como de las unidades
desconcentradas (nicamente cuando aplique).
La matriz de elaboracin de la PAPP es un instrumento de

planificacin interna que recoger la planificacin operativa
anual de las unidades de trabajo internas como de las
unidades desconcentradas de la Institucin (ver anexo 3).
La unidad de planificacin debe consolidar esta informacin
para posteriormente ingresarla en el sistema creado por la
SENPLADES para recoger la informacin de la
planificacin institucional de todo el sector pblico.
6. Esquema general de documentos de planificacin

institucional
A continuacin, los documentos de
institucional con sus respectivas secciones:
PLANIFICACIN INSTITUCIONAL
Seccin 1:
Descripcin y diagnstico institucional.

Anlisis situacional.
Elementos orientadores.
Diseo de estrategias, programas y proyectos.
Metas y programacin semestral
Seccin 2:
La PAPP nos permite medir el avance de la institucin en

cuanto a los Objetivos Estratgicos Institucionales, a travs
de metas e indicadores establecidos para ese perodo.
La planificacin anual, gracias a la alineacin con la

planificacin institucional (cuatrianual), y de esta con los
respectivos instrumentos de planificacin (PNBV, Agendas
y Polticas sectoriales, Agendas Zonales y para la Igualdad),
garantiza que la accin institucional se registre en las
grandes lneas de accin gubernamentales. Las PAPP,
adicionalmente, reflejarn tanto el presupuesto operativo
(gastos permanentes) como el presupuesto de inversin
(gastos no permanentes) de la entidad para el ao en curso.
planificacin
Programacin Plurianual de la Poltica Pblica.

Programacin Anual de la Poltica Pblica.
Se debe considerar que la vigencia, o tiempos de

actualizacin, de los Elementos Orientadores de la
Institucin, la Programacin Plurianual de la Poltica
Pblica y de la Programacin Anual de la Poltica Pblica
difieren entre s. Los EOI se revisarn cada cuatro aos, la
Programacin Plurianual de la Poltica Pblica (PPPP)
tendr vigencia de cuatro aos y la PAPP se elaborar
anualmente.
58
Registro Oficial
7. Anexos
ANEXO 1
PROGRAMACIN PLURIANUAL DE LA POLTICA PBLICA
Tabla 1.3: Matriz para elaborar la Programacin Plurianual de la Poltica Pblica
59
60
Fuente y elaboracin: SENPLADES
8. Glosario de Trminos
Anlisis FODA.Es una herramienta de anlisis estratgico que permite, a
travs de una exploracin del ambiente interno y externo de
una organizacin, obtener un diagnstico preciso de la
situacin actual de la entidad y del sector al que pertenece,
y tomar decisiones acordes con los objetivos y polticas
formuladas.
Enfoque de gnero.Segn la Gua de Formulacin de Polticas Pblicas
Sectoriales, el enfoque de gnero presta atencin no solo a
las mujeres sino a las relaciones entre los gneros. Se utiliza
para disear, ejecutar y evaluar programas y polticas
pblicas, y permite la formulacin de polticas orientadas a
alcanzar la autonoma econmica, social y poltica con
equidad para mujeres y hombres. Enfatiza en la necesidad
de considerar los efectos e impactos diferenciales y
desiguales de las polticas y estrategias de desarrollo sobre
hombres y mujeres.
Enfoques de igualdad.Segn la Gua de Formulacin de Polticas Pblicas
Sectoriales, por enfoques de igualdad se entienden los
desarrollos conceptuales e instrumentales que posibilitan
anlisis de la realidad y la formulacin de polticas pblicas
que reconocen la diversidad de titulares de derechos, as
como las desigualdades en el ejercicio de los derechos. Los
enfoques de igualdad tienen como principio fundamental la
igualdad y no discriminacin por razn del gnero, la edad,
la etnia, la discapacidad y la condicin migratoria o de
movilidad humana.
Modelos anacrnicos.Se refiere a modelos de gestin que no se condicen con el
tiempo y el espacio en el que existen. La idea de anacrnico
se utiliza normalmente como una calificacin negativa que
se coloca sobre elementos, actitudes, tipos de
personalidades o pensamientos.
Indicador de resultado.Es el indicador de medida de resultados obtenidos (directos
o indirectos) de las actuaciones. Mide los efectos directos o
inmediatos, la calidad y el rendimiento de la realizacin de
una accin.
Indicador de impacto especfico.Mide los efectos producidos despus de transcurrido un
cierto tiempo, directamente relacionados con la accin
realizada. Por ejemplo, los empleos que se crearon con
apoyo de un programa y que se han mantenido a lo largo de
un determinado perodo.
--
61
Poltica pblica.La Gua de Formulacin de Polticas Pblicas Sectoriales

define a la poltica pblica, como un curso de accin de la
gestin pblica que institucionaliza la intervencin pblica
en respuesta a un problema social identificado como
prioritario, y que se convierte de esta manera en materia de
poltica de Estado.
Presupuesto General del Estado.Es el instrumento que sirve para la determinacin y gestin
de los ingresos y egresos de todas las entidades que
constituyen las diferentes funciones del Estado. No se
consideran parte del Presupuesto General del Estado los
ingresos y egresos pertenecientes a la Seguridad Social, a la
banca pblica, las empresas pblicas y los gobiernos
autnomos descentralizados.
Proceso.Un proceso se define como un conjunto de actividades
lgicamente relacionadas con el objetivo de transformar
elementos de entrada en productos con un valor agregado.
Procedimiento.Es la descripcin detallada del mtodo diseado para
ejecutar determinadas operaciones. Se trata de una serie de
pasos definidos para realizar un trabajo de forma correcta,
explicando en qu consisten, cundo, cmo, dnde, con qu,
y cunto tiempo se hacen, sealando los responsables de su
realizacin.
Programa de Inversin Pblica.Segn el Proyecto de Reglamento al Cdigo Orgnico de
Planificacin y Finanzas Pblicas, el programa de inversin
pblica constituye un conjunto de proyectos organizados y
estructurados dentro de una misma lgica temporal, afinidad
y complementariedad, agrupados para alcanzar un objetivo
comn. El programa de inversin constituye una categora
superior al proyecto, que permite la organizacin flexible y
la inclusin de proyectos de inversin de acuerdo a
necesidades cambiantes y/o situaciones contingentes.
En la ejecucin de un programa podrn intervenir varias
instituciones; sin embargo, los programas estarn liderados
por una institucin ejecutora responsable de su gestin.
Los proyectos que conformen el programa podrn ser
incluidos, excluidos o reemplazados nicamente cuando no
se desven del objetivo al que est orientado el programa.
Indicador de impacto global.Consiste en la medicin de las consecuencias que afectan en

el mediano plazo a personas u organizaciones que no han
sido destinatarias directas de la poltica que se analiza.
Proyecto de Inversin Pblica.Segn el Proyecto de Reglamento al Cdigo Orgnico de

Planificacin y Finanzas Pblicas, un proyecto de inversin
pblica constituye un conjunto de actividades organizadas y
estructuradas dentro de una misma lgica secuencial,
afinidad y complementariedad, agrupadas para cumplir un
propsito especfico y contribuir a la solucin de un
problema.
Inversin pblica.Es el conjunto de egresos y/o transacciones que realizan las

entidades del sector pblico en la ejecucin de programas y
proyectos para mantener o incrementar la riqueza y
capacidades sociales y del Estado, con la finalidad de
cumplir con los objetivos de la planificacin nacional.
TICLas TIC (Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones)

son aquellas tecnologas que se emplean para transformar y
gestionar la informacin; en particular, el uso de sistemas
informticos que permiten producir, preservar, renovar y
recuperar esta informacin.
62
Registro Oficial
6. Bibliografa
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Repblica del Ecuador. Quito: Registro Oficial.
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RENE RAMREZ GALLEGOS

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___ Muoz, Leyton (2005). La Planificacin Estratgica
como Instrumento de Gestin Pblica: Un Balance de


nacionalidades;
Que, el Art. 12 del Cdigo Orgnico de Planificacin y
Finanzas Pblicas, establece que la planificacin del
desarrollo y el ordenamiento territorial es competencia de
los gobiernos autnomos descentralizados en sus territorios,
que la ejercern a travs de sus planes propios y dems
instrumentos, en articulacin y coordinacin con los
diferentes niveles de gobierno, en el mbito del Sistema
Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa;
que la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, en
su calidad de Secretara Tcnica del Sistema Nacional
Descentralizado de Planificacin Participativa, tiene entre
sus atribuciones, integrar y coordinar la planificacin
nacional con la planificacin sectorial y territorial
descentralizada, y concertar metodologas para el desarrollo
del ciclo general de la planificacin nacional y territorial
descentralizada;
63
Que, el referido Cdigo Orgnico de Organizacin

Territorial, Autonomas y Descentralizacin COOTAD en
su Art. 299, seala que el gobierno central y los gobiernos
autnomos descentralizados estn obligados a coordinar la
elaboracin, los contenidos y la ejecucin del Plan Nacional
de Desarrollo y los planes de los distintos niveles
territoriales, como partes del sistema nacional
descentralizado de planificacin participativa;
publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 95 de 2
de diciembre de 2010, se expidi el Reglamento Orgnico
por Procesos de SENPLADES, mismo que establece entre
sus atribuciones, a cumplirse a travs de la Subsecretara de
Planificacin Nacional, Territorial y Polticas Pblicas,
facilitar la articulacin entre la planificacin nacional con
los instrumentos de planificacin y ordenamiento territorial
de los niveles territoriales de gobierno y de los regmenes
especiales;
Que, es necesario apoyar los procesos de planificacin del
desarrollo y de ordenamiento territorial de los niveles
territoriales de gobierno, para garantizar los derechos
establecidos en la Constitucin y las polticas y metas del
Plan Nacional de Desarrollo; y,
Ecuador; el numeral 11 del Art. 26 del Cdigo Orgnico de
Planificacin y Finanzas Pblicas, Art. 3 del Decreto
Ejecutivo Nro. 1372, publicado en el Registro Oficial Nro.
278 de 20 de febrero de 2004; y, el literal w) del Estatuto
Orgnico de Gestin Organizacional por Procesos de la
SENPLADES,
Acuerda:
Que, los Arts. 41 y 43 del antes citado Cdigo Orgnico,
seala que los planes de desarrollo son las directrices
principales de los gobiernos autnomos descentralizados
respecto de las decisiones estratgicas de desarrollo en el
territorio; as como que los planes de ordenamiento
territorial que de igual forma deben formular dichos niveles
de gobierno, son los instrumentos de la planificacin del
desarrollo que tienen por objeto el ordenar, compatibilizar y
armonizar las decisiones estratgicas de desarrollo respecto
de los asentamientos humanos, las actividades econmicoproductivas y el manejo de los recursos naturales en funcin
de las cualidades territoriales;
Que, el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial,
Autonomas y Descentralizacin COOTAD, establece en su
Art. 298, que las directrices e instrumentos de planificacin
complementarios que orienten la formulacin de los planes
de desarrollo y ordenamiento territorial, as como el
seguimiento y la evaluacin de su cumplimiento por cada
uno de los gobiernos autnomos descentralizados, sern
dictados a travs de normas de sus respectivos rganos
legislativos, y se ajustarn a las normas contempladas en la
ley que regula el sistema nacional descentralizado de
planificacin participativa y dicho Cdigo;
Artculo 1.- Expedir la Propuesta de Lincamientos

Generales para la Planificacin Territorial Descentralizada,
de manera que se constituya en un documento metodolgico
de discusin y orientacin referencial para los Gobiernos
Autnomos Descentralizados.
Artculo 2.- El presente acuerdo entrar en vigencia a partir
de la fecha de su expedicin sin perjuicio de su publicacin
en el Registro Oficial.
Francisco de Quito, a 20 de julio de 2011.

64
Registro Oficial
PROPUESTA DE LINEAMIENTOS GENERALES

PARA LA PLANIFICACIN TERRITORIAL
DESCENTRALIZADA
CAPTULO I
GAD respecto de las decisiones estratgicas de desarrollo

en el territorio. Estos tendrn una visin de largo plazo, y
sern implementados a travs del ejercicio de sus
competencias asignadas por la Constitucin de la Repblica
y las Leyes, as como de aquellas que se les transfieran
como resultado del proceso de descentralizacin".
MARCO REFERENCIAL
1. Los planes de desarrollo y ordenamiento territorial
1.2 Mandato Constitucional
La Constitucin establece en sus artculos 262 a 267
inclusive, las competencias exclusivas de los Gobiernos
Autnomos
Descentralizados
(GAD)
regionales,
provinciales, cantonales y distritales y parroquiales. En
todos los casos esas competencias estn encabezadas por el
siguiente enunciado:
Planificar el desarrollo y formular los correspondientes
planes de ordenamiento territorial, de manera
articulada con la planificacin nacional, regional,
provincial, cantonal y parroquial
Esto define la responsabilidad y competencia de los GAD
para formular los instrumentos de planificacin del
desarrollo y del ordenamiento territorial, la correspondencia
que debe darse entre ellos, y la necesidad de que se
articulen entre s los Planes de los distintos niveles de
gobierno.
1.2 Definiciones y naturaleza
Los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial son los
instrumentos de planificacin previstos por la Constitucin,
que permitirn a los GAD desarrollar la gestin concertada
de su territorio, orientada al desarrollo armnico e integral.
De acuerdo a lo que establece el Art. 41 del COPFP: "Los
planes de desarrollo son las directrices principales de los
Los Planes de Ordenamiento Territorial, segn lo dispone el

Art. 43 del COPFP, "son los instrumentos de la
planificacin del desarrollo que tienen por objeto el ordenar,
compatibilizar y armonizar las decisiones estratgicas de
desarrollo respecto de los asentamientos humanos, las
actividades econmico-productivas y el manejo de los
recursos naturales en funcin de las cualidades territoriales,
a travs de la definicin de lincamientos para la
materializacin del modelo territorial de largo plazo,
establecido por el nivel de gobierno respectivo".
1.3 Interrelaciones, concordancias y correspondencia
Por lo anterior, es indispensable que los dos tipos de planes
guarden absoluta concordancia entre s. En ese sentido, las
directrices de desarrollo que son el sustento de los planes
respectivos, determinan y orientan los contenidos y
polticas del ordenamiento territorial y de la gestin del
territorio. Pero de igual manera las capacidades y
potencialidades del territorio definen las posibilidades del
desarrollo integral social, econmico y ambiental que
debe alcanzarse para el logro del Buen Vivir. Esta
interaccin no solo debe buscarse en el acto inicial de la
planificacin de un territorio, sino que debe mantenerse a lo
largo del tiempo, pues la dinmica de la situacin social,
econmica y ambiental demanda un permanente ajuste entre
el instrumento que busca el logro del desarrollo y las
medidas de ordenamiento territorial que deben adoptarse
para su viabilizacin. El grfico presenta las interrelaciones
y correspondencias que deben darse entre los dos
instrumentos:
Figura 1: Contenidos articulados

65
Pero estas relaciones de concordancia y correspondencia que deben guardar los planes de un mismo territorio, se extiende
tambin a la que deben guardar con aquellos que se generen para los mbitos de jurisdiccin de otros gobiernos. Estas
relaciones, que la Constitucin identifica como articulaciones, se deben dar de modo vertical, es decir entre los instrumentos de
los gobiernos nacionales, regionales, provinciales, cantonales y parroquiales; y de modo horizontal, es decir con los de los
gobiernos pares circunvecinos. El mandato Constitucional es sin duda adecuado, en tanto los lmites de un determinado territorio
no siempre corresponden a lo que ambiental o econmicamente puede ser identificado como una unidad territorial
predeterminada, especfica y diferenciada. Por el contrario, forman parte de un contexto territorial continuo que abarca a ms de
una jurisdiccin poltica administrativa, con diferentes trayectorias histricas pero por lo general estructurada con las mismas
determinantes y condiciones sociales, culturales, econmicas o ambientales. As, los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento
Territorial, si bien pueden ser especficos para un territorio, por lo general deben contener directrices si no idnticas, s
concordantes y que guarden correspondencia entre s y con las de otros niveles y jurisdicciones.
La relacin entre las condiciones deseadas del territorio, los objetivos y las lneas estratgicas de accin.
La concordancia a la cual se alude en las lneas anteriores se debe lograr en las interrelaciones e interacciones entre los
componentes sistmicos que actan en el territorio: el sistema ambiental vinculado al medio biofsico que a fin de cuentas
acoge todas la actividades de la poblacin, el sistema econmico, el sociocultural, el poltico - institucional, el de
asentamientos humanos y el de movilidad, energa y conectividad. De esta manera se busca hacer viables los objetivos
especficos y el desarrollo integral. Esos objetivos se alcanzan mediante lneas de accin especficas que se concretan en un
lugar del territorio y en un tiempo determinado. Existe, por tanto, una trama de relaciones y una dinmica que es propia de cada
territorio. El esquema siguiente muestra grficamente el conjunto tpico de relaciones que deben analizarse como parte del
diagnstico y definirse en la propuesta para alcanzar el objetivo integral de desarrollo.
Figura 2: Relaciones para el anlisis del diagnstico y

presentacin de la propuesta para alcanzar el objetivo
integral de desarrollo Elaboracin: SENPLADES.
Como se aprecia en el esquema, el sistema ambiental es el
que acoge todas las actividades y adems determina lmites
y potencialidades que deben respetarse y pueden
aprovecharse. Adems de requerir sus propios resultados,
como sistema, el territorio es el sujeto a ordenar de modo
correspondiente con los Objetivos de Desarrollo. Las
flechas del esquema sealan las interacciones que deben
precautelarse, fomentarse o consolidarse entre los distintos
sistemas que actan sobre el territorio. No son viables las

soluciones individuales ni unidireccionales.
Todo el entramado de relaciones est cruzado por dinmicas
sociales que (re)producen esquemas de distribucin del
poder entre los miembros de la sociedad. En este sentido, es
preciso recordar que, dentro del modelo garantista del
Estado ecuatoriano, los diferentes niveles de gobierno deben
procurar la garanta y proteccin de los derechos de las y los
pobladores del Ecuador, en el mbito de sus competencias.
En otras palabras, hablamos de una planificacin orientada a
la promocin y la proteccin de los derechos humanos y de
la naturaleza. Esto, con el
66
--
propsito de analizar las desigualdades que se encuentran

en el centro de los problemas de desarrollo y corregir las
prcticas discriminatorias as como el injusto reparto del
poder que obstaculiza la consecucin del Buen Vivir de
todos y todas.
La garanta de derechos y su exigibilidad se extiende a
todos y todas para que los ejerzan libremente. Atado a ello,
viene la necesidad de garantizar la igualdad real o material
y la igualdad de oportunidades para quienes han sido
excluidos y marginados histricamente, entre ellos:
mujeres, personas con identidades de gnero y orientaciones
sexuales diversas, nacionalidades y pueblos indgenas,
afroecuatorianos y montubios, personas con discapacidad,
nios y nias, jvenes, adultas y adultos mayores y
personas inmigrantes.1
Para que la planificacin de desarrollo local sea un
instrumento que aporte a revertir la marginacin, exclusin
y discriminacin de los grupos poblacionales que habitan en
los territorios, de forma deliberada y consciente, deben
incluirse criterios y herramientas con enfoque de derechos
humanos para la igualdad a lo largo del ciclo de la
planificacin, ejecucin y seguimiento.
2. Lincamientos para la planificacin
Tanto el COOTAD como el COPFP establecen directrices y
disposiciones relacionadas con los procesos de formulacin
de los Planes a los que deben ceirse los GAD. Con el fin
de enfrentar esos procesos con visiones concordantes, se
abri un espacio de dilogo, entre representantes de la
SENPLADES y los Gremios de los GAD, para definir y
concretar los Lineamientos para la planificacin del
desarrollo y el ordenamiento territorial2 , en el marco de las
disposiciones y mandatos ya mencionados. El contenido de
los Lineamientos, que se lanzaron en julio de 2010, se
relaciona tanto con los propsitos de la planificacin, la
necesidad de articulacin que deben guardar esos
instrumentos entre s y con las grandes polticas nacionales,
y el fomento de la planificacin participativa en la
formulacin y la transparencia que deben primar en las
fases de concrecin o puesta en marcha de los planes. Estos
Lineamientos tienen la legitimidad propia de los consensos
y por tanto deben ser un referente para todos los GAD en
relacin con la planificacin del desarrollo y el
ordenamiento territorial. Un extracto de sus principales
caractersticas se presenta a continuacin.
1
En este sentido, el Art. 11, numeral 2, de la Constitucin

determina que: Todas las personas son iguales y gozarn de
los mismos derechos, deberes y oportunidades. Nadie podr ser
discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad,
sexo, identidad de gnero, identidad cultural, estado civil,
idioma, religin, ideologa, filiacin poltica, pasado judicial,
condicin socio-econmica, condicin migratoria, orientacin
sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia
fsica; ni por cualquier otra distincin, personal o colectiva,
temporal o permanente, que tenga por objeto o resultado
menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los
derechos. La ley sancionar toda forma de discriminacin. El
Estado adoptar medidas de accin afirmativa que promuevan
la igualdad real en favor de los titulares de derechos que se
encuentren en situacin de desigualdad.
SENPLADES, et. al, 2010.
2.1 Lincamiento 1. Reduccin de inequidades sociales y

satisfaccin de necesidades bsicas a travs de una
estrategia de desarrollo endgeno y de procesos de
ordenamiento territorial que permitan su ejecucin.
La planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial
debe desarrollar procesos que identifiquen las inequidades
que se producen en el territorio y, con ello, definir las
acciones que permitan el acceso al desarrollo en igualdad de
condiciones de calidad, cantidad y oportunidad para todos y
todas. Para el efecto, se debe identificar tanto los colectivos
y sectores sociales como los territorios que requieran
atencin de manera prioritaria. Esto implica un rol
proactivo del Estado en la disminucin de las desigualdades
y en la eliminacin de toda forma de discriminacin, en
concordancia con la aplicacin de los enfoques de derechos
humanos para la igualdad, por razn de gnero, edad,
discapacidad, origen nacional y tnico.
2.2 Lincamiento 2. Coordinacin y gestin transectorial
Existe una tensin importante entre la necesidad de dividir
el trabajo por sector y subsector, aprovechando los
conocimientos tcnicos especficos y la importancia de
referir cada una las decisiones con la totalidad, para evitar
contradicciones en la accin pblica, aprovechar posibles
sinergias y mejorar impactos en trminos de reduccin de
inequidades sociales y territoriales. La oferta de
intervenciones nacionales se propone desde cada uno de los
sectores de la poltica pblica; sin embargo, las demandas
territoriales exigen una visin integradora e intersectorial,
pues en ese escenario se expresa la complejidad de las
relaciones entre los sistemas, subsistemas, componentes y
subcomponentes socioculturales, econmicos, ambientalesterritoriales y poltico-administrativos.
2.3 Lincamiento 3. Articulacin intergubernamental
Debido a la confluencia de los niveles de gobierno sobre el
territorio, resulta indispensable disear procesos de
planificacin y ordenamiento territorial de manera
articulada entre el Gobierno Central y los GAD, pues es
necesario aplicar criterios de complementariedad que
garanticen la accin concertada de los distintos niveles de
gobierno en el territorio; estas relaciones no son lineales ni
unidireccionales, tampoco siguen una cadena de mando
desde arriba, ni responden a rendiciones de cuentas desde
abajo; por tanto., no existe jerarqua en los procesos de
planificacin. De haber procesos iniciados en otros niveles
de gobierno, estos sern referentes vlidos para los dems.
2.4 Lincamiento 4. Articulacin con el Plan Nacional de
Desarrollo
La Constitucin establece la vinculacin entre el Plan
Nacional de Desarrollo, con la planificacin y ordenamiento
territorial de los GAD. El artculo 280 es el ms explcito al
respecto; establece que la observancia al Plan Nacional de
Desarrollo (PND), denominado para el periodo 2009-2013
Plan Nacional para el Buen Vivir, ser de carcter
dems sectores. Desde esta perspectiva, se ha considerado
que, para lograr una articulacin entre los planes de
desarrollo y ordenamiento territorial de los GAD con la
planificacin nacional, se debe considerar, entre otros
aspectos, que las decisiones sectoriales a nivel nacional se

fundamenten en anlisis territoriales; que las intervenciones
previstas en los planes de desarrollo y ordenamiento
territorial se articulen con polticas y metas del PND; que
los criterios y lincamientos definidos en la Estrategia
Territorial Nacional (instrumento complementario del PND)
sean referenciales para los procesos de planificacin y
ordenamiento territorial de los territorios de los GAD.
2.5 Lincamiento 5. Promocin de la participacin, la
rendicin de cuentas y el control social en los
procesos de planificacin y de ordenamiento
territorial, que reconozcan la diversidad de
identidades
La formulacin, ejecucin, evaluacin y control de las
polticas pblicas y la planificacin que garanticen los
derechos reconocidos en la Constitucin e instrumentos
internacionales, deben contar con la participacin de las
personas, comunidades, pueblos y nacionalidades. En este
contexto, las ciudadanas y ciudadanos, de forma individual
y/o colectiva, participarn de forma protagnica en la toma
de decisiones y planificacin de los asuntos pblicos, en un
proceso permanente de construccin del poder ciudadano.
As entendida, la planificacin participativa y
descentralizada supone articular las diversas dimensiones
territoriales y sectoriales de la poltica, ambas
transversalizadas por los enfoques de igualdad, mientras se
abre una deliberacin democrtica, entre la sociedad y el
Estado, en todos los niveles de gobierno.
Lo tcnico y lo poltico se articulan tambin en torno a la
participacin abierta de las y los ciudadanos y las
organizaciones sociales en procesos que conducen a la toma
colectiva de decisiones sobre los intereses estratgicos del
pas.
La definicin del Ecuador como un Estado Constitucional
de Derechos y Justicia en el artculo primero de la
Constitucin, significa que la gestin tanto del gobierno
central cuanto de los GAD debe orientarse a la garanta de
los derechos de las personas y la naturaleza. Esta garanta se
hace efectiva mediante la obligacin de respetar, proteger y
satisfacer derechos:
Obligacin de respetar.- Ninguna entidad pblica,

independientemente de sus funciones y en cualquiera de
sus niveles, debe violentar los derechos humanos, por
accin u omisin.
Obligacin de proteger.- Las entidades estatales en

concordancia con sus atribuciones de control, deben
evitar que personas naturales o jurdicas no
gubernamentales violen los derechos humanos. Si estos
ya hubieran sido violentados, las entidades
gubernamentales tienen la obligacin de impulsar la
sancin
a
los
infractores
-judicial
y/o
administrativamente segn proceda- y de reparar el
dao causado a las personas agraviadas asegurndoles
una compensacin y restituyndoles en el ejercicio de
sus derechos.
Obligacin de realizar o satisfacer.- Las entidades del

Estado deben emprender acciones de poltica pblica
tendientes a la realizacin progresiva de los Derechos
--
67
Humanos. En este sentido, el Estado tiene la obligacin

de satisfacer directamente los derechos de las personas
que se encuentran en situaciones especiales de
exclusin, vulnerabilidad, privacin de libertad,
desproteccin u otras, que les impidan acceder al
ejercicio de los derechos humanos por s mismas.
3. Contenidos esenciales de los instrumentos de
planificacin del desarrollo y del ordenamiento
territorial
Para efecto de esta Gua, el contenido debe necesariamente
comprender dos acepciones: la primera que se refiere a los
contenidos mnimos de los Planes; y la segunda, a aquellos
que se derivan de las responsabilidades (competencias) de
los distintos niveles de gobierno vinculados con los Planes.
En relacin a la primera acepcin, se aclara que los
contenidos mnimos de los Planes de Desarrollo de todos los
niveles territoriales, segn el artculo 42 del Cdigo
Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas, son los
siguientes:
Diagnstico: Para la elaboracin del diagnstico, los

GAD debern observar, por lo menos, contenidos que
describan las inequidades sociales de los distintos
grupos humanos que habitan en el territorio y los
desequilibrios socio territoriales, potencialidades y
oportunidades de su territorio, la situacin deficitaria,
los proyectos existentes en el territorio, las relaciones
del territorio con los circunvecinos, la posibilidad y los
requerimientos del territorio articuladas al Plan Nacional
de Desarrollo y, finalmente, el modelo territorial actual;
Propuesta: Para la elaboracin de la propuesta, los

GAD tomarn en cuenta la visin de mediano y largo
plazos, los objetivos, polticas, estrategias, resultados y
metas deseadas, y el modelo territorial que debe
implementarse para viabilizar el logro de sus objetivos;
y
Modelo de gestin: Para la elaboracin del modelo de

gestin, los gobiernos autnomos descentralizados
debern precisar, por lo menos, los datos especficos de
los programas y proyectos, cronogramas estimados y
presupuestos, instancias, responsables de la ejecucin,
sistema de monitoreo, evaluacin y retroalimentacin
que faciliten la rendicin de cuentas y el control social.
En relacin con los Planes de Ordenamiento Territorial3, el

COOTAD en su artculo 297 establece que: "El
ordenamiento del territorio regional, provincial, distrital,
cantonal y parroquial, tiene por objeto complementar la
planificacin econmica, social y ambiental con dimensin
territorial; racionalizar las intervenciones sobre el territorio;
y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, a
travs de los siguientes objetivos:
Los artculos 43, 44 y 45 del Cdigo Orgnico de Planificacin

y Finanzas Pblicas contienen definiciones que deben guiar a
los planificadores en los procesos de formulacin de los Planes
de Ordenamiento Territorial.
68
Registro Oficial
a) La definicin de las estrategias territoriales de uso,

ocupacin y manejo del suelo en funcin de los
objetivos econmicos, sociales, ambientales y
urbansticos;
b) El diseo y adopcin de los instrumentos y
procedimientos de gestin que permitan ejecutar
actuaciones integrales y articular las actuaciones
sectoriales que afectan la estructura del territorio; y,
c) La definicin de los programas y proyectos que
concreten estos propsitos" (nfasis aadido).
Sin embargo, se debe sealar que el alcance de los Planes,
es decir el tratamiento de esos contenidos debe variar segn
la naturaleza de cada territorio, de las capacidades de
planificacin y gestin de los GAD, de la disponibilidad de
informacin disponible, del grado de desarrollo de los
instrumentos de los otros gobiernos con los que debe
articularse, para citar algunas coyunturas posibles. Tambin
se debe considerar el factor temporal, en el sentido de que
una primera versin de los Planes, si bien debe presentar
todos los componentes citados y por tanto haber definido
las polticas y objetivos trascendentes, puede irse
actualizando de modo continuo sobre la base de la variacin
de las condiciones sealadas, y en especial de los reportes
del sistema de monitoreo y evaluacin que forman parte del
modelo de gestin.
En relacin con la segunda acepcin, contenidos derivados
de las competencias de los distintos niveles de gobierno, se
aclara que los planes no pueden solo referirse a las
competencias exclusivas de los GAD que seala la
Constitucin (en sus artculos 262, 263, 264, 265, 266 y
267) y las leyes respectivas, sino considerar todos los
campos que son propios de las dinmicas y demandas que
se generan en el territorio, aun cuando su rectora,
regulacin, control y gestin no sean facultades de los GAD
sino de otros niveles de gobierno. Esta confluencia es un
requisito tcnico y normativo que no puede dejarse de lado,
pues la poblacin que acta sobre el territorio es una sola,
en su diversidad, y debe recibir los servicios que demanda,
aprovechar las oportunidades de desarrollo y ejercer el
derecho de habitar en condiciones de equidad, seguridad y
sostenibilidad ambiental, al margen de dnde provengan
esos servicios o cual sea la instancia responsable.
Esta concepcin sobre los contenidos y responsabilidades,
que son propias de este tipo de Planes, implica sin lugar a
dudas la necesidad de que se pongan en prctica
mecanismos de concertacin entre los representantes del
Gobierno Central y sus instancias desconcentradas y de los
distintos niveles de los GAD, cuando procedan a formular
sus respectivos Planes. No se trata entonces de imponer
directrices desde el nivel superior ni desde los niveles
inferiores. Se trata de identificar de modo concertado los
niveles de desarrollo, de Buen Vivir, que se deben alcanzar,
y la forma de organizacin del territorio que debe
establecerse, con un nivel de correspondencia y
concordancia que parte de la visin a gran escala y va
enriquecindose en el detalle segn el nivel de cercana de
los gobiernos con sus pobladores, es decir, una misma
visin y una diferencia de escala en el detalle de cada
instrumento.
Para garantizar esta lgica de actuacin para remar en el

mismo sentido hacia el desarrollo tanto la planificacin
como la gestin del territorio tienen al menos tres referentes
obligatorios: el Plan Nacional de Desarrollo, a cuyos
objetivos, polticas y metas deben aportar y contribuir los
de los Planes de Desarrollo de los GAD; la Estrategia de
Acumulacin y (Re)distribucin en el Largo Plazo y la
Estrategia Territorial Nacional, a cuya visin y alcance
deben corresponder en especial los Planes de Ordenamiento
Territorial.
4. Procesos de formulacin participativa
Tanto la Constitucin, la Ley Orgnica de Participacin
Ciudadana, como el COOTAD y el COPFP establecen la
necesidad de que los procesos de formulacin de los Planes
de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial sean
participativos. Por las consideraciones precedentes, adems
esa modalidad es normativa y tcnicamente indispensable
pues no se concibe que los actores territoriales, tanto del
sector pblico como de la sociedad, sean ajenos a las
decisiones que sobre desarrollo y organizacin del territorio
son necesarias de adoptar. Esta Gua, sobre la base de esos
mandatos y consideraciones, identifica las instancias y
actores territoriales (pblicos, privados y sociales) que
deben involucrarse, y los roles que pueden adoptar en cada
etapa del proceso.
El proceso contempla, en esencia, cinco pasos:
La organizacin de las instancias participad vas:

asamblea y Consejo de Planificacin, equipo tcnico de
planificacin.
La formulacin del diagnstico estratgico y por

sistemas.
La formulacin del Plan de Desarrollo: objetivos,

modelo de ordenamiento y de gestin.
La formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial:

polticas, estrategias, instrumentos de gestin y
programas y proyectos para el desarrollo territorial.
La aprobacin y puesta en vigencia del Plan por parte

de los rganos de decisin poltica provincial, cantonal
o parroquial.
La participacin ciudadana permite articular a los distintos

grupos sociales que habitan en el territorio, e incluir a
sectores tradicionalmente excluidos para generar un dilogo
desde la diversidad. Permite hacer visibles las inequidades y
desigualdades en el ejercicio de derechos de las personas y
dar voz en igualdad de condiciones a mujeres, jvenes,
personas con discapacidad, personas con orientaciones
sexuales e identidades de gnero diversas (grupos GLBTT),
inmigrantes, pueblos y nacionalidades.
CAPTULO II
CONTENIDOS DE LOS PLANES DE DESARROLLO
Y DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
1. Introduccin
En el captulo precedente se presentaron los conceptos,
mandatos y procesos que son comunes a todos los
instrumentos de planificacin del desarrollo y de
--
69
ordenamiento territorial en todos los niveles territoriales

considerados es decir provincias, cantones y parroquias
rurales.
Los grados de concordancia o disidencia que, respecto

de los objetivos de desarrollo o directrices de
ordenamiento territorial.
En este captulo se presentan los contenidos especficos o

propios de los planes de cada territorio y nivel de gobierno.
La estructura de este captulo es la siguiente:
Los niveles de urgencia o prioridad que podran

considerarse para tratar los distintos temas.
Por tanto, se debe partir de una primera etapa de

concertacin en la cual todos los representantes de
gobiernos en la provincia sepan y acepten la magnitud y
contenido de la planificacin provincial y los niveles de
compromiso que asumen respecto de la formulacin
concertada de los instrumentos provinciales de planificacin
y ordenamiento territorial.
1. Los Planes Provinciales.

2. Los Planes Cantonales.
3. Los Planes Parroquiales.
4. Los documentos de soporte.
Para cada tipo de Plan se presentan los contenidos
siguientes:
Existen muchos mecanismos para el logro de una

planificacin articulada, pero todos deben partir, para su
aplicacin, de una voluntad poltica del gobierno provincial
abierta al dilogo y a la concertacin.
a) Plan de desarrollo: diagnstico, propuesta y modelo de

gestin;
2.1 Planes provinciales de desarrollo
b) Plan
de
ordenamiento
territorial:
estrategias
territoriales, mecanismos de gestin y programas y
proyectos;
En orden al mandato de ley identificado en el marco

referencial de esta Gua, el Plan de Desarrollo debe contener
tres componentes:
c) Referentes (matrices) para el diagnstico y para la

propuesta segn sistemas considerados (Captulo IV).
El diagnstico.
La propuesta.
El modelo de gestin.
2. Planes provinciales
Segn se manifest en pginas anteriores, los Planes
Provinciales de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial
son instrumentos referenciales para los Planes de los otros
niveles territoriales, pero no son jerrquicamente superiores
sino que deben estar articulados con ellos, segn lo
determina la Constitucin. Por tanto, deben ser producto de
una accin concertada de planificacin entre los
responsables de todos los gobiernos de la provincia, y por
ende de sus actores territoriales y tambin de los
representantes del nivel desconcentrado en esas
circunscripciones.
El proceso de formulacin es por tanto decisivo para el
logro de ese propsito de articulacin, y demanda una
visin y decisiones polticas que tengan como mira el
bienestar
de
la
poblacin
de
la
provincia,
independientemente de dnde se ubique. En tal sentido, el
que los alcaldes sean los consejeros provinciales junto a
representantes rurales que son presidentes de juntas
parroquiales son ventajas muy importantes que deben
aprovecharse. La participacin de los actores territoriales
debe tambin precautelarse y promoverse no solo en
momentos puntuales sino a lo largo del proceso de
planificacin y de gestin del territorio.
Para iniciar los procesos de formulacin, reformulacin,
complementacin o reajuste de los planes provinciales, se
debe siempre considerar coyunturas como las siguientes:
La situacin y grado de vigencia de los instrumentos
provinciales de planificacin y de los Planes de los
niveles pares y de otros niveles.
Se presentan a continuacin sus contenidos de detalle:

2.1.1 El diagnstico
En esencia, el diagnstico es el soporte tcnico para la toma
de decisiones o formulacin de las propuestas de los Planes
de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial. En tal sentido,
se debe mostrar la situacin que atraviesa un territorio y su
poblacin, medida no solo por sus deficiencias o carencias,
sino especialmente por sus potencialidades. Debe reunir
adems dos caractersticas fundamentales: la dinmica que
gener la situacin actual y sus proyecciones en el mediano
y largo plazo; y la causalidad, es decir los factores positivos
o negativos que la originaron. La primera caracterstica
permitir instrumentar medidas que se adecen a las
realidades cambiantes que se den en el futuro; y la segunda,
eliminar las deficiencias o potenciar las condiciones
favorables.
Se debe estructurar el diagnstico estratgico, a partir del
anlisis interrelacionado de los denominados sistemas de
entrada: ambiental, econmico, sociocultural, polticoinstitucional, como un grupo ms vinculado al desarrollo tal
como lo define la Constitucin; y de asentamientos
humanos y movilidad, energa y conectividad, que se
relacionan con el ordenamiento territorial.
A. Diagnstico por sistemas
Como paso previo e insumo para elaborar el Diagnstico
Estratgico Provincial se identificar la situacin estratgica
que se da en cada uno de los siguientes sistemas y las
70
Registro Oficial
causas especficas que la generaron. Se presentan agrupados

los sistemas segn su mayor grado de relacin con el
desarrollo o el ordenamiento territorial, sin perjuicio de que
entre todos ellos existen y deben identificarse
interrelaciones e interdependencias. Mayores detalles sobre
Figura 3: Sistemas vinculados al desarrollo integral y al

ordenamiento territorial Elaboracin: SENPLADES.
Sistemas vinculados al desarrollo integral:
Sistema ambiental: corresponde al patrimonio natural

que sostiene y condiciona las diversas actividades de la
poblacin. Tambin puede denominarse sistema
biofsico.
Se debe establecer la situacin general del medio ecolgico

de la provincia, en el marco del diagnstico ambiental
regional: sus potencialidades y limitaciones para el
desarrollo de las actividades de la poblacin; las
condiciones de sustentabilidad; las amenazas naturales y
socio naturales existentes y potenciales; y las opciones y
condiciones para acoger las actividades y la poblacin. Los
principales componentes son: clima, ecosistemas, agua,
suelo, aire, recursos naturales no renovables. Una vez
identificados estos componentes es necesario caracterizar su
gestin, biodiversidad y categoras de proteccin,
incluyendo un anlisis de riesgos y seguridad.
Sistema econmico: comprende al conjunto de factores

vinculados con el desarrollo de la economa integral del
territorio, las diversas formas de organizacin de los
modos de produccin y las opciones o potencialidades
que pueden aprovecharse para fomentar el logro del
Buen Vivir. Las situaciones que deben identificarse y
evaluarse son al menos las siguientes:
los
componentes,
subcomponentes,
relaciones
institucionales y otros detalles de los sistemas territoriales
se pueden consultar en el numeral 1 del Captulo IV,
Referentes y herramientas.
Delimitacin indicativa y caracterizacin de las

principales
actividades
productivas:
agroproductivas, forestales, pesqueras, extractivas,
industriales, manufactureras, servicios, tursticas,
entre otras.
Inventario y evaluacin de infraestructura
productiva existente, que incluya los sistemas de
riego.
Condicin econmica de la poblacin con las
desagregaciones exigidas por los enfoques de
igualdad.
Opciones para el desarrollo endgeno y para el
desarrollo de emprendimientos que generen trabajo
y empleo con opcin a medidas de accin
afirmativa para personas y colectivos en situacin
de desventaja.
Cadenas productivas y de valor en el territorio
provincial, que sern referentes para los planes
cantonales y parroquiales.
Potencialidades y recursos con los que puede
contarse para el desarrollo econmico en el mbito
provincial.
Factores de concentracin y redistribucin de la
riqueza.
Situaciones de riesgo presente

y futuro,
determinadas por la vulnerabilidad
del territorio
(social, fsica, econmica) frente a amenazas
identificadas.
71
Sistemas vinculados al ordenamiento territorial:
Sistema sociocultural: Dentro del campo social, se debe

identificar:
Sistema de asentamientos humanos: Comprende el

anlisis de las formas de distribucin y ocupacin del
territorio provincial por parte de la poblacin, sin llegar
al detalle del anlisis que compete a los GAD
cantonales. Se debe en tal sentido definir al menos las
siguientes situaciones:
Proceso de desarrollo demogrfico y procesos de
distribucin y de relacin de la poblacin en el
territorio provincial (reas rurales, ciudades,
poblados y dems formas de aglomerado
poblacional).
El conjunto de organizaciones sociales en la

provincia, que provengan de cantones y parroquias
haciendo nfasis en aquellas relacionadas con
grupos tradicionalmente marginados de los procesos
de planificacin del desarrollo local; y su nivel de
articulacin y organizacin para un trabajo
interrelacionado o mancomunado en la provincia.
Los movimientos migratorios en el territorio; las

proyecciones demogrficas y espaciales del
crecimiento poblacional, con atencin a los cambios
en materia de gnero, edades, pueblos y
nacionalidades y discapacidades.
El estado de la situacin de los derechos sociales,

culturales y polticos para identificar inequidades en
el ejercicio de derechos; identificacin de grupos de
atencin prioritaria; identificacin de los patrones
culturales que reproducen la discriminacin y
exclusin de grupos poblacionales asentados en el
territorio.
Los vnculos que guardan entre s los asentamientos

poblados; roles y funciones que desempean estos
asentamientos en el territorio.
Las tensiones y los riesgos que los asentamientos
concentrados o dispersos de la provincia generan
con el medio natural y las posibilidades de
aprovechamiento y desarrollo de actividades que
podran
desarrollarse
en
condiciones
de
sostenibilidad ambiental.
El sistema patrimonial provincial tangible e

intangible4 o conjunto de bienes patrimoniales de la
provincia; los sitios arqueolgicos que pueden
abarcar a ms de un cantn; el nivel de aplicacin de
las polticas pblicas sobre los bienes patrimoniales;
los niveles de coordinacin que se dan entre la
provincia, los cantones y la institucin rectora.
Las reas provinciales con servicios pblicos

bsicos y la vinculacin entre los distintos sistemas
cantonales, ya sea por: utilizacin de fuentes; ros
utilizados para desalojo de aguas servidas y niveles
de afectacin a poblaciones de otros cantones;
ocupacin de suelo con rellenos sanitarios;
posibilidades de aplicar modelos de gestin
mancomunada para que los cantones puedan
incrementar su eficiencia; otras caractersticas
transcantonales que afectan a este tipo de servicios.
Sistema poltico-institucional: corresponde a la

capacidad de la institucin pblica y tambin de los
actores territoriales para guiar o promover procesos
orientados al desarrollo y a la gestin del territorio
de su circunscripcin.
Identificacin de las reas provinciales con servicios

sociales, educacin y salud; identificacin de
posibilidades de aprovechar sinergias o aplicacin
de modelos de gestin que faciliten la prestacin de
este tipo de servicios por parte de las entidades
responsables en el mbito provincial.
El diagnstico consistir en la identificacin y anlisis de

los antecedentes de planificacin, ordenamiento y gestin en
la provincia, y de la capacidad de su gobierno y de las
organizaciones sociales para asumir las tareas de
planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial, as
como su posterior veedura y control. Tambin debe
identificar la capacidad de las instancias pblicas y
ciudadanas para trabajar de modo conjunto; experiencias o
perspectivas que surgen a la luz de las nuevas disposiciones
de las leyes pertinentes.
Normatividad que se aplica en el territorio

provincial para el tratamiento de los asentamientos
humanos.
Este sistema constituye un insumo clave para la
estructuracin del modelo de ordenamiento territorial actual.
El sector del patrimonio tangible e intangible es competencia

del Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural,
a travs del Instituto Nacional de Patrimonio Cultural
(INPC). Es tarea de los responsables provinciales coordinar
con esas entidades la realizacin del diagnstico y las
orientaciones para la propuesta pertinente del Plan. En
relacin con las potencialidades de las organizaciones
sociales de la provincia, la informacin debera provenir de
los gobiernos cantonales y parroquiales. Los valores
patrimoniales que constan en los planes cantonales deben ser
considerados como insumos para estructurar el sistema
provincial.
Sistema de movilidad, energa y conectividad5: los

campos involucrados en este sistema son los siguientes:
El sistema de movilidad, energa y conectividad (redes y
flujos) es el que estructura las actividades que la poblacin
lleva a cabo en el territorio. De su buen funcionamiento
depende, en alto grado, la posibilidad de alcanzar los
objetivos de desarrollo. Es otro insumo o componente bsico
para diagnosticar y proponer el modelo de ordenamiento
territorial.
72
Registro Oficial
Infraestructura vial, relacionada con el transporte

pblico, el trnsito y la seguridad vial de la
provincia6.
La situacin deficitaria general en el territorio, como

producto de las deficiencias o carencias de los distintos
sistemas o de los resultados derivados de su interaccin;
las causas que las generan y su nivel de incidencia en el
nivel de desarrollo y seguridad del territorio.
Las potencialidades y oportunidades que pueden

aprovecharse para aportar al logro del Buen Vivir en el
territorio provincial.
La posibilidad y los requerimientos para que la

provincia responda a las funciones estratgicas
definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y la
Estrategia Territorial Nacional.
La capacidad de desplazamiento de la poblacin y

de los bienes producidos en el territorio, analizada a
travs de la informacin de la situacin en los GAD
cantonales, que tienen esta competencia.
Las caractersticas propias del territorio, como base para

el desarrollo sostenible.
Las formas actuales de ocupacin y uso del suelo en

actividades productivas, agroproductivas o extractivas;
reas con recursos naturales; y sus impactos y efectos
ambientales y socioeconmicos.
La capacidad de acceso de la poblacin a servicios

de telecomunicaciones e internet, poniendo atencin
a brechas de acceso por razn de edad, gnero,
discapacidad u otra.
Las condiciones de seguridad para el desarrollo

sostenible en el territorio, relacionadas con riesgos
presentes y futuros (exposicin, fragilidad y resiliencia)
frente a eventos potencialmente dainos (amenazas).
Disponibilidad, en el territorio, de energa para

atender la demanda para el desarrollo de actividades
productivas y de consumo en la provincia.
Los efectos positivos y negativos (impacto) de los

macroproyectos (energticos, viales, industriales, etc.)
existentes, y los efectos que pueden derivarse de los
macroproyectos que se hayan previsto implementar en
el territorio de la provincia o en su entorno.
Las relaciones del territorio provincial con los

territorios circunvecinos y con los del nivel cantonal y
parroquial: las posibilidades de alianzas, competitividad
o complementariedad.
El modelo territorial actual, es decir la forma en la cual

se ha organizado y est operando el territorio provincial
con sus ventajas y desventajas, y las polticas que se
aplican en el territorio.
Una lnea base de la informacin disponible que ser el

referente para el control y seguimiento de los Planes y
estar directamente relacionada con el Sistema de
indicadores que proporcione el Sistema Nacional
Descentralizado de Planificacin Participativa.
Equipamientos y redes de interconexin energtica.

Redes y sistemas de telecomunicaciones e internet.
El diagnstico de este sistema deber establecer al menos
las siguientes situaciones y sus causas:
La capacidad de vinculacin entre los centros
poblados de la provincia y entre las reas de
actividad
econmica
(sistemas
viales
intraprovinciales) y con los mercados regionales o
nacionales, conexin con los sistemas viales
regionales y nacionales.
La situacin de la infraestructura vial provincial en

relacin con la variable riesgo.
La situacin de los sistemas de conectividad en
relacin con la variable riesgo.
La situacin de los sistemas de riego provinciales y
las condiciones de seguridad frente a las amenazas
identificadas.
B. Diagnstico Estratgico
El diagnstico estratgico establece la situacin actual y
tendencia! del territorio, provincial, entendida como el nivel
de desarrollo (Buen Vivir) que se ha alcanzado en lo social,
econmico, ambiental e institucional, y su grado de
sostenibilidad; esta situacin permitir tomar decisiones
tanto para el desarrollo cuanto para el correspondiente
ordenamiento territorial, y deben mostrar al menos los
siguientes aspectos estratgicos:
La competencia de transporte terrestre, trnsito y seguridad

vial es de los GAD cantonales, pero hasta que la asuman
plenamente radica en el Estado Central y sus instancias
desconcentradas provinciales. El equipo de planificacin
provincial, con apoyo de las instancias desconcentradas
provinciales de la Agencia Nacional de Regulacin y Control
de Transporte Terrestre, Trnsito y Seguridad Vial de acuerdo
con los gobiernos cantonales, debe establecer la situacin de
este sistema en la provincia, ya sea por agregacin o sntesis
del estado en cada cantn.
El diagnstico estratgico es el resultado del anlisis de las

interacciones que se producen en el territorio provincial
entre los distintos sistemas a los que se hizo referencia en el
punto anterior. El diagnstico no es, por tanto, una
recopilacin de datos inconexos, sino que debe permitir una
lectura crtica, estratgica y sistematizada de la realidad
provincial en la actualidad y la proyectada en el tiempo, y
en especial los tipos de causalidad que la generaron.
El diagnstico provincial es un referente para los cantones y
parroquias de la provincia, y debe a su vez nutrirse de sus
diagnsticos. Ello permite identificar prioridades de
intervencin y demandar la presencia de representantes de
los gobiernos municipales y parroquiales. (Por ejemplo:

cuencas o ros contaminados en varios cantones y
parroquias que generen riesgos a la poblacin o las
actividades; actividades de riesgo que requieran de acciones
de prevencin de discapacidades; influencia de proyectos
regionales o nacionales que incidan en el territorio de varios
cantones; cambios en las dinmicas familiares.)
La interrelacin (factores positivos o negativos) entre

las reas de actividad econmica, de proteccin y de
riesgo con los sistemas de centros poblados
concentrados y dispersos.
Las ventajas o limitaciones de las redes de energa y

riego en el territorio en relacin con las reas de
actividad productiva.
La capacidad y localizacin espacial de los sistemas de

vialidad en relacin con los sistemas de transporte y
trnsito, y los lrgares de actividad productiva y los
asentamientos de poblacin.
Ventajas y limitaciones del sistema de centros poblados,

sus modos de conexin, posibilidades de accin
mancomunada, roles y funciones en el contexto
provincial.
El modelo debe mostrar de forma grfica este conjunto de

relaciones, y aadir adems una memoria explicativa sin
olvidar que las relaciones sociales asimtricas tambin se
muestran espacialmente de tal manera que sea accesible a la
ciudadana.
D. Escenarios
En el contexto integral o marco de condiciones polticas,
econmicas, sociales y ambientales que una provincia
identifica o estructura, como referente para la toma de
decisiones (propuestas) orientadas al logro del Buen Vivir,
se debe construir escenarios de desarrollo, que incluyan lo
tendencial y lo probable identificando los mltiples factores
que influyen en el territorio, las que pueden modificar las
tendencias detectadas en el diagnstico.
El escenario probable es el que se generara de la accin

de factores externos y previsibles, como por ejemplo el
desarrollo de un Proyecto Estratgico Nacional que en
un futuro inmediato puede ejecutarse en el territorio
provincial. Para esto, se debe identificar los posibles
efectos (impactos) que podran provocar algunos
factores exgenos, que modificaran el escenario
tendencial y que podran ser beneficiosos o perjudiciales
dentro de lo econmico, social, cultural, ambiental y
poltico - institucional.
El escenario consensuado corresponde al escenario que

se considera ms conveniente para la provincia,
considerando tanto las posibilidades y limitaciones
propias como las nuevas opciones y condicionantes
generadas por el escenario general probable, de manera
que se aprovechen las oportunidades potenciales y se
mitiguen los posibles efectos adversos.
E. Mapas, Cuadros o figuras derivados del Anlisis de

los Sistemas
La situacin de cada sistema tambin debe expresarse de
manera grfica mediante el uso de mapas, cuadros o figuras
que registren la proyeccin de esas situaciones en el
territorio. Estos documentos son el insumo para identificar
el modelo de desarrollo y ordenamiento territorial con el que
est actualmente operando o funcionado la provincia; los
cuadros y sus datos cuantitativos sern la base para la
formulacin de la propuesta. Algunos de estos mapas,
cuadros o figuras pueden ser ampliaciones o
especificaciones de los recomendados en el Captulo IV de
esta gua; se sealan los ms importantes:
Mapa, cuadro o figura de reas ambientalmente

prioritarias: Delimitacin de reas que requieren
manejo ambiental prioritario para proteger el patrimonio
natural y garantizar la oferta ambiental (zonas con alta
biodiversidad, bosques naturales, zonas vulnerables por
procesos de erosin o desertificacin, nacimientos de
agua y zonas de recarga de acuferos, reas de manejo de
cauces, etc.).
Mapa, cuadro o figura de amenazas naturales y

socioambientales: Ubicacin y delimitacin indicativa
de las reas que presentan situacin de amenaza por
eventos naturales o socio ambientales (inundacin,
deslizamiento, avalancha, sismo, erupcin volcnica).
Debe identificar las zonas de riesgo, para las actividades
productivas, asentamientos y/o infraestructuras ubicadas
en zonas de amenaza.
El escenario tendencial establece la situacin que se

dara si se mantienen las tendencias detectadas en
el diagnstico, por ejemplo: crecimiento demogrfico
La construccin del modelo debe ser participativa. Todos los

actores identificados en el Paso 1 del proceso de planificacin,
a partir de una versin preparada por el equipo tcnico de
planificacin, deben aplicar los conocimientos y saberes que
poseen de su territorio para ubicar zonas o identificar
situaciones
deficitarias,
relaciones
inadecuadas,
potencialidades u oportunidades desaprovechadas del territorio.
Es un primer aporte colectivo orientado a la apropiacin del
Plan. Se recomienda el uso de coremas para lograr la
construccin del modelo y facilitar los aportes.
73
tendencial; tendencias en la situacin econmica de la

provincia; el nivel de deterioro de la situacin ambiental
(deterioro o prdida del patrimonio natural,
contaminacin, dficit hdrico) que se alcanzara si se
siguen dando actividades de sobreexplotacin de
madera, mal uso de cauces y quebradas, uso de
sustancias txicas, etc.; incremento de demandas de
servicios por crecimiento de la poblacin; incremento o
mantencin de inequidades sociales; consolidacin o
incremento de las amenazas socioambientales y de los
factores y niveles de riesgo; entre otras.
C. Modelo Territorial Actual7

Es la forma de organizacin del territorio provincial que
rige al momento de efectuar el diagnstico y debe mostrar
espacialmente, entre otros aspectos, los siguientes:
--
74
--
- Registro Oficial - Martes 30 de Agosto del 2011
Mapa de reas de usos y ocupacin de los suelos de la

provincia en actividades productivas, de asentamientos
concentrados; reas protegidas y otros usos que representen
polgonos de actividad.
a) La visin a largo plazo de hacia dnde debe ir la provincia, los

objetivos especficos o resultados que deben alcanzarse, las
polticas, estrategias y metas, desde un enfoque de derechos; y,
Mapa o cuadro de proyectos estratgicos: Ubicacin

geogrfica (si posible) y sealamiento indicativo de reas de
influencia de proyectos estratgicos regionales y nacionales.
b) El modelo territorial deseado que debe implantarse para

viabilizar el logro de los objetivos.
Mapa, cuadro o figura de cadenas productivas: Localizacin y

definicin del mbito de influencia en el territorio, de las
cadenas productivas y de valor derivadas de los mapas
provinciales.
Se detallan los contenidos de estos elementos:
Mapa, cuadro o figura de los asentamientos de la provincia:

Sealamiento de las relaciones que se dan entre los distintos
asentamientos de la provincia, las reas de actividad y las
redes o flujos que los vinculan.
Mapas, cuadros o figuras sociales: Caracterizacin espacial de
los indicadores de coberturas y calidad de servicios bsicos
(infraestructura, servicios sociales, etc.), as como de
condiciones de vida (violencia de gnero, seguridad ciudadana,
etc.). Adems, informacin que exprese las condiciones de
vida de la poblacin e identifique las inequidades en el
ejercicio de los derechos sociales, culturales y polticos de la
poblacin con las desagregaciones por sexo, edad, origen
nacional y tnico y discapacidad.
A. Decisiones estratgicas: Hacia dnde va la provincia en el

largo plazo?
Contiene la decisin consensuada de alcanzar una situacin en el
mbito provincial que garantice el Buen Vivir de su poblacin. Los
componentes de estas decisiones son los siguientes:
Objetivo integral o de desarrollo , es la situacin fundamental
que se desea alcanzar en un plazo determinado, que debe
sintetizar y resaltar al menos los siguientes aspectos:
La situacin social, cultural, econmica y ambiental
deseada o que se busca alcanzar en un perodo
determinado.
La calidad de vida que se debe alcanzar, medida en el
contexto de un habitat seguro, eficiente, sostenible y
equitativo.
El rol del territorio en el contexto regional o nacional;
sus principales atributos y su buen funcionamiento.
Mapas, cuadros o figuras culturales: Sealamiento

(delimitacin indicativa) de territorios, comunidades, pueblos
y nacionalidades en la provincia.
Mapa de relaciones funcionales: Ubicacin y relaciones
espaciales de las vinculaciones que se dan con otros territorios
y las dependencias o complementariedades que por diversas
actividades econmicas productivas se generan con ellos y
tienen posibilidad de expresarse en el territorio.
2.1.2 Propuesta
"Propuesta.- Para la elaboracin de la propuesta, los GAD

tomarn en cuenta la visin de mediano y largo plazos, los
objetivos, polticas, estrategias, resultados y metas deseadas, y el
modelo territorial que debe implementarse para viabilizar el logro
de sus objetivos " (COPFP, art. 42).
En el proceso de formulacin de un Plan de Desarrollo y de
Ordenamiento Territorial la propuesta comprende el conjunto de
decisiones8 que tomar y adoptar la provincia con el objeto de
alcanzar una situacin deseada de Buen Vivir, sobre la base de las
tendencias y los escenarios posibles y deseados que enmarcan el
proceso.
La propuesta debe contener los siguientes elementos:
Las decisiones deben ser adoptadas de manera concertada y

articulada con los representantes de las parroquias y de los
cantones, y deben ser concomitantes con las directrices que
emanen del Plan Nacional de Desarrollo.
La forma deseada de organizacin institucional y

funcionalidad para la gestin.
El objetivo integral debe ser medido sobre la base de un conjunto
de indicadores vinculados con los objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo y con las polticas pblicas que se generen para el
alcanzar el Buen Vivir.
El objetivo integral de desarrollo as estructurado demanda a la vez
la adopcin, igualmente consensuada, de otras decisiones
complementarias que permitan su concrecin y consolidacin; en
tal sentido deben definirse:
Las polticas pblicas que deben aplicarse en el territorio para
lograr alcanzar el objetivo integral que van a orientar la
definicin de los objetivos especficos de desarrollo y tambin
permitirn concretar la estructura y el modelo de ordenamiento
territorial.
El objetivo integral es el punto medular del Plan de Desarrollo y

su razn de ser. Su logro se convertir en el punto focal de la
gestin de los gobiernos provinciales en los prximos 10 15
aos. Hay dos fundamentos para definir este objetivo: El
diagnstico estratgico, que no solo muestra lo que se debe
corregir sino las potencialidades que deben aprovecharse para
alcanzar el nivel de vida desead; y Las aspiraciones de los
actores que se han derivado del proceso de vida y el
conocimiento del territorio. Las tcnicas de trabajo con los
actores territoriales son cruciales para garantizar la legitimidad
y apropiacin del Plan.
Los objetivos especficos o resultados particulares10,

que se deben alcanzar para afianzar y viabilizar el
objetivo integral. Estos objetivos especficos deben
definir situaciones deseadas que superen situaciones
deficitarias o aprovechen potencialidades de los
distintos sistemas, preferiblemente resultantes de la
interaccin de dos o ms sistemas para aportar a
reforzar el carcter integral que debe poseer el gran
objetivo de desarrollo. Tambin para cada uno de
estos objetivos, deben estructurarse indicadores
especficos, que sern los que orienten los procesos
de seguimiento, evaluacin y retroalimentacin del
Plan y lo vinculen con los objetivos nacionales de
desarrollo.
Las estrategias de largo plazo que deben ponerse en

marcha en el territorio para viabilizar o facilitar el logro
de los resultados. Es decir alianzas, acuerdos,
asignacin de prioridades, preparacin de condiciones
favorables para la inversin, fomento de proceso
mancomunados, concrecin de apoyos externos, entre
otras medidas, que viabilizarn la puesta en marcha del
Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial.
Las metas, entendidas como los avances de las

situaciones intermedias que deben alcanzarse entre el
inicio del proceso de aplicacin del Plan y su horizonte.
Estas metas podran ser coincidentes con los perodos
administrativos o segn lo establezca la ley, y se deben
medir sobre la base de los mismos indicadores de los
resultados u objetivos especficos. Adicionalmente, las
metas pueden, en algunos casos, orientarse
especficamente hacia la reduccin de brechas sociales
particulares y, en general, se debe procurar generar
informacin desagregada por sexo, edad, y origen tnico
y migratorio, de modo que se pueda medir avances
diferenciados.
El rol que debe desempear el territorio en el contexto

regional o nacional, sobre la base de las caractersticas
del escenario ms probable que puede devenir en el
corto, mediano o largo plazo. Deben identificarse las
responsabilidades de los gobiernos del nivel cantonal y
parroquial, para definir quin hace qu en el territorio
provincial, y as evitar superposiciones e interferencias.
La sostenibilidad del sistema ambiental y el debido

aprovechamiento de sus potencialidades, atendiendo
a los derechos de la naturaleza.
La precautelacin de la seguridad de las y los

ciudadanos y de la infraestructura productiva frente
a riesgos de desastre, entendida como parte
integrante del desarrollo sostenible.
El reforzamiento de las oportunidades para alcanzar
el desarrollo endgeno y fomentar las opciones para
el emprendimiento de proyectos productivos que
favorezcan la generacin de trabajo y empleo
sostenible.
La generacin de condiciones favorables para el
fomento de actividades econmicas urbanas y
rurales con nfasis en el desarrollo de las y los
productores pequeos y medianos.
El reforzamiento de los sistemas viales, de
comunicacin y conectividad en el mbito
provincial.
La precautelacin del patrimonio cultural tangible e
intangible, y el fomento de las capacidades de
cogestin de las organizaciones sociales de nivel
provincial.
La articulacin y aporte de la provincia a los
esfuerzos y objetivos de desarrollo sostenible, tanto
en su nivel de gobierno como en el resto de los
El propsito de identificar los resultados u objetivos

especficos es caracterizar el alcance y cometidos del objetivo
integral. Los objetivos especficos permiten eventualmente
organizar las acciones por ejemplo Planes, Programas,
Proyectos en ejes integradores de fcil comprensin por los
ciudadanos y facilitadores de los mecanismos y modelos de
gestin que deben aplicar los GAD para la puesta en marcha y
seguimiento del Plan.
75
Sin perjuicio de la libertad de decisin que tienen los GAD,

los Planes deberan definir las situaciones que deben
alcanzarse en relacin con los siguientes aspectos:
La equidad y no discriminacin en la distribucin

de los recursos, servicios y oportunidades para los
distintos grupos y colectivos humanos que habitan
el territorio.
B. Decisiones territoriales: Cul es el modelo territorial

de la provincia que facilitar alcanzar el desarrollo?
Para efecto de esta Gua, debe entenderse como "modelo
territorial deseado" a la forma de organizacin del territorio
provincial que permitir que se lleven a cabo, de la manera
ms adecuada (sostenible, segura, equitativa y eficiente), la
ocupacin y todas las actividades de la poblacin en el
territorio; y que se fortalezcan los vnculos espaciales entre
los asentamientos y entre estos y el medio natural. En tal
sentido, deben superarse las limitaciones del modelo actual
establecido en el diagnstico y aprovechar las
potencialidades del territorio en el marco del escenario
territorial seleccionado, para alcanzar los objetivos de
desarrollo.
Existen dos grandes tipos de sistemas que se manifiestan de
modo espacial:
Sistemas que se incorporan en forma de polgonos o

manchas en los diversos mapas, correspondientes a
reas o zonas del territorio que se delimitan y
diferencian por efectos ambientales, socioeconmicos o
culturales, tales como:
Zonas que pertenecen a la base natural (sistema
ambiental) correspondientes a reas de proteccin;
reas de manejo especial debido a condiciones de
vulnerabilidad, o que requieren un manejo especial
por estar expuestas a condiciones de amenaza
presente o potencial; reas de mitigacin de
impactos de macroproyectos, entre otras.
76
reas dedicadas sobre todo a actividades y usos

productivos: agropecuaria, forestal, minera o
extractiva, industrial turstica, infraestructura
regional/nacional, etc.
Identificacin de programas y proyectos orientados al

desarrollo, cronograma de ejecucin y presupuestos
estimativos, que constituyen las lneas de accin
estratgicas.
Zonas tnico-culturales.
Sistema de monitoreo, evaluacin y control de la

ejecucin y sus logros.
Estrategia de promocin orientada a la apropiacin y

control del Plan por parte de la ciudadana.
reas de asentamientos poblacionales y sus

superficies de expansin.
Circunscripciones territoriales.
Sistemas que estructuran o vinculan funcional y

socialmente los polgonos o manchas enunciados
anteriormente, por ejemplo: sistemas o redes de
infraestructura, de movilidad, energa y conectividad
que se representan generalmente como lneas y puntos
en los mapas.
A. Conformacin de las instancias vinculadas con la

planificacin participativa
El Gobierno Provincial deber conformar las siguientes
instancias de modo obligatorio:
El Consejo o Asamblea de Ciudadanos:
A partir de las caractersticas que se sealan en los puntos

precedentes, deben definirse alternativas de organizacin
(modelo territorial deseado) que respondan de manera
integral a:
Las determinantes que estn implcitas en la visin y los

objetivos de desarrollo, as como tambin en los
resultados previstos para cada sistema.
La delimitacin y definicin de formas de utilizacin y

manejo de las diversas zonas del territorio.
Los requerimientos especficos de vinculacin que se

derivan de la naturaleza de las distintas zonas que
conforman el territorio.
Los requerimientos de vinculacin que se detectaron

como necesarios de establecer o fortalecer con los
territorios circunvecinos.
La forma de expresin de estas disposiciones puede ser

realizada, inicialmente, mediante esquemas grficos tipo
corema, que posteriormente se transformarn en mapas o
planos georreferenciados, una vez se concreten las
Estrategias Territoriales.
2.1.3 Decisiones organizacionales: El modelo de
gestin
"Modelo de gestin. Para la elaboracin del modelo de
gestin, los GAD debern precisar, por lo menos, los datos
especficos de los programas y proyectos, cronogramas
estimados y presupuestos, instancias, responsables de la
ejecucin, sistema de monitoreo, evaluacin y
retroalimentacin que faciliten la rendicin de cuentas y el
control social" (COPFP, Art. 42).
Aclaracin
El modelo de gestin es el instrumento que permitir a los
GAD llevar a la prctica los Planes de Desarrollo y de
Ordenamiento Territorial, es decir viabilizar la
consecucin de los objetivos y los resultados de desarrollo
previstos para el largo plazo. En tal sentido y de acuerdo
con el mandato que encabeza este punto, se deben
considerar como componentes del modelo los siguientes
elementos:
Segn las opciones que brinda el inciso final del Art. 100 de
la Constitucin, y que debe cumplir las funciones ah
previstas, que se contienen en el Captulo III del Ttulo VII,
"Modalidades de Gestin, Planificacin, Coordinacin y
Participacin", y con mayor especificidad lo que contempla
el Art. 304 del COOTAD y en general con las disposiciones
de la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana. Es de
particular importancia observar las disposiciones
relacionadas con la participacin paritaria de hombres y
mujeres y la inclusin de representantes de grupos
tradicionalmente marginados.
El Consejo de Planificacin Provincial
Se conformar segn lo dispuesto en el Art. 28 del Cdigo
Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas.
Otras instancias
recomendadas:
Instancias responsables de la formulacin del Plan.
obligatorias
pero
fuertemente
El Grupo Provincial de Planificacin.

Esta instancia estara conformada por representantes del
Estado Central (gobernador/a, delegados de los sectores
desconcentrados) y por las mximas autoridades de los
GAD provinciales: prefecto/a, alcaldes/esas, presidentes/as
de juntas parroquiales. Su actividad principal sera tomar
decisiones concertadas sobre los temas vinculados con el
territorio provincial. En tal sentido, puede ser el espacio
donde se lleguen a acuerdos sobre aspectos como: los
objetivos de desarrollo de la provincia, su organizacin
territorial, los sistemas de asentamientos, de vas transporte
y trnsito, el aprovechamiento de temas estratgicos, etc.
Este es un modelo de concertacin que ha sido aplicado y
est funcionando en varias provincias, en especial con
relacin a los Proyectos Estratgicos Nacionales y sus
impactos en los territorios provinciales.
Una instancia interna (por ejemplo la Oficina del Plan),
encargada de la facilitacin del proceso de formulacin,
ejecucin y seguimiento de los Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial estara conformada al menos por:
no
Un tcnico o tcnica del gobierno provincial, vinculado

al desarrollo econmico y/o territorial que actuar como
coordinador del proceso de formulacin del Plan, con

dedicacin exclusiva, como parte de la Direccin de
Planificacin, o en su ausencia bajo directa dependencia
de Prefectura de la Provincia.
Cronograma de ejecucin de los programas, proyectos,

acciones y metas correspondientes al perodo
administrativo, o segn lo defina la Ley, que debern
incluir el tiempo estimado que tomar la planificacin
hasta el nivel de factibilidad de esos proyectos y los
tiempos de licitacin de las obras. Estos cronogramas
servirn para la elaboracin de los Planes Plurianuales y
Anuales que sern sometidos a consideracin del
Consejo Provincial para su aprobacin.
El presupuesto de inversin que demanda la ejecucin

de los proyectos contenidos en el cronograma, incluir
costos de planificacin en detalle y las fuentes de
financiamiento que garanticen la transferencia de
recursos efectivos para todos y cada uno de los
proyectos priorizados.
Un Comit Consultivo del Plan, que estara conformado

por:
Representantes de todas las direcciones o
departamentos, que se reuniran al menos una vez al
mes para tratar temas vinculados al Plan. Son
especialmente
importantes
las
direcciones
o
departamentos de ambiente, financiero, de obras
pblicas, de participacin ciudadana, asesora jurdica y
de compras pblicas.
Ocasionalmente, y en orden a las caractersticas del

proceso, se pueden incorporar representantes de las
organizaciones sociales y privadas que estn
participando en la formulacin de los Planes.
Ocasionalmente, por representantes de los sectores

(delegaciones provinciales de los ministerios o
secretaras) involucrados en los procesos de desarrollo y
B. Identificacin de programas y proyectos, cronograma

de ejecucin y presupuestos estimativos11
Constituyen en su conjunto la hoja de ruta con la que el
GAD guiar su accionar, durante el perodo de vigencia del
Plan, una vez que este haya sido aprobado por el Consejo.
Debe contener:
Los programas y proyectos, articulados con los

objetivos de desarrollo, que se desarrollarn a lo largo
del perodo de vigencia del Plan.
Programas y proyectos, a nivel de perfil, que sean

calificados como prioritarios que debern ser
ejecutados, segn las metas previstas, en el corto plazo
(cinco aos) o en su defecto en el tiempo
correspondiente al perodo administrativo.
Si bien en esta parte se trata del Plan de Desarrollo, los

Programas y Proyectos deben contener tambin los que sean
propios del Plan de Ordenamiento Territorial y los vinculados
a la Gestin de Territorio. Se identifican entonces tres grupos
posibles de proyectos:
a)
De Desarrollo, que abarcarn los campos de lo social, lo

econmico y lo ambiental en tanto son los pilares del
desarrollo integral. Son la base para alcanzar el desarrollo.
b)
Del ordenamiento territorial, que contemplarn los

relacionados con:
Flujos y redes:
conectividad);
Sistemas viales,
de energa
Sistema de Asentamientos Humanos.

c)
De la gestin del territorio, fortalecimiento GAD

provincial y de las Organizaciones Sociales que pueden
asumir la Cogestin del territorio.
77
Una o un asistente tcnico con experticia en el manejo

de sistemas de informacin geogrfica y estadsticas.
--
C. Sistema de monitoreo, evaluacin y

retroalimentacin
Permitir ejercer el control continuo del proceso de
ejecucin del Plan sobre la base de la informacin que se
genere y analice, facilitar la toma de decisiones adecuadas
y oportunas para el logro de los objetivos y metas.
El sistema debe permitir la verificacin del cumplimiento y
el nivel de avance del Plan. Para el efecto, debe entenderse
como cumplimiento al grado de ajuste entre lo previsto
cronograma y presupuesto y lo ejecutado; y nivel de
avance como el camino recorrido hacia el logro de los
objetivos del Plan. La informacin que genere el sistema
permitir a las instancias competentes, adoptar medidas que
permitan acelerar acciones, reorientar, ampliar o reducir
esfuerzos, con miras a lograr la eficiencia de los procesos y
la optimizacin de resultados. De forma adicional, se pueden
realizar evaluaciones cualitativas, las cuales permiten un
acercamiento a las percepciones de la ciudadana. El sistema
debe permitir el cumplimiento del derecho a la informacin
de las personas que habitan los territorios y como insumo
para la rendicin de cuentas de las autoridades.
D. Estrategia de promocin y difusin de los planes
Es indispensable que antes de que se inicien las acciones
previstas en el Plan se logre un adecuado nivel de
apropiacin por parte de la ciudadana. Con ese propsito
es preciso formular una estrategia de comunicacin del Plan
que contemple las actividades, responsabilidades y recursos
que deben destinarse para su puesta en marcha. Esta
estrategia deber contemplar, entre otros aspectos, material
de difusin que permita transmitir a la poblacin, los
objetivos, resultados y procedimientos propuestos, para as
fomentar su plena apropiacin del Plan. Los mensajes y
materiales comunicacionales deben considerar los diferentes
grupos poblacionales que habitan en el territorio para lograr
una respuesta efectiva a la convocatoria e incluir a grupos
sociales tradicionalmente marginados: personas con
discapacidad, mujeres, jvenes y otros.
2.2 Los Planes Provinciales de Ordenamiento Territorial
El Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas
establece en su artculo 43, que los planes de ordenamiento
territorial deben tener como objetivos:
Las estrategias territoriales.
78
Los mecanismos de gestin.
Los programas y proyectos.
Registro Oficial
2.2.1 Las estrategias Territoriales

Son las decisiones y medidas (polticas pblicas) que adopta
el GAD provincial para articular las directrices y
orientaciones que surgen de los objetivos de desarrollo,
sumado a las, caractersticas y potencialidades del territorio
y su forma de utilizacin y organizacin. Los mbitos de
aplicacin de esas estrategias abarcan todo el territorio
provincial y deben responder a criterios de equidad para
todos sus habitantes y atender a sus demandas, algunas de
las cuales van ms all del mbito de sus competencias y
del mandato de las leyes pertinentes. Es importante tener
siempre presente que las polticas pblicas son el
mecanismo que permite al gobierno local cumplir y
garantizar los derechos humanos (sociales, econmicos,
culturales, polticos y civiles) de las personas,
colectividades, comunidades, pueblos y nacionalidades.
Si bien las determinaciones sobre uso, ocupacin y manejo
de suelo son facultades privativas de los gobiernos
cantonales, y obligan a los dems regmenes o gobiernos
territoriales a respetarlas. Es entonces necesario para
garantizar la debida coherencia y la construccin de un
proyecto nacional, segn lo establece el primer inciso del
artculo 296 y el artculo 299 del COOTAD y los
Lineamientos para la planificacin del territorio
acordados que se busquen acuerdos y consensos con esos
gobiernos al momento de adoptar decisiones relacionadas
con la organizacin del territorio provincial.
Los temas de la estrategia territorial provincial se deben
concretar en tres campos:
El poblamiento.
La utilizacin del territorio, en especial para el fomento

productivo.
La consolidacin de un habitat provincial equitativo,

seguro y sostenible.
A. La Estrategia de Pobiamiento
Sobre la base de una sntesis concertada de las estrategias
provinciales, mediante un proceso metodolgico entre todos
los actores pblicos, privados y comunitarios del territorio,
se debe construir una estrategia provincial de poblamiento
que comprenda:
Las previsiones y medidas que deben adoptarse para
conducir los procesos de localizacin de la poblacin en el
territorio durante el perodo de vigencia del Plan. En tal
sentido, a partir del modelo deseado de ordenamiento
territorial, se deben definir los lugares de asiento de la
poblacin en la provincia, segn su dinmica demogrfica y
los patrones deseados de localizacin espacial y capacidad
de acogida, no solo de la poblacin sino adems de las reas
de actividad general. La estrategia debe orientarse a
fomentar, desalentar o proponer nuevas opciones frente a
esas tendencias, en orden, a consideraciones como las
siguientes: sostenibilidad ambiental, posibilidad de
explotacin de recursos, seguridad, aprovechamiento de
posibilidades estratgicas de mediano y largo plazo.
Adems, dado que el territorio es el espacio donde se

reproducen las inequidades por razn de sexo, origen
nacional, tnico y otros, se debe tener en cuenta las
dinmicas de poder que podran resultar de esta estrategia,
procurando que el poblamiento lleve a condiciones de
igualdad.
La demanda de servicios que se generar a lo largo del
perodo de vigencia de los Planes por parte de la poblacin.
La estrategia debe contemplar las posibilidades de proveer
de manera sostenible los servicios que demanda la
poblacin, y en dnde se van a situar, as como los
equipamientos requeridos, en particular por parte de grupos
de atencin prioritaria y otros grupos histricamente
excluidos, discriminados o marginados.
Los estmulos o desincentivos que debern implementarse
para que se logren mantener, incrementar o reducir los
volmenes y densidades de poblacin no solo dentro del
territorio provincial, sino tambin en zonas de ocupacin
diferenciada por tipo de actividad o uso del territorio. La
movilidad de la poblacin vinculada a la migracin es un
factor que demandar polticas, principalmente, asociadas a
incentivos y desincentivos para la migracin, garantizando
derechos iguales a todos y todas independientemente del
territorio donde se encuentren.
La consolidacin del Sistema de Centros Poblados de la
Provincia, que defina roles y responsabilidades sobre la
base de la asuncin del componente estratgico del Plan de
Desarrollo, para el logro de los objetivos de desarrollo, para
alcanzar mayor eficiencia en el funcionamiento del
territorio
B. La Estrategia de Utilizacin del territorio
La competencia para establecer el uso, ocupacin y manejo
del suelo es exclusiva de los gobiernos municipales. En
orden a este principio, los Planes provinciales deben
considerar las propuestas de ordenamiento territorial de los
distintos Planes cantonales, y mediante una accin
concertada con los responsables de esos gobiernos definir,
la clasificacin y los usos del suelo que sern permitidos en
los suelos no urbanos de la provincia. Esta decisin puede
conllevar la necesidad de un amplio proceso de anlisis y
negociacin entre esos actores. Un proceso que solo puede
estar orientado a lograr el mayor beneficio para la poblacin
y al territorio que son nicos12.
El eje conductor de este proceso debe fundamentarse, al
igual que en todos los niveles de gobierno "en los principios
de la funcin social de la tierra, la prevalencia del inters
general sobre el particular y la distribucin equitativa de las
cargas y beneficios" (art. 296 del COOTAD). Los temas que
abarca esta estrategia son los siguientes:
Los gobiernos provinciales deberan tomar iniciativas para

llegar a acuerdos con los GAD cantonales para que las
decisiones sobre el uso y ocupacin del territorio provincial,
tengan coherencia y lgica con la realidad .En ningn caso se
deben aplicar decisiones jerrquicas ni imponer voluntades. Por
el contrario, abrir un espacio de dilogo y planificacin con
todos los actores es lo recomendable y sostenible. Los Grupos
Provinciales de Planificacin que se estn implementando en
torno a los Proyectos Estratgicos Nacionales (PEN), son un
ejemplo a seguir.
Clasificacin del suelo, que acoger la zonificacin de los

Planes cantonales para definir las categoras de suelos
urbanos, urbanizables y no urbanizables en la globalidad de
la provincia.
Uso del suelo rural, que definir la zonificacin los
polgonos o elementos estructurados segn usos
principales que se destinarn en el cantn para el desarrollo
de al menos las siguientes actividades:
79
D. Los sistemas estructurantes: Movilidad, Energa y

Conectividad13
Estn constituidos por tres sistemas diferenciados que
permiten que la poblacin que habita la provincia, las
distintas reas de actividad productiva agrcola, minera, de
proteccin natural y en general la globalidad del territorio,
se relacionen y funcionen de modo eficiente.
Los sistemas considerados son los siguientes:
Productivas: agrcolas, forestales, industriales, etc.
El sistema de vialidad.
Proteccin ambiental: parques naturales, bosques

protectores, cauces de ros, etc.
El sistema de conectividad.
reas de riesgo en el mbito provincial.
El sistema de energa.
Preservacin y usufructo de reas patrimoniales

naturales o arqueolgicas.
El sistema de riego.
G. La Estrategia de consolidacin de los Asentamientos

Humanos
Tambin como sntesis de las disposiciones relativas a los
asentamientos humanos que forman parte de los Planes de
los diversos cantones y parroquias, es decir mediante
procesos de concertacin o consenso, se debe formular una
estrategia que permita garantizar un nivel equitativo y
sostenible de calidad de vida en todos los lugares de
asentamiento de poblacin en la provincia. Esta estrategia
debe por tanto orientarse a lograr:
Accesibilidad democrtica sin discriminacin a los

servicios sociales de salud y educacin sensibles a
gnero y con enfoque intercultural y generacional.
Accesibilidad democrtica a una vivienda digna cultural
y geogrficamente sensible, en cualquier parte del
Accesibilidad democrtica sin discriminacin a los

servicios bsicos, de agua potable y saneamiento.
Localizacin equitativa de los servicios municipales de

aprovisionamiento bsico y seguridad, en todos los
mbitos de la provincia.
Para concretar estas estrategias los Planes de Ordenamiento

Territorial de las provincias deberan contemplar acciones
como:
Apoyar a los gobiernos municipales o parroquiales en

cuyos territorios se detecten niveles insuficientes en la
calidad de vida, ya sea mediante acuerdos o convenios
bilaterales.
Fomentar mancomunidades o consorcios que permitan

el aprovechamiento de sinergias y experiencias.
Facilitar gestiones ante el Estado Central o sus niveles

desconcentrados.
Acompaar los procesos de mejoramiento de la calidad

del habitat.
El sistema vial comprende el subsistema de vialidad

intercantonal, que debe formar parte del sistema de
movilidad que se derive y acuerde con los cantones.
El sistema de conectividad abarca el tema de la
comunicacin telefnica y el de conexin a las redes
interconectadas de comunicacin en el mbito global
(internet), que deben ser accesibles a la poblacin de la
provincia.
El sistema de energa, entre otras la elctrica, que debe
atender la demanda para la produccin y el consumo en el
territorio provincial, bajo criterios de eficiencia energtica y
que aporten al cambio de matriz energtica.
Los sistemas de riego existentes en la provincia como apoyo
a toda la diversidad productiva.
E. Mapas del Plan de Ordenamiento
Los mapas que contienen la propuesta de Modelo de
Ordenamiento
Territorial
permiten
la
aplicacin
territorializada de las disposiciones normativas y
programticas. Teniendo en cuenta los diversos niveles de
las decisiones de ordenamiento territorial se debern
elaborar mapas en tres escalas bsicas as:
Mapa de localizacin, que contenga las relaciones

espaciales del Modelo del cantn con los cantones
colindantes y con la provincia. Escala 1:100.000 a
1:50.000.
Mapa(s) del Modelo Territorial Actual, que

comprende(n) la totalidad del territorio provincial a
escala 1:50.000 o 1:25.000, en el cual se incorporan y
articulan los diversos sistemas que conforman el
Modelo.
Algunas de las competencias vinculadas con estos sistemas no

son propias de los gobiernos provinciales sino de los de otros
niveles; sin embargo, deben constar en sus Planes de
Ordenamiento Territorial. Es entonces indispensable que los
responsables de esos GAD logren acuerdos y coordinen
acciones que generen beneficios a la poblacin de la provincia.
80
Registro Oficial
Mapa(s) de las decisiones que contiene el Modelo

Territorial para las reas, donde se requiere un mayor
nivel de detalle por la presencia de proyectos de
carcter regional o intercantonal. Estos mapas se
elaborarn en escala 1:10.000, y mayores
Todos los mapas deben ser elaborados con los estndares

que seale el Sistema Nacional de Informacin.
2.2.2 Instrumentos y mecanismos de gestin del
territorio
Acuerdos o convenios para la vigilancia del Plan

Orientados a coordinar y concretar los programas y
proyectos de los Planes para, entre otros fines, que se
suscriban entre el Gobierno Provincial y los representantes
de instituciones como las siguientes:
Representantes de las instituciones de la Funcin

Ejecutiva desconcentradas en el territorio.
Representantes de las organizaciones de la sociedad.
Se deben considerar los siguientes:
Instancia a cargo de la aplicacin del Plan de

Ordenamiento Territorial.
Normativa para la aplicacin de las disposiciones del

Plan de Ordenamiento Territorial.
Acuerdos o convenios que se celebren para la

aplicacin del Plan.
Convenios con organismos nacionales e internacionales

de asistencia tcnica y cooperacin.
Instancias a cargo de la aplicacin del Plan de

Ordenamiento Territorial
La misma que se estructur para la formulacin de los

Planes Oficina del Plan, por ejemplo asumira,
una vez que entren en vigencia, el rol de coordinadora
del proceso de concrecin del Plan y, en tal sentido, sus
funciones seran, entre otras, las siguientes:
Articulacin y seguimiento de la ejecucin de los
programas y proyectos de los Planes. Esto implica
la accin de coordinacin entre las instancias
respectivas del GAD que sean responsables de los
programas y proyectos, y la articulacin con las
instancias externas que tienen responsabilidad en la
ejecucin de los proyectos de su responsabilidad.
Articulacin de los procesos de control de
la
aplicacin de los Planes, en especial en
el
cumplimiento de sus disposiciones normativas. Se
deben crear espacios para el intercambio de
opiniones y el ejercicio de veedura y control
de
aplicacin del Plan por representantes de los actores
territoriales.
Estas instancias y los procedimientos de gestin

identificados deben insertarse coordinadamente en el
modelo de gestin del Plan de Desarrollo.
2.2.3 Programas y proyectos del ordenamiento
territorial
Se definirn en orden a los objetivos, metas y prioridades
del Plan de Desarrollo y, en especial, del Plan de
Ordenamiento Territorial y cuyo contenido especfico se
seala a continuacin.
A. Sistema de movilidad, energa y conectividad
Comprenden los campos de la vialidad, el transporte
terrestre, trnsito y seguridad vial; la conectividad (servicio
telefnico y comunicacin por internet); y la energa, en
especial la elctrica para consumo y produccin. Los
programas y proyectos deben ser, entre otros:
Planes maestros, programas o proyectos segn la

complejidad y la magnitud de poblacin servida de
los sistemas de vialidad provincial e interparroquial,
coordinados con los correspondientes de transporte,
trnsito y seguridad vial que deben desarrollar los
Gobiernos Municipales.
Planes maestros, programas o proyectos relacionados

con la provisin de energa elctrica que demande la
provincia. Estos proyectos son de responsabilidad del
Ministerio rector. Compete a la provincia el que se
lleven a cabo en los plazos previstos o requeridos por el
Plan.
Programas o proyectos vinculados al acceso

democrtico a la informacin en red y a la telefona.
Estos proyectos son responsabilidad del Ministerio
rector; sin embargo, compete al Gobierno Provincial su
gestin para la concrecin de los proyectos en los
plazos previstos por el Plan.
Programas y proyectos de los sistemas de riego

provincial, como parte de los proyectos de desarrollo
econmico agroproductivo.
Programas y proyectos econmico-productivos

asociativos y en redes; programas y proyectos sociales
en coordinacin con los Ministerios rectores para la
atencin de grupos prioritarios y la disminucin de
inequidades.
Seguimiento y evaluacin de los Planes, con base en

el Sistema que forma parte del modelo de gestin, y
articulacin de los procesos de actualizacin o
ajuste de esos instrumentos.
Organizaciones de actores territoriales con las que se

celebren convenios especficos, en especial orientados a
la corresponsabilidad en la ejecucin de los Planes.
Normativa para la aplicacin de las disposiciones del Plan

Estar constituida por el conjunto de disposiciones
relacionadas con los Planes de Desarrollo y de
Ordenamiento Territorial de la Provincia.
3. Los Planes cantonales

Los contenidos de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial que se presentan a continuacin pueden ser
calificados como mnimos necesarios desde un punto de
vista tcnico y normativo. Para formular Planes que
cumplan con estos requisitos se requieren capacidades,
recursos, informacin y experiencia, que posiblemente no
estn al alcance en algunos gobiernos municipales del pas.
No obstante, las eventuales carencias sealadas no eximen a
esos gobiernos de la responsabilidad de formular los planes
respectivos con todos los componentes que las leyes citadas
establecen como obligatorios. Por ejemplo, el Plan de
Desarrollo de un municipio de 5.000 habitantes no puede
dejar de tener un diagnstico, una propuesta y un modelo de
gestin. Lo que va a marcar diferencias, como se seala en
el Captulo I, es el alcance o grado de profundidad en el
tratamiento de los temas de esos componentes. En el caso
del ejemplo, el Plan de Desarrollo de ese municipio podra
partir de la identificacin y anlisis (diagnstico) de la
situacin de uno o varios aspectos que se consideren
prioritarios, y la definicin de objetivos y soluciones
(propuesta) para su resolucin, y as como la puesta en
marcha de mecanismos de gestin (modelo) que permitan
su concrecin en el menor tiempo posible. Posteriormente,
se podran ir incorporando otros objetivos y metas, hasta
contar con instrumentos de planificacin que aborden, con
la profundidad debida, todos los componentes. Lo propio
puede aplicarse a los Planes de Ordenamiento Territorial.
Una de las carencias que algunos gobiernos municipales
ponen de manifiesto como un obstculo para formular sus
Planes es la falta de informacin geogrfica y estadstica.
En efecto, es un limitante para la toma de decisiones
tcnicamente adecuadas. Sin embargo, en muchos casos, se
ha podido comprobar que existen fuentes de informacin de
entidades del nivel desconcentrado, instrumentos de
planificacin de territorios vecinos o provinciales que
pueden proveer informacin confiable, que aunque no sea la
ideal, s permite estructurar la situacin o diagnstico e
instrumentar propuestas vlidas. De igual manera, los
procesos de planificacin pueden irse completando
conforme la disponibilidad de informacin se incremente.
Tambin en algunos casos de municipios con menores
recursos tcnicos, se pueden construir situaciones sobre la
base del conocimiento de las y los actores territoriales, que
pueden calificar con notable acierto situaciones deficitarias
o potencialmente favorables, tendencias y causalidades
sobre aspectos vinculados al desarrollo y al ordenamiento
territorial.
No hay entonces justificacin para no iniciar los procesos
de formulacin, reajuste o complementacin de los Planes
de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial, cuyos
contenidos se establecern de acuerdo con la capacidad
institucional de los gobiernos municipales y la informacin
disponible.
Desde otro punto de vista, cualquiera que sea el nivel de
profundidad que un GAD otorgue a sus instrumentos, sus
contenidos no pueden desligarse de los que sealan los
instrumentos de sus vecinos ni de los de las provincias o
parroquias. Por el contrario, las y los responsables de los
--
81
gobiernos municipales deben aportar a la formulacin de

esos instrumentos y retroalimentar el contenido de los
suyos, sobre la base de los acuerdos y decisiones a los que
lleguen.
3.1 Planes cantonales de desarrollo
En orden al mandato de ley identificado en el marco
referencial de esta Gua, el Plan de desarrollo debe contener
tres componentes:
El diagnstico.
La propuesta.
El modelo de gestin.
Se presentan a continuacin sus contenidos de detalle.

3.1.1 El diagnstico
de decisiones o formulacin de las propuestas de los Planes
de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial. En tal sentido,
se debe mostrar la situacin que atraviesa un territorio y su
poblacin, medida no solo por sus deficiencias o carencias,
sino especialmente por sus potencialidades, con atencin a
las brechas sociales por razn de gnero, edad,
(dis)capacidades, etnia u origen migratorio. Debe reunir
adems dos caractersticas fundamentales: la dinmica que
gener la situacin actual y sus proyecciones en el mediano
y largo plazo; as como la causalidad, es decir los factores
positivos o negativos que originaron la situacin actual. La
primera caracterstica permitir instrumentar medidas que se
adecen a las realidades cambiantes que se den en el futuro
y la segunda, eliminar las deficiencias o potenciar las
condiciones favorables.
Metodolgicamente, se debe estructurar el diagnstico
estratgico, que se deriva del anlisis interrelacionado de
los denominados sistemas de entrada: ambiental,
econmico, sociocultural, poltico-institucional, como un
grupo ms vinculado al desarrollo; y de asentamientos
humanos y movilidad, energa y conectividad, que se
relacionan con el ordenamiento territorial. El diagnstico en
los temas pertinentes debe elaborarse desde una perspectiva
de derechos
en concordancia con el mandato
constitucional. Poner al centro del anlisis a las personas,
permite identificar las inequidades o desigualdades de los
distintos grupos sociales en el territorio, y analizar los
problemas como derechos no cumplidos.
A. Diagnstico por sistemas
Como paso previo e insumo para elaborar el Diagnostico
Estratgico Cantonal se identificar la situacin estratgica
que se da en cada uno de los siguientes sistemas y las causas
especficas que las generaron. Se presentan agrupados los
sistemas segn su mayor grado de relacin con el desarrollo
o el ordenamiento territorial, sin perjuicio de que entre todos
ellos existen y deben identificarse interrelaciones e
interdependencias. Mayores detalles sobre los componentes,
subcomponentes, relaciones institucionales y otros detalles
de los sistemas territoriales
82
Registro Oficial
se pueden consultar en el numeral 2 del Captulo IV,

Referentes y herramientas (Ver figura 3: sistemas
vinculados al desarrollo y al ordenamieno territorial).
Sistemas vinculados al desarrollo integral:

que sostiene y condiciona las diversas actividades de la
biofsico. Se debe establecer la situacin general del
medio ecolgico o fsico natural del cantn, en el marco
del
diagnstico
ambiental
provincial:
sus
potencialidades y limitaciones para el desarrollo de las
actividades de la poblacin; con opcin a medidas de
accin afirmativa para personas y colectivos en
situacin de desventaja; las condiciones de
sustentabilidad; las amenazas naturales y socionaturales existentes y potenciales; y las opciones y
condiciones para acoger las actividades y a la
poblacin. Los principales componentes son clima,
ecosistemas, agua, suelo, aire, recursos naturales no
renovables, topografa, geologa y. geomorfologa. Una
vez identificados estos componentes, es necesario
caracterizar su gestin, biodiversidad y categoras de
proteccin, incluyendo un anlisis de seguridad y de las
principales
amenazas
existentes
(volcanes,
inundaciones, sismos, deslizamientos, etc.) y sus
pasados impactos conocidos.
Sistema econmico: comprende al conjunto e
interrelacin de factores vinculados con el desarrollo de
la economa integral del territorio y las opciones o
potencialidades que pueden aprovecharse para fomentar
el logro del Buen Vivir. Debe establecerse la situacin
general de la economa del cantn14: condicin
econmica de la poblacin con las desagregaciones
requeridas por los enfoques de igualdad; opciones de
desarrollo endgeno; opciones para el desarrollo de
emprendimientos que generen trabajo y empleo;
potencialidades y recursos con los que puede contarse;
factores de concentracin y redistribucin de la riqueza.
Los principales componentes son:
. Actividades agroproductivas, forestales, pesqueras,
extractivas, industriales, manufactureras, servicios,
tursticas, entre otras.
El sistema econmico reconoce las diversas formas

de organizacin de los modos de produccin.
Disponibilidad de infraestructura de apoyo, los

principales mercados.
. Situaciones de riesgo presente y futuro, determinadas

por la vulnerabilidad del territorio (social, fsica,
econmica) frente a las amenazas identificadas y
factores de riesgo de discapacidades.
En la mayora de los casos la investigacin de este tipo podra
estar fuera de las capacidades de los GAD municipales; pero es
una informacin indispensable para definir los objetivos de
desarrollo. Los Planes Provinciales deben ser la fuente
principal as como la informacin temtica que ha sido
recopilada por el Sistema Nacional de Informacin. Tambin es
posible que los municipios circunvecinos o de una provincia,
contraten un estudio general, para el rea. En ningn caso este
estudio puede obviarse.
Sistema sociocultural: la parte social comprende la

dinmica poblacional, las caractersticas demogrficas,
las formas de organizacin de las y los actores sociales,
el aporte a la cogestin del territorio; lo cultural se
refiere al conjunto de valores que componen las
identidades y culturas de los grupos poblacionales.
Apunta a la identificacin de las desigualdades de los
diferentes grupos poblacionales asentados en los
territorios respecto al ejercicio de sus derechos sociales,
polticos y culturales, mostrando problemas especficos
para hacer visibles patrones de discriminacin y
exclusin.
Debe aclarar la movilidad social, el ritmo de crecimiento
demogrfico; las caractersticas del tejido social, la
capacidad de las organizaciones sociales para el trabajo
en redes y las posibilidades de incorporarse n ' los
procesos de cogestin del territorio.
Se debe establecer el nivel de consolidacin de valores
patrimoniales tangibles e intangibles y la identidad
cultural15. Igualmente se deben analizar las
vulnerabilidades particulares de los diferentes grupos
sociales y organizaciones frente a las amenazas
presentes.
Sistema poltico-institucional16: comprende el campo

del desarrollo organizacional general, tanto de la
institucin municipal (y sus actores territoriales) cuanto
de las instancias desconcentradas de gobierno, para
cumplir con las competencias y roles que les asignan la
Constitucin y las leyes pertinentes.
En relacin con el diagnstico poltico institucional del
GAD, se debe establecer su capacidad para la gestin
del territorio, entendido este ltimo como la conjuncin
entre las actividades de la poblacin, en todos sus
rdenes, sobre el medio fsico natural. En tal sentido se
debe analizar el modelo de gestin actual en todos sus
aspectos, focalizando el tema de la planificacin y
gestin del territorio.
En relacin con el diagnstico de las instituciones
desconcentradas se debe establecer el comportamiento o
apertura a colaborar o participar junto al GAD en los
temas de sus competencias. Adicionalmente se debe
establecer el nivel de vulnerabilidad institucional,
organizativo y poltico del cantn.
El sector del patrimonio tangible e intangible es competencia

del Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural, a
travs del Instituto Nacional de Patrimonio Cultural (INPC). Es
tarea de los responsables municipales coordinar con esas
entidades la realizacin del diagnstico y las orientaciones para
la propuesta pertinente del Plan.
Se debe entender que ninguna accin vinculada a la gestin
institucional de un GAD debera estar fuera de las
disposiciones de un Plan de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial, entendido como el instrumento que recomienda esta
Gua. Por tanto, analizar los instrumentos actualdes de los
GAD es ua medida que facilitar la construccin de las
capacidades sealadas.

En relacin con las y los actores sociales, es importante
mapear la diversidad de organizaciones con particular
nfasis en aquellas tradicionalmente marginadas de los
procesos de planificacin para promover su inclusin
democrtica como: mujeres, jvenes, personas con
discapacidad, personas con orientaciones sexuales e
identidades de gnero diversas (grupos GLBTT), entre
otros.
Sistema de asentamientos humanos17: correspondiente a
las formas de distribucin y ocupacin del territorio por
parte de la poblacin, (reas rurales, ciudades, poblados
y dems formas de aglomerado poblacional); los
vnculos que guardan entre s los grupos de poblacin
asentados en el territorio, la accesibilidad a los servicios
sociales y bsicos, la calidad del habitat (seguro,
equitativo, inclusivo) y las posibilidades de alojamiento
y desarrollo de actividades. Para el efecto, debe
identificarse al menos como referentes para el
diagnstico del equipamiento cantonal:
Normatividad vigente en relacin con asentamientos

humanos.
Sistema de movilidad, energa y conectividad:18 est
constituido por redes y flujos que permiten articular y
dinamizar
los
dems
sistemas.
Comprende
respectivamente:
Infraestructura vial, sistemas de transporte, trnsito
y seguridad vial.
La capacidad de vinculacin de los centros poblados
y las reas de actividad econmica del cantn con
los mercados locales, provinciales o regionales.
La capacidad y calidad de los sistemas del
desplazamiento de la poblacin y de los bienes
producidos en el territorio cantonal y en los centros
poblados, cuando su tamao lo amerite.
Redes y sistemas de telecomunicaciones, la
capacidad de acceso diferenciado de la poblacin a
servicios de telecomunicaciones.
Las principales tendencias de movilidad social de la

poblacin en el cantn (migracin entre reas
urbanas o rurales-urbanas, asentamientos atractivos
y/o
expulsores
de
poblacin,
migracin
intracantonal, entre otros cantones o entre
provincias.
Polticas y formas del uso y ocupacin del suelo en
el rea cantonal y en los centros poblados
(cabeceras de cantn y parroquias).
La situacin de exposicin de riesgo y

vulnerabilidad de las estructuras fsicas ante
amenazas de carcter natural y social y factores de
riesgo de discapacidades.
Equipamientos y redes de interconexin energtica,

disponibilidad, en el territorio, de energa para
atender la demanda domstica y de las actividades
productivas.
Sistemas de riego que atraviesan el territorio
cantonal, en coordinacin con el Gobierno
Provincial, en tanto suelen ser elementos
vertebradores para la organizacin del territorio
cantonal.
Se debe establecer las caractersticas actuales de
cobertura y los posibles niveles riesgos a los que
estos sistemas estn expuestos.
Tipos de vnculos funcionales entre los distintos

asentamientos
del
cantn:
relaciones
de
complementariedad e interdependencias (insumo
para el modelo territorial).
Caractersticas de los asentamientos urbanos
(densidad, tipologas urbanas, espacio pblico, etc.).
Accesibilidad de la poblacin urbana y rural a los
servicios bsicos y sociales y la relacin entre los
equipamientos y la ubicacin de la poblacin en
relacin con los servicios municipales de
1
Para efecto de determinar el Modelo de Ordenamiento

Territorial el anlisis de este sistema es uno de los insumos
fundamentales. El anlisis abarca el mbito urbano y rural.
En los municipios con poblaciones urbanas concentradas, de
tamao mediano y. grande, los equipamientos pueden
clasificarse como de carcter urbano, zonal y barrial. En
todos estos casos debe identificarse la lgica de implantacin
respecto de la ubicacin de la poblacin. En lo posible se
debe recurrir a normas e indicadores vigentes en el territorio
nacional o de general aceptacin internacional.
83
recreacin, reas verdes, aprovisionamiento

(mercados, camales) de seguridad ciudadana, entre
otros, haciendo visibles las inequidades en el acceso
de los grupos poblacionales por razn de sexo, edad,
origen nacional o tnico as como discapacidad.
La distribucin espacial de la poblacin

(poblamiento) en relacin con la capacidad de
alojamiento que brinda el territorio.
Se debe analizar la vulnerabilidad de

(transporte,
electricidad,
agua
alcantarillado) del cantn frente a las
existentes.
las redes
potable,
amenazas
B. Diagnstico estratgico
El diagnstico estratgico debe establecer la situacin actual
y tendencial del territorio, entendida como el nivel de
desarrollo (Buen Vivir) que se ha alcanzado en lo social,
18
El sistema de movilidad, conectividad y energa (redes y flujos)

es el que estructura las actividades que la poblacin lleva a
cabo en el territorio. De su buen funcionamiento depende, en
alto grado, la posibilidad de alcanzar los objetivos de
desarrollo. Es otro insumo o componente bsico para
diagnosticar y proponer el modelo de ordenamiento territorial.
En el campo de la vialidad, el transporte, el trnsito y la
seguridad vial, se deben identificar y evaluar los sistemas,
tcitos o expresos, de vialidad, transporte pblico y trnsito en
sus distintos modos y sobre la base de lo que determina el
COOTAD y la Ley respectiva.
84
Registro Oficial
econmico, ambiental e institucional, y su grado de

sostenibilidad, esta informacin constituye la base o soporte
tcnico para posteriormente tomar decisiones tanto para el
desarrollo cuanto para el correspondiente ordenamiento
territorial, debe considerar al menos los siguientes
aspectos:
La situacin deficitaria general en el territorio, como

producto de las deficiencias o carencias de los distintos
sistemas o de los resultados derivados de su interaccin;
las causas que las generan (incluyendo a las
emergencias por eventos naturales o socionaturales
pasados) y su nivel de incidencia en el nivel de
desarrollo y seguridad del territorio.
El estado de la situacin del cumplimiento de los

derechos de las personas que habitan el cantn y la
identificacin de los grupos con que enfrentan las
mayores inequidades. Las restricciones, potencialidades
y oportunidades que pueden aprovecharse para aportar
al logro del Buen Vivir en el territorio cantonal y
parroquial.
La posibilidad y los requerimientos para que el cantn

responda a las funciones estratgicas definidas en el
Plan Nacional para el Buen Vivir (Plan Nacional de
Desarrollo) y la Estrategia Territorial Nacional.

el desarrollo sostenible.
Las formas actuales de ocupacin y uso del suelo y los

recursos naturales, as como sus impactos y efectos
ambientales y socioeconmicos.

Los efectos positivos y negativos (impacto) de los

macroproyectos (energticos, viales, industriales, etc.)
existentes, y los efectos que pueden derivarse de los
macroproyectos que se haya previsto implementar en el
territorio del cantn o en su entorno.
Las relaciones del territorio cantonal con los territorios

circunvecinos y con los del nivel parroquial; las
posibilidades
de
alianzas,
competitividad
o
complementariedad.
El modelo territorial actual, es decir la forma en la cual

se ha organizado y est operando el territorio con sus
ventajas y desventajas, y las polticas expresas o tcitas
que se aplican en el territorio.
Una lnea base de la informacin disponible que ser el

referente para el control y seguimiento de los Planes y
estar directamente relacionada con el Sistema de
Indicadores que proporcione el Sistema Nacional de
Planificacin.
El diagnstico estratgico es el resultado del anlisis de las

interacciones que se producen en el territorio cantonal entre
los distintos sistemas a los que se hace referencia en el
punto anterior. El diagnstico no es, por tanto, una
recopilacin de datos inconexos, sino que debe permitir una

lectura crtica, estratgica y sistematizada de la realidad
actual y proyectada del cantn.
El diagnstico cantonal es un referente para las parroquias
del cantn y debe a su vez nutrirse de los diagnsticos de
estas. Tambin se relaciona con los diagnsticos
provinciales, de los cuales puede extraer insumos u otorgar
informacin. Ello permite identificar prioridades de
intervencin y demandar la presencia de representantes de
los gobiernos provinciales y parroquiales. (Por ejemplo:
cuencas o ros contaminados en varias parroquias que
generen riesgos a la poblacin o las actividades; influencia
de proyectos provinciales, regionales o nacionales que
incidan en el territorio cantonal, etc.)
C. Modelo territorial actual19.
Es la forma de organizacin del territorio que rige al
momento de efectuar el diagnstico y debe mostrar el nivel
de equilibrio que guardan los asentamientos poblacionales,
sus actividades y el medio fsico sobre el que se desarrollan
y se distribuyen. El modelo debe evaluar la calidad de las
relaciones que guardan los distintos sistemas y componentes
con el medio fsico; buscar los niveles de afectacin entre
esos sistemas y adems, establecer en qu medida facilita o
apoyan el logro del Buen Vivir, es decir el desarrollo social,
econmico y la sostenibilidad ambiental.
D. Escenarios
En el contexto integral o marco de condiciones polticas,
econmicas, sociales y ambientales que un cantn identifica
o estructura, como referente para la toma de decisiones
(propuestas) orientadas al logro del Buen Vivir, se deben
identificar escenarios de desarrollo, que incluyan lo
tendencial y lo probable identificando los mltiples factores
que influyen en el territorio, las que pueden modificar las
tendencias detectadas en el diagnstico. Esos escenarios
deben ser los siguientes:
El escenario tendencial: establece la situacin que se
dara si se mantienen las tendencias detectadas en el
diagnstico, por ejemplo: variacin demogrfica
tendencial; tendencias en la situacin econmica del
cantn; el nivel de deterioro de la situacin ambiental
(deterioro o prdida del patrimonio natural,
contaminacin, dficit hdrico) que se alcanzara si se
siguen dando actividades de sobre explotacin de
madera, mal uso de cauces y quebradas, uso de
sustancias txicas, etc.; incremento de demandas de
servicios por crecimiento de la poblacin; variacin de
inequidades sociales; consolidacin o incremento de las
amenazas socio ambientales y de los factores y niveles
de riesgo entre otros.
19

actores identificados en la Fase 1 del proceso, a partir de una
versin preparada por el equipo tcnico de planificacin,
deben aplicar los conocimientos y saberes que poseen de su
territorio para ubicar zonas o identificar situaciones
deficitarias, relaciones inadecuadas, potencialidades u
oportunidades desaprovechadas del territorio. Es un primer
aporte colectivo orientado a la apropiacin del Plan. Se
recomienda el uso de coremas para lograr la construccin del
modelo y facilitar los niveles de aportacin.
El escenario probable: es el que ocurrira de la accin

de factores externos y previsibles. Para esto, se debe
identificar los posibles efectos que podran suceder de
algunos factores exgenos, que modificaran el
escenario tendencial.
El escenario consensuado: corresponde al escenario que
se considera ms conveniente para el cantn,
considerando tanto las posibilidades y limitaciones
propias como las nuevas opciones y condicionantes
generadas por el escenario general probable, de manera
que se aprovechen las oportunidades potenciales y se
mitiguen los posibles efectos adversos. La construccin
de este escenario debe ser factible para el cantn.
Mapa, cuadro o figura de reas ambientalmente

prioritarias: Delimitacin de reas que requieren
manejo ambiental prioritario para proteger el patrimonio
natural y garantizar la oferta ambiental (zonas con alta
biodiversidad, bosques naturales, zonas vulnerables por
procesos de erosin o desertificacin, nacimientos de
agua y zonas de recarga de acuferos, reas de manejo de
cauces, etc.).
Mapa, cuadro o figura de amenazas naturales y
socioambientales: Ubicacin y delimitacin indicativa
de las reas que presentan exposicin a amenazas y
susceptibilidad (nivel potenciales de impacto) por
eventos naturales o socioambientales (inundacin,
deslizamiento, avalancha, sismo, erupcin volcnica).
Mapa de reas de usos y ocupacin de los suelos:
Segn reas concentradas y dispersas que se dan en el
territorio cantonal y los elementos (redes y
equipamientos) que los vinculan entre s y con otros
territorios.
85
Mapa, cuadro o figura de los asentamientos del cantn:

Sealamiento de las relaciones que se dan entre los
distintos asentamientos del cantn, las reas de actividad
y las redes o flujos que los vinculan.
Cuadros: Expresan las inequidades en el ejercicio de los

derechos sociales, culturales y polticos de la poblacin
con las desagregaciones por sexo, edad, origen nacional
y tnico y discapacidad.
Mapas, cuadros o figuras sociales: Caracterizacin

espacial de los indicadores de coberturas y calidad de
servicios bsicos (infraestructura, servicios sociales,
etc.), as como de condiciones de vida (violencia de
gnero, seguridad ciudadana, etc.). Adems, informacin
que exprese las condiciones de vida de la poblacin e
identifique las inequidades en el ejercicio de los
derechos sociales, culturales y polticos de la poblacin
con las desagregaciones por sexo, edad, origen nacional
y tnico y discapacidad.
Mapas, cuadros o figuras culturales: Sealamiento

(delimitacin indicativa) de territorios de comunidades,
pueblos y nacionalidades en el cantn.
Mapa de relaciones funcionales: Ubicacin y relaciones

espaciales de las vinculaciones que se dan con otros
territorios y las dependencias o complementariedades
que por diversas actividades econmicas productivas se
generan con ellos y tienen posibilidad de expresarse en
el territorio).
Mapa, cuadro o figura indicativa de riesgos:

Delimitacin de las vulnerabilidades, ubicacin de las
zonas de riesgo, correspondientes a actividades
productivas, asentamientos y/o infraestructuras ubicadas
en zonas de amenaza.
E. Mapas, cuadros o figuras derivados del anlisis de los

sistemas
La situacin de cada sistema tambin debe expresarse de
manera grfica y estadstica mediante el uso de mapas,
cuadros o figuras que registren la proyeccin de esas
situaciones en el territorio. Estos documentos son el insumo
para identificar el modelo de ordenamiento territorial con el
que est actualmente operando o funcionado el cantn; los
cuadros y sus datos cuantitativos sern la base para
dimensionar el alcance de programas y proyectos de la
propuesta. Algunos de estos mapas, cuadros o figuras
pueden ser ampliaciones o especificaciones de los
recomendados en las matrices que se presentan en el
Captulo IV; a continuacin se sealan los ms importantes:
--
3.1.2 La propuesta
objetivos, polticas, estrategias, resultados y metas
deseadas, y el modelo territorial que debe implementarse
para viabilizar el logro de sus objetivos " (COPFP, Art 42)
En el proceso de formulacin de un Plan de Desarrollo y de
Ordenamiento Territorial, la propuesta comprende el
conjunto de decisiones20 que tomar y adoptar el cantn
con el objeto de alcanzar una situacin deseada de Buen
Vivir, a partir de la situacin y tendencias actuales y en el
marco de los escenarios posibles y deseados que enmarcan
el proceso.
Mapa o cuadro de proyectos estratgicos: Ubicacin

geogrfica si es posible, y sealamiento indicativo de
reas de influencia de proyectos estratgicos
provinciales, regionales y nacionales.
a) La visin a largo plazo de hacia dnde debe ir el cantn,

los resultados, las polticas, estrategias y metas; y,
Mapa, cuadro o figura de cadenas productivas:

Localizacin y definicin del mbito de influencia en el
territorio, de las cadenas productivas y de valor
derivadas de los mapas provinciales.
Las decisiones deben ser adoptadas de manera concertada y

articulada con los representantes de las parroquias y de la
provincia y deben ser concomitantes con las directrices que
emanen del Plan Nacional de Desarrollo.

86
Se detallan los contenidos de estos elementos.

A. Decisiones estratgicas: Hacia dnde va el cantn
en el largo plazo?
Debe presentar el nivel de desarrollo o Buen Vivir, que se
debe alcanzar en el territorio cantonal dentro de un plazo
determinado. Esa decisin debe estar constituida por los
siguientes contenidos:
Objetivo integral21, es la situacin fundamental que se
desea alcanzar en un plazo determinado, que debe
sintetizar y resaltar, al menos los siguientes aspectos:
La situacin social, econmica y ambiental deseada
o que se busca alcanzar en un perodo determinado.
La calidad de vida que se debe alcanzar medida en
el contexto de un hbitat seguro, eficiente,
equitativo y sostenible.
El rol del territorio en el contexto provincial o
regional; sus principales atributos y su buen
funcionamiento.
Los objetivos especficos o resultados22 particulares

que deben alcanzarse para afianzar y viabilizar el
logro del objetivo integral. Estos objetivos
especficos deben definir situaciones deseadas que
superen situaciones deficitarias, inequitativas o
aprovechen potencialidades de uno o varios de los
sistemas considerados por el diagnstico; esta
interaccin va a contribuir a conferir el carcter
integral del gran objetivo de desarrollo y facilitar la
gestin institucional. Tambin para cada uno de
estos objetivos especficos deben estructurarse
indicadores que sern los que orienten los procesos
de seguimiento, evaluacin y retroalimentacin del
Plan y lo vinculen con los objetivos nacionales de
desarrollo.
Sin perjuicio de la libertad de decisin que tiene los GAD,
los planes deberan definir las situaciones que deben
La sosteibilidad del sistema ambiental y el debido
aprovechamiento de sus potencialidades, atendiendo
los derechos de la naturaleza.
La precautelacin de la seguridad de los ciudadanos
y de la infraestructura productiva frente a riesgos de
desastre, entendida como parte integrante del
desarrollo sostenible.
El Objetivo Integral debe ser medido sobre la base de un

conjunto de indicadores que los vinculen con los objetivos
del Plan Nacional de y con las polticas pblicas que se
generen para alcanzar el Buen Vivir.
La consolidacin de la calidad de vida en el

territorio-acceso a los servicios sociales y bsicos,
a espacios democrticos, al uso y ocupacin
adecuados del suelo por medio de un sistema
eficiente de asentamientos humanos y la posibilidad
de que personas y bienes se movilicen fluidamente
en el territorio.
El Objetivo Integral de desarrollo as estructurado, demanda

a su vez la adopcin, igualmente consensuada, de otras
decisiones complementarias que permitan su concrecin y
consolidacin, en tal sentido deben definirse: .
- La igualdad , inclusin y no discriminacin de los

grupos poblacionales que habitan en el territorio y
el cierre de brechas en el ejercicio de sus derechos.
Las polticas pblicas que deben aplicarse en el

territorio para lograr alcanzar el objetivo integral y
que van a orientar la definicin de los objetivos
especficos o resultados de desarrollo y tambin las
determinantes que permitirn definir el modelo
deseado de ordenamiento territorial. Las polticas
son el mecanismo que permite al gobierno local,
garantizar, proteger y cumplir con los derechos de
las personas establecidos en la Constitucin y en los
instrumentos internacionales vinculantes.
El Objetivo de Desarrollo es el punto medular del Plan de

Desarrollo y su razn de ser. Su logro se convertir en el
punto focal de la gestin de los gobiernos municipales en los
prximos 10 15 aos. Hay dos fundamentos para definir este
objetivo: a) El diagnstico estratgico que no solo muestra lo
que se debe corregir sino las potencialidades que deben
aprovecharse para alcanzar el nivel de vida deseado, b) Las
aspiraciones de los actores que se han decantado del proceso
de vida y el conocimiento del territorio. Las tcnicas de trabajo
con los actores territoriales son cruciales para garantizar la
legitimidad y apropiacin . del Plan.

fomento de actividades econmicas urbanas y
rurales con nfasis en el desarrollo de los
productores pequeos y medianos.
El desarrollo del tejido social y la precautelacin del
patrimonio cultural tangible e intangible.
La articulacin y aporte del cantn a los esfuerzos y
objetivos de desarrollo sostenible en su nivel de
gobierno como en el resto de los niveles de
gobierno.
Las estrategias de largo plazo que deben ponerse en
marcha en el territorio para viabilizar o facilitar el logro
de los resultados. Contemplan alianzas, acuerdos,
El concepto de identificar los resultados u objetivos especficos

es caracterizar el alcance del objetivo integral. Permiten
eventualmente organizar las acciones por ejemplo Planes,
Programas, Proyectos en ejes integradores de fcil
comprensin para los ciudadanos y facilitadores de los
mecanismos y modelos de gestin que deben aplicar los GAD
para la puesta en marcha y seguimiento del Plan.

asignacin de prioridades, preparacin de condiciones
favorables para la inversin, fomento de proceso
mancomunados, concrecin de apoyos externos, entre
otras medidas, que viabilizarn la puesta en marcha del
Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial.
Las metas, entendidas como los avances de las

situaciones intermedias que deben alcanzarse entre el
inicio del proceso d aplicacin del Plan y su horizonte.
Estas situaciones o metas a alcanzar pueden ser
quinquenales o coincidentes con los perodos
administrativos segn lo establezca la Ley, y se deben
medir sobre la base de. los mismos indicadores de los
resultados u objetivos especficos.
El rol que debe desempear el territorio en el contexto

provincial, sobre la base de las caractersticas del
escenario ms probable que puede devenir en el corto,
mediano o largo plazo. Deben identificarse adems las
responsabilidades de los gobiernos del nivel parroquial
(quin hace qu en el territorio cantonal) para evitar
superposiciones e interferencias.
B. Decisiones territoriales23: Cul es el modelo
territorial del cantn que facilitar el logr del
desarrollo?
territorial deseado" a la forma de organizacin del territorio
que permitir que se lleven a cabo de la manera ms
adecuada (sostenible, segura, equitativa y eficiente), la
territorio; y que se fortalezcan los vnculos espaciales entre
los asentamientos y entre estos y el medio natural. En tal
sentido, deben superarse las limitaciones del modelo actual
establecido en el diagnstico y aprovechar las
consensuado.

ambiental) correspondientes a reas de proteccin,
presente o potencial, reas de mitigacin de
Todas estas decisiones deben tomarse de manera
consensuada con los actores cantonales pblicos, sociales y
privados. En el proceso de formulacin debe contarse con la
participacin de representantes de otros niveles de gobierno:
provincia y parroquias. Esto es especialmente adecuado en la
definicin del rol del territorio en el contexto del desarrollo
provincial y permite adems acordar cual sera el rol de los
territorios parroquiales en el desarrollo cantonal. Esta
participacin concertada es la base para que los Planes de
esos tres niveles sean reales y efectivos.
87
reas correspondientes a actividades y usos

cantonal y con referencia a los niveles parroquial,
provincial, regional/nacional, de ser el caso.
. -

en los mapas.
precedentes, se debe proceder a definir alternativas de
organizacin (modelo territorial deseado) que respondan de
manera integral a:
Las determinantes que estn implcitas en la visin y
los objetivos de desarrollo as como tambin en los
resultados previstos para cada sistema.
-
La delimitacin y definicin de formas de

utilizacin y manejo de las diversas zonas del
territorio.
Los requerimientos especficos de vinculacin que
se derivan de la naturaleza de las distintas zonas que
conforman el territorio.

modo espacial:
Los requerimientos de vinculacin que se

detectaron como necesarios a establecer o fortalecer
con los territorios circunvecinos.
La forma de expresin de estas disposiciones puede ser

realizada, inicialmente, mediante esquemas grficos tipo
corema, que posteriormente se transformarn en mapas o
planos georreferenciados, una vez se concreten las
Estrategias Territoriales.24
3.1.3 Decisiones organizacionales:
gestin
el modelo de
"Modelo de gestin.- Para la elaboracin del modelo de

gestin, los GAD debern precisar, por lo menos, los datos
especficos de los programas y proyectos, cronogramas
estimados y presupuestos, instancias, responsables de la
ejecucin, sistema de monitoreo, evaluacin y
retroalimentacin que faciliten la rendicin de cuentas y el
control social" (COPFP, Art. 42).
Las escalas recomendadas para el anlisis y la expresin

grfica en el territorio son:
rea cantonal: 1.25.000 (se puede aceptar en algunos

casos la escala 1.50.000).
reas urbanas: 1: 10.000 o mayores.
88
Registro Oficial
dedicacin exclusiva, como parte de la Direccin de

Planificacin o en su ausencia, bajo directa dependencia
de la alcalda del cantn.
Aclaracin
El modelo de gestin es el instrumento que permitir a los
GAD llevar a la prctica los Planes de Desarrollo (y
tambin de Ordenamiento Territorial), es decir viabilizar la
consecucin de los objetivos y los resultados de desarrollo
previstos para el largo plazo. En tal sentido y en acuerdo
con el mandato que encabeza este punto, se deben
considerar como componentes del Modelo a los siguientes
elementos:
Un Comit Consultivo del Plan, que estara conformado

por:
Instancias responsables de la formulacin del Plan.

estimativos, que constituyen las lneas de accin
estratgicas.
Representantes de todas las direcciones o

departamentos, que se reuniran al menos una vez al
mes para tratar temas vinculados al Plan. Son
especialmente importantes las direcciones o
departamentos de ambiente, financiera, de obras
pblicas, de participacin ciudadana, asesora jurdica y
de compras pblicas.
Sistema de monitoreo, evaluacin y control de la

ejecucin y sus logros.
Ocasionalmente y en orden a las caractersticas del

proceso, se pueden incorporar representantes de las
organizaciones sociales y privadas que estn
participando en la formulacin de los Planes.
Ocasionalmente por representantes de los sectores

(delegaciones provinciales de los ministerios)
involucrados en los procesos de desarrollo y
Estrategia de promocin orientada a la apropiacin y

control del Plan por parte de la ciudadana.
A. Conformacin de las instancias vinculadas con la

planificacin participativa
El Gobierno Cantonal deber conformar las siguientes
instancias de modo obligatorio:
El Consejo o Asamblea de Ciudadanos:
Segn las opciones que brinda el inciso final del Art. 100 de
la Constitucin, y que debe cumplir las funciones ah
previstas, que se contienen en el Captulo III del Ttulo VII,
"Modalidades de Gestin, Planificacin, Coordinacin y
Participacin", y con mayor especificidad lo que contempla
el Art. 304 del COOTAD y en general con las disposiciones
de la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana. En estos
mecanismos de participacin cabe observar la paridad en la
participacin de hombres y mujeres y la inclusin de grupos
tradicionalmente marginados.
El Consejo de Planificacin Cantonal
Se conformar segn lo dispuesto en el Art. 28 del Cdigo
de Orgnico Planificacin y Finanzas Pblicas:
Otras instancias
recomendadas:
no
obligatorias
pero
Un asistente tcnico con experticia en el manejo de

herramientas de sistemas de informacin geogrfica y
de estadsticas.
Tambin es importante sealar que los responsables de los

gobiernos municipales deberan fomentar su participacin
en los Grupos Provinciales de Planificacin, a los cuales se
hace referencia en el Punto correspondiente de los Planes
Provinciales.
Adicionalmente, el COOTAD en su artculo 598 establece
la conformacin de los Consejos Cantonales para la
Proteccin de Derechos con atribuciones para la
formulacin, transversalizacin, observancia, seguimiento y
evaluacin de las polticas pblicas de proteccin de
derechos a nivel cantonal.
Es necesario que los Consejos se conformen en el marco de
la planificacin, para que puedan articular a las y los actores
vinculados con los temas de proteccin de derechos, apoyar
la transversalizacin de los enfoques de igualdad en los
planes y proyectos y monitorear el cumplimiento de los
mismos.
fuertemente
Esta es una decisin soberana de los Gobiernos

Municipales. Sin embargo se recomienda que el Gobierno
Municipal conforme las siguientes instancias para la
ejecucin del Plan:
Una instancia interna (por ejemplo la Oficina del Plan) a
cuyo cargo estar la facilitacin del proceso de formulacin,
ejecucin y seguimiento de los Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial. Estara conformada al menos por:
Un tcnico del gobierno cantonal, vinculado al

desarrollo econmico y/o territorial que actuar como
coordinador del proceso de formulacin del Plan, con
B. Conformacin de las instancias responsables del

Monitoreo, Evaluacin y Retroalimentacin del
Proceso de Aplicacin del Plan
En orden a lo que dispone el COOTAD, se debe contemplar
la participacin del Sistema de Participacin para que ejerza
las facultades de control y veedura de la aplicacin de los
Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial de
modo conjunto con las instancias recomendadas en el punto
precedente.
Adicionalmente,
cuando
sea
necesario
efectuar
modificaciones a los contenidos del Plan, debe intervenir el
Concejo Cantonal de Planificacin para validar aquellas
propuestas de cambio que sean propias de su competencia.
La conformacin de estas instancias consta en el Captulo

III. "Proceso participativo para la formulacin y aprobacin
de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial".
C. Identificacin de Programas y Proyectos,
cronograma de ejecucin y presupuestos
estimativos25
Constituyen en su conjunto, la hoja de ruta con la que el
GAD guiar su accionar durante el perodo de vigencia del
Plan, una vez que este haya sido aprobado por su Concejo.
Debe contener:
Los programas y proyectos, que se desarrollarn a lo

largo del perodo de vigencia del Plan Error! Marcador
no definido.

calificados como prioritarios y que debern ser
correspondiente al perodo administrativo Error!
Marcador no definido.
Cronograma de ejecucin de los programas, proyectos y

acciones del quinquenio o metas correspondientes que
deber incluir el tiempo estimado que tomar la
planificacin hasta el nivel de factibilidad de esos
proyectos y los tiempos de licitacin de las obras. Estos
cronogramas servirn para la elaboracin de los planes
operativos anuales y sern sometidos a consideracin
del Concejo Cantonal para su aprobacin;

de los proyectos contenidos en el cronograma, incluirn
financiamiento que garanticen la transferencia de
recursos efectivos para todos y cada uno de los
proyectos priorizados.
D. Sistema de monitoreo, evaluacin y

retroalimentacin
ejecucin del Plan y sobre la base de la informacin que se
Si bien en esta parte se trata del Plan de Desarrollo, los

programas y proyectos deben contener tambin los que sean
propios del Plan de Ordenamiento Territorial y los vinculados a
la gestin de territorio. Se identifican entonces tres grupos
posibles de proyectos:
De desarrollo, que abarcarn los campos de lo social, lo

desarrollo integral.
Del ordenamiento territorial, que contemplarn los
relacionados con: Asentamientos humanos (poblamiento,
usos y ocupacin del suelo, servicios sociales, bsicos y
municipales); Movilidad, energa y conectividad (vas,
transporte y trnsito, flujos y redes).
De la gestin del territorio, fortalecimiento GAD y de las
organizaciones sociales que pueden asumir la cogestin del
territorio.
89

objetivos del Plan. La informacin que genere el sistema
permitir a las instancias competentes, adoptar medidas que
permitan acelerar acciones, reorientar, ampliar o reducir
esfuerzos, con miras a lograr la eficiencia de los procesos y
la optimizacin de resultados. El sistema debe permitir el
cumplimiento del derecho a la informacin de las personas
que habitan los territorios y servir de insumo para la
rendicin de cuentas de las autoridades.
E. Estrategia de promocin y difusin de los planes
previstas por el se logre un adecuado nivel de apropiacin
por parte de la ciudadana. Con ese propsito es preciso
formular una estrategia de promocin del Plan que
contemple las actividades, responsabilidades y recursos que
deben destinarse para su puesta en marcha. Esta estrategia
deber contemplar, entre otros aspectos, material de difusin
que permita transmitir a la globalidad de la poblacin, los
objetivos, resultados y procedimientos a ser instaurados para
as fomentar su plena identificacin con el Plan.
3.2 Los planes cantonales de ordenamiento territorial
Segn se plante al inicio de este captulo, los planes de
ordenamiento territorial deben definir:
Las estrategias territoriales.
Los mecanismos de gestin.
Los programas y proyectos.
Se procede identificar las caractersticas de cada uno de

esos contenidos.
3.2.1 Las estrategias territoriales
el GAD municipal para articular las directrices y
orientaciones que surgen de los objetivos de desarrollo con
las potencialidades, caractersticas del territorio y su forma
de utilizacin y organizacin. Los mbitos de aplicacin de
esas estrategias abarcan todo el territorio cantonal, con
criterio de equidad para todos sus habitantes y en relacin
con sus demandas, algunas de las cuales van ms all del
mbito de sus competencias y del mandato de las leyes
pertinentes.
Si bien las determinaciones que sobre uso, ocupacin y
manejo de suelo son facultades privativas de los gobiernos
cantonales y obligan a los dems regmenes o gobiernos
territoriales a respetarlas, es necesario para garantizar la
debida coherencia y la construccin de un proyecto
nacional, segn lo estipula el primer inciso del artculo 296
y el artculo 299 del COOTAD y los Lincamientos para la
planificacin del territorio acordados que se busquen
acuerdos y consensos con esos gobiernos al momento de
adoptar decisiones relacionadas con la organizacin del
territorio.
90
--
Se recomienda que la definicin de las estrategias

territoriales parta de la definicin de la estrategia de
poblamiento y, una vez establecida, derive directrices para
la estrategia de utilizacin del territorio, que a su vez debe

estar relacionada con la consolidacin del habitat y
Figura 4: Las estrategias territoriales

A. La Estrategia de Poblamiento
Es el punto de partida para la organizacin del territorio.
Comprende las previsiones y medidas que deben adoptarse
para conducir los procesos de localizacin de la poblacin
en el territorio durante el perodo de vigencia del Plan. En
tal sentido, a partir del modelo deseado de ordenamiento
territorial, se deben definir:
Los lugares de asiento de la poblacin segn su dinmica
demogrfica y los patrones deseados de localizacin
espacial y capacidad de acogida no solo de la poblacin
sino adems de todas las reas de actividad general. La
estrategia debe orientarse a fomentar, desalentar o proponer
nuevas opciones frente a esas tendencias en orden, a
consideraciones como las siguientes: sostenibilidad
ambiental; posibilidad de explotacin de recursos,
seguridad; aprovechamiento de posibilidades estratgicas de
mediano y largo plazo.
perodo de vigencia de los Planes por parte de la poblacin.
La estrategia debe contemplar las posibilidades de proveer
de manera sostenible y sin discriminacin los servicios que
demanda la poblacin en dnde se va a situar, as como los
equipamientos requeridos.
Igualmente, debe contemplar los estmulos o desincentivos
que debern implementarse para que se logren mantener los
volmenes de poblacin no solo dentro de la globalidad del
territorio sino en relacin con la localizacin de las reas de
actividad con asentamientos concentradores de poblacin o
dispersores.
Finalmente se debe establecer el Sistema de Centros
Poblados, que debe operar en el cantn con el fin de
colaborar en el propsito conferir mayor eficiencia a

funcionamiento del territorio, sobre la base de la asuncin
de los roles acordados por el componente estratgico del
Plan de Desarrollo. En el caso de las reas urbanas, cuando
su tamao lo amerite, se podr considerar su organizacin
mediante centraliclades con funciones, roles, centralidades
etc., que mejoren la funcionalidad urbana de la cabecera o
de los centros poblados del cantn de similar importancia.
B. La estrategia de utilizacin del territorio

Est dirigida a definir la forma de uso, ocupacin y manejo
del territorio, en orden a las determinantes que se vinculan y
se derivan de la estrategia de poblamiento. Deben estar
orientadas a garantizar el uso eficiente del territorio
fundamentndose 'en los principios de la funcin social de
la tierra, la prevalencia del inters general sobre el
particular y la distribucin equitativa de las cargas y
beneficios" (COOTAD, Art. 296). Los temas que abarca
esta estrategia son los siguientes:
Clasificacin del suelo, que definir la zonificacin por
suelos urbanos, urbanizables y no urbanizables del cantn.
Uso del suelo rural, que definir la zonificacin (los
polgonos o elementos estructurados) segn usos principales
que se destinarn en el cantn para el desarrollo de al
menos las siguientes actividades:
Productivas: agrcolas, forestales, industriales etc.
Proteccin ambiental: parques naturales, bosques

protectores, cauces de ros, etc.
reas de riesgo en el mbito cantonal y urbano.
Preservacin y usufructo de reas patrimoniales

naturales o arqueolgicas.
Uso de suelo urbano, que definir la zonifcacin

considerando al menos las siguientes categoras:
Residenciales.
Industriales y productivos.
Comerciales.
Equipamientos para servicios sociales.
Equipamientos para servicios pblicos.
Proteccin ecolgica.
Patrimonio histrico o arqueolgico.
Las compatibilidades e incompatibilidades entre usos.
Forma de ocupacin del suelo, que constar en una

zonifcacin que defina tanto para lo rural cuanto para lo
urbano, los parmetros de ocupacin que busquen en lo
esencial concretar las polticas de crecimiento urbano
(horizontal, vertical mixto) sobre la base del
dimensionamiento de lotes, coeficientes de ocupacin del
suelo, retiros, nmero de viviendas por lote, etc.
Tratamientos urbansticos, que definirn las polticas del
desarrollo territorial urbano mediante una zonifcacin
segn tipo de accin a aplicar en el territorio. Esas acciones
pueden ser de renovacin, de consolidacin, de nuevos
desarrollos, de conservacin o reubicacin, y deben definir
el alcance, condiciones y tiempos de concrecin.
C. La Estrategia de consolidacin de los asentamientos
humanos
Contempla el conjunto de decisiones que buscan la creacin
de condiciones favorables al Buen Vivir de la poblacin
sobre la base de la aplicacin de polticas orientadas a la
creacin de un habitat equitativo, sostenible y seguro. A
partir y en coordinacin con las decisiones vinculadas a la
estructura territorial y a la forma de uso y ocupacin del
suelo, esta estrategia debe considerar la relacin entre la
localizacin de los asentamientos de poblacin en todo el
cantn y la ubicacin y cobertura de los equipamientos y
servicios que demanda el Buen Vivir.
Los componentes del sistema de asentamientos humanos
que deben implementarse en el territorio cantonal son al
menos los siguientes:
Distribucin espacial de los servicios sociales de salud y

educacin. La calidad de estos servicios se evala en el
Plan de Desarrollo. En el de Ordenamiento se debe
identificar la ubicacin equitativa de los equipamientos
respecto de las concentraciones de poblacin.
Localizacin equitativa de proyectos de vivienda de

inters social, entendida como un servicio social que
debe responder a un equilibrio entre el valor del suelo y
la localizacin justa de equipamientos y servicios.
--
91
Localizacin y acciones tendientes a la legalizacin de

la tenencia del suelo.
Cobertura espacial de los servicios bsicos, que debe

definir reas actuales y futuras que deben cubrir los
servicios de agua potable, saneamiento y desechos
slidos en el cantn.

aprovisionamiento bsico y seguridad, entre otros.
Localizacin equitativa de los equipamientos de

espacios de encuentro ciudadano, reas verdes, parques,
paseos, que fomenten la comunicacin y el dilogo.
En los cantones con asentamientos de mayor tamao y de

mayor complejidad se pueden crear subsistemas para uno o
varios de los aspectos antes sealados, que deben
comprender mecanismos especficos de gestin para
facilitar el manejo de esos equipamientos.
D. Los sistemas estructurantes: Movilidad, Energa y
Conectividad26
Estn constituidos por tres sistemas diferenciados que
buscan que la poblacin ubicada en el territorio, las reas en
donde ejerce -sus actividades y, en general, el habitat
cantonal, se vinculen y relacionen de modo eficiente y
eficaz.
Para el efecto se deben definir e implementar tres tipos de
sistemas, que se constituyen en elementos estructurantes de
las actividades,
El sistema de movilidad.
El sistema de conectividad.
El sistema de energa.
El sistema de movilidad comprende los subsistemas de

vialidad tanto urbana como intracantonal y el de
transporte, trnsito y seguridad vial, que en su conjunto
deben garantizar los desplazamientos de personas y bienes
de acuerdo a condiciones de eficiencia.
El sistema de conectividad debe abarcar el tema de la
comunicacin telefnica y el de conexin a las redes
interconectadas de comunicacin en el mbito global
(internet), que deben ser accesibles a la generalidad de la
poblacin cantonal.
El sistema de energa, entre otras la energa elctrica, que
debe atender la demanda de la produccin y el consumo en
el territorio cantonal, en coordinacin con el gobierno
provincial.
El sistema de energa, entre otras la energa elctrica, que
debe atender la demanda de la produccin y el consumo en
el territorio cantonal, en coordinacin con el gobierno
provincial.
Algunas de las competencias vinculadas con estos sistemas no
son propias de los gobiernos cantonales; sin embargo, deben
constar en sus Planes. Es entonces indispensable que los
responsables de los GAD cantonales logren acuerdos con los
responsables de esas competencias.
92
Registro Oficial
participacin de los actores territoriales segn

convenios que se hubieran suscrito, en especial con
los representantes de los actores sociales; espacios
para el ejercicio de veedura y control de aplicacin
del Plan por los ciudadanos y mecanismos de
solucin inmediata.
Se refiere al o a los mapas que contienen la propuesta de

Modelo de Ordenamiento Territorial, y que permiten la
aplicacin territorial izada de las disposiciones normativas y
programticas. Teniendo en cuenta los diversos niveles de
las decisiones de ordenamiento Territorial se debern
elaborar mapas en tres escalas bsicas as:
Mapa de localizacin, que contenga las relaciones

espaciales del Modelo del cantn con los cantones
colindantes y con la provincia. Escala 1:100.000 a
1:50.000.
Mapa(s) del Modelo de Territorial que comprende(n) la
totalidad del territorio de la municipalidad (cantn y
parroquias) a Escala 1:50.000 o 1:25.000, en el cual se
incorporan y articulan los diversos sistemas que
conforman el Modelo.
Mapa(s) de las decisiones que contiene el Modelo
Territorial para las reas urbanas y centros poblados,
donde se requiere un mayor nivel de detalle. Estos
mapas se elaborarn en escala 1:10.000 y mayores.
Todos los mapas deben ser elaborados con los estndares

que seale el Sistema Nacional de Informacin.
territorio


Acuerdos o convenios que se celebren para la

aplicacin del Plan.

Seguimiento y evaluacin de los Planes, sobre la

base del Sistema que forma parte del modelo de
gestin, y articulacin de los procesos de
actualizacin o ajuste de esos instrumentos.

Planes Oficina del Plan por ejemplo.. asumira,
del proceso de concrecin del plan y en tal sentido sus
funciones sera entre otras las siguientes:
programas y proyectos del Plan. Esto implica la
accin de coordinacin entre las instancias
respectivas del GAD que sean responsables de los
programas y proyectos, y la articulacin con las
instancias externas que tienen responsabilidad en la
ejecucin de esos proyectos.
Articulacin de los procesos de control de la
aplicacin del Plan, en especial en el cumplimiento
de las disposiciones normativas relacionadas con el
uso, ocupacin y manejo del territorio; la

celebren convenios especficos en especial orientados a
la corresponsabilidad del control del cumplimiento de la
normativa urbana.

Estar constituida por el conjunto de disposiciones
relacionadas la vigencia del Plan y sus mecanismos de
actualizacin y revisin; con el uso, ocupacin y manejo del
suelo y conformadas en un cuerpo normativo que ser
sancionado por la ordenanza respectiva y los mapas del
Plan de Ordenamiento correspondientes. El detalle de esta
ordenanza consta en los documentos de soporte.
Orientados al desarrollo territorial, al control y supervisin .
del cumplimiento del Plan, entre otros fines, que se
suscriban entre el Gobierno Municipal y los representantes
Representantes de las instituciones de la funcin

ejecutiva desconcentradas en el territorio.

identificados debern insertarse coordinadamente en el

ordenamiento territorial

territorial
Se definirn en orden a los objetivos, metas y prioridades
del Plan de Desarrollo y en especial del Plan de
Ordenamiento Territorial y cuyo contenido especfico se
seala a continuacin:
A. Sistema de Asentamientos Humanos

complejidad y la magnitud de poblacin atendida de
los servicios bsicos: agua potable, saneamiento y
desechos slidos.
Programas o proyectos de localizacin, relocalizacin y

ejecucin de los equipamientos de salud (centros de
salud, centros de salud hospital, hospital de
especialidades) en los sitios definidos por el mapa de
usos de suelo y mediante acuerdo con la entidad rectora.
Programas o proyectos de localizacin, relocalizacin y

ejecucin de los equipamientos de educacin (centros
de desarrollo infantil; educacin bsica, diversificada,
superior), en los sitios definidos por la zonificacin y
mapas de usos del suelo y mediante acuerdo con la
entidad rectora.
Programas o proyectos, orientados al mejoramiento de

la calidad del habitat en especial de los sectores
pobres o discriminados de las reas urbanas y de
vivienda de inters social, en los sitios previstos por la
zonificacin del uso del suelo.
Programas o proyectos para la legalizacin del suelo y

de las construcciones.
Programas y proyectos que garanticen el ejercicio de

derechos, que promuevan la igualdad y no
discriminacin, la inclusin y la proteccin a grupos de
atencin prioritaria.
Programas o proyectos de localizacin, reubicacin y

ejecucin de los equipamientos municipales desde los
que se brindarn los servicios de:
o Encuentro ciudadano: espacios pblicos abiertos o
cubiertos de acceso libre y democrtico.
o Recreacin y encuentro con la naturaleza: parques,
reas verdes, plazas, zonas protegidas accesibles,
etc.
o
Aprovisionamiento bsico: mercados y camales.
o Seguridad ciudadana: estaciones o cuarteles de

bomberos y de polica.
B. Sistema de movilidad, energa y conectividad
Comprenden los campos de la vialidad27, el transporte,
trnsito y seguridad vial; la conectividad (servicio
telefnico y comunicacin por internet) y la energa, en
especial la elctrica para consumo y produccin. Los
programas y proyectos deben ser los siguientes:

complejidad y la magnitud de poblacin servida de
los sistemas de vialidad, transporte, trnsito y seguridad
vial segn las competencias municipales y en acuerdo,
segn sea el caso, con las entidades rectoras.
Planes maestros, programas o proyectos de electricidad

segn el grado de complejidad o el tamao de la
poblacin servida que cubran la demanda de la
poblacin tanto para el consumo cuanto para la
produccin energtica.
En el caso de la vialidad la competencia de los GAD
municipales se circunscribe a las reas urbanas y los centros
poblados parroquiales. No obstante los Planes cantonales deben
sealar los sistemas integrales. Por tal causa se deben
estructurar con la participacin de representantes autorizados
de los Gobiernos Provincial y Parroquiales. La construccin y
mantenimiento de las vas corresponder a las instancias
previstas por la Constitucin y leyes respectivas.
93
Programas o proyectos vinculados al acceso democrtico a

la informacin en red y a la telefona. Los programas o
proyectos, aparte de consolidar la cobertura, estaran
dirigidos a desarrollar procesos de implementacin de
centros de servicio para personas que no tienen acceso a
la intercomunicacin.
4. Los planes parroquiales
Las especificaciones que se presentan a continuacin
pueden parecer excesivas y fuera del alcance de los
gobiernos parroquiales. Sin embargo, no pueden ser
menores, en tanto sus Planes deben cumplir con los
mandatos que la Constitucin, el COOTAD y el Cdigo
Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas (COPFP)
establecen para este tipo de instrumentos.
Las opciones que se sealan en el punto precedente para la
formulacin de los planes de gobiernos municipales con
recursos limitados: (planificacin gradual de temas,
variaciones en la profundidad del tratamiento de los temas o
la posibilidad de un desarrollo paso por paso) son
especialmente adecuadas y aplicables a los procesos de
formulacin de los Planes Parroquiales. Estas opciones
pueden facilitar el cumplimiento del mandato y satisfacer la
necesidad de que esos gobiernos cuenten con instrumentos
vlidos para viabilizar su gestin del territorio.
Los gobiernos parroquiales, en tanto pertenecen a la
jurisdiccin de un cantn y provincia, pueden contar con una
buena parte de la informacin que sus Planes requieren,
extrayndola de los planes de esos niveles de gobierno.
Inclusive las directrices de desarrollo cantonal y provincial,
en cuya construccin participaron, les permiten orientar y
detallar los objetivos del desarrollo parroquial. Sin perjuicio
de esta posibilidad, los gobiernos parroquiales pueden
formular diagnsticos cualitativos y propuestas, sobre la
base del conocimiento que las y los actores territoriales
poseen de la realidad de su entorno y con quienes pueden
tener mayor cercana.
Adicionalmente, los gobiernos parroquiales tienen un aliado
importante en los gobiernos provinciales para el logro de
varios objetivos de desarrollo. Esta condicin hace posible
tambin que se canalicen recursos de inversin que pueden
dejar beneficios importantes para la poblacin parroquial.
Otros aliados importantes de las juntas parroquiales son los
Ministerios y niveles desconcentrados del Ambiente, del
MAGAP, de la SENAGUA, entre otros, que buscan en los
gobiernos parroquiales socios confiables en la cogestin
sostenible de los recursos.
Por tanto, se dan varias circunstancias que permiten a los
gobiernos cumplir con el mandato de Ley, pero sobre todo
elaborar adecuadamente sus Planes para mejorar la
condicin social y econmica de su poblacin.
As, las especificaciones que se presentan a continuacin
son referentes ideales de lo que deben ser los Planes
Parroquiales, pero su alcance y forma de abordaje dependen
de la decisin autnoma de sus gobiernos.
94
Registro Oficial
4.1 Los planes parroquiales de desarrollo

que sostiene y determina las diversas actividades de la
biofsico. Contiene ecosistemas estratgicos, zonas
vulnerables, cauces y cuencas, zonas susceptibles a
amenazas naturales entre otros. Debe establecer la
afectacin que se deriva de la situacin cantonal o
provincial en el medio biofsico o natural de la
parroquia, e identificar las reas naturales sensibles en
los cauces hdricos.
Sistema econmico: comprende al conjunto e

interrelacin de factores vinculados con el desarrollo de
la economa integral del territorio y las opciones o
potencialidades que pueden aprovecharse para fomentar
el logro del Buen Vivir. Est conformado por reas y
zonas de actividad productiva, equipamientos de
transformacin y comercializacin, etc. La situacin
econmica de la parroquia se deriva de la situacin
cantonal e inclusive provincial; se debe especificar o
llevar a nivel de detalle las implicaciones econmicas
que pueden darse en el mbito parroquial. Este sistema
debe mostrar la diversidad de la fuerza de trabajo
involucrada para identificar formas de trabajo infantil,
trabajo precario, trabajo familiar no remunerado, las
oportunidades laborales de personas con discapacidad,
la situacin laboral de inmigrantes-refugiados, etc.
Sistema sociocultural: es un tema en especial

importante en el mbito de la jurisdiccin parroquial y
no puede derivarse de los diagnsticos cantonales o
provinciales sino construirse de manera especfica en el
mbito parroquial. Si bien puede extraer datos e
informacin de las variables de poblamiento que
constan en los planes cantonales, debe focalizarse en
determinar la capacidad y fortaleza del tejido social y
del trabajo en red como recursos para pensar en la
aplicacin de polticas de cogestin, control y veedura
ciudadana orientadas al mejoramiento de la calidad de
vida y del desarrollo integral. Deben contemplarse
todas las iniciativas organizativas, no solo las formales
o representativas: grupos juveniles deportivos y
culturales, grupos comunitarios de madres, grupos
GLBTT, asociaciones y comits barriales, etc.
4.1.1 Diagnstico
de decisiones o formulacin de las propuestas de los planes
de desarrollo y de ordenamiento territorial. En tal sentido
debe mostrar la situacin que atraviesa el territorio
parroquial y su poblacin, medida no solo por sus
deficiencias o carencias, sino especialmente por sus
potencialidades. Debe reunir adems dos caractersticas
fundamentales: la dinmica que gener la situacin actual y
sus proyecciones en el mediano y largo plazo; as como la
causalidad, es decir los factores positivos o negativos que
originaron la situacin actual. La primera caracterstica
permitir instrumentar medidas que se adecen a las
realidades cambiantes que se den en el futuro y la segunda,
eliminar las deficiencias o potenciar las condiciones
favorables.
Se debe estructurar el diagnstico estratgico, es decir la
situacin estratgica, que se deriva del anlisis
interrelacionado de los denominados sistemas de entrada:
ambiental, econmico, social cultural, poltico-institucional,
de asentamientos humanos, y movilidad, energa y
conectividad.
Es importante que a este nivel, el diagnstico saque a la luz
los problemas y aspiraciones de los distintos grupos y
colectivos que habitan el territorio parroquial para que se
generen dinmicas que modifiquen los patrones de
discriminacin y exclusin arraigados en las culturas
locales.
A. Diagnstico por sistemas28
Los sistemas que deben considerarse en el proceso de
formulacin del diagnstico parroquial son los mismos que
se consideraron para la formulacin de los diagnsticos
provinciales y cantonales. En tal sentido, se deben
establecer las situaciones propias de los sistemas siguientes:
Sistemas vinculados al desarrollo:
28
Metodolgicamente el establecimiento de la situacin

correspondiente a los seis sistemas debe derivarse de la
situacin detectada en los planes cantonales y provinciales; no
es necesario que el GAD parroquial asuma la responsabilidad
de investigar, analizar y establecer esa situacin. Sin embargo,
los actores parroquiales pueden especificar y enriquecer los
contenidos de esos diagnsticos por medio del saber de sus
actores. Incluso es dable y pertinente que, en ausencia de los
instrumentos de los gobiernos cantonal o provincial, puedan
establecer de modo cualitativo la situacin que se da en el
territorio parroquial y elaborar el diagnstico estratgico
correspondiente, como base y soporte tcnico de la propuesta.
Esto no obsta para que posteriormente, y con la posibilidad de
contar con informacin cuantitativa, se pueda consolidar o
complementar la visin diagnstica y la propuesta. Tambin es
posible que los municipios circunvecinos o de una provincia,
contraten un estudio sectorial por ejemplo el econmico
que pueda ser utilizado por todos los GAD involucrados;
Pueden darse variaciones en el nivel de profundidad del
anlisis, pero no obviar ningn sistema. En ningn momento se
puede justificar una decisin de no enfrentar la planificacin
porque no existe informacin.
El segundo aspecto que debe considerase, es la

identificacin de los valores culturales el patrimonio
intangible y la identidad que debe aprovecharse y
precautelarse para fortalecer el sentido de pertenencia
tan necesario para la gestin del territorio y el logro del
desarrollo.
Contar con un mapeo de los problemas y aspiraciones
de los distintos grupos y colectivos que habitan el
territorio vinculados con el ejercicio de sus derechos
sociales: educacin, salud, participacin poltica,
violencia, alcoholismo, discriminacin, entre otros. Esta
informacin permitir a las juntas parroquiales contar
con un diagnstico que les permita gestionar ante las
autoridades municipales o ministeriales pertinentes, los
programas o proyectos que satisfagan las necesidades
de las personas a nivel territorial.

Sistema poltico-institucional: corresponde a la capacidad
de la institucin pblica y tambin de las y los actores
sociales para guiar o promover procesos orientados al
desarrollo y a la gestin del territorio de su
circunscripcin. Establecer la capacidad de las juntas
parroquial y de las organizaciones para trabajo en redes
y para aportar a la gestin del territorio.
Sistema de movilidad, energa y conectividad: est

constituido por redes y flujos que permiten articular y
dinamizar los dems sistemas. Comprende el anlisis de la
infraestructura vial que liga a los distintos centros poblados
y sirve a las zonas intraparroquiales; y que requiere, por
mandato constitucional, una interaccin con el Gobierno
Provincial; de igual manera, se requiere una interaccin con
los gobiernos cantonales que tienen competencia en los
sistemas de transporte, trnsito y seguridad vial. La
localizacin de equipamientos desde los que se brindan
servicios sociales, as como la cobertura de redes de
infraestructura deben derivarse de los diagnsticos
cantonales.

el desarrollo sostenible, en las que se visualicen las
condiciones sociales polticas y culturales, que muestren
la existencia de grados diferenciados de acceso, uso y
control de los recursos ambientales entre mujeres y
hombres; por lo tanto, la necesidad de un ordenamiento
territorial que permita la equidad en el acceso y control
de recursos.
Las restricciones, potencialidades y oportunidades que

pueden aprovecharse para aportar al logro del Buen
Vivir en el territorio parroquial, desde una visin que
reconozca la diferencia, valore las culturas y optimice
las capacidades y potencialidades humanas que estn
presentes en el territorio. Un Buen Vivir, que impulse un
nuevo pacto social que propugne la libertad, la
solidaridad, la vida, el reconocimiento de la dignidad, la
identidad, la diversidad.
El fortalecimiento de una cultura democrtica con un

enfoque de derechos humanos para la igualdad, que
permita visualizar a la parroquia como el espacio en el
que se generan una serie de relaciones dinmicas
complejas, imbricadas con lo social, poltico, y cultural,
pero tambin donde se interponen relaciones de poder y
dominacin, conllevando a la exclusin y marginacin
de ciertos sectores poblacionales.

La situacin deficitaria general que se da en el territorio,

como producto de las deficiencias o carencias de los
distintos sistemas o de los resultados derivados de su
interaccin; las causas que las generan y su nivel de
incidencia en el nivel de desarrollo y seguridad del
territorio.
Los efectos positivos y negativos de los macroproyectos

(energticos, viales, industriales, etc.) existentes o
previstos sobre los diversos sistemas.
Las relaciones del territorio

parroquial
con
los territorios circunvecinos de
la
parroquia;
las
posibilidades
de
alianzas,
competitividad
o complementariedad.
B. Diagnstico estratgico30
El diagnstico general debe establecer la situacin actual
que se da en el territorio, entendida como el nivel de
desarrollo (Buen Vivir) que se ha alcanzado y su grado de
sostenibilidad; siempre en el marco del Plan de Desarrollo
29
En muchos casos, una sntesis de la situacin de un sistema en

el mbito del Plan Cantonal o Provincial puede bastar para
efectos de entender la situacin en la parroquia; sin embargo,
parece siempre necesario complementar esos contenidos con el
saber de los actores parroquiales; tambin es recomendable
analizar el impacto que tendran en sus territorios, las
propuestas que constan en los Planes Cantonales. Debe
entenderse que estas son recomendaciones que slo buscan
definir los niveles mnimos de contenidos y las opciones
metodolgicas ms sencillas, sin perder el necesario rigor
tcnico que deben reunir estos instrumentos. Los GAD
parroquiales siempre tendrn la potestad de tomar decisiones
segn su calidad de entes autnomos.
Si bien los procedimientos para formular el diagnstico
estratgico de la parroquia pueden ser los mismos que para el
caso de las provincias o cantones, se recomienda extraer, en
especial de la situacin cantonal, los insumos que permitiran
construir la situacin estratgica parroquial.
95
y Ordenamiento Territorial Cantonal se debe identificar y

detallar para el nivel parroquial, entre otros, los siguientes
aspectos:

Sistema de asentamientos humanos: correspondiente a las
formas de ocupacin presente en la parroquia (poblacin
dispersa y centros poblados, los vnculos que guardan entre
s los grupos de poblacin asentados en el territorio, las
tensiones que generan con el medio natural y las
posibilidades de alojamiento y desarrollo de actividades. Se
debe establecer con mayor detalle, la calidad de vida y la
forma de ocupacin del territorio considerando la
acesibilidad a los servicios, as como la forma de usos y
ocupacin del suelo, a partir de la situacin detectada en el
diagnstico cantonal. Este aspecto tiene que derivarse de los
diagnsticos de los planes cantonales, que tienen la
competencia de brindar los servicios ligados con este
sistema sin perjuicio de que se puedan aplicar algunas
recomendaciones29.
--
Las parroquias deben tener como referente el diagnstico

cantonal el cual a su vez debe nutrirse de los diagnsticos de
las parroquias. En este contexto, el diagnstico parroquial
tambin se relaciona con los diagnsticos provinciales, de
los cuales puede extraer insumos u otorgar informacin.
Ello permite identificar prioridades de intervencin y
demandan la presencia de representantes de los gobiernos
provinciales y cantonales. (Por ejemplo: cuencas o ros
contaminados en varias parroquias que generen riesgos a la
poblacin o las actividades; influencia de proyectos
cantonales, provinciales, regionales o nacionales que incidan
en el territorio parroquial, etc.)
96
Registro Oficial
C. Modelo territorial actual31

El contenido del modelo de ordenamiento parroquial es
similar al modelo cantonal, en esencia forma parte de l
pero su alcance puede ser diferente ya sea porque solo
algunos de los componentes del modelo cantonal tienen
reflejo en el territorio parroquial o porque se identifican
aspectos de mayor detalle. Debe construirse a partir de la
informacin contenida y relacionada con los mapas
descritos ms adelante.
esas situaciones en el territorio. Estos mapas son el insumo

para identificar el modelo de ordenamiento territorial con
el que est actualmente operando o funcionado el territorio.
Para el caso de las parroquias esos mapas pueden ser
estructurados como ampliacin en detalle de los mapas de
los Planes provinciales o cantonales. En tal sentido, se
sealan los ms importantes:
Ubicacin de reas en la parroquia que requieren un

manejo ambiental para proteger el patrimonio natural y
garantizar la gestin ambiental a partir del mapa de
reas ambientalmente prioritarias de la provincia o el
cantn.
Ubicacin en la parroquia de las reas que implican

niveles de vulnerabilidad de la poblacin y de la
infraestructura productiva, a partir del mapa de
amenazas y riesgos.
Para el caso de los planes parroquiales, debe considerarse el

escenario deseado por el cantn. Si bien es factible que se
establezcan tendencias en algunos aspectos que sean
propias de una parroquia, en realidad estn imbricadas en el
escenario cantonal. Por tanto, ese debe ser el escenario en el
que se desarrollen todas las actividades y disposiciones
orientadas al desarrollo que prevea el plan de desarrollo y
ordenamiento territorial parroquial. Sin perjuicio de lo
anterior se presentan las caractersticas de los escenarios
parroquiales.
Ubicacin referencial en el territorio parroquial de reas

de actividad econmica del territorio provincial o
cantonal y los elementos (redes y equipamientos) que
los vinculan entre s y con otros territorios a partir del
mapa de reas de actividad y usos.
Ubicacin referencial de infraestructura fsica y

equipamientos parroquiales que tengan mbito de
influencia en el territorio cantonal.
El escenario deseado es el que un cantn (y sus parroquias)

estructuran como referente para la toma de decisiones
(propuesta) orientadas al logro del Buen Vivir. Para el
efecto, se debe partir de la identificacin de un escenario
tendencial y aplicar los efectos que podran derivarse de
situaciones exgenas previsibles.
Ubicacin geogrfica y sealamiento indicativo de

reas de influencia de macroproyectos regionales y
nacionales que se ubiquen en el territorio parroquial o
en su mbito de influencia.
Ubicacin y relaciones espaciales de las vinculaciones

con otros territorios y las dependencias o
complementariedades que, por diversas actividades
econmicas productivas, se generan con ellos y pueden
expresarse en el territorio (mapa de relaciones
funcionales).
Mapa de actores y organizaciones asentadas en el

territorio con su caracterizacin: misin y aspiraciones.
Estado de la situacin de inequidades sociales y

sealamiento de los grupos ms rezagados para la
identificacin de los grupos de atencin prioritaria.
El modelo debe evaluar la calidad de las relaciones que

guardan los distintos sistemas y componentes con el medio
fsico; buscar los niveles de afectacin entre esos sistemas
y, adems, establecer en qu medida facilitan o apoyan el
logro del Buen Vivir, es decir el desarrollo social,
econmico y la sostenibilidad ambiental.
D. Escenarios
E. Mapas, cuadros o figuras derivados del anlisis de

los sistemas
La situacin de cada sistema debe expresarse de manera
grfica32 por medio de mapas que registren la proyeccin de
actores territoriales deben analizar el modelo cantonal y
evaluar, detallar o complementar las implicaciones que
devienen para el contexto parroquial: en caso de ausencia del
modelo cantonal, esos mismos actores, con apoyo de un
facilitador, pueden construir un mapa de relaciones entre las
distintas reas agroproductivas, protegidas, naturales, de
riesgo, con poblacin concentrada y dispersa y las redes o
flujos que las unen. La calificacin de esas relaciones en el
mbito espacial de la parroquia constituye el modelo
territorial actual. El anlisis tambin puede partir de una
propuesta que someta a su consideracin el equipo tcnico de
planificacin parroquial y enriquecer sus contenidos con el
conocimiento de los actores locales para lograr estructurar un
modelo que permita entender, de modo fcil, en qu medida
la estructura territorial actual contribuy facilit o limit el
logro de los niveles de desarrollo alcanzados en el territorio
parroquial.
En una primera instancia la representacin grfica de estos
aspectos puede darse por medio de: esquemas grficos, mapas
comunitarios, coremas, etc. Posteriormente, cuando se
disponga de la informacin pertinente, podrn representarse
por medio de otras tcnicas.
4.1.2 La propuesta
objetivos, polticas, estrategias, resultados y metas
deseadas, y el modelo territorial que debe implementarse
para viabilizar el logro de sus objetivos " (COPFP, Art. 42)
En el proceso de formulacin de un plan de desarrollo y de
ordenamiento territorial, la propuesta comprende el
conjunto de decisiones que tomar y adoptar la parroquia
con el objeto de alcanzar una situacin deseada a partir de
la situacin y tendencias actuales y los escenarios posibles y
deseados que enmarcan el proceso.
a) La visin a largo plazo de hacia dnde debe ir la

parroquia, los objetivos estratgico y especficos
(resultados), las polticas, estrategias y metas.
Los objetivos especficos o resultados34 particulares

que deben alcanzarse para afianzar y viabilizar el
logro del objetivo integral. Estos objetivos
especficos deben definir situaciones deseadas que
superen situaciones deficitarias o aprovechen
potencialidades, preferiblemente de dos o ms
sistemas, para evitar desarrollar soluciones
unidireccionales y conferir el carcter de integral
que debe poseer el objetivo de desarrollo. Tambin
para cada uno de los objetivos especficos deben
estructurarse indicadores especficos que sern los
que orienten los procesos de seguimiento,
evaluacin y retroalimentacin del Plan y lo
vinculen con los objetivos nacionales de desarrollo.

A continuacin se detallan los contenidos de estos
elementos:
A. Decisiones estratgicas. Hacia dnde va el territorio
Parroquial en el largo plazo?
Objetivo integral33, es la situacin fundamental que se

desea alcanzar en un plazo determinado, que debe
sintetizar y resaltar al menos los siguientes aspectos:
97
poder concretar la estructura y el modelo de

Contiene la decisin consensuada de alcanzar una situacin

determinada en el mbito territorial de la parroquia, que
garantice el Buen Vivir de su poblacin. Los componentes
de estas decisiones son los siguientes:
Sin perjuicio de la libertad de decisin que tiene los GAD,

los planes deberan definir las situaciones que deben
La sostenibilidad del sistema ambiental y el debido

aprovechamiento de sus potencialidades, atendiendo los
derechos de la naturaleza, en el mbito territorial de la
parroquia.
La precautelacin de la seguridad de los ciudadanos y

de la infraestructura productiva frente a riesgos de
desastre, entendida como parte integrante del desarrollo
sostenible.
El objetivo integral debe ser medido sobre la base de un

conjunto de indicadores que los vinculen con los objetivos
del Plan Nacional de Desarrollo, y con las polticas pblicas
que se generen para alcanzar el Buen Vivir.
La consolidacin del Buen Vivir en el territorio, acceso

a los servicios sociales y bsicos, a espacios
democrticos, al uso y ocupacin adecuados del suelo,
por medio de un sistema eficiente de asentamientos
humanos y la posibilidad de que la poblacin y bienes
se movilicen fluidamente en el territorio.
El objetivo integral de desarrollo as estructurado demanda

a su vez la adopcin, igualmente consensuada, de otras
decisiones complementarias que permitan su concrecin y
consolidacin. En tal sentido deben definirse:

fomento de actividades econmicas urbanas y rurales
con nfasis en el desarrollo de los pequeos y medianos
productores.
El desarrollo del tejido social y la precautelacin del

patrimonio cultural tangible e intangible.
La articulacin y aporte de la parroquia a los esfuerzos y

objetivos de desarrollo sostenible cantonal, provincial,
regional y nacional.
La disminucin de las inequidades sociales e integracin

de los intereses y grupos excluidos al proceso de
desarrollo parroquial.
La situacin social, econmica y ambiental deseada

o que se busca alcanzar en un perodo determinado.
La calidad de vida que se debe alcanzar medida en
el contexto de un habitat seguro, eficiente y
sostenible.
El rol del territorio en el contexto cantonal,
provincial o regional; sus principales atributos y su
buen funcionamiento.
Las polticas pblicas que deben aplicarse en el

territorio para lograr alcanzar el objetivo central y
los objetivos especficos o resultados y tambin para
El objetivo de desarrollo u objetivo integral, es el punto
medular del Plan de Desarrollo y su razn de ser. Su logro se
convertir en el punto focal de la gestin del gobierno
parroquial en los prximos 10 15 aos. Debe ser
concomitante con el objetivo de desarrollo integral del
cantn a cuya definicin aportaron los representantes
parroquiales. Hay dos fundamentos para definir este
objetivo: a) El diagnstico estratgico que no slo muestra
lo que se debe corregir sino las potencialidades que deben
aprovecharse para alcanzar el nivel de vida deseado, b) Las
aspiraciones de los actores que se han decantado del proceso
de vida y el conocimiento del territorio. Las tcnicas de
trabajo con los actores territoriales son cruciales para
garantizar la legitimidad y apropiacin del Plan.
El concepto de identificar los resultados u objetivos

especficos es caracterizar el alcance y cometidos del
objetivo central. Permiten eventualmente organizar las
acciones por ejemplo Planes, Programas, Proyectos en
ejes integradores de fcil comprensin por los ciudadanos y
facilitadores de los mecanismos y modelos de gestin que
deben aplicar los GAD para la puesta en marcha y
98
Registro Oficial
Algunas de estas decisiones35 no forman parte de la

responsabilidad de los gobiernos parroquiales, como ya se
menciona en varios puntos de esta Gua, no obstante deben
constar en los planes parroquiales. La tarea del Gobierno
Parroquial es coordinar e incentivar que las entidades
responsables se comprometan a desarrollar las acciones que
conduzcan al logro de los objetivos.
Las estrategias de largo plazo que deben ponerse en marcha
en el territorio para viabilizar o facilitar el logro de los
resultados contemplan alianzas, acuerdos, asignacin de
prioridades, preparacin de condiciones favorables para la
inversin, fomento de procesos mancomunados, concrecin
de apoyos externos, entre otras medidas, que el gobierno
parroquial debe animar para viabilizar la puesta en marcha
de los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial.
territorio que permitir que se lleve a cabo de la manera

ms adecuada (sostenible, segura, equitativa y eficiente), la
territorio; y el fortalecimiento de los vnculos espaciales
entre los asentamientos y de estos con el medio natural. En
tal sentido, deben superarse las limitaciones del modelo
actual establecido en el diagnstico y aprovechar las
territorial seleccionado.
modo espacial:
Las metas, entendidas como los avances de las situaciones

intermedias que deben alcanzarse entre el inicio del proceso
de aplicacin del Plan y su horizonte; pueden ser
quinquenales o coincidentes con los perodos
administrativos segn lo establezca la Ley, y se deben medir
en base a los mismos indicadores de los resultados u
objetivos especficos.

ambiental) correspondientes a reas de proteccin,
presente o potencial, reas de mitigacin de
El rol que debe desempear el territorio parroquial en el

contexto cantonal, sobre la base de las caractersticas del
escenario ms probable que puede devenir en el corto,
mediano o largo plazo. Deben identificarse y acordarse
adems, las responsabilidades de los gobiernos del nivel
parroquial en el territorio provincial, dado el hecho de que
hay algunas competencias que los ligan.
reas correspondientes a actividades y usos

parroquial y con referencia a los niveles cantonal,
provincial, regional/nacional, de ser el caso.
B. Decisiones territoriales36: Cul es el modelo

territorial de la parroquia que facilitar el
desarrollo?

territorial deseado"37 a la forma de organizacin del
Todas estas decisiones deben tomarse de manera consensuada
con los actores parroquiales pblicos y sociales. En el proceso
de formulacin debe contarse con la participacin de
representantes de otros niveles de gobierno: provincia y
cantones. Esto es especialmente adecuado en la definicin del
rol del territorio en el contexto del desarrollo cantonal. Esta
participacin concertada es la base para que los Planes de los
tres niveles - provincial, cantonal y parroquial sean reales y
efectivos.
En este punto cabe retomar las recomendaciones que se
emitieron para el diagnstico parroquial: el modelo de
ordenamiento de la parroquia debe ser parte indisoluble del
modelo deseado de ordenamiento territorial del cantn. No
puede entenderse un modelo de ordenamiento territorial
parroquial desligado, contrario o discordante del modelo
cantonal. En tal sentido, es indispensable que representantes de
las parroquias participen activamente en la formulacin del
modelo cantonal y deriven la parte correspondiente de ese
modelo cantonal al de sus parroquias. Bajo esta recomendacin
se presenta las caractersticas del modelo cantonal, de las
cuales han de derivarse o detallarse las caractersticas del
modelo de ordenamiento parroquial.
actores territoriales deben analizar el modelo cantonal y
evaluar, detallar o complementar las implicaciones que
devienen para el contexto parroquial: en caso de ausencia del
modelo cantonal, esos mismos actores, con apoyo de un

en los mapas.

precedentes, deben definirse alternativas de organizacin
(modelo territorial deseado) que respondan de manera
integral a:
facilitador, pueden construir un mapa de relaciones entre las
distintas reas agroproductivas, protegidas, naturales, de
riesgo, con poblacin concentrada y dispersa y las redes o
flujos que las unen. La calificacin de esas relaciones en el
mbito espacial de la parroquia constituye el modelo territorial
actual. El anlisis tambin puede partir de una propuesta que
someta a su consideracin el equipo tcnico de planificacin
parroquial y enriquecer sus contenidos con el conocimiento de
los actores locales para lograr estructurar un modelo que
permita entender, de modo fcil, en qu medida la estructura
territorial actual contribuy facilit o limit el logro de los
niveles de desarrollo alcanzados en el territorio parroquial.
Las determinantes que estn implcitas en la visin y los

objetivos de desarrollo, as como tambin en los resultados
previstos para cada sistema.
La delimitacin y definicin de formas de utilizacin y manejo

de las diversas zonas del territorio.
Los requerimientos especficos de vinculacin que se derivan

de la naturaleza de las distintas zonas que conforman el
territorio.
Los requerimientos de vinculacin que se detectaron como

necesarios a establecer o fortalecer con los territorios
circunvecinos.
La forma de expresin de estas disposiciones puede ser realizada,

inicialmente, mediante esquemas grficos tipo corema, que
posteriormente se transformarn en mapas o planos
georreferenciados, una vez se concreten las Estrategias
Territoriales38.
4.1.3 Decisiones organizacionales: el modelo de gestin
"Modelo de gestin.- Para la elaboracin del modelo de gestin,
los gobiernos autnomos descentralizados debern precisar, por lo
menos, los datos especficos de los programas y proyectos,
cronogramas estimados y presupuestos, instancias, responsables de
la ejecucin, sistema de monitoreo, evaluacin y retroalimentacin
que faciliten la rendicin de cuentas y el control social" (COPFP,
Art. 42).
Aclaracin
El modelo de gestin es el instrumento que permitir a los GAD
llevar a la prctica los Planes de Desarrollo (y tambin de
Ordenamiento Territorial), es decir viabilizar la consecucin de
los objetivos y los resultados de desarrollo previstos para el largo
plazo. En tal sentido y en acuerdo con el mandato que encabeza
este punto, se deben considerar como componentes del Modelo a
los siguientes elementos:
Instancias responsables del Plan.

estimativos, que constituyen las Lneas de Accin
Estratgicas.
Sistema de monitoreo, evaluacin y control de la ejecucin y

sus logros.
Estrategia de promocin orientada a la apropiacin y control

del Plan por parte de la ciudadana.
A. Conformacin de las instancias vinculadas con la planificacin

participativa
El Gobierno Parroquial deber conformar las siguientes instancias
de modo obligatorio:
Las escalas recomendadas para la formulacin del modelo y la
expresin grfica en el territorio son las siguientes:
rea cantonal: 1.25.000 (se puede aceptar en algunos
casos la escala 1.50.000).
Centros poblados: 1: 10.000 o mayores.
99
El Consejo o Asamblea Ciudadanos

Segn las opciones que brinda el inciso final del Art. 100 de la
Constitucin y que cumplir de las funciones ah previstas, las que
se contienen en el captulo III del Ttulo VII, "Modalidades de
Gestin, Planificacin, Coordinacin y Participacin", y con mayor
especificidad lo que contempla el Art. 304 del COOTAD. En estas
instancias debe observarse los criterios de paridad en la
representacin de hombres y mujeres y la inclusin de
representantes de grupos tradicionalmente excluidos: jvenes,
inmigrantes, personas con discapacidad, personas con orientaciones
sexuales e identidades de gnero diversas (grupos GLBTT), etc.
El Consejo Parroquial de Planificacin
Se conformar segn lo dispuesto en el Art. 28 del Cdigo de
Orgnico Planificacin y Finanzas Pblicas:
Otras instancias no obligatorias pero fuertemente recomendadas:
Una instancia interna: por ejemplo la -Oficina del Plan39 -a cuyo
cargo estar la facilitacin del proceso de formulacin, ejecucin y
seguimiento de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial.
B. Identificacin de Programas y Proyectos, cronograma de
ejecucin y presupuestos estimativos40.
Constituyen en su conjunto la hoja de ruta con la que el GAD
guiar su accionar durante el perodo de vigencia del Plan una vez
que este haya sido aprobado. Mediante resolucin o acuerdo por la
junta parroquial. Debe contener:
El funcionamiento de esta oficina puede ser financiado y contar

con la asistencia tcnica nacional o internacional mediante
convenios que los puede negociar y suscribir la Junta
Parroquial, en orden al mandato constitucional.
40
Si bien en esta parte se trata del Plan de Desarrollo, los Programas

y Proyectos deben contener tambin los que sean propios del
Plan de Ordenamiento Territorial y los vinculados a la Gestin
de Territorio. Se identifican entonces tres grupos posibles de
proyectos:
De desarrollo, que abarcarn los campos de lo social, lo
desarrollo integral.
Del desarrollo territorial, que contemplarn los
relacionados con: la vialidad parroquial y por convenio con
el GAD cantonal, proyectos vinculados a los asentamientos
humanos.
De la gestin del territorio, fortalecimiento GAD y de las
organizaciones sociales que pueden asumir la cogestin del
territorio.
Los programas de desarrollo que con especial atencin pueden
emprender las juntas para el desarrollo deberan inscribirse en el
campo del fortalecimiento de las organizaciones sociales, del
trabajo en redes y formacin de lderes. De igual manera, y en
asociacin o convenio con entidades rectoras, los Planes deberan
contener proyectos vinculados con el desarrollo endgeno, la
proteccin del ambiente y biodiversidad y el turismo ecolgico,
entre otros temas. Las decisiones sobre este tipo de proyectos solo
pueden derivarse de los objetivos de desarrollo, y por tanto
responden a la decisin soberana de los gobiernos y actores
territoriales de las parroquias.
100
Los programas y proyectos que se desarrollarn a lo

largo del perodo de vigencia del Plan Error! Marcador
no definido.
4.2 Los planes parroquiales de ordenamiento territorial

calificados como prioritarios y que debern ser
correspondiente al perodo administrativo Error!
Marcador no definido.
Estrategias territoriales,
Mecanismos e instrumentos de gestin, y
Programas y proyectos.
Deben contener:
4.2.1 Las estrategias territoriales
Cronograma de ejecucin de los programas, proyectos y

acciones del quinquenio o meta correspondientes que
deber incluir el tiempo estimado que tomar la
planificacin hasta el nivel de factibilidad de esos
proyectos y los tiempos de licitacin de las obras. Estos
cronogramas servirn para la elaboracin de los planes
operativos anuales y sern sometidos a consideracin
del Concejo Cantonal para su aprobacin.
de los proyectos contenidos en el cronograma, incluirn
fnanciamiento que garanticen la transferencia de
recursos efectivos para la ejecucin de todos y cada uno
de los proyectos priorizados.

el GAD parroquial para articular las directrices y
orientaciones que surgen de los objetivos de desarrollo
sumado a las caractersticas y potencialidades del territorio
y su forma de utilizacin y organizacin.
A. La Estrategia de Poblamiento
Mediante un proceso metodolgico entre todos los actores
pblicos y privados del territorio parroquial y tomando en
cuenta las estrategias cantonales, se debe construir la
estrategia parroquial de poblamiento que establezca:
Las previsiones y medidas que debern adoptarse para

conducir los procesos de localizacin de la poblacin en
el territorio durante el perodo de vigencia del Plan. En
tal sentido, a partir del modelo deseado de
ordenamiento territorial, se deben definir los lugares de
asentamiento de la poblacin en la parroquia segn la
dinmica demogrfica cantonal o en su defecto, la que
debera considerarse en los instrumentos cantonales y
sus patrones deseados de localizacin espacial y
capacidad de acogida.

perodo de vigencia de los Planes por parte de la
poblacin. La estrategia debe contemplar las
posibilidades de proveer de manera sostenible los
servicios que demanda la poblacin, en dnde se va a
situar, as como los equipamientos requeridos.
Los problemas de convivencia, exclusin e inequidades

de los grupos y colectivos que habitan el territorio con
la estrategia de accin para superarlos.
C. Sistema de monitoreo, evaluacin y

retroalimentacin
ejecucin del Plan y sobre la base de la informacin que se
objetivos del Plan y el cierre de las inequidades sociales
existentes en el territorio. La informacin que genere el
sistema permitir a las instancias competentes, adoptar
medidas que permitan acelerar acciones, reorientar, ampliar
o reducir esfuerzos, con miras a lograr la eficiencia de los
procesos y la optimizacin de resultados.
B. La Estrategia de Utilizacin del territorio

D. Estrategia de promocin y difusin de los planes
previstas por el se logre un adecuado nivel de apropiacin
por parte de la ciudadana. Con ese propsito es preciso
formular una estrategia de promocin del Plan que
contemple las actividades, responsabilidades y recursos que
deben destinarse para su puesta en marcha. Esta estrategia
deber contemplar, entre otros aspectos, material de
difusin que permita transmitir a la globalidad de la
poblacin, los objetivos, resultados y procedimientos a ser
instaurados para as fomentar su plena identificacin con el
Plan. Las acciones de promocin y difusin deben ser
culturalmente sensibles y con un lenguaje y mensajes que
permitan involucrar a los distintos grupos y colectivos que
habitan en el territorio.
Est clara la disposicin de que la competencia para

establecer el uso, ocupacin y manejo del suelo es exclusiva
de los gobiernos municipales. En orden a este principio, los
Planes Parroquiales deben considerar las propuestas de
ordenamiento territorial del Plan Cantonal respectivo, sin
perjuicio de ampliar el detalle, pero sin desvirtuar el
mandato del Plan Cantonal. En caso de no existir un Plan
Cantonal el Gobierno Parroquial debe solicitar al cantonal
las directrices pertinentes.
El eje conductor de este proceso debe fundamentarse, al
igual que en todos los niveles "en los principios de la
funcin social de la tierra, la prevalencia del inters general
sobre el particular y la distribucin equitativa de las cargas
y beneficios" (COOTAD, Art. 296).
Debe circunscribirse a las disposiciones de los Planes

Cantonales, y en tal sentido asegurar que en el territorio
parroquial se logre:
Accesibilidad democrtica a los servicios sociales de
salud y educacin.
Accesibilidad democrtica a una vivienda digna.
Accesibilidad democrtica a los servicios bsicos, de

agua potable y saneamiento.

aprovisionamiento bsico y seguridad, en todos los
mbitos de la parroquia.
D. Los Sistemas Estructurantes: Movilidad, energa y

conectividad
Participarn conjuntamente con el Gobierno Provincial en
la definicin de la vialidad parroquial rural. En lo dems se
debern acoger a las disposiciones de los planes de los otros
niveles.
En una primera instancia la representacin grfica de los
contenidos del Plan de Ordenamiento Territorial puede
darse por medio de: esquemas grficos, mapas
comunitarios, coremas, etc. Posteriormente cuando se
disponga de la informacin pertinente podrn representarse
por medio de otras tcnicas.
territorio


Acuerdos o convenios que se celebren para la aplicacin

del Plan.



Planes Oficina del Plan, por ejemplo asumira,
del proceso de concrecin del plan y en tal sentido sus
funciones seran entre otras las siguientes:
programas y proyectos del Plan. Implica la accin
101
de coordinacin entre las instancias respectivas del

GAD que sean responsables de ellos y en especial,
la articulacin con las instancias externas que tienen
responsabilidad en la ejecucin de esos proyectos.
C. La Estrategia parroquial de consolidacin de los

asentamientos humanos
Articulacin de los procesos de control de la

aplicacin del Plan en especial en lo relativo a la
participacin de los actores y actoras territoriales
segn convenios que se hubieran suscrito, con los
representantes de los actores y actoras sociales;
espacios para el ejercicio de veedura y el control de
la aplicacin del plan por los ciudadanos y
mecanismos de solucin inmediata.
Seguimiento y evaluacin de los Planes, sobre la
base del sistema que forma parte del modelo de
gestin, y articulacin de los procesos de
actualizacin o ajuste de esos instrumentos.

celebren convenios especficos en especial orientados a
la corresponsabilidad del control del cumplimiento de la
normativa urbana.

Estar constituida por el conjunto de disposiciones que se
emitan por medio de resolucin o acuerdo, segn se seala
en el punto relacionado con el soporte del Plan.
Orientados al desarrollo territorial, al control y supervisin
del cumplimiento del Plan, entre otros fines, que se
suscriban entre el Gobierno Parroquial y los representantes
Representantes de las instituciones de la funcin

ejecutiva desconcentradas en el territorio.

identificados debern insertarse coordinadamente en el
territorial
En general se refieren a los proyectos vinculados con la
vialidad rural, ya sealados en el conjunto de proyectos de
desarrollo y a todos aquellos que dentro del mbito
territorial o de los asentamientos humanos acuerden con los
gobiernos cantonales y provinciales.
5
Soportes de los planes
Como parte del contenido de los Planes de los tres niveles

territoriales se deben incluir los denominados soportes o
sustentos en los que se fundamentan y les confieren
legitimidad.
Se identifican tres tipos:
Soporte legal, que adems de traducir las decisiones de

planificacin en normativas vinculantes, define los
102
--
mecanismos de revisin y actualizacin; de seguimiento

y control.
Soporte tcnico, que presenta los justificativos tcnicos

para la toma de decisiones del Plan.
Soporte social, que registra los procesos participativos

que se realizaron para la formulacin del Plan y los
compromisos que las y los representantes polticos y
actores sociales adquirieron por medio del mandato
popular.
Los contenidos son en general muy similares para los

distintos Planes; las diferencias segn nivel se sealan en
los puntos pertinentes. Los detalles de los contenidos se
detallan a continuacin.
5.1 Soporte legal
Ordenanzas de los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento
Territorial
Sern los instrumentos que ponen en vigencia los Planes de
Desarrollo y de Ordenamiento Territorial del cantn. Las
ordenanzas sern expedidas por los correspondientes
rganos de decisin de los GAD en el caso de las Juntas
Parroquiales, estas emitirn acuerdos y resoluciones en
orden a lo que establece el prrafo final de los artculos 263,
264, 266 y 267 de la Constitucin, sobre la base de la
aprobacin de los Planes segn lo establece el ltimo
prrafo del Art. 295 del COOTAD.
Las ordenanzas o de las resoluciones, segn sea el caso, son
facultativas de los distintos GAD, sin perjuicio de lo cual se
recomienda que se pronuncien sobre los siguientes temas:
Modelo de gestin
La ordenanza debe establecer la vigencia del modelo y plan
de gestin como nico referente para la gestin institucional
en general y para la aplicacin y concrecin de los objetivos
de los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial.
En especial son importantes los temas de la obligatoriedad
de los responsables institucionales en relacin con el
aseguramiento de la financiacin de los proyectos
correspondientes al perodo administrativo o a las metas
previstas por los Planes.
Normativa
sobre
seguimiento,
retroalimentacin de los Planes
evaluacin
Debe sancionar como obligatorio al sistema de seguimiento,

evaluacin y retroalimentacin de los Planes; los
responsables institucionales, de participacin ciudadana; los
procedimientos para modificar sus contenidos y los
responsables segn la materia de las modificaciones; los
reportes y los grados de responsabilidad, entre otros temas.
5.2 Soporte tcnico
En esencia lo constituye el diagnstico estratgico; la lnea
base que muestre la situacin de arranque, y de ser el caso
la informacin geogrfica y estadstica; e informacin
secundaria utilizada.
5.3 Soporte social
Disposiciones generales, a que definan el mbito de

aplicacin; los principios; el perodo de vigencia; sujecin a
los Planes para la gestin del GAD y los instrumentos que
conforman los Planes.
Es el elemento sustancial para la existencia del Plan.

Consiste en el registro de la participacin en los procesos de
formulacin de los Planes de las y los actores territoriales
individuales y colectivos, en especial de las organizaciones
sociales representantes de la globalidad de la poblacin.
Respecto al Plan de Desarrollo
Esa participacin se debe reflejar en especial tres aspectos:
Objetivos de desarrollo, resultados, metas y sistema de

indicadores, que se busca alcanzar.
Lneas de accin estratgicas: ejes o programas que

deben ejecutarse en el perodo de vigencia de los
Planes.
Modelo de ordenamiento territorial que se debe alcanzar

para viabilizar el logro de los objetivos de desarrollo.
Modelo de gestin que se adopta para la aplicacin y

Respecto del Plan de Ordenamiento
Normativa por clasificacin, uso, ocupacin y

tratamientos urbansticos, para el caso de los Planes
cantonales.
Mapas de zonificacin con la informacin
georreferenciada, con las excepciones anotadas para el
nivel parroquial.
El grado de acuerdo y apropiacin de los objetivos

estratgicos del Plan por parte de los diferentes actores
sociales, que le confiere legitimidad y representatividad
de igual o mayor trascendencia que la de la ordenanza o
resolucin, y los procedimientos que cronolgicamente
se aplicaron hasta lograr los consensos.
Los compromisos que se adquirieron respecto de la

aplicacin y seguimiento del Plan y el logro de sus
objetivos y resultados.
La sntesis del proceso de planificacin participativa

que se dio durante la formulacin del Plan.
Este registro debe formar parte de la documentacin del

Plan y su informacin debe ser de libre acceso a travs de
los medios que se consideren ms adecuados en el contexto
de cada GAD. El registro debe incluir la desagregacin por
sexo, condicin de discapacidad, origen nacional y tnico
as como representacin de grupos GLBTT y otros.
CAPTULO III
PROCESO PARTICIPATIVO PARA LA
FORMULACIN Y APROBACIN DE LOS PLANES
DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
1. Introduccin
El proceso para la formulacin de los planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial es una facultad exclusiva de los
GAD. Por tanto, lo expuesto en el presente captulo
constituye una recomendacin que podra facilitar la
organizacin de los procesos a ser levantados por dichos
Gobiernos.
El proceso recomendado consta de tres partes:
1. El sustento legal que norma el carcter participativo del
proceso.
--
103
El artculo 295 del COOTAD establece en su primer inciso

que los GAD "con la participacin protagnica de la
ciudadana, planificarn estratgicamente su desarrollo", y
ms adelante dictamina que: "Para la formulacin de los
planes de desarrollo y ordenamiento territorial los GAD
debern cumplir con un proceso que aplique los
mecanismos participativos establecidos en la Constitucin,
la Ley y este Cdigo".
El artculo 304 del COOTAD especifica adems la
necesidad de conformar un Sistema de Participacin
Ciudadana, que se constituye en esencial para desempear
un activo rol decisorio en los procesos de formulacin de los
Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial y en los
procesos de seguimiento y veedura de su aplicacin y
concrecin.
Adicionalmente, el artculo 305 del COOTAD confiere a los
GAD la obligacin de garantizar el derecho a la
participacin
asegurando
espacios, procedimientos,
instrumentos y mecanismos institucionales reconocidos por
la Constitucin y la ley.
2. Las instancias que deben intervenir y aquellas cuya

intervencin se sugiere de modo adicional sus roles y
responsabilidades.
Los artculos 28 y 29 del COPFP determinan cmo se han

de conformar los Consejos de Planificacin de cada nivel de
gobierno y los roles y funciones que deben cumplir.
3. El proceso propiamente dicho, con sus respectivos

pasos, actividades y resultados.
Tanto en la Constitucin, cuanto en el COOTAD y el

COPFP, se establecen diversas normas respecto de la
aplicacin del principio de igualdad y no discriminacin,
que se traduce en el fomento de una participacin de los
grupos tradicionalmente excluidos de los procesos de
planificacin del desarrollo local y su representacin
paritaria en los mecanismos de participacin ciudadana.
El proceso es aplicable para la formulacin de los Planes de

todos los GAD sin perjuicio de pequeas diferencias en
pasos, plazos o resultados que se aclaran a lo largo del
documento.
2. Sustento legal del proceso participativo y de la
participacin ciudadana en los procesos de
planificacin
A pesar de no ser estas todas las disposiciones que se

relacionan con los procesos de planificacin participativa, se
las puede considerar como las referencias ms relevantes
para instaurar estos procesos.
La Constitucin en su Art. 100 establece que en todos los

niveles de gobierno se constituyan instancias de
participacin que ejerzan esta atribucin para:
La participacin ciudadana permite fortalecer la capacidad

de las personas para la contralora social y la exigibilidad de
sus derechos ante las servidoras y servidores pblicos que
son los portadores de obligaciones en materia de derechos
humanos. Las personas, comunidades, pueblos y
nacionalidades como titulares de derechos, tambin tienen
responsabilidades que deben potenciarse para construir
ciudadana activa y un espritu cvico de corresponsabilidad
en la gestin de los gobiernos locales.
Elaborar planes y polticas nacionales y locales y

sectoriales entre los gobiernos y ciudadana.
Mejorar la calidad de la inversin pblica y definir
agendas de desarrollo.
Elaborar presupuestos
atribuciones.
participativos,
entre
otras
El mismo artculo define las distintas modalidades que los

GAD pueden adoptar para conformar estos grupos.
La igualdad y no discriminacin de las personas,

comunidades, pueblos y nacionalidades, en el ejercicio de
los derechos econmicos, sociales, culturales, civiles,
polticos y ambientales es el fin ltimo de los procesos de
planificacin participativos en los niveles locales.
104
Figura 5: Ciudadana - portadores de obligaciones y titulares de derechos y responsabilidades

Elaboracin: SENPLADES - OACNUDH.
3. Instancias de Planificacin
Para dar cumplimiento al
planificar el desarrollo y el
GAD deben conformar al
planificacin:
Equipo mixto, que puede estar conformado por personal

del GAD y por personal contratado de modo expreso
para la formulacin de los Planes. La direccin tcnica
del estudio puede estar a cargo de la consultora externa,
salvo que exista la capacidad en el personal del GAD.
La supervisin del proceso siempre debe estar bajo la
responsabilidad del GAD.
Equipo externo, que puede ser contratado para que se

haga cargo del proceso bajo la vigilancia o supervisin
del responsable de la planificacin del GAD.
mandato constitucional de
ordenamiento territorial, los
menos tres instancias de
Un Equipo Tcnico de Planificacin, que se har cargo

del proceso de formulacin y posteriormente de la
concrecin del Plan.
El Sistema de Participacin Ciudadana que definir la
forma de participacin en el proceso de formulacin y
posteriormente en el control y veedura del Plan. Puede
considerar tambin la cogestin del territorio.
El Consejo de Planificacin de cada GAD, que tambin
cuenta, por mandato, con representantes de todas y
todos los actores territoriales.
La primera instancia se estructura de acuerdo al modelo de

gestin de cada GAD y las dos ltimas, sobre la base del
mandato constitucional y de ley.
3.2 Sistema de participacin ciudadana

Es el conjunto de instancias y mecanismos impulsados por
un GAD para plasmar en su territorio la participacin
ciudadana, que segn lo previsto en los artculos antes
sealados, tendr como propsitos los siguientes
(COOTAD, Art. 304):
Deliberar sobre las prioridades de desarrollo en sus

respectivas circunscripciones; as como conocer y
definir los objetivos de desarrollo territorial, lneas de
accin y metas.
3.1 El Equipo Tcnico de Planificacin
Que puede tener la conformacin que a bien considere el

GAD, pero a cuyo cargo estar formalmente la
responsabilidad tcnica de la formulacin del Plan. Se
recomienda, sin embargo, que se acoja a una de las
siguientes modalidades:
Participar en la formulacin, ejecucin, seguimiento y

evaluacin de los Planes de Desarrollo y de
Ordenamiento Territorial; y, en general, en la definicin
de propuestas de inversin pblica.
Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos.
Participar en la definicin de polticas pblicas.
Generar las condiciones y mecanismos de coordinacin

para el tratamiento de temas especficos que se
relacionen con los objetivos de desarrollo territorial, a
Equipo conformado por personal del GAD, aplicable a

Gobiernos con amplia experiencia en planificacin que
pueden destinar personal capacitado a tiempo completo
a la formulacin del Plan. Pueden contar con asesores
puntuales en temas de alta especializacin.
travs de grupos de inters, sectoriales o sociales que

fueren necesarios para la formulacin y gestin del
Plan, que se reunirn tantas veces como sea necesario.
Los grupos de inters conformados prepararn insumos
debidamente documentados, que servirn para la
formulacin del Plan.
Promover la participacin e involucramiento de la

ciudadana en las decisiones que tienen que ver con el
desarrollo de los niveles territoriales.
En relacin con la conformacin del Sistema de

Participacin41, el mismo artculo establece que:
El sistema de participacin estar integrado por

autoridades electas, representantes del rgimen
dependiente y representantes de la sociedad de su
mbito territorial.
La mxima instancia de decisin del sistema de
participacin ser convocada a asamblea al menos dos
veces por ao a travs del Ejecutivo del respectivo
GAD.
El Presidente de la Junta Parroquial;
Un representante de los dems vocales de la Junta

Parroquial;
Un tcnico ad honorem o servidor designado por el

Presidente de la Junta Parroquial;
Tres representantes delegados por las instancias de

participacin, de conformidad con lo establecido en la
Ley y sus actos normativos respectivos.
Las funciones de todos los Consejos estn establecidas en el

artculo 29 del Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas
Pblicas. Son las siguientes:
Participar en el proceso de formulacin de sus Planes y

emitir resolucin favorable sobre las prioridades
estratgicas de desarrollo, como requisito indispensable
para su aprobacin ante el rgano legislativo
correspondiente;
Velar por la coherencia del Plan de Desarrollo y de

Ordenamiento Territorial con los Planes de los dems
niveles de gobierno y con el Plan Nacional de
Desarrollo;
Verificar la coherencia de la programacin

presupuestaria cuatrienal y de los planes de inversin
con el respectivo Plan de Desarrollo y de Ordenamiento
Territorial;
Velar por la armonizacin de la gestin de cooperacin

internacional no reembolsable con los Planes de
Desarrollo y de Ordenamiento Territorial respectivos;
Conocer los informes de seguimiento y evaluacin del

Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial de los
respectivos niveles de gobierno; y
Delegar la representacin tcnica ante la Asamblea

territorial.
3.3 Los Consejos de Planificacin de cada GAD
La mxima autoridad del Ejecutivo local, quien

convocar al Consejo, lo presidir y tendr voto
dirimente.
Un representante del legislativo local.
La o el servidor pblico a cargo de la instancia de

planificacin del GAD y tres funcionarios del GAD
designados por la mxima autoridad del Ejecutivo local.
Tres representantes delegados por las instancias de

participacin, de conformidad con lo establecido en la
Ley y sus actos normativos respectivos.
Un representante del nivel de gobierno parroquial rural

en el caso de los municipios; municipal en el caso de las
provincias; y provincial en el caso de las regiones.
La conformacin de los Consejos Parroquiales de

planificacin, segn el mismo artculo 28 del COPFP, es la
siguiente42:
El artculo 100 de la Constitucin establece las formas posibles
de las instancias de participacin. Para el ejercicio de esta
participacin se organizarn audiencias pblicas, veeduras,
asambleas, cabildos populares, consejos consultivos,
observatorios y las dems instancias que promueva la
ciudadana.
Los representantes de las instancias de participacin se
recomienda que sean elegidos as: un representante del sector
desconcentrado; y dos representantes de las organizaciones
sociales. En todo caso esta es una decisin privativa de cada
GAD.
105
El sistema de participacin ciudadana designar a los

representantes de la ciudadana a los consejos de
planificacin del desarrollo correspondientes.
Segn el artculo 28 del Cdigo Orgnico de Planificacin y

Finanzas Pblicas, los Consejos Provinciales y Cantonales
de Planificacin se constituirn y organizarn mediante acto
normativo del GAD, y estarn integrados por:
--
4. El proceso participativo de formulacin

Los GAD de todos los niveles tienen la potestad de
estructurar sus propios procesos de planificacin segn la
situacin de sus instrumentos actuales, sus capacidades
institucionales y las condiciones de su contexto econmico,
social o poltico. Sin perjuicio de esa potestad, se propone
un proceso que liga los pasos que deben darse para la
formulacin de los Planes con las responsabilidades o roles
que deben asumir el GAD y las tres instancias a cargo de la
planificacin ya mencionada. El proceso es sensiblemente
similar para la formulacin de los Planes de los tres niveles;
en trminos generales, est constituido por cuatro pasos:
1. Paso 1: Inicio o arranque, cuando se decide enfrentar el
proceso de planificacin y se conforman las instancias
de participacin y planificacin.
2. Paso 2: Formulacin y validacin del diagnstico.
3. Paso 3: Formulacin y validacin de los Planes de
Desarrollo y de Ordenamiento Territorial.
4. Paso 4: Aprobacin y puesta en vigencia de los Planes.
El proceso en su globalidad consta en el grfico que se
presenta a continuacin; el detalle paso a paso se describe
ms adelante.
106
Figura 6: Proceso de formulacin participativa del Plan

--
107
4.1 Paso 1: Inicio

El propsito de este paso es determinar el nivel de ajuste entre el contenido y alcance de los actuales instrumentos de
planificacin que posee el GAD, con lo establecido en los contenidos mnimos previstos por esta Gua y la decisin poltica para
el proceso de planificacin pertinente.
Conformacin del equipo tcnico de planificacin (ETP) y, si es del caso, de un comit o grupo consultivo conformado por
funcionarios clave del GAD.
Anlisis de los instrumentos de planificacin43 y emisin de un informe que defina el proceso que debe llevarse a cabo para
que el GAD pueda contar con un Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial ajustado a los mandatos constitucionales
y las leyes pertinentes.
Conocimiento y aprobacin por el rgano de decisin del GAD (Concejo Provincial, Concejo Cantonal/ Distrital o Junta
Parroquial) del informe del equipo tcnico, y decisin de emprender el proceso.
Conformacin del Sistema de Participacin (la figura puede ser una asamblea cantonal, cabildo o dems opciones que brinda
el artculo 100 de la Constitucin) y del Concejo Local de Planificacin del GAD, (puede ser provincial, cantonal o
parroquial dependiendo del nivel de gobierno.)
Responsabilidad: Mxima autoridad del GAD y Director de Planificacin o experto a cargo, en el caso de las juntas
parroquiales.
Figura 6.1: Paso 1 - Inicio

4.2 Paso 2: Formulacin y validacin del diagnstico
Al trmino de este paso se habr validado el Informe que contiene el diagnstico estratgico del GAD, incluido el diagnstico
institucional, el modelo territorial actual y los escenarios tendenciales y posibles. Las actividades ms importantes que deben
desarrollarse a continuacin son:
Acopio de informacin necesaria y procesamiento de datos para el anlisis, por parte del ETP.
Conformacin de la lnea de base y estructuracin de la base informtica.
Formulacin y validacin del diagnstico: proceso de anlisis participativo (con la instancia de inclusin ciudadana) de la
situacin por sistemas; construccin de conclusiones estratgicas (diagnstico estratgico, modelo y escenarios); preparacin
del Informe Preliminar del diagnstico.
Presentacin del Informe y validacin por parte del Sistema de Participacin. Se generan observaciones al Informe que son
recogidas y enviadas al Concejo de Planificacin del GAD (CLP).
Anlisis de observaciones y validacin del diagnstico: informe del CLP al equipo tcnico de planificacin para que prepare
la versin final y d inicio al paso 3.
Responsabilidad: Director del equipo tcnico de planificacin, con apoyo del Comit Consultivo Interno, si fuera del caso.
43
Por lo general, no se tiene que partir de cero; en la mayora de los casos los GAD cuentan con instrumentos de planificacin que aplican en sus
territorios; se los debe evaluar para definir el alcance de la planificacin requerida.
108
Figura 6.2: Paso 2 - Formulacin y validacin del diagnstico

4.3 Paso 3: Formulacin y validacin de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial
Al trmino de este paso, se habrn validado los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial por parte del rgano de
participacin ciudadana, y se habr emitido el informe favorable por parte del Concejo de Planificacin del GAD de modo
previo a su aprobacin por parte de sus entidades decisorias. Contempla un proceso coordinado para la formulacin de los dos
planes: de desarrollo y de ordenamiento territorial.
Formulacin del Plan de Desarrollo.
Se deben desarrollar las siguientes actividades:
Formulacin de la primera versin de los componentes del Plan, por parte del equipo tcnico de planificacin, que
contendr:
El objetivo central y los objetivos especficos de desarrollo social, econmico y ambiental, las polticas, las estrategias y
metas que deben adoptarse para superar las situaciones deficitarias y aprovechar las potencialidades identificadas por el
diagnstico.
El modelo territorial que viabilice de la mejor manera el logro de los objetivos estratgicos de desarrollo.
El modelo de gestin, orientado a lograr la concrecin del Plan y por tanto de sus objetivos para el Buen Vivir.
Conocimiento de la primera versin del Plan por parte de la asamblea de los miembros del Sistema de Participacin, y
generacin de observaciones que son remitidas al Concejo Local de Planificacin del GAD por medio del Equipo Tcnico
de Planificacin.
Conocimiento de la primera versin del Plan y de las observaciones de la Asamblea por parte del Concejo Local de
Planificacin del GAD, de la propuesta y pronunciamiento sobre la coherencia de los objetivos del Plan con los objetivos
nacionales del Plan Nacional de Desarrollo; observaciones que son remitidas al equipo tcnico de planificacin.
Preparacin de la versin corregida o borrador final del Plan de Desarrollo por parte del equipo tcnico de planificacin.
Conocimiento de la versin corregida por parte de una representacin de la Asamblea o por su pleno y remisin al CLP.
Preparacin de la versin final, que ser sometida a la aprobacin del Concejo.
Formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial

Sobre la base de los resultados del diagnstico el equipo tcnico de planificacin aborda el proceso de planificacin del
ordenamiento territorial, una vez que ha formulado la primera versin de los objetivos de desarrollo y el modelo de
ordenamiento territorial. Las actividades son las siguientes.
109
Formulacin de la primera versin del Plan de Ordenamiento Territorial, con nfasis en la propuesta de las polticas y
objetivos territoriales y los esquemas bsicos de la estructura y organizacin del territorio del GAD. Esta versin se someter
a la consideracin de la asamblea, de manera simultnea con la primera versin de los objetivos de desarrollo, y el modelo de
gestin de ordenamiento territorial.
Con las observaciones de la Asamblea se la somete a consideracin del CLP y con sus observaciones se procede a formular
la versin corregida y final en los mismos plazos fijados para las actividades correspondientes al Plan de Desarrollo, segn
se aprecia en el grfico precedente.
Responsabilidad: Director de equipo tcnico de planificacin.
Figura 6.3: Paso 3 - Formulacin y validacin de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial
4.4 Paso 4: Aprobacin de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial

Al trmino de este paso, el GAD ha adoptado el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial como instrumento integral de
gestin del Gobierno respectivo para lograr el desarrollo social, econmico, ambiental de su territorio y cuenta con una
programacin confiable de acciones e inversiones para el perodo mediato y de largo plazo.
El Equipo Tcnico de Planificacin prepara la versin final del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, y por medio
de la mxima autoridad la somete a consideracin del rgano Legislativo.
El rgano Legislativo del GAD, en orden a las disposiciones legales pertinentes conoce y aprueba el Plan de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial, mediante ordenanza municipal.
110
Figura 6.4: Paso 4 - Aprobacin de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial

CAPTULO IV
REFERENTES Y HERRAMIENTAS PARA LA FORMULACIN DE LOS PLANES
En este captulo se presenta un conjunto de matrices que contienen informacin detallada y recomendaciones metodolgicas que
podran ayudar a los GAD y sus equipos de planificacin a precisar el alcance de los, contenidos, a identificar las
responsabilidades que les competen junto a las entidades responsables de los sectores considerados, y a las interrelaciones que
deben guardar los temas sectoriales segn los niveles de gobierno.
Se presentan entonces matrices referenciales sobre los aspectos del diagnstico y de la propuesta, diferenciadas por tipo de
Planes considerados:
1. Matrices referenciales para Planes Provinciales.
2. Matrices referenciales para Planes Cantonales.
3. Matrices referenciales para Planes Parroquiales.
Este captulo puede irse ampliando y complementando a lo largo del proceso de aplicacin de las Guas con otras herramientas o
instrumentos.
1. Matrices referenciales para los Planes Provinciales
1.1 Matrices de componentes por sistemas para el diagnstico provincial
Las matrices que se presentan a continuacin son un referente metodolgico para facilitar el anlisis que conduzca a la
elaboracin posterior del diagnstico estratgico. Abarcan, segn los criterios expuestos, los campos o temas que se consideran
ms relevantes en el proceso de planificacin del desarrollo y del ordenamiento territorial. Los GAD tienen la potestad de
considerarlos a todos o a una parte de ellos; agregar otros o profundizar el anlisis, segn sus propias realidades y enfoques. Los
sistemas estn conformados por Componentes (en negritas) y subsistemas. Para cada uno se identifica el alcance y contenido y
las instancias responsables de dar la informacin necesaria.
111
Sistema ambiental
Diagnstico de los componentes y subcomponentes
Componentes y i
subcomponentes
Contenido y alcance
Responsabilidades
Clima
Los elementos climticos como: temperatura, precipitaciones,

humedad, radiacin solar, vientos, presin atmosfrica, evaporacin y
nubosidad, que sern referentes para la adopcin de decisiones
vinculadas con los distintos sistemas.
Identificacin (en lo posible) de amenazas asociadas con eventos
climticos extremos (sequas, lluvias extremas, vientos huracanados,
etc.).
Responsabilidad
INHAMI
del
Ecosistemas
Identificacin de ecosistemas continentales y martimos que

constituyen habitat de fauna y flora endgenas, y su condicin de
riesgo frente a actividades productivas o de diversa ndole.
Definicin de potencialidades de estos ecosistemas para su
aprovechamiento en condiciones de sostenibilidad (turismo ecolgico,
biotecnologa, investigacin).
Identificacin de los principales ecosistemas presentes en el territorio
provincial.
Responsabilidad
apoyo MAE
1 agua
Delimitacin y caracterizacin de cuencas que conforman o estn

representadas en la provincia, en cuanto a oferta hdrica, caudal
ecolgico, estado general de la cuenca y los cauces (contaminacin,
desecamiento, taponamiento, etc.).
Delimitacin y caracterizacin de otros cuerpos de agua presentes en la
provincia (humedales, lagunas).
Identificacin de la demanda actual y futura para riego, generacin
hidroelctrica, consumo humano, etc.
Anlisis de la situacin de la disponibilidad hdrica en relacin con las
demandas sociales y ambientales, (bosques, acuferos subterrneos,
fuentes naturales, humedales, etc.^) sobre la base de la informacin
suministrada por la SENAGUA.
Identificacin de
zonas vulnerables por desabastecimiento y/o
ecosistemas en proceso de desertificacin.
Responsabilidad de la
SENAGUA: En la
identificacin de la
demanda, SENAGUA
deber basarse
en
la informacin
que
provean los gobiernos
provinciales.
1 suelo
Identificacin de caractersticas generales del suelo (geomorfolgicas y

edafolgicas).
Identificacin de amenazas naturales actuales y potenciales (fallas
geolgicas activas, susceptibilidad a deslizamientos, amenaza ssmica
y volcnica).
Establecimiento de los efectos ambientales derivados de los usos y
ocupacin del suelo con actividades productivas, (deforestacin,
erosin, sobre explotacin del suelo, activacin o generacin de
amenazas socio-ambientales).
Identificacin de actividades productivas alternativas acordes con la
aptitud del suelo y del rgimen climtico de manera que se generen
condiciones de sostenibilidad ambiental.
Con apoyo del MAE.

Ejemplo de efectos:
avance de la frontera
agrcola;
contaminaciones
de
cursos de agua; prdida de
bosques.
El aire
Identificacin de la calidad del aire en las reas sujetas a

contaminacin por actividades productivas superficiales o extractivas
que pueden afectar a grupos de poblacin.
Responsabilidad de la 1
informacin MAE. Las
amenazas de origen
natural se tratan en el
punto
riesgo
y
seguridad.
112
Componentes y
subcomponentes
Recursos
Contenido y alcance
Responsabilidades
Identificacin de reas actuales de explotacin y sus efectos

ambientales.
Identificacin de reas con potencialidad de explotacin de nuevos
recursos y su viabilidad y/o requerimientos para garantizar la
mitigacin de posibles impactos ambientales negativos.
Responsabilidad
del
Ministerio de Energas
Renovables y Electricidad
en coordinacin con el
Ministerio del Ambiente.
Bosques
protectores y
reas protegidas
Identificacin y caracterizacin de reas bajo conservacin: bosques

protectores, Socio Bosque y reas protegidas del SNAP. Definicin del
potencial de los bosques como proveedores de bienes y servicios
ecosistmicos en el nivel provincial.
Con apoyo del MAE y en

concordancia con los
Planes Cantonales y sus
gobiernos.
Recursos
Identificacin del potencial de los recursos marino costeros y sus zonas

de proteccin en el nivel provincial.
Responsabilidad
del
MAGAP y el MAE por
medio
de
las
dependencias
desconcentradas.
Identificacin y delimitacin de las reas expuestas a amenazas

naturales y socio naturales en la provincia: peligros volcnicos, zonas
propensas a deslizamientos, a sismos, tsunamis, fallas geolgicas, etc.
Tabla histrica de emergencias pasadas, con identificacin de las reas
afectadas y el nivel de afectacin, impactos en el ambiente Descripcin
de la topografa, geologa y geomorfologa de la provincia.
Secretara Nacional
Gestin del Riesgo.
naturales no
renovables.
(Subsuelo)
marinos costeros
Riesgo y
seguridad
de
Sistema Econmico
Componentes y
subcomponentes
Contenido y alcance
Responsabilidades
Actividades econ micas:

Actividad agro
productiva
Ubicacin, cobertura vegetal, rea ocupada y situacin de las

actividades agrcolas y pecuarias al momento de elaboracin del
Plan.
Identificacin de reas que presentan conflictos de usos del suelo.
Identificacin de reas con opciones o potencialidades para la

explotacin agroproductiva; establecimiento de avance de frontera
agrcola.
Caracterizacin de la fuerza de trabajo agrcola por sexo, edad,

discapacidad, origen nacional y tnico, y el cumplimiento de sus
derechos laborales.
Responsabilidad
compartida con el
MAGAP y con el
MAE.
El enfoque central debe
Actividad
pesquera
reas donde se desarrolla pesca no deportiva en aguas marinas

costeras o continentales.
Condiciones en las cuales se desarrolla la actividad (artesanal e

industrializada).
Equipamientos e infraestructura de apoyo disponibles.
Caracterizacin de la fuerza de trabajo

por sexo, edad,
derechos laborales.
estar orientado al logro

de
la
soberana
alimentaria.
Actividad
forestal
Situacin de reas con manejo forestal; reas con opciones para la

produccin de recursos forestales; tendencias de deforestacin.

por sexo, edad,
derechos laborales.
Responsabilidad
compartida con
MAGAP y con
MAE.
el
el
Componentes y
subcomponentes
Contenido y alcance
113
Responsabilidades
Actividades econmicas:
Actividad de
explotacin
extractiva o
minera
Identificacin de reas con explotacin minera por tipo de

explotacin (industrial, artesanal), delimitacin indicativa de reas
de influencia de estas actividades.
Identificacin de Proyectos Estratgicos Nacionales.

por sexo, edad,
derechos laborales.
Responsabilidad
compartida con el Ministerio
de Recursos Naturales No
Renovables
(Viceministerio
de
Minas).
Actividades
industriales y
manufactureras
Situacin que atraviesa la actividad. Identificacin de las

potencialidades para desarrollar nuevas inversiones.

por sexo, edad,
derechos laborales.
Responsabilidad
compartida con el
MIPRO, MINTUR y
Ministerio del Deporte.
Otras actividades
econmicas
Identificacin y anlisis de otras actividades econmicas

significativas o potenciales en la provincia: turismo, recreacin,
investigacin, servicios, otros.

por sexo, edad,
derechos laborales.
Servicios a la
produccin
Facilidades y limitaciones para desarrollar iniciativas productivas:

energa,
movilidad, informacin;
facilidades
para
la
comercializacin.
Responsabilidad
compartida con
MIPRO.
Trabajo y
empleo
Situacin del empleo y oportunidades de trabajo disponible en el

Entre otros temas: mano de obra especializada disponible; fuentes

de empleo actuales y posibles; tendencias del desempleo o
subempleo, desagregado por sexo, edad, discapacidad, origen
nacional y tnico para identificar las inequidades en este campo.
Responsabilidad
compartida con el Ministerio
de Relaciones Laborales y
entidades vinculadas al
trabajo y la estadstica
laboral.
Formas de
organizacin de
la produccin
Identificacin de la tenencia de los medios de produccin; anlisis de Responsabilidad

con
redistribucin de la riqueza; cadenas de produccin y de valor; grupos de compartida
MIPRO.
poder y opciones para la productividad.
Mercado de
capitales y
financiacin de
las inversiones
Opciones efectivas de financiacin de inversiones en el territorio

provincial: lneas de crdito del sector pblico y privado;
destinatarios o usuarios.
Infraestructura
de apoyo a la
produccin
Identificacin de infraestructura de apoyo a la produccin y

Responsabilidad
compartida con MAGAP,
evaluacin de su capacidad (sistemas de riego; infraestructura de
INAR, MTOP, MINTEL,
acopio, produccin y comercializacin, infraestructura de
MCPEC y SENESCYT.
conectividad y transporte, etc.).
Disponibilidad de tcnicas orientadas al mejoramiento de la

produccin y nivel de accesibilidad por la generalidad de los
emprendedores.
Riesgos
asociados a las
actividades
econmicas
Identificar de niveles de riesgo para las actividades econmicas e

infraestructura de apoyo a la produccin (por ubicacin en zonas
que presentan situacin de amenaza (exposicin).
Evaluacin de condiciones de vulnerabilidad en caso de

infraestructuras regionales y nacionales.
el
el
Responsabilidad
compartida con Ministerios de
Finanzas;
Corporacin
Financiera
Nacional;
banca pblica y privada.
Secretara Nacional de
Gestin del Riesgo con
Ministerios involucrados.
114
--
Sistema Sociocultural
1
----------------------------
Componentes v
subcomponentes
Contenido y alcance
Responsabilidades
Movilidad
espacial de la
poblacin
Identificacin de procesos y tendencias de movilidad espacial en la

provincia (inmigracin y emigracin inter e intraprovinciales);
migracin desde y hacia la provincia (incluye la migracin
internacional); factores atractivos o expulsores de poblacin, etc.).
Identificacin de polticas y acciones vinculadas con la migracin

en el mbito provincial; opciones para fijar la poblacin en el
territorio.
Subsecretara
de
Movilidad Interna del
Ministerio de Gobierno y
Secretara Nacional del
Migrante.
Organizacin
social
Establecimiento de la capacidad de organizacin de las entidades

sociales de tercer grado como actores representativos de la
ciudadana; para el trabajo en redes y logro de acuerdos supra
cantonales; capacidad de convocatoria, fortaleza organizacional.
Establecimiento de las inequidades sociales en el ejercicio de

derechos sociales, culturales, polticos por razn de sexo, edad,
discapacidad, origen nacional y tnico
Estructura de base de la
poblacin provincial
con apoyo del INEC. En
corresponsabilidad con
la Secretara de
Pueblos, movimientos
sociales y participacin
ciudadana.
Grupos tnicos
Identificacin de grupos tnicos y su relacin con la gestin del

territorio en el que se asientan; modo de organizacin y estructuras
Identidad
cultural
Delimitacin indicativa de reas de influencia de nacionalidades

tnicas.
Identificacin de Planes de Vida vigentes.
Identificacin del patrimonio cultural tangible e intangible y de los

valores culturales.
Desarrollo social
En corresponsabilidad
con
el
Instituto
Nacional de Patrimonio
Cultural
y
del
Ministerio de la Cultura y
del
Ministerio
Coordinador
del
Patrimonio Natural y
Cultural.
Sistema de Asentamientos Humanos
Componentes y
subcomponentes
Contenido y alcance
Responsabilidades
El poblamiento
Identificacin y anlisis de patrones de distribucin espacial de la

poblacin en la provincia (dispersa, nucleada, concentrada) en
concordancia con previsiones de la ETN en relacin con la
conformacin de ncleos urbanos.
Identificacin y caracterizacin del sistema actual de

asentamientos, segn tamao de la poblacin.
Tendencias de crecimiento de asentamientos concentrados frente a

reas de actividad agrcola o de proteccin.
En
corresponsabilidad
con
los
gobiernos
cantonales con apoyo del
INEC y de los Ministros
Coordinadores en caso de
ncleos
priorizados
enelPNBVylaETN.
Roles y vnculos
funcionales en el
territorio
provincial
Establecimiento del sistema de asentamientos humanos:

Identificar el rol que desempea el territorio provincial en el
contexto regional o nacional.
Roles y funciones que desempean los distintos cantones en el
entorno provincial.
Relaciones con los territorios circunvecinos; roles que
desempean los centros poblados y sus interrelaciones.
Edicin Especial N 184 Componentes y

subcomponentes
Contenido y alcance
115
Responsabilidades
infraestructura y acceso a servicios bsicos:

Identificacin y mapeo del estado de los indicadores bsicos de
cobertura y calidad de los servicios pblicos en la provincia.
Identificacin de sistemas transcantonales vinculados con los
servicios sealados.
Opciones de fomentar los servicios mancomunados.
Identificacin de polticas de los Ministerios relacionados.
Acceso de la
poblacin rural
a los servicios
bsicos: agua
potable,
saneamiento,
desechos
slidos y
electricidad
con los ministerios
sectoriales
y
los
gobiernos municipales
de la provincia.
Es la lnea base para la
definicin de metas
provinciales
y
da
lincamientos para las
metas cantonales.
Infraestructura > acceso a servicios sociales:

Acceso de la
poblacin rural
a servicios de
salud y
educacin
Identificacin del estado de los indicadores bsicos de educacin,

salud y nutricin en la provincia.
Identificacin de polticas, programas o proyectos que el Gobierno
Central est aplicando en el mbito provincial.
Acceso de la
poblacin rural
a la vivienda
Lnea base de la vivienda rural en la provincia.

Polticas o lneas de crdito relacionadas con la vivienda rural;
programas de posible desarrollo en el mbito provincial.
Gestin integral
de riesgos de desastre:
Gestin
riesgos
Identificacin de condiciones de riesgo de los asentamientos y de

los sistemas de infraestructura. Ubicacin general en reas con
presencia de amenazas (elaboracin del mapa indicativo de riesgos,
SNGR, con apoyo del
como base para los anlisis de vulnerabilidad que se debern
gobierno provincial.
adelantar en el nivel cantonal y parroquial). Evaluacin de medidas
actuales para la prevencin, mitigacin y atencin de desastres en el nivel
provincial.
de
con los Ministerios
Sectoriales
desconcentrados,
correspondientes al ME y
MSP.
Responsabilidad
del
MIDUVI
y
corresponsabilidad con
los
gobiernos
municipales.
Sistema de Movilidad, Energa y Conectividad
Componentes y
subcomponentes
Contenido y alcance
Redes de
vialidad y
transporte
Situacin del sistema vial y del transporte de personas y bienes En coordinacin

como vnculo entre asentamientos y reas productivas del
MTOP.
territorio, y con el sistema regional o nacional.
Identificacin y ubicacin indicativa de nuevos proyectos

nacionales y provinciales de infraestructura vial, portuaria y de
transportes, y sealamiento de impactos y reas de influencia.
Sistemas de
conectividad
Establecimiento de la capacidad de los sistemas de

conectividad provincial interna y externa: comunicacin
telefnica y de internet.
Sistema de
energa
Establecimiento de la capacidad de provisin de energa para

la produccin y en el mbito provincial.
Identificacin y ubicacin indicativa de nuevos proyectos

nacionales y provinciales de infraestructura energtica;
sealamiento de impactos y reas de influencia.
Responsabilidades
con
el
Responsabilidad
del
Ministerio
de
Telecomunicaciones
y
Sociedad de la Informacin.
Responsabilidad
del
Ministerio de Electricidad y
Energas Renovables.
116
Componentes y
subcomponentes
Contenido y alcance
Responsabilidades
Identificacin de los niveles de exposicin a amenazas y

vulnerabilidad de vas, puentes, redes y estaciones elctricas;
Responsabilidad de SNGR
redes y equipamientos de comunicacin etc.
con apoyo del GAD.
Identificacin de infraestructuras provinciales prioritarias para la
atencin en caso de desastre (vas de interconexin, puentes,
puertos y aeropuertos, plantas de generacin elctrica, redes
matrices de abastecimiento hdrico, hospitales, estaciones de
bomberos, reas de alojamiento dotadas, etc.).
Gestin del
riesgo
Sistema Poltico Institucional
Contenido y alcance
Marco
normativo e
instrumental
para la
gestin del
territorio
Capacidades
institucionales
para la
gestin del
territorio
Responsabilidades
Establecimiento de la calidad y vigencia de las leyes y cuerpos

normativos en el mbito provincial, vinculados al territorio.
Establecimiento de la calidad y vigencia de los instrumentos de
planificacin del GAD provincial para el desarrollo y el
En coordinacin con la
ordenamiento territorial. (Ver primer paso del Proceso de
SENPLADES.
formulacin participativa de los PDOT.)
Identificacin de directrices, orientaciones o disposiciones
instrumentos de planificacin del nivel nacional o regional que afecten
al mbito provincial.
Establecimiento de la capacidad del Gobierno Provincial para la
planificacin y gestin del territorio:
Instancias a cargo;
Talento humano, recursos tcnicos;
Experiencia en planificacin y promocin de procesos
participativos;
Financiacin, ejecucin y control de proyectos de desarrollo.
Establecimiento de la capacidad de las organizaciones sociales

para acompaar los procesos.
Disposicin y capacidades del sector privado para apoyar proceso

de desarrollo social y econmico.
1.2 Matrices referenciales para la propuesta de los planes provinciales
En las matrices que se presentan a continuacin que tienen el carcter de referenciales se plantean las lneas de accin que
podran desarrollarse para alcanzar determinados resultados en cada sistema. Para cada uno de los sistemas, se sealan las
caractersticas que debe reunir, las responsabilidades que deben asumir los gobiernos provinciales y otros actores y los factores
que pueden tomarse en cuenta para construir el modelo territorial. El logro de los resultados individualmente considerados no
es suficiente para alcanzar el desarrollo integral que se busca. Se debe buscar la interaccin entre ellos, y plasmarla ya sea en
ejes de accin o en grupos agregados de soluciones que permitan la contribucin desde los distintos sistemas para estructurar
una situacin que responda de modo integral a los requerimientos de la poblacin.
Sistema ambiental
Resultado a alcanzar
Debe definir una situacin ambiental deseada, en la que se hayan superado las deficiencias o amenazas identificadas en el
diagnstico y/o se hayan aprovechado las potencialidades para conferir el mayor grado de sustentabilidad.
--
117
Componentes
del sistema
Contenidos posibles de
las lneas de accin
Responsabilidades y
observaciones
Temas para el
Modelo de OT
El agua
Proteccin
de
fuentes
productoras del agua, para
mantener o mejorar el balance
hdrico.
Proteccin
de
cuencas
y
microcuencas en orden a lo
previsto por el Gobierno
Regional o Nacional.
Creacin
de
conciencia
ciudadana sobre la importancia
de preservar los recursos.
Regulacin y proteccin de
caudales para reducir impactos
de inundaciones.
Deben ser definidas por la S

ENAGUA y en acuerdo
conjunto con el Gobierno
Provincial. Apoyo de la SNGR
reas de proteccin de
pramos o fuentes de agua;
zonas de proteccin de
cuencas o microcuencas.
Ubicacin de reas a
reforestar para regulacin
del ciclo hdrico.
El suelo
Medidas de remediacin o
Deben ser definidas por el
mitigacin de afectaciones por usos Ministerio de Ambiente e
o actividades.
identificar
nivel
de
participacin del Gobierno
Provincial.
El aire
Incentivos y concienciacin a
responsables de contaminacin
del aire a gran escala, para que
reduzcan o eliminen, impacto
negativos
que
afecten
a
asentamientos de poblacin.
Emisin y puesta en vigencia de
normas y medidas punitivas
sobre contaminacin ambiental
en la ordenanza provincial.
Responsabilidad del MAE.

Identificar
nivel
de
participacin del Gobierno
Provincial en los procesos
mencionados.
Recursos
naturales no
renovables.
(Subsuelo,
lechos de ros y
canteras))
Aprovechamiento de este tipo de

recursos, en condiciones de
sostenibilidad
ambiental
y
seguridad de la poblacin
aledaa como factores que
apoyan al desarrollo econmico.
Explotacin que no genere
nuevas amenazas socio naturales
(Vinculacin
con
Sistema
Ambiental)
Responsabilidad del Ministerio de reas

de
afectacin
Energas Renovables y
restriccin vinculadas a este
electricidad; coordinacin con el tipo de proyectos.
MAE, coordinacin con la
SNGR.
Ecosistema
Lneas de aprovechamiento Responsabilidad del Ministerio

del Ambiente, MINTUR y
sostenible de ecosistemas como
Ministerio del Deporte.
factores para el desarrollo
turstico o educativo.
Recuperacin o proteccin de
ecosistemas.
reas
de
explotacin
permitida y reas de uso
restringido y prohibido.
Bosques
protectores y
reas
protegidas
Aprovechamiento de bosques
protectores como recursos para el
desarrollo turstico, recreativo,
educativo.
Recuperacin y consolidacin de
bosque en deterioro (vinculacin
con sistema econmico).
reas destinadas a bosques

protectores y de explotacin.
Con apoyo del Ministerio del

Ambiente y en concordancia
con los Planes cantonales y sus
gobiernos.
Zonas que deben intervenirse

con este tipo de medidas.
118
Componentes
del sistema
Contenidos posibles de
las lneas de accin
Responsabilidades y
observaciones
Riesgo
y
seguridad
Medidas de prevencin o
mitigacin de reas sujetas a
amenazas y riesgos de origen
natural o antrpico.
Gestin integral de riesgo.
Responsabilidad de la Secretara Definir: reas de proteccin o

Nacional de Gestin del Riesgo. restriccin de uso por
Sealar las responsabilidades del causa de amenazas.
Gobierno Provincial.
Temas para el
Modelo de OT
Sistema econmico
Situacin econmica deseada: mejoramiento de factores vinculados al desarrollo endgeno, como por ejemplo el incremento de
las fuentes de trabajo, de los niveles de ingreso, de acceso al trabajo y empleo, a la produccin en condiciones de equidad,
redistribucin de la riqueza; fomento de iniciativas pblico privadas y otros aspectos pertinentes.
Componentes y Contenidos posibles de las

subcomponentes lneas de accin
Responsabilidades y
observaciones
Temas para el
Modelo de OT
Fomento
de
actividades
agropecuarias
con
mejores
opciones para crear y redistribuir la
riqueza en el mbito provincial
y disminuir las
inequidades
sociales.
Fomento
de
actividades
agropecuarias adaptadas a las
amenazas existentes en el cantn
(inundaciones, cada de cenizas,
sequas, etc..)
Responsabilidad
compartida
con el MAGAP.
El enfoque central debe estar
orientado al logro de la
soberana alimentaria.
Definir: reas destinadas en

el territorio para cada
una
de estas actividades.
Fomento de la forestacin o
reforestacin, segn vocacin o
situacin de deterioro forestal o
de proteccin del ciclo hdrico.
Vinculacin con el sistema
ecolgico.
Responsabilidad
compartida
con el MAGAP en acuerdo con
el MAE.
forestal.
Actividad
agroproductiva
Actividad
forestal
Puesta en marcha de proyectos

estratgicos previstos por el Plan
Nacional de Desarrollo.
Preferencia a actividades que no
generan mayores amenazas socio
naturales.
Actividad de
explotacin
extractiva o
minera
Actividades
industriales y
manufactureras
Responsabilidad
compartida
con
el
Ministerio
de reas de influencia en
Electricidad y de Energas proyectos PEN.
Renovables.
Fomento de iniciativas orientadas

a generar empleo y fortalecer
fuentes de trabajo con igualdad
Responsabilidad del Ministerio
de oportunidades para los
de
la
Produccin
y
distintos grupos poblacionales por Competitividad.
medio de actividades
industriales.
los
Componentes y
Contenidos posibles de las
Responsabilidades y
Temas para el
subcomponentes
lneas de accin
observaciones
iModelo de OT
119
Trabajo y
empleo
Aplicacin de polticas orientadas a

la creacin de mano de obra
calificada para satisfacer el
requerimiento que se derive de los
nuevos emprendimientos en el
mbito provincial y promover la
inclusin al trabajo y el empleo de
los grupos marginados.
Responsabilidad compartida con

el MIPRO, el Ministerio de
Relaciones
Laborales
y
entidades vinculadas.
Formas de
organizacin de
la produccin
Fortalecimiento de las cadenas Responsabilidad compartida con

productivas que se ubican en la
el MIPRO.
provincia; apoyo a pequeos
productores
del
mbito
provincial.
Fomento de iniciativas pblicoprivadas
de
pequeos
productores-as o emprendedoresas.
Mercado de
capitales y
financiacin de
las inversiones
Aplicacin de polticas para

incentivar la inversin en el

Ministerios de Finanzas, Banco
del Estado, CFN, banca privada.
Infraestructura
de apoyo a la
produccin
Creacin o mantenimiento de
canales de riego, facilidades
portuarias.
Vinculacin con los sistemas de
energa
del
sistema
de
asentamientos humanos y con el
sistema
de
movilidad
y
conectividad.
Responsabilidad compartida con Ubicacin de equipamientos

MAGAP y la Secretara e infraestructura en el
Nacional
de
Educacin territorio.
Superior, Ciencia y Tecnologa.
Sistema sociocultural
Situacin de desarrollo social deseada: organizaciones sociales de mbito provincial fortalecidas para el trabajo en redes y para
asumir responsabilidades para la gestin del territorio; valores culturales y de identidad fortalecidos.
Componentes y Contenidos posibles
subcomponentes
Responsabilidades y
observaciones
Temas para el Modelo de

OT
Desarrollo social:
Movilidad
espacial de la
poblacin
Generar condiciones favorables Responsabilidad de la Secretara

Nacional del Migrante.
para el retorno de poblacin
ecuatoriana al pas.
Incentivos o creacin de
condiciones para alentar
la
permanencia de la poblacin en
sus comunidades de origen
Mejorar
condiciones
de
insercin
de
personas
inmigrantes.
120

subcomponentes
Responsabilidades y
observaciones

OT
Desarrollo social:
Organizacin
social
Fortalecimiento de organiza
ciones de mbito provincial,
para asumir responsabilidades en
la gestin del territorio.
Capacitacin en liderazgo,
organizacin y trabajo en redes.
Definir: Localizacin de los

territorios ocupados por las
circunscripciones.
Grupos tnicos
Identificacin
de
circunscripciones con grupos
tnicos y su relacin con la
gestin del territorio en el que se
asientan; modo de organizacin y
estructuras.
Identidad
cultural
Proteccin y/o aprovechamiento Apoyo a las acciones del INPC

de potencialidades tursticas del
en el rea.
patrimonio cultural tangible e
intangible en
el mbito
provincial.
Fortalecimiento de la identidad
cultural de la provincia y de la
de sus circunscripciones.
En corresponsabilidad con la
Secretara
de
Pueblos,
Movimientos
Sociales
y
Participacin Ciudadana, y con
otros gobiernos circunvecinos
cuyos territorios alojen a este
tipo de circunscripciones.
Definir: reas destinadas a la
proteccin del Patrimonio
Cultural
o
al
aprovechamiento
con
actividades
tursticas
o
recreativas.
Sistema de asentamientos humanos

Situacin deseada que debe alcanzar el sistema de asentamientos humanos: calidad de vida de la poblacin asentada en el
territorio calificada a travs del grado de seguridad, de las interrelaciones entre los asentamientos y de la accesibilidad a los
servicios bsicos y sociales.
Componentes y
subcomponentes
Contenidos posibles
Responsabilidades y
observaciones
El poblamiento
Temas para el Modelo

deOT
Polticas y medidas orientadas En corresponsabilidad con los

a la ocupacin adecuada del
gobiernos cantonales con
territorio por los distintos
apoyo del INEC.
asentamientos.
Polticas
y
lincamientos
orientados al fortalecimiento
selectivo
de
ncleos
poblacionales especficos en
concordancia
con
lo
establecido en el PNBV y la
ETN.
Las condiciones de seguridad:
Ubicacin de asentamientos
humanos y sus reas de
expansin.
Amenazas,
vulnerabilidad y
riesgos
reas
de
riesgo
o
proteccin de amenazas.
Lneas vitales regionales
para la atencin de
emergencias.
Acciones de remediacin, Responsabilidad de la SNGT,

con apoyo del gobierno
mitigacin o prevencin de
provincial.
riesgos a los asentamientos por
causas de origen natural.
Acciones
para
el
fortalecimiento de la capacidad
de gestin de riesgos, tanto
para la prevencin como para
la atencin.

Componentes y
subcomponentes Contenidos posibles
Responsabilidades y
observaciones
--
121

OT
Las condiciones de segundad:

Seguridad y
convivencia
ciudadana
Acciones de prevencin de
riesgos y proteccin, orientada al
fomento de la seguridad
ciudadana en el mbito pblico y en
el privado.
Responsabilidad
de
la
delegacin provincial del
Polica con apoyo del
Gobierno Provincial.
Roles y vnculos
funcionales en el
territorio
provincial
Estructuracin del sistema de

asentamientos humanos de la
provincia: definicin de roles de
los asentamientos en la
provincia; establecimiento de
vnculos que deben darse entre
ellos; relacin con reas de
actividad; sistemas.
Corresponsabilidad con los

gobiernos cantonales.
Localizacin
de
los
asentamientos
humanos
concentrados
(centros
poblados cantonales
y
parroquiales) como insumos
para
el Modelo
de
Fomento de proyectos con Corresponsabilidad con los

gestin mancomunada entre
gobiernos municipales de la
cantones de la provincia.
provincia.
Apoyo a gobiernos cantonales
para la gestin de los servicios,
cuando lo soliciten.
Identificar:
Redes
o
flujos
transcantonales o lneas de
energa de similar alcance.
Infraestructura y a cceso a servicios bsicos:

Acceso de la
poblacin rural a
los servicios
bsicos: agua
potable,
saneamiento,
desechos slidos y
electricidad
Infraestructura y a cceso a servicios sociales:

Acceso de la
poblacin rural a
servicios de salud y
educacin
Aplicacin de polticas de
salud y educacin de los
Ministerios de Salud y
Educacin en el territorio
provincial.
Responsabilidad del MIDUVI

con apoyo de las representaciones provinciales de
los Ministerios respectivos.
Acceso de la
poblacin rural a
la vivienda
Aplicacin de polticas de
vivienda del MIDUVI en el
Responsabilidad
del
MIDUVI; apoyo a la aplicacin, en corresponsabilidad
con los gobiernos municipales.
Infraestructura y
acceso a servicios
de
aprovisionamiento
Creacin o mejoramiento de
centros
de
acopio
y
distribucin
de
productos
agropecuarios y pesqueros, con
visin
de
soberana
alimentaria.
Responsabilidad
de los
Ministerios de Industrias y de
Agricultura, Ganadera y
Pesca.
Definir:
Localizacin espacial de los
equipamientos
mencionados.
Sistema de movilidad, energa y conectividad

Situacin deseada de la movilidad y conectividad: incremento o nivel de la capacidad de la movilidad y conectividad que debe
poseer la poblacin y disponibilidad de energa para el desarrollo de actividades productivas.
122
Componentes y
subcomponentes
Contenidos posibles
Responsabilidades y
observaciones

OT
Redes de
vialidad y
transporte
Mejoramiento de los sistemas de

vialidad y transporte de personas y
bienes
en
el
mbito
transcantonal.
En coordinacin con el
Ministerio de Transporte y
Obras Pblicas, que debe
determinar las normas
tcnicas para los dos
sistemas, y en concordancia
con
los
gobiernos
cantonales que tienen la
competencia de Transporte,
Trnsito y Seguridad Vial.
Definir:
Trazado de vas del sistema
provincial o transcantonal y
su relacin con el sistema
regional o nacional.
Sistemas de
conectividad
Creacin o mejoramiento del

sistema
provincial
de
conectividad provincial y su
relacin con
los
sistemas
nacional e internacional.
Sistema de
energa
Creacin o mejoramiento del

sistema provincial de energa
elctrica provincial.
Responsabilidad
del
Ministerio
de
Telecomunicaciones
y
Responsabilidad
del
Ministerio de Emergas
Renovables y Electricidad y
en corresponsabilidad con
los gobiernos cantonales y
parroquiales.
Definir:
Trazado de las redes
provinciales de energa;
localizacin espacial de
embalses
o
centrales
trmicas.
Sistema Poltico-Institucional
Situacin deseada de la capacidad de gestin territorial del gobierno provincial y de las organizaciones ciudadanas de mbito
provincial y vigencia de un marco legal de actuacin.
Componentes y
subcomponentes
Contenidos posibles
Responsabilidades y
observaciones
Capacidades
institucionales y
ciudadanas para
la gestin del
territorio
Fortalecimiento
de
las
capacidades
del
Gobierno
Provincial
y
de
las
organizaciones
del
mismo
mbito, para la gestin del
territorio, que abarca la gestin
del desarrollo y el control de las
normas y disposiciones derivadas
del ordenamiento territorial.
Fortalecimiento y creacin de
grupos
ciudadanos
que
representen la diversidad de la
poblacin y se articulen a los
procesos de gestin local.
Como parte de los procesos

de aplicacin de las
estrategias de apoyo tcnico y
capacitacin
que
instrumente
la
SENPLADES en el marco del
Sistema Nacional de
Planificacin.

OT
2. Matrices referenciales para los planes cantonales

2.1 Matrices de componentes por sistemas para el diagnstico cantonal
Sistema ambiental
123
Situacin de los componentes:

Debe derivarse o nardar relacin con la situacin detectada en el Plan Provincial y detallarse segn el grado de
ible o sobre la base de los acuerdos o compromisos que se concreten en el proceso de n
gi informacin
dispot formulacin Provincial.
del Pa
Componentes y
subcomponentes
Contenido y alcance
Clima
Descripcin de factores climticos como: temperatura, Responsabilidad del INHAMI.

precipitaciones, humedad, radiacin solar, vientos, presin
atmosfrica, evaporacin y nubosidad, que sern referentes para
la adopcin de decisiones vinculadas con los distintos sistemas.
Identificacin (en lo posible) de amenazas asociadas con eventos
climticos extremos, (sequas, lluvias extremas, vientos
huracanados, etc.).
Ecosistemas
Identificacin de los principales ecosistemas presentes en el

territorio.
Identificacin y anlisis de la situacin (riesgos y
potencialidades) de los ecosistemas de fauna y flora del cantn.
Se tomar como referencia el

Mapa Nacional de vegetacin
elaborado por el MAE.
Responsabilidad del MAE.
Se detalla la situacin
establecida en el Plan de
Desarrollo
y
de
Ordenamiento
Territorial
Provincial.
El agua
Delimitacin de cuencas y cuerpos de agua existentes en el

cantn.
Establecimiento de la oferta hdrica actual, caudal ecolgico,
calidad del agua y de los factores de riesgo para mantenerla
(deforestacin,
deterioro
de
cauces,
contaminacin,
sobreexplotacin).
Establecimiento de la demanda actual y futura de agua para
consumo humano en los centros poblados del cantn.
Identificacin de amenazas asociadas a los sistemas hdricos
(inundaciones, desertificacin).
Historial de inundaciones o sequas.
La SENAGUA debe dar los

lineamientos tcnicos y la
informacin necesaria para la
gestin integral de las aguas.
El suelo
Identificacin de caractersticas generales del suelo del cantn

(geomorfolgicas y edafolgicas) con miras a establecer su
adecuado uso y ocupacin.
Se detalla la situacin
establecida en el Plan de
Desarrollo y de Ordenamiento
Territorial provincial.
El aire
Establecimiento de la calidad del aire especialmente en los

centros con poblacin concentrada y polgonos industriales y otros
similares (afectacin por trfico vehicular, emisiones
industriales).
Con apoyo del MAE (que dar

los lineamientos tcnicos) y
aplicacin de la legislacin
ambiental.
Recursos
naturales no
renovables
(subsuelo)
Establecimiento de reas afectadas por actuales y futuros Informacin que proviene del
Ministerio
de Recursos
proyectos extractivos que lleve a cabo el Gobierno Nacional.
Anlisis de los impactos ambientales que se deriven o se
Naturales No Renovables. Se
derivarn de ellos.
recomienda una coordinacin
con las reas identificadas
por el Plan Provincial.
Coordinacin con el MAE.
Fuentes
124
--
Situacin de los componentes.

Debe derivarse o guardar relacin con ia situacin detectada en el Plan Provincial y detallarse segn el grado de
informacin disponible o sobre la base de los acuerdos o compromisos que se concreten en el proceso de
formulacin del Plan Provincial.
Componentes y
subcomponentes
Contenido y alcance
Bosques
protectores y
reas protegidas
Identificacin de cobertura y su estado de conservacin, como

Responsabilidad del MAE:
proveedores de bienes y servicios ecosistmicos en el nivel cantonal. reas protegidas PANE.
Riesgo y
seguridad
Identificacin y delimitacin de las reas expuestas a amenazas Con apoyo de la Secretara

naturales y socio naturales en el cantn: peligros volcnicos,
Nacional de Gestin de
zonas propensas a deslizamientos, a sismos, tsunamis, fallas
Riesgo.
geolgicas, etc,
Tabla histrica de emergencias pasadas, con identificacin de las
reas afectadas y el nivel de afectacin, impactos en el ambiente
Descripcin de la topografa, geologa y geomorfologa del
cantn.
Fuentes
Sistema econmico
Debe derivarse de la situacin detectada en el diagnstico econmico provincial y detallarse para el cantn, si es
procedente y se cuenta con la informacin necesaria.
Componentes y
subcomponentes
Actividades
econn
Actividad
agroproductiva
Contenido y alcance
Actividad forestal
Situacin de reas con manejo forestal; reas con opciones para Responsabilidad compartida
entre el Consejo Provincial,
la produccin forestal; tendencias de deforestacin.
Caracterizacin de la fuerza de trabajo por sexo, edad, MAE y MAGAP.
derechos laborales.
Fuentes
licas:
Situacin de las actividades agrcolas, pecuarias por tipo de
actividad; identificacin de reas con opciones o potencialidades;
establecimiento de avance de frontera agrcola.
Caracterizacin de la fuerza de trabajo por sexo, edad,
derechos laborales.
Responsabilidad compartida
MAE
y " MAGAP.
Al gobierno cantonal le
corresponde precisar las
reas de actividad en su
territorio.
Actividad pesquera reas donde se desarrolla pesca no deportiva en aguas marinas

Condiciones en las cuales se adelanta la actividad (artesanal e
industrializada) y potencialidad del recurso.
derechos laborales.
MAE y MAGAP.
Actividad de
reas con explotacin minera por tipo de explotacin (industrial,
explotacin
artesanal).
extractiva o minera Identificacin de proyectos que se asientan en el territorio
cantonal.
derechos laborales.
entre el Consejo Provincial y
los Ministerios de Recursos
Naturales No Renovables e
Industrias y Competitividad.
El
gobierno
cantonal
precisar la situacin del
componente dentro de su
jurisdiccin.
--
125
Debe derivarse de la situacin detectada en el diagnstico econmico provincial y detallarse para el cantn, si es
procedente y se cuenta con la informacin necesaria.
Componentes y
subcomponentes
Actividades
industriales y
manufactureras
Contenido y alcance
Fuentes
Situacin que atraviesa la actividad. Identificacin de las En coordinacin

MIPRO y MCPEC.
potencialidades para desarrollar nuevas inversiones.
derechos laborales.
Otras actividades

significativas o potenciales en el cantn (turismo, recreacin,
investigacin, servicios, otros).
discapacidad, origen nacional y tnico , y el cumplimiento de sus
derechos laborales.
Proyectos
estratgicos
(previstos o
existentes)
Identificacin de los impactos (afectaciones y oportunidades) que

generarn en el territorio cantonal.
Identificacin de los grupos poblacionales especficos a los que
afecta.
Vulnerabilidades
de la
infraestructura y
reas productivas
Identificacin de vulnerabilidades de las diferentes actividades

econmicas presentes.
Identificacin y evaluacin de la vulnerabilidad de las reas de
produccin e infraestructura productiva asociadas a las amenazas
identificadas, de origen natural, socioambiental o antrpico.
Identificar los peligros asociados a ciertas actividades
econmicas (por almacenamiento y uso de sustancias peligrosas,
peligros por accidentes industriales, etc)
con
el
En
coordinacin
con
MINTUR,
MCPEC,
SENESCYT, MD.
con la SNGR y organismos a
cargo de esos proyectos,
segn el tipo de proyecto.
Alcance opcional del diagnstico econmico

Recomendable para los Distritos Metropolitanos, los cantones de mayor poblacin o aquellos que busquen dar nfasis a la
promocin del desarrollo econmico.
Trabajo y empleo
Situacin del empleo en el territorio cantonal (comprende el

anlisis de la PEA, tasas de desempleo y subempleo, y de creacin de
nuevas plazas de trabajo) desagregadas por sexo, edad, discapacidad,
origen nacional y tnico para identificar las inequidades y grupos
ms afectados.
con el Consejo Provincial y el
Ministerio de Relaciones
Laborales.
Formas de
Identificacin de la tenencia de los medios de produccin; anlisis
organizacin de los de redistribucin de la riqueza; cadenas de produccin y de valor;
modos de
grupos de poder y opciones para la productividad.
produccin
el Ministerio de Coordinacin
del Desarrollo Social.
El gobierno cantonal precisar
la situacin del componente
dentro de su jurisdiccin.
Mercado de
capitales y
financiacin de las
inversiones
Identificacin de opciones efectivas de financiacin de

inversiones en el territorio cantonal: lneas de crdito del sector
pblico y privado; destinatarios o usuarios.
con Ministerios de Finanzas;
Corporacin
Financiera
Nacional; banca privada.
Infraestructura de
apoyo a la
produccin
Establecimiento de la demanda actual y futura de infraestructura

de apoyo a la produccin (energa, movilidad, infraestructura de
transformacin y comercializacin, etc.).
con el Ministerio de Industrias
y
Competitividad
y
organizaciones interesadas.
126
rovinciales y parroquiales.
Los datos del nivel cantonal de este sistema alimentarn los contenidos de los planes p
Componentes y
subcomponentes
Contenido y alcance
Fuentes
Movilidad
espacial de la
poblacin
Identificacin de la dinmica de los desplazamientos de la

poblacin desde y hacia el cantn (migracin interna y externa):
cuantifcacin y caracterizacin.
Responsabilidad
de
la
Subsecretara de Movilidad
Interna del Ministerio de
Gobierno
y
Secretara
Nacional del Migrante.
Educacin, salud,
nutricin
Identificacin de polticas aplicadas al mbito cantonal por parte

de los Ministerios del ramo.
Responsabilidad
de
las
instancias provinciales de los
Educacin.
Organizacin y
tejido social
Identificacin de la estructura de base de la poblacin cantonal.Q

Identificacin de los tejidos sociales y de las organizaciones que
los conforman.
Capacidad para el trabajo en redes; capacidad de gestin y
niveles de incidencia en el entorno territorial: capacidad de
convocatoria y poder de veto de las organizaciones sociales
relevantes del cantn.
Estructura de base de la
poblacin con apoyo del
INEC.
Con apoyo del Ministerio de
Inclusin Econmica y Social
La identificacin del tejido en
las zonas rurales del cantn
debe efectuarse en conjunto
con las juntas parroquiales.
Grupos tnicos

territorio en el que se asientan; modo de organizacin y
estructuras.
Secretara
de
Pueblos,
movimientos
sociales
y
participacin ciudadana.
Desarrollo social:
Identidad cultural Identificacin del patrimonio cultural tangible e intangible y de

los valores culturales.
Identificacin de
Identificacin de grupos marginales, personas con discapacidades
grupos
vulnerables
En corresponsabilidad con el
Instituto
Nacional
de
Patrimonio Cultural y el
Ministerio de la Cultura.
En corresponsabilidad con
instituciones como la Vice
Presidencia y otros
127

Este sistema que es el ms cercano o identificado con las competencias y roles del rgimen cantonal, es un insumo
fundamental para la identificacin del modelo de ordenamiento territorial y generar adems informacin para los
correspondientes diagnsticos provinciales y parroquiales.
Componentes y
subcomponentes
Contenido y alcance
Fuentes
El poblamiento
Establecimiento de los patrones actuales de distribucin de la

poblacin en el cantn (concentrada, dispersa, en ncleos).
Establecimiento de las principales dinmicas de movilidad de la
poblacin (inmigracin, emigracin).
Establecimiento de la capacidad de alojamiento de poblacin en
los centros poblados del cantn, a partir de la distribucin espacial
de la poblacin actual y las tendencias de crecimiento.
Ubicacin actual de los diferentes sectores socio econmicos de la
poblacin.
Las
tendencias
de
crecimiento se basarn en la
informacin estadstica del
INEC.
Forma de utilizacin del suelo

reas urbanas y Establecimiento de las caractersticas actuales de las reas urbanas
centros poblados
y centros poblados del cantn (zonificacin de usos y actividades,
tipologas de construccin, espacio pblico, condiciones de la
vivienda, etc. (anlisis urbano).
Uso y ocupacin
del suelos urbanos
Establecimiento del nivel de ajuste o respeto de la zonificacin

vigente de los usos y las formas de ocupacin del suelo en las reas
urbanas y centros poblados del cantn, y sus conflictos derivados.
En usos de suelo se deben

considerar como mnimo los
siguientes tipos: residencial,
comercial, industrial, de
equipamiento,
reas
naturales, reas productivas,
reas de riesgo. La ocupacin
del suelo se refiere a las
formas de implantacin
(aislada, pareada, sobre
lnea de fbrica), los
coeficientes de uso y
ocupacin del suelo (COS,
CUS), altura de
edificacin,
segn
sea
aplicable en las normas
vigentes en cada municipio.
Tenencia del suelo
Estado general de legalidad de los asentamientos urbanos y rurales

del cantn.
Caractersticas fundamentales de los tipos de obstculos para la
legalizacin.
Con el apoyo del MIDUVI y

su instancia especializada,
DINAC. Los datos del nivel
cantonal
alimentan
al
diagnstico
del
nivel
provincial. Una vez que se
formule la Ley de Suelo se
debern
aplicar
las
directrices pertinentes.
Seguridad
convivencia
ciudadana
y Identificacin de la situacin general de la seguridad ciudadana en

el mbito cantonal, (tipo de eventos, frecuencia, ubicacin), tanto en
el espacio pblico cuanto en el privado.
Responsabilidad
de la
delegacin provincial de
Polica.
128

Este sistema que es el ms cercano o identificado con las competencias y roies del rgimen cantonal, es un insumo
fundamental para la identificacin del modelo de ordenamiento territorial y generar adems informacin para
los correspondientes diagnsticos provinciales y parroquiales.
Componentes y
subcomponentes
Contenido y alcance
Fuentes
Establecimiento del dficit en cobertura y requerimientos de los

equipamientos de seguridad (cuarteles, retenes).
En funcin de las normas

establecidas
por
el
Polica.
Roles y vnculos Roles y tipos de vnculos funcionales (econmicos, de servicios,

funcionales
de interconexin, etc.).
Modos de complementacin entre los centros poblados del cantn.
Identificacin de roles y funciones de reas, zonas o centralidades
en el modelo funcional de las zonas urbanas. (Para ciudades
medianas o grandes en el contexto nacional.)
Se tendr como referencia al

Plan Provincial respecto de
la relacin con centros
poblados
de
otras
jurisdicciones cantonales.
Constituyen insumos claves
para la identificacin del
modelo de ordenamiento
territorial del cantn.
Infraestructura y acceso a servicios bsicos:

Acceso
de la Establecimiento del dficit en coberturas y requerimientos de los
poblacin a los sistemas de agua potable, alcantarillado, energa elctrica y
servicios bsicos: desechos slidos.
agua
potable,
saneamiento,
desechos slidos y
electricidad
Se deben considerar tanto

los
elementos
de
infraestructura (redes) como
de equipamiento (plantas de
potabilizacin,
de
tratamiento
de
aguas
residuales,
rellenos
sanitarios).
Corresponsabilidad con las
empresas prestadoras de
servicio, segn sea aplicable.
Infraestructura y acceso a servicios sociales:

Acceso
de la Identificacin de polticas, programas o proyectos que el Gobierno
poblacin
a Central est aplicando en el mbito cantonal.
servicios de salud y
educacin
Acceso
de
poblacin a
vivienda
Responsabilidad
de
los
Educacin con apoyo de los
GAD en la construccin de
los
elementos
de
equipamiento,
segn
mandato de la Constitucin
(ver tabla relacionada con el
equipamiento).
la Identificacin de:
Corresponsabilidad con la
la Las condiciones de confort (niveles de hacinamiento, soporte
delegacin provincial del
estructural y calidad de la construccin);
MIDUVI.
Del acceso de la poblacin a la vivienda (dficit habitacional); y
Los modos de tenencia de la vivienda.
Establecimiento de suelo urbano con posibilidad de recibir
programas masivos.
Responsabilidad exclusiva
de los GAD en coordinacin
con
las
oficinas
del
MIDUVI.
129

Este sistema que es el ms cercano o identificado con las competencias y roles del rgi
fundamental para la identificacin del modelo de ordenamiento territorial y generar
los correspondientes diagnsticos provinciales y parroquiales.
men cantonal, es un insumo

adems informacin para
Componentes y
subcomponentes
Contenido y alcance ion al espacio pblico y a los
________________
Acceso de la poblac
Fuentes
Espacio pblico
equipamientos
cantonales:
Establecimiento
de dficit o supervit de espacios pblicos para el Responsabilidad del GAD
encuentro ciudadano de los distintos grupos que habitan el
con apoyo del Ministerio de
territorio..
Deporte.
Cultura ciudadana en relacin con las actividades de encuentro.
Normatividad o polticas pblicas orientadas a la creacin o
consolidacin del espacio pblico como alternativa para el
fomento de la seguridad ciudadana.
Equipamiento
cantonal
Dficit en coberturas y requerimientos del equipamiento cantonal

urbano y rural, en funcin de las normas aplicables a cada tipo de
elemento.
Ver "Referentes para el

diagnstico del equipamiento
cantonal", que se presentan
luego de la matriz.
Gestin integral de riesgos:

Caracterizacin de
factores de Riesgos
y capacidad de
respuesta
Identificacin y caracterizacin de las vulnerabilidades en zonas

urbanas y rurales frente a amenazas de origen natural y antrpico.
(Poblacin e infraestructura expuesta, y grado de vulnerabilidad.)
Identificacin de zonas esenciales que deben ser fortalecidas de
manera prioritaria para reducir vulnerabilidad.
Identificacin de infraestructura prioritaria para la atencin de
posibles emergencias o desastres. (reas seguras en asentamientos
concentrados.)
Pre-identifcacin de acciones o proyectos de mitigacin que
permitan reducir de forma inmediata riesgos existentes
(recurrentes e histricos)
Anlisis del conocimiento y percepcin del riesgo por parte de la
comunidad.
Anlisis del funcionamiento y capacidades (tcnicas,
equipamiento) de los organismos de respuesta (Comit cantonal de
Gestin de Riesgos, Bomberos, Cruz Roja, otros)
Responsabilidad
de la
SNGR con apoyo del
gobierno cantonal. En las
reas rurales se deber
referir al Plan Provincial
para
la identificacin
de zonas susceptibles a
amenazas.
La tabla siguiente presenta los equipamientos mnimos y responsabilidades:

Equipamientos
Responsabilidad en el tratamiento
Ubicacin espacial
Gestin del servicio
Normativa
(Calidad)
GAD
Ministerio de
Educacin / GAD
Ministerio de
Educacin / GAD
Educacin
Escuela
Colegios
Universidades
Autnomas
Salud
Centro de salud
Centro de salud hospital
Hospital general
Hospital especializado
GAD
Ministerio de Salud
Ministerio de
Salud/ GAD
130
Equipamientos
Responsabilidad en el tratamiento
Ubicacin espacial
Gestin del servicio
Normativa
(Calidad)
Involucra reas y programas de vivienda para

sectores de bajos ingresos
Cultura
GAD
GAD
MIDUVI /
MIDUVI/
GAD
Teatros, bibliotecas y museos pblicos
GAD
GAD
GAD /Min. de
Cultura
Espacios de encuentro, parques recreativos, y

equipamientos similares
Seguridad civil:
GAD
GAD
GAD
Bomberos
GAD
GAD
Cuarteles policiales
Crceles
Bienestar e inclusin
GAD
Min. de Gobierno
Secretara de
Riesgo
Min. de Gobierno
Asilos y orfanatos, bienestar

Oficinas de atencin y asesora
Abastecimiento
GAD
GAD
MIES
MIES
Mercados y camales
Centros mayoristas
Saneamiento ambiental
GAD
GAD
GAD
GAD
GAD/
GAD
Plantas de tratamiento
Rellenos sanitarios
GAD
GAD
GAD
GAD
GAD
GAD
Vivienda y Habitat.
Recreacin y encuentro ciudadano

Componentes y
subcomponentes
Contenido y alcance
Fuentes
Redes viales y de
transporte
Identificar la calidad del sistema vial (expreso,

arterial y colector) en el mbito urbano del territorio
cantonal.
Identificar la calidad del transporte de personas y
bienes, en el mbito cantonal, y sus vinculaciones con
otros territorios y sistemas viales.
Del GAD con opciones de apoyo y

asesora del Gobierno Autnomo
Provincial.
En cantones medianos y grandes se
puede profundizar el anlisis mediante
encuestas origen destino y otras.
Sistemas de
conectividad
Cobertura espacial y niveles de acceso de las redes de

telefona y transmisin de datos en las reas urbanas y
rurales del cantn.
Responsabilidad del Ministerio de

Telecomunicaciones y Sociedad de la
Informacin.
Sistema de energa
Cobertura y demanda de energa elctrica, segn tipo

de usuarios (residenciales, industriales, alumbrado
pblico).
Identificacin de los niveles de exposicin a
amenazas y vulnerabilidad de vas, puentes, redes y
estaciones elctricas; redes y equipamientos de
comunicacin, etc.
Identificacin de infraestructuras prioritarias para la
atencin en caso de desastre.

Energas Renovables y Electricidad.
Gestin del riesgo
Responsabilidad de SNGR con apoyo

del GAD.
131
Sistema poltico institucional

Fuentes y observaciones
Componentes
Qu debe establecerse o identificarse
Marco normativo e
instrumentos para
la
gestin
del
territorio
Establecimiento de la calidad y vigencia de los En coordinacin con la SENPLADES.

instrumentos de planificacin del GAD cantonal para
el desarrollo y el ordenamiento territorial. (Ver
primer paso del Proceso de formulacin participativa
de los planes de desarrollo y ordenamiento
territorial.)
Identificacin de directrices, orientaciones o
disposiciones, instrumentos de planificacin de los
niveles nacional, regional o provincial que afecten al
mbito cantonal.
Capacidades
institucionales para
la planificacin y
gestin del territorio
Establecimiento de la capacidad del Gobierno

Cantonal para la planificacin y gestin del territorio.
Instancias a cargo; talento humano, recursos tcnicos;
experiencia en planificacin; en promover procesos
participativos; en aplicacin, control y seguimiento
de planes.
Establecimiento de la capacidad financiera y
administrativa del Gobierno Cantonal.
Establecimiento
de
la capacidad de
las
organizaciones
sociales
para
asumir
responsabilidades en gestin del territorio.
A travs ae la estrategia de apoyo

tcnico y capacitacin que instrumente
la SENPLADES. Con el apoyo del
BDE.
2.2 Matrices referenciales para la propuesta de los planes cantonales

En las matrices que se presentan a continuacin se plantean las posibles lneas de accin que deben desarrollarse para alcanzar
determinados resultados en cada sistema. Para cada uno de estos se seala las caractersticas que debe reunir, las
responsabilidades que deben asumir los gobiernos cantonales y otros actores, y los factores que pueden ser tomados en cuenta
para construir el modelo territorial. Solo se desarrollarn las lneas de accin que sean concomitantes con los requerimientos que
se deriven del diagnstico y en el marco de una visin integral. Es necesario definir un criterio de priorizacin que relacione lo
importante y urgente con las capacidades reales de gestin del GAD cantonal.
Sistema Ambiental
Resultado a alcanzar:
Definir la situacin ecolgica ambiental deseada en el territorio cantonal, en la que se hayan superado las deficiencias;
disminuido la vulnerabilidad antes amenazas y riesgo identificados en el diagnstico y/o se hayan aprovechado las
potencialidades para conferir el mayor grado de sostenibilidad ambiental.
Lneas de accin posibles:
Deben estar fuertemente articuladas a las lneas de accin previstas por los Planes Provincial y Parroquiales, y con
las intervenciones del nivel desconcentrado en el territorio.
Componentes
Contenidos posibles
y
su bcomponentes
Responsabilidades
y observaciones

de Ordenamiento Territorial
1 agua
SENAGUA;
apoyo
mediante
acuerdos
operativos del Gobierno
Cantonal y Provincial,
apoyo de la SNGR.
Localizacin de reas de
proteccin de las fuentes de agua
y sus principales amenazas.
Ubicacin de reas a reforestar
para regulacin del ciclo hdrico.
Proteccin de las fuentes de agua

necesarias para atender la demanda
de consumo de los centros poblados
del cantn. (Vinculacin con
Sistema de Asentamientos humanos
- usos del suelo.)
Regulacin y proteccin de
caudales para reducir impactos de
inundaciones
132
- Registro Oficia! - Martes 30 de Agosto del 2011
Lneas de accin
Deben estar
fuer! las
intervencione
Componentes
y
subcomponentes
posibles:
emente articuladas a las lneas de accin previstas por los Planes Provincial y Parroquiales, y con
$ del nivel desconcentrado en el territorio.
Contenidos posibles
Responsabilidades
y observaciones

de Ordenamiento Territorial
El suelo
mitigacin de afectaciones por usos
y/o actividades en las reas rurales del
cantn. (Vinculacin con Sistema
de Asentamientos humanos - usos del
suelo.)
Definidas por el MAE y el

MAGAP. Responsabilidad
compartida
con
los
gobiernos parroquiales.
Delimitacin de reas sujetas a

intervencin para recuperacin y
definicin de reas de manejo
restringido.
El aire
Medidas y mecanismos de control

de la calidad del aire en los centros
poblados del cantn.
Normas de control relativas a la
emisin de gases de vehculos e
industrias.
mitigacin
de
afectaciones
derivadas de la contaminacin del
aire.
Responsabilidad
del
Gobierno Cantonal, con
apoyo del MAE y
entidades especializadas.
Recursos
naturales no
renovables
(subsuelo,
lechos de ros y
canteras)
Explotacin en condiciones de
sostenibilidad
ambiental
y
seguridad de la poblacin aledaa
como factores que apoyan al
desarrollo econmico. (Vinculacin
con Sistema de Asentamientos
humanos - usos del suelo.)
Explotacin que no genere nuevas
amenazas
socio
naturales
(Vinculacin
con
Sistema
Ambiental)
Responsabilidad
del Definir:
Ministerio de Energas reas de afectacin vinculadas a
Renovables y electricidad; este tipo de proyectos.
coordinacin con el MAE,
coordinacin
con
la
SNGR.
Ecosistemas
Recuperacin o proteccin de
ecosistemas. (Vinculacin con
Sistema de Asentamientos humanos usos del suelo.)
Responsabilidad
del
Ministerio del Ambiente.
En coordinacin con los
gobiernos provinciales y
parroquiales.
Los GAD parroquiales y
cantonales se referirn al
Plan Provincial.
Definir:
reas de explotacin permitida
y reas de uso restringido y
prohibido.
Bosques
Propuestas
de accin
para
protectores y
aprovechar vocacin: por ejemplo
reas protegidas bosques
protectores
o
de
explotacin maderera, en condicin de
sostenibilidad. (Vinculacin con
Sistema Econmico y el Sistema de
Asentamientos humanos - usos del
suelo.)
Con apoyo del Ministerio Definir:

del Ambiente y en reas destinadas a bosques
concordancia con los protectores y de explotacin.
Planes Cantonales y sus
gobiernos.
Riesgo y
Seguridad
Responsabilidad de la Definir:
Secretara Nacional de reas de proteccin o restriccin
Gestin
del
Riesgo. de uso por causa de amenazas.
Acuerdos
sobre
las
responsabilidades
del
Gobierno Cantonal.
Medidas
de prevencin
o
mitigacin de reas sujetas a
amenazas y riesgos de origen
natural o antrpico en los centros
poblados,
(Vinculacin
con
Sistema de Asentamientos humanos usos del suelo.)
133
Sistema Econmico
Tipo de resultado a alcanzar:
Situacin econmica deseada: mejoramiento de factores vinculados al desarrollo endgeno, como por ejemplo el incremento de
las fuentes de trabajo, de los niveles de ingreso, de acceso al empleo, a la produccin en condiciones de equidad, redistribucin
de la riqueza; fomento de iniciativas pblico privadas y otros aspectos pertinentes.
j Lneas de accin
Estarn
referidas
mbitos de actuai
Componentes y
subcomponentes
posibles:
a las lneas de accin de los Planes Provinciales de las que
desprc ;in y responsabilidad.
ndern, mediante convenio, sus
Contenidos posibles
Temas para el Modelo de OT
Responsabilidades y
observaciones
Actividad
agroproductiva
Fomento
de
actividades
agropecuarias
con
mejores
riqueza en el mbito cantonal,
promover
la
igualdad
de
oportunidades y la inclusin de
grupos excluidos.
Fomento
de
actividades
agropecuarias adaptadas a las
amenazas existentes en el cantn
(inundaciones, cada de cenizas,
sequas, etc..)
Responsabilidad
compartida
entre
el
Gobierno Provincial y el
MAGAP.
Definir responsabilidades
del Gobierno Cantonal.
Actividad
forestal
Fomento a la reforestacin segn

vocacin o situacin de deterioro
forestal o de proteccin del ciclo
hdrico. (Vinculacin con el
sistema ecolgico.)
Responsabilidad
compartida
entre
el
MAGAP, SENAGUA y
MAE.
Actividad de
explotacin
extractiva o
minera.
Apoyo a la puesta en marcha de

proyectos estratgicos previstos por
el Plan Nacional de Desarrollo.
(Vinculacin con el sistema
ecolgico.)
Preferencia a actividades que no
generan mayores amenazas socio
naturales.
Responsabilidad
compartida
entre
el
Ministerio de Energas
Renovables y Electricidad.
Actividades
industriales y
manufactureras
Fomento de iniciativas orientadas a

generar empleo y fortalecer fuentes de
trabajo por medio de actividades
industriales, promover la igualdad de
oportunidades y la inclusin de grupos
excluidos.
Responsabilidad
del
Ministerio
de
la
Produccin
y
Competitividad. Definir
responsabilidades del
Gobierno Cantonal.
Actividades
ecotursticas
Aprovechamiento sostenible de En concordancia con los

ecosistemas como factores para el
Ministerios de Ambiente y
Turismo.
desarrollo turstico respetando los
peligros asociados (vulcanismo,
inundaciones, incendios forestales,
etc.).
Definir, en caso de ser aplicable:

reas destinadas en el territorio
para cada una de estas
actividades.
134

endern, mediante convenio, sus
Estarn referidas a las lneas de accin de los Planes Provinciales de las que despr
mbitos de actuacin y responsabilidad.
subcomponentes
Responsabilidades y
observaciones
Actividades
ecotursticas
Actividades
tursticas
vinculadas al
patrimonio
cultural.
Aprovechamiento sostenible de
desarrollo turstico respetando los
peligros asociados (vulcanismo,
inundaciones, incendios forestales,
etc.)
Aprovechamiento
de
potencialidades
tursticas
del
intangible en el mbito cantonal.
(Vinculacin con el Sistema de
Asentamientos Humanos.)
En concordancia con los

Turismo
En concordancia con el
Instituto Nacional de
Patrimonio Natural (INPC)
y el Ministerio de Cultura.
uen dar nfasis a la promocin

Alcance opcional de la propuesta del sistema econmico
Recomendable para los cantones metropolitanos; y los de mayor poblacin o que busq del
desarrollo econmico.
Trabajo y
empleo
Aplicacin de polticas orientadas

a la creacin de mano de obra
calificada para satisfacer el
requerimiento que se derive de los
nuevos emprendimientos en el
mbito cantonal, la igualdad de
oportunidades y la inclusin de los
grupos excluidos.
Responsabilidad comprartida con el Gobierno Provincial y el Ministerio de la

Produccin, de Trabajo y
entidades vinculadas.
Formas de
organizacin de
los modos de
produccin
Fortalecimiento de las cadenas

productivas y de valor que se
ubican en el cantn; apoyo a
pequeos productores del mbito
cantonal.
Fomento de iniciativas pblico
privadas
de
pequeos
productores-as o emprendedoresas.
con
el Gobierno
Provincial y el Ministerio
de Coordinacin de la
Produccin. Definir
Gobierno Cantonal.
Mercado
de Aplicacin de polticas para
capitales
y incentivar la inversin en el
financiacin de territorio cantonal.
las inversiones
Responsabilidad
compartida
entre
el
Ministerio de Finanzas;
Banco
del
Estado;
Corporacin
Financiera
Nacional; banca privada.
Infraestructura Dotacin de la infraestructura de

de apoyo a la apoyo a la produccin definida como
produccin
prioritaria. (Vinculacin con los
sistemas de energa del Sistema
de
Asentamientos Humanos y
con el sistema de Movilidad y
Conectividad.)
Ubicacin de equipamientos en
Responsabilidad
compartida
con
el el territorio.
Ministerio de Industrias y
Competitividad
y
organizaciones interesadas.
--
135
Situacin de desarrollo social deseada: fortalecimiento del tejido social y las organizaciones sociales de mbito cantonal para el
trabajo en redes y para asumir responsabilidades para la gestin del territorio; valores culturales y de identidad fortalecidos.
Lneas de accin posibles

Componentes v Contenidos posibles
subcomponentes
Responsabilidades y
observaciones

OT
Desarrollo social:
Movilidad de la
poblacin
Apoyo a la implementacin de
polticas migratorias que oriente el
Gobierno Nacional para alentar la
permanencia de personas en sus
comunidades de origen, fomentar el
retorno desde el exterior e incluir a las
personas inmigrantes de otras
nacionalidades.
Responsabilidad
del
Ministerio de Inclusin
Econmica y Social. Definir
Gobierno Cantonal.
Educacin,
salud, nutricin
Apoyo a la implementacin de
polticas aplicadas al mbito
cantonal por parte de
los
Ministerios del ramo.
Responsabilidad de las
instancias provinciales de
los Ministerios de Salud y
Educacin.
Organizacin
social
Fortalecimiento de organizaciones Con el apoyo del Ministerio

de Inclusin Econmica y
de mbito cantonal, para asumir
Social.
responsabilidades en la gestin del
territorio.
Capacitacin
en
liderazgo,
Fomentar la organizacin de grupos
ciudadanos excluidos.
Grupos tnicos
Establecimiento
de
las
circunscripciones
con
grupos
tnicos y su relacin con la gestin del
territorio en el que se asientan; modo de
organizacin y estructuras.
CODENPE y la Secretara
de Pueblos, Movimientos
Sociales y Participacin
Ciudadana.
Definir:
Localizacin de los territorios
ocupados
por
las
circunscripciones tnicas.
Identidad
cultural
Fortalecimiento de la identidad Patrimonio:

cultural del cantn y de sus
el Instituto Nacional de
circunscripciones.
Patrimonio Cultural y el
Ministerio Coordinador del
Patrimonio Cultural.
Definir:
reas de proteccin del
Patrimonio Cultural Tangible
que
tengan
proyeccin
espacial a la escala.

136

subcomponentes
Responsabilidades y
observaciones
Temas para el
Modelo de OT
El poblamiento
GAD cantonal.
Delimitacin de reas segn

poblacin y densidades en cada
etapa prevista en el Plan.
Establecimiento de la propuesta de
distribucin de la poblacin en el
perodo de vigencia del Plan, en los
centros poblados del cantn:
asignacin de densidades segn
etapas.
Uso y ocupacin del suelo

Clasificacin del
suelo
Delimitacin y caracterizacin de
clases de suelos, se deber
establecer:
El suelo urbano y urbanizable,
El suelo no urbanizable.
Zonifcacin por
uso y ocupacin
del suelo
GAD cantonal con aportes

Zonifcacin por usos del suelo:
de las juntas parroquiales.
Usos urbanos.
Uso agrcolas / agroindustriales.
Usos forestales.
Usos tursticos/ recreativos.
En el nivel urbano,
Vivienda.
Industria,
comercio,
equipamientos.
Proteccin.
Expansin y reserva.
Zonas prohibidas y de seguridad
por amenazas naturales y socio
naturales.

usos de suelo.
Zonifcacin por ocupacin del

suelo.
Tamao mnimo de predios.
COS y COS Total.
Retiros y alturas de edificacin.
Nmero de viviendas por predio
(densidad neta).

de las juntas parroquiales. Es
aplicable a todo el
territorio cantonal.

formas de ocupacin del suelo,
coeficientes de ocupacin y uso
del suelo, alturas de edificacin.
Identificar
las
formas
de
intervencin permitidas en todo el
territorio (renovacin, nuevos
desarrollos,
conservacin;
reubicacin, etc.).

de las juntas parroquiales.

tratamientos urbansticos.
Tratamientos
urbansticos
GAD cantonal y juntas Delimitacin de reas segn

parroquiales. Apoyo de clases de suelo.
MAE y MAGAP.
Las condiciones c le seguridad:

Amenaza,
vulnerabilidad y
riesgo
Acciones
de mitigacin
o
prevencin de riesgos a los
asentamientos por causas de origen
natural.
Responsabilidad de la Definir:
SNGR, con apoyo del reas de riesgo o proteccin de
gobierno provincial.
amenazas.
Seguridad y
convivencia
ciudadana
Acciones de prevencin y control

de la seguridad ciudadana en el
mbito pblico y en privado.
Dotacin del equipamiento de
seguridad.
de
los
Responsabilidad
de la Localizacin
delegacin provincial del equipamientos de seguridad
Ministerio de Gobierno y ciudadana (cuarteles, retenes).
Polica.
.................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. ........................................................................------------------------------------------------------------------ ------------------------------------------------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- .' '
137
'

subcomponentes
Responsabilidades y
observaciones
Roles y vnculos Estructuracin del sistema de Corresponsabilidad con los

asentamientos humanos: definicin de gobiernos parroquiales.
funcionales
roles de los asentamientos en el
cantn; establecimiento de vnculos
que deben darse entre ellos;
relacin con reas de actividad
econmica y de proteccin.
Temas para el
iModelo de OT
Definir:
Localizacin espacial de los
asentamientos humanos como
insumo para el modelo de
Con el apoyo del MIDUVI y Definir:

su instancia especializada,
Localizacin de las reas
DINAC.
sujetas a la regularizacin de la
tenencia del suelo.
Tenencia del
suelo
Establecimiento
de
acciones
tendientes a la regularizacin de la
tenencia del suelo en los centros
poblados del cantn.
Infraestructura
y
Acceso de la
poblacin a los
servicios bsicos:
agua potable,
saneamiento,
desechos slidos
y electricidad
acceso a servicios bsicos;

Definicin de las reas urbanas y
rurales que tendrn dotacin de
servicios en el corto y mediano plazo,
en orden al proceso de
crecimiento de la demanda.
Servicios
de
agua potable,
alcantarillado, desechos slidos y
electricidad.
Corresponsabilidad con las Definir:

empresas prestadoras de reas de cobertura de servicios.
servicio,
segn
sea
aplicable.
Acceso de la
poblacin a
servicios de
salud y
educacin
Aplicacin de polticas de salud y

educacin de los Ministerios de
Salud y Educacin en el territorio
cantonal.
Previsiones globales de dotacin de
equipamientos.
Lneas de accin para la
construccin o mantenimiento de la
infraestructura
de
salud
y
educacin.
Trabajo conjunto del GAD Localizacin de elementos de

con las representaciones nivel cantonal o zonal.
provinciales
de
los
Ministerios respectivos.
Acceso de la
poblacin a la
vivienda
Aplicacin de polticas de vivienda Responsabilidad

del
del MIDUVI en el territorio
MIDUVI.
cantonal
del gobierno cantonal
Previsin de programas de Responsabilidad
del Definir:
vivienda nueva y de mejoramiento
MIDUVI en conjunto con el reas para el desarrollo de
de vivienda incluyendo viviendas
GAD Cantonal.
programas de vivienda.
seguras ante amenazas ssmicas,
inundaciones, etc.
Previsin de acciones sobre
titularizacin de viviendas.
Regularizacin
Programa o proyecto orientados a
la
tenencia
y
de la tenencia del regularizar
accesibilidad del suelo
suelo y la
construccin
Responsabilidad del GAD
Equipamiento
Responsabilidades segn la
tabla adjunta a la matriz del
diagnstico del sistema de
Dotacin de equipamiento en los

centros poblados del cantn.
Definir:
Localizacin
de
equipamientos mayores
los
138

Deben estar relacionadas y ligadas al gobierno autnomo descentralizados con el sistema vial provincial

subcomponentes
Responsabilidades y
observaciones
Redes viales y
sistemas de
transporte,
trnsito y
seguridad vial
Sistemas viales urbanos:

responsabilidad del GAD
cantonal;
sistemas
intracantonales:
provincial en acuerdo con el
GAD cantonal.
Definir:
Trazado de la red vial cantonal
(vas de conexin entre
asentamientos).
Trazado de la red vial
principal de los centros
poblados del cantn.
Identificacin de nuevas vas y

mejoramiento o reforzamiento de vas
existentes en orden a las previsiones
del
modelo
de ordenamiento
territorial y de los impactos
de
eventos
y emergencias, tanto
cantonal como de los centros
poblados.
Fortalecimiento y consolidacin de En acuerdo con las Agencias Definir:

los Sistemas de Transporte y
Provinciales de Transporte y Trazado de rutas de transporte.
Trnsito y Seguridad Vial.
Trnsito.
Diseo de polticas y acciones
tendientes a mejorar la movilidad.
Sistema de
conectividad
Fomentar el acceso democrtico de

la poblacin a los sistemas de
conectividad en el corto y mediano
plazo.
Dotacin de equipamientos en
reas prioritarias.
Responsabilidad
del
Ministerio
de
Telecomunicaciones
y
Definir responsabilidades del
Gobierno Cantonal.
Definir:
Cobertura de las redes de
telefona y transmisin de
datos.
Sistema de
energa
Establecer
los niveles
de Responsabilidad
del Definir:
incorporacin de reas con servicio en Ministerio
de Energas Cobertura espacial de redes de
el corto y mediano plazo.
Renovables y Electricidad y energa.
de
las
empresas
distribuidoras.

Situacin deseada de la capacidad de gestin territorial del Gobierno Cantonal y de las organizaciones ciudadanas de mbito
cantonal, y vigencia de un marco legal de actuacin.
139

Componentes y
subcomponentes
Contenidos posibles
Fortalecimiento de las capacidades del Gobierno Cantonal.

Fortalecimiento
de
las
Capacidades
organizaciones sociales para que
institucionales
para la gestin asuman la responsabilidad de
cogestin del territorio, que
del desarrollo
abarca adems el control de las
normas y disposiciones derivadas
del ordenamiento territorial.
Fomento a la organizacin y
articulacin de grupos excluidos.
Responsabilidades y
observaciones
Como.parte de los procesos

de
aplicacin
de las
capacitacin
que
instrumente la SENPLADES
en el marco del Sistema
Nacional de Planificacin.
Matrices referenciales para los planes parroquiales.
Las matrices que se presentan a continuacin son una referencia tcnica para los planifcadores que formularn los Planes
Parroquiales de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial. Segn se ha expresado en varios puntos de esta Gua, la gran mayora
de la informacin que demanda la formulacin del diagnstico parroquial est contenida en los correspondientes instrumentos
del nivel cantonal y provincial; por otra parte, las entidades del nivel desconcentrado de la provincia cuentan usualmente con
informacin secundaria relacionada con los sistemas contemplados por los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
Finalmente, y sin perjuicio de la posibilidad de acceso a la informacin antes mencionada, es factible que los y las actores
territoriales puedan establecer diagnsticos cualitativos, muy ajustados a la realidad, de la situacin que se da en varios de los
campos considerados por esos sistemas. Las matrices que se presentan a continuacin, al igual que para los Planes Provinciales y
Cantonales, son referentes que amplan el detalle de los contenidos del Captulo II (numeral: "Planes Parroquiales"), pero no
implican ningn grado de obligatoriedad de uso.
3.1 Matrices de componentes por sistemas para el diagnstico parroquial
Sistema ambiental
La situacin del sistema ecolgico parroquial forma parte de situacin cantonal y provincial.
Componentes y Contenido y alcance: detallar desde los
subcomponentes PDOT provinciales o cantonales
Responsabilidades
Ecosistemas
Identificacin de los principales ecosistemas presentes en el

territorio parroquial.
El agua
Caracterizacin de reas naturales sensibles en los cauces y

cuencas.
Identificacin de los efectos ambientales derivados de los usos y
ocupacin del suelo en las reas rurales por causa de actividades
productivas.
reas actuales de explotacin y sus efectos ambientales.
Identificacin de reas con potencialidad de explotacin de
nuevos recursos y su viabilidad y/o requerimientos para garantizar
la mitigacin de posibles impactos ambientales negativos.
Puede detallarse la situacin

establecida en los Planes
Provinciales. El MAE puede
ofrecer informacin.
Puede detallarse la situacin
establecida en los Planes
Provinciales. En relacin con el
agua la responsabilidad es de la
SENAGUA.
de Electricidad y Energa no
renovables en coordinacin con
el Ministerio del Ambiente.
El suelo
Recursos
naturales no
renovables
(subsuelo)
Riesgo y
seguridad
Delimitacin y caracterizacin especfica de zonas susceptibles a

amenazas de origen natural (hdricas,
geolgicas,
geomorfolgicas, climticas) sealadas en el Plan Cantonal o
Provincial.
Detalle de las condiciones

detectadas en los PDOT
Provinciales o Cantonales.
Secretara Nacional de Gestin
del Riesgo. Con apoyo del
Gobierno Parroquial.
140
Sistema econmico
Es la que consta er
i el diagnstico provincial. En general dentro de este punto
se debe procurar definir las
carencias o potencialidades que brinda el territorio para un crecimiento equitat ivo y sostenible. Las cadenas
productivas y de valor que tengan asiento o influencia en el territorio parroquial son importantes para la toma de
decisiones (propuesta).
Componentes y
Contenido y alcance: detallar desde los
Responsabilidades
subcomponentes PDOT provinciales y/o cantonales:

Actividad
agroproductiva
Responsabilidad
Situacin de las actividades agrcolas, pecuarias por tipo de
actividad; identificacin de reas con opciones o
potencialidades; establecimiento de avance de frontera agrcola.
Identificacin de la fuerza de trabajo por sexo, edad, condicin de
discapacidad, origen nacional y tnico y el cumplimiento de sus
derechos laborales.
Actividad
forestal
Situacin de reas en el manejo forestal; reas con opciones para

la produccin forestal; tendencias de deforestacin.
Actividad
pesquera
reas donde se desarrolla pesca no deportiva en aguas marinas

Condiciones en las cuales se adelanta la actividad (artesanal e
industrializada).
Identificacin de la fuerza de trabajo por sexo, edad, condicin
de discapacidad, origen nacional y tnico y el cumplimiento de
sus derechos laborales.
Actividad de
explotacin
extractiva o
minera
reas con explotacin minera por tipo de explotacin (industrial,

artesanal).
Identificacin de proyectos que se asienten el territorio cantonal.
Identificacin de la fuerza de trabajo por sexo, edad, condicin
de discapacidad, origen nacional y tnico y el cumplimiento de
sus derechos laborales.
Actividades
industriales y
manufactureras
Otras actividades
Situacin que atraviesa la actividad. Identificacin de las

potencialidades para desarrollar nuevas inversiones. Identificacin
de la fuerza de trabajo por sexo, edad, condicin de discapacidad,
origen nacional y tnico y el cumplimiento de sus derechos
laborales.
compartida
con el MAGAP y con el MAE.

El enfoque central debe estar
orientado al logro de la
soberana alimentaria.
los Ministerios de Recursos
Naturales No Renovables e
Industrias y Competitividad.

significativas o potenciales en la parroquia (turismo, recreacin,
investigacin, servicios, otros).
Identificacin de la fuerza de trabajo por sexo, edad, condicin de
discapacidad, origen nacional y tnico y el cumplimiento de sus
derechos laborales.
Proyectos
estratgicos
Identificacin de los impactos (afectaciones y oportunidades) que Responsabilidad

generarn en el territorio parroquial y sobre los grupos
SENPLADES y
poblacionales que habitan el territorio..
instancias
del
Nacional a cargo
proyectos.
Amenazas y
riesgos para las
actividades
econmicas
Detallar niveles de riesgo (exposicin y vulnerabilidad de las

actividades econmicas e infraestructura de apoyo a la
produccin). Constan en el diagnstico cantonal.
de
la
de las
Gobierno
de esos
Secretara Nacional de Gestin

del Riesgo con Ministerios
involucrados.
141
En este aspecto es deseable que la informacin y anlisis de la situacin parroquial alimente al diagnstico
cantonal. Por tanto es una actividad de plena responsabilidad del equipo de planificacin de la junta parroquial, sin
perjuicio de los apoyos de las entidades rectoras respectivas.
Componentes y Contenido y alcance

subcomponentes
Responsabilidades
Desarrollo Social
Movilidad de la
poblacin
Identificacin de la dinmica de los desplazamientos de la

poblacin desde y hacia la parroquia (migracin interna y externa):
cuantificacin y caracterizacin.

de Inclusin Econmica y
Social.
Organizacin
social
Identificacin de la estructura de base de la poblacin parroquial.

Situacin del tejido social en el mbito de la parroquia desde una
visin de gnero.
Establecimiento de la capacidad de gestin, convocatoria y poder
de veto de las organizaciones sociales y de las asociaciones o
gremios productivos.
Grupos tnicos

territorio en el que se asientan; modo de organizacin y
estructuras.
Identidad
cultural
Identificacin del patrimonio cultural tangible e intangible, de la

identidad y de los valores culturales.
Estructura de
base
es
responsabilidad del INEC.
Determinar las capacidades de
las organizaciones sociales es
parroquial con apoyo del nivel
desconcentrado del MIES.
Secretara
de
Pueblos,
movimientos
sociales
y
participacin ciudadana.
En corresponsabilidad con el
INPC
y
el
Ministerio
Coordinador del Patrimonio.

Componentes y Contenido y alcance
subcomponentes
Responsabilidades
Marco normati- Identificar instrumentos de planificacin y normatividad en el nivel Con apoyo del Gobierno
Cantonal.
vo e instrumen- cantonal, que puedan aplicarse o detallarse en el mbito parroquial.
tos para la gestin del territorio
Capacidades
Establecimiento de la capacidad de la Junta y de las
institucionales
organizaciones ciudadanas para el trabajo en red y para asumir
para la planifi- responsabilidades en gestin del territorio.
cacin y gestin
del territorio
Se puede ampliar o detallar la situacin detectada en el Plan Cantonal si se cuenta con informacin disponible.
Componentes y Contenido y alcance:
subcomponentes
Responsabilidades
Establecimiento del nivel de ajuste o respeto de la zonificacin

vigente de los usos y las formas de ocupacin del suelo en centros
Uso y ocupacin
poblados y reas rurales.
del suelo
Consta en el Plan Cantonal y

es competencia del GAD
cantonal. Pueden darse
acuerdos con el GAD
parroquial para establecer la
situacin en la parroquia.
142

Se puede ampliar o detallar la situacin detectada en el Plan Cantonal si se cuenta con informacin disponible.
Contenido y alcance:
Componentes y
subcomponentes
Responsabilidades
Condiciones de seguridad:
Seguridad
ciudadana
convivencia Identificacin de la situacin general de la

seguridad ciudadana en el mbito cantonal y
parroquial, a nivel pblico y privado.
Visualizar la inseguridad y su afectacin
desigual sobre la poblacin.
Responsabilidad de la delegacin
provincial de Ministerio de Gobierno
y Polica.
Identificar la percepcin de las y los
actores territoriales.
Infraestructura y acceso a servic ios bsicos:

Acceso de la poblacin a los
servicios bsicos: agua potable,
saneamiento, desechos slidos y
electricidad
Establecimiento del dficit en coberturas y

requerimientos de los sistemas de agua
potable, alcantarillado, energa elctrica y
desechos slidos dentro del territorio
parroquial.
Responsabilidad del GAD cantonal.

El equipo parroquial puede recabar
informacin complementaria de la
situacin en la parroquia. Puede
existir delegacin de la prestacin de
los servicios por el Gobierno
Cantonal de los servicios de agua y
saneamiento y desechos slidos. La
cobertura del servicio elctrico es
responsabilidad del GAD cantonal y
de la entidad rectora en su nivel
desconcentrado.
Infraestructura y acceso a Servicios sociales:

Acceso de la poblacin a
servicios de salud y educacin
Identificacin de polticas, programas o

proyectos que el Gobierno Central est
aplicando en el mbito cantonal y
parroquial, alineadas con las planteadas en el
PNBV 2009-2013 y con las formuladas en las
Agendas Sectoriales y Planes de Igualdad de
Oportunidades.
Responsabilidad de los ministerios

de Salud y Educacin con apoyo del
GAD cantonal en la localizacin de
los equipamientos en el mbito
parroquial.
Acceso de la poblacin a la Identificacin de las condiciones de confort

vivienda
(niveles de hacinamiento), del acceso de la
poblacin
a
la
vivienda (dficit
habitacional) y los modos ele tenencia de la
vivienda.
Responsabilidad de la entidad rectora

MIDUVI
y
sus
oficinas
desconcentradas en la provincia, con
apoyo del Gobierno Cantonal; este
adems define la zonifcacin del uso
residencial; la Junta Parroquial
colabora con el GAD cantonal
mediante acuerdo.
Equipamiento
Dficit en coberturas y requerimientos del

equipamiento urbano, en funcin de las
normas aplicables a cada tipo de elemento.
Responsabilidad
del
Cantonal; apoyo del
parroquial.
Gestin del riesgo
Identificacin de condiciones de riesgo

(exposicin
y vulnerabilidad) de la
poblacin, equipamientos y de los sistemas
de infraestructura.
Evaluacin de medidas actuales para la
prevencin, mitigacin y atencin de
desastres.
Responsabilidad de la SNGR, con

apoyo del Gobierno Provincial; la
informacin puede derivarse del Plan
Provincial y Cantonal.
Gobierno
gobierno
143

ad y conectividad del nivel cantonal; establecer la situacin detallada de la
Est vinculada al sistema de movilid nta con la informacin pertinente.
movilidad solo si es necesario y se cue
Componentes y subcomponentes
Contenido y alcance
Responsabilidades
Redes viales y de transporte
Establecimiento de la situacin de la
movilidad (sistema vial y del
transporte de personas y bienes) a nivel
parroquial (vnculo entre
asentamientos y reas productivas) y la
conexin con el sistema cantonal.
La vialidad al interior de la parroquia es

responsabilidad
del
gobierno
parroquial; la vialidad en los centros
poblados es del GAD cantonal; el
sistema de transporte terrestre, trnsito
y seguridad vial es del GAD cantonal.
Sistemas de conectividad
Cobertura espacial y niveles de

acceso de las redes de telefona y
transmisin de datos en las reas urbanas
y rurales del cantn.

Telecomunicaciones y Sociedad de la
Informacin y del Gobierno Cantonal.
El equipo de planificacin de la Junta
Parroquial
puede
apoyar
al
levantamiento de informacin sobre la
accesibilidad.
Gestin del riesgo
Identificacin de niveles de riesgo Responsabilidad de SNGR con apoyo

(exposicin y vulnerabilidad) de
del GAD, mediante acuerdos.
vas, puentes, redes y estaciones
elctricas; redes y equipamientos de
comunicacin, etc.
Identificacin de infraestructuras
prioritarias para la atencin en caso
de desastre.
3.2 Matrices referenciales para la formulacin de la propuesta de los planes parroquiales

En las matrices que se presentan a continuacin se plantean las posibles lneas de accin que deben desarrollarse para alcanzar
determinados resultados en cada sistema. Para cada uno de estos se seala las caractersticas que debe reunir, las
responsabilidades que deben asumir los gobiernos parroquiales y otros actores, y los factores que pueden ser tomados en cuenta
para construir el modelo territorial. Las soluciones individualmente consideradas deben interaccionar entre s para formar lneas
de accin o ejes que permita conferir un criterio, con el concepto de integralidad, que caracteriza al objetivo principal de los
Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial. Se deberan establecer rdenes de prioridad de esas lneas y estructurar un
conjunto de programas y proyectos que responda a esos criterios. Es decir, no se trata de proponer la ejecucin de todos los
proyectos necesarios sino de encontrar una secuencia que unifique la importancia y urgencia de las soluciones con las
capacidades de gestin de los gobiernos parroquiales.
Lneas de accin vinculadas al desarrollo
Sistema Ambiental
Definir la situacin ecolgica ambiental deseada en el territorio cantonal, en la que se hayan superado las deficiencias;
disminuido la vulnerabilidad ante amenazas y riesgo identificados en el diagnstico; y/o se hayan aprovechado las
potencialidades para conferir el mayor grado de sostenibilidad ambiental.
144
--

Deben estar articuladas con las lneas de accin previstas por los Planes Provincial y Cantonal, y con las
intervenciones de ios niveles desconcentrados en el territorio.

subcomponentes
Responsabilidades y
observaciones
El agua
Proteccin de las fuentes de

agua
necesarias
para
atender la demanda de
consumo de los centros
poblados
del
cantn.
(Vinculacin con Sistema de
Asentamientos humanos - usos
del suelo.)
Responsabilidad
de
la Localizacin de reas de
SENAGUA; apoyo mediante proteccin de las fuentes de agua
acuerdos operativos con los y sus principales amenazas.
Gobiernos Cantonal y Provincial.
El suelo
mitigacin de afectaciones por
usos o actividades en las reas
rurales del cantn. (Vinculacin
con Sistema de Asentamientos
Definidas por el MAE y el

MAGAP.
los Gobiernos Provinciales y
Cantonales.
El aire
Medidas y mecanismos de Responsabilidad del Gobierno Localizacin

de
reas
o
control de la calidad del aire Cantonal, con apoyo del MAE y proyectos que generen efectos
en los centros poblados del
entidades especializadas.
contaminantes.
cantn.
Normas de control relativas
a la emisin de gases, de
vehculos e industrias.
mitigacin de afectaciones.
derivadas
de
la
contaminacin del aire.
Recursos
naturales no
renovables
Aprovechamiento
en
potencialidades existentes en
condiciones
de
sostenibilidad ambiental.
Responsabilidad del Ministerio Definir:

de Energas Renovables y reas de afectacin vinculadas a
Electricidad; coordinacin con el este tipo de proyectos.
MAE.
Ecosistemas
Recuperacin o proteccin
de ecosistemas. (Vinculacin
con Sistema de
Asentamientos humanos -usos
del suelo.)
Responsabilidad del Ministerio Definir para la parroquia reas

del Ambiente.
de explotacin permitida y reas
En coordinacin con
los de uso restringido y prohibido.
gobiernos y Planes Provinciales y
Cantonales.
Bosques
protectores
Fomento de la forestacin o
reforestacin, segn vocacin o
situacin de deterioro forestal.
(Vinculacin con el sistema
ambiental.)
Responsabilidad
compartida Definir:
entre el Gobierno Provincial y el reas destinadas a bosques
MAGAP, la SENAGUA y el protectores y de explotacin.
MAE.
gobierno parroquial.
Riesgo
Seguridad
y Medidas de prevencin o
remediacin
de reas
sujetas a amenazas y
riesgos de origen natural o
antrpico en los centros
poblados. (Vinculacin con
Sistema de Asentamientos

Delimitacin de reas sujetas a

intervencin para recuperacin y
definicin de reas de manejo
restringido.
Responsabilidad de la Secretara Definir:

Nacional de Gestin del Riesgo. reas de proteccin o restriccin
Acuerdos
sobre
las de uso por causa de amenazas.
responsabilidades del Gobierno
Parroquial.
145
Sistema Econmico
Situacin econmica deseada: mejoramiento de factores vinculados al desarrollo endgeno como por ejemplo el incremento de
las fuentes de trabajo, de los niveles de ingreso, de acceso al trabajo y empleo, a la produccin en condiciones de equidad,
redistribucin de la riqueza; fomento de iniciativas pblico privadas y otros aspectos pertinentes.
Lneas de accin posibles: as de accin de los Planes provinciales de las que desprendern, mediante convenio, sus
Estarn referidas a las lne 3onsabidad.
mbitos de actuacin y res]
Componentes y
subcomponentes
Contenidos posibles
Responsabilidades y
observaciones
Temas para el
Modelo de OT
Actividad agroproductiva
Fomento
de
actividades
agropecuarias
con
mejores
riqueza en el mbito
parroquial, promocin de la
igualdad de oportunidades y la
inclusin de grupos marginales.
entre el Gobierno Provincial y
el MAGAP.
Definir, en caso de ser

aplicable:
reas destinadas en el
territorio para cada
una
de
estas
actividades.
Actividad forestal
Fomento a la reforestacin segn

vocacin o situacin de deterioro
forestal. (Vinculacin con el
sistema ecolgico).
el MAGAP en acuerdo con el
MAE.
Actividad de explotacin Apoyo a la puesta en marcha de

proyectos estratgicos previstos por
extractiva o minera.
el Plan Nacional de
Desarrollo. (Vinculacin con el
sistema ecolgico.)
el Ministerio de Energas
Renovables y Electricidad.
Actividades industriales y
manufactureras
Fomento de iniciativas orientadas

a generar empleo y fortalecer
fuentes de trabajo por medio de
actividades industriales, en caso de
aplicar promocin de la igualdad
de oportunidades y la inclusin de
grupos marginales.
Responsabilidad
del
Ministerio de la Produccin y
Competitividad.
Actividades ecotursticas
Explotacin
sostenible
de
desarrollo turstico.
En concordancia con los

Turismo.
Actividades
tursticas Aprovechamiento
de
vinculadas al patrimonio potencialidades tursticas del
cultural.
intangible en el mbito cantonal.
En concordancia con el Localizacin de sitios

Instituto
Nacional
de arqueolgicos en el
Patrimonio Natural (INPC) y territorio parroquial.
el nivel desconcentrado del
Ministerio Coordinador del
Patrimonio.
146
Situacin de desarrollo social deseada: fortalecimiento del tejido social y las organizaciones sociales de mbito cantonal para el
trabajo en redes y para asumir responsabilidades para la gestin del territorio; valores culturales y de identidad fortalecidos.
Lneas de accin posibles: ;anizaciones sociales para asumir responsabilidades en los procesos de desarrollo, de m
del territorio.
Fortalecimiento de las
or veedura, control y
cogestk
Componentes y
subcomponentes
Contenidos posibles
Responsabilidades y
observaciones
Articulacin con las polticas

nacionales que alienten la
permanencia de las personas en sus
comunidades de origen, fomenten
el retorno de las personas
desde el extranjero y garanticen
la inclusin de inmigrantes
de
otras nacionalidades.
Responsabilidad
del
Econmica y Social. Definir
Temas para el
Modelo de OT
Desarrollo social:
Movilidad de la poblacin
Educacin, salud, nutricin Apoyo a la implementacin de

polticas aplicadas al mbito
cantonal por parte de los
Ministerios del ramo.
Responsabilidad
de las
instancias provinciales de los
Educacin.
Organizacin social
Fortalecimiento de organizaciones
de mbito parroquial, para asumir
responsabilidades en la gestin
del territorio.
Capacitacin
en
liderazgo,
Promocin de la organizacin de
grupos de poblacin excluidos
para su articulacin a la gestin
local.
Con el apoyo de las entidades

desconcentrada
del
Econmica y Social.
Grupos tnicos
Apoyo a los grupos tnicos y su

relacin con la gestin del
territorio en el que se asientan; modo
de
organizacin
y estructuras.
Responsabilidad
de
la
Secretara
de
Pueblos,
movimientos
sociales y
participacin
ciudadana.
Apoyo del GAD parroquial.
Identidad cultural
Fortalecimiento de la identidad
cultural de la parroquia y de las
etnias.
Responsabilidad del INPC y Definir:

del Ministerio Coordinador reas de proteccin
del Patrimonio.
del
Patrimonio
Cultural intangible.
Definir:
Localizacin de los
territorios ocupados
por
las
circunscripciones
tnicas.
Registro Oficial - Martea 30 de Agosto del 2011
147

Situacin deseada de la capacidad de gestin territorial del gobierno parroquial y de las organizaciones ciudadanas de mbito
parroquial-cantonal, y vigencia de un marco legal de actuacin.
Contenidos posibles
Componentes y
subcomponentes
Capacidades
institucionales para
gestin del desarrollo
Fortalecimiento de las capa

la cidades del Gobierno Parroquial.
Fortalecimiento de las organi
zaciones sociales para que
asuman la responsabilidad de
cogestin del territorio, control y
veeduras ciudadanas.
Responsabilidades y
observaciones
Temas para el
Modelo de OT
Como parte de los procesos

de
aplicacin
de
las
capacitacin que instrumente
la SENPLADES en el marco
del Sistema Nacional de
Planificacin
Lneas de accin vinculadas al ordenamiento territorial

Sistema de Asentamientos Humanos:
En tanto las propuestas sobre los ASENTAMIENTOS HUMANOS forman parte de los Planes Cantonales de Desarrollo y de
Ordenamiento Territorial, los Planes Parroquiales deben detallar o especificar las propuestas del contexto cantonal, en el mbito
de su jurisdiccin. Con ese criterio se ha ajustado el contenido de la matriz parroquial que se presenta a continuacin.
Componentes y
subcomponentes
El poblamiento
Contenidos posibles
Responsabilidades y
observaciones
Establecimiento de la propuesta de GAD municipal con aportes
distribucin de la poblacin en el
del GAD parroquial y su
perodo de vigencia del Plan, en los equipo de planificacin.
centros poblados del cantn:
asignacin de densidades segn
etapas.
Temas para el
Modelo de OT
Delimitacin de reas
segn poblacin y
densidades en cada
etapa prevista en el
Plan.
GAD municipal con aportes

equipo de planificacin.
GAD municipal con aportes
Apoyo
de
MAGAP,
MIDUVI, MAE, entre otros.
Delimitacin de reas
segn clases de suelo.
Uso y Ocupacin del suelo

Clasificacin del suelo
Zonifcacin por uso y

ocupacin del suelo
Zonifcacin por clases de suelos:

El suelo urbano y urbanizable,
El suelo no urbanizable.
Zonifcacin por usos de suelo:
Usos urbanos. . - Uso
agrcolas
/ agroindustriales.
Usos forestales. Usos tursticos/
recreativos.
En el nivel urbano:
Vivienda,
Industria,
Comercio,
Equipamientos,
Proteccin,
Expansin y reserva
Delimitacin de reas
segn usos de suelo,
148

^ , .,
...
Componentes y
Contenidos posibles
observaciones
subcomponentes
Uso y Ocupacin del suelo
Zonificacin por uso y
ocupacin del suelo
Tratamientos urbansticos
Responsabilidades y
.
.
Zonificacin por ocupacin del

suelo:
Tamao mnimo de predios. COS y COS Total.
Retiros
y
alturas
de
edificacin.
Nmero de viviendas por
predio (densidad neta).
Identificar
las
formas
de
intervencin permitidas en todo el
territorio (renovacin, nuevos
desarrollos,
conservacin,
reubicacin, etc.).
GAD Municipal con aportes

equipo de planificacin, con
nfasis en las reas
urbanas y centros poblados.
Temas para el
Modelo de OT
Delimitacin de reas
segn formas de
ocupacin del suelo,
coeficientes
de
ocupacin y uso del
suelo, alturas de
edificacin.
GAD municipal con aportes Delimitacin de reas

del GAD parroquial y su segn
tratamientos
urbansticos.
Las condiciones de segurid ad:

Amenaza, vulnerabilidad y Acciones
de
remediacin,
riesgo
mitigacin o prevencin de
riesgos a los asentamientos por
causas de origen natural.
Seguridad y convivencia Acciones de prevencin y control
ciudadana
de la seguridad ciudadana en el
mbito pblico y el privado.
Dotacin del equipamiento de
seguridad.
Roles
y
vnculos Estructuracin del sistema de
asentamientos
humanos:
funcionales
definicin de roles de los
asentamientos en el cantn y la
parroquia.
Tenencia del suelo
Responsabilidad de la SNGT, Definir:

con apoyo del Gobierno reas de riesgo o
Provincial.
proteccin
de
amenazas.
Responsabilidad del nivel Localizacin de posidesconcentrado
del bles equipamientos de
Ministerio de Gobierno.
seguridad ciudadana
Definir responsabilidades del (cuarteles, retenes).
gobierno parroquial.
Corresponsabilidad con los Localizacin espacial
de los asentamientos
gobiernos parroquiales.
humanos como insumo para el Modelo de
Ordenamiento
Territorial.
Establecimiento de acciones Con el apoyo del MIDUVI y Definir:
tendientes a la regularizacin de la
su instancia especializada, Localizacin de las
tenencia del suelo en los centros DINAC, y los gobiernos reas sujetas a la
poblados del cantn.
municipales.
regularizacin de la
tenencia del suelo.
Infraestructura y acceso a servicios bsicos:

los servicios bsicos: agua
potable,
saneamiento,
desechos
slidos
y
electricidad
Definicin de las reas urbanas y Corresponsabilidad con las Definir:

rurales que tendrn dotacin de
empresas prestadoras de reas de cobertura de
servicios en el corto y mediano plazo servicio, segn sea aplicable. servicios.
en orden al proceso de crecimiento
de la demanda. Servicios de
agua potable, alcantarillado,
desechos slidos y electricidad.
Infraestructura y acceso a servicios sociales;

Aplicacin de polticas de salud y
servicios de salud y educacin de los Ministerios de
educacin
Salud y Educacin en el territorio
cantonal y parroquial.
Previsiones
globales de
dotacin de equipamientos. Lneas
de accin para la construccin o
mantenimiento de la infraestructura
de salud y educacin.
de
Trabajo conjunto del GAD Localizacin
con
los
niveles elementos de nivel
desconcentrados
de los cantonal o zonal.
Ministerios respectivos.
149
Infraestructura y acceso a servicios sociales:

Componentes y
subcomponentes
Contenidos posibles
Acceso de la poblacin a la Aplicacin de polticas de

vivienda del MIDUVI en el
vivienda
territorio cantonal y parroquial.
Responsabilidades y
observaciones
Temas para el
Modelo de OT
Responsabilidad del
MIDUVI.
Gobierno Cantonal.
Equipamiento
del
Previsin de programas de Responsabilidad
MIDUVI en conjunto con el
vivienda
nueva
y
de
GAD Cantonal.
mejoramiento de vivienda.
Previsin de acciones sobre
titularizacin de viviendas.
Definir:
reas
para
desarrollo
programas
vivienda.
Dotacin de equipamiento en los

centros poblados del cantn.
Definir:
Localizacin de los
equipamientos
mayores.
GAD Provincial y Municipal

con aportes del GAD
parroquial y su equipo de
planificacin.
el
de
de

Tipo de resultado a alcanzar.
Deben estar relacionadas y ligadas al GAD, y con el sistema vial provincial
Componentes y
subcomponentes
Contenidos posibles
Tratamiento del sistema vial

parroquial: obra nueva
y
mantenimiento.
Redes viales
Sistema de conectividad
Sistema de energa
Fomentar el acceso democrtico

de la poblacin parroquial a estos
sistemas.
Establecer los niveles

de
incorporacin de reas con
servicio en el corto y mediano
plazo.
Responsabilidades y
observaciones
Del GAD parroquial con
apoyo
del
Gobierno
Provincial y acuerdo con el
Cantonal.
En cuanto a transporte y
trnsito el Plan Parroquial se
atendr a los sistemas
cantonales que por ley
ejercen esas competencias.
Responsabilidad del Ministerio de Telecomunicaciones
y Sociedad de la Informacin.
Gobierno Cantonal.
Temas para el
Modelo de OT
Definir:
Trazado de la red vial
parroquial y sus
conexiones con el
sistema cantonal o
provincial.
Definir:
Cobertura de las
redes de telefona y
transmisin de datos.
Responsabilidad del Minis- Definir:

terio de Energas Renovables Cobertura espacial de
y Electricidad y de las redes de energa.
empresas distribuidoras
150
--
GLOSARIO DE TRMINOS
AGLOMERADO POBLACIONAL: Unin de varias viviendas que conforman un conjunto urbano.
AMENAZA: Factor externo de riesgo, asociado con la posible manifestacin de un fenmeno de origen natural,
socio natural o antrpico en un espacio y tiempo determinado. (SNG, 2010)
ARTICULAR: Organizar diversos elementos para lograr un objetivo coherente y eficaz conservando cada uno sus
propios espacios de libertad.
CAPACIDAD DE ACOGIDA: Cualidad que seala las posibilidades de uso de los recursos para las actividades
humanas, en referencia al suelo determina su vocacin natural para el uso.
CAPACIDAD DE COGESTION: Cualidad de gestin en comn para ejercer un derecho o el cumplimiento de una
obligacin.
COMPETITIVIDAD: El esfuerzo concertado entre los sectores pblico y privado orientado a disear estrategias
tecnolgicas, productivas, comerciales y de infraestructura, que permitan aumentar y utilizar eficientemente los
recursos productivos, aprovechar todo el potencial de las ventajas comparativas existentes y generar ventajas
competitivas sostenibles.
COMPLEMENTARIEDAD: Cualidad de completar o perfeccionar entre varios elementos para obtener un objetivo
en comn.
CONCORDANCIA: Correspondencia entre varios niveles territoriales para lograr el objetivo del territorio en
comn. Coherencia del resultado con el objetivo de referencia.
CONCURRENCIA: (Principio del ejercicio de competencia atribuido a las entidades territoriales): Cuando distintos
niveles territoriales tengan que desarrollar actividades de manera conjunta debern actuar de manera oportuna y
eficiente, cumpliendo a cabalidad, la parte que les corresponde de la actuacin y respetando el campo de atribuciones
propias de las otras autoridades. (IGAC, 1997)
COREMAS: significa la representacin grfica del espacio en su estructura elemental.
DESASTRE: Impacto de un fenmeno natural, socio natural o antrpico que causa alteraciones intensas, graves, y
extendidas en las condiciones normales de funcionamiento del pas, regin, zona, o comunidad afectada, que excede
su capacidad de respuesta (SNGR, 2010).
DESCENTRALIZACIN: Segn el COPFP la descentralizacin consiste en la transferencia obligatoria, progresiva

y definitiva de competencias, con los respectivos talentos humanos y recursos financieros, materiales y tecnolgicos,
desde el gobierno central hacia los gobiernos autnomos descentralizados.
DESCONCENTRACIN: Transferencia de competencias de una entidad administrativa del nivel nacional a otra
jerrquicamente dependiente (nivel regional, provincial o distrital), siendo la primera la que mantiene la rectora y
asegura su calidad y buen cumplimiento (SENPLADES, 2010).
La centralizacin y la desconcentracin responden a la misma nocin de organizacin administrativa centralizada. La

desconcentracin est dentro del cuadro de la centralizacin, que slo se distingue por la forma perifrica en que
desarrolla sus funciones.
DIRECTRICES: Conjunto de instrucciones o normas generales para la ejecucin de un plan.
ENTRAMADO: Conjunto de ideas, criterios, opiniones, etc., que se entrecruzan en un contexto.
EQUIPAMIENTOS: Conjunto de todos los servicios necesarios en industrias, urbanizaciones, ejrcitos, etc.
ESCENARIOS: Situaciones pasadas, presentes o futuras de las actividades sociales o de las estructuras territoriales
resultantes de dichas actividades. (IGAC, 1997)
ESPACIOS DE PARTICIPACIN: Se hace referencia a los mecanismos (foros, talleres, etc.) donde distintos
actores expresan sus intereses. (IGAC, 1997)
--
151
ESTRATEGIA: Conjunto coherente de polticas, lneas de accin y medios instrumentales a ser implementados para
cumplir objetivos determinados (IGAC, 1997)
INFRAESTRUCTURA: Conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creacin y

funcionamiento de una organizacin cualquiera.
INSTANCIAS COMPETENTES: Nivel o grado de la administracin pblica o de cualquier institucin poltica o

social que corresponde para determinada gestin.
La competitividad en un territorio est dada por como este logra insertarse en los mercados mundiales. (IGAC, 1997)
Los rganos desconcentrados son parte de la centralizacin administrativa cuyas atribuciones o competencia la ejercen
en forma regional, fuera del centro geogrfico en que tiene su sede el poder central supremo.
MODELO TERRITORIAL: Es una imagen simplificada de un sistema, cuya calidad depende no tanto de la
fidelidad con que se representa el sistema modelizado cuanto de su capacidad para ayudar a la interpretacin de su
estructura y de su funcionamiento. (Gmez, 2008).
ORDENAMIENTO TERRITORIAL: Segn el COOTAD se entender por ordenamiento territorial a la

construccin de las polticas econmica, social, cultural y ecolgica-ambiental en el territorio. Tiene por objeto
compatibilizar y armonizar la ocupacin y el uso del territorio, la diversidad cultural, la localizacin de actividades
productivas y el manejo de los recursos naturales, con el rgimen de desarrollo.
Para la efectiva participacin de la ciudadana en los procesos de planificacin; el Sistema Nacional Descentralizado
de Planificacin Participativa dispondr de los mtodos participativos para la formulacin de las polticas pblicas y
de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial, as como los mecanismos de rendicin de cuentas y control
social.
PARIDAD: Equiparacin entre varios elementos, homologacin, comparacin, equilibrio, justicia, discriminacin
positiva.
PARTICIPACIN CIUDADANA: Es un derecho de los ciudadanos de forma individual o asociados a tomar parte
de las decisiones que los afecta. (IGAC, 1997)
PLANIFICACIN PARTICIPATIVA: El COOTAD determina que los ciudadanos y ciudadanas, colectividades y

diversas formas organizativas tienen el derecho de participar en el proceso de planificacin del desarrollo, para lo cual
se aplicarn los mecanismos de participacin ciudadana definidos en la Constitucin y la Ley.
POTENCIALIDAD: La potencialidad est definida por la capacidad de acogida, que marca las posibilidades del
territorio para las actividades humanas, y por lo recursos existentes: climticos, acuferos, minerales, agrcolas,
forestales, ganaderos, paisajsticos, recreativos, culturales, etc., (Gmez, 2008).
RESILIENCIA: Capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuestas a amenazas, para asumir
con flexibilidad situaciones lmite y sobreponerse a ellas, con el fin de alcanzar y mantener un nivel aceptable en su
funcionamiento y estructura.
RIESGO: Es la probabilidad de ocurrencia de un efecto adverso con consecuencias econmicas, sociales o

ambientales en un sitio particular y en un tiempo de exposicin determinado. (SNGR, 2010)
SINERGIAS: Accin de dos o ms causas cuyo efecto es superior a la suma de los efectos individuales.
SOSTENIBILIDAD: "Consideracin no utilitaria e la naturaleza, para reconocerla como patrimonio de todos, lo que
no implica una negacin del desarrollo econmico sino un control de ste para garantizar el equilibrio ecolgico ahora
y en el futuro". (Gmez, 2008).
UBICACIN GEOGRFICA: localizacin de objetos en el espacio tomando en cuenta su posicin geogrfica en

relacin a un sistema de proyeccin especfico.
UBICACIN REFERENCIAL: localizacin de los objetos en el espacio con referencia a otros por su proximidad y
por sus caractersticas especficas.
VULNERABILIDAD: Factor interno de riesgo de un elemento o grupo de elementos expuestos a una amenaza.
(SNGR, 2010)
152

SIGLAS
BDE
Banco del Estado
CFN
Corporacin Financiera Nacional
CODENPE
Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador
COOTAD
Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin
COPFP
Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas
CLP
Consejo Local de Planificacin
DINAC
Direccin Nacional de Avalos y Catastros
ETN
Estrategia Territorial Nacional
ETP
Equipo Tcnico de Planificacin
GAD
Gobiernos Autnomos Descentralizados
INAR
Instituto Nacional del Riego
INEC
Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
INHAMI
Instituto Nacional de Meteorologa e Hidrologa
INPC
Instituto Nacional de Patrimonio Cultural
MAE
Ministerio del Ambiente
MAGAP
Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca
MCPEC
Ministerio de Coordinacin de la Produccin, Empleo y Competitividad
MD
Ministerio del Deporte
ME
Ministerio de Educacin
MIDUVI
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
MINTEL
Ministerio de Telecomunicaciones
MINTUR
Ministerio de Turismo
MIPRO
Ministerio de Industrias y Productividad
MSP
Ministerio de Salud Pblica
MTOP
Ministerio de Transporte y Obras Pblicas
OACNUDH
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos
PANE
Patrimonio de reas Naturales del Estado
PEN
Proyectos Estratgicos Nacionales
PNBV
Plan Nacional para el Buen Vivir
SENAGUA
Secretara Nacional del Agua
SENESCYT
Secretara Nacional de Educacin Superior, Ciencia , Tecnologa e Innovacin
SENPLADES
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo
SNAP
Sistema Nacional de reas Protegidas
SNGR
Secretara Nacional de Gestin de Riesgos
SP
Sistema de Participacin

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Fuente y Elaboracin: SENPLADES, 2011.

El Ttulo IX de la Constitucin (en particular los artculos 424

momentneas, pero el principio rector de la estrategia

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Sobre esta base, las polticas sectoriales deben estar

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Fuente y elaboracin: SENPLADES, 2009.

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medida, no se deben descuidar la educacin, la salud, la

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II. Acciones tcticas, mediante obras identificadas

Aumento de la productividad real y

Insercin estratgica y soberana en el mundo

V. Transformacin de la educacin superior y

Cambio de la matriz energtica.

IX. Inclusin, proteccin social solidaria y garanta

X. Sostenibilidad, conservacin, conocimiento del

Se han definido tres fases para la presencia del Estado en