FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAO PBLICA DE SO PAULO

MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTO E POLTICAS PBLICAS

OS SERVIOS DE ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL PARA CRIANAS E

ADOLESCENTES: OS
DESAFIOS E O TRABALHO COM A REDE DE PROTEO SOCIAL

ALUNA: MARIA DO CARMO SALVIANO ADRIO

ORIENTADOR: PROF. DR. MARCO ANTONIO CARVALHO TEIXEIRA

SO PAULO SP
2013

OS SERVIOS DE ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL PARA CRIANAS E

ADOLESCENTES: OS
DESAFIOS E O TRABALHO COM A REDE DE PROTEO SOCIAL
Maria do Carmo Salviano Adrio
Campo de conhecimento: Gesto e Polticas Pblicas
Orientador: Prof. Dr. Marco Antnio Carvalho Teixeira
RESUMO
O presente artigo tem como objetivo discutir como realizado o trabalho dos servios de
acolhimento institucional, abordando o Estatuto da Criana e do Adolescente e as normativas
estabelecidas para os abrigos - Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria e as
Orientaes Tcnicas para os servios de acolhimento para Crianas e Adolescentes.
Apresenta tambm os principais desafios enfrentados, como a adequao das prticas
institucionais s legislaes e parmetros tcnicos vigentes, a necessidade de empreender
respostas institucionais que atendam as demandas dos acolhidos e o permanente trabalho
articulado e intersetorial com a rede de proteo social. Apesar dos desafios, os abrigos
tendem a caminhar em direo da nova ao pblica, que supera as fronteiras da
setorializao e permite aglutinar diversificados servios, programas, atores e instituies.
Palavras-Chaves: acolhimento institucional, rede de proteo social e intersetorial.
ABSTRACT
This article aims to discuss how the work is carried out of residential care services addressing
the Estatuto da Criana e do Adolescente and the regulations established for the shelters Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria e as Orientaes Tcnicas para os
servios de acolhimento para Crianas e Adolescentes. It also presents the main challenges
faced, such as the adequacy of institutional practices with the legislation and technical
parameters, the need to undertake institutional responses that meet the demands of sheltered
and permanent articulate and intersectoral work with the social protection network. Despite
the challenges, the shelters tend to move towards the new public action, that overcomes the
boundaries of sectoralization and lets unite diversified services, programs, actors and
institutions.
Keywords: residential care, social protection network and intersectoral.

1. INTRODUO
Historicamente, o servio de acolhimento institucional para crianas e adolescentes,
comumente conhecido como abrigos, remonta suas origens s aes de filantropia e caridade,
vinculadas a entidades religiosas, e ao assistencialismo clientelista, que colocam o usurio na
condio de favorecido, e no como cidado, com direito ao uso do servio pblico. Essa
lgica impedia de assegurar e garantir um conjunto de direitos para as crianas e adolescentes.
A Constituio Federal de 1988 configurou-se como um importante marco legal para a
defesa dos direitos das crianas e adolescentes brasileiros que, tendo como base as normativas
internacionais, reconduziu o olhar do poder pblico e da sociedade para este segmento
populacional que passa a ser percebido a partir de dois enfoques: (i) o interesse prioritrio da
criana e do adolescente; e (ii) o reconhecimento, criana e ao adolescente, do direito de
expressar-se medida que vo crescendo em idade e em maturidade, sobre o modo como se
aplicam os seus direitos na prtica, estabelecendo o interesse maior de todos pela infncia e
juventude.
Pode-se afirmar que com a Constituio de 1988, modificou o cenrio da garantia de
direitos para crianas e adolescentes, como referenciado no seu artigo 227: dever da
famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana, ao adolescente e ao jovem, com
absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer,
profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e
comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao,
explorao, violncia, crueldade e opresso.
Mesmo com a promulgao da Constituio de 1988, os movimentos sociais que
lutavam pela defesa dos direitos de crianas e adolescentes, se organizaram em prol da
aprovao e aplicao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), justificando que se
fazia necessria uma legislao especfica dirigida ao pblico infantojuvenil.
Esta nova legislao brasileira foi regulamentada por meio dos artigos 227 e 228 da
Constituio Federal de 1988, artigos estes baseados nos postulados da Declarao Universal
dos Direitos da Criana, pautados na lgica da proteo integral de crianas e adolescentes
como sujeitos de direitos na sociedade. Assim, as crianas e os adolescentes passaram a ter os

mesmos direitos sociais e constitucionais que o restante da populao, em condies de

igualdade. (SANDRINI, 2009).
Garantir direitos para crianas e adolescentes requer um investimento macio em
polticas pblicas multisetoriais e interdisciplinares que respondam adequadamente e
satisfatoriamente as necessidades e demandas dessa populao.
Nas ltimas dcadas o governo vem priorizando alguns programas e alcanando
melhorias no panorama da infncia, como a reduo da mortalidade infantil, a erradicao do
trabalho infantil e a ampliao e qualificao do ensino fundamental. Entretanto, no que se
refere poltica de assistncia social dirigida a crianas e adolescentes, muitos desafios ainda
esto postos. Um deles diz respeito ao acolhimento institucional.
A proviso de servios de acolhimento institucional uma medida de proteo
utilizada sempre que crianas e adolescentes encontram-se em situao de grave risco a sua
integridade fsica e psquica, e tiveram seus direitos violados. Segundo o ECA, esta medida s
pode ser aplicada em carter excepcional e provisrio, visto que direito fundamental de toda
criana e adolescente conviver em famlia e em comunidade.
O acolhimento institucional (ou programas de acolhimento) pode ser oferecido em
diversas modalidades e gerido por diferentes instituies governamentais ou no
governamentais, tais como: abrigo institucional; casa-lar ou casa de passagem.
De acordo com o documento Orientaes Tcnicas para os Servios de Acolhimento
para Crianas e Adolescentes (2009), o abrigo institucional assim definido: Servio que
oferece acolhimento, cuidado e espao de desenvolvimento para grupos de crianas e
adolescentes em situao de abandono ou cujas famlias ou responsveis encontrem-se
temporariamente impossibilitados de cumprir sua funo de cuidado e proteo. Oferece
atendimento especializado e condies institucionais para o acolhimento em padres de
dignidade, funcionando como moradia provisria at que seja viabilizado o retorno famlia
de origem ou, na sua impossibilidade, o encaminhamento para famlia substituta (P. 29).
O principal propsito do trabalho dos abrigos que as crianas e adolescentes possam
ser prioritariamente reintegradas s suas famlias de origem; ou como em muitos casos, ser
reinseridas socialmente por meio da adoo ou quando atingirem a maioridade aos 18 anos.
Para tanto, os abrigos devem realizar um conjunto de procedimentos e mtodos de acordo
com a legislao em vigor e alinhadas com as diretrizes tcnicas apontadas pela poltica de

acolhimento institucional, contidas em documentos tais como Orientaes Tcnicas para os

Servios de Acolhimento para Crianas e Adolescentes (2009) e o Plano Nacional de
Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e
Comunitria (2006).
Um aspecto central do trabalho realizado pelos abrigos refere-se necessidade de
trabalhar intersetorialmente de modo articulado para o desenvolvimento de aes.
fundamental que mantenha permanente articulao com o Sistema de Garantia de Direitos
(Conselho Tutelar, Justia da Infncia e da Juventude, Ministrio Pblico e outros), com a
rede socioassistencial (Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial), com as demais
polticas pblicas - em especial, sade, habitao, trabalho e emprego, educao, cultura e
esporte,- e sociedade civil organizada (Centros de Defesa do Direito da Criana e do
Adolescente, Grupos de Apoio Adoo, etc.). preciso destacar, ainda, a obrigatoriedade da
inscrio dos servios de acolhida no Conselho Municipal de Assistncia Social CMAS e no
Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente CMDCA e,
consequentemente, a submisso dos servios de acolhimento ao monitoramento e fiscalizao
dos conselhos no exerccio da funo de controle social.
Conforme exposto acima, percebemos que a proviso de servios de acolhimento
institucional para crianas e adolescentes complexa. Especialmente com o advento do
Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) em 1990, do Plano Nacional de Promoo,
Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes (2006) e das Orientaes Tcnicas
para os Servios de acolhimento para Crianas e Adolescentes (2009), que reforaram os
parmetros de atuao dos abrigos, estes tiveram que implementar reformas internas para se
adaptar nova realidade.
Alm disso, a rotina complexa, alm da mudana do perfil dos abrigados, onde
problemas de sade mental e drogadio esto cada vez mais presentes, exigem respostas
institucionais multifacetadas e dinmicas, alm de uma intensa articulao com o poder
pblico, especialmente com o poder judicirio; e integrao com polticas pblicas variadas.
Diante desse cenrio, o presente trabalho se prope a discutir alguns aspectos
relacionados ao trabalho realizado pelos servios de acolhimento institucional para crianas e
adolescentes, dando nfase aos desafios colocados para tais entidades, a atuao com a rede
de proteo social e a implementao de aes intersetoriais.

Primeiramente, foi apresentada a contextualizao histrica da poltica da infncia no

Brasil, com o objetivo de compreender como a poltica de acolhimento institucional foi se
delineando ao longo do tempo, culminando na promulgao do ECA. Na sequencia, a nfase
foi expor como se d o trabalho realizado pelas entidades que realizam o abrigamento,
focando nos documentos e diretrizes que norteiam tal prtica, bem como os desafios
enfrentados. Por fim, procurou-se discutir a importncia do trabalho com a rede de proteo
social e da atuao intersetorial para atender as demandas e qualificar o atendimento das
crianas e adolescentes acolhidas institucionalmente.
importante ressaltar que este trabalho no pretende esgotar todos os desafios
enfrentados pelos abrigos, uma vez que se trata de um quadro complexo, j que a realidade
dinmica e multifacetada, alm da atuao articulada com diversificados atores.

2. CONTEXTUALIZAO HISTRICA DA POLTICA DA INFNCIA NO

BRASIL E O ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL
A problemtica do abandono e da entrega de crianas e adolescentes advm do
perodo colonial e permanece at hoje em dia.
No perodo do sculo XVIII ao sculo XX, predominou no Brasil a Roda dos
Expostos que tinha a finalidade de atender a populao infantojuvenil que era abandonada
pelas suas famlias. O atendimento realizado constitua no acolhimento institucional de bebs
e crianas por meio de um dispositivo cilndrico, que era instalado nos hospitais e nas
congregaes religiosas, sendo que o objetivo principal era a proteo integral dessas
crianas, sempre preservando a identidade daquele que as abandonava. (Marcilio, 2001).
As crianas abandonadas eram acolhidas por instituies religiosas, conhecidas como
Santa Casa da Misericrdia. Estas instituies ofereciam o batismo, amamentao,
promoviam o desenvolvimento e educao.
Um dos principais motivos que estimulavam as famlias a abandonar ou entregar as
suas crianas era a dificuldade de prover e realizar o cuidado familiar. Tambm eram
comumente abandonadas quando frutos de relaes entre escravas e senhores, alm dos filhos
de mulheres da alta sociedade que optavam por no assumirem os filhos de relaes
ilegtimas.

Alm da Roda dos Expostos, outra prtica comum era entregar e abandonar as
crianas em lares de pessoas conhecidas que passavam a cuidar e educar estas. Todavia, o
envolvimento dessas famlias com os abandonados era permeado pela lgica capitalista, pois
elas incentivavam a profissionalizao dessas crianas e desses jovens com intenes futuras,
pautadas na premissa de que a atividade profissional desenvolvida poderia trazer o
enriquecimento familiar, tendo em vista a dvida para com aquela famlia acolhedora.
No Brasil, o perodo da Repblica Velha (1889-1930), foi um momento de
contestao da poltica da Roda dos Expostos, de modo que o panorama da infncia tinha a
mesma natureza de paternalismo e omisso e nenhuma lei ou instituio foi constituda para
proteger o menor. De acordo com RIZZINI (1995), existiu uma forte crtica com relao
corrente positivista, pois no se admitia a interveno do Estado na questo social, portanto,
poucos projetos foram executados para a poltica, prosseguindo a articulao entre o pblico e
o privado, com aes assistencialistas.
Com a expanso industrial e urbanizao vivida no pas entre as dcadas de 20 e 30,
essa ideologia filantrpica de pensar e cuidar da infncia, foi sendo substituda pela lgica da
preocupao social, fomentando uma atuao mais expressiva para o atendimento e a proteo
junto a esta populao. (CUNEO, 2008).
Assim, decretado em 1927 o primeiro Cdigo de Menores, onde trouxe
caractersticas importantes que inspiraram a poltica para a infncia e adolescncia naquela
poca: a facilitao da insero da criana no trabalho; a viso da infncia como incapaz e
perversa; o poder absoluto do juiz sobre a famlia e a criana; o abrigamento e internamento
como forma corretiva; a viso higienista e repressora; e a implementao do menorismo.
Segundo o Cdigo, a autoridade incumbente poderia depositar os menores que eram
abandonados em algum lugar que julgasse conveniente, como, por exemplo, um instituto de
educao, uma oficina, uma escola de preservao ou de reforma. E necessariamente esse
menor ficaria sob a superviso do Juiz durante o prazo mximo de um ano.
O termo menor abandonado passou a ser utilizado com a promulgao do referido
Cdigo de Menores e definia a situao de abandono para aqueles que possussem menos de
18 anos, com habitao incerta, sem guarda familiar e sem condies financeiras para
subsistncia. (BRASIL, 1927). Esse menor era encaminhado, ou depositado, conforme o
Cdigo cita, em lugares convenientes, deixando, assim, de ser questo para as polcias e
passando para o sistema assistencial e protetivo mantidos pelo Estado.
O Cdigo de Menores de 1927 representou um marco para a poltica da infncia, pois
a responsabilidade de proviso transferida da esfera privada para a esfera pblica, passando

a ser dever desta, e a execuo das polticas pelas representaes governamentais, que no
cumpriu com as suas responsabilidades. No entanto, as instituies filantrpicas no
abandonam as suas aes e continuam com as suas atividades.
Pautado na Constituio Federal de 1937, o Governo Getlio Vargas criou o Servio
Nacional de Assistncia a Menores (SAM, 1941), que atuava na questo da ordem social e
para o atendimento aos rfos. Tambm criou a Legio Brasileira de Assistncia (LBA,
1942), que tinha o propsito de atender os servios de assistncia social, com educao
higienista e apoio nutricional.
Com a poltica democrtico-populista no Brasil, que durou de 1946 a 1964, a dinmica
do

pas

modifica-se,

adquirindo

um

carter

mais

participativo,

comunitrio

desenvolvimentista, porm, a estratgia para a infncia permanece com a perspectiva de

controle da ordem social, e os juzes de menores seguem defendendo a ideologia de que, para
a infncia abandonada, a soluo seria a internao em instituies, pensamento que
amplamente reforado e apoiado pela esfera privada (RIZZINI, 1995).
Para AGUIAR (1997), alm da LBA, a FUNABEM, Fundao Nacional do BemEstar do Menor, tambm possuiu importante papel quanto ao atendimento ao menor. Criada
em 1964, aps o golpe, pela Lei n 4.513, a FUNABEM, vinculada ao Ministrio da Justia,
desenvolveu a Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor PNBEM e mudou o modelo de
atendimento dos menores infratores para teraputico-pedaggico, em substituio ao
carcerrio, alm de apresentar uma proposta que visava integrao do menor
comunidade, assistncia famlia, ao apoio a instituies e ao respeito ao atendimento.
Segundo o artigo 6 da lei que institucionaliza a FUNABEM, suas diretrizes eram: i)
Assegurar prioridade aos programas que visem integrao do menor na comunidade, atravs
de assistncia na prpria famlia e de colocao em lares substitutos e ii) Incrementar a
criao de instituies para menores que possuam caractersticas aproximadas das que
informam a vida familiar, e, bem assim, a adaptao, a esse objetivo, das entidades existentes
de modo que somente se venha a admitir internamento do menor falta de instituies desse
tipo ou por determinao judicial. Nenhum internamento se far sem observncia rigorosa de
escala de prioridade fixada em preceito regimental do Conselho Nacional.
Influenciada pela lgica tecnocrata e racional que pairavam o perodo da ditadura,
alguns autores criticam a FUNABEM. Segundo o IPEA (2003), a FUNABEM foi um
exemplo claro de fracasso de poltica estatal, pois sua proposta, inicialmente, tinha um cunho

assistencialista, porm, foi executada de forma repressiva, com controle social e poltico para
que, assim, a sociedade se mantivesse vigiada e educada.
Ainda no perodo da ditadura, foram realizados movimentos propcios reformulao
do Cdigo de Menores de 1937, argumentando que se fazia necessrio adequ-lo s
necessidades do perodo. Dessa feita, em 1979, foi promulgado o novo Cdigo de Menores.
Importante destacar que em momento algum o Cdigo de Menores citou as medidas
aplicveis ao menor com relao s instituies para o acolhimento, caracterizando o local e
os critrios para o seu funcionamento. Apenas foi citado o tipo de internao (no Cdigo de
1979, Art. 14 - VI) em estabelecimento educacional, ocupacional, psicopedaggico, hospital,
psiquitrico ou outro adequado.
Na dcada de 80, o pas passou por um intenso momento de organizao e
mobilizao poltica empreendida pelos diferentes movimentos sociais. No bojo desse
contexto, a questo dos direitos de crianas e adolescentes toma fora, especialmente atravs
do Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua, que se somaram na Comisso
Nacional Criana e Constituinte. (RIZZINI, 1995).
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, o governo passou a ser
responsvel por coordenar, normatizar e formular polticas sociais, com a descentralizao,
em que a responsabilidade de execuo das polticas ficaria a cargo dos municpios e estados.
No que diz respeito poltica da criana e do adolescente, a nova Constituio traz um
avano em relao a outras legislaes, como os Cdigos de menores, visto que ela apresenta
a responsabilidade compartilhada nas trs esferas com relao ao cuidado e proteo s
crianas e aos adolescentes. Alm disso, a Constituio reconhece que o Poder Pblico
sozinho no tem condies de provir todos os cuidados necessrios para a infncia
estabelecendo a participao popular como diretriz das aes governamentais. Outro avano
foi colocar estes sujeitos como prioritrios para a ao das polticas pblicas.
O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA)
Impulsionados pela redemocratizao e fora dos movimentos de direitos de crianas
e adolescentes, em 1989 promulgada a Lei Federal n 8.069, o Estatuto da Criana e do
Adolescente (ECA).

De acordo com Costa (1994:138), o ECA resultou do envolvimento de trs grandes

esferas da sociedade: o mundo jurdico, representado por juzes, promotores de justia,
advogados e professores de direito; as polticas pblicas, representadas por atores
progressistas da Fundao Nacional do Bem Estar do Menor e por dirigentes e tcnicos dos
rgos estaduais reunidos no Frum Nacional de Dirigentes de Polticas Estaduais para a
Criana e o adolescente; e o Movimento Social, representado pelo Frum dos Direitos da
Criana e do Adolescente, por um considervel grupo de entidades no governamentais e
pelos centros de Pesquisa das Universidades.
A partir da promulgao do ECA, os direitos das crianas e adolescentes passaram a
ser assegurados, e o encaminhamento para o servio de acolhimento institucional passou a ser
concebido como medida protetiva, de carter excepcional e provisrio (Art.101).
O ECA assegura o direito de crianas e adolescentes convivncia familiar e
comunitria, prioritariamente na famlia de origem e, excepcionalmente, em famlia substituta
(Art. 19). Neste sentido, a criana s ser encaminhada ao abrigo quando forem esgotados
todos os recursos para a sua manuteno na famlia de origem, extensa ou comunidade. O
ECA tambm apregoa que a situao de pobreza da famlia no constitui motivo suficiente
para o afastamento da criana e do adolescente do convvio familiar (Art. 23).
Prev, ainda, as diretrizes da poltica de atendimento dos direitos da criana e do
adolescente, que so a municipalizao do atendimento, a criao de conselhos municipais,
estaduais e nacional dos direitos da criana e do adolescente, a criao e manuteno de
programas especficos, observada a descentralizao poltico-administrativa, a manuteno de
fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da
criana e do adolescente, e a integrao operacional de rgos do Judicirio, Ministrio
Pblico, Defensoria, Segurana Pblica e Assistncia Social, preferencialmente em um
mesmo local, para efeito de agilizao do atendimento inicial a adolescente a quem se atribua
autoria de ato infracional. Previu tambm a criao de, no mnimo, um Conselho tutelar em
cada municpio, com as funes de atender crianas e adolescentes em situao de risco ou
cujos direitos tenham sido ameaados, bem como orientar suas famlias. (GULASSA, 2010).
O ECA tambm estabelece que o atendimento em instituio deve ser realizado de
forma individualizada e em pequenos grupos, com caractersticas familiares. Importante
destacar, que o Estatuto coloca o direito a convivncia familiar como um dos direitos
fundamentais da criana e do adolescente, determinando que os esforos das polticas devem
objetivar o fortalecimento dos vnculos com a famlia de origem. Portanto, ao priorizar a

convivncia familiar, o ECA estabelece polticas de atendimento articuladas, procurando

assim garantir que toda criana seja criada em sua famlia e, excepcionalmente, em famlia
substituta. Sendo assim, as medidas previstas para isto so aquelas que constam no Art. 101
do ECA, cabendo ao Conselho Tutelar garantir que tais medidas sejam efetivamente
aplicadas. Porm, em casos excepcionais, previsto o abrigamento de crianas de forma
apenas transitria, para que, em seguida, a mesma possa ser colocada em famlia substituta.
A legislao reconhece assim a importncia da famlia e da comunidade para o
desenvolvimento da criana. Alguns autores reforam essa mesma postura, como BRANDT:
O abrigo foi pensado para acabar com os prisioneiros sociais. Uma criana em estado de
abandono no pode ser privada de liberdade por motivos sociais. Precisa de proteo e apoio
na medida em que no pode ser responsabilizada pela situao em que se encontra. Tem
direito uma famlia, um espao prprio para morar e de participar na vida da comunidade
(1994:20).
Mesmo com a prioridade de manter a criana com a famlia, indo para os abrigos em
carter provisrio e excepcional, esta uma realidade de milhares de crianas e adolescentes
brasileiros. Dizer que o abrigo no deve existir com ele existindo, cada vez mais cheio de
crianas, algo temeroso e perverso, pois o coloca num lugar de abandono sem sada,
impedindo sua transformao e impossibilitando o surgimento de um novo modelo de
atendimento (GULASSA, 2010:8).

3. O TRABALHO E OS DESAFIOS DAS ENTIDADES DE ACOLHIMENTO

INSTITUCIONAL
O Acolhimento Institucional definido como atendimento institucional a crianas e
adolescentes que tiveram seus direitos violados e que necessitam ser afastados,
temporariamente, da convivncia familiar. O uso da terminologia acolhimento institucional
novo e substitui o termo abrigamento (alterao feita pela Lei n 12.010 de 03 de agosto de
2009); medida excepcional e provisria, pois utilizada como forma de transio, uma vez que
visa reintegrao familiar.
Para tanto, um conjunto de legislaes e diretrizes tcnicas foram construdas nas
ltimas dcadas com o intuito de regulamentar e qualificar o trabalho realizado pelos servios
de acolhimento institucional. Importante destacar que estas normas avanam no sentido de

romper com a cultura da institucionalizao de crianas e adolescentes e fortalecer o

paradigma da proteo integral.
O ECA estabelece os princpios e critrios que devem ser seguidos por um programa
de abrigo, os quais se encontram no Art. 92:

preservao dos vnculos familiares e promoo da reintegrao familiar;

integrao em famlia substituta, quando esgotados os recursos de manuteno na

famlia natural ou extensa;

atendimento personalizado e em pequenos grupos;

desenvolvimento de atividades em regime de coeducao;

no-desmembramento de grupos de irmos;

evitar, sempre que possvel, a transferncia para outras entidades de crianas e

adolescentes abrigados;

participao na vida da comunidade local;

preparao gradativa para o desligamento;

participao de pessoas da comunidade no processo educativo.

O Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e

Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFA) de 2006, tambm aponta para
o reordenamento das instituies que oferecem programas de acolhimento institucional. Foi
um avano para esta modalidade, na medida em que defendeu a profissionalizao dessas
entidades e dos cuidadores, e a observncia dos dispositivos e princpios do ECA para esse
tipo de atendimento. Alm disso, props a implementao de alternativas no institucionais de
acolhimento, como os programas de famlias acolhedoras, no sentido de propiciar a
convivncia familiar e comunitria, mesmo para as crianas e os adolescentes afastados
temporariamente de suas famlias de origem.
O referido Plano sinaliza as vrias adequaes que as entidades devem implementar:

infra-estrutura adequada ao atendimento de pequenos grupos e semelhante a uma

residncia normal;

localizao em reas residenciais e no afastadas da comunidade e da realidade de

origem das crianas e adolescentes;

preservao dos vnculos com a famlia de origem quando no impedida por ordem
judicial;

articulao e contato com o Poder Judicirio;

condies adequadas ao pleno desenvolvimento das crianas e adolescentes acolhidos,

oferecendo o estabelecimento de relaes de afeto e cuidado;

condies, espaos e objetos pessoais que respeitem a individualidade e o espao

privado de cada criana e adolescente;

atendimento integrado e adequado s crianas e aos adolescentes com deficincia;

acolhimento de ambos os sexos e diferentes idades, preservando assim os vnculos

entre os grupos de irmos;

respeito s normas e orientao para as equipes de trabalho, oferecendo a devida

capacitao para o trabalho;

estabelecimento e articulao com a rede social de apoio;

promoo da convivncia comunitria utilizando os servios disponveis na rede de

atendimento a evitar o isolamento social;

preparao da criana e do adolescente para o processo de desligamento, respeitando

assim o carter excepcional e provisrio do regime de abrigo;

fortalecimento e desenvolvimento da autonomia e a incluso de adolescentes na

comunidade visando a sua insero no mercado de trabalho, possibilitando-lhes, ainda,
as condies de sobrevivncia fora da instituio de acolhimento.
O documento Orientaes Tcnicas para os Servios de Acolhimento para Criana e

Adolescente (2008), tambm se configura como outro avano, visto que estabelece
parmetros de funcionamento das entidades de acolhimento institucional, os quais devem
oferecer cuidados e condies favorveis ao desenvolvimento saudvel de crianas e
adolescentes, visando reintegrao famlia de origem ou, na sua impossibilidade, o
encaminhamento para famlia substituta.
As Orientaes determinam que as entidades devem elaborar um projeto polticopedaggico que vise qualidade no servio prestado, contemplando os seguintes aspectos: (i)
Infra-estrutura fsica que garanta espaos privados e adequados ao desenvolvimento da
criana e do adolescente (com espao fsico aconchegante e seguro, com arquitetura
semelhante ao de residncias, localizando-se em reas residenciais, visando, assim, a
preservao da privacidade e individualidade, com espaos especficos para guardar os
objetos pessoais, devendo ser evitado o uso coletivo de roupas e demais artigos de uso
pessoal.

Recomenda-se

ainda

que,

em

cada

quarto,

sejam

acolhidas

at

crianas/adolescentes, no ultrapassando 6 por quarto); (ii) Ambiente e Cuidados

Facilitadores do Desenvolvimento (psicossocial das crianas e adolescentes); (iii) Atitude

receptiva e acolhedora, sobretudo, no momento da chegada da criana/adolescente (com

apresentao das dependncias, de outras crianas e adolescentes que l estiverem abrigadas,
bem como dos educadores/cuidadores;

(iv) No-desmembramento de grupos de

crianas/adolescentes com vnculos de parentesco (no separao de crianas e adolescentes

com vnculos de parentesco e afetivos); (v) Relao afetiva e individualizada com cuidadores
(construo de relao afetiva estvel entre cuidador/educador e criana/adolescente); (vi)
Definio do papel e valorizao dos cuidadores/educadores; (vii) Organizao de registros
sobre a histria de vida e desenvolvimento de cada criana/adolescente (construo e
organizao de pronturios que conste anamnese e motivo do acolhimento, com registros
semanais do acolhido, contendo relato sinttico da rotina e situao de sade, bem como
registro fotogrfico do perodo em que esteve na entidade); (viii) Preservao e fortalecimento
da convivncia comunitria (a criana e o adolescente devem participar da vida diria da
comunidade e ter oportunidade de construir laos de afetividade significativos); (ix)
Desligamento gradativo (a entidade de acolhimento institucional deve promover o
desligamento gradativo tanto da criana e do adolescente quanto dos cuidadores/ educadores,
mantendo, sempre que possvel, contato posterior ao desligamento).
Mesmo com os avanos estabelecidos no ECA, no PNCFC e no documento de
Orientaes Tcnicas, os abrigos ainda enfrentam muitos desafios, que vo desde a adequao
das suas prticas institucionais, que devem estar alinhadas estas legislaes e parmetros
tcnicos, at as demandas cotidianas trazidas pelas crianas e adolescentes, como casos de
drogadio e problemas de sade mental.
Este quadro exige um esforo institucional para garantir um atendimento de qualidade
e para que os objetivos sejam alcanados; reintegrar convivncia familiar os acolhidos.
Tambm exige uma maior interlocuo com o poder pblico, visto que este o principal
responsvel em acompanhar o desenvolvimento e evoluo do caso referente a cada criana e
adolescente, alm dos encaminhamentos que devem ser feitos s escolas, unidades de sade,
equipamentos de lazer e cultura etc.
Entretanto, no necessariamente os abrigos esto preparados para fazer interlocuo
com o poder pblico de forma a atender as necessidades dos abrigados. Por outro lado, as
prprias polticas pblicas no do conta de atender tais demandas, forando os abrigos a
desenvolverem estratgias prprias para melhorar o seu atendimento junto s crianas e
adolescentes.
Outro desafio de cunho mais subjetivo diz respeito forma como os abrigos so
percebidos pela sociedade. Ainda para muitos, estas so instituies que realizam filantropia e

caridade, so espaos de excluso social de crianas e adolescentes rotulados como

marginais e problemticos.
ARPINI e QUINTANA (2003) ressaltam que relevante repensar, recuperar e investir
no universo institucional dessas entidades, superando os estigmas que acompanham a
realidade das instituies como lugar do fracasso, permitindo que o mesmo seja visto como
um local de possibilidades, de acolhimento, de afeto e proteo.
De acordo com OLIVEIRA (2001) h um quadro bastante heterogneo referente
realidade de atendimento nas entidades de acolhimento institucional, pois difcil conhec-la
em sua totalidade. As Varas da Infncia e Juventude tm muitas dificuldades de manter
registros fidedignos sobre a quantidade de crianas que vivem nos abrigos, por uma srie de
motivos: no h dados precisos sobre o nmero de entidades de acolhimento institucional que
existem no pas, o nmero de crianas e adolescentes atendidos e nem dados sobre a
adequao das aes dessas instituies ao ECA.
Segundo o CNJ, Conselho Nacional de Justia, no final de 2011, o Brasil tinha mais
de 36.500 crianas e adolescentes vivendo em abrigos ou estabelecimentos mantidos por
organizaes no governamentais (SOUZA, 2011), segundo dados do Cadastro Nacional de
Crianas e Adolescentes Acolhidos (CNCA), criado pelo CNJ para acompanhar as polticas
de acolhimento na rea da infncia e juventude. No mesmo perodo, a maior parte dos
acolhidos se encontrava em So Paulo (8.365), seguido de Minas Gerais (5.522), Rio de
Janeiro (4.323), Rio Grande do Sul (3.790) e Paran (2.843). Das crianas e adolescentes
acolhidas, 17.232 eram do sexo feminino e 19.318 do sexo masculino. Ainda, segundo o
levantamento, 1.926 no tinham registro de nascimento. No final de 2011, existiam no Brasil
1.991 unidades de acolhimento, e So Paulo tambm era o estado com maior concentrao
destes estabelecimentos, com 361 do total, acompanhado por Minas Gerais (351), Rio Grande
do Sul (212), Rio de Janeiro (173) e Santa Catarina (162).
Em relao aos motivos que levam crianas e adolescentes ao acolhimento
institucional, pode-se afirmar que so as mais variadas situaes. O Levantamento Nacional
de Abrigos para Crianas e Adolescentes (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada [IPEA],
2003; Silva, 2004) realizado pelo IPEA junto s instituies cadastradas na Rede de Servios
de Ao Continuada (SAC) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), estimou que em torno de 80.000 crianas e adolescentes esto vivendo em
instituies de abrigo no Brasil. Este estudo tambm revela que, alm da pobreza, a
fragilidade, a ausncia ou a perda do vnculo familiar, a insuficincia de polticas pblicas de
apoio reestruturao familiar, o envolvimento dos pais/cuidadores com drogas e a violncia

domstica, foram aspectos que dificultam o retorno famlia (SILVA, 2004), mantendo os
abrigados por mais tempo nas instituies.
A partir da Lei Nacional da Adoo, a Lei 12.010/09, estabeleceu-se que a
permanncia da criana e do adolescente em programa de acolhimento institucional no
dever ser maior de dois anos, salvo comprovada necessidade que atenda ao seu superior
interesse, devidamente fundamentada pela autoridade judiciria. Mas esta no a realidade
vivida pelos abrigos no pas.
A pesquisa do IPEA (2003) mostra que mais da metade das crianas e adolescentes
pesquisados (52,6%) vivia nas instituies h mais de dois anos. Entre elas, 32,9% estavam
nos abrigos por um perodo entre dois e cinco anos. 13,3% estavam no abrigo entre seis e 10
anos e 6,4% estavam abrigados h mais de 10 anos.
Este cenrio agrava ainda mais o quadro de desafio que os abrigos devem enfrentar,
pois a permanncia das crianas e adolescentes por mais de dois anos, pode reforar a ideia de
que o abrigo no cumpriu com o seu principal papel que visa reintegrao familiar.
Parafraseando GULASSA (2008), os abrigos precisam se recriar, se reinventar,
criando modelos de novas comunidades. Nesse sentido, necessrio construir novas relaes
que assumam o papel de transformao social.

4. O TRABALHO COM A REDE DE PROTEO SOCIAL

A concepo de Rede de Proteo Social tem suas bases calcadas no artigo 227 da
Constituio Federal, adicionado ao que estabelece o artigo 86 do ECA: A poltica de
atendimento dos direitos da criana e do adolescente far-se- atravs de um conjunto
articulado de aes governamentais e no governamentais da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios.
A Norma Operacional Bsica (NOB)/2005, do Sistema nico de Assistncia Social,
descreve a Rede Socioassistencial como sendo um conjunto integrado de aes de iniciativa
pblica e da sociedade que oferta e opera benefcios, servios, programas e projetos, o que
supe a articulao entre todas essas unidades de proviso de proteo social, sob a hierarquia
bsica e especial e ainda por nveis de complexidade. (p. 22)
Podemos definir Rede de Proteo Social como uma articulao de pessoas,
organizaes e instituies, tanto pblicas como privadas, com o objetivo de compartilhar
causas e projetos, de modo igualitrio, democrtico e solidrio. a forma de organizao
baseada na cooperao, na conectividade e na diviso de responsabilidades e competncias.

No algo novo, mas fundamentalmente uma concepo de trabalho (LDIA, 2002);

uma forma de trabalho coletivo, que indica a necessidade de aes conjuntas, compartilhadas,
na forma de uma teia social, uma malha de mltiplos fios e conexes. , portanto, antes de
tudo, uma articulao poltica, uma aliana estratgica entre atores sociais (pessoas) e foras
(instituies), no hierrquica, que tem na horizontalidade das decises, e no exerccio do
poder, os princpios norteadores mais importantes.
Dessa feita, o atendimento realizado pelos servios de acolhimento institucional
pressupe um trabalho articulado e interconectado com um conjunto de servios,
organizaes, movimentos sociais, comunidades etc.
Est estabelecido no documento Orientaes Tcnicas para os Servios de
Acolhimento para Crianas e Adolescentes (2009), que um aspecto fundante para o
atendimento realizado pelos abrigos, refere-se necessidade de trabalhar intersetorialmente de
modo articulado para o desenvolvimento de aes. fundamental que mantenha permanente
articulao com o Sistema de Garantia de Direitos (Conselho Tutelar, Justia da Infncia e da
Juventude, Ministrio Pblico e outros), com a rede socioassistencial (Proteo Social Bsica
e Proteo Social Especial), com as demais polticas pblicas - em especial, sade, habitao,
trabalho e emprego, educao, cultura e esporte,- e sociedade civil organizada (Centros de
Defesa do Direito da Criana e do Adolescente, Grupos de Apoio Adoo, etc.).
O trabalho intersetorial deve ser iniciado logo que a criana ou o adolescente chega ao
abrigo, em interface com o Juizado da Infncia e Juventude, o Conselho Tutelar, se for o caso,
e as Secretarias Municipais de Sade, Educao, Assistncia Social e outras entidades no
governamentais integradas na rede de atendimento.
A lgica do trabalho ser em rede e intersetorial perpassa todo o atendimento realizado
pela entidade, visto que a criana e o adolescente que se encontra em situao de acolhimento
institucional tem o direito convivncia comunitria, ou seja, no pode ficar isolado dentro da
instituio e distante da vida em sociedade. O abrigo deve se articular com os servios
oferecidos na rede social, tais como: educao, sade, cultura, esporte e lazer possibilitando o
seu convvio junto comunidade que contribui para um desenvolvimento saudvel.
Dentro desse processo a rede de servios deve estar interelacionada, no pode ser vista
de forma setorial, na interelao que se pode propiciar a proteo integral criana, ao
adolescente e famlia.
Dessa forma, a fim de atender todas as demandas das crianas e adolescentes que esto
em situao de acolhimento institucional, urgente o trabalho intersetorial entre os diferentes
servios e polticas pblicas que compem o que chamamos de rede de proteo social.

GUAR (2010), afirma que a intersetorialidade entre as diferentes reas do governo,

otimizando espaos, servios e competncias, condio imprescindvel para que as crianas
e os adolescentes sejam atendidos de modo integral, como prev o ECA.
Segundo a tipificao nacional, o servio de acolhimento institucional enquadra-se
como Proteo Social Especial (PSE) de alta complexidade. Esta a modalidade de
atendimento assistencial destinada a famlias e indivduos que se encontram sua situao de
risco pessoal e social, por ocorrncia de abandono, maus tratos fsicos e, ou, psquicos, abuso
sexual, uso de substncias psicoativas, cumprimento de medida socioeducativa em meio
aberto, situao de rua, situao de trabalho infantil, entre outras. So servios que requerem
especializao na ateno e maior flexibilidade nas solues protetivas. Comportam intensa
articulao com os demais servios da rede socioassistencial, tendo em vista a atividade dos
encaminhamentos e da ateno protetiva s famlias, e exigem uma gesto mais complexa e
articulada com outras polticas pblicas, com Poder Judicirio, Ministrio Pblico, Conselhos
Tutelares e outros rgos de defesa de direitos, com definio de fluxos de referncia e
contrarreferncia.
Apesar de existir um consenso de que o trabalho dos abrigos deve ser articulado, em
rede e intersetorial, um grande desafio para as entidades, uma vez que exige a internalizao
de um novo paradigma, tanto no que refere ao exerccio de novas formas de relao quanto a
um novo modelo de gesto de uma causa que pertence a todos os atores envolvidos.
importante considerar que os atores institucionais, governamentais e no
governamentais, envolvidos no trabalho de proteo junto s crianas e adolescentes
acolhidas, por vezes receiam que estejam descaracterizando seus objetivos institucionais e
suas formas de organizao.
GUAR (2010) sinaliza que o exerccio e o aprendizado contnuo na participao
dessas redes possibilitam um aprimoramento e melhorias significativas para cada grupo ou
organizao que se insira na rede, no tocante s suas prticas institucionais.
Por isso, importante que o Estado invista em mecanismos que possibilitem este tipo
de lgica e que concretamente seja aplicada no atendimento prestado pelos servios de
acolhimento institucional.
5. CONSIDERAES FINAIS

A prestao do servio de acolhimento institucional para crianas e adolescentes ainda

um grande desafio para as organizaes que realizam este trabalho, especialmente
considerando os novos parmetros legais e tcnicos que foraram as instituies a
empreenderem mudanas nas suas prticas profissionais. Alm disso, com a mudana do
perfil dos abrigados, que apresentam cada vez mais casos de envolvimento com uso de drogas
e problemas de sade mental, por exemplo, tambm exige novas respostas institucionais, bem
como maior articulao e interlocuo com a rede de proteo social.
No entanto, sabemos o quo complexo realizar o trabalho em rede pautado numa
lgica intersetorial. importante conhecer o papel e o funcionamento de todos os atores e
rgos envolvidos, detectar os circuitos e curto-circuitos e definir fluxos. Alm disso, a
compreenso de um sentido e objetivos comuns na atuao e da complementaridade de
intervenes tambm so aspectos que devem ser considerados.
Atender as especificidades do acolhimento institucional requer um esforo
institucional da entidade que realiza o atendimento. Implica em custos, disponibilidade da
equipe tcnica e gerencial, investimento permanente na formao, capacidade de articular e
conhecer em profundidade a rede de proteo social no nvel comunitrio e municipal, ser
atuante junto aos conselhos de direito, alm de romper com o paradigma da perspectiva
assistencialista e caritativa, que ainda se mantem em muitos abrigos espalhados pelo pas.
Do outro lado, ou seja, das polticas pblicas e servios pblicos que atendem as
crianas e adolescentes em situao de acolhimento institucional, a realidade tambm
difusa. O prprio campo da assistncia social enfrenta seus problemas e paradoxos, afinal em
muitos municpios brasileiros as polticas so incipientes e no tm recurso e gesto
suficientes para atender as demandas da populao.
As escolas e servios de sade tambm enfrentam suas mazelas e tm dificuldades de
atender as necessidades das crianas e adolescentes que vivem nos abrigos. Quando estas so
encaminhadas para os servios pblicos bsicos, no necessariamente conseguem
atendimento e mais uma vez seu direito a proteo integral violado.
O acolhimento institucional parece sofrer de um mal coletivo tal quais as outras
polticas do campo da assistncia social: investimento pblico em termos de oramento,
gesto, formao continuada dos profissionais, priorizao dos programas e sensibilizao da
sociedade que extrapole a lgica da caridade.

Mesmo com todas as dificuldades e desafios de diversificadas naturezas, os abrigos

ainda resistem e tentam assegurar o direito a proteo de crianas e adolescentes que esto
sofrendo violao de direito. Participam dos conselhos de direitos, tentam atualizar as suas
prticas pedaggicas e metodologias utilizadas no atendimento, articulam com os servios e
as polticas pblicas, bem como com o poder judicirio, e tentam reintegrar estas crianas e
adolescentes s suas famlias de origem.
Dessa feita, os programas de acolhimento institucional caminham, ou pelo menos
tentam, conduzir o trabalho na direo da nova ao pblica, ou seja, aquela que supera as
fronteiras da setorializao e permite aglutinar diversificados servios, programas, atores e
instituies.
Parafraseando GUAR (2010), a gesto pblica caminha para um novo modo de ao,
cada vez mais articulado, complementar e sintonizado com as demandas heterogneas das
realidades locais. A ao em rede se coloca como uma das alternativas de integrao, eficcia
e efetividade da gesto pblica.

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