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Revista de Geografa Norte Grande, 24: 19-22 (1997)

El ordenamiento territorial en el pas:


Algunos elementos para la formulacin
de una poltica de Estado
MARCO AURELIO MARQUEZ POBLETE
Instituto de Geografla
Pontificia Universidad Catlica de Chile

RESUMEN

ii

En el presente artculo se analiza la necesidud de una poltica pblica sobre ordenamiento territorial en el pas. a la luz de

importanres cambios que estn afectando al territorio como resultado del desarrollo de la economa nacional. Para ello se
conceptualiza el tema de la ordenaoin del territorio, se revisa su situacin actual, se proponen los elementos que debiera
considerar una accin pblica en e1tema y se sealan las tareas ms inmediatas para su concrecin.

ABSTRACT
'

In the present article, the need for a public policy on territorial management in the country is analyzed. This is a
consequence to imporrunt changes taking place on the ferritory as a result of the developmenrs of the natian's ecmomy. In
thcit direction, the territorial management is cmceprualized, its current situalion is revised and the etensents which s b d d
mnsder a public uction un rhe subject are proposed. Also, rhe more inmediate tasks for its concretion are pointed out.

I. INTRODUCCION
La estrategia de desarrollo aplicada en Chile
#hademostrado su txito al permitir un crecimiento
tmonrnico global del pas y crear condiciones que
aseguran su continuidad en los prximos aos, a
partir de las oportunidades que se producen. Sin
embargo, este exitoso crecimiento econ6mico ha
estado asociado a importantes desequilibrios y
tensiones sociales, polticas y econmicas, que
tambien se expresan en el mbito territarial a
travs de conflictos entre las actividades que demandan el uso del recurso suelo (industriales, reaenciales, tursticas, agricolas, entre otras), genemndo en muchos casos usos irracionales y
degradantes de los recursos naturales.
Frente a esta situacin es tarea del Estado la
formulacin de una propuesta de polltica sobre
ordenamiento territorial que establezca usos prefwqntes del espacio, en la perspectiva de orientar
la acin pblica y privada hacia la utilizacin
racional y ambientalmente sustentable del recurso
suelo, compatibilizando las mltiples demandas
que se dan sobre el.
Ello en el entendido que los poderes pblicos
y el Gobierno se justifican en el seno de un Estado democritico en tanto sirven como instmmentos tiles para satisfacer aquellas necesidades que
los ciudadanos no pueden atender por s mismos,
sea mediante la prestacin directa de servicios, la
aportacin de bienes o la regulaci6n en determi-

nados sectores de la economa para ajustarlos al


interts social.

II EL CONCEPTO ORDENAMIENTO
TERRITORLAL
La primera interrogante que surge en esta discusin se refiere a definir el -concepto "ordenamiento territorial", desde el punto de la gestin
estatal. En tal sentido se entiende el ordenamiento territorial como la accin pblica destinada a armonizar las demandas de uso territorial del
sector pblico y privado en un contexto de utilizacin racional y sustentable (G. Werner, F.
Bemmerlein-Lux y F. Arenas, 1994).
As, la accin de ordenar el territorio se refiere
al proceso organizado institucionalmente de
: planificar y regular las funciones, utilizaciones y estructuras del territorio y su organizacin espacial.
La escala de esta planificacin territorial puede
desplazarse desde lo local a lo nacional, pasando
por lo comunal, intercomnal y lo regional. Sin
embargo, cualquiera sea la escala de trabajo, el
objetivo ltimo ser optimizar la estructuracin
y utilizacin territorial del espacio en funcin a
los usos sociales, econmicos, recreacionales y
ambientales posibles de realizar en 1. En definitiva, la tarea es resolver los conflictos por el uso
del espacio, teniendo presentes las capacidades y
limitaciones del sistema natural.

MARCO MARQUEZ

actividad alternativa y ms bien opuesta al mercado, otorgando a las grandes inversiones en


obras fsicas del Estado el rol de fuerza principal
del desarrollo urbano. Adems, en el caso de la
planificacin de los espacios rurales esta es casi
la utilizacin ms ptima de las reas en fun- inexistente, teniendo el Estado un rol bastante
reducido en la orientacin adecuada del uso de
cin a su aptitud productiva-ambiental;
la consideracin de todas las demandas territo- los territorios localizados fuera de las reas urriales, especialmente las que no se pueden re- banas.
gular adecuadamente a travs de los mecanisEstas caractersticas de la planificacin territorial aplicada en el pas han conducido a resultamos del mercado;
el ordenamiento de las utilizaciones del territo- dos paradjicos: ciudades que crecen expansivamente sin orden formal, considerables espacios
rio correspondiente a su compatibilidad, y
la coordinacin de las demandas de reas entre deteriorados, socavando su patrimonio arquitectnico y agravando los problemas de eficiencia
s.
urbana y calidad de vida de sus habitantes, especialmente en las ciudades de mayor tamao y
111. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
constituyndose, en los ltimos aos, tambin en
EN EL PAIS
problemas de ciudades intermedias y de pequeas
localidades. Ello tambin ha tenido un importante
Es claro que la planificacin y el ordenamiento impacto sobre las reas rurales del pas, donde se
territorial en Chile, tanto urbano como rural, es- ha producido un creciente proceso de prdida de
tn siendo sobrepasados por la dinmica del mer- suelo agrcola de alta calidad debido al cambio
cado, en especial en las reas urbanas (Gonzlez hacia usos urbanos.
y Mrquez, 1995). El desarrollo de los asentaEn este contexto se debe tener presente que las
mientos humanos durante este siglo se ha caracte- polticas macroeconmicas y las dems polticas
rizado por grandes corrientes migratorias a las pblicas tienen un fuerte impacto en el desarrollo
ciudades, lo que ha constituido un desafo per- de las ciudades y la ocupacin de las reas rurales
manente para las autoridades gubernamentales que no se han considerado debidamente.
frente a la premisa de un equilibrado desarrollo
Adems, dada la estructura extremadamente
territorial.
sectorial de la administracin pblica chilena, no
Frente a ello, la gestin territorial pblica, a existe una instancia que evale los impactos que
travs de su accin directa o indirecta, aparece generan las distintas polticas pblicas en el tecomprometida fundamentalmente con metas rritorio, lo que puede acarrear consecuencias irrecuantitativas, dada la gran urgencia de resolver versibles, especialmente en el largo plazo.
problemas bsicos como la vivienda, la infraestructura sanitaria y vial, descuidando considerablemente la construccin de espacios pblicos de IV. LA NECESIDAD DEL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
recreacin, equipamiento, servicios y de una estructura espacial adecuada, sin considerar en geUn rol permanente en la accin de Estado es
neral los problemas de concentracin espacial y
utilizacin racional del recurso suelo.
ser un ente planificador, porque en las circunstanRespecto al ordenamiento territorial de las ciu- cias en que se desenvuelve actualmente la gestin
dades, Chile ha contado desde sus orgenes con pblica exigen un grado de anticipacin al futuro
un estilo de planificacin urbana basado princi- que permita reducir, hasta donde sea posible, la
palmente en la zonificacin, con un sesgo mar- incertidumbre que afecta a sociedades de crecadamente fsico, de carcter ms bien prohibiti- ciente complejidad y conflictividad, con el fin de
vo y desarrollado con un gran nivel de detalle. otorgar la mxima coherencia posible al conjunto
Esta forma, que tuvo xito en pocas anteriores de acciones que el gobierno debe adoptar para
a la consolidacin de un mercado urbano, hoy se impulsar el cumplimiento de su proyecto poltico.
ve sobrepasada por la gran dinmica que ha
Por tanto, resultara ocioso discutir si la "ordeadquirido actualmente el mercado urbano en Chi- nacin del territorio", comprendida como un acto
le (donde las transacciones urbanas de propieda- politico-administrativo y de intervencin pblica
des constituyen hoy un mercado muy activo, en la solucin de conflictos espaciales con el fin
transformndose en un sector importante de ne- de lograr la orientacin racional de acciones del
Estado y del sector privado para alcanzar fines
gocios).
As, la planificacin territorial del pas, es- predeterminados (Marchena, 1993), continuar
pecialmente la urbana, ha sido ejercida como una existiendo en "el nuevo mundo neoliberal".
Dicha planificacin del territorio (ordenamiento) permitir desarrollar criterios mnimos
en relacin a la utilizacin del mismo que hace la
Sociedad desde la perspectiva de:

EL ORDENAMENTO TERRITORIAL EN EL PAlS

En tal sentido, en buena parte de los pases


capitalistas avanzados se est decidiendo y actuando con un cierto grado de planificacin, pese
a que en muchos casos la palabra planificacin
no sea usada en forma explcita. As hoy, las sociedades complejas y conflictivas necesitan direccionalizar con la mayor coherencia posible sus
procesos de desarrollo en funcin de una cierta
imagen deseada de futuro (Rbola, 1993).
Hoy se presenta una oportunidad para lograr
un nuevo enfoque en materia de desarrollo territorial. El desafo que enfrentamos es mejorar el
entorno productivo y la calidad de vida de nuestras ciudades y de las reas rurales, permitiendo
un uso ms equilibrado y eficiente del territorio
nacional, de modo tal de contar con asentamientos humanos que constituyan un empuje al
desarrollo social, cultural, econmico y productivo de nuestro pas. Ello porque la utilizacin
actual del territorio tiene impactos difcilmente
reversibles que pueden afectar negativamente las
posibilidades de desarrollo del pas.

V. LOS PRINCIPALES ELEMENTOS DE


UNA POLITICA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Los elementos bsicos que se deben considerar en la formulacin de una poltica de ordenamiento territorial a fin de que cumpla adecuadamente con el objetivo de armonizar las demandas
de uso territorial del sector pblico y privado, en
u n contexto de uso racional y sustentable, deberan ser los siguientes:
Accin integradora, relacionando adecuadamente los planes sectoriales a los diferentes
niveles de la administracin pblica de un
modo espacial, a travs de un mbito horizontal (coordinando los planes sectoriales) y un
mbito vertical (coordinando los diferentes
niveles de la administracin, tanto local como
regional y nacional);
Definicin de funciones y potencialidades de
los recursos humanos y paisajsticos relacionados con el territorio y su distribucin espaciotemporal;
Proposicin de las reas que son necesarias
en el contexto de las estrategias regionales de
desarrollo y que tienen una expresin sectorial;
Determinacin. de los conflictos presentes y
futuros en el uso del territorio;
Sensibilizacin respecto a los recursos naturales, sus relaciones y fragilidad.

VI. LAS TAREAS NECESARIAS PARA


AVANZAR EN EL TEMA
Entendiendo que es necesario avanzar hacia la
definicin de un marco de utilizacin del territorio adecuado y sustentable, se deben abordar los
siguientes temas que posibiliten tal proceso:
Poner el tema en la discusin de la agenda
pblica y trabajar para sensibilizar a la ciudadana respecto del tema del ordenamiento territorial y con ello a los polticos. Bajo estas
condiciones ser ms fcil reorientar el quehacer del Gobierno, considerando con ms fuerza
el tema del desarrollo y ordenamiento de nuestras ciudades y reas rurales.
Modernizacin de las polticas pblicas en materia de planificacin y ordenamiento territorial. Al igual que otras materias, tales como las
telecomunicaciones, el desarrollo portuario o
aeroportuario, los ferrocarriles, las obras sanitarias, la provisin de energa, etc., las polticas pblicas en materia del desarrollo de
nuestras ciudades y reas rurales deberan modernizarse e incorporarse al actual esquema
econmico general, respondiendo a las actuales condiciones de desarrollo del mercado. En
este contexto adquieren una importancia vital
los temas del financiamiento del desarrollo urbano y de la internalizacin de costos, como
poltica que permite otorgarle una mayor
racionalidad econmica al proceso de hacer
ciudad, utilizar los espacios rurales y construir
territorio.
Mejorar las capacidades del sector pblico en
materia de instrumentos de planificacin, regulacin y de gestin territorial, urbana y rural, para orientar las grandes intervenciones urbanas (megaproyectos) realizadas por el sector
privado y para determinar usos ambientalmente sustentables en las reas rurales. En el
desarrollo de los asentarnientos humanos estn
adquiriendo cada vez ms importancia las propuestas del sector privado para la realizacin
de megaproyectos, los que de hecho estn
constituyendo una estrategia de desarrollo al
margen de la planificacin tradicional. El sector pblico debe desarrollar cada vez mayores
capacidades para orientar debidamente el quehacer privado, regulando aquellos temas que
pueden interferir con el bien comn y cuidando la calidad de vida.
Necesidad de una concertacin interadministrativa para determinar objetivos consensuados
y una coordinacin de las inversiones para
optimizar el uso de los recursos pblicos. Se
requiere avanzar en un permanente anlisis integrado de las polticas sectoriales y una con-

MARCO MARQUEZ

certacin de las polticas de infraestructuras,


transportes, suelo, vivienda, medio ambiente,
etc., que impactan el territorio.
Avanzar decididamente en el proceso de descentralizacin para permitir una planificacin
y gestin territorial ms efectiva, equitativa,
realista y eficiente. Para ello se debe continuar
con el proceso progresivo de transferencia de
competencias, responsabilidades y recursos
desde el nivel central al regional y a las administraciones municipales. El proceso de descentralizacin entrega, a su vez, una slida
base para devolverle a la ciudadana su capacidad para participar, actuar y resolver. No obstante se hace necesario avanzar hacia una segunda fase descentralizadora que fortalezca
esta participacin del ciudadano y sus organizaciones en el desarrollo de sus localidades.

VII. A MODO DE CONCLUSION


El rpido crecimiento econmico que est impactando permanentemente el sistema productivo, el inicio de la segunda fase exportadora y la
integracin a mercado multinacionales, incorporan cada vez ms cambios dinmicos en la estructura de las actividades en nuestro pas. El territorio nacional (las reas urbanas y las zonas
rurales), como soporte de esta actividades en un
mercado altamente competitivo, debe entonces
responder adaptndose flexiblemente a las demandas generadas por este proceso.
El nuevo escenario que impone la realidad chilena enfrenta a las autoridades gubernamentales a
grandes responsabilidades. La actuacin del sec-

tor pblico en el desarrollo del territorio, orientado a lograr una mayor eficiencia y una mejor calidad de vida, aparece como una cuestin fundamental y de una importancia poltica cada vez
mayor, corrigiendo las tendencias existentes de
desarrollo territorial no planificado ni articulado,
que en muchos casos generan una degradacin
del medio.
En definitiva, lo que se requiere es un esfuerzo
de planificacin, concertacin y gestin de alto
nivel con el fin de encauzar la accin de los diversos actores, minimizar los impactos negativos
que generan las diversas actividades en el territorio y desarrollar los distintos espacios con una
buena calidad de vida y con la capacidad de competir productivamente en el escenario internacional.

BIBLIOGRAFIA
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GONZALEZ, CARLA Y MARCO AURELIO MARQUEZ
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WERNER, GERHARD; FLORIAN BEMMERLEIN-LUX Y
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