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Manual metodolgico para levantamiento de lnea

base para proyectos (Ecuador)


RESUMEN
Para poder construir un sistema de evaluacin es indispensable mantener presente que la actividad de
evaluacin no es el ltimo punto del programa, sino un proceso constante de mejoramiento en el cual los
interesados aprenden a evaluar constantemente su progreso hacia metas determinadas por ellos mismos
a reorientar sus planes y estrategias segn los resultados de un proceso continuo de evaluacin.
Aspectos metodolgicos para la construccin de Lnea base de indicadores

LNEA BASE: DEFINICIN, OBJETIVOS, ESTRUCTURA Y ALCANCE


DEFINICIN
La lnea base se define como un conjunto de indicadores seleccionados para el seguimiento y la
evaluacin sistemticos de polticas y programas. Los indicadores que la conforman se clasifican en
estructurales y coyunturales y al mismo tiempo se ordenan, de acuerdo a su importancia relativa, en
indicadores claves y secundarios. Quienes disean y ejecutan la poltica, obtienen en los indicadores
clave la informacin general sobre la forma cmo evolucionan los problemas y, en los secundarios,
informacin puntual que explica o complementa la suministrada por los indicadores claves.
La conformacin de la lnea base implica la realizacin de pasos previos en la identificacin de
informacin necesaria y en la precisin de criterios conducentes a un ptimo aprovechamiento de la
informacin disponible.
OBJETIVOS
Brindar informacin agregada, oportuna y confiable, que permita a las entidades de gobierno ONGs
alcanzar ptimos de eficiencia en la gestin y en los procesos de toma de decisiones.
Contribuir con la consolidacin de una cultura de uso y aprovechamiento de la informacin, mediante el
manejo permanente de indicadores seleccionados y de anlisis de eficiencia comparativa en el
seguimiento y la evaluacin de las polticas pblicas, programas y proyectos.
ESTRUCTURA DE LA LNEA BASE
La lnea de base puede incluir tres grupos de indicadores: indicadores de estructura, de coyuntura y de
referencia. Dependiendo de las caractersticas particulares, necesidades e intereses del sector o entidad,
en la lnea de base pueden no estar presentes los tres tipos de indicadores.

Indicadores de estructura. Son la base de la planeacin. Se refiere a los indicadores ya estandarizados,


de uso comn, cuyos anlisis involucran series de tiempo.
Indicadores de coyuntura. Se refieren a las mediciones situacionales que por polticas, planes y metas
sean propuestos por entidades gubernamentales u ONGs, para diferentes fines, entre ellos el seguimiento
y evaluacin a actividades especficas de un plan de desarrollo con el sello del programa y las polticas
que proponga y realice el gobierno de turno.

Indicadores de referencia. Se refieren al entorno demogrfico y socioeconmico general (indicadores


de poblacin, macroeconmicos, sociales...)
La estructura de indicadores permite establecer jerarquas entre ellos. En un nivel superior se agruparn
los indicadores claves (sintticos) que ofrecen a los tomadores de decisiones una visin global
del comportamiento de polticas y programas. En un segundo nivel, los indicadores secundarios, que
ofrecen una visin complementaria a los primeros. Los niveles directivos, tomadores de decisin acudirn
a ellos para informarse en detalle de las variaciones de los indicadores claves. En un tercer nivel se
encuentran otros indicadores ms especficos, cuya naturaleza indica que son ms del dominio de
funcionarios y mandos medios de las organizaciones (figura 8). La figura 9 ilustra la forma como el
indicador clave de aseguramiento se descompone en cuatro indicadores secundarios.
De esta manera, quien tome las decisiones se dirigir en primera instancia al indicador clave, que dar
respuesta a una poltica o programa, agrupando o resumiendo toda la informacin dispuesta en los
indicadores secundarios. Estos ltimos facilitan la observacin de realidades especficas, a mayor nivel de
detalle, cuando el indicador clave no pueda explicar en su totalidad las causas del resultado obtenido.

ALCANCE DE LA LNEA BASE


A partir del establecimiento de un ao base o un periodo de referencia para el conjunto de indicadores de
la lnea base, se puede realizar ejercicios de eficiencia comparativa y estudios de desempeo en el
tiempo. La etapa de revisin y estado del arte de la informacin disponible y de su calidad indicar el ao
a partir del cual se realizarn las comparaciones y se observarn los cambios temporales.
El ejercicio de disear y utilizar una lnea base, como instrumento de apoyo a la evaluacin permanente
de acciones y programas gubernamentales o de ONGs, permite:
- Identificar indicadores claves, de uso obligado para seguimiento y evaluacin de la gestin, y de las
tendencias y cambios que las polticas producen en el bienestar de la poblacin.
- Organizar bases de datos conforme a necesidades de informacin identificada en los indicadores.
- Definir tcnicas y procedimientos estandarizados que garanticen la obtencin de la informacin
requerida.

- Establecer funciones y compromisos institucionales frente a requerimientos de informacin, generacin


y comunicacin de datos.
- Realizar ejercicios analticos bajo el enfoque de eficiencia comparativa, mediante el uso de: i)
estndares (situaciones promedio, situaciones ptimas, umbrales), como referentes a travs de los
cuales ha de compararse la situacin de una entidad, un municipio, un departamento; ii) referencias
temporales (datos del ao base establecido), con las cuales han de compararse las metas y los logros
temporales de polticas y programas establecidos en los planes de desarrollo.
- Democratizar el acceso a la informacin. Instancias responsables de las decisiones limitaran su
dependencia del funcionario que en los esquemas actuales controla la disposicin de la informacin y slo
responde a las demandas contingentes.
- Acortar la distancia entre el proceso de produccin de informacin -generacin de datos, disponibilidad
en bases de datos organizadas, indicadores- y el proceso de toma de decisiones.
- Facilitar la coordinacin interinstitucional de polticas y programas gubernamentales.
- Articular sistemas de informacin.

LNEA BASE: ASPECTOS METODOLGICOS


1. ETAPAS DEL PROCESO
La metodologa contempla la realizacin de siete pasos:
Planeacin.
Estudio del marco normativo e indagacin de necesidades de informacin en instancias de toma de
decisiones.
Diseo preliminar de la estructura y el contenido de la lnea base.
Anlisis y verificacin de la informacin.
Seleccin de indicadores y documentacin.
Desarrollo de la herramienta informtica
Implementacin y capacitacin.
1.1 PLANEACIN
Los escenarios de construccin de una lnea base son diversos: un conjunto de entidades sectoriales, una
entidad responsable del diseo de la poltica pblica (nacional, territorial, local) o una dependencia en
particular dentro de una entidad, como es el caso de la Fundacin Esperanza. Dependiendo del
escenario, la etapa de planeacin permite precisar los objetivos de la lnea base y establecer la magnitud
de las actividades y sus tiempos, la conformacin del equipo tcnico, los recursos necesarios, los
resultados esperados y el esquema de organizacin y operacin de la lnea base.
Productos:
Objetivos y alcance de la lnea base.

Plan de actividades y cronograma.


Grupo tcnico de coordinacin y equipos de trabajo.
Recursos.
1.2 MARCO NORMATIVO Y REQUERIMIENTOS DE INFORMACIN
Una vez establecida la magnitud de las actividades, el alcance de la lnea base y todos los aspectos
concernientes a la planeacin, la segunda etapa del proceso conduce a una revisin del marco normativo
y a la identificacin de necesidades de informacin relacionadas con demandas externas y requerimientos
en instancias de toma de decisiones (tabla 1). Los formularios 1 y 2, facilitan el registro de las
necesidades de informacin en estos dos aspectos.

Productos:
Relacin de informacin implcita en la norma y de responsabilidades institucionales.
Relacin de requerimientos puntuales de informacin en instancias de decisiones.
1.3 DISEO
Con los resultados del proceso anterior, el equipo tcnico define las reas temticas e identifica
dependencias y actores responsables de la informacin. Elabora, de igual modo, un listado preliminar de
las principales variables con base en las referencias del marco legal -en tanto ste establece prioridades,
requerimientos de informacin y pertinencia- y de los requerimientos de informacin expresados por
funcionarios en niveles de decisiones.

El resultado es el diseo preliminar de una estructura de lnea base y un conjunto de indicadores, con sus
variables identificadas y su frmula de clculo.
Productos:
Estructura preliminar de la lnea base y matriz de indicadores.
Ejemplo de Indicadores de Migracin
1- indicadores de inmigracin internacional de extranjeros
Porcentaje de la poblacin nacida en el extranjero = %
Porcentaje de hogares con inmigrantes internacionales = %
2.- Indicadores de migracin internacional de retorno de los nacidos en el pas de la entrevista
Porcentaje de poblacin migrante de retorno = %
3.- Indicadores de emigracin internacional
Porcentaje de hogares que tienen algn miembro en el extranjero = %
Cantidad de poblacin emigrada vinculada con hogares del pas =
4.- Indicadores de remesas
Porcentaje de hogares que reciben dinero del extranjero = %
% Hogares que reciben remesas
Indicadores varios que miden el grado de intensidad migratoria
% Hogares con emigrantes en Estados Unidos del quinquenio anterior
% Hogares con migrantes circulares del quinquenio anterior
% Hogares con migrantes de retorno del quinquenio anterior
ndice de intensidad migratoria
Grado de intensidad migratoria
% de poblacin sensibilizada en temas de migracin
1.4 VERIFICACIN DE INFORMACIN DISPONIBLE - ANLISIS DE CALIDAD
El equipo tcnico realiza un anlisis de la informacin, con base en el resultado de la etapa de diseo
(estructura de lnea base y matriz de indicadores). El anlisis consiste en verificar, a travs de los
formatos de las operaciones estadsticas existentes (censos, muestras o registros administrativos), la
disponibilidad de la informacin requerida en los indicadores (vase figura 3, seccin 1.1). La verificacin
de la informacin se realiza en la entidad o grupo de entidades objeto del proceso de construccin de
lnea base. El ejercicio permite establecer los flujos de informacin entre dependencias de una entidad,

entre entidades directamente relacionadas con el tema y con entidades externas que cumplan con
la funcin de proveedoras o usuarias de la informacin.

Productos:
Balance de la calidad de la informacin, segn parmetros establecidos.
Flujos de informacin.
Descripcin de nivel y forma de organizacin de la informacin.
Balance del grado de aprovechamiento de la informacin disponible.

1.5 SELECCIN DE INDICADORES - DOCUMENTACIN (METADATOS)


En esta etapa se establece la matriz de indicadores definitivos para la lnea base y la documentacin de
los mismos, conforme a una estructura de metadatos[1] previamente diseada. Se formulan lineamientos
sobre la construccin y organizacin de bases de datos que han de alimentar los indicadores.
Los metadatos se definen como los datos acerca de los datos. Son un conjunto comn de trminos y
definiciones que describen las principales propiedades o caractersticas de los datos. Cumplen con los
siguientes objetivos:
Disponibilidad: permite a los usuarios identificar y determinar qu informacin existe sobre los
indicadores seleccionados en la lnea base.
Uso: informacin necesaria para determinar si el conjunto de datos se ajusta a un requerimiento
especfico.
Acceso: datos acerca de la ubicacin, tamao, formato, medio, y restricciones de uso con el fin de
identificar y adquirir un grupo de datos.
Transferencia: informacin necesaria para utilizar, procesar e intercambiar un conjunto de datos.
La documentacin de los indicadores permite informar al usuario sobre las entidades que producen la
informacin y sobre su disponibilidad. El metadato responde a las preguntas qu, quin, cundo, dnde,
para qu y cmo, de los aspectos relativos a los datos que se documentan. La inclusin del registro de
metadato en el esquema de lnea base constituye un aporte al acceso y la democratizacin de la
informacin. Facilita, a cualquier usuario, la informacin sobre las caractersticas de los indicadores
(procedencia de la informacin, periodo de produccin, desagregaciones, forma de captura y de difusin,
entre otros aspectos) (figura 10).
Productos:
Matriz de indicadores ajustada: indicadores seleccionados en virtud de los resultados de verificacin y
anlisis de la informacin disponible y nueva informacin requerida.
Documentacin de indicadores.

1.6 DESARROLLO DE HERRAMIENTA INFORMTICA


Aunque puede utilizarse cualquier alternativa tecnolgica para la construccin de la
herramienta informtica, la recomendacin es que pueda hacerse en ambiente Web, con el fin de

aprovechar las ventajas que proporcionan los sistemas a travs de Internet. No slo permite
la alimentacin in situ de la informacin requerida en los indicadores, sino tambin la consulta abierta y
accesible a mltiples usuarios. La alimentacin de datos se har, de esta forma, en tiempo real. La
herramienta tendr en cuenta:
Formatos de captura de informacin, tiempos establecidos por indicador.
Esquema de administracin, manuales e instrumentos de control de la calidad (validadotes) de la
informacin que ingresa a la lnea base.
Mecanismos de clculo automtico de los indicadores de la lnea base.

Productos:
Herramienta informtica y manuales de administracin.
1.7 ESQUEMA DE ANLISIS
Los indicadores que se incluyan en la lnea base han de permitir un ejercicio de comparacin de
situaciones. La lnea base se ha pensado para registrar la situacin promedio de cada indicador y
la distribucin por grupos poblacionales por encima y por debajo del promedio. Lo ideal es que un usuario
pueda encontrar en la lnea base:
Datos de referencia del indicador correspondiente a promedios nacional, departamental o local, en el
ao base.
Datos de referencia temporal correspondientes al ao base. La herramienta informtica deber estar en
capacidad de incluir bases de datos con series histricas.
La importancia de la lnea base va ms all de la simple comparacin: permite establecer, a partir de la
"situacin inicial" de los datos en el ao base, los alcances y las transformaciones esperadas segn
objetivos y metas que se hayan propuesto las entidades. A partir de esta situacin, quienes toman
decisiones podrn establecer el siguiente esquema de anlisis:
Situacin inicial del indicador.

Meta esperada vs. recursos de presupuesto, segn vigencias.


Comportamiento del indicador: ejecucin de presupuestos y cumplimiento de acciones
gubernamentales.
Transformaciones del indicador en el tiempo.

ANEXOS
HOJAS MODELO CASO PRACTICO DE LEVANTAMIENTO DE LINEA BASE

Autor:
Eco. Alfredo Uquillas
Ecuador
Quito, 9 de Mayo del 2008
[1] El concepto de metadatos es anlogo al uso de ndices para localizar objetos en vez de datos. Por
ejemplo, en una biblioteca se usan fichas que especifican autores, ttulos, casas editoriales y lugares para
buscar libros. As, los metadatos ayudan a ubicar datos