Está en la página 1de 108

Ley 819 de 2003

Por la cual se dictan normas


en materia de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal
y se dictan otras disposiciones.

Cartilla de Aplicacin para


Entidades Territoriales

MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO


DIRECCIN GENERAL DE APOYO FISCAL
DIRECCIN GENERAL DEL PRESUPUESTO
PUBLICO NACIONAL.

REPBLICA DE COLOMBIA
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO

Alberto Carrasquilla Barrera


Ministro

Mara Ins Agudelo Valencia


Viceministra Tcnica

Gloria Ins Corts Arango


Viceministra General

Elizabeth Cadena Fernndez


Secretaria General

DIRECTORES
Ana Luca Villa Arcila
Directora General de Apoyo Fiscal

Carolina Rentera Rodrguez


Directora del Presupuesto Pblico Nacional

Carlos Alberto Rodrguez Lpez


Director de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

CONTENIDO
Pg.
INTRODUCCION ....................................................................................................

Ley 819 de 2003 (Julio 9) .....................................................................................

11

CAPITULO I - Normas orgnicas de presupuesto para la transparencia fiscal y la


estabilidad macroeconmica ...................................................................................

13

CAPITULO II - Normas Orgnicas Presupuestales de Disciplina Fiscal. ...................

29

CAPITULO III - Normas sobre endeudamiento territorial .........................................

37

CAPITULO IV - Otras disposiciones .........................................................................

43

Conceptos sobre Aplicacin de la Ley 819 de 2003 .............................................

45

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

INTRODUCCION

a ley 819 de 2003 Por la cual se dictan normas orgnicas en


materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y
se dictan otras disposiciones, conocida como Ley de Responsabilidad Fiscal, tiene como objetivo fundamental racionalizar la actividad fiscal
y hacer sostenible la deuda pblica, con el fin de generar una estabilidad
econmica que permita al pas obtener los niveles de desarrollo necesarios.
Esta ley contiene el conjunto de reglas, procesos y procedimientos que
someten la administracin de las Finanzas Pblicas, tanto nacionales como
territoriales, a una permanente rendicin de cuentas sobre el monto y la
utilizacin de los recursos pblicos a travs del tiempo.
A nivel territorial tiene los siguientes objetivos especficos: i) garantizar la
transparencia en el manejo de los recursos pblicos y la sostenibilidad de
la deuda, hacindolos evidentes a travs de la elaboracin y presentacin
del Marco Fiscal de Mediano Plazo; ii) hacer que las entidades territoriales
reflejen en la elaboracin del presupuesto de cada vigencia fiscal un Supervit Primario que les permita hacer sostenible la deuda pblica; iii)
hacer ms eficiente la programacin y ejecucin presupuestal, eliminando el rgimen de reservas y poniendo un lmite a la autorizacin de vigencias
futuras; iv) reforzar los controles al nivel de endeudamiento fijados en la
ley 358 de 1997; v) reglamentar la colocacin de excedentes de liquidez; y
vi) cerrar espacios a los rescates financieros de la Nacin.
Esta ley es el complemento y el refuerzo a las leyes 358 de 1997 y 617 de
2000, las cuales establecen reglas numricas (lmites) a los gastos de funcionamiento y a la contratacin de deuda, ya que define procesos y
procedimientos dirigidos a que las decisiones fiscales se tomen en un ambiente institucional de transparencia y rendicin de cuentas, con base en
un marco de referencia de mediano plazo, de forma que permitan visualizar
los efectos futuros de estas decisiones sobre los impuestos, sobre las posibilidades de gasto y, especialmente, sobre el nivel de endeudamiento,
pretendiendo con ello ampliar y hacer ms transparente el debate pblico
sobre las finanzas Departamentales y Municipales.
La ley 819 de 2003, tiene el carcter de ley orgnica de presupuesto en la
medida que en desarrollo del artculo 352 de la Constitucin Poltica,

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

corresponde a la ley Orgnica de Presupuesto regular todo lo relacionado


con la preparacin, aprobacin, ejecucin y modificacin del presupuesto. Esta ley, que se ocupa de estos aspectos en los captulos I y II, por lo
tanto, es modificatoria de las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de
1995, que fueron compiladas en el decreto 111 de 1996. En esta medida y
de acuerdo con lo establecido en el Estatuto Orgnico de Presupuesto la
ley de responsabilidad fiscal aplica para las entidades territoriales, quienes podrn adoptarla dentro de su reglamentacin particular o, en ausencia
de dicha adopcin, la ley se aplicar en lo que fuere pertinente (Art. 109
Decreto 111 de 1996). El captulo III reglamenta bsicamente aspectos
relacionados con el endeudamiento territorial y, por tanto, es considerado
modificatorio de la ley 358 de 1.997. El Captulo Cuarto, contiene otras
disposiciones que hacen referencia a la responsabilidad en las reclamaciones ante entidades pblicas en liquidacin, cobro coactivo de excedentes,
representacin de los intereses de la Nacin en las empresas de servicios
pblicos domiciliarios, responsabilidad fiscal en reestructuraciones de
cartera, considera como falta disciplinaria el incumplimiento de los dictados de esta ley, y ordena capacitar y asistir tcnicamente a las entidades
territoriales para su debida aplicacin.
En cumplimiento de este ltimo mandato, la Direcciones de Apoyo Fiscal
y del Presupuesto Pblico Nacional, del Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico, con la presente publicacin, esperan orientar a los servidores
pblicos en la aplicacin de esta Ley.
La cartilla se ha desarrollado como gua para la aplicacin de la ley en las
entidades territoriales, por lo tanto, se presenta el texto completo de la ley
y aquellos artculos que tienen aplicacin a nivel territorial, son comentados tratando de recoger las posibles dudas que se han presentado en los
Departamentos, Distritos y Municipios. As mismo, al final de la cartilla se
presentan los conceptos que ha emitido el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en relacin con la aplicacin de la Ley.

10

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Ley 819 de 2003


(julio 9)
por la cual se dictan normas orgnicas
en materia de presupuesto, responsabilidad
y transparencia fiscal y se dictan
otras disposiciones.

11

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

12

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

LEY 819 DE 2003


(julio 9)
por la cual se dictan normas orgnicas
en materia de presupuesto, responsabilidad
y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO I
Normas orgnicas de presupuesto para la transparencia fiscal
y la estabilidad macroeconmica
Artculo 1. Marco fiscal de mediano plazo. Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal,
el Gobierno Nacional, presentar a las Comisiones Econmicas del Senado y de la Cmara de
Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual ser estudiado y discutido con
prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.
Este Marco contendr, como mnimo:
a) El Plan Financiero contenido en el artculo 4 de la Ley 38 de 1989, modificado por el
inciso 5 del artculo 55 de la Ley 179 de 1994;
b) Un programa macroeconmico plurianual;
c) Las metas de supervit primario a que hace referencia el artculo 2 de la presente ley, as
como el nivel de deuda pblica y un anlisis de su sostenibilidad;
d) Un informe de resultados macroeconmicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este
informe debe incluir, en caso de incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de
Mediano Plazo del ao anterior, una explicacin de cualquier desviacin respecto a las
metas y las medidas necesarias para corregirlas. Si se ha incumplido la meta de supervit
primario del ao anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que reflejar un
ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pblica;

13

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

e) Una evaluacin de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el sector pblico;
f) Una estimacin del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios
existentes;
g) El costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior;
h) Una relacin de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situacin financiera de
la Nacin;
i) En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestin presupuestal y de resultado
de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto.

Comentario: En los trminos que aparece redactado este articulo, su aplicabilidad corresponde al Gobierno Nacional, para la formulacin anual del Presupuesto General de la
Nacin.
Artculo 2. Supervit primario y sostenibilidad. Cada ao el Gobierno Nacional determinar para la vigencia fiscal siguiente una meta de supervit primario para el sector pblico
no financiero consistente con el programa macroeconmico, y metas indicativas para los
supervit primarios de las diez (10) vigencias fiscales siguientes. Todo ello con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento econmico. Dicha meta ser aprobada
por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, Conpes, previo concepto del Consejo
Superior de Poltica Fiscal, Confis.
Las metas de supervit primario ajustadas por el ciclo econmico, en promedio, no podrn
ser inferiores al supervit primario estructural que garantiza la sostenibilidad de la deuda.
La elaboracin de la meta de supervit primario tendr en cuenta supuestos macroeconmicos,
tales como tasas de inters, inflacin, crecimiento econmico y tasa de cambio, determinados por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Departamento Nacional de Planeacin,
y el Banco de la Repblica.
Sin perjuicio de los lmites a los gastos de funcionamiento establecidos en la Ley 617 de
2000, o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen, los departamentos, distritos y municipios de categoras especial, 1 y 2 debern establecer una meta de supervit primario
para cada vigencia con el fin de garantizar la sostenibilidad de su respectiva deuda de acuerdo con lo establecido en la Ley 358 de 1997 o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen.
La meta de supervit primario que garantiza la sostenibilidad de la deuda ser fijada por el
Confis o por la Secretara de Hacienda correspondiente y aprobado y revisado por el Consejo
de Gobierno.
Pargrafo. Se entiende por supervit primario aquel valor positivo que resulta de la diferencia
entre la suma de los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a desembolsos
de crdito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la Repblica (para el
caso de la Nacin), y la suma de los gastos de funcionamiento, inversin y gastos de operacin comercial.

14

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Aplicacin para las Entidades Territoriales:


A partir de la expedicin de esta Ley, los Departamentos, Distritos y Municipios de Categora Especial, primera y segunda estn en la obligacin de determinar su meta de Supervit
Primario anual y metas indicativas de referencia a 10 aos en concordancia con el horizonte
de proyeccin del marco fiscal de mediano plazo, a fin de garantizar la sostenibilidad de la
deuda. Dicha meta deber ser fijada por el CONFIS en aquellas entidades territoriales que,
siguiendo los lineamientos del Estatuto Orgnico del Presupuesto Nacional, lo tienen conformado; o por la Secretara de Hacienda en aquellas entidades territoriales que no tienen
este rgano Asesor. La aprobacin la deber hacer el respectivo Consejo de Gobierno.
El Marco Fiscal de Mediano Plazo entendido como una herramienta de planeacin financiera territorial a partir de la cual se determinarn los techos tanto de ingresos como de gastos
que permitan generar supervit primarios en cada vigencia y por tanto deber ser presentado al mismo tiempo que se presenta el proyecto de presupuesto para discusin y aprobacin
del Concejo o Asamblea. Los supuestos macroeconmicos de variables tales como tasa de
inters, inflacin, tasa de cambio, PIB nacional, necesarios para la elaboracin de los escenarios de proyeccin financiera del marco fiscal de mediano plazo podrn ser iguales a los
utilizados por el gobierno nacional en la determinacin de sus metas fiscales. A partir de
estos supuestos y la informacin propia de ejecucin presupuestal en materia de ingresos
corrientes, recursos de capital, gastos de funcionamiento y de inversin, la entidad territorial
fijar anualmente su meta de supervit primario, dentro del proyecto de presupuesto correspondiente. En consecuencia, la responsabilidad legal de fijar metas de ingresos realistas
que limiten el riesgo de validar niveles de gasto y deuda superiores a la capacidad fiscal de
la entidad territorial es de la secretara de hacienda en cada jurisdiccin, independientemente de que en este proceso utilicen criterios de proyeccin macroeconmica elaborados
por el gobierno nacional.
En este orden de ideas, en el proceso de discusin del presupuesto, los cambios al proyecto presentado por el Gobernador o Alcalde, introducidos por las corporaciones pblicas
correspondientes, deben respetar la meta de supervit primario compatible con la
sostenibilidad de la deuda, de tal modo que un aumento de gastos sea financiado con
ingresos tributarios y no implique aumentos del endeudamiento pblico ajenos a las metas
de sostenibilidad.
Considerando que en la economa colombiana, las tasas de inters de la deuda pblica
normalmente superan las tasas de crecimiento del producto, ello hace indispensable mantener supervit primarios suficientes para garantizar la sostenibilidad de la deuda. Para
efectos del Marco Fiscal de Mediano Plazo de las entidades territoriales, las proyecciones
de endeudamiento deben garantizar metas fiscales suficientes para cumplir cabalmente
con el servicio anual de la deuda pblica y con cuentas por pagar correspondientes a dficit
de vigencias anteriores, en el evento de que estas existan. Los indicadores relevantes para
cumplir con las disposiciones legales sobre la materia son los definidos en las leyes 358 y
819, de tal modo que la sostenibilidad legal de la deuda territorial debe cumplir todas las tres
siguientes condiciones:
15

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

1. Intereses/Ahorro operacional, menor o igual a 40%


2. Saldo de la deuda/Ingresos corrientes, menor o igual a 80%
3. Supervit primario/Intereses, mayor o igual a 100%
En caso de no cumplirse alguna de las tres condiciones antes sealadas, la deuda pblica
de la entidad no ser legalmente sostenible. En consecuencia, para contratar nueva deuda
en la vigencia analizada, la entidad territorial deber limitarse a las autorizaciones que para
entidades en instancia crtica de endeudamiento contempla la ley 358/97.
Por lo antes citado, en caso de presentarse situaciones de endeudamiento crtico previas a
la vigencia analizada, las metas fiscales anuales deben ser consistentes con la superacin
de tales indicadores, de tal forma que la entidad pueda alcanzar en el mediano plazo
indicadores de endeudamiento autnomo al cumplir con las tres condiciones antes citadas.
Para determinar el Supervit Primario tanto de la vigencia del proyecto de presupuesto en
discusin como para las vigencias proyectadas en el marco fiscal de mediano plazo, la
entidad territorial deber efectuar la siguiente operacin:
Ingresos Corrientes IC
(Los definidos como tal en el estatuto Orgnico de Presupuesto)

+
Recursos de Capital RC
(Descontando recursos del crdito, Privatizaciones y Capitalizaciones,
descapitalizaciones de empresas pblicas)

_
Gastos de Funcionamiento GF

_
Gastos de Inversin GI
(Incluidos los gastos de inversin que se van a efectuar en esa vigencia
que tengan autorizacin de vigencias futuras)

_
Gastos de la Operacin Comercial GOC

=
Supervit Primario

SP

SP = IC + RC - GF GI - GOC

16

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Si el supervit primario no es suficiente para cumplir con el pago de los intereses de la


deuda, o es negativo, la deuda es insostenible. Se espera que dicha entidad presente mora
en sus pagos o comience a presentar importantes dficit en el financiamiento de funcionamiento e inversin. En este caso la inversin se reducir drsticamente y la autonoma del
gasto se ver seriamente afectada.
Los Municipios de categora tercera a sexta, a pesar de que en este artculo no se determina en forma expresa, debern determinar su meta de supervit primario en el ao 2005
para la vigencia fiscal del 2006, ya que este es uno de los componentes del Marco Fiscal de
Mediano Plazo y los Municipios de estas categoras debern presentar dicho marco por
primera vez en la vigencia del 2005 al mismo tiempo que presenten el proyecto de presupuesto para la vigencia del 2006, como lo establece el artculo quinto de esta ley.
No obstante lo anterior, es importante que aquellas entidades con cuentas por pagar correspondientes a dficit acumulados de vigencias anteriores y que adems no tengan acceso al
crdito para reflotar su deuda pblica, definan metas de supervit primario anuales, de tal
modo que los ahorros primarios en cada vigencia cubran, adems de los intereses de su
deuda pblica, el flujo de pago anual de la totalidad del saldo de sus cuentas por pagar y las
amortizaciones de capital de la deuda contratada.
En este orden de ideas, es importante aclarar que las entidades territoriales donde el saldo
de la deuda pblica y de las cuentas por pagar sea cero pueden fijar metas de supervit
primario igual a cero, siempre que no tengan programado contratar deuda pblica en las
vigencias para las cuales definan tales metas.
Artculo 3. Pasivos contingentes. Las valoraciones de los pasivos contingentes nuevos que
resulten de la celebracin de operaciones de crdito pblico, otros contratos administrativos
y sentencias y conciliaciones cuyo perfeccionamiento se lleve a cabo con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 448 de 1998, sern aprobadas por la Direccin General de
Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y se
manejarn de acuerdo con lo establecido en dicha ley. La valoracin de los pasivos contingentes perfeccionados con anterioridad a la vigencia de la citada Ley 448 de 1998, ser
realizada por el Departamento Nacional de Planeacin, con base en procedimientos establecidos por esta entidad.

Criterios para su aplicacin en las entidades territoriales:


De acuerdo con lo establecido en la ley 448 de 1.998, los pasivos contingentes son las
obligaciones pecuniarias sometidas a condicin, es decir, aquellas en virtud de las cuales la
entidad territorial estipula contractualmente a favor de un contratista, el pago de una suma
de dinero, determinada o determinable a partir de factores identificados, por la ocurrencia
de un hecho futuro incierto.

17

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Para efectos del Marco Fiscal de Mediano Plazo, la relacin de pasivos contingentes deber tener una valoracin numrica y su existencia obliga incluso a crear un fondo para
contingencias cuyo valor depender del monto de las contingencias y de la probabilidad de
que se conviertan en una realidad.
Las contingencias se generan por el riesgo de la ocurrencia de cualquiera de los siguientes
hechos, entre otros:

Que deba pagarse la deuda u obligaciones de un tercero por haberse otorgado un aval
o garanta.

Que se pierda un juicio, litigio o demanda y a consecuencia de ello deba pagarse una
suma de dinero a un tercero.

Que la entidad territorial deba cubrir la garanta otorgada en procesos de contratacin


para el desarrollo de proyectos con participacin privada, concesiones.

Que la entidad territorial deba cubrir una garanta otorgada en contratos de crdito.

El perfeccionamiento de estas contingencias sera:

Cuando se firma el aval o garanta para el tercero.

Cuando se admite la demanda.

Cuando la entidad territorial firma contratos de concesin con garanta de ingresos mnimos para el concesionario.

Cuando la entidad territorial otorga una garanta a un contrato de crdito.

De acuerdo con el artculo 3 de la Ley 819 de 2003, las valoraciones de los pasivos
contingentes, se refieren a tres reas:
1. Contratos Administrativos
2. Operaciones de Crdito pblico
3. Sentencias y conciliaciones
A continuacin se detalla cada una de ellas:
1. Pasivos Contingentes que se refieren a Contratos Administrativos:
Lo que tiene que ver con el rgimen de las obligaciones contingentes vigentes en los
contratos administrativos y especficamente para el tema relacionado con la celebracin
de contratos de concesin, est expuesto en el Decreto 423 de 2001, reglamentario de
la Ley 448 de 1998.
El siguiente ejemplo ilustra esta situacin:

18

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

La entidad estatal decide realizar un proyecto vial por el sistema de concesin. Para ello,
hace unos clculos tcnicos determinados y encuentra que la inversin es viable siempre y
cuando se garantice un flujo de 5.000 vehculos semanales. La entidad privada decide licitar
para obtener la construccin y el manejo del proyecto, pero pide garantas econmicas en
caso de que el flujo vehicular efectivo no alcance el nmero estimado para que el proyecto
sea rentable. La entidad estatal garantiza entonces que si no se presenta el flujo de los
5.000 vehculos, colocar de sus ingresos el valor faltante. Por ejemplo, si el flujo real es de
3.000 vehculos a la semana, el departamento entregar a la entidad privada el pago por los
2.000 vehculos faltantes.
Dependiendo de las circunstancias econmicas y sociales en los que se desenvuelva la
ejecucin del proyecto, en el Marco Fiscal de Mediano Plazo la entidad territorial deber
proveer un fondo de contingencia para cumplir el contrato con la entidad privada cuyo monto depender del menor valor que se pueda dar respecto del flujo que se pact en el contrato
de concesin vial. De igual manera deber hacer para todas las contingencias que estime
se podran presentar en los prximos diez aos.
No obstante lo expuesto, vale la pena destacar algunos aspectos que resultan relevantes
para ilustrar el manejo de pasivos contingentes vigentes en la celebracin de contratos
administrativos:
Cobertura: todas las entidades estatales
Obligatoriedad: Todas las entidades que celebren contratos administrativos de concesiones y que stos hagan parte de la Poltica de Riesgo Contractual del Estado (Documentos
Conpes 3107 y 3133 de 2001), debern incluir en sus presupuestos en la seccin del servicio de la deuda, las apropiaciones necesarias para atender el pago de las obligaciones
contingentes.
Los recursos apropiados para tales fines debern ser manejados a travs del Fondo de
Contingencias Contractuales de las Entidades Estatales, el cual constituye una cuenta especial sin personera jurdica administrada por La Fiduciaria la Previsora.
La valoracin ser efectuada por las respectivas entidades responsables de los contratos.
La Direccin General de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico, adoptar las metodologas aplicables a los contratos estatales para determinar el valor de las obligaciones contingentes que en ellos se estipulen.
Cuando la entidad territorial proyecte celebrar un contrato en el cual se estipulen obligaciones contingentes, deber con antelacin a la apertura de la correspondiente licitacin o a la
celebracin del contrato si no se requiere licitacin, presentar a la Direccin General de
Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico los documentos en los que aparezcan las obligaciones contingentes que van a asumir, el cronograma
de pagos correspondiente a tales obligaciones y el concepto de la autoridad de planeacin
19

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

acerca del sometimiento de las respectivas obligaciones contingentes a la Poltica de Riesgo contractual del Estado.
Estas valoraciones sern aprobadas por la Direccin General de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
En ausencia de metodologas, es decir cuando las entidades estatales contraigan obligaciones contingentes en relacin con las cuales la Direccin General de Crdito Pblico y del
Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico no haya establecido
metodologas para la valoracin, las entidades debern exponer unas cifras al respecto,
conforme a una metodologa adecuada a cada proyecto, la cual ser aprobada por dicha
Direccin, atendiendo la naturaleza del contrato y criterios tales como la capacidad de pago
de la entidad, el monto de las obligaciones contingentes, el plazo de ejecucin del contrato,
la equivalencia entre valor presente del pasivo contingente y los aportes requeridos y, la
probabilidad de ocurrencia de la contingencia .
2. Pasivos contingentes en operaciones de crdito pblico
En lo atinente al manejo de pasivos contingentes en operaciones de crdito pblico, la
Direccin General de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico a partir de tcnicas de evaluacin del riesgo crediticio, ha avanzado en el
desarrollo metodolgico para la valoracin de las obligaciones contingentes a que estn
expuestas las entidades que otorgan garantas en contratos de crdito, no obstante, la
reglamentacin para establecer los procedimientos en cuanto a la forma en que operar el
manejo de los mismos, est en proceso de desarrollo.
Con las metodologas de valoracin, se podr dar cumplimiento a cabalidad al artculo 6 de
la Ley 358 de 1997, segn el cual las obligaciones contingentes provenientes de la operaciones de crdito pblico se computarn por un porcentaje de su valor. De esta manera
se incorporan dichas obligaciones en los indicadores de capacidad de pago de las entidades territoriales y consecuentemente en los respectivos presupuestos.
Las metodologas a que se hace referencia sern difundidas por parte del Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico en aquellas entidades que as lo soliciten.
3. Pasivos contingentes originados en sentencias y conciliaciones
En lo que a sentencias y conciliaciones se refiere, el Gobierno Nacional est en proceso de
precisar los procedimientos a seguir para dar cumplimiento con lo establecido en la ley 819
de 2003, ya que la definicin de los valores a aprovisionar para efectos de dar respaldo a los
pasivos contingentes que se originan en la vigencia de sentencias y conciliaciones requiere
del diseo de una metodologa y de la estructuracin de un reglamento para su manejo.
No obstante y como bien lo establece el Decreto 423 de 2001 en sus artculos 49, 50 y 51,
toda entidad estatal sometida a las disposiciones de la Ley 448 de 1998 que pretenda
celebrar un contrato en el cual se estipulen obligaciones contingentes, deber presentar a la
20

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Direccin General de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico, los documentos en los que aparezcan las obligaciones contingentes que va
a asumir, en los que se incluir el respectivo cronograma que proyecte las sumas correspondientes a tales obligaciones.
Las normas sobre el asunto estipulan que en ausencia de metodologas, cuando las entidades estatales vayan a contraer obligaciones contingentes en relacin con las cuales la
Direccin General de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico no haya establecido una metodologa de valoracin, stas, debern exponer unas cifras de valoracin de tales obligaciones conforme a una metodologa adecuada
al respectivo proyecto, la cual ser analizada y aprobada por dicha Direccin atendiendo la
naturaleza del contrato y los criterios sealados en el artculo 11 del decreto 423 de 2001.
Queda as expuesto que la responsabilidad acerca de la valoracin de las obligaciones
contingentes est en cabeza de las entidades y que la aprobacin de la misma ser efectuada en la Direccin General de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico.
Artculo 4. Consistencia del presupuesto. El proyecto de Presupuesto General de la Nacin y los proyectos de presupuesto de las entidades con rgimen presupuestal de empresas
industriales y comerciales del Estado dedicadas a actividades no financieras y sociedades de
economa mixta asimiladas a estas debern ser consistentes con lo establecido en los literales a), b) y c) del artculo 1 de la presente ley.
De igual forma, las modificaciones o adiciones a las Leyes Anuales de Presupuesto que sean
aprobadas por el Congreso de la Repblica debern respetar el Marco Fiscal de Mediano
Plazo previsto en la aprobacin y discusin de la ley que se pretende modificar o adicionar.

Comentario: El Gobierno Nacional y las juntas directivas de las empresas industriales y


comerciales del estado y sociedades de economa mixta al formular el presupuesto general
de la nacin y los presupuestos de las empresas y sociedades de economa mixta, debern
garantizar que los mismos son consistentes con el Plan Financiero, con el Programa
Macroeconmico Plurianual y la meta de supervit primario fijado por el CONFIS en los
trminos del articulo 2 de esta Ley, el nivel de deuda pblica y su anlisis de sostenibilidad.
Para la entidades territoriales, en esta materia, aplica el artculo 6 que veremos ms adelante.
Artculo 5. Marco fiscal de mediano plazo para entidades territoriales. Anualmente,
en los departamentos, en los distritos y municipios de categora especial, 1 y 2, a partir de la
vigencia de la presente ley, y en los municipios de categoras 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia
2005, el Gobernador o Alcalde deber presentar a la respectiva Asamblea o Concejo, a ttulo
informativo, un Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Dicho Marco se presentar en el mismo perodo en el cual se deba presentar el proyecto de
presupuesto y debe contener como mnimo:

21

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

a) El Plan Financiero contenido en el artculo 4 de la Ley 38 de 1989, modificado por el


inciso 5 de la Ley 179 de 1994;
b) Las metas de supervit primario a que hace referencia el artculo 2 de la presente ley, as
como el nivel de deuda pblica y un anlisis de su sostenibilidad;
c) Las acciones y medidas especficas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas,
con sus correspondientes cronogramas de ejecucin;
d) Un informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe debe incluir,
en caso de incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del
ao anterior, una explicacin de cualquier desviacin respecto a las metas y las medidas
necesarias para corregirlas. Si se ha incumplido la meta de supervit primario del ao
anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que reflejar un ajuste tal que
garantice la sostenibilidad de la deuda pblica;
e) Una estimacin del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia
anterior;
f) Una relacin de los pasivos exigibles y de los pasivos contingentes que pueden afectar la
situacin financiera de la entidad territorial;
g) El costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia fiscal
anterior.

Aplicacin para las Entidades Territoriales:


El Marco Fiscal de Mediano Plazo es un instrumento de referencia con perspectiva de diez
aos para la toma de decisiones fiscales, que debe orientar la elaboracin de los presupuestos anuales. A partir de la expedicin de esta ley, anualmente los Departamentos y los
Municipios de Categora especial, primera y segunda debern presentar un marco fiscal de
mediano plazo a la Asamblea o Concejo, conjuntamente con el proyecto de presupuesto
para la vigencia fiscal siguiente.
Es decir que, en esta vigencia fiscal (2004) al momento de presentar el proyecto de
presupuesto para el 2005 para discusin de la Asamblea o Concejo, debern tambin
presentar a ttulo informativo a la Asamblea o Concejo el Marco Fiscal de Mediano Plazo de
la entidad territorial.
Para los Municipios de categora tercera a sexta la obligacin de presentar anualmente el
Marco Fiscal de Mediano Plazo empieza a regir en la vigencia fiscal 2005, es decir que en el
ao 2005 en el mismo perodo de sesiones que se presenta el proyecto de presupuesto
para la vigencia fiscal 2006 se deber presentar a ttulo informativo al Concejo Municipal un
Marco Fiscal de Mediano Plazo para la entidad territorial, el cual empezar a regir para la
vigencia fiscal de 2006.
En todos los casos el Marco Fiscal de Mediano Plazo deber contener los componentes
que se establecen en este artculo y atendiendo el concepto de mediano plazo, consistente
22

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

con el Marco fiscal de mediano plazo de la Nacin, deber presentarse con una proyeccin
a 10 aos.
Por ejemplo:
Para los Departamentos y Municipios de categora especial, primera y segunda el Marco
Fiscal de Mediano Plazo debi presentarse en el ao 2003 a la Asamblea o Concejo en el
mismo perodo de sesiones en el que se present el proyecto de presupuesto para el 2004
y debi tomar el perodo 2004 2013. As mismo, en la presente vigencia, al momento de
presentar el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal 2005, presentarn tambin el
Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad territorial para el perodo 2005 2014, y as
sucesivamente todos los aos.
Por corresponder al segundo ao de entrada en vigencia de la presente Ley, las entidades
territoriales al momento de presentar el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal 2005,
debern presentar a la Asamblea o Concejo un informe de los resultados fiscales de la vigencia fiscal 2004 y en caso de no haberse cumplido las metas fijadas en el Marco Fiscal de
Mediano Plazo debern incluir una explicacin de las causas o factores que la originaron,
igualmente en dicho informe se debern presentar las medidas necesarias para corregir tal
desviacin. En todo caso, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo que se presente reflejar
en forma expresa los ajustes necesarios para garantizar la sostenibilidad de la deuda.
Para los Municipios de categora tercera a sexta en el ao 2005 en el perodo de sesiones
que deban presentar el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal 2006, presentarn
tambin el Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad territorial para el perodo 2006
2015. As mismo, el siguiente ao (2006) al momento de presentar el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal 2007, presentarn tambin el marco fiscal de mediano plazo
de la entidad territorial, el cual ya contendr un informe de los resultados fiscales de la
vigencia fiscal 2006 y en caso de no haberse cumplido las metas fijadas en el Marco Fiscal
de Mediano Plazo debern incluir una explicacin de las causas o factores que la originaron, igualmente, en dicho informe se debern presentar las medidas necesarias para corregir
tal desviacin. En todo caso, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo que se presente para
las vigencias 2006 2015 reflejara en forma expresa los ajustes necesarios para garantizar
la sostenibilidad de la deuda.
Debido a que este marco fiscal es una proyeccin para un perodo de 10 aos, anualmente
deber ser revisado tanto en la parte ya ejecutada para determinar los ajustes y medidas
necesarias para corregir posibles desviaciones, como en la parte futura tomando en consideracin cualquier modificacin que tenga un impacto dentro del mismo, por ejemplo,
determinacin de pasivos que hoy no tena considerados y pasaron a ser contingentes,
reformas tributarias que tengan un impacto en el volumen de ingresos y que en este momento no se podan prever, expedicin de normas que impliquen un mayor gasto, etc.
Para la elaboracin del Marco Fiscal de Mediano Plazo, las entidades territoriales debern
considerar como mnimo los siguientes instrumentos:
23

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

a) El Plan Financiero
El Estatuto Orgnico del Presupuesto, lo define como un instrumento de planificacin y
gestin financiera del sector pblico, que tiene como base las operaciones efectivas de
caja.
El plan financiero tomar en consideracin la previsin de ingresos, gastos, dficit y su
financiacin compatibles con el Programa Anual de Caja.
Adems de lo anterior, el Plan Financiero define las metas mximas de pago que servirn
de base para elaborar el Programa Anual de Caja.
El Plan Financiero debe ser aprobado antes de la presentacin del presupuesto y se revisar en forma definitiva antes del 10 de diciembre de cada ao.
Con base en lo anterior el plan Financiero puede utilizarse como un instrumento de planificacin que, partiendo de un diagnstico, determina objetivos, estrategias y metas de ingresos
y gastos, para sanear las finanzas territoriales y adems lograr los objetivos del Plan de
Desarrollo.
Tambin el Plan Financiero al definir las metas mximas de pagos a efectuarse durante una
vigencia fiscal, sirve de base para elaborar el presupuesto anual y el Plan Operativo Anual
de Inversiones, por lo tanto es un componente fundamental del sistema presupuestal.

Proceso de aprobacin del Plan Financiero:

Debe estar regulado por el Estatuto de Presupuesto territorial, siguiendo las disposiciones
de la ley orgnica de presupuesto. Mientras se expiden estas normas, se aplicar la ley
orgnica de presupuesto en lo que fuera pertinente1.
El Plan Financiero es elaborado por Hacienda (o quien haga sus veces) en coordinacin
con Planeacin, una vez elaborado, pasa al Consejo de Gobierno o Consejo municipal,
departamental o distrital de poltica econmica y social CONPES- (o quien haga sus veces) para su visto bueno y posteriormente, pasa a consideracin Comit de Hacienda o el
Consejo Municipal, departamental o distrital de Poltica Fiscal CONFIS territorial (adaptacin del CONFIS Consejo Superior de Poltica Fiscal), quien conforme a la adaptacin del
artculo 26 del decreto 111 de 1996, bajo la direccin del Alcalde o Gobernador tiene la
competencia de aprobar, modificar y evaluar el Plan Financiero y ordenar las medidas para
su estricto cumplimiento.

Propuesta de contenido mnimo del Plan financiero:

Para su desarrollo se proponen las siguientes etapas de elaboracin:

Artculo 109 del Decreto 111 de 1995.

24

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

i. Diagnstico:
Como todo proceso de planeacin se parte de un diagnstico que permita detectar la problemtica financiera, las oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades, en este sentido
es necesario hacer un anlisis de:
a. Estructura e Ingresos: Es decir observar el comportamiento y la tendencia de las fuentes de financiacin de la entidad territorial.
b. Estructura de gastos: Analizar el comportamiento histrico de crecimiento de los gastos
c. Relacin entre la estructura de ingresos y la estructura de gastos: capacidad de endeudamiento, financiamiento del gasto corriente, cumplimiento de los lmites de ajuste a los
gastos.
Este anlisis se debe efectuar para los siguientes tiempos:
a. Observando la tendencia histrica: mnimo en los tres ltimos aos.
b. Analizando el comportamiento de la vigencia.
c. Observando el comportamiento proyectado con las mismas tendencias para los aos,
sobre los cuales tendra vigencia el Plan Financiero.
d. Construyendo uno o varios escenarios futuro, suponiendo estrategias de ajuste con
indicadores adecuados a tendencias determinadas partiendo del cumplimiento de polticas de saneamiento fiscal o sostenibilidad del ajuste.
ii. Definicin de objetivos, estrategias y metas del Plan Financiero:
Esta etapa implica concretar las alternativas determinadas para combatir las causas de los
principales problemas detectados en la parte diagnstica, estableciendo lneas de accin
para lograr la recuperacin financiera de la entidad territorial, mnimo para el ao en el cual
se est planeando o bien incluso para el trmino del periodo de gobierno.
Es as como, el contenido mnimo sera:
1. Objetivos de mediano plazo
2. Objetivos especficos, priorizando los de la vigencia siguiente,
3. Por reas estratgicas (estas pueden ser por ejemplo, en ingresos, en endeudamiento,
en gastos, en pasivos, etc.) determinar, estrategias, Proyectos especficos que permiten
el desarrollo de las estrategias, metas, con responsables, costo y tiempo de ejecucin.
4. Flujo de Presupuesto proyectado para los diez aos, suponiendo el cumplimiento de las
metas de ajuste, presentado de tal manera que se puedan observar indicadores tales
como ahorro corriente, dficit de capital, dficit o supervit total y estructura de
financiamiento.
25

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Este es un esquema propuesto, que puede desarrollarse a modo de documento, donde se


incluyan los elementos mencionados anteriormente.
b) Las metas de supervit primario, el nivel de deuda pblica y el anlisis de su
sostenibilidad:

Metas en el nivel de deuda pblica y anlisis de su sostenibilidad: En este caso es


necesario precisar para cada vigencia el nivel mximo de la deuda, considerando las
condiciones de los crditos vigentes y las caractersticas del financiamiento sectorial.

As mismo, debe retomarse el clculo de la sostenibilidad de la deuda en el horizonte de los


10 aos del Marco Fiscal de Mediano Plazo, para ello, en cada vigencia se debe observar la
sostenibilidad del endeudamiento, considerando que se entiende que la deuda es sostenible si el Supervit Primario es mayor o igual al costo del servicio de la deuda (Intereses) de
todos los crditos vigentes en la respectiva vigencia fiscal.
c) Las acciones y medidas especficas en las que se sustenta el cumplimiento de las
metas, con sus correspondientes cronogramas de ejecucin:
Como este cronograma debe ser planteado para el mediano plazo, puesto que hace parte
del MFMP, la opcin es plantearlo en forma general, pero precisa sobre el desarrollo de las
medidas que permitirn el logro de las metas, para los diez aos, con sus respectivos responsables.
El esquema bsico para cumplir este aparte del MFMP, puede ser el siguiente:
PROYECTOS

METAS

ACTIVIDADES

TIEMPO DE EJECUCION
1

2 3 4 5 6

RESPONSABLE

7 8 9 10

XXX
XXX

XXX
XXX

d) Un informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe debe


incluir:
Si no se han incumplido las metas del ao anterior (antes de la ley 819 de 2003 las del plan
financiero) fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del ao anterior, se debe explicar la
razn por la cual se present la desviacin respecto a las metas y las medidas que se
proponen para corregirlas.
Si se ha incumplido la meta de supervit primario del ao anterior, ( las del plan financiero
planteadas antes del 2003) el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que reflejar un
ajuste tal, que garantice la sostenibilidad de la deuda pblica, hacia delante;

26

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Del 2004, en adelante, ya que se ha planteado el cronograma y las actividades para desarrollar
las metas, mostradas en el numeral anterior, esta ser la base para que la entidad territorial
realice seguimiento al cumplimiento de las metas y por lo tanto, de all debern derivarse los
informes que permitan sustentar el no cumplimiento de las metas, qu tan lejos se esta de
las mismas y qu medidas alternativas se han de plantear para retomar la senda de
sostenibilidad, para informar a la corporacin de eleccin popular y a la comunidad.
e) Una estimacin del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior, si las hubo;
Para esta , se puede partir de construir una proyeccin suponiendo que las excepciones no
se hubieran producido en la respectiva vigencia, bajo un esquema de operaciones efectivas
y un esquema presupuestal proyectado, comparado con la situacin de los ingresos dadas
las exenciones aprobadas, observada en operaciones efectivas y en el esquema
presupuestal. De all se puede derivar el costo aproximado de dichas exenciones.
f) Una relacin de los pasivos exigibles y de los pasivos contingentes que pueden
afectar la situacin financiera de la entidad territorial;
Teniendo en cuenta los parmetros anotados en los comentarios al artculo tercero de esta
cartilla.
g) El costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia fiscal anterior.
La estimacin de los costos fiscales de las ordenanzas o acuerdos que decreten gasto
pblico, en la vigencia anterior, se har por parte de la Secretara de Hacienda o quien
hagas sus veces, a cada una de estas. Dicha estimacin, deber identificar si su efecto es
recurrente en el tiempo o si por el contrario corresponde a un perodo determinado; en todos
los casos, se debe determinar la base de clculo y los criterios sobre los cuales se hacen
dichas estimaciones.
Artculo 6. Consistencia del presupuesto para las entidades territoriales. El proyecto
de Presupuesto General de la entidad territorial y los proyectos de presupuesto de las entidades del orden territorial con rgimen presupuestal de empresas industriales y comerciales
del Estado y sociedades de economa mixta asimiladas a estas debern ser consistentes con
lo establecido en los literales a, b y c del artculo anterior.

Aplicacin para entidades territoriales:


Tal como se ha sealado anteriormente el presupuesto de las entidades territoriales debe
ser consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y con cada uno de los instrumentos
que lo integran, como es el caso de la meta de supervit primario que garantice la
sostenibilidad de la deuda y el Plan Financiero que determina las posibilidades de
financiamiento en caja en la respectiva vigencia fiscal .
27

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

De acuerdo con lo establecido en este artculo, las entidades territoriales al momento de


elaborar el Marco Fiscal de Mediano Plazo debern tener en cuenta el impacto que puedan
tener, los resultados de las entidades descentralizadas del orden territorial con rgimen
presupuestal de Empresas Industriales y Comerciales del estado, y sociedades de economa mixta asimiladas a stas, en el Plan financiero, en las metas de supervit primario y en
las acciones y medidas que fundamentan el cumplimiento de las metas, y reflejarlos de
manera consistente en el marco fiscal de mediano plazo de la entidad territorial.
Por ejemplo, si uno de los componentes de los recursos de capital de la entidad territorial
fueran las utilidades de una so2ciedad de economa mixta, ser a su vez porque la proyeccin de dicha sociedad est arrojando tales excedentes, ya que no tendra sentido que
dentro del supervit primario estuviera proyectando unos excedentes que la sociedad de
economa mixta no est en la posibilidad de generar.
Lo establecido en este artculo no significa que las entidades descentralizadas del orden
territorial con Rgimen presupuestal de empresas industriales y comerciales y las sociedades de economa mixta asimiladas, estn en la obligacin de elaborar y presentar de manera
individual un marco fiscal de mediano plazo, toda vez que el MFMP debe inclur la totalidad
de entidades del sector central y descentralizado.
Artculo 7. Anlisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto
fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue
beneficios tributarios, deber hacerse explcito y deber ser compatible con el Marco Fiscal
de Mediano Plazo.
Para estos propsitos, deber incluirse expresamente en la exposicin de motivos y en las
ponencias de trmite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, en cualquier tiempo durante el respectivo trmite en el Congreso de la Repblica, deber rendir su concepto frente a la consistencia de lo
dispuesto en el inciso anterior. En ningn caso este concepto podr ir en contrava del
Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe ser publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una
reduccin de ingresos, deber contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminucin de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deber ser analizado y aprobado por el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico.
En las entidades territoriales, el trmite previsto en el inciso anterior ser surtido ante la
respectiva Secretara de Hacienda o quien haga sus veces.

Aplicacin para las Entidades Territoriales:


En el evento en que se presenten proyectos de ordenanza o acuerdo, que ordenen gasto o
decreten beneficios tributarios, estos debern ser compatibles con las metas plasmadas en
28

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

el Marco Fiscal de Mediano Plazo, y dentro de la exposicin de motivos se deber dejar


claramente establecido el costo fiscal del proyecto de ordenanza o acuerdo y as mismo la
fuente del ingreso que servir para cubrir tal gasto. La Secretara de Hacienda deber encargarse de hacer los anlisis que demuestran la consistencia del proyecto con el marco
fiscal de mediano plazo, teniendo en cuenta que todo incremento en el gasto deber estar
sustentado con una fuente adicional de ingreso, caso en el cual rendir concepto favorable,
o cuando el nuevo gasto se financie con reduccin de otro gasto.
Cuando los proyectos de ordenanza o de acuerdo sean de origen gubernamental y planteen
un gasto adicional o una reduccin de ingresos, deber necesariamente contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminucin de gasto actual o un aumento de ingresos, lo
que deber ser analizado y aprobado por la respectiva Secretara de Hacienda.
CAPITULO II
Normas Orgnicas Presupuestales de Disciplina Fiscal.
Artculo 8. Reglamentacin a la programacin presupuestal. La preparacin y elaboracin del presupuesto general de la Nacin y el de las Entidades Territoriales, deber sujetarse
a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones
presupuestales aprobadas por el Congreso de la Repblica, las Asambleas y los Concejos,
puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente.
En los eventos en que se encuentre en trmite una licitacin, concurso de mritos o cualquier otro proceso de seleccin del contratista con todos los requerimientos legales, incluida
la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efecte en la vigencia fiscal siguiente, se atender con el presupuesto de esta ltima vigencia, previo el cumplimiento de
los ajustes presupuestales correspondientes.
Pargrafo transitorio. Lo preceptuado en este artculo empezar a regir, una vez sea culminada la siguiente transicin:
El treinta por ciento (30%) de las reservas del Presupuesto General de la Nacin y de las
Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal del 2004 se atendern
con cargo al presupuesto del ao 2005. A su vez, el setenta por ciento (70%) de las reservas del
Presupuesto General de la Nacin y de las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre
de la vigencia fiscal de 2005 se atendern con cargo al presupuesto del ao 2006.
Para lo cual, el Gobierno Nacional y los Gobiernos Territoriales, respectivamente harn por
decreto los ajustes correspondientes.

Aplicacin para Entidades Territoriales:


Previo a la interpretacin de este artculo es pertinente sealar que el contenido del mismo
rige a partir de la vigencia fiscal de 2007, ao en el cual ha terminado el periodo de transitoriedad establecido en el pargrafo que analizaremos mas adelante.
29

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Con este artculo se reitera lo que en apartes anteriores de esta cartilla se ha sealado en
relacin con la consistencia que deben tener los presupuestos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, por esta razn en la preparacin y elaboracin del presupuesto general de la
Nacin y el de las Entidades Territoriales, deber incluirse como apropiaciones aquellos
gastos que efectivamente se esperen realizar durante la vigencia fiscal correspondiente,
entendiendo como que, los bienes y servicios que requiera la administracin se deben recibir antes del 31 de diciembre de la correspondiente vigencia fiscal.
Con lo anterior se debe partir de la base que cualquier acto administrativo que afecte las
apropiaciones presupuestales deber garantizar que el bien o servicio se reciba antes del
31 de diciembre de la vigencia fiscal y las obligaciones exigibles de pago estn debidamente registradas a esa fecha.
De otra parte, el artculo establece que cuando en los eventos en que no se haya afectado
el presupuesto en forma definitiva (registro presupuestal) antes del 31 de diciembre, por
que se encuentre en trmite una licitacin, concurso de mritos o cualquier otro proceso de
seleccin del contratista que haya cumplido con todos los requisitos legales, incluida la
disponibilidad presupuestal, la entidad efectuar su perfeccionamiento con cargo al presupuesto de la vigencia fiscal siguiente, una vez haya efectuado las modificaciones
presupuestales a que haya lugar para adecuar las apropiaciones a las necesidades de
registro o perfeccionamiento que vienen de la vigencia anterior.
PERIODO DE TRANSICION
Respecto a la transicin que se establece en el pargrafo mientras entra a regir en forma
definitiva lo establecido en este artculo es preciso sealar que dicha transicin se dar
durante las vigencias fiscales de 2004, 2005 y 2006 as:
Al cierre de la vigencia fiscal de 2004 las entidades territoriales constituirn su rezago
presupuestal, esto es, la suma de las cuentas por pagar y las reservas presupuestales.
Para efectos del pargrafo se tomar nicamente el monto total de las reservas
presupuestales, de este valor, se sacar el treinta por ciento (30%) el cual se atendern con
cargo al presupuesto del ao 2005, para lo cual, los Gobiernos Territoriales, respectivamente harn por decreto los ajustes correspondientes.
Lo anterior significa que una vez cuantificado el monto que se ha de cargar al presupuesto
de 2005, las entidades territoriales debern proferir el respectivo decreto en el cual se efectan reducciones al presupuesto, para de esta forma, abrir el cupo presupuestal necesario
para cubrir los gastos que vienen de la vigencia anterior.
Igual procedimiento se har al cierre de la vigencia fiscal de 2005 para lo cual se tomar del
monto total de las reservas presupuestales constituidas el setenta por ciento (70%) que se
atendern con cargo al presupuesto del ao 2006.
A partir de la vigencia de 2006, esto es al cierre, se aplicar lo establecido en el inciso 2 del
artculo que seala:
30

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

En los eventos en que se encuentre en trmite una licitacin, concurso de mritos o cualquier otro proceso de seleccin del contratista con todos los requerimientos legales, incluida
la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efecte en la vigencia fiscal siguiente, se atender con el presupuesto de esta ltima vigencia, previo el cumplimiento de
los ajustes presupuestales correspondientes.
Artculo 9. Informacin obligatoria. Las empresas o sociedades donde la Nacin o sus
entidades descentralizadas tengan una participacin en su capital social superior al cincuenta por ciento (50%) debern reportar, dentro de sus competencias, al Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico y al Departamento Nacional de Planeacin, la informacin de
carcter presupuestal y financiera que se requiera con el fin de dar cumplimiento a la presente ley.

Comentario: Este artculo slo aplica para la Nacin.


Artculo 10. Vigencias futuras ordinarias. El artculo 9 de la Ley 179 de 1994 quedar
as:
El Confis podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias
futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del
compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:
a) El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte
las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artculo 1 de
esta ley;
b) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con apropiacin
del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;
c) Cuando se trate de proyectos de inversin nacional deber obtenerse el concepto previo y
favorable del Departamento Nacional de Planeacin y del Ministerio del ramo.
La autorizacin por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias
futuras no podr superar el respectivo perodo de gobierno. Se exceptan los proyectos de
gastos de inversin en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratgica.
Esta disposicin tambin se aplicar a las entidades de que trata el artculo 9 de la presente
ley. El Gobierno reglamentar la materia.
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional, incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle
cumplimiento a lo dispuesto en este artculo.
Pargrafo. Estas funciones podrn ser delegadas por el Confis en la Direccin General del
Presupuesto Pblico Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para el caso de

31

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

los rganos que componen el Presupuesto General de la Nacin y en las juntas o Consejos
Directivos en el caso de las entidades de las que trata el numeral 4 del artculo 10 de la Ley
179 de 1994. El Gobierno Nacional reglamentar la materia.
En caso de existir tal delegacin, quien sea delegado por el Confis presentar un informe
trimestral a dicho Consejo sobre las vigencias futuras autorizadas en el trimestre inmediatamente anterior.

Comentario: Este artculo slo aplica para la Nacin.


Artculo 11. Vigencias futuras excepcionales. El artculo 3 de la Ley 225 de 1995 quedar as:
El Consejo Superior de Poltica Fiscal, Confis, en casos excepcionales para las obras de
infraestructura, energa, comunicaciones, aeronutica, defensa y seguridad, as como para
las garantas a las concesiones, podr autorizar que se asuman obligaciones que afecten el
presupuesto de vigencias futuras sin apropiacin en el presupuesto del ao en que se concede la autorizacin. El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las
mismas debern consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo del que
trata el artculo 1 de esta ley.
La secretara ejecutiva del Confis enviar trimestralmente a las comisiones econmicas del
Congreso una relacin de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos.
Para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, los contratos de
emprstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requieren la autorizacin del
Consejo Superior de Poltica Fiscal, Confis. Estos contratos se regirn por las normas que
regulan las operaciones de crdito pblico.

Comentario: De acuerdo con lo establecido en el Estatuto Orgnico de Presupuesto las


entidades territoriales podrn adoptar el mecanismo de vigencias futuras excepcionales,
dentro de sus estatutos orgnicos de presupuesto, adaptndolo a la condiciones de la
entidad territorial..
Artculo 12. Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras sern impartidas
por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobacin por el
Confis territorial o el rgano que haga sus veces.
Se podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del
compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:
a) El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte
las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artculo 1 de
esta ley;

32

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

b) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con apropiacin
del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;
c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversin nacional deber obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin.
La corporacin de eleccin popular se abstendr de otorgar la autorizacin si los proyectos
objeto de la vigencia futura no estn consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si
sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos
futuros de mantenimiento y/o administracin, se excede su capacidad de endeudamiento.
La autorizacin por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias
futuras no podr superar el respectivo perodo de gobierno. Se exceptan los proyectos de
gastos de inversin en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare
de importancia estratgica.
En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobacin de cualquier vigencia futura, en
el ltimo ao de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebracin de
operaciones conexas de crdito pblico.
Pargrafo transitorio. La prohibicin establecida en el inciso anterior no aplicar para el
presente perodo de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea necesario para la ejecucin de proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional de Desarrollo.

Aplicacin para las entidades territoriales :


Para el sector central de las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer
vigencias futuras tanto en funcionamiento como en inversin sern de iniciativa del gobierno local, previa aprobacin del CONFIS en aquellas entidades territoriales que lo tengan
conformado o, en su defecto, por quien haga sus veces y debern ser autorizadas por la
Asamblea Departamental o el Concejo Municipal. Para ello se debern observar los siguientes requisitos:

Que su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en curso (vale decir, o sea
que afecte el presupuesto del ao en que se solicitan) y el objeto del compromiso se
lleve a cabo en cada una de ellas ( quiere decir que el compromiso afecte cada una de
las vigencias fiscales para las cuales se obtendr autorizacin).

El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artculo 1
de esta ley, lo que implica que al autorizar vigencias futuras se debe analizar el impacto
que tienen como componente del gasto y por tanto su efecto en la determinacin de la
meta de Supervit Primario (de forma que la autorizacin de las mismas no vaya en
detrimento de dicho supervit) o de la sostenibilidad de la deuda.

Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas:
33

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

es decir, que del monto de las vigencias futuras a autorizar, la entidad territorial deber
contar como mnimo con una apropiacin del 15% de ese valor, en la vigencia fiscal en
la cual sean autorizadas. Es importante tener en cuenta que ese 15% se aplicar al
monto que vaya a ser financiado con recursos de la entidad territorial, es decir que si un
proyecto requiere de vigencias futuras, tiene por ejemplo: adems de la inversin de la
entidad territorial un componente de inversin nacional o de otra entidad, el 15% se
aplicar exclusivamente sobre el monto que va a aportar la entidad territorial, independientemente del valor total del proyecto, y slo sobre lo que es vigencia futura, es decir
sobre el costo del proyecto en las prximas vigencias.

Ejemplo 1:
MONTO TOTAL VIGENCIAS FUTURAS

$1.000

APROPIACION MINIMA DE LA VIGENCIA EN CURSO $150


Ejemplo 2: Se va a desarrollar un proyecto de inversin que tiene un costo total de
$1.000 millones de pesos, de los cuales la Entidad Territorial debe aportar $800 millones
y la Nacin aportar $200 millones. La distribucin de los $800 millones que debe aportar la Entidad territorial, ser la siguiente:
Ao 1 (vigencia actual)

150 Millones

Ao 2

250 Millones

Ao 3

400 Millones

De este costo total, el costo de las vigencias futuras es de $650 millones, por tanto en el
ao 1, es decir en la vigencia en la cual se estn solicitando las vigencias futuras el
Municipio deber contar con una apropiacin de por lo menos el 15% de esos $650
millones (97.5 millones), como en este caso se est considerando aportar en el ao 1,
$150 millones se estara cumpliendo con el requisito solicitado. En todo caso para el
ejemplo, en el ao 1 la apropiacin disponible para ese proyecto debera ser mnimo de
$97.5 millones de pesos.

Cuando se trate de proyectos que conlleven inversin nacional deber obtenerse el


concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin, y deber solicitarse
ante la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas.

El CONFIS para otorgar la autorizacin previa para comprometer presupuesto con cargo a
vigencias futuras deber verificar que dicha autorizacin no supere el respectivo perodo de
gobierno, salvo que se trate de proyectos de gastos de inversin que el Consejo de Gobierno previamente los haya declarado de importancia estratgica.
De todas formas, el CONFIS o quien haga sus veces no podr otorgar autorizacin para
comprometer vigencias futuras que excedan el perodo de gobierno del respectivo Gober34

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

nador o Alcalde. El nico caso en el cual la autorizacin para comprometer vigencias futuras
puede exceder el perodo de gobierno es cuando se trate de gastos de inversin que previamente hayan sido declarados mediante acto administrativo del Consejo de Gobierno, de
Importancia estratgica.
Una vez cumplidos los trmites, requisitos y aprobaciones anteriores, la corporacin de
eleccin popular se abstendr de otorgar la autorizacin, si los proyectos objeto de la vigencia
futura no estn consignados en el Plan de Desarrollo respectivo de la entidad territorial o si
sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos
futuros de mantenimiento y/o administracin, exceden su capacidad de endeudamiento.
Adicionalmente la ley estableci que en el ltimo ao del perodo de gobierno de cada
Gobernador o Alcalde, no se podrn aprobar vigencias futuras, excepto la celebracin de
operaciones conexas de crdito pblico. Esta disposicin rige a partir del actual periodo de
gobierno.
En lo que tiene que ver con la excepcin de las operaciones de crdito pblico, se fundamenta en que las operaciones de crdito pblico y las operaciones asimiladas a stas, y el
compromiso de vigencias futuras, son conceptos fiscales y financieros diferentes y por
tanto regulados por normas distintas. Las operaciones de crdito pblico tienen por objeto
proveer de recursos, bienes o servicios a las entidades pblicas para financiar un gasto
previamente definido y los recursos as obtenidos deben ser incorporados como ingresos
presupuestales y no como gastos, aunque la cancelacin de estos prstamos al igual que
sus intereses se pacte a futuro con cargo al servicio de la deuda. Entre tanto, las vigencias
futuras son una operacin de gasto y no de ingreso, de suerte que dichas apropiaciones
presupuestales se entienden ejecutadas cuando se desarrolla el objeto de las mismas en
cada vigencia fiscal. A ttulo de ejemplo, una vigencia futura se constituye cuando un rgano
celebra un contrato con un tercero con el propsito de que se realice una obra que abarca
varias anualidades o cuando constituyan garantas a las concesiones, etc.
Por lo anterior, las normas que regulan la contratacin de operaciones de crdito pblico, y
asimiladas a stas son diferentes a las que regulan el compromiso de vigencias futuras. De
tal suerte que las limitaciones que rigen el compromiso de vigencias futuras no se aplican
para la contratacin de operaciones de crdito pblico y asimiladas a stas, ni para la determinacin de la capacidad de endeudamiento, ya que esta ltima est regulada por la ley
358 de 19/97, el capitulo III de la ley 819 de 2003 y sus decretos reglamentarios.
Es importante anotar que en el ltimo ao del perodo de gobierno, se podrn efectuar
operaciones conexas de crdito pblico, entendidas estas como todos aquellos actos o
contratos relacionados, que constituyen un medio necesario para la realizacin de operaciones de crdito pblico, asimiladas o de manejo de la deuda (Art. 6 Decreto 2681 de
1993). Por ejemplo, los contratos de edicin, colocacin, fideicomiso, encargo fiduciario,
administracin de ttulos de deuda pblica, etc.
35

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Finalmente, en cuanto a la aplicacin del concepto de vigencias futuras para Empresas


Industriales y Comerciales y Sociedades de Economa Mixta asimiladas a estas, dado que
este artculo se considera modificatorio del artculo 9 de la ley 179 de 1994 compilado en el
artculo 23 del decreto 111 de 1.996, entendemos que esta disposicin tambin aplica para
las Empresas Industriales y Comerciales del estado y sociedades de economa mixta con el
rgimen de aquellas, del orden territorial. En este caso la autorizacin para comprometer
vigencias futuras ser impartida por el CONFIS local o quien haga sus veces, siempre y
cuando se cumplan con los requisitos previstos en los literales a) b) y c) del articulo 10 de
esta ley, adaptndolos a las condiciones de la entidad territorial. En igual sentido corresponde al CONFIS o a quien haga sus veces, otorgar la autorizacin para comprometer vigencias
futuras en los establecimientos pblicos, o en las entidades pblicas con rgimen presupuestal
de establecimiento pblico del nivel territorial..
Artculo 13. Responsabilidad fiscal en la contratacin de personal por prestacin de
servicios. El servidor pblico responsable de la contratacin de personal por prestacin de
servicios que desatienda lo dispuesto en las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001 ser responsable fiscalmente.

Comentario: Este artculo ratifica la obligatoriedad de cumplir con lo establecido en las


leyes 617 de 2000 y 715 de 2001, en materia de contratacin de personal por la modalidad
de prestacin de servicios, so pena de ser responsable fiscalmente por el incumplimiento de
las mismas. Para estos efectos traemos aqu algunos artculos que consideramos importantes de las mencionadas leyes:
LEY 617 DE 2000
Art. 3. .... Pargrafo 4. Los contratos de prestacin de servicios para la realizacin de
actividades administrativas se clasificarn para los efectos de la presente ley como gastos
de funcionamiento
Es importante recordar que la ley 617 fija unos lmites a los gastos de funcionamiento y que
dado que los contratos de prestacin de servicios administrativos son considerados gastos
de funcionamiento, deben sumarse para efectos de determinar el lmite de gasto de funcionamiento.
LEY 715 DE 2001
Art. 38. ... Pargrafo 2. Para los efectos de la presente ley se entiende por orden de
prestacin de servicios toda relacin contractual directa entre un departamento o municipio
y un docente o administrativo para la prestacin de servicios de enseanza o administrativos en una institucin educativa oficial, por un trmino no inferior a cuatro meses, con
dedicacin de tiempo completo, exceptuando los que se nombran o contratan para reem36

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

plazar docentes, directivos docentes o administrativos en licencia, horas ctedra y otra


modalidad que no implique vinculacin de tiempo completo
Artculo 88. Prestacin de servicios, actividades administrativas y cumplimiento de competencias en forma conjunta o asociada. Las entidades territoriales podrn suscribir convenios
de asociacin con objeto de adelantar acciones de propsito comn, para la prestacin de
servicios, para la realizacin de proyectos de inversin, en cumplimiento de las funciones
asignadas o para la realizacin de actividades administrativas. La ejecucin de dichos convenios para la prestacin conjunta de los servicios correspondientes deber garantizar la
disminucin de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales asociadas y la
racionalizacin de los procesos administrativos.
La prestacin de los servicios en forma asociada tendr un trmino mnimo de cinco aos
durante los cuales la gestin, administracin y prestacin de los servicios, estar a cargo de
una unidad administrativa sin personera jurdica con jurisdiccin interterritorial.

CAPITULO III
Normas sobre endeudamiento territorial
Artculo 14. Capacidad de pago de las entidades territoriales. La capacidad de pago de
las entidades territoriales se analizar para todo el perodo de vigencia del crdito que se
contrate y si al hacerlo, cualquiera de los dos indicadores consagrados en el artculo 6 de la
Ley 358 de 1997 se ubica por encima de los lmites all previstos, la entidad territorial
seguir los procedimientos establecidos en la citada ley.
Pargrafo. Para estos efectos, la proyeccin de los intereses y el saldo de la deuda tendrn en
cuenta los porcentajes de cobertura de riesgo de tasa de inters y de tasa de cambio que
sern definidos trimestralmente por la Superintendencia Bancaria.

Aplicacin para entidades territoriales:


De acuerdo con lo establecido en este artculo al momento de tomar un nuevo crdito la
entidad territorial deber revisar la capacidad de pago para toda la vigencia del crdito, y si
en cualquier momento durante la vigencia del crdito se sobrepasan los indicadores establecidos en la ley 358 de 1.997 para el endeudamiento autnomo, requerir en el momento
de la contratacin del mismo las autorizaciones de que trata la mencionada ley, esto es del
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
La Ley 795 de 2003 derog el artculo 4 de la Ley 358 de 1997. Esto significa que a partir de
la vigencia de dicha norma no existe la instancia de endeudamiento intermedia (semforo
amarillo). Por ello, se entiende que la instancia de endeudamiento crtica (semforo rojo)
comienza cuando el indicador intereses sobre ahorro operacional es mayor al 40% y / o
cuando el indicador saldo de la deuda sobre ingresos corrientes es superior al 80%.
37

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

En este sentido debe interpretarse este artculo cuando enva a la entidad territorial a realizar los procedimientos que exige la Ley 358 de 1997 una vez se ha superado la instancia
de endeudamiento autnomo. As, si al realizar los clculos que exige la ley 358 de 1997, la
entidad territorial y la institucin financiera encuentran que el indicador de solvencia supera
el 40% o el de sostenibilidad el 80% deber pedirse autorizacin de endeudamiento al
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Las entidades territoriales pueden atender con recursos de educacin y salud del Sistema
General de Participaciones el servicio de la deuda financiera originado en el financiamiento
de proyectos de inversin en infraestructura, adquirida con anterioridad a la promulgacin
de la Ley 715 de 2001, siempre y cuando atiendan con prioridad la destinacin ordenada en
los artculos 15 y 47, y se abstengan de otorgar cualquier tipo de garanta con estos recursos. Ahora, la utilizacin de los recursos de participacin para los sectores de educacin y
salud, est limitada por la obligacin que tienen las entidades territoriales de atender con
estos dineros los costos de educacin y las actividades prioritarias de la salud.
De tal forma que a la fecha, las entidades territoriales solamente disponen de sus propios
recursos y de la Participacin para Propsito General como nicas garantas y fuentes de
pago para atender el servicio de la deuda, salvo que aparezcan saldos de los recursos de
educacin y salud, que una vez atendidas las prioridades y los costos se pueden utilizar
para la deuda.
Adicionalmente, para proyectar el servicio de la deuda deber tomar en cuenta los porcentajes de cobertura de riesgo de tasa de inters y tasa de cambio definidos por la
Superintendencia Bancaria.
Actualmente, el principal riesgo financiero que afronta el portafolio de la deuda de las entidades territoriales es el de tasa de inters y de tipo de cambio. El portafolio de su deuda
interna est contratado a tasa variable (DTF) y el saldo de la deuda externa est influido por
la tasa de cambio. As, la cuantificacin del riesgo est directamente relacionada con el
comportamiento de la DTF y de la TRM.
Estas tasas presentan variaciones histricas que las caracterizan como unas de las ms
voltiles del mercado. Por ello, la ley de responsabilidad fiscal exige que al calcular los
indicadores de endeudamiento se tenga en cuenta esta caracterstica y se cree una especie
de colchn que mida al momento de la contratacin de la operacin de crdito si la entidad
territorial podr cubrir el pago de los intereses de dicho crdito cuando las tasas DTF o TRM
sufran cambios importantes.
A niveles nacional y mundial el manejo racional y conservador de la deuda pblica es reconocido tanto por los inversionistas como por los prestamistas institucionales como un valioso
activo, gracias al cual las entidades que demandan crdito gozan de mayor confianza y
credibilidad. As, en la medida que las entidades territoriales incorporen en el manejo de sus
38

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

finanzas una sana poltica de administracin de los riesgos financieros de su portafolio de


deuda, en el corto plazo mejorar su imagen crediticia, y a mediano plazo podrn diversificar sus fuentes de financiacin.
Artculo 15. Crditos de tesorera en las entidades territoriales. Los crditos de tesorera otorgados por entidades financieras a las entidades territoriales se destinarn
exclusivamente a atender insuficiencia de caja de carcter temporal durante la vigencia fiscal y debern cumplir con las siguientes exigencias:
a) Los crditos de tesorera no podrn exceder la doceava de los ingresos corrientes del ao
fiscal;
b) Sern pagados con recursos diferentes del crdito;
c) Deben ser pagados con intereses y otros cargos financieros antes del 20 de diciembre de la
misma vigencia en que se contraten;
d) No podrn contraerse en cuanto existan crditos de tesorera en mora o sobregiros.

Aplicacin en las entidades territoriales:


La finalidad de los crditos de tesorera es atender dficit temporales de liquidez en el flujo
de caja de la entidad territorial, por lo cual es importante que la entidad haga uso efectivo del
Programa Anual Mensualizado de caja que sirve de instrumento para determinar el momento en el cual ser necesaria la contratacin de un crdito de tesorera y as mismo servir
para determinar el momento en el cual puede ser cancelado. En todo caso los crditos de
tesorera debern ser cancelados en su totalidad antes del 20 de diciembre de cada vigencia fiscal y el monto mximo que puede tomar la entidad territorial como crdito de tesorera
es la doceava parte de los ingresos corrientes del ao fiscal (8.33%). Es importante anotar
aqu que dado que este es un artculo relacionado directamente con el endeudamiento
territorial y que este tema fue regulado por la ley 358 de 1.997, y el decreto reglamentario
696 de 1998, el concepto de ingresos corrientes que se debe tomar aqu es el que fue
reglamentado para la aplicacin de esta ley, es decir el contenido en el artculo segundo del
decreto 696 de 1.998.
En cuanto a la prohibicin de contraer crditos de tesorera cuando existan otros crditos
de tesorera en mora o sobregiros, la entidad financiera deber consultar los reportes de
CIFIN o DATACREDITO, y la entidad territorial a travs del contador de la entidad territorial
o quien haga sus veces, deber expedir un certificado para presentar ante la entidad financiera que va a otorgar el crdito de tesorera, en el cual conste que la entidad territorial no se
encuentra en mora en otros crditos de tesorera o sobregiros, y que sumados todos los
crditos de tesorera que tiene vigentes, stos no sobrepasan el lmite de la doceava de los
ingresos corrientes.
39

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Es importante anotar que el lmite para el monto de los crditos de tesorera es acumulativo
durante la vigencia fiscal, es decir que la entidad territorial podr tomar los crditos de
tesorera que considere necesarios, pero el monto mximo a tomar, sumados todos los
crditos de tesorera en el ao no podr exceder la doceava parte de sus ingresos corrientes y, en todo caso, se debern cancelar antes del 20 de diciembre de la vigencia fiscal.
Artculo 16. Calificacin de las entidades territoriales como sujetos de crdito. Sin
perjuicio de lo establecido en los artculos anteriores, y de las disposiciones contenidas en las
normas de endeudamiento territorial, para la contratacin de nuevos crditos por parte de
los departamentos, distritos y municipios de categoras especial, 1 y 2 ser requisito la presentacin de una evaluacin elaborada por una calificadora de riesgos, vigiladas por la
Superintendencia en la que se acredita la capacidad de contraer el nuevo endeudamiento.
Pargrafo. La aplicacin de este artculo ser de obligatorio cumplimiento a partir del 1 de
enero del ao 2005.

Comentario: Adems de cumplir con lo establecido en la ley 358 de 1997 y las normas que
la modifican o adicionan, a partir del 1 de enero de 2005, los Departamentos, Distritos y
Municipios de categora especial, primera y segunda que pretendan tomar un nuevo crdito
debern presentar ante la entidad financiera prestamista un certificado expedido por una
calificadora de riesgo vigilada por la Superintendencia de Valores, en el cual conste que la
entidad territorial tiene capacidad de endeudamiento.
Si despus de esta fecha la entidad financiera otorga un crdito a un Departamento, Distrito
o Municipio de categora especial, primera y segunda sin el cumplimiento de este requisito,
el contrato de crdito no tendr validez y la entidad territorial deber proceder a cancelarlo
sin el pago de intereses u otros cargos financieros al acreedor. Lo anterior dando aplicacin
a lo dispuesto por el artculo 21 de la presente Ley.
Los Municipios de categora tercera en adelante no tendrn que cumplir con este requisito,
sin embargo al igual que las dems entidades territoriales, debern seguir cumpliendo y
respetando los lmites establecidos en la ley 358 de 1.997 y las dems normas que la
modifiquen o adicionen.
Artculo 17. Colocacin de excedentes de liquidez. Las entidades territoriales debern
invertir sus excedentes transitorios de liquidez en Ttulos de Deuda Pblica Interna de la
Nacin o en ttulos que cuenten con una alta calificacin de riesgo crediticio o que sean
depositados en entidades financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio.
Pargrafo. Las Entidades Territoriales podrn seguir colocando sus excedentes de liquidez
en Institutos de Fomento y Desarrollo mientras estos ltimos obtienen la calificacin de bajo
riesgo crediticio, para lo cual tendrn un plazo de un (1) ao a partir de la vigencia de la
presente ley.

40

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Comentario: El objetivo de este artculo es otorgar seguridad a las inversiones de los


excedentes temporales de liquidez de las entidades territoriales al exigirles que antes de
efectuar una inversin revisen el riesgo de la misma o inviertan en Ttulos de Deuda
Pblica de la Nacin.
El mismo artculo establece un perodo de transicin de un ao a partir de la vigencia de la
ley para que los Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial (INFIS) obtengan la calificacin de bajo riesgo crediticio, por tanto durante este perodo las entidades territoriales podrn
seguir invirtiendo sus excedentes de liquidez en estos Institutos, pero a partir del 9 de julio
de 2004 si estos Institutos no han obtenido la calificacin de bajo riesgo crediticio, las
entidades territoriales no podrn colocar sus excedentes de liquidez en tales Institutos de
Fomento y Desarrollo.
Artculo 18. Lmite a la realizacin de crditos cruzados. Los Institutos de Fomento y
Desarrollo o las instituciones financieras de propiedad de las entidades territoriales podrn
realizar operaciones activas de crdito con las entidades territoriales siempre y cuando lo
hagan bajo los mismos parmetros que rigen para las entidades financieras vigiladas por la
Superintendencia Bancaria.

Comentario: Para que exista igualdad de condiciones en la consecucin de recursos del


crdito, el otorgamiento de crditos por parte de los Institutos de Fomento y Desarrollo, y de
las Instituciones financieras propiedad de las entidades territoriales, a las entidades territoriales se debe hacer bajo las mismas condiciones que aplican para las Entidades Financieras
vigiladas por la Superbancaria.
Al respecto, el decreto 1886/94 prohbe a las entidades financieras colocar recursos de
crdito hacia entidades jurdicas y/o personas naturales que posean ms del 10% de su
capital. Artculo 1. Lmites para accionistas. Ninguna entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria podr realizar operaciones activas de crdito con la
persona natural o jurdica que llegue a adquirir o poseer una participacin superior o igual al
diez por ciento (10%) del capital de dicha entidad.
El decreto 2360 de 1993 limita los cupos individuales de endeudamiento de las entidades
financieras con sus clientes a mximo el 10% de su patrimonio tcnico, en sus artculos
primero y segundo, as:
Artculo 1. LIMITES INDIVIDUALES DE CREDITO. Los establecimientos de crdito debern efectuar sus operaciones de crdito evitando que se produzca una excesiva exposicin
individual. Para estos efectos, las instituciones debern cumplir las normas mnimas establecidas en este Decreto en relacin con el monto mximo de crdito que podrn otorgar a
una misma persona natural o jurdica.

41

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Artculo 2. CUANTIA MAXIMA DEL CUPO INDIVIDUAL. Ningn establecimiento de crdito


podr realizar con persona alguna, directa o indirectamente, operaciones activas de crdito
que, conjunta o separadamente, superen el diez por ciento (10%) de su patrimonio tcnico,
si la nica garanta de la operacin es el patrimonio del deudor.
Artculo 19. Restricciones al apoyo de la Nacin. Sin perjuicio de las restricciones establecidas en otras normas, se prohbe a la Nacin otorgar apoyos financieros directos o indirectos
a las entidades territoriales que no cumplan las disposiciones de la Ley 358 de 1997 y de la
presente ley. En consecuencia, la Nacin no podr prestar recursos, cofinanciar proyectos,
garantizar operaciones de crdito pblico o transferir cualquier clase de recursos, distintos
de los sealados en la Constitucin Poltica.
Artculo 20. Lmites al endeudamiento por deudas con la Nacin. Ninguna entidad territorial podr realizar operaciones de crdito pblico que aumenten su endeudamiento neto
cuando se encuentren en mora por operaciones de crdito pblico contratadas con el Gobierno Central Nacional o garantizadas por este.

Comentario: La entidad competente para determinar si una entidad territorial se encuentra


en mora por operaciones de crdito pblico contratadas o garantizadas por el Gobierno
Nacional, es el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, a travs de la Direccin General
de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional. Por lo tanto, cuando la entidad territorial pretenda
contratar un crdito, sta o la entidad prestamista deber solicitar la certificacin correspondiente a dicha Direccin.
Artculo 21. Condiciones de crdito. Las instituciones financieras y los institutos de fomento y desarrollo territorial para otorgar crditos a las entidades territoriales, exigirn el
cumplimiento de las condiciones y lmites que establecen la Ley 358 de 1997, la Ley 617 de
2000 y la presente ley. Los crditos concedidos a partir de la vigencia de la presente ley, en
infraccin de lo dispuesto, no tendrn validez y las entidades territoriales beneficiarias procedern a su cancelacin mediante devolucin del capital, quedando prohibido el pago de
intereses y dems cargos financieros al acreedor. Mientras no se produzca la cancelacin se
aplicarn las restricciones establecidas en la presente ley.

Comentario: Las Entidades financieras al momento de otorgar un crdito a una Entidad


Territorial debern revisar previamente que estn cumpliendo con lo establecido en las
leyes 358 de 1997, 617 de 2000 y 819 de 2003, ya que en caso de que la Entidad Territorial
est incumpliendo con las diferentes disposiciones de estas leyes, el contrato de crdito no
tendr validez y la institucin financiera y/o el Instituto de Fomento y Desarrollo Territorial
slo podr obtener el pago o devolucin del capital, sin reconocimiento de intereses u otros
gastos.
42

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Para los contratos de crdito celebrados con anterioridad a la expedicin de esta ley, que
tengan desembolsos pendientes, en la medida que el contrato es ley para las partes, deber estarse a lo estipulado en el mismo frente a los requisitos para los desembolsos de los
recursos del contrato de emprstito; (artculo 1602 del Cdigo Civil). Los requisitos de
celebracin, perfeccionamiento y ejecucin del contrato de emprstito sern aquellos contenidos en las normas vigentes al momento de su celebracin.(artculo 38 de la Ley 153 de
1887).

CAPITULO IV
Otras disposiciones
Artculo 22. Responsabilidad en las reclamaciones ante entidades pblicas en liquidacin. Las acciones que emanen de las leyes sociales tal como lo seala el artculo 151 del
Cdigo de Procedimiento Laboral, prescribirn en tres (3) aos, contados desde que la respectiva obligacin se haya hecho exigible. Sin embargo, tratndose de entidades pblicas en
liquidacin, las reclamaciones administrativas que se presenten ante estas sobre estos derechos slo podrn presentarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de publicacin
del ltimo aviso de emplazamiento. Es obligacin del liquidador incluir en el inventario de la
liquidacin, la totalidad de las obligaciones contingentes que surjan de las reclamaciones
que se presenten dentro de este trmino y con posterioridad se abstendr de dar trmite a las
reclamaciones extemporneas. Para iniciar accin judicial se requiere haber hecho en forma
oportuna la reclamacin administrativa correspondiente.
Para el efecto del emplazamiento de que trata este artculo, se publicarn dos (2) avisos en un
diario de amplia circulacin nacional y en otro del domicilio principal de la entidad liquidada,
durante dos (2) semanas consecutivas, con un intervalo no inferior a quince (15) das calendario.
En aquellas entidades en que a la fecha de entrar a regir la presente ley se encuentren en
proceso de liquidacin o aquellas que hubieren asumido las obligaciones de entidades ya
liquidadas, deber surtirse el procedimiento sealado en este artculo. En este caso, el emplazamiento deber surtirse a ms tardar dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia
de la presente ley.
Artculo 23. Cobro coactivo de excedentes. Los documentos que el Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social, Conpes, expida en virtud de los artculos 5 y 6 de la Ley 225 de
1995, prestarn mrito ejecutivo para el cobro del capital y sus correspondientes intereses
de mora. Para la determinacin de la cuanta de los intereses de mora, el Conpes solicitar
la informacin respectiva a la Direccin General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
En estos casos el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico es la entidad competente para
adelantar la actuacin de cobro coactivo.
Artculo 24. Representacin de los intereses de la Nacin en empresas de servicios
pblicos domiciliarios. En las asambleas y juntas directivas de las empresas de servicios

43

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

pblicos en las cuales la Nacin tenga participacin accionaria, los intereses de la Nacin
sern representados por funcionarios de la planta de personal del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico. Estos funcionarios debern rendir informes sobre las decisiones en las que
hubieran participado cuando le sean solicitados por el Ministro.
Artculo 25. Responsabilidad fiscal en reestructuraciones de cartera. Las entidades
financieras de carcter pblico al efectuar reestructuraciones de crditos, rebajas o
condonaciones de intereses a sus deudores morosos debern realizarlo conforme a las condiciones generales del mercado financiero y con la finalidad de: recuperar su cartera, evitar el
deterioro de su estructura financiera y presupuestal y, propender por la defensa, rentabilidad y recuperacin del patrimonio pblico.
Artculo 26. Incumplimiento. El incumplimiento de la presente ley por parte de los servidores pblicos responsables, en el correspondiente nivel de la administracin pblica, ser
considerado como falta disciplinaria, conforme a lo dispuesto por la Ley 734 de 2002 para el
efecto.
Artculo 27. Capacitacin y asistencia tcnica a las entidades territoriales. Para la
debida aplicacin de la presente ley, estar a cargo del Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico y del Departamento Nacional de Planeacin, la capacitacin y asistencia tcnica a las
entidades territoriales.

Comentario: En lo que respecta al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, la asesora y


capacitacin requerida por las entidades territoriales, para una correcta aplicacin de esta
Ley, ser ofrecida por las Direcciones de Apoyo Fiscal y de Presupuesto Pblico Nacional.
Artculo 28. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgacin.

Comentario: La ley fue publicada en el diario oficial 45.243 del da Mircoles 9 de julio de
2003, y rige a partir del 10 de julio, salvo en aquellos casos en que expresamente se haya
determinado su aplicacin a partir de otro momento.

44

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Conceptos
sobre Aplicacin
de la Ley 819 de 2003

45

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

46

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Bogot D.C.,
Doctor
DARIO PIEDRAHITA GMEZ
Banco de Occidente
Asunto: Ley 819 de 2003. Ref: 79187, 79818.

Apreciado doctor:
Con relacin a su comunicacin del Asunto, mediante la cual solicita concepto relacionado
con la autorizacin de vigencias futuras y las operaciones de crdito pblico, conexas y
asimiladas, se indica:
El artculo 151 de la Constitucin Poltica determina que el Congreso de la Repblica expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las
que menciona las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones.
La Constitucin Poltica tambin seala, sobre este tema:
Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la ley Orgnica del
Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de
los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con
el Plan Nacional de Desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.
De igual manera, el artculo 353 dispone al respecto:
Artculo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este ttulo se aplicarn, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboracin,
aprobacin y ejecucin de su presupuesto.
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancion la Ley 225 del 20 de
diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgnica de Presupuesto, que contempl:
Artculo 24. Autorzase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redaccin
ni contenido, esta compilacin ser el Estatuto Orgnico de Presupuesto.
De esta manera, se expidi el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto
Orgnico del Presupuesto.
Por su parte, la Constitucin Poltica consagra:

47

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Artculo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas: () Expedir las normas orgnicas del presupuesto departamental ().
Artculo 313. Corresponde a los Concejos: () Dictar las normas orgnicas del
presupuesto ()
Dicho Estatuto Orgnico, en lo atinente a las entidades territoriales, ha dispuesto:
Artculo 104. A ms tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarn las normas sobre programacin, elaboracin, aprobacin, y ejecucin
de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgnica del presupuesto.
(Ley 225 de 1995 art. 32).(...)
Artculo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de presupuesto debern seguir las disposiciones de la Ley Orgnica del Presupuesto,
adaptndolas a la organizacin, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicar la Ley Orgnica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente (...). (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de
1994, art. 52)
De conformidad con las disposiciones transcritas, se observa que las entidades territoriales
se encuentran sujetas, para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en el
ordenamiento constitucional, y a las normas presupuestales que con carcter territorial han
debido expedirse, en armona con lo establecido en el Estatuto Orgnico del Presupuesto, o
por ste ltimo en ausencia de las mismas.
Sobre la unidad en materia presupuestal en lo territorial la jurisprudencia ha expresado:2
Este predominio de la ley orgnica sobre las normas presupuestales territoriales
(orgnicas y anuales) se expresa mediante la imposicin de los principios que aquella establece bien sea de manera directa o valindose del recurso de la aplicacin
analgica. La razn de ser de esta forma de control es una decisin del legislador de
utilizar un mecanismo indirecto para asegurar la uniformidad relativa de las normas presupuestales en todo el territorio nacional. Habra podido optarse por
mecanismos ms directos, como el de disponer en la misma ley orgnica sobre los
presupuestos departamentales y municipales. As, no se presentara la necesidad
de normas orgnicas departamentales y municipales. Hay que entender la extensin de principios presupuestales nacionales al nivel territorial como una herramienta
que limita la independencia o la autonoma presupuestal, en aras de la unidad de
objetivos y de procedimientos presupuestales, y, en ltimas, de la coherencia en el
manejo del gasto pblico. En la Asamblea Nacional Constituyente, el temor a que
Alcaldes y Gobernadores dilapidaran fondos y ordenaran la construccin de obras
pblicas cuyos costos superaran las posibilidades de las respectivas entidades
territoriales, y a que incurrieran en excesos burocrticos y clientelistas, fueron motivos determinantes que llevaron a la Comisin Quinta a consagrar la norma del
artculo 353 de la C.P.
2

Sentencia C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz

48

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Por su parte, el artculo 23 del Estatuto Orgnico del Presupuesto, norma que fue modificada
por la Ley 819 de 2003, la cual se comentar con posterioridad, dispona sobre el mecanismo
de vigencias futuras, lo siguiente:
Artculo 23. La Direccin General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico podr autorizar la asuncin de obligaciones, que afecten
presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecucin se inicie con presupuesto
de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de
ellas. Cuando se trate de proyectos de inversin nacional deber obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin.
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General del Presupuesto Nacional, incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para
darle cumplimiento a lo dispuesto en este artculo.
Las entidades territoriales podrn adquirir esta clase de compromisos con la autorizacin previa del Concejo municipal, Asamblea Departamental y los Consejos
Territoriales Indgenas o quien haga sus veces, siempre que estn consignados en
el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.
Esta disposicin se aplicar a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado
y Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de aquellas. El Gobierno reglamentar la materia.
El Gobierno presentar en el Proyecto de Presupuesto anual, un articulado sobre
la asuncin de compromisos para vigencias futuras. (Ley 179 de 1994, art. 9).
En la doctrina colombiana, sobre el tema de las vigencias futuras, se ha sostenido:
Las vigencias futuras se desprenden de la autorizacin constitucional de incluir en
los planes de inversiones los presupuestos plurianuales, de tal forma que stas son
las autorizaciones que se le otorgan al ejecutor del presupuesto para atender compromisos del Estado, que por su naturaleza requieren de su realizacin en varias
vigencias fiscales.
La naturaleza de la vigencia futura, tanto ordinaria como extraordinaria, es la misma de la apropiacin presupuestal y por ello fenece a 31 de diciembre del respectivo
ao. Significa tambin que su autorizacin debe ser previa al inicio de cualquiera de
los procedimientos contractuales y con sus modificaciones no se pueden alterar,
como tampoco lo pueden hacer los cambios en los certificados de disponibilidad, las
decisiones de los procesos contractuales.3
El mecanismo de las vigencias futuras tambin ha sido avalado por la Corte Constitucional
en varias de sus sentencias, entre ellas la C- 357del 11 de agosto de 1994, M.P. JORGE
ARANGO MEJIA, indicando:

MEJIA CARDONA, Mario. El Laberinto Fiscal, Escuela Superior de Administracin Pblica, Bogot, 2002.
p.282.

49

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

El texto del artculo 76, era este:


Cuando los organismos y entidades requieran celebrar compromisos que cubran
varias vigencias fiscales, debern cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal CONFIS.
El cargo formulado en aquella oportunidad era el de la violacin del principio de la
anualidad, consagrado en los artculos 346 de la Constitucin y 100. de la Ley 38
de 1989. Y ste es el mismo que se esgrime ahora contra el artculo 40.
La Corte declar exequible el artculo 76, considerando que es lgico que en el Presupuesto de cada ao se hagan las apropiaciones correspondientes a los gastos
que deban hacerse en varias vigencias sucesivas (Sentencia C-337/93, agosto 19
de 1993, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)
(...) En sntesis: en nada viola la Constitucin el que se contraigan compromisos que
cubran varias vigencias fiscales, y que en cada presupuesto anual se hagan las
apropiaciones correspondientes. As lo declarar la Corte.
As mismo, dicha Corporacin en la Sentencia C- 023 del 23 de enero de 1996, M.P. JORGE
ARANGO MEJA, seal:
... Artculo 9: Por qu es exequible.
Invocando, errneamente, el artculo 345 de la Constitucin se dice que es inexequible
la norma que permite la autorizacin de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras. Se olvida que la administracin puede asumir compromisos que,
por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios aos, es decir, bajo
la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el artculo acusado establece una serie de previsiones, como stas: la autorizacin de la Direccin General
del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico; la inclusin,
por parte de este Ministerio, en el proyecto de presupuesto, de las asignaciones
necesarias; la autorizacin de los Concejos, las Asambleas, etc, en lo que les compete; la obligacin de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado
sobre la asuncin de compromisos para vigencias futuras.
El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo defini la Corte Constitucional, no implica el que la administracin pblica no pueda programar obras que
se ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitacin sera absurda. As lo defini
la Corte en la Sentencia C-357 del 11 de agosto de 1994, Magistrado Ponente Jorge
Arango Meja.4
La Corte Constitucional en la Sentencia C-357 de 1994 precisa que los recursos con los
cuales se pretendan asumir compromisos que cubran varias vigencias fiscales, deben ser
incorporados en los proyectos de presupuesto de cada vigencia que se requiera utilizar; lo
cual significa que debe existir certeza de que la entidad efectivamente contar con dichos
recursos en las anualidades que se ejecute el compromiso.
4

50

Ibid. p.284

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

De otra parte, con la expedicin de la Ley 819 del 9 de julio de 2003 Por la cual se dictan
normas orgnicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se
dictan otras disposiciones, en las entidades territoriales la autorizacin para comprometer
vigencias futuras se sujeta a lo siguiente:
Artculo 12 VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA ENTIDADES TERRITORIALES.
En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras sern impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno
local, previa aprobacin por el CONFIS territorial o el rgano que haga sus veces.
Se podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y
el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se
cumpla que:
a) El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas
consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata
el artculo 1 de esta ley.
b) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con
apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en que stas sean
autorizadas.
c)

Cuando se trate de proyectos que conlleven inversin nacional deber obtenerse


el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin.

La corporacin de eleccin popular se abstendr de otorgar la autorizacin si los


proyectos objeto de la vigencia futura no estn consignados en el Plan de Desarrollo
respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta
modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administracin, se excede su
capacidad de endeudamiento.
La autorizacin por parte del CONFIS para comprometer presupuesto con cargo a
vigencias futuras no podr superar el respectivo perodo de gobierno. Se exceptan
los proyectos de gastos de inversin en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratgica.
En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobacin de cualquier vigencia
futura, en el ltimo ao de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la
celebracin de operaciones conexas de crdito pblico.
PARAGRAFO TRANSITORIO: La prohibicin establecida en el inciso anterior no aplicar para el presente perodo de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea
necesario para la ejecucin de proyectos de desarrollo regional aprobados en el
Plan Nacional de Desarrollo
Con lo anterior, existe una limitacin a la aprobacin de vigencias futuras en el ltimo ao de
gobierno del respectivo alcalde o gobernador.

51

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Sin embargo, en la misma norma se establecen las siguientes excepciones: los proyectos de
gastos de inversin, en aquellos casos en el que el Consejo de Gobierno previamente los
declare de importancia estratgica; la celebracin de operaciones conexas de crdito pblico;
y para el presente perodo los proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional
de Desarrollo.
En el caso objeto de su consulta, con relacin a las operaciones de crdito pblico, es importante precisar que el pargrafo 2 del artculo 41 de la Ley 80 de 1993, las define como
aquellas que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre
las cuales se encuentran la contratacin de emprstitos, la emisin, suscripcin y colocacin
de bonos y ttulos valores, los crditos de proveedores y el otorgamiento de garantas o de
obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.
As mismo, el artculo 364 de la Constitucin Poltica dispuso que el endeudamiento de las
entidades territoriales no puede exceder su capacidad de pago. La Ley 358 de 1997, desarrolla este mandato constitucional sealando en forma clara que la capacidad de pago corresponde
al flujo mnimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la
deuda.*
Concordante con lo anterior, las operaciones de crdito pblico otorgadas a las entidades
territoriales, debern someterse a los requisitos sealados en la Ley 358 de 1997 y las dems
normas que la complementen y regulen, entre ellos el Decreto 696 de 1998, que indica:
ART. 1 Operaciones de Crdito Pblico. Para efectos de lo previsto en la Ley
358 de 1997, se encuentran comprendidos dentro de las operaciones de crdito
pblico los actos o contratos que tengan por objeto dotar a las entidades territoriales
de recursos con plazo para su pago, de bienes o servicios con plazo para su pago
superior a un ao, as como los actos o contratos anlogos a los anteriores. Tambin
se encuentran comprendidos aquellos actos o contratos mediante los cuales las
entidades territoriales acten como deudoras solidarias o garantes de obligaciones
de pago y aquellos relacionados con operaciones de manejo de la deuda pblica.
Por su parte, las vigencias futuras, son instrumentos de ndole presupuestal, que permite a
las diferentes entidades, autorizar la asuncin de compromisos que le generan gasto durante
varias vigencias fiscales.
A su vez, el Decreto 2681 de 1993, reglamentario de la Ley 80 de 1993, define las operaciones
conexas de crdito pblico, en los siguientes trminos:5
Artculo 6. Operaciones conexas. Se considera conexas a las operaciones de
crdito pblico, a las operaciones asimiladas o a las de manejo de la deuda pblica,
los actos o contratos relacionados que constituyen un medio necesario para la realizacin de tales operaciones.

* Por la cual se reglamenta el artculo 346 de la Constitucin y se dictan otras disposiciones en materia de
endeudamiento
5
Por el cual se reglamentan parcialmente las operaciones de crdito pblico, las de manejo de la deuda pblica,
sus asimiladas y conexas y la contratacin directa de las mismas.

52

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Son conexas a las operaciones de crdito pblico, entre otros, los contratos necesarios para el otorgamiento de garantas o contragarantas a operaciones de crdito
pblico, los contratos de edicin, colocacin, incluida la colocacin garantizada, fideicomiso, encargo fiduciario, garanta y administracin de ttulos de deuda pblica
en el mercado de valores, as como los contratos para la calificacin de la inversin
o de valores, requeridos para la emisin y colocacin de tales ttulos en los mercados de capitales.
Igualmente son conexos a operaciones de crdito pblico, a las operaciones asimiladas a sta o a las de manejo de la deuda, los contratos de intermediacin necesarios
para llevar a cabo tales operaciones y los de asistencia o asesoria necesarios para
la negociacin, contratacin o representacin de la entidad estatal en el exterior que
deban realizarse por personas o entidades expertas en estas materias.
Las operaciones conexas se contratarn en forma directa, sin someterse al procedimiento de licitacin o concurso de mritos.
En este orden de ideas, se podrn autorizar vigencias futuras en el ltimo ao de gobierno,
para la celebracin de operaciones conexas de crdito pblico, segn la definicin transcrita.
Durante el ltimo ao de mandato de las autoridades territoriales pueden otorgarse crditos,
toda vez que como se indic supra las operaciones de crdito pblico buscan suministrar a
las entidades territoriales recursos, bienes o servicios para efectuar gastos previamente definidos, por consiguiente la financiacin obtenida debe incorporarse dentro del presupuesto
como ingresos y no como gastos; no obstante, la amortizacin de capital y sus intereses se
hacen con cargo al servicio de la deuda.
Entre tanto, las vigencias futuras son operaciones de gasto, de suerte que dichas apropiaciones presupuestales se entienden ejecutadas cuando se desarrolla el objeto de las mismas en
cada vigencia fiscal.
Finalmente, es importante precisar que las operaciones de crdito pblico y el mecanismo de
vigencias futuras, constituyen dos escenarios diferentes, y por lo tanto si se va a realizar una
operacin de crdito pblico con una entidad territorial se deber atender a lo dispuesto en
la Ley 358 de 1997, y el captulo III de la Ley 819 de 2003, resaltndose que la operacin de
crdito pblico no requiere autorizacin de vigencias futuras, independientemente del ao
del perodo de gobierno.
Por ltimo, con relacin a su interrogante en el que solicita: conocer el desarrollo que ha tenido
el inciso tercero del literal c) del artculo 10 de la mencionada Ley, que menciona la aplicacin de
este tema al caso de las empresas o sociedades donde la Nacin o sus entidades descentralizadas tienen participacin en el capital superior al cincuenta por ciento (50%), se observa:
La Ley 819 del 9 de julio de 2003, dispone:
Artculo 10. Vigencias futuras ordinarias. El artculo 9 de la Ley 179 de
1994 quedar as:
El Confis podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en

53

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y
cuando se cumpla que:
a) El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas
consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata
el artculo 1 de esta ley;
b) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con
apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean
autorizadas;
c) Cuando se trate de proyectos de inversin nacional deber obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin y del Ministerio
del ramo.
La autorizacin por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a
vigencias futuras no podr superar el respectivo perodo de gobierno. Se exceptan
los proyectos de gastos de inversin en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratgica.
Esta disposicin tambin se aplicar a las entidades de que trata el artculo 9 de la
presente ley. El Gobierno reglamentar la materia.
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional, incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias
para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artculo.
Pargrafo. Estas funciones podrn ser delegadas por el Confis en la Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
para el caso de los rganos que componen el Presupuesto General de la Nacin y en
las juntas o Consejos Directivos en el caso de las entidades de las que trata el
numeral 4 del artculo 10 de la Ley 179 de 1994. El Gobierno Nacional reglamentar la materia.
En caso de existir tal delegacin, quien sea delegado por el Confis presentar un
informe trimestral a dicho Consejo sobre las vigencias futuras autorizadas en el
trimestre inmediatamente anterior (.).
As, en el nivel nacional le corresponde al Confis o a quien ste delegue, aprobar las vigencias
futuras ordinarias de las entidades de que trata el numeral 4 del artculo 10 de la Ley 179 de 1994.
En el tema de las entidades descentralizadas mencionadas, del orden nacional, el citado
Estatuto dispone:
Artculo 3. Cobertura del Estatuto: Consta de dos (2) niveles: ()
Un segundo nivel que incluye la fijacin de metas financieras a todo el sector pblico y la distribucin de los excedentes financieros de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado, y de las Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de
aquellas, sin perjuicio de la autonoma que la Constitucin y la Ley les otorga.

54

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

A las Empresas Industriales y Comerciales del estado y las Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de aquellas se les aplicarn las normas que expresamente
las mencione. (...)
ARTICULO 5. Las empresas de servicios pblicos domiciliarios en cuyo capital la
Nacin o sus entidades descentralizadas posean el 90% o ms, tendrn para efectos presupuestales el rgimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.
(...)
ARTCULO 96. A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economa Mixta con rgimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado,
dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables los principios
presupuestales contenidos en la Ley Orgnica del Presupuesto con excepcin del de
inembargabilidad.
Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que estos rganos
deben cumplir en la elaboracin, conformacin y ejecucin de los presupuestos, as
como de la inversin de sus excedentes.(). (Resaltado nuestro).
En virtud de la facultad conferida al Gobierno Nacional en dichos preceptos, se expidi el
Decreto 115 de 1996 Por el cual se establecen normas sobre la elaboracin, conformacin y
ejecucin de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del estado y de las
Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de aquellas, dedicadas a actividades no
financieras, el cual seala:
Artculo 1. El presente Decreto se aplica a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de aquellas,
del orden nacional dedicadas a actividades no financieras, y a aquellas entidades
del orden nacional que la ley les establezca para efectos presupuestales el rgimen
de Empresas Industriales y Comerciales del Estado. En adelante se denominarn
empresas en este decreto.
A la luz de la norma transcrita, resulta claro que el campo de aplicacin del Decreto 115 de
1996 se circunscribe a las entidades del orden nacional que la Ley les establezca para efectos
presupuestales el rgimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado, como es el
caso de las empresas donde la Nacin o sus entidades descentralizadas participan en un
90% o ms.
Por su parte, en cuanto a la autorizacin para comprometer vigencias futuras en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y sus asimiladas, en el nivel territorial debe ser
impartida por el Confis local o quien haga sus veces, siempre y cuando, se cumpla con los
requisitos previstos en los literales a), b) y c) del artculo 10 de la Ley 819 de 2003, adaptndose a la organizacin y condiciones de la respectiva entidad territorial.

55

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

56

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Bogot D.C.,
Doctora
LIA HEENAN SIERRA
Financiera de Desarrollo Territorial S.A. -FINDETER
Asunto: Ley 819 de 2003. Ref: 56500.

Respetada doctora:
Me refiero a su comunicacin del Asunto, remitida a esta Direccin mediante memorando del
1 de diciembre de 2003 por el Director General de Crdito Pblico, con el objeto de dar
respuesta a los literales b), d) y e), se observa:
El artculo 151 de la Constitucin Poltica determina que el Congreso de la Repblica expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las
que menciona las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones.
La Constitucin Poltica tambin seala, sobre este tema:
Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la ley Orgnica del
Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de
los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con
el Plan Nacional de Desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.
De igual manera, el artculo 353 dispone al respecto:
Artculo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este ttulo se
aplicarn, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboracin, aprobacin y ejecucin de su presupuesto.
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancion la Ley 225 del 20 de
diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgnica de Presupuesto, que contempl:
Artculo 24. Autorzase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta
ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redaccin ni contenido, esta
compilacin ser el Estatuto Orgnico de Presupuesto.
De esta manera, se expidi el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto
Orgnico del Presupuesto.

57

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Por su parte, la Constitucin Poltica consagra:


Artculo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas: () Expedir las normas orgnicas del presupuesto departamental ().
Artculo 313. Corresponde a los Concejos: () Dictar las normas orgnicas del
presupuesto ()
Dicho Estatuto Orgnico, en lo atinente a las entidades territoriales, ha dispuesto:
Artculo 104. A ms tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarn las normas sobre programacin, elaboracin, aprobacin, y ejecucin
de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgnica del presupuesto.
(Ley 225 de 1995 art. 32).(...)
Artculo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de presupuesto debern seguir las disposiciones de la Ley Orgnica del Presupuesto,
adaptndolas a la organizacin, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicar la Ley Orgnica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente (...). (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de
1994, art. 52)
De conformidad con las disposiciones transcritas, se observa que las entidades territoriales
se encuentran sujetas, para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en el
ordenamiento constitucional, y a las normas presupuestales que con carcter territorial han
debido expedirse, en armona con lo establecido en el Estatuto Orgnico del Presupuesto, o
por ste ltimo en ausencia de las mismas.
Sobre la unidad en materia presupuestal en lo territorial la jurisprudencia ha expresado:6
Este predominio de la ley orgnica sobre las normas presupuestales territoriales
(orgnicas y anuales) se expresa mediante la imposicin de los principios que aquella establece bien sea de manera directa o valindose del recurso de la aplicacin
analgica. La razn de ser de esta forma de control es una decisin del legislador de
utilizar un mecanismo indirecto para asegurar la uniformidad relativa de las normas presupuestales en todo el territorio nacional. Habra podido optarse por
mecanismos ms directos, como el de disponer en la misma ley orgnica sobre los
presupuestos departamentales y municipales. As, no se presentara la necesidad
de normas orgnicas departamentales y municipales. Hay que entender la extensin de principios presupuestales nacionales al nivel territorial como una herramienta
que limita la independencia o la autonoma presupuestal, en aras de la unidad de
objetivos y de procedimientos presupuestales, y, en ltimas, de la coherencia en el
manejo del gasto pblico. En la Asamblea Nacional Constituyente, el temor a que
Alcaldes y Gobernadores dilapidaran fondos y ordenaran la construccin de obras
pblicas cuyos costos superaran las posibilidades de las respectivas entidades
territoriales, y a que incurrieran en excesos burocrticos y clientelistas, fueron moti-

Sentencia C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz

58

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

vos determinantes que llevaron a la Comisin Quinta a consagrar la norma del


artculo 353 de la C.P.
Por su parte, el artculo 23 del Estatuto Orgnico del Presupuesto, norma que fue modificada
por la Ley 819 de 2003, la cual se comentar con posterioridad, dispona sobre el mecanismo
de vigencias futuras lo siguiente:
Artculo 23. La Direccin General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico podr autorizar la asuncin de obligaciones, que afecten
presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecucin se inicie con presupuesto
de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de
ellas. Cuando se trate de proyectos de inversin nacional deber obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin.
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General del Presupuesto Nacional, incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para
darle cumplimiento a lo dispuesto en este artculo.
Las entidades territoriales podrn adquirir esta clase de compromisos con la autorizacin previa del Concejo municipal, Asamblea Departamental y los Consejos
Territoriales Indgenas o quien haga sus veces, siempre que estn consignados en
el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.
Esta disposicin se aplicar a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado
y Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de aquellas. El Gobierno reglamentar la materia.
El Gobierno presentar en el Proyecto de Presupuesto anual, un articulado
sobre la asuncin de compromisos para vigencias futuras. (Ley 179 de 1994,
art.9).
En la doctrina colombiana, sobre el tema de las vigencias futuras, se ha sostenido:
Las vigencias futuras se desprenden de la autorizacin constitucional de incluir en los planes
de inversiones los presupuestos plurianuales, de tal forma que stas son las autorizaciones
que se le otorgan al ejecutor del presupuesto para atender compromisos del Estado, que por su
naturaleza requieren de su realizacin en varias vigencias fiscales.
La naturaleza de la vigencia futura, tanto ordinaria como extraordinaria, es la misma de la
apropiacin presupuestal y por ello fenece a 31 de diciembre del respectivo ao. Significa
tambin que su autorizacin debe ser previa al inicio de cualquiera de los procedimientos
contractuales y con sus modificaciones no se pueden alterar, como tampoco lo pueden
hacer los cambios en los certificados de disponibilidad, las decisiones de los procesos
contractuales.7

MEJIA CARDONA, Mario. El Laberinto Fiscal, Escuela Superior de Administracin Pblica, Bogot, 2002.
p.282.

59

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

El mecanismo de las vigencias futuras ha sido avalado por la Corte Constitucional en varias
de sus Sentencias. El mismo texto citado, las indica:
La Sentencia C-357 de 1994:
Artculo 40. Cuando un rgano requiera celebrar compromisos que cubran varias
vigencias fiscales, deber cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin
expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal -CONFIS-. Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades debern ser incorporados en los proyectos
de presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente.
Esta norma es semejante al artculo 76 de la Ley 21 de 1992, declarado exequible
en sentencia C.337/93, de agosto 19 de 1993.
El texto del artculo 76, era este:
Cuando los organismos y entidades requieran celebrar compromisos que cubran
varias vigencias fiscales, debern cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal CONFIS.
El cargo formulado en aquella oportunidad era el de la violacin del principio de la
anualidad, consagrado en los artculos 346 de la Constitucin y 100. de la Ley 38
de 1989. Y ste es el mismo que se esgrime ahora contra el artculo 40.
La Corte declar exequible el artculo 76, considerando que es lgico que en el Presupuesto de cada ao se hagan las apropiaciones correspondientes a los gastos
que deban hacerse en varias vigencias sucesivas (Sentencia C-337/93, agosto 19
de 1993, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)...
... En sntesis: en nada viola la Constitucin el que se contraigan compromisos que
cubran varias vigencias fiscales, y que en cada presupuesto anual se hagan las
apropiaciones correspondientes. As lo declarar la Corte...
La Sentencia C- 023-96:
... Artculo 9: Por qu es exequible.
Invocando, errneamente, el artculo 345 de la Constitucin se dice que es inexequible
la norma que permite la autorizacin de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras. Se olvida que la administracin puede asumir compromisos que,
por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios aos, es decir, bajo
la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el artculo acusado establece una serie de previsiones, como stas: la autorizacin de la Direccin General
del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico; la inclusin,
por parte de este Ministerio, en el proyecto de presupuesto, de las asignaciones
necesarias; la autorizacin de los Concejos, las Asambleas, etc, en lo que les compete; la obligacin de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado
sobre la asuncin de compromisos para vigencias futuras.
El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo defini la Corte Constitucional, no implica el que la administracin pblica no pueda programar obras que

60

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

se ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitacin sera absurda. As lo defini


la Corte en la Sentencia C-357 del 11 de agosto de 1994, Magistrado Ponente Jorge
Arango Meja.8
La Corte Constitucional en la Sentencia C-357 de 1994 precisa que los recursos con los
cuales se pretendan asumir compromisos que cubran varias vigencias fiscales, deben ser
incorporados en los proyectos de presupuesto de cada vigencia que se requiera utilizar; lo
cual significa que debe existir certeza de que la entidad efectivamente contar con dichos
recursos en las anualidades que se ejecute el compromiso.
Con la expedicin de la Ley 819 del 9 de julio de 2003 Por la cual se dictan normas orgnicas
en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones, en las entidades territoriales la autorizacin para comprometer vigencias futuras se
sujeta a lo siguiente:
Artculo 12 VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA ENTIDADES TERRITORIALES.
En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras sern impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno
local, previa aprobacin por el CONFIS territorial o el rgano que haga sus veces.
Se podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y
el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se
cumpla que:
d) El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas
consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata
el artculo 1 de esta ley.
e) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con
apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en que stas sean
autorizadas.
f)

Cuando se trate de proyectos que conlleven inversin nacional deber obtenerse


el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin.

La corporacin de eleccin popular se abstendr de otorgar la autorizacin si los


proyectos objeto de la vigencia futura no estn consignados en el Plan de Desarrollo
respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta
modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administracin, se excede su
capacidad de endeudamiento.
De La autorizacin por parte del CONFIS para comprometer presupuesto con cargo
a vigencias futuras no podr superar el respectivo perodo de gobierno. Se exceptan los proyectos de gastos de inversin en aquellos casos en que el Consejo de
Gobierno previamente los declare de importancia estratgica.
8

Ibid. p.284

61

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobacin de cualquier vigencia


futura, en el ltimo ao de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la
celebracin de operaciones conexas de crdito pblico.
PARAGRAFO TRANSITORIO: La prohibicin establecida en el inciso anterior no aplicar para el presente perodo de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea
necesario para la ejecucin de proyectos de desarrollo regional aprobados en el
Plan Nacional de Desarrollo.
Con lo anterior, existe una limitacin a la aprobacin de vigencias futuras en el ltimo ao de
gobierno del respectivo alcalde o gobernador.
Sin embargo, la misma norma contempla las siguientes excepciones: los proyectos de gastos de
inversin en aquellos casos en el que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratgica; la celebracin de operaciones conexas de crdito pblico; y para el presente
perodo los proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional de Desarrollo.
De esta forma, se podrn autorizar vigencias futuras en el ltimo ao de gobierno, para la
celebracin de operaciones conexas de crdito pblico, segn la definicin transcrita.

En este orden de ideas, el pargrafo 2 del artculo 41 de la Ley 80 de 1993, define las
operaciones de crdito como aquellas que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos
con plazo para su pago, entre las cuales se encuentran la contratacin de emprstitos, la
emisin, suscripcin y colocacin de bonos y ttulos valores, los crditos de proveedores y
el otorgamiento de garantas o de obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.
As mismo, el artculo 364 de la Constitucin Poltica dispuso que el endeudamiento de las
entidades territoriales no puedan exceder su capacidad de pago. La Ley 358 de 1997,9
desarrolla este mandato constitucional sealando que la capacidad de pago corresponde al
flujo mnimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la
deuda.
Concordante con lo anterior, las operaciones de crdito pblico otorgadas a las entidades
territoriales, debern someterse a los requisitos sealados en la Ley 358 de 1997, y las
dems normas que la complementen, entre ellos, el Decreto 696 de 1998, que indica:
ART. 1 Operaciones de Crdito Pblico. Para efectos de lo previsto en la Ley
358 de 1997, se encuentran comprendidos dentro de las operaciones de crdito
pblico los actos o contratos que tengan por objeto dotar a las entidades territoriales
de recursos con plazo para su pago, de bienes o servicios con plazo para su pago
superior a un ao, as como los actos o contratos anlogos a los anteriores. Tambin
se encuentran comprendidos aquellos actos o contratos mediante los cuales las
entidades territoriales acten como deudoras solidarias o garantes de obligaciones
de pago y aquellos relacionados con operaciones de manejo de la deuda pblica.

Por la cual se reglamenta el artculo 364 de la Constitucin y se dictan otras disposiciones en materia de
endeudamiento.

62

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Como se observa, las operaciones de crdito pblico buscan suministrar a las entidades
territoriales recursos, bienes o servicios para efectuar gastos previamente definidos, por consiguiente la financiacin obtenida debe incorporarse dentro del presupuesto como ingresos y
no como gastos; no obstante, la amortizacin de capital y sus intereses se hacen con cargo al
servicio de la deuda.
Finalmente, es importante precisar que las operaciones de crdito pblico y el mecanismo de
vigencias futuras, constituyen dos escenarios diferentes, y por lo tanto si se va a realizar una
operacin de crdito pblico con una entidad territorial se deber atender a lo dispuesto en
la Ley 358 de 1997, y el captulo III de la Ley 819 de 2003, resaltndose que la operacin de
crdito pblico no requiere autorizacin de vigencias futuras, independientemente del ao
del perodo de gobierno.

63

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

64

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Bogot D.C.,
Doctor
HECTOR ZAMBRANO RODRGUEZ
Alcalda Mayor de Bogota
Asunto: Ley 819 de 2003.Ref. 89353.

Doctor Zambrano:
Con relacin a su solicitud del Asunto, mediante la cual solicita concepto relacionado con la
aplicacin del artculo 8 de la Ley 819 de 2003, se observa:
El artculo 151 de la Constitucin Poltica determina que el Congreso de la Repblica expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las
que menciona las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones.
La Constitucin Poltica tambin seala, sobre este tema:
Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la ley Orgnica del
Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de
los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con
el Plan Nacional de Desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.
De igual manera, el artculo 353 dispone al respecto:
Artculo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este ttulo se
aplicarn, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboracin, aprobacin y ejecucin de su presupuesto.
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancion la Ley 225 del 20 de
diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgnica de Presupuesto, que contempl:
Artculo 24. Autorizase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas
de esta ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redaccin ni
contenido, esta compilacin ser el Estatuto Orgnico de Presupuesto
Por su parte, la Constitucin Poltica consagra:
Artculo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas: () Expedir las normas orgnicas del presupuesto departamental ().
Artculo 313. Corresponde a los Concejos: () Dictar las normas orgnicas del
presupuesto ()

65

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

De esta manera, se expidi el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto
Orgnico del Presupuesto, el cual establece entre otras disposiciones:
Artculo 104. A ms tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarn las normas sobre programacin, elaboracin, aprobacin, y ejecucin
de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgnica del presupuesto.
(Ley 225 de 1995 art. 32).(...)
Artculo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de presupuesto debern seguir las disposiciones de la Ley Orgnica del Presupuesto,
adaptndolas a la organizacin, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicar la Ley Orgnica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
De conformidad con las disposiciones transcritas, es posible afirmar que las entidades territoriales se encuentran sujetas, para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos
en el ordenamiento superior y a las normas presupuestales que con carcter territorial han
debido expedirse, en armona con lo establecido por el Estatuto Orgnico del Presupuesto, o
por este ltimo, en ausencia de las mismas.
Sobre la unidad en materia presupuestal en lo territorial la jurisprudencia ha expresado10:
Este predominio de la ley orgnica sobre las normas presupuestales territoriales
(orgnicas y anuales) se expresa mediante la imposicin de los principios que aquella establece bien sea de manera directa o valindose del recurso de la aplicacin
analgica. La razn de ser de esta forma de control es una decisin del legislador de
utilizar un mecanismo indirecto para asegurar la uniformidad relativa de las normas presupuestales en todo el territorio nacional. Habra podido optarse por
mecanismos ms directos, como el de disponer en la misma ley orgnica sobre los
presupuestos departamentales y municipales. As, no se presentara la necesidad
de normas orgnicas departamentales y municipales. Hay que entender la extensin de principios presupuestales nacionales al nivel territorial como una herramienta
que limita la independencia o la autonoma presupuestal, en aras de la unidad de
objetivos y de procedimientos presupuestales, y, en ltimas, de la coherencia en el
manejo del gasto pblico. En la Asamblea Nacional Constituyente, el temor a que
Alcaldes y Gobernadores dilapidaran fondos y ordenaran la construccin de obras
pblicas cuyos costos superaran las posibilidades de las respectivas entidades
territoriales, y a que incurrieran en excesos burocrticos y clientelistas, fueron motivos determinantes que llevaron a la Comisin Quinta a consagrar la norma del
artculo 353 de la C.P.
Ahora bien, el artculo 346 de la Constitucin Poltica, previene:
El Gobierno formular anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deber corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentar al
Congreso, dentro de los primeros diez das de cada legislatura. (...)
10

66

Sentencia C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

La norma superior transcrita tiene su desarrollo en el artculo 14, del Estatuto Orgnico del
Presupuesto, al disponer que el ao fiscal comienza el primero de enero y termina el treinta
y uno de diciembre de cada ao, advirtiendo que despus de esta ltima fecha no podrn
asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del ao fiscal que se cierra y que los
saldos de apropiacin no afectados por compromisos caducarn sin excepcin.
En la doctrina colombiana, sobre el Principio de la Anualidad, se ha sostenido:
Este principio se basa en que el ao fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31
de diciembre, fecha en la cual fenecen los saldos disponibles y la posibilidad de
afectar las apropiaciones presupuestales.
Este principio parte de lo dispuesto en el artculo 346 de la Constitucin Poltica que
dice: El Gobierno formular anualmente el presupuesto de Rentas y ley de Apropiaciones...
El concepto de presupuesto y en consecuencia las apropiaciones presupuestales
solo existen del 1 de enero al 31 de diciembre, despus de dicha fecha desaparece
cualquier posibilidad de utilizacin, de tal forma que los saldos sobrantes fenecen.11
Por su parte el artculo 89 del Estatuto Orgnico del Presupuesto dispone que:
Artculo 89- Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nacin
son autorizaciones mximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas
o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Despus del 31 de diciembre
de cada ao estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrn comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada rgano constituir las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estn legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiacin. Las reservas
presupuestales solo podrn utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron
origen.
Igualmente, cada rgano constituir al 31 de diciembre del ao cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a
la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecer los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artculo. (Ley 38 de 1989, art.72, Ley 179 de
1994, art.38, Ley 225 de 1995 art. 8).
En concordancia con lo expuesto, el Decreto 568 de 21 de marzo de 1996 Por el cual se
reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgnicas del Presupuesto
General de la Nacin, dispone:
11

MEJIA CARDONA, Mario. El Laberinto Fiscal, Escuela Superior de Administracin Pblica, Bogot, 2002.
p.151.

67

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Artculo 38.- Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por
los rganos que conforman el Presupuesto General de la Nacin, que no se ejecuten durante el ao de su vigencia fenecern.
Artculo 39.- Si durante el ao de la vigencia de la reserva o cuenta por pagar
desaparece el compromiso u obligacin que las origin, el ordenador del
gasto y el jefe de presupuesto elaborarn un acta, la cual ser enviada a
la Direccin del Tesoro Nacional para los ajustes respectivos.
De igual manera, la Corte Constitucional sobre las reservas, y cuentas por pagar, anteriormente denominadas de apropiacin y de caja, consider:12
RESERVAS DE APROPIACION
Las reservas de apropiacin corresponden a compromisos y obligaciones contrados
antes del 31 de diciembre con cargo a apropiaciones de la vigencia, por los organismos y entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nacin, y cuyo
pago est pendiente a esa fecha.
RESERVAS DE CAJA
Las reservas de caja corresponden exclusivamente a las obligaciones de los distintos organismos y entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nacin,
exigibles a 31 de diciembre, y suponen dos requisitos: que la causa del gasto se
haya realizado, es decir, que el servicio se haya prestado, que el bien o la obra se
haya recibido, etc.; (). La reserva de caja corresponde a una cuenta por pagar.
() En sntesis: para decirlo del modo ms sencillo, las reservas de apropiacin y
las reservas de Caja, permiten que los gastos previstos en el Presupuesto para el
ao respectivo, se ejecuten, as ello ocurra despus del 31 de diciembre. No se est,
se repite, vulnerando el principio de la anualidad, pues de todos modos los gastos a
los cuales corresponden las reservas, se hacen con cargo al mismo presupuesto en
el cual estaban incluidos.
La doctrina ha manifestado sobre este punto que el sistema de reservas presupuestales ha
sido considerado por la Corte Constitucional como acorde con el principio de la anualidad
presupuestal contemplado en los artculos 346 y 247 de la Carta Poltica, siempre que corresponda a partidas especificas, y no globales, que tengan por objeto cubrir obligaciones pendientes
de pago o de ejecucin.13
En este orden de ideas, el objeto de cada apropiacin debe desarrollarse durante la vigencia
fiscal correspondiente, de modo tal que si no se ejecutan, dichas autorizaciones habrn
expirado; sin embargo, a travs del mecanismo de las reservas presupuestales anteriormente
desarrollado, se prev que en aquellos eventos en los cuales a 31 de diciembre estuvieren

12
13

Sentencia C-502 del 4 de noviembre de 1993. M.P. Jorge Arango Meja.


PLAZAS VEGA, Mauricio A. Derecho de la Hacienda Pblica y Derecho Tributario. Bogot : Editorial Temis
S.A. 2.000

68

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

adquiridos los compromisos conforme a la ley, pero no se hubieran ejecutado, puede utilizarse esta figura.
Por ltimo, la Ley 819 del 9 de julio de 2003, Por la cual se dictan normas orgnicas en
materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones, previene:
Artculo 8. Reglamentacin a la programacin presupuestal. La preparacin y
elaboracin del presupuesto general de la Nacin y el de las Entidades Territoriales, deber sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de
manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la
Repblica, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente.
En los eventos en que se encuentre en trmite una licitacin, concurso de mritos o
cualquier otro proceso de seleccin del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efecte en la
vigencia fiscal siguiente, se atender con el presupuesto de esta ltima vigencia,
previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales correspondientes.
Pargrafo transitorio. Lo preceptuado en este artculo empezar a regir, una vez sea
culminada la siguiente transicin:
El treinta por ciento (30%) de las reservas del Presupuesto General de la Nacin y de
las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal del
2004 se atendern con cargo al presupuesto del ao 2005. A su vez, el setenta por
ciento (70%) de las reservas del Presupuesto General de la Nacin y de las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal de 2005 se
atendern con cargo al presupuesto del a o 2006.
Para lo cual, el Gobierno Nacional y los Gobiernos Territoriales, respectivamente
harn por decreto los ajustes correspondientes.
De conformidad con la definicin del Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual de Guillermo
Cabanellas, transicin significa Paso de un estado o situacin a otros diferentes. Evolucin,
especialmente mientras se cumple.
Por lo tanto, lo dispuesto en el artculo 8 de la Ley 819 de 2003, empieza a regir una vez
termine la transitoriedad prevista en el pargrafo de este mismo artculo.

69

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

70

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Bogot D. C.,
Doctora
GLORIA INES CORTES ARANGO
Direccin General del Tesoro Nacional

Con relacin a su comunicacin del Asunto en la cual consulta sobre el literal b) del artculo
10, de la Ley 819 de julio 9 de 2003, se considera:
La ley 819 del 9 de julio de 2003, Por la cual se dictan normas orgnicas en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y de dictan otras disposiciones, dispone:
Artculo 10. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS
El artculo 9 de la Ley 179 quedar as:
El CONFIS podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos
de vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en
curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y
cuando se cumpla que:()
b) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con
apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que stas sean
autorizadas.().
En la doctrina colombiana, sobre el tema de las vigencias futuras, se ha sostenido:
Las vigencias futuras se desprenden de la autorizacin constitucional de incluir en
los planes de inversiones los presupuestos plurianuales, de tal forma que stas son
las autorizaciones que se le otorgan al ejecutor del presupuesto para atender compromisos del Estado, que por su naturaleza requieren de su realizacin en varias
vigencias fiscales.
La naturaleza de la vigencia futura, tanto ordinaria como extraordinaria, es la misma de la apropiacin presupuestal y por ello fenece a 31 de diciembre del respectivo
ao. Significa tambin que su autorizacin debe ser previa al inicio de cualquiera de
los procedimientos contractuales y con sus modificaciones no se pueden alterar,
como tampoco lo pueden hacer los cambios en los certificados de disponibilidad, las
decisiones de los procesos contractuales.14

14

MEJIA CARDONA, Mario. El Laberinto Fiscal, Escuela Superior de Administracin Pblica, Bogot, 2002.
p.282.

71

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

El mecanismo de las vigencias futuras tambin ha sido avalado por la Corte Constitucional
en varias de sus Sentencias. El mismo texto citado, las indica:
La Sentencia C-357 de 1994:
Artculo 40. Cuando un rgano requiera celebrar compromisos que cubran varias
vigencias fiscales, deber cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin
expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal -CONFIS-. Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades debern ser incorporados en los proyectos
de presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente.
Esta norma es semejante al artculo 76 de la Ley 21 de 1992, declarado exequible
en sentencia C.337/93, de agosto 19 de 1993.
El texto del artculo 76, era este:
Cuando los organismos y entidades requieran celebrar compromisos que cubran
varias vigencias fiscales, debern cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal CONFIS.
El cargo formulado en aquella oportunidad era el de la violacin del principio de la
anualidad, consagrado en los artculos 346 de la Constitucin y 100 de la Ley 38 de
1989. Y ste es el mismo que se esgrime ahora contra el artculo 40.
La Corte declar exequible el artculo 76, considerando que es lgico que en el Presupuesto de cada ao se hagan las apropiaciones correspondientes a los gastos
que deban hacerse en varias vigencias sucesivas (Sentencia C-337/93, agosto 19
de 1993, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)...
(...) En sntesis: en nada viola la Constitucin el que se contraigan compromisos
que cubran varias vigencias fiscales, y que en cada presupuesto anual se hagan
las apropiaciones correspondientes. As lo declarar la Corte (...)
La Sentencia C- 023-96:
(...) Artculo 9: Por qu es exequible.
Invocando, errneamente, el artculo 345 de la Constitucin se dice que es inexequible
la norma que permite la autorizacin de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras. Se olvida que la administracin puede asumir compromisos que,
por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios aos, es decir, bajo
la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el artculo acusado establece una serie de previsiones, como stas: la autorizacin de la Direccin General
del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico; la inclusin,
por parte de este Ministerio, en el proyecto de presupuesto, de las asignaciones
necesarias; la autorizacin de los Concejos, las Asambleas, etc, en lo que les compete; la obligacin de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado
sobre la asuncin de compromisos para vigencias futuras.
El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo defini la Corte Constitucional, no implica el que la administracin pblica no pueda programar obras que

72

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

se ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitacin sera absurda. As lo defini


la Corte en la Sentencia C-357 del 11 de agosto de 1994, Magistrado Ponente Jorge
Arango Meja.15
La Corte Constitucional en la Sentencia C-357 de 1994 precisa que los recursos con los
cuales se pretendan asumir compromisos que cubran varias vigencias fiscales, deben ser
incorporados en los proyectos de presupuesto de cada vigencia que se requiera utilizar; lo
cual significa que debe existir certeza de que la entidad efectivamente contar con dichos
recursos en las anualidades que se ejecute el compromiso.
Este mecanismo se surte en desarrollo del principio de legalidad del gasto pblico, es decir,
previo a la asuncin del compromiso, se garantiza su ejecucin, donde se comprometen
recursos de las vigencias fiscales siguientes, que sean requeridas para su cumplimiento.
De esta manera, es necesario recordar la gnesis constitucional de las leyes orgnicas y sus
caractersticas, tal como lo ha expuesto la Corte Constitucional en diferentes ocasiones, que
bsicamente reflejan el concepto expresado en la sentencia No. C-892 de 2002, as:16
(...) tiene unas caractersticas especiales, entre las que se encuentra que reglamenta plenamente materias que fueron reservadas por la Carta para ser reguladas
mediante leyes orgnicas. En virtud de ello y de la importancia que la propia Carta
les dio, fueron dotadas una gran estabilidad (sic), que se refleja en las exigencias
para su expedicin, y se les reconoce, adems, una categora de superioridad en
relacin con las dems leyes ordinarias. Sobre estas caractersticas, la Corte ha
expresado una amplia jurisprudencia, pudindose citar la contenida en la sentencia C-579 de 2001, en la que se recogieron estos conceptos as:
(...) debe recordarse brevemente que, dada su naturaleza especial, las leyes orgnicas cuentan con ciertas caractersticas particulares; tal y como lo estableci la
Corte en la sentencia C-337 de 1993, estas leyes gozan de una prerrogativa especial, por su posicin organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas
leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la
normatividad de una serie de asuntos sealados expresamente en la Carta Poltica
(art. 151) () las leyes orgnicas condicionan, con su normatividad, la actuacin
administrativa y la expedicin de otras leyes sobre la materia de que tratan, es
decir, segn lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la
actividad legislativa.
Acorde con lo anterior, en virtud de los artculos 151 y 352 constitucionales, se sancion la
Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, por la cual se introducen algunas modificaciones a la

15
16

Ibid. p.284
Corte Constitucional ,Sentencia C-892 de 22 de octubre de 2002, M.P. Alfredo Beltrn Sierra
Corte Constitucional, Sentencia C- 89 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Corte Constitucional, Sentencia C-423 de 1995. M.P. Fabio Morn Daz.
Corte Constitucional, Sentencia C-629 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Daz
Corte Constitucional, Sentencia C- 1379 de 2000. MP. Jos Gregorio Hernndez Galindo.

73

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Ley 38 de 1989, y la Ley 179 de 1994, Orgnicas de Presupuesto, que autoriz al Gobierno
Nacional para compilar las normas de estas Leyes, sin cambiar su redaccin ni contenido, lo
cual dio origen al Estatuto Orgnico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996).
En cuanto a la composicin del Presupuesto General de la Nacin, el Estatuto Orgnico del
Presupuesto dispone:
ARTCULO. 36.- El Presupuesto de Gastos se compondr de los gastos de
Funcionamiento, del servicio de la deuda pblica y de los gastos de inversin.
Cada uno de estos gastos se presentar clasificado en diferentes secciones que
correspondern a: La Rama Judicial, La Rama Legislativa, La Fiscala General de
la Nacin, la Procuradura General de La Nacin, la Defensora del Pueblo, la
Contralora General de la Repblica, la Registradura Nacional del Estado Civil
que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos Pblicos, una (1) para la Polica Nacional
y una (1) para el Servicio de la Deuda Pblica. En el proyecto de presupuesto de
inversin se indicarn los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de
Inversin, clasificado segn lo determine el Gobierno Nacional.
En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversin no se podrn incluir
gastos con destino al servicio de la deuda. (Ley 38 de 1989, Art. 23, Ley 179 de
1994, Art. 16) ()
ARTICULO 67. Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidacin del Presupuesto General de la Nacin.
En la preparacin de este decreto el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Direccin General del Presupuesto Nacional- observar las siguientes pautas:
1. Tomar como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la
consideracin del Congreso.
2. Insertar todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso.
3. Este decreto se acompaar con un anexo que tendr el detalle del gasto para
el ao fiscal respectivo. (Ley 38 de 1989, art. 54, Ley 179 de 1994, art.31).
Estas normas sealan la morfologa del presupuesto, vale decir, su clasificacin en gastos de
funcionamiento, de inversin y servicio de la deuda pblica. De otra parte, corresponde al
Gobierno Nacional dictar el Decreto de Liquidacin, el cual se acompaa con el anexo que
tendr el detalle del gasto.
En este sentido, en el Decreto No. 568 de 1996, Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de
1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgnicas del Presupuesto General de la Nacin, se dispone:
Artculo 14. El proyecto de presupuesto de gastos se presentar al Congreso clasificado en secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda pblica y los gastos de inversin. Los gastos
de inversin se clasificarn en Programas y Subprogramas.()

74

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Artculo 16. El anexo del decreto de liquidacin del presupuesto en lo correspondiente a gastos incluir, adems de las clasificaciones contempladas en el artculo
14, las siguientes: ()
Cuando se aprueban las vigencias futuras se deber llegar al nivel de detalle del anexo del
decreto de liquidacin, es decir, en funcionamiento hasta el objeto del gasto, y en los de
inversin hasta el proyecto.
En virtud de lo expuesto, la autorizacin de vigencias futuras, en el caso de iniciar con
presupuesto de la vigencia en que se otorga, la entidad solicitante deber contar con el
quince por ciento (15%) de apropiacin en el rubro correspondiente, en la desagregacin del
anexo del Decreto de Liquidacin.

75

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

76

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Bogot D.C.,
Doctora
Martha Manrique R.
Pereira - Risaralda
Asunto: Aplicacin de la Ley 819 de 2003. Aplicabilidad de las vigencias futuras.

En atencin a su comunicacin sin nmero relacionada con la aplicacin de la Ley 819 de


2003 a la empresa de acueducto y alcantarillado de Pereira S.A. ESP, este despacho se
permite realizar los siguientes comentarios. Esta oficina absolver la consulta recibida de
conformidad a lo establecido en el artculo 25 del Cdigo Contencioso administrativo
Su consulta se puede dividir en dos. La primera parte, en la cual se pregunta si deben
aplicarse al caso las normas contenidas en el artculo 10 o las contenidas en el artculo 12
de la Ley 819 de 2003; y la segunda parte, sobre preguntas puntuales de la aplicacin de uno
u otro artculo al caso concreto.
A continuacin, este despacho se permite responderlas en el mismo orden.

1. APLICACIN DEL ARTCULO 10 DE LA LEY 819 DE 2003 A LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO Y SOCIEDADES DE ECONOMA MIXTA
CON EL RGIMEN DE AQUELLAS, DEL ORDEN TERRITORIAL.
El artculo 10 de la Ley 819 dispone lo siguiente:
Artculo 10. Vigencias futuras ordinarias. El artculo 9 de la Ley 179 de
1994 quedar as:
El Confis podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en
curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y
cuando se cumpla que:
a) El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas
consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata
el artculo 1 de esta ley;
b) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con
apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean
autorizadas;
c) Cuando se trate de proyectos de inversin nacional deber obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin y del Ministerio
del ramo.

77

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

La autorizacin por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a
vigencias futuras no podr superar el respectivo perodo de gobierno. Se exceptan
los proyectos de gastos de inversin en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratgica.
Esta disposicin tambin se aplicar a las entidades de que trata el artculo 9 de la
presente ley. El Gobierno reglamentar la materia.
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional, incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias
para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artculo.
Pargrafo. Estas funciones podrn ser delegadas por el Confis en la Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
para el caso de los rganos que componen el Presupuesto General de la Nacin y en
las juntas o Consejos Directivos en el caso de las entidades de las que trata el
numeral 4 del artculo 10 de la Ley 179 de 1994. El Gobierno Nacional reglamentar la materia.
En caso de existir tal delegacin, quien sea delegado por el Confis presentar un
informe trimestral a dicho Consejo sobre las vigencias futuras autorizadas en el
trimestre inmediatamente anterior ().
As, en el mbito nacional, le corresponde al CONFIS o a quien ste delegue, aprobar las
vigencias futuras ordinarias de las entidades de que trata el numeral 4 del artculo 10 de la
Ley 179 de 1994.
En cuanto al nivel territorial, la misma Ley 819 de 2003 dispone:
Artculo 12. Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En
las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras
sern impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno
local, previa aprobacin por el Confis territorial o el rgano que haga sus veces.
Se podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y
el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se
cumpla que:
a) El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas
consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata
el artculo 1 de esta ley;
b) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con
apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean
autorizadas;
c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversin nacional deber obtenerse
el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin.

78

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

La corporacin de eleccin popular se abstendr de otorgar la autorizacin si los


proyectos objeto de la vigencia futura no estn consignados en el Plan de Desarrollo
respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta
modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administracin, se excede su
capacidad de endeudamiento.
La autorizacin por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a
vigencias futuras no podr superar el respectivo perodo de gobierno. Se exceptan
los proyectos de gastos de inversin en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratgica.
En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobacin de cualquier vigencia
futura, en el ltimo ao de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la
celebracin de operaciones conexas de crdito pblico.
Pargrafo transitorio. La prohibicin establecida en el inciso anterior no aplicar
para el presente perodo de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea necesario para la ejecucin de proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional
de Desarrollo.
De la trascripcin de estas disposiciones, se observa que no se estableci de manera expresa
una norma aplicable a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de
Economa Mixta con el rgimen de aquellas, del orden territorial; esto es lo que suscita su
pregunta. No obstante, ello no significa que estas entidades hayan quedado sin reglamentacin en cuanto al tema de vigencias futuras. Sobre el particular, es necesario realizar las
siguientes consideraciones:

Las Vigencias Futuras

En la doctrina colombiana, sobre el tema de las vigencias futuras, se ha sostenido:


Las vigencias futuras se desprenden de la autorizacin constitucional de incluir en
los planes de inversiones los presupuestos plurianuales, de tal forma que stas son
las autorizaciones que se le otorgan al ejecutor del presupuesto para atender compromisos del Estado, que por su naturaleza requieren de su realizacin en varias
vigencias fiscales.
La naturaleza de la vigencia futura, tanto ordinaria como extraordinaria, es la misma de la apropiacin presupuestal y por ello fenece a 31 de diciembre del respectivo
ao. Significa tambin que su autorizacin debe ser previa al inicio de cualquiera de
los procedimientos contractuales y con sus modificaciones no se pueden alterar,
como tampoco lo pueden hacer los cambios en los certificados de disponibilidad, las
decisiones de los procesos contractuales. 17
El mecanismo de las vigencias futuras tambin ha sido avalado por la Corte Constitucional
en varias de sus Sentencias. El mismo profesor citado, las indica:

17

MEJIA CARDONA, Mario. El Laberinto Fiscal, Escuela Superior de Administracin Pblica, Bogot, 2002.
p.282.

79

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

La Sentencia C-357 de 1994:


Artculo 40. Cuando un rgano requiera celebrar compromisos que cubran varias
vigencias fiscales, deber cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin
expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal -CONFIS-. Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades debern ser incorporados en los proyectos
de presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente.
Esta norma es semejante al artculo 76 de la Ley 21 de 1992, declarado exequible
en sentencia C.337/93, de agosto 19 de 1993.
El texto del artculo 76, era este:
Cuando los organismos y entidades requieran celebrar compromisos que cubran
varias vigencias fiscales, debern cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal CONFIS.
El cargo formulado en aquella oportunidad era el de la violacin del principio de la
anualidad, consagrado en los artculos 346 de la Constitucin y 100 de la Ley 38 de
1989. Y ste es el mismo que se esgrime ahora contra el artculo 40.
La Corte declar exequible el artculo 76, considerando que es lgico que en el Presupuesto de cada ao se hagan las apropiaciones correspondientes a los gastos
que deban hacerse en varias vigencias sucesivas (Sentencia C-337/93, agosto 19
de 1993, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)...
(...) En sntesis: en nada viola la Constitucin el que se contraigan compromisos
que cubran varias vigencias fiscales, y que en cada presupuesto anual se hagan
las apropiaciones correspondientes. As lo declarar la Corte (...)
La Sentencia C- 023-96:
(...) Artculo 9: Por qu es exequible.
Invocando, errneamente, el artculo 345 de la Constitucin se dice que es inexequible
la norma que permite la autorizacin de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras. Se olvida que la administracin puede asumir compromisos que,
por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios aos, es decir, bajo
la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el artculo acusado establece una serie de previsiones, como stas: la autorizacin de la Direccin General
del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico; la inclusin,
por parte de este Ministerio, en el proyecto de presupuesto, de las asignaciones
necesarias; la autorizacin de los Concejos, las Asambleas, etc., en lo que les compete; la obligacin de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado
sobre la asuncin de compromisos para vigencias futuras.
El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo defini la Corte Constitucional, no implica el que la administracin pblica no pueda programar obras que
se ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitacin sera absurda. As lo defini

80

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

la Corte en la Sentencia C-357 del 11 de agosto de 1994, Magistrado Ponente Jorge


Arango Meja.18
La Corte Constitucional en la Sentencia C 357 de 1994, precis que los recursos con los
cuales se pretendan asumir compromisos sobre varias vigencias fiscales, deben ser incorporados en los proyectos de presupuesto de cada vigencia que se quiera utilizar; por lo tanto,
debe existir certeza de que la entidad contar con dichos recursos en las anualidades que se
ejecute el compromiso.
Este mecanismo se surte en desarrollo del principio de legalidad del gasto pblico; es decir,
previo a la asuncin del compromiso, se garantiza la ejecucin en el cual se comprometen
recursos de las vigencias fiscales siguientes, necesarias para su cumplimiento.

Naturaleza Orgnica de las Normas del Presupuesto

Por otra parte, en este punto se hace necesario recordar la gnesis constitucional de las leyes
orgnicas y sus caractersticas. Con este objetivo, la exposicin que ha realizado la H. Corte
Constitucional en diferentes ocasiones, las cuales bsicamente se resumen en el concepto
expuesto en la sentencia No. C-892 de 2002, define el asunto:

(...) tiene unas caractersticas especiales, entre las que se encuentra que reglamenta plenamente materias que fueron reservadas por la Carta para ser reguladas
mediante leyes orgnicas. En virtud de ello y de la importancia que la propia Carta
les dio, fueron dotadas una gran estabilidad (sic), que se refleja en las exigencias
para su expedicin, y se les reconoce, adems, una categora de superioridad en
relacin con las dems leyes ordinarias. Sobre estas caractersticas, la Corte ha
expresado una amplia jurisprudencia, pudindose citar la contenida en la sentencia C-579 de 2001, en la que se recogieron estos conceptos as:
(...) debe recordarse brevemente que, dada su naturaleza especial, las leyes orgnicas cuentan con ciertas caractersticas particulares; tal y como lo estableci la
Corte en la sentencia C-337 de 1993, estas leyes gozan de una prerrogativa especial, por su posicin organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas
leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la
normatividad de una serie de asuntos sealados expresamente en la Carta Poltica
(art. 151) () las leyes orgnicas condicionan, con su normatividad, la actuacin
administrativa y la expedicin de otras leyes sobre la materia de que tratan, es
decir, segn lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la
actividad legislativa.19
18
19

Ibid. p.284
Corte Constitucional ,Sentencia C-892 de 22 de octubre de 2002, M.P. Alfredo Beltrn Sierra. Ver sentencias:
Corte Constitucional, Sentencia C- 089 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Corte Constitucional, Sentencia C-423 de 1995. M.P. Fabio Morn Daz.
Corte Constitucional, Sentencia C-629 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Daz
Corte Constitucional, Sentencia C- 1379 de 2000. MP. Jos Gregorio Hernndez Galindo.

81

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

En los artculos 104 y 109 del Estatuto Orgnico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996)20, se
dispuso que las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de presupuesto correspondientes,21 deben seguir las disposiciones de la Ley Orgnica del Presupuesto,
adaptndolas a la organizacin, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Adems, orden que mientras se expiden tales normas, se aplicar la Ley Orgnica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
De conformidad con las disposiciones transcritas, se observa que las entidades territoriales
se encuentran sujetas a los principios contenidos en el ordenamiento constitucional y a las
normas presupuestales que con carcter territorial se expidan, en armona con lo establecido
en el Estatuto Orgnico del Presupuesto, para el manejo de su presupuesto, o por ste ltimo, en ausencia de tales normas territoriales.

Uniformidad en las Normas Presupuestales en el Orden Nacional y Territorial

Ahora bien, para el tema de las entidades descentralizadas mencionadas, del orden nacional,
el citado Estatuto dispone:
Artculo 3. Cobertura del Estatuto: Consta de dos (2) niveles: ()
Un segundo nivel que incluye la fijacin de metas financieras a todo el sector pblico y la distribucin de los excedentes financieros de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado, y de las Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de
aquellas, sin perjuicio de la autonoma que la Constitucin y la Ley les otorga.
A las Empresas Industriales y Comerciales del estado y las Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de aquellas se les aplicarn las normas que expresamente
las mencione. (...)
ARTICULO 5. Las empresas de servicios pblicos domiciliarios en cuyo capital la
Nacin o sus entidades descentralizadas posean el 90% o ms, tendrn para efectos presupuestales el rgimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.
(...)
ARTCULO 96. A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economa Mixta con rgimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado,
dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables los principios
presupuestales contenidos en la Ley Orgnica del Presupuesto con excepcin del de
inembargabilidad.

20

21

82

El Decreto 111 de 1996 fue expedido en virtud de la autorizacin dada al Gobierno Nacional para compilar
las normas de las leyes 225 de 1995, 38 de 1989, y 179 de 1994, Orgnicas de Presupuesto, sin cambiar su
redaccin ni contenido.
Los artculos 300, 313 y 353 de la Constitucin Poltica, facultan a las Asambleas Departamentales y a los
Concejos Municipales, segn su jurisdiccin, para expedir las normas orgnicas del presupuesto, segn su
competencia territorial.

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que estos rganos


deben cumplir en la elaboracin, conformacin y ejecucin de los presupuestos, as
como de la inversin de sus excedentes.(). (Resaltado nuestro).
En virtud de la facultad conferida en esta ltima norma, el Gobierno Nacional expidi el
Decreto 115 de 1996 Por el cual se establecen normas sobre la elaboracin, conformacin y
ejecucin de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del estado y de las
Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de aquellas, dedicadas a actividades no
financieras, el cual seala:
Artculo 1. El presente Decreto se aplica a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de aquellas,
del orden nacional dedicadas a actividades no financieras, y a aquellas entidades
del orden nacional que la ley les establezca para efectos presupuestales el rgimen
de Empresas Industriales y Comerciales del Estado. En adelante se denominarn
empresas en este decreto.
A la luz de la norma transcrita, resulta claro que el campo de aplicacin del Decreto 115 de
1996 se circunscribe a las entidades del orden nacional que la Ley les establezca para efectos
presupuestales el rgimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado, como es el
caso de las empresas de servicios pblicos domiciliarios en cuyo capital la Nacin o sus
entidades descentralizadas participan en un 90% o ms.
Su aplicacin en las entidades territoriales, corresponde al rgimen orgnico de las normas
presupuestales que se explic arriba. Sobre este punto, la Corte Constitucional se pronunci en el siguiente sentido: 22
Este predominio de la ley orgnica sobre las normas presupuestales territoriales
(orgnicas y anuales) se expresa mediante la imposicin de los principios que aquella establece bien sea de manera directa o valindose del recurso de la aplicacin
analgica. La razn de ser de esta forma de control es una decisin del legislador de
utilizar un mecanismo indirecto para asegurar la uniformidad relativa de las normas presupuestales en todo el territorio nacional. Habra podido optarse por
mecanismos ms directos, como el de disponer en la misma ley orgnica sobre los
presupuestos departamentales y municipales. As, no se presentara la necesidad
de normas orgnicas departamentales y municipales. Hay que entender la extensin de principios presupuestales nacionales al nivel territorial como una herramienta
que limita la independencia o la autonoma presupuestal, en aras de la unidad de
objetivos y de procedimientos presupuestales, y, en ltimas, de la coherencia en el
manejo del gasto pblico. En la Asamblea Nacional Constituyente, el temor a que
Alcaldes y Gobernadores dilapidaran fondos y ordenaran la construccin de obras
pblicas cuyos costos superaran las posibilidades de las respectivas entidades
territoriales, y a que incurrieran en excesos burocrticos y clientelistas, fueron motivos determinantes que llevaron a la Comisin Quinta a consagrar la norma del
artculo 353 de la C.P. (Subrayas fuera del texto).

22 Sentencia C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz

83

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

En tal sentido, debe haber uniformidad en las normas presupuestales en el orden nacional y
territorial, en la bsqueda de la unidad de objetivos y de procedimientos presupuestales, que
permitan articular el manejo del gasto pblico.
As lo ha entendido la Corte Constitucional al indicar:
3.3 Lo unitario en materia presupuestal. () La unidad presupuestal tiene en
el art. 353 de la Carta Poltica una consagracin que no puede desconocer el intrprete y a la cual se suma la que recibe en el art. 352. En este caso se recurre a una
tcnica similar a la tradicionalmente empleada por las normas nacionales orgnicas del presupuesto para someter a los presupuestos locales y seccionales a sus
principios: la remisin a las bases tericas y operativas de la materia presupuestal
nacional.23
En conclusin, la autorizacin para comprometer vigencias futuras en la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P.24, debe ser impartida por el CONFIS local o
quien haga sus veces, siempre y cuando se cumplan los requisitos previstos en los literales
a), b) y c) del artculo 10 de la ley 819 de 2003, adaptndose a la organizacin y condiciones
de esa entidad territorial.

2. PREGUNTAS SOBRE LA APLICACIN DEL ARTCULO 10 AL CASO CONCRETO


Una vez clarificado cul es el artculo aplicable a la situacin, se contina respondiendo las
cuestiones relativas a su prctica, en el mismo orden planteadas por usted.
a. Se requiere ir al CONPES para que declare de importancia estratgica el Plan
Maestro de acueducto y Alcantarillado, teniendo en cuenta que ste proyecto
se ejecuta desde el ao 2000. Se anexa certificacin ya emitida por el CONPES.
Es suficiente con el documento CONPES 3037 de mayo 31 de 1999 o se
requiere otra certificacin?
R:/ El CONPES 3037 de mayo 31 de 1999 expresamente declara de importancia
estratgica las funciones de facturacin y recaudo de cada uno de los servicios
prestados por las antiguas Empresas Pblicas de Pereira25. Sin embargo, el
proyecto como tal no ha sido declarado de importancia estratgica, como lo
requiere segn las normas del artculo 10 de la Ley 819 en comento. Por lo
tanto, para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras que superen el respectivo perodo de gobierno, se requiere previamente que el CONPES
declare el proyecto de importancia estratgica.
b. Si el CONPES declara de importancia estratgica el Plan Maestro, ello implica
que el crdito del BID es un proyecto de importancia estratgica y que tambin
23

dem.
As como la de cualquier otra entidad del orden nacional que la Ley le establezca para efectos presupuestales
el rgimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado, como es el caso de las empresas de servicios
pblicos domiciliarios en cuyo capital la Nacin o sus entidades descentralizadas participan en un 90% o
ms.
25
Documento CONPES 3037 de mayo 31 de 1999 pg. 4
24

84

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

son proyectos estratgicos, cada uno de los componentes que se hacen en el,
como la contratacin del operador comercial ya mencionado?
R:/ La determinacin de la importancia estratgica del proyecto, en el nivel nacional, as como la de cada uno de sus componentes es una decisin del CONPES
y, por lo tanto, no es competencia de este despacho conceptuar al respecto.
No obstante, como se ha venido afirmando la aplicacin de las disposiciones orgnicas del
Estatuto de Presupuesto en el nivel territorial se hace con base en los artculos 104 y 106 de
dicho Estatuto, por lo cual, la aplicacin de cada norma deber realizarse conforme a las
condiciones de cada entidad territorial. Por lo cual, ante la carencia del Conpes en el nivel
municipal es necesario acudir a la entidad que cumpla dichas funciones en ese orden, esto
es, el Consejo de Gobierno Municipal.
c. El Consejo de Gobierno del Municipio podra reemplazar al CONPES para
hacer declaratorias de importancia estratgica sobre algn proyecto, interpretado analgicamente, que como el proyecto es del municipio, no se requiere el
concepto del ente nacional? El crdito BID fue objeto de una serie de requisitos nacionales previos para que la Nacin los garantizara: 1) Documento
CONPES; aprobacin de comisin interparlamentaria; convenio en el Ministerio de Hacienda.
R:/ En primer lugar, de conformidad con la respuesta a la pregunta primera de
este escrito, debe decirse que el CONPES o el Consejo de Gobierno respectivo
son las entidades competentes para hacer la declaratoria de la importancia
estratgica de los proyectos que se pretendan financiar con recursos de vigencias futuras que superen los periodos de gobierno de las diferentes entidades,
dada la aplicacin de las normas nacionales que debe hacerse en punto de las
empresas industriales y comerciales del Estado y cualquier otra entidad del
orden nacional que la Ley le establezca para efectos presupuestales el rgimen
de stas.
Por otra parte, es necesario dejar en claro que los requisitos relacionados con
las garantas que otorga la Nacin sobre los crditos que tomas las entidades
territoriales son diferentes a los requisitos establecidos en la Ley 819 de 2003
para la el financiamientos de proyectos especficos con recursos de vigencias
futuras. En principio, las exigencias de una y otra situacin no tienen porqu
ser incompatibles y deben ser concurrentes, siempre que se pretenda al mismo tiempo obtener garantas por parte de la Nacin y financiamiento con
recursos de vigencias futuras.
d. Reemplaza el COMFIS (Comit Financiero Municipal) al CONFIS (Comit Superior de Poltica Fiscal)? (sic)
R:/ Segn se explic en el punto primero de este escrito, la autorizacin para
comprometer vigencias futuras en la Empresa de Acueducto y Alcantarillado
de Pereira S.A. E.S.P., debe ser impartida por el CONFIS local o quien haga
sus veces, siempre y cuando se cumplan los requisitos previstos en los litera-

85

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

les a), b) y c) del artculo 10 de la ley 819 de 2003, adaptndose a la organizacin y condiciones de esa entidad territorial.
e. Cules son los criterios para declarar un proyecto de importancia estratgica)? (sic)
R:/ Si bien podra suponerse que los proyectos de importancia estratgica para un
entidad territorial debern estar reflejados o corresponder con las estrategias
determinadas en el Plan de Desarrollo Territorial, es pertinente aclarar que, El
Departamento Nacional de Planeacin, conforme a las competencias descritas
en el Estatuto Orgnico de Presupuesto puede absolver de mejor manera este
interrogante.

86

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Bogot D.C.,
Doctora
INS STELLA DUEAS O.
Alcalda de Arauca
Asunto: Consulta lmites temporales a compromisos de vigencias futuras.

Doctora Ins Stella:


Con relacin a su comunicacin del Asunto, remitida por el Subdirector de Fortalecimiento
Institucional Territorial, de la Direccin General de Apoyo Fiscal, en la cual Usted se refiere a
la circular conjunta expedida por el Procurador General de la Nacin y el Contralor General
de la Repblica, quienes sealan parmetros a tener en cuenta para la ejecucin de los
recursos de regalas a travs de vigencias futuras, y a la sentencia del 22 de febrero de 2001,
del Consejo de Estado, sobre todo lo cual Usted indaga si (...) no es posible comprometer
vigencias futuras ms all del perodo de gobierno del respectivo gobernante?.
En caso de ser afirmativa la respuesta, manifiesta que: Cmo se puede aplicar el pargrafo
2 del artculo 48 de la Ley 715 de 2001 (...) teniendo en cuenta que los periodos de gobierno de
Alcaldes y Gobernadores son de tres aos y que el Ministerio de Salud, establece como requisito para asignar los nuevos cupos en el rgimen subsidiado, el Acuerdo Municipal donde se
autorice al gobernante a comprometer las vigencias futuras de los prximos cinco aos?.
Sobre el particular, resulta conveniente previamente sealar que la sentencia del Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, Consejero Ponente: Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Radicacin No. 85001-23-31-000-1999-0382-02 (6078) Actor:
Yecid Beltrn Senz, segn lo indicado por el Subdirector de Fortalecimiento Institucional
Territorial, en su memorando remisorio, hizo relacin a los lmites temporales en orden a
comprometer vigencias futuras de la sobretasa a la gasolina a travs de cualquier mecanismo
adems del de titularizacin (Se resalta).
De igual manera es pertinente mencionar, que el artculo 151 de la Constitucin Poltica
determina que el Congreso expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de
la actividad legislativa, entre las que menciona las normas sobre preparacin, aprobacin y
ejecucin del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
La Constitucin Poltica tambin indica sobre este tema:
Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la ley Orgnica del
Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de
los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con

87

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

el Plan Nacional de Desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y


entidades estatales para contratar.
De igual manera, el artculo 353 dispone al respecto:
Los principios y las disposiciones establecidos en este ttulo se aplicarn, en lo que
fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboracin, aprobacin y
ejecucin de su presupuesto.
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancion la Ley 225 del 20 de
diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgnica de Presupuesto, que contempl:
Artculo 24. Autorzase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas
de esta ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redaccin ni
contenido, esta compilacin ser el Estatuto Orgnico de Presupuesto.
De esta manera, se expidi el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto
Orgnico del Presupuesto.
El mencionado Estatuto Orgnico, dispone:
Artculo 104. A ms tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales
ajustarn las normas sobre programacin, elaboracin, aprobacin, y ejecucin
de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgnica del presupuesto.
(Ley 225 de 1995 art. 32). (...)
Artculo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de presupuesto debern seguir las disposiciones de la Ley Orgnica del Presupuesto,
adaptndolas a la organizacin, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicar la Ley Orgnica del Presupuesto en lo que fuere pertinente (...). (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley
179 de 1994, art. 52).
De conformidad con las disposiciones transcritas, se observa que las entidades territoriales
se encuentran sujetas, para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en el
ordenamiento constitucional, y a las normas presupuestales que con carcter territorial han
debido expedirse, en armona con lo establecido en el Estatuto Orgnico del Presupuesto, o
por ste ltimo en ausencia de las mismas.
Sin perjuicio de lo expuesto, en el tema presupuestal existen ciertos parmetros a seguir por
parte de las personas jurdicas de derecho pblico, para el cumplimiento de sus compromisos originados en las competencias asignadas legalmente.
En este sentido, la Constitucin Poltica, consagra:

Artculo 345. En tiempo de paz no se podr percibir contribucin o impuestos que


no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogacin con cargo al tesoro que no
se halle incluida en el de gastos
88

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Con relacin a dicha disposicin constitucional, resulta pertinente traer a colacin el origen
del principio de la legalidad del presupuesto, para lo cual es indicado transcribir apartes de
la obra Derecho de Hacienda Pblica y Derecho Tributario:26

El propio principio de la legalidad fue determinante en el surgimiento y consolidacin


de las Cortes en Espaa, del Parlamento en Inglaterra y de los Estados Generales en
Francia. La votacin del presupuesto, y por ende del gasto pblico y su orientacin, como
sublime expresin de la democracia liberal fue resultado inevitable de la votacin del impuesto, porque la fuerza de los hechos as lo demandaba: quien tiene poder para decidir
los medios financieros con que ha de contar el Estado para realizar sus gastos e inversiones, debe tenerlo tambin para expresar su voluntad sobre lo que se har con tales medios.
(Negrillas y Subrayas fuera del texto).
Paralelo a la tradicin milenaria que ha prohijado reglas particulares para la percepcin de
ingresos, que hoy nos vinculan constitucionalmente, tambin en materia de gasto se acude
al principio de legalidad, todo lo cual se refleja en nuestro ordenamiento superior vigente.

Como se observa, en la legislacin Colombiana el principio de legalidad se traduce en la


inclusin de ingresos y de los gastos en el presupuesto; vale decir, para incluir estos recursos
en la ley anual de presupuesto debe establecerse el monto de ingresos y, de otro lado, las
erogaciones como una autorizacin mxima de gasto a los rganos que lo conforman; todo lo
cual se sujeta, en todo caso, a las fuentes de gasto consagradas en el inciso segundo del
artculo 346 de la Constitucin Poltica, que previene:
En la ley de Apropiaciones no podr incluirse partida alguna que no corresponda a
un crdito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento
de las ramas del poder pblico, o el servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
De lo expuesto se concluye que las apropiaciones incluidas en el presupuesto, deben contar
con un ttulo constitutivo de gasto, en los trminos previstos en la Constitucin Poltica y en
el Estatuto Orgnico del Presupuesto.
En relacin con las vigencias futuras resulta conveniente mencionar que el Estatuto Orgnico del Presupuesto otrora se rega por el siguiente artculo:
Artculo 23. La Direccin General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico podr autorizar la asuncin de obligaciones, que afecten
presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecucin se inicie con presupuesto
de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de
ellas. Cuando se trate de proyectos de inversin nacional deber obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin.

26

Mauricio Plazas Vega. Editorial Temis, Bogot. 2000. Pgs.612 a 615

89

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General del Presupuesto Nacional, incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para
darle cumplimiento a lo dispuesto en este artculo.
Las entidades territoriales podrn adquirir esta clase de compromisos con la autorizacin previa del Concejo municipal, Asamblea Departamental y los Consejos
Territoriales Indgenas o quien haga sus veces, siempre que estn consignados en
el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.
(...) (Ley 179 de 1994, art.9).
Esta norma se modific por la Ley 819 del 9 de julio de 2003 Por la cual se dictan normas
orgnicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras
disposiciones, como se indica infra.
Siguiendo esta lnea temtica, en la doctrina Colombiana, sobre el tema de las vigencias
futuras, se ha sostenido:
Las vigencias futuras se desprenden de la autorizacin constitucional de incluir en
los planes de inversiones los presupuestos plurianuales, de tal forma que stas son
las autorizaciones que se le otorgan al ejecutor del presupuesto para atender compromisos del Estado, que por su naturaleza requieren de su realizacin en varias
vigencias fiscales.
La naturaleza de la vigencia futura, tanto ordinaria como extraordinaria, es la misma de la apropiacin presupuestal y por ello fenece a 31 de diciembre del respectivo
ao. Significa tambin que su autorizacin debe ser previa al inicio de cualquiera de
los procedimientos contractuales y con sus modificaciones no se pueden alterar,
como tampoco lo pueden hacer los cambios en los certificados de disponibilidad, las
decisiones de los procesos contractuales.27
Tal como lo plantea la doctrina, las vigencias futuras son autorizaciones otorgadas al rgano
ejecutor del presupuesto, para llevar a cabo compromisos que requieran ejecutarse en varias
vigencias fiscales, las cuales deben ser expedidas previamente y se agotan conforme la decisin adoptada por el rgano competente que las expidi.
El mecanismo de las vigencias futuras tambin ha sido avalado por la Corte Constitucional
en varias de sus Sentencias. El mismo texto citado las indica:
La Sentencia C-357 de 1994:
Artculo 40. Cuando un rgano requiera celebrar compromisos que cubran varias
vigencias fiscales, deber cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin
expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal -CONFIS-. Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades debern ser incorporados en los proyectos
de presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente.
27

90

MEJIA CARDONA, Mario. El Laberinto Fiscal, Escuela Superior de Administracin Pblica, Bogot, 2002.
p.282.

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Esta norma es semejante al artculo 76 de la Ley 21 de 1992, declarado exequible


en sentencia C.337/93, de agosto 19 de 1993.
El texto del artculo 76, era este:
Cuando los organismos y entidades requieran celebrar compromisos que cubran
varias vigencias fiscales, debern cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal CONFIS.
El cargo formulado en aquella oportunidad era el de la violacin del principio de la
anualidad, consagrado en los artculos 346 de la Constitucin y 100. de la Ley 38
de 1989. Y ste es el mismo que se esgrime ahora contra el artculo 40.
La Corte declar exequible el artculo 76, considerando que es lgico que en el Presupuesto de cada ao se hagan las apropiaciones correspondientes a los gastos
que deban hacerse en varias vigencias sucesivas (Sentencia C-337/93, agosto 19
de 1993, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)...
... En sntesis: en nada viola la Constitucin el que se contraigan compromisos que
cubran varias vigencias fiscales, y que en cada presupuesto anual se hagan las
apropiaciones correspondientes. As lo declarar la Corte...
La Sentencia C- 023-96:
... Artculo 9: Por qu es exequible.
Invocando, errneamente, el artculo 345 de la Constitucin se dice que es inexequible
la norma que permite la autorizacin de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras. Se olvida que la administracin puede asumir compromisos que,
por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios aos, es decir, bajo
la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el artculo acusado establece una serie de previsiones, como stas: la autorizacin de la Direccin General
del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico; la inclusin,
por parte de este Ministerio, en el proyecto de presupuesto, de las asignaciones
necesarias; la autorizacin de los Concejos, las Asambleas, etc, en lo que les compete; la obligacin de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado
sobre la asuncin de compromisos para vigencias futuras.
El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo defini la Corte Constitucional, no implica el que la administracin pblica no pueda programar obras que
se ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitacin sera absurda. As lo defini
la Corte en la Sentencia C-357 del 11 de agosto de 1994, Magistrado Ponente Jorge
Arango Meja.
En consecuencia, se declarar exequible el artculo 9. de la Ley 179 de 1994.28
La Corte Constitucional en la Sentencia C-357 de 1994 precisa que los recursos con los
cuales se pretendan asumir compromisos que cubran varias vigencias fiscales, deben ser

28

Ibid. p.284

91

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

incorporados en los proyectos de presupuesto de cada vigencia que se requiera utilizar; lo


cual significa que exista certeza en que la entidad efectivamente contar con dichos recursos
en las anualidades que se ejecute el compromiso.
Este mecanismo se surte en desarrollo del principio de legalidad del gasto pblico, es decir,
previo a la asuncin del compromiso, se garantiza su ejecucin, comprometiendo recursos de
las vigencias fiscales siguientes, que sean requeridas para su cumplimiento.
La Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas orgnicas en materia de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones., modific algunas
normas de carcter orgnico, entre otras, el artculo 9 de la Ley 179 de 1994.29
Con la expedicin de la Ley 819 del 9 de julio de 2003, en las entidades territoriales la
autorizacin para comprometer vigencias futuras se sujeta a lo siguiente:
Artculo 12. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA ENTIDADES TERRITORIALES.
En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras sern impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno
local, previa aprobacin por el CONFIS territorial o el rgano que haga sus veces.
Se podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y
el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se
cumpla que:
g) El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas
consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata
el artculo 1 de esta ley.
h) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con
apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en que stas sean
autorizadas.
i)

Cuando se trate de proyectos que conlleven inversin nacional deber obtenerse


el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin.

La corporacin de eleccin popular se abstendr de otorgar la autorizacin si los


proyectos objeto de la vigencia futura no estn consignados en el Plan de Desarrollo
respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta
modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administracin, se excede su
capacidad de endeudamiento.
La autorizacin por parte del CONFIS para comprometer presupuesto con cargo a
vigencias futuras no podr superar el respectivo perodo de gobierno. Se excep-

29

Corresponde al artculo 23 del Estatuto Orgnico del Presupuesto, citado supra.

92

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

tan los proyectos de gastos de inversin en aquellos casos en que el Consejo de


Gobierno previamente los declare de importancia estratgica. (Se resalta)
En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobacin de cualquier vigencia
futura, en el ltimo ao de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la
celebracin de operaciones conexas de crdito pblico.
PARAGRAFO TRANSITORIO: La prohibicin establecida en el inciso anterior no aplicar para el presente perodo de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea
necesario para la ejecucin de proyectos de desarrollo regional aprobados en el
Plan Nacional de Desarrollo.
Adicionalmente, se debe considerar que la Ley 715 de 2001 por la cual se dictan normas
orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artculos 151, 288,
356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones, tal como lo seala su ttulo, incluye normas tanto de carcter orgnico como de carcter
ordinario, y establece en el artculo 48, citado por Usted, lo siguiente:
Artculo 48. Financiacin a la poblacin pobre mediante subsidios a la demanda.
Los recursos del Sistema General de Participaciones destinados para la financiacin de la poblacin pobre mediante subsidios a la demanda, sern los asignados
con ese propsito en la vigencia inmediatamente anterior, incrementados en la inflacin causada y en el crecimiento real de los recursos del Sistema General de
Participaciones para Salud.
Los recursos que forman parte del Sistema General de Participaciones de las Entidades Territoriales asignados a este componente, sern distribuidos entre distritos,
municipios y corregimientos departamentales.
Estos recursos se dividirn por el total de la poblacin pobre atendida en el pas
mediante subsidios a la demanda, en la vigencia anterior. El valor per cpita resultante se multiplicar por la poblacin pobre atendida mediante subsidios a la
demanda en la vigencia anterior, en cada ente territorial. La poblacin atendida
para los efectos del presente clculo, ser la del ao anterior a aquel para el cual se
realiza la distribucin.
El resultado ser la cuanta que corresponder a cada distrito, municipio o
corregimiento departamental. (...)
Pargrafo 2. La ampliacin de cobertura de la poblacin pobre mediante subsidios
a la demanda, que se haga con recursos propios de las entidades territoriales, deber financiarse con ingresos corrientes de libre destinacin, con destinacin
especifica para salud o con recursos de capital, cuando en este ltimo caso, se
garantice su continuidad como mnimo por cinco (5) aos. En ningn caso podr
haber ampliacin de cobertura mientras no se garantice la continuidad de los recursos destinados a financiar a la poblacin pobre mediante los subsidios a la
demanda.

93

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Para la aplicacin del pargrafo 2 del artculo 48 transcrito, Usted seala que el Ministerio
de Salud,30 (...) establece como requisito para asignar los nuevos cupos en el rgimen subsidiado,
el Acuerdo Municipal donde se autorice al gobernante a comprometer las vigencias futuras de
los prximos cinco aos (...).; sin embargo dicha regulacin, en principio, entrara en contradiccin con el postulado de la Ley 819 de 2003, ambas normas de carcter orgnico, como se
pasa a explicar.
En relacin con la naturaleza de las leyes orgnicas, la Corte Constitucional en la Sentencia
C-1246 de 2001, con ponencia del Magistrado Sustanciador (E) Rodrigo Uprimny Yepes, ha
sealado:
Las leyes orgnicas en la Constitucin de 1991
5.- Sintetizando la jurisprudencia sobre la materia puede concluirse que las leyes
orgnicas, dada su propia naturaleza, guardan rango superior frente a las dems leyes e imponen sujeciones a la actividad del Congreso, pero no alcanzan
la categora de normas constitucionales (CP art. 151), pues solamente organizan aquello previamente constituido en la Carta Fundamental31. Su importancia
est reflejada en la posibilidad de condicionar la expedicin de otras leyes al
cumplimiento de ciertos fines y principios32, a tal punto que llegan a convertirse
en verdaderos lmites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayora simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa33.
6.- Esta especial jerarqua que revisten las leyes orgnicas hace que, adems de
satisfacer los requisitos generales para la aprobacin de cualquier otra ley, deban cumplir algunas exigencias adicionales, tal y como esta Corte lo ha
destacado34: (i) el fin de la ley, (ii) su contenido o aspecto material, (iii) la votacin mnima aprobatoria y (iv) el propsito del legislador.
En cuanto al primer requisito, el artculo 151 de la Carta precisa que a ellas estar
sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Los elementos anteriormente descritos explican entonces la finalidad de estas normas.
Por su parte, la propia Carta indica las materias que conforman la reserva de ley
orgnica, como excepcin a la clusula general de competencia en cabeza del legislador ordinario, y que sirven para proteger procesos considerados de especial
importancia por el Constituyente, como son los de planeacin, presupuesto, ordenamiento territorial y funcionamiento del Congreso.
El tercer requisito no presenta mayor dificultad, pues la Carta es clara en exigir la
aprobacin de un proyecto con la mayora absoluta de los miembros de una y otra

30

31
32
33
34

94

El artculo 5 de la Ley 790 de 2002 fusion el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud,
conformando el Ministerio de la Proteccin Social;
Cfr. entre otras, las Sentencias C-337 de 1993, C-478/92, C-546/94; C-538/95, C-442 de 2001.
Corte Constitucional, Sentencia C-446 de 1996 y C-432 de 2000
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-423/95 y C-894/99 MP. Eduardo Cifuentes Muoz
Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001 MP. Jaime Crdoba Trivio

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

cmara (C.P., artculo 151). Esta aprobacin privilegiada pretende la obtencin de


mayor consenso de las fuerzas polticas representadas en el Congreso de la Repblica, lo cual garantiza mayor legitimidad democrtica a la ley que va a autolimitar
el ejercicio de la actividad legislativa35.
Por ltimo, el propsito del legislador significa que en el propio trmite legislativo
debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgnica36. Esta exigencia busca garantizar la
transparencia en el curso del debate democrtico, y abrir espacios discursivos y
participativos de control poltico que, en muchos casos, no tienen lugar cuando lo
que se debate es la aprobacin de una ley ordinaria.
En estas condiciones, si un proyecto pretende convertirse en ley orgnica deber
reunir no solo los requisitos ordinarios para la aprobacin de toda ley, sino, adems, las caractersticas especiales de las leyes de naturaleza orgnica: la ausencia
de cualquiera de ellos provoca su inconstitucionalidad.
7.- Ahora bien, es natural que una ley orgnica, y especficamente la ley orgnica
de presupuesto, sea susceptible de modificaciones, pero para ello el Congreso
deber ajustarse al trmite previsto para su aprobacin, como bien lo ha sealado esta Corporacin en los siguientes trminos37:
La ley orgnica del presupuesto podr ser reformada por el Congreso cuantas veces ste lo estime conveniente, cumpliendo el trmite previsto en la Constitucin y
en el Reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes orgnicas. Una ley
nunca podr cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma.
8- En esas condiciones, la Corte concluye que una ley ordinaria no puede introducir una excepcin a una regulacin orgnica pues esa excepcin implica
obviamente una modificacin de una ley orgnica. Por consiguiente, si el Congreso quiere introducir tales excepciones a la legislacin orgnica, puede hacerlo,
pero debe sujetarse a los requisitos y trmites propios de las leyes orgnicas.
La doctrina constitucional ha establecido que las leyes orgnicas guardan rango superior
frente a las dems leyes; organizan lo contemplado previamente en la Constitucin Poltica;
sujetan el procedimiento legislativo; para su expedicin se requiere de requisitos especiales
tales como su finalidad, contenido, la votacin mnima aprobatoria y el propsito del legislador de expedir una ley de esta naturaleza.
De otro lado, el Acto Legislativo que propende por la estabilidad de los recursos orientados a
financiar la inversin social en las entidades territoriales,38 incluye los criterios para la distribucin de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) en salud y educacin,
como son, poblacin atendida y por atender, reparto entre poblacin urbana y rural, eficien-

35

Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001 MP. Jaime Crdoba Trivio


Ibdem. Ver tambin la Sentencia C-795 de 2000 MP. Eduardo Cifuentes Muoz
37
Corte Constitucional, Sentencia C-541 de 1995 MP. Jorge Arango Meja
38
Acto Legislativo 01 de 2001 por medio del cual se modifican algunos artculos de la Constitucin Poltica)
36

95

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

cia administrativa y fiscal, y equidad. Para los otros sectores: poblacin, reparto entre poblacin urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
En desarrollo de dicho Acto Legislativo, la Ley 715 de 2001, establece la distribucin de
competencias entre los diferentes niveles de gobierno y el funcionamiento del Sistema General de Participaciones, indica su composicin en las Participaciones de Salud y Educacin y
una Participacin de Propsito General, cada una distribuida en funcin de las competencias
asignadas y con criterios especficos, de acuerdo con las caractersticas sectoriales.
Respecto a la naturaleza de Ley 715 de 2001, la Corte Constitucional realiz el siguiente
pronunciamiento:
2.1 Las acusaciones presentadas por el actor contra algunos artculos de la Ley
715 de 2001, no pueden examinarse sin hacer antes referencia de los conceptos
de ley orgnica, en cuanto a la asignacin de competencias a las entidades
territoriales, y de ley ordinaria pues, la Ley 715 de 2001, contiene normas correspondientes a ambas clases de leyes, no slo porque su ttulo as lo indica,
sino por el contenido de sus disposiciones.
2.2 Sobre la constitucionalidad de esta situacin, bastara enmarcarla en lo dicho
por la Corte en la sentencia C-600 de 1995, pronunciamiento que constituye un
antecedente obligado sobre el tema, pues en aquella oportunidad, esta Corporacin examin la Ley 60 de 1993 Por la cual se dictan normas orgnicas sobre
la distribucin de competencias de conformidad con los artculos 151 y 288 de
la Constitucin Poltica y se distribuyen recursos segn los artculos 356 y 357
de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones. En este pronunciamiento, la Corte explic que la Constitucin no prohbe que una misma ley
contenga materias de ley orgnica y temas de ley ordinaria, siempre que stos
guarden una conexidad temtica razonable.
La referencia es obligada, adems, por la similitud de las materias y del ttulo de la
citada Ley 60 con el de la Ley 715, bajo estudio, Por la cual se dictan normas
orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artculos
151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitucin Poltica y se
dictan otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros., y tngase en cuenta que la Ley 715 expresamente derog
la Ley 60 de 1993, en el artculo 113.
Es decir, aparentemente, la Corte ahora estara frente a una situacin similar a la
de aquella poca, en cuanto al mbito constitucional que debe considerar y slo se
requerira trasladar, en forma directa lo que all se expres con lo que ahora se
discute. Mxime cuando la Corte, en la sentencia C-540 de 2001, con ocasin de la
expedicin de la Ley 617 de 2001, Ley que adicion la orgnica de presupuesto,
reiter la jurisprudencia expuesta sobre la constitucionalidad de que en una misma
ley puede haber disposiciones de ley orgnica y de materia ordinaria.39

39

Sentencia C-617 de 2002 Magistrados Ponentes: Alfredo Beltrn Sierra y Jaime Crdoba Trivio.

96

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Al decir de la Corte Constitucional, la Ley 715 de 2001 contiene normas de carcter orgnico
y ordinario, lo cual no est prohibido por la Carta Fundamental, siempre y cuando se guarde
unidad causal temtica.
Ahora bien, dado que en el caso de su consulta, se requiere aplicar el pargrafo 2 del artculo 48 de la Ley 715 de 2003, sin desconocer el imperativo del artculo 12 de la Ley 819 de
2003, resulta pertinente acudir a las definiciones de gasto dadas en el Decreto que liquida el
Presupuesto General de la Nacin para la actual vigencia fiscal.40 All, se indica:
C- INVERSIN
Son aquellas erogaciones susceptibles de causar rditos o de ser de algn modo
econmicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes de utilizacin perdurable, llamados tambin de capital por oposicin a los de funcionamiento, que se hayan
destinados por lo comn a extinguirse con su empleo. Asimismo, aquellos gastos
destinados a crear infraestructura social.
La caracterstica fundamental de este gasto debe ser que su asignacin permita
acrecentar la capacidad de produccin y productividad en el campo de la estructura
fsica, econmica y social (Se resalta)
El pargrafo 2 del artculo 48 de la Ley 715 de 2003 establece la financiacin a la poblacin
pobre de subsidios a la demanda y cuando se trate de financiarlos con recursos de capital, se
debera garantizar su continuidad como mnimo por cinco aos, para lo cual se considerara
procedente tramitar las vigencias futuras, como un proyecto de inversin, siempre y cuando
dicho gasto sea incluido como inversin, previa manifestacin de su importancia estratgica
por parte del respectivo Consejo de Gobierno.

40

Decreto No. 3200 del 27 de diciembre de 2002 Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nacin para
la vigencia fiscal de 2003, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos.

97

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

98

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Bogot D.C.,
Doctor
WENCESLAO SANCHEZ NOVA
Contralor de Cundinamarca
Calle 49 No. 13-33
Bogot, D.C.
Asunto: Solicitud de concepto sobre compromisos de Vigencias Futuras
Rad. # 50896

Seor Contralor:
Con relacin a su comunicacin del Asunto, en la cual solicita la expedicin de concepto
relacionado con la viabilidad de comprometer vigencias futuras con cargo a los recursos de
regalas, se observa:
El artculo 151 de la Constitucin Poltica determina que el Congreso expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las que menciona
las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones.
La Constitucin Poltica tambin indica sobre este tema:
Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la ley Orgnica del
Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de
los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con
el Plan Nacional de Desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.
El artculo 353 ibdem, dispone al respecto:
Los principios y las disposiciones establecidos en este ttulo se aplicarn, en lo que
fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboracin, aprobacin y
ejecucin de su presupuesto.
Por su parte, los artculos 300 y 313 numeral 5 establecen:
Artculo 300.- Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas: (...)
5. Expedir las normas orgnicas del presupuesto departamental y el presupuesto
anual de rentas y gastos.

99

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Artculo 313. Corresponde a los concejos: (...)


5. Dictar las normas orgnicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancion la Ley 225 del 20 de
diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgnica de Presupuesto, que contempl:
Artculo 24. Autorzase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas
de esta ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redaccin ni
contenido, esta compilacin ser el Estatuto Orgnico de Presupuesto.
De esta manera, se expidi el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto
Orgnico del Presupuesto.
El mencionado Estatuto Orgnico, dispone:
Artculo 104. A ms tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales
ajustarn las normas sobre programacin, elaboracin, aprobacin, y ejecucin de
sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgnica del presupuesto. (Ley
225 de 1995 art. 32).(...)
Artculo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de presupuesto debern seguir las disposiciones de la Ley Orgnica del Presupuesto,
adaptndolas a la organizacin, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicar la Ley Orgnica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente (...). (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de
1994, art. 52).
De conformidad con las disposiciones transcritas, se observa que las entidades territoriales
se encuentran sujetas, para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en el
ordenamiento constitucional, y a las normas presupuestales que con carcter territorial han
debido expedirse, en armona con lo establecido en el Estatuto Orgnico del Presupuesto, o
por ste ltimo en ausencia de las mismas.
Sin perjuicio de lo expuesto, en el tema presupuestal existen ciertos parmetros a seguir por
parte de las personas jurdicas de derecho pblico, para el cumplimiento de sus compromisos originados en las competencias asignadas legalmente.
En este sentido, la Constitucin Poltica, consagra:

Artculo 345. En tiempo de paz no se podr percibir contribucin o impuestos que


no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogacin con cargo al tesoro que no
se halle incluida en el de gastos
100

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Con relacin a dicha disposicin constitucional, resulta pertinente traer a colacin el origen
del principio de la legalidad del presupuesto, para lo cual es indicado transcribir apartes de
la obra Derecho de Hacienda Pblica y Derecho Tributario:41

El propio principio de la legalidad fue determinante en el surgimiento y consolidacin de las Cortes en Espaa, del Parlamento en Inglaterra y de los Estados Generales
en Francia. La votacin del presupuesto, y por ende del gasto pblico y su orientacin,
como sublime expresin de la democracia liberal fue resultado inevitable de la votacin del
impuesto, porque la fuerza de los hechos as lo demandaba: quien tiene poder para decidir
los medios financieros con que ha de contar el Estado para realizar sus gastos e inversiones, debe tenerlo tambin para expresar su voluntad sobre lo que se har con tales medios.
(Negrillas y Subrayas fuera del texto)
Paralelo a la tradicin milenaria que ha prohijado reglas particulares para la percepcin de
ingresos, que hoy nos vinculan constitucionalmente, tambin en materia de gasto se acude
al principio de legalidad, todo lo cual se refleja en nuestro ordenamiento superior vigente.
Como se observa, en la legislacin Colombiana el principio de legalidad se traduce en la
incorporacin de ingresos y de los gastos en el presupuesto; vale decir, para incluir estos
recursos en la ley anual de presupuesto debe establecerse el monto de ingresos y, de otro
lado, las erogaciones como una autorizacin mxima de gasto a los rganos que lo conforman; todo lo cual se sujeta, en todo caso, a las fuentes de gasto consagradas en el inciso
segundo del artculo 346 de la Constitucin Poltica, que previene:
En la ley de Apropiaciones no podr incluirse partida alguna que no corresponda a
un crdito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento
de las ramas del poder pblico, o el servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
De lo expuesto se concluye que las apropiaciones incluidas en el presupuesto, deben contar
con un ttulo constitutivo de gasto, en los trminos previstos en la Constitucin Poltica y en
el Estatuto Orgnico del Presupuesto.
En relacin con el tema de su consulta, resulta conveniente mencionar la norma que anteriormente regulaba la autorizacin de vigencias futuras, contenida en el Estatuto Orgnico
del Presupuesto:
Artculo 23. La Direccin General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico podr autorizar la asuncin de obligaciones, que afecten
presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecucin se inicie con presupuesto
de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de
ellas. Cuando se trate de proyectos de inversin nacional deber obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin.

41 Mauricio Plazas Vega. Editorial Temis, Bogot. 2000. Pgs.612 a 615

101

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General del Presupuesto Nacional, incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para
darle cumplimiento a lo dispuesto en este artculo.
Las entidades territoriales podrn adquirir esta clase de compromisos con la autorizacin previa del Concejo municipal, Asamblea Departamental y los Consejos
Territoriales Indgenas o quien haga sus veces, siempre que estn consignados en
el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.
(...) (Ley 179 de 1994, art.9).
Esta norma se modific por la Ley 819 del 9 de julio de 2003, como ms adelante se indica.
En la doctrina Colombiana, sobre el tema de las vigencias futuras, se ha sostenido:
Las vigencias futuras se desprenden de la autorizacin constitucional de incluir en
los planes de inversiones los presupuestos plurianuales, de tal forma que stas son
las autorizaciones que se le otorgan al ejecutor del presupuesto para atender compromisos del Estado, que por su naturaleza requieren de su realizacin en varias
vigencias fiscales.
La naturaleza de la vigencia futura, tanto ordinaria como extraordinaria, es la misma de la apropiacin presupuestal y por ello fenece a 31 de diciembre del respectivo
ao. Significa tambin que su autorizacin debe ser previa al inicio de cualquiera de
los procedimientos contractuales y con sus modificaciones no se pueden alterar,
como tampoco lo pueden hacer los cambios en los certificados de disponibilidad, las
decisiones de los procesos contractuales.42
El mecanismo de las vigencias futuras tambin ha sido avalado por la Corte Constitucional
en varias de sus Sentencias, entre ellas la C-357 del 11 de agosto de 1994, M.P. JORGE
ARANGO MEJA, indicando:
El texto del artculo 76, era este:
Cuando los organismos y entidades requieran celebrar compromisos que cubran
varias vigencias fiscales, debern cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal CONFIS.
El cargo formulado en aquella oportunidad era el de la violacin del principio de la
anualidad, consagrado en los artculos 346 de la Constitucin y 100. de la Ley 38
de 1989. Y ste es el mismo que se esgrime ahora contra el artculo 40.
La Corte declar exequible el artculo 76, considerando que es lgico que en el Presupuesto de cada ao se hagan las apropiaciones correspondientes a los gastos

42

MEJIA CARDONA, Mario. El Laberinto Fiscal, Escuela Superior de Administracin Pblica, Bogot, 2002.
p.282.

102

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

que deban hacerse en varias vigencias sucesivas (Sentencia C-337/93, agosto 19


de 1993, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)...
... En sntesis: en nada viola la Constitucin el que se contraigan compromisos que
cubran varias vigencias fiscales, y que en cada presupuesto anual se hagan las
apropiaciones correspondientes. As lo declarar la Corte...
As mismo, dicha Corporacin en la Sentencia C-023 del 23 de enero de 1996, M.P. JORGE
ARANGO MEJA, seal:
... Artculo 9: Por qu es exequible.
Invocando, errneamente, el artculo 345 de la Constitucin se dice que es inexequible
la norma que permite la autorizacin de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras. Se olvida que la administracin puede asumir compromisos que,
por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios aos, es decir, bajo
la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el artculo acusado establece una serie de previsiones, como stas: la autorizacin de la Direccin General
del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico; la inclusin,
por parte de este Ministerio, en el proyecto de presupuesto, de las asignaciones
necesarias; la autorizacin de los Concejos, las Asambleas, etc, en lo que les compete; la obligacin de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado
sobre la asuncin de compromisos para vigencias futuras.
El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo defini la Corte Constitucional, no implica el que la administracin pblica no pueda programar obras que
se ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitacin sera absurda. As lo defini
la Corte en la Sentencia C-357 del 11 de agosto de 1994, Magistrado Ponente Jorge
Arango Meja.43
La Corte Constitucional precisa que los recursos con los cuales se pretendan asumir compromisos que cubran varias vigencias fiscales, se incorporarn en los proyectos de presupuesto
de cada vigencia que se requiera utilizar; lo cual significa que debe existir certeza de que la
entidad efectivamente contar con dichos recursos en las anualidades que se ejecute el compromiso.
El mecanismo de las vigencias futuras se surte en desarrollo del principio de legalidad del
gasto pblico, es decir, previo a la asuncin del compromiso, se garantiza su ejecucin,
comprometiendo recursos de las vigencias fiscales siguientes, que sean requeridas para su
cumplimiento.
De otra parte, con la expedicin de la Ley 819 del 9 de julio de 2003 Por la cual se dictan
normas orgnicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se

43

Ibid. p.284

103

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

dictan otras disposiciones en las entidades territoriales la autorizacin para comprometer


vigencias futuras se sujeta a lo siguiente:
Artculo 12. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA ENTIDADES TERRITORIALES.
En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras sern impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno
local, previa aprobacin por el CONFIS territorial o el rgano que haga sus veces.
Se podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y
el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se
cumpla que:
j)

El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas


consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata
el artculo 1 de esta ley.

k) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con
apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en que stas sean
autorizadas.
l)

Cuando se trate de proyectos que conlleven inversin nacional deber obtenerse


el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin.

La corporacin de eleccin popular se abstendr de otorgar la autorizacin si los


proyectos objeto de la vigencia futura no estn consignados en el Plan de Desarrollo
respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta
modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administracin, se excede su
capacidad de endeudamiento.
La autorizacin por parte del CONFIS para comprometer presupuesto con cargo a
vigencias futuras no podr superar el respectivo perodo de gobierno. Se exceptan
los proyectos de gastos de inversin en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratgica.
En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobacin de cualquier vigencia
futura, en el ltimo ao de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la
celebracin de operaciones conexas de crdito pblico.
PARAGRAFO TRANSITORIO: La prohibicin establecida en el inciso anterior no aplicar para el presente perodo de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea
necesario para la ejecucin de proyectos de desarrollo regional aprobados en el
Plan Nacional de Desarrollo.44

44

La Ley 819 fue publicada el 9 de julio de 2003 en el Diario Oficial CXXXIX N.45243 p.12

104

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

Con lo anterior, existe una limitacin a la aprobacin de vigencias futuras en el ltimo ao de


gobierno del respectivo alcalde o gobernador.45
En relacin con la autorizacin para comprometer vigencias futuras sobre recursos de regalas, se indica que el artculo 360 de la Constitucin Poltica establece que la ley determinar
las condiciones para la explotacin de los recursos naturales no renovables, as como los
derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.
Por su parte, el artculo 361 ibdem estableci la creacin del Fondo Nacional de Regalas, el
cual se nutre de los ingresos provenientes de las regalas que no sean asignadas a los departamentos y municipios. Estas se destinarn a las entidades territoriales en los trminos que
seale la ley y se aplicarn a la promocin de la minera, a la preservacin del ambiente y a
financiar proyectos regionales de inversin definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales46.
Como se observa, la Constitucin Poltica tambin involucr otros mecanismos para la distribucin de regalas, recursos que no pertenecen a las entidades territoriales, pues se trata de
rentas de propiedad del Estado, sobre las cuales la Carta Poltica estableci un derecho de
participacin en favor de aquellas; la distribucin de las regalas corresponde a la ley, por
tanto, el legislador establece la destinacin de los recursos que correspondan a las entidades
territoriales respectivas.
La Corte Constitucional ha precisado la gnesis de los recursos de regalas y las competencias que en materia de distribucin corresponden al legislador, as:

45

46

El Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto del 23 de octubre de 2003, Radicacin
No. 1.520 Referencia: PRESUPUESTO. Afectacin de vigencias futuras VIGENCIAS FUTURAS. Afectacin
presupuestal. Rgimen jurdico indic, en relacin con la Ley 819 de 2003, lo siguiente: El artculo 10., sobre
vigencias futuras ordinarias, modifica el eartculo 9 de la Leu 179 de 1994, de cuya nueva regulacin debe
destacarse: a) La asignacin de competencia al CONFIS para expedir el acto de autorizacin de la asuncin de
obligaciones con cargo a vigencias futuras cuando se inicie con presupuestos de la vigencia en curso
anteriormente en cabeza de la Direccin General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
pero que actualmente puede ser delegada conforme al pargrafo -, b) la observancia de las metas plurianuales
del Marco Fiscal de Mediano Plazo, nuevo instrumento de poltica fiscal y presupuestal aplicable tambin a las
entidades territoriales, el cual debe ser presentado en los departamentos anualmente (art. 5 de la ley 819),
en los distritos y municipios de categora especial, 1 y 2, a partir de la vigencia de la ley 819, esto es del 9 de
junio de 2003 en los municipios de categoras 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia 2005-, c) la fijacin de un
porcentaje mnimo del 15% de apropiacin presupuestal de la vigencia en que se autoriza y d) la limitacin
temporal de la autorizacin al respectivo perodo de gobierno. Se reitera del rgimen anterior la exigencia de
concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin y del Ministerio del ramo, cuando se trate
de proyectos de inversin y la exigencia de incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias
para cubrir los compromisos de gasto pblico futuro autorizado. (Resaltado del original)
Para estos efectos han sido expedidas las Leyes 141 de 1994, 619 de 2000, 685 de 2001 y 756 de 2002. La
Ley 619 de 2000 se declar inexequible mediante Sentencia C- 737 de 2001, Magistrado Ponente Eduardo
Montealegre L. En dicha providencia se dispuso que los efectos de inexequibilidad quedaran diferidos hasta
el 20 de junio de 2002 a fin de que el Congreso dentro de la libertad de configuracin que le es propia, expida
el rgimen que subrogue la Ley 619 de 2000. Bajo las consideraciones advertidas en dicha jurisprudencia se
tramit la Ley 756 del 23 de julio de 2002, por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios
de distribucin y se dictan otras disposiciones.

105

Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

(...) el Estado es la entidad constitucional titular del derecho a las regalas por la
explotacin de recursos naturales no renovables y beneficiaria del pago de las regalas derivadas de aqulla y que las regalas as obtenidas son parte del patrimonio
del Estado como nico propietario del subsuelo.
(...) el Constituyente dio plenos poderes al legislador para regular el rgimen de las
regalas, no como derechos adquiridos, ni como bienes o rentas de las mencionadas
entidades del orden territorial, sino como derechos de participacin econmica en
una actividad que se refiere a bienes de propiedad del Estado, al sealar que con
los ingresos provenientes de las regalas que no sean asignados por la ley a los
departamentos y municipios se crear el Fondo Nacional de Regalas cuyos recursos se destinaran a las entidades territoriales en los trminos que seale la ley,
para los fines y objetivos previstos en el citado artculo 361 de la Carta Poltica.
(...) la regala es, en trminos comunes, un privilegio, prerrogativa, preeminencia o la
facultad privativa del soberano y que en trminos jurdicos, la regala es una
contraprestacin econmica que percibe el Estado y que est a cargo de las personas a quienes se otorga el derecho a explorar o explotar recursos naturales no
renovables; esa contraprestacin consiste en un porcentaje sobre el producto bruto
explotado que el Estado exige como propietario de los recursos naturales no renovables, bien directamente o a travs de las empresas industriales o comerciales del
Estado, titulares de los aportes donde se encuentran las minas en produccin (art.
212 y 213 del Decreto 2655 de 1988).
(...) Adems, las regalas tienen dos destinaciones: la Nacin y las entidades territoriales: las de las entidades territoriales, a su vez, provienen de dos vas: directamente
y a travs del Fondo Nacional de Regalas (art. 361); por ello, la autonoma que la
Constitucin le reconoce a las entidades territoriales se reduce, en el campo de las
regalas, a participar en las rentas nacionales en los trminos que fije la ley (art.
287 inciso 4). 47
Ergo, el titular de las regalas es el Estado, propietario nico del subsuelo, y el legislador, en
cumplimiento de la Carta Poltica, se encuentra facultado para regularlas.
De igual manera, la participacin de las entidades territoriales, es: Directamente y a travs
del Fondo Nacional de Regalas48. En este ltimo evento, la contraprestacin que percibe el
Estado por las regalas, que no sean destinadas por la ley a los departamentos y municipios,
son apropiadas en el Presupuesto General de la Nacin y se distribuyen a las entidades
territoriales beneficiarias de dichos recursos, en los porcentajes establecidos por el Legislador, a travs del Fondo Nacional de Regalas.
En relacin con la facultad legislativa de regular el destino y la distribucin de estos recursos, la Corte Constitucional ha sealado:

47
48

Corte Constitucional, Sentencia C-567 de 1995. M.P. Fabio Morn Daz


Corte Constitucional Sentencia C-567 de 1995. M.P. Fabio Morn Daz.

106

Ley 819 de 2003


Cartilla de Aplicacin para Entidades Territoriales

por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones

En lo que atae a la administracin de los recursos por parte de las entidades


territoriales, la Corte ha diferenciado los recursos que provienen de fuentes endgenas
de financiacin de los que provienen de fuentes exgenas. Los primeros los denomina recursos propios, los cuales deben someterse en principio a la plena disposicin
de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador. No sucede lo mismo con los recursos que se originan en
fuentes exgenas de financiacin pues frente a ellos el legislador tiene una mayor
injerencia, lo que le permite indicar la destinacin de los mismos.
En la norma acusada parcialmente, el legislador al hacer la distribucin de las
regalas y compensaciones causadas por el transporte de recursos naturales no
renovables o de sus derivados, por el puerto martimo de Coveas, municipio de
Tol, departamento de Sucre, y sealar adems las reas en las que se deben
invertir algunos porcentajes de esos recursos, que no es otra que la inversin en los
trminos consignados en el artculo 15 de la misma ley 141 de 1994 disposicin
que, dicho sea de paso, fue declarada exequible por esta Corporacin en la sentencia C-567/95, no viol la autonoma territorial del municipio de Tol para administrar
sus propios recursos, puesto que las regalas no son recursos que pertenecen a las
entidades territoriales sino rentas nacionales de propiedad del Estado sobre las
cuales el constituyente ha instituido un derecho de participacin en favor de las
entidades territoriales y, por tanto, bien puede el legislador establecer la destinacin de los recursos que correspondan a los municipios respectivos. Distinto sera
que se tratara de recursos propios del municipio, es decir, de aqullos que provienen de fuentes endgenas de financiacin, pues en este caso no podra la ley, en
principio, determinar los programas o planes en los que deban utilizarse por que tal
funcin es de la exclusiva competencia de los departamentos o municipios a quienes corresponde administrarlos autnomamente.49
De manera que la doctrina Constitucional, al distinguir las fuentes de financiacin en las
entidades territoriales, indic que las regalas son fuentes exgenas, por ser recursos que no
pertenecen a stas.
En cuanto a las entidades territoriales, como ejecutoras de los recursos a que se refieren las
Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002, al adquirir compromisos que afecten presupuestos de
vigencias futuras, debern dar estricto cumplimiento a lo que sobre la materia regulan las
normas citadas supra, con el lmite que la misma naturaleza de estos recursos impone; vale
decir, la viabilidad de comprometer vigencias futuras con cargo a los recursos de regalas se
encuentra sujeta a que exista certeza de su recaudo, pues en el evento de resultar un menor
ingreso por este concepto, deber proveer la entidad territorial, con recursos propios, el
cumplimiento de los cupos autorizados para los proyectos que con dicha fuente se pretendan
ejecutar.

49

Corte Constitucional, Sentencia C-447 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Daz.

107

LA IMPRENTA NACIONAL

DE

COLOMBIA

REALIZ EL DISEO GRFICO DE LA

CARTILLA

DE

APLICACIN

PARA

ENTIDADES TERRITORIALES
2004

Y TERMIN SU IMPRESIN EN ABRIL DE